Cveto Uršič ZAPOSLOVANJE INVALIDOV V INVALIDSKIH PODJETJIH Ustanavljanje invalidskih podjetij (v nada- ljevanju: IP) oz. usposabljanje in zaposlova- nje invalidov pod posebnimi pogoji je eden izmed ukrepov za spodbujanje (zaposlit- vene) integracije invalidov. Drugi ukrepi so: kvotno zaposlovanje, zaščita pred odpus- tom z dela, rehabilitacija in poklicno uspo- sabljanje, prilagajanje delovnega okolja, na- domestilo plače zaradi zmanjšane delovne sposobnosti in finančne stimulacije delo- dajalcem za nadomestilo manjše produktiv- nosti itn. Ker pa je zaposlovanje tudi del so- cialne politike, ne smemo pozabiti, da tudi ukrepi s področja zdravstva, izobraževanja, mobilnosti, dostopa do zgradb, življenjskih pogojev pomembno vplivajo na možnosti poklicne in delovne integracije invalidov. Številni mednarodni dokumenti poudar- jajo, da je treba tistim invalidom, »ki jim dostop do redne zaposlitve ni mogoč« (Pri- poročilo Mednarodne organizacije dela št. 168 o zaposlovanju in poklicni rehabilitaciji invalidov iz leta 1983, 11. člen), omogočiti zaposlitev pod posebnimi pogoji v obliki podprte zaposlitve, IP, varstveno-delovnih centrov ali v kakšni drugi obliki. Potrebo po zaposlovanju pod posebnimi pogoji lahko opravičimo vsaj s tremi raz- logi: ; evidentno je, da obstaja opazen odpor zoper zaposlovanje invalidov v rednem delovnem okolju, tako v zasebnem kot javnem sektorju; vedno so bili in bodo invalidi, ki so težko oziroma težje prizadeti; obstaja stalna potreba za zagotavljanje ukrepov, s katerimi se invalidu omogoči usposobitev za poznejše delo pod splošnimi pogoji« O^ogel-Polsky 1984: 33). Študija, katere del želimo predstaviti — in jo je v letu 1996 financiralo Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve — je bila usmerjena zlasti v analizo stanja v sloven- skih IP. Zadnja leta je namreč zaposlovanje invalidov v IP del zelo živahnih, vendar pogosto preveč poenostavljenih in eno- stranskih razprav. Tako se na eni strani pojavljajo delodajalci, ki bi želeli vse svoje invalidne delavce prezaposliti v IP, saj jim je vsakdo, ki ni polno produktiven (starejši, z zdravstvenimi težavami itn.), moteč. Po drugi strani pa se najdejo tudi nekateri, ki trdijo, da naj bi bila IP namenjena le naj- težjim invalidom, vsi ostali pa naj bi se inte- grirali v »običajno« delovno okolje. Analiza stanja v IP — ob poznavanju osnovnih podatkov o stanju na trgu dela in v podjetjih in drugih organizacijah — in na tej osnovi boljše poznavanje IP je zato nujen pogoj, da se bo tudi zaposlovanje pod posebnimi pogoji v Sloveniji lahko primerno umestilo v koncept aktivne politike zaposlovanja oziroma v celovito politiko invalidskega varstva. V nadaljevanju bomo predstavili usme- ritve za ustanavljanje in delovanje IP, spre- jete v mednarodnih organizacijah, analizo stanja v Sloveniji in državah Evropske Unije (v nadaljevanju: EU), tekst pa bomo sklenili s povzetkom predlogov za nadaljni razvoj IP v naši državi. USMERITVE MEDNARODNIH ORGANIZACIJ V raziskavi smo analizirali dokumente, ki so bili sprejeti v Mednarodni organizaciji dela (Konvencija št. 159 in Priporočilo št. 35 CVETO URŠIČ 168 O poklicni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov — konvencijo je Jugoslavija ratifi- cirala leta 1987), Svetu Evrope (Priporočilo št. R(92) 6, Usklajena politika rehabilitacije invalidov) in Standardna pravila OZN o izenačevanju možnosti invalidov iz leta 1993 (GS OZN, Res 48/96). AnaUza teh dokumentov nam pove zlasti naslednje: • zaposlovanje pod posebnimi pogoji naj bi bilo dostopno tistim, ki se zaradi svoje invalidnosti niso sposobni zaposliti na odprtem trgu dela — kljub različnim pod- poram in spodbudam tako delodajalcu kot invalidu; imeli naj bi možnost obdržati to zaposlitev in v njej tudi napredovati; • pristojni organi morajo sprejeti ukre- pe, s katerimi oblikujejo in razvijajo pogoje (finančne, materialne, strokovne, program- ske itn.) za usposabljanje in zaposlovanje pod posebnimi pogoji; • zaposlovanje pod posebnimi pogoji naj bi potekalo pod splošnim, strokovno kom- petentnim nadzorom; • IP naj bi invalidom omogočila, da o- pravljajo koristno in plačano delo ter jim pri tem dajala vso potrebno osebno pomoč; oblikovala naj bi proizvodne enote, ki so sestavni del konkurenčnega tržno-ekonom- skega sistema; prizadevala naj bi si, da bodo ob upoštevanju njihove posebne družbene vloge finančno čim bolj uspešna. ANALIZA STANJA V SLOVENIJI IN DRŽAVAH EU V Sloveniji so bile prva IP ustanovljena takoj po drugi svetovni vojni, in sicer na osnovi Uredbe Vlade FLRJ o gospodarskih podjet- jih invalidskih organizacij (Ur. 1. FLRJ št. 70/ 47). Kot primer naj navedemo le IP Zvezda (parna barvarna, kemična čistilnica in tkal- nica), ki je bilo ustanovljeno leta 1948 v Kranju z odločbo Federalnega odbora voja- ških vojnih invalidov v Ljubljani. V 60-tih letih je bil na podlagi Pravilnika o invalid- skih delavnicah za poklicno rehabilitacijo in zaposlitev invalidov (Ur. 1. SFRJ št. 3/61) Republiški sekretariat za zdravstvo in socialno varstvo pooblaščen priznati status IP vsem delavnicam, ki so imele redno zaposlenih najmanj 50% invalidov. Tako je leta 1963 delovalo v Sloveniji 23 IP, leta 1965 še 19 in leta 1971 le 12. V drugi polo- vici leta 1972 se je njihovo število zmanjšalo na 10 Gonak 1974: 10-11). Leta 1976 je bil sprejet Zakon o uspo- sabljanju in zaposlovanju invalidnih oseb (Ur. list št. 18/76), ki je v 4. poglavju naštel in definiral posebne organizacije za uspo- sabljanje in zaposlovanje invalidov, med njimi tudi IP. Po tem zakonu so morala IP zaposlovati od skupnega števila zaposlenih najmanj 40% invalidov, ki se »glede na svojo invalidnost in preostalo delovno zmožnost ter glede na svoje zdravstveno stanje ne morejo usposabljati in zaposliti pod enaki- mi pogoji kot druge invalidne osebe« (29. člen). Ker je v obdobju samoupravljanja prevladovala ideja, da naj bi vse invalide zaposlili pod splošnimi pogoji, se je število IP zmanjševalo, tako da je v 80-ih letih delovalo od 8 do 10 IP. S sprejetjem zakona o podjetjih (Ur. 1. SFRJ št. 77/88) in pozneje še zakona o gospodarskih družbah (Ur. 1. RS, št. 30/93) se je razvoj IP nadaljeval v smeri delovanja na temelju tržnih zakonito- sti. Leta 1991, torej v času intenzivnih družbenih sprememb, je bilo v Sloveniji že 51 IP, v katerih je bilo zaposlenih približno 2.500 invalidov. Večina jih je bila ustanov- ljenih leta 1989 in pozneje. Žal je potekal ta proces brez dobro pripravljenega načrta. Tako je kljub temu, da so bila ta podjetja v veliko korist, s tem da so ohranjala oziroma zagotavljala invalidom zaposlitev, prihajalo tudi do različnih nepravilnosti, ki so bile zlasti posledica izkoriščanja posebne držav- ne finančne podpore. Konec leta 1995 je bilo v Sloveniji 100 IP. V njih je bilo zapo- slenih okoli 6100 delavcev, od tega približ- no 3.150 invalidov ; Zaposlovanje invalidov pod posebnimi pogoji — in v tem kontekstu tudi razvoj oziroma položaj IP — je v državah članicah EU urejeno zelo različno. V Združenem kraljestvu je bil sprejet zakon o zaposlo- vanju invalidov, na podlagi katerega so začeli ustanavljati IP takoj po 2. svetovni vojni, leta 1944. V ostalih članicah EU obstajajo IP od 50-tih let dalje, zakonodaja pa je bila sprejeta še nekaj pozneje. Tako so bili na osnovi Priporočila št. 99 o po- klicni rehabilitaciji invalidov Mednarodne 36 ZAPOSLOVANJE INVALIDOV V INVALIDSKIH PODJETJIH organizacije dela iz leta 1955 sprejeti predpisi v Franciji leta 1957, v Belgiji 1958 in Luksemburgu 1959. Na Nizozemskem sta bila leta 1967 dva splošna zakona o zaposlo- vanju brezposelnih oseb spremenjena v predpisa, namenjena invalidom. V 60-tih letih so bila ustanovljena prva IP tudi v Nemčiji in na Danskem, vendar pa je bila ustrezna zakonodaja sprejeta šele leta 1974. Zadnja, ki je sprejela predpise s tega po- dročja, je bila Grčija (1988), vendar pa v tej državi še ni bilo ustanovljeno nobeno IP. Da v EU ni enotnega koncepta oziroma doktrine razvoja IP, se vidi tudi iz analize poimenovanja teh podjetij v posameznih državah. r - ^ - : r Tabela 1: Poimenovanje invalidskih podjetij v posameznih državah EU Vira: E. Samoy (1992: 17); Zakon o gospodar- skih družbah (1993), člen 569. V EU je zaposlenih v okviru zaposlovanja pod posebnimi pogoji približno 350.000 oseb. Tri države (Nemčija, Francija in Nizozemska) imajo skupaj kar 80% vseh tako zaposlenih invalidov. Zaposlovanje pod posebnimi pogoji je v obravnavanih državah organizirano na tako različne načine, da je vsaka primerjava števila IP ali zaposlenih nemogoča. Zaenkrat je edina mogoča primerjava tako zaposlenih invali- dov s številom vseh zaposlenih (podatki za Slovenijo niso povsem primerljivi z podatki EU, saj se primerjava ne naša na isto leto!). Tabela 2: Primerjava števila zaposlenih pod poseb- nimi pogoji z aktivno populacijo Vira: Samoy (1992: 19); Republiški zavod za zaposlovanje Poročilo za leto 1995. RZZ, str. 91 in 111. ORGANIZACIJSKI KONTEKST Med IP, ki delujejo v Sloveniji v zadnjem obdobju, obstajajo velike razlike glede na proizvodne in storitvene programe, ki jih ponujajo na trgu — pri tem pa naj bi, kot določa tudi zakon o usposabljanju in zapo- slovanju invalidnih oseb, izvajala podjetja tudi programe usposabljanja. IP se razliku- jejo od ostalih organizacij za zaposlovanje pod posebnimi pogoji (tu mislimo zlasti na varstveno-delovne centre) tako po osnovni usmeritvi v delovanje po »zakonitostih trga« 37 CVETO URŠIČ (ob Upoštevanju posebnosti tako glede ob- veznosti kot posebnih ugodnosti, ki jih določa država) kot tudi glede statusa zapo- slenih invalidov. Podjetja se lahko organizi- rajo kot osebne ali kapitalske družbe in so lahko tudi v zasebni lasti. Tudi analiza proizvodnjih oziroma sto- ritvenih programov IP v EU nam pokaže vso pestrost in raznolikost teh ustanov. Samoy (1992: 16) je v študiji primeroma navedel, da so značilne dejavnosti IP naslednje: pakiranje, tesarstvo, proizvodnja zaščitnih oblek, tiskarstvo, poštne storitve, kovinar- stvo, sestavljanje elektronskih delov za medicinsko opremo itn. Delo se večinoma opravlja v IP, v nekaterih primerih pa gredo skupine delavcev iz IP tudi v običajna podjetja in delo opravijo tam. V nekaterih državah je večina aktivnosti usmerjenih v storitvene dejavnosti (vzdrževanje parkov in javnih vrtov) ali administrativno delo (za potrebe knjižnic, deželnih uradov, zavodov za zaposlovanje). Mnoga IP imajo kot do- datek k proizvodnji in storitveni dejavnosti tudi oddelke za rehabilitacijsko ocenjevanje in usposabljanje. V Nemčiji, Belgiji, Nizo- zemski, Danski, Španiji in Združenem kra- ljestvu obstaja samo en tip IP; vendar pa je notranja raznolikost večja npr. na Nizozem- skem kot v Belgiji. Francija, Luksemburg, Irska in Italija imajo številne oblike IP — skupno pa jim je to, da v nasprotju z dnev- nimi centri, okupacijskimi centri ali tera- pevtskimi centri delujejo kot podjetje — njihova prva naloga je proizvodnja izdelkov ali storitev. IP organizirajo ali oblasti (deželni uradi, javno zdravstvo ali drugi javni zavodi) ali pa neprofitne privatne organizacije. PRAVNI STATUS IN PLAČA ZAPOSLENIH V IP V IP v Sloveniji veljajo za vse zaposlene v IP — torej invalidne in ne-invalidne delavce — isti predpisi s področja delovnih razmerij kot za ostale delavce, zaposlene v organiza- cijah in pri delodajalcih. To torej pomeni, da imajo invalidi, zaposleni v IP, enake pravice in obveznosti iz delovnih razmerij kot invalidi, zaposleni pod splošnimi pogoji. Vsi zaposleni v IP prejemajo plačo (ne socialne pomoči!). Pri določanju višine plače se upoštevajo veljavne kolektivne po- godbe, rezultati poslovanja itn. Zaposleni invalidi pa lahko poleg osnovne plače pre- jemajo še razne dodatke zaradi invalidnosti. Pravni status zaposlenih invalidov in s tem posledično tudi njihova plača se v EU od države do države razlikujeta. Tako imajo v Avstriji vsi delavci, invalidi in ne-invalidi (to pa so le vodstveni in »režijski« delavci), status zaposlene osebe oziroma delojemal- ca. Invalidi tudi zaslužijo polno plačo in jim ne pripada socialna pomoč. Nasprotno ima v Nemčiji večina invalidov v IP status varovanca. To je razumljivo — iz tabele o glavni zdravstveni okvari vidimo, da je kar 83% vseh invalidov duševno prizadetih — tako da nas s tega vidika nemška IP bolj spominjajo na slovenske varstveno delovne centre. Zanimiva je ureditev na Nizozem- skem. Invalidni delavec ima status deloje- malca. Z IP ima sklenjeno pogodbo o zapo- slitvi za nedoločen čas. Nasprotno pa imajo ne-invalidni delavci — to so tudi tu le »režij- ski« delaci — status občinskih uslužbencev. FINANCIRANJE IP Tabela 3: Financiranje invalidskih podjetij Vir: IREL (1995). V Sloveniji se IP financirajo zlasti s prodajo proizvodov in storitev na trgu. Uveljavljajo tudi številne olajšave pri poslovanju: obra- čunavajo prispevke za pokojninsko in in- validsko zavarovanje, zdravstveno varstvo. 38 ZAPOSLOVANJE INVALIDOV V INVALIDSKIH PODJETJIH za zaposlovanje in otroško varstvo, a jih ne odvajajo (ta sredstva naj bi se uporabljala za materialni razvoj IP); oproščena so plačila carine pri uvozu specifične opreme; ne plačujejo davka od dobička poslovanja; naprej. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije vsako leto nameni do- ločena sredstva za sofinanciranje investicij v teh podjetjih; Republiški zavod za zaposlo- vanje izplača mesečno posebno subvencijo za vsakega zaposlenega invalida v povpreč- ni višini približno 50% z zakonom določene zajamčene plače v Sloveniji; itn. IP se financirajo v državah EU različno. Kot lahko vidimo iz Tabele 3, avstrijska podjetja večji del prihodka ustvarijo s pro- dajo izdelkov in storitev. Povsem nasproten položaj je na Nizozemskem, v Franciji imajo IP dva vira financiranja. Država daje pod- poro (iz proračuna države ali lokalnih skup- nosti), ki je namenjena za plače uslužben- cev v režiji. Vsi ostali stroški, od plač invalid- nih delavcev naprej, pa morajo biti kriti iz prihodkov, ustvarjenih v samem podjetju. V Nemčiji priteka prihodek iz treh virov. Največ prispeva proračun, pomemben delež pa se ustvari tudi s prodajo lastnih izdelkov oziroma storitev. CILJNA POPULACIJA Tabela 4: Značilnosti zaposlenih invalidov glede na glavno okvaro zdravja Viri: IREL (1995); Uršič, Drobnič (1995); Samoy, E. (1992: 32). V Sloveniji se v IP lahko zaposlujejo vsi invalidi, ki jim je invalidnost priznana z zakonom. Pri tem zgornja in spodnja meja sposobnosti/zmožnosti za delo nista opre- deljeni z določenimi deleži oziroma odstot- ki sposobnosti/zmožnosti, tako da se — to velja zlasti za zadnja leta — v IP zaposlujejo vse osebe, ki so pridobile status invalida. Vendar pa moramo opozoriti na določila zakona o usposabljanju in zaposlovanju invahdnih oseb iz leta 1976, ki v 29. členu določa, da se v IP zaposlujejo invaHdi, ki se glede na svojo preostalo delovno zmožnost ne morejo usposabljati oziroma zaposHti pod rednimi pogoji. Isti zakon določa tudi spodnjo mejo, ko pravi, da se v delavnicah pod posebnimi pogoji (to je v varstveno- delovnih centrih) zaposlujejo osebe, ki se ne morejo zaposliti niti v rednih razmerah niti v IP; po drugi strani pa je spodnja meja določena tudi z opredelitvijo kriterijev za invalidsko upokojitev. Med zaposlenimi v IP v EU prevladujejo duševno prizadete osebe. Največji delež imajo v Nemčiji, najmanjšega pa v Združe- nem kraljestvu. Podrobnejša primerjava populacije, načinov financiranja in prav- nega statusa nam takoj pove, da je v drža- vah, kjer so IP podobna slovenskim varst- veno-delovnim centrom, tudi populacija podobna (prim. Nemčija), in narobe (prim. Avstrija in Združeno kraljestvo). SKLEP ; • V uvodu smo zapisali, da potekajo številne razprave o poslanstvu IP. Na tem mestu bomo poskusili odgovoriti na dve temeljni vprašanji. KAKŠNA JE VLOGA IP V POLITIKI ZAPOSLOVANJA INVALIDOV? Že v uvodu smo poudarili, da so IP eden izmed ukrepov za spodbujanje (zaposlitve- ne) integracije invalidov. S tega vidika je »razvojna prihodnost invalidskih podjetij dobra in zanesljiva« (Šuštaršič 1996:58). IP ostajajo del mreže ukrepov, ki omogoča vsem invalidom, skladno z vrsto ali stopnjo 39 CVETO URŠIČ njihove invalidnosti, socialno oz. delovno integracijo in s tem tudi lastno potrjevanje. Tako z vidika posameznikovih človekovih pravic kot tudi z vidika zahtev produkcij- skega procesa je namreč nesmiselno uve- ljavljati idejo »grobe« integracije v odprti trg dela. Za številne invalide ima to lahko povsem nasprotni učinek od želenega in se konča v izločitvi in celo poznejši socialni osamitvi. Po drugi strani pa ravno tako ne moremo in ne smemo pristajati na pritiske nekaterih skupin delodajalcev, da naj bi vse invalide izločili iz trga dela in prezaposlili v IP, za katera naj potem skrbi država. IP so torej integralni in zaenkrat ne- pogrešljivi del celovite aktivne politike zaposlovanja in seveda tudi sestavni del usklajene politike invalidskega varstva. ALI NAJ BI BILA IP NAMENJENA ZLASTI TEŽKO PRIZADETIM INVALIDOM? Na to dilemo — tudi z vidika stanja v Slove- niji — povsem ustrezno odgovarja razprava v študiji o stanju na področju IP v EU. To vprašanje lahko razumemo, kot da trenut- no IP zaposlujejo le manjše število težko prizadetih invalidov. Statistični podatki, s katerimi razpolagamo, ne omogočajo niti pritrdilnega niti nikalnega odgovora. V ne- katerih državah obstaja določeno prekriva- nje med stopnjo oviranosti pri populaciji v IP in na eni strani invalidi, ki so zaposleni v običajnih podjetjih, na drugi pa varovanci v delovnih oziroma okupacijskih centrih. Gotovo pa je, da bi se lahko velik delež invalidov iz IP zaposlil kjerkoli. Ker pa so IP zlasti produkcijske enote, ne morejo zapo- slovati samo težko prizadetih invalidnih delavcev, razen če se bo državna podpora drastično povečala. Če pa IP zaposlujejo lažje prizadete invalide zlasti zaradi komercialnih razlogov, se lahko njihovi cilji spremenijo v dveh smereh: ponujajo premalo zaposlit- venih možnosti za težko prizadete invalide in hkrati spodbujajo zavračanje zaposlovanja lažje prizadetih invalidov v splošnih pogojih, predvsem v privatnem sektorju. Izhajajoč iz razlogov, zaradi katerih se IP ustanavljajo, bi lahko pričakovali, da težje prizadeti invalidi v njih ne bodo v manjšini. V tem trenutku pa to ni zagotovljeno niti z zakonskim opisom ciljne populacije niti z dejanjsko politiko zaposlovanja pod posebnimi pogoji (Samoy 1992: 39). ■I Če povzamemo ugotovitve iz analize stanja in usmeritev mednarodnih organizacij, lahko priporočila, ki smo jih pripravili v zaključkih raziskave, strnemo v naslednje: • oblikovati je treba politiko, ki bo ko- ordinirala ukrepe za spodbujanje zaposlo- vanja invalidov in bo skladna s sprejetimi modeli socialne politike; • razvijati moramo boljša orodja za oce- njevanje delovne oviranosti invalidnih delavcev in s tem posledično oblikovati kri- terije za odločanje o umeščanju invalidov vIP; • v IP je treba spodbujati uvajanje novih programov in tehnologije, ki so zanimivejši za invalide in tudi komercialno zanimivi; • večati je treba možnosti za usposab- ljanje invalidov v IP; • preprečiti moramo, da bi bile posamez- ne skupine invalidov izločene iz zaposlo- vanja pod posebnimi pogoji zaradi vrste prizadetosti (npr. duševne bolni); • spodbujati je treba sprejem ustreznih ukrepov, ki bi zagotavljali, da se težko priza- dete invalide sprejema v IP; • pri iskanju najprimernejše zaposlitve za posameznega invalida moramo spodbu- jati sodelovanje med IP in podjetji oziroma organizacijami, ki poslujejo pod »splošni- mi« pogoji, ter varstveno delovnimi centri; • uveljavljati moramo tak sistem finan- čnih spodbud (invalidom in delodajalcem), ki bo spodbujal zaposlovanje pod splošnimi pogoji, IP pa omogočal enakovredno nasto- panje v okviru konkurenčnega tržno-eko- nomskega sistema; • končno naj bi oblikovali ustrezen informacijski sistem, s pomočjo katerega bo mogoče evalvirati uveljavljanje teh ukrepov v družbi. 40 ZAPOSLOVANJE INVALIDOV V INVALIDSKIH PODJETJIH 41 Literatura IREL (1995), Razvoj invalidskega varstva in izgradnja informacijskega sistema. Ljubljana: Inštitut za regionalno ekonomiko in razvoj. R.JoNAK (ur) (1974), Informacija o zaposlovanju invalidnih oseb v SR Sloveniji in predlogi zakonske ureditve. Ljubljana: Socialistična republika Slovenija, Konferenca za rehabilitacijo invalidov Slovenije. E. Samoy (1992), Sheltered Employment in European Community. Brussels: Commission of the European Communities, Directorate General Employment, Industrial Relations and Social Affairs B. Šuštaršič (1996), Razvojne perspektive invalidskih podjetij. V: C. Uršič (ur) (^1996), Smeri razvoja poklicne rehabilitacije v Evropi in Sloveniji. Ljubljana: Inštitut Republike Slovenije za rehabilitacijo C. Uršič, J. Drobnič (1995), Usposabljanje in zaposlovanje invalidov. Ljubljana: Inštitut Republike Slovenije za rehabilitacijo in Republiški zavod za zaposlovanje. E. VoGEL-PoLSKY (1984), Thc Economic Integration ofthe Disabled: An Analysis ofMeasures and Trends in Member States. Brussels: Center de Sociologie du droit social