39ZGODOVINSKI ^ASOPIS • 57 • 2003 • 1–2 (127)ZGODOVINSKI ^ASOPIS • 57 • 2003 • 1–2 (1 7) • 39–52
Bo‘o Grafenauer
Slovenska dr‘ava med centralizmom in regionalizmom*
Uvodne opredelitve
1.
Od sprejema Ustave Republike Slovenije (sprejeta je bila 23. decembra 1991), ki predstav-
lja, skupaj s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije
(ta je bila sprejeta 25. junija 1991)1, klju~ni in temeljni ustavnopravni akt samostojne in
neodvisne dr‘ave Republike Slovenije, je minilo ‘e skoraj 11 let. Po dveh spremembah usta-
ve, ki sta se nana{ali na ureditev lastninske pravice tujcev in na volitve poslancev Dr‘avnega
zbora2, te~ejo ravno sedaj razprave o {tevilnih vlo‘enih predlogih za spremembo ustavnega
besedila. Med temi imajo, poleg sprememb, povezanih z vklju~evanjem Slovenije v medna-
rodne integracije, posebno mesto spremembe na podro~ju lokalne samouprave, ki naj bi
omogo~ile regionalizacijo Slovenije, decentralizacijo in bolj{e mo‘nosti enakomernega re-
gionalnega razvoja v vsej Sloveniji. Za dosego navedenega pa bi bilo (po mnenju predlaga-
teljev) potrebno spremeniti 143. ~len ustave, in to tako, da pokrajine kot {ir{e samoupravne
lokalne skupnosti ne bi bile ve~ neobvezna oblika povezovanja ob~in, temve~ obvezna sesta-
vina ustavne ureditve Slovenije. Ustanovitev pokrajin torej ne bi bila ve~ prepu{~ena sponta-
nim in prostovoljnim odlo~itvam ob~in, kar pomeni, da pokrajine ne bi bile ve~ predvidene
kot »kreacija« ob~in, temve~ dr‘ave, saj bi o njihovi ustanovitvi odlo~il (po ustreznem po-
stopku in pridobljenih mnenjih ob~in) Dr‘avni zbor z zakonom.
Glede na to, da je predlagatelj sprememb ustave na podro~ju pokrajinske ureditve Vlada
Republike Slovenije3 je torej tudi pri njej prevladalo stali{~e, da so pokrajine v Sloveniji
potrebne oziroma nujne, da pa je ovira za njihov nastanek veljavno ustavno besedilo – razre{itev
te sistemsko ovire za ustanovitev pokrajin in s tem regionalizacijo Slovenije pa vidijo v vzpo-
stavitvi druga~nih ustavnopravnih temeljev. Uvajanje pokrajin v politi~no ureditev dr‘ave
naj tako ne bi bila samo ustavna mo‘nost, temve~ obveznost, saj bi bil Dr‘avni zbor zavezan,
da stori vse potrebno za zakonsko ureditev in ustanovitev pokrajin.
Predlagano novo ustavno besedilo 143. ~lena ustave naj bi se glasilo:
»Pokrajina je {ir{a samoupravna lokalna skupnost.
* Referat na 31. zborovanju slovenskih zgodovinarjev »Regionalni vidiki slovenske zgodovine«; Maribor,
10. – 12. oktobra 2002.
1 Ustava Republike Slovenije je objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije, {t. 33/91-I; Temeljna ustavna
listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije pa je objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije,
{t. 1/91-I, popravek pa v {t. 19/91)
2 Spremembi sta objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije, {t. 42/97 in 66/00;
3 Predlog za za~etek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije je objavljen v Poro~evalcu Dr‘avnega
zbora RS, {t. 100/2001 z dne 22.12.2001.
@e pred tem pa je skupina poslancev DZ v letu 1999 vlo‘ila v proceduro predlog za za~etek postopka za spre-
membo Ustave Republike Slovenije (glej: Poro~evalec Dr‘avnega zbora Republike Slovenije, {t. 21 z dne 21.4.1999),
s katerim so predlaga ~rtanje 143. ~lena ustave, ki obravnava (po njihovih navedbah) pokrajino kot zgolj neobvezno
obliko medob~inskega sodelovanja in predstavlja oviro za ustanovitev pokrajin.
40 B. GRAFENAUER: SLOVENSKA DR@AVA MED CENTRALIZMOM IN REGIONALIZMOM
Pokrajina se ustanovi z zakonom za opravljanje zadev {ir{ega pomena in za opravljanje z
zakonom dolo~enih zadev regionalnega pomena«4.
2.
Pojem regije (regionalizacije, regionalizma) izhaja iz latinske besede regio, ki pomeni
pokrajino, obmo~je, predel ali ozemlje, ki ga ozna~ujejo podobne ali istovetne naravne in/ali
dru‘beno-gospodarske zna~ilnosti5. Pri raznih izpeljavah tega pojma velja, da se v njem skri-
va ve~ pomenov – tako v politi~nem kot tudi v strokovnem in znanstvenem smislu. Sicer pa
se z regijskimi problemi in vpra{anji ukvarjajo razli~ne vede, od katerih sku{a vsaka s svojega
vidika odkrivati in evidentirati ‘ivljenjske tokove, ki so zna~ilni prav za dolo~en prostor in ga
oblikujejo v dejansko interesno povezano ‘ivljenjsko skupnost s centralnim naseljem h kate-
remu gravitira najve~ tokov.
Problematika regij in regionalizma je torej izrazito kompleksna, pri njej pa se prepletajo
politi~ni, pravni, sociolo{ki, geografski, ekonomski, zgodovinski idr. elementi. V tem prispevku
so izpostavljena le nekatera vpra{anja ustavnopravne narave regionalizma, predvsem regij
kot sestavine pravne ureditve – to je kot pravnosistemske institucije, za katero se v Ustavi
Republike Slovenije uporablja termin »pokrajina«. Poleg tega se v na{i ustavi uporablja tudi
generi~ni pojem »{ir{a samoupravna lokalna skupnost«, ki v nekem smislu zaobsega vso
pestrost regionalnih skupnosti, kot jih poznajo v raznih evropskih dr‘avah.
Sicer pa lahko v upravno-politi~nem smislu re~emo, da gre pri regiji za vmesni prostor
med dr‘avo in ob~inami, prostor na katerem se pojavljajo aktualne potrebe, povezane z grad-
njo prometnih, komunalnih in drugih infrastrukturnih objektov regionalnega pomena, na ka-
terem obstajajo zahteve za izvajanje nalog na podro~ju na~rtovanja in planiranja v prostoru,
varstva okolja, zagotavljanja oskrbe z energijo... – skratka vse tiste potrebe in naloge za
njihovo zadovoljitev, ki se morajo upo{tevati in uresni~evati na {ir{em zaokro‘enem obmo~ju.
Ta vmesni prostor, kjer nastajajo in se razre{ujejo problemi, ki temeljijo na eni strani na
interesih dr‘ave, na drugi strani pa na interesih lokalnega pomena, ozna~ujemo kot regijo6.
Ugotovimo lahko, da je v tezah na{ega Zakona o pokrajinah7 zapisano, da temelji pokraji-
na na ozemeljski, gospodarski, politi~ni, kulturni in zgodovinski povezanosti prebivalcev, ki
omogo~a uravnote‘en razvoj v ob~inah, pokrajini in dr‘avi. V Zakonu o spodbujanju sklad-
nega regionalnega razvoja8, ki opredeljuje statisti~ne regije pa je regija opredeljena kot funkcio-
nalna ozemeljska enota za izvajanje regionalne strukturne politike, to je razvojnih aktivnosti,
programov in ukrepov dr‘ave, lokalnih skupnosti in drugih nosilcev organiziranih interesov
4 Pokrajine bi opravljale tri kategorije nalog: to so lokalne zadeve oziroma naloge {ir{ega pomena, naloge
regionalnega pomena in naloge dr‘avne uprave, prenesene na pokrajine. Lokalne zadeve {ir{ega pomena so izvirne
naloge pokrajin zlasti na podro~ju komunalne infrastrukture in komunalnih storitev, ki gredo preko meja ob~in ali
preko zmogljivosti ob~in, pa tudi na podro~ju pospe{evanja gospodarstva in dejavnosti javnih slu‘b lokalnega pome-
na, ki presegajo zmogljivosti ob~in. Naloge regionalnega pomena pa se zlasti nana{ajo na prostorsko planiranje,
skladni regionalni razvoj, varstvo okolj, promet in zveze ter posamezne dejavnosti na podro~ju javnih slu‘b regio-
nalnega pomena (bolnice, muzeji, gledali{~a, arhivi…). Za obe vrsti navedenih nalog v obstoje~i ureditvi ni ustrez-
nega institucionalnega nosilca.
5 Pojem regije in regionalizacije je obse‘no opredelil prof. dr. Igor Vri{er (glej: Regionalizacija Slovenije, IB
Revija za strokovna in metodolo{ka vpra{anja gospodarskega, prostorskega in socialnega razvoja Slovenije, {t. 9-10-
11/1997), ki je tudi prikazal ve~pomenskost pojma na raznih strokovnih podro~jih.
6 Sistemati~no in obse‘no obravnava vpra{anje regij in regionalizma Janez [midovnik v delu Lokalna Samo-
uprava, Cankarjeva zalo‘ba, Ljubljana, 1995.
7 Predlog zakona o pokrajinah s tezami za normativno ureditev je objavljen v Poro~evalcu Dr‘avnega zbora
Republike Slovenije, {t. 26 z dne 16.4.1998.
8 Objavljen je v Uradnem listu Republike Slovenije, {t. 60/99 z dne 29.7.1999.
41ZGODOVINSKI ^ASOPIS • 57 • 2003 • 1–2 (127)
na regionalni ravni za doseganje razvojnih ciljev ob upo{tevanju skladnega regionalnega
razvoja.
Pokrajina je opredeljena tudi v Zakonu o lokalni samoupravi9, kjer je v 72. ~lenu dolo~eno,
da se ob~ine zaradi urejanja in opravljanja lokalnih zadev {ir{ega pomena lahko povezujejo v
pokrajine. »Pokrajina se ustanovi na {ir{em geografsko zaokro‘enem obmo~ju, na katerem
se odvija pomemben del dru‘benih, gospodarskih in kulturnih odnosov tam ‘ive~ega prebi-
valstva in na katerem je – glede na povr{ino ozemlja, {tevilo prebivalstva ter obstoje~ih in
potencialnih gospodarskih zmogljivosti – mogo~e planirati razvoj, ki bo pospe{eval gospo-
darsko, kulturno in socialno ravnote‘je v pokrajini in dr‘avi«.
V okviru tega sestavka je pojem regija (pokrajina) uporabljen za ozna~evanje druge ravni
lokalne samouprave oziroma za ozna~evanje {ir{e samoupravne lokalne skupnosti. To je v
smislu kot je pokrajina opredeljena v veljavnem ustavnem besedilu, predvsem pa kot je opre-
deljena v predlogu za spremembo ustave, po katerem je pokrajina samoupravna lokalna skup-
nost, ki opravlja lokalne zadeve {ir{ega pomena, z zakonom dolo~ene zadeve regionalnega
pomena in zadeve iz dr‘avne pristojnosti, ki jih nanjo (v izvr{evanje) prenese dr‘ava.
3.
Kot smo navedli se pri vpra{anju teritorialne (regionalne) ~lenitve dr‘ave prepletajo geo-
grafski, sociolo{ki, pravni, ekonomski, zgodovinski in drugi vidiki, odlo~itve o (ustavno)pravni
ureditvi v dolo~enem trenutku pa so zmeraj tudi pomemben odraz uresni~evanja oblasti,
torej politi~nih interesov.
Nekatera pravno-teoreti~na izhodi{~a za razmerje med (centralno) dr‘avo in lokalno
oziroma regionalno samoupravo
1.
V vseh sodobnih dr‘avah poleg »centralnih« organov, ki svoje naloge opravljajo za ozemlje
celotne dr‘ave, obstajajo tudi »necentralni« organi, ki so pristojni za opravljanje zadev iz
svojega delovnega podro~ja na nekem o‘jem obmo~ju dr‘ave. Izhodi{~e za to je dejstvo, da
obstajajo nekateri splo{ni interesi vseh dr‘avljanov, in dejstvo, da obstajajo tudi »o‘ji«, po-
sebni interesi (»lokalni in regionalni interesi«), ki jih »centralna oblast« ne more ugotoviti in
spoznati ter zadovoljiti vseh raznolikih interesov in potreb prebivalcev v dr‘avi – zato
»prepu{~a« prebivalcem oziroma njihovim skupnostim, da na dolo~enih obmo~jih skrbijo za
svoje posebne, lokalne oziroma regionalne interese. V tem je pravzaprav bistvo ideje decen-
tralizacije. Sicer pa je, kadar govorimo o centralizaciji in decentralizaciji, mogo~ih ve~ pri-
stopov (gre za pojme, katerih vsebino je potrebno vedno obravnavati v zvezi z dru‘beno
stvarnostjo v vsaki posamezni dr‘avi), v realnem ‘ivljenju pa je med njima mo‘nih cela vrsta
kombinacij. Prakti~no organizirati javno upravo, predvsem dr‘avno upravo in lokalno sa-
moupravo, pravzaprav pomeni najti pravo kombinacijo med idejo upravne centralizacije in
decentralizacije. Vzpostavitev dolo~enega ravnote‘ja pri tem je danes eno najpomembnej{ih
vpra{anj delovanja in organizacije vsake dr‘ave.
Na splo{no lahko ugotovimo, da je v sodobnih dr‘avah na dolo~enih podro~jih njihovega
delovanja nujen centralizem (nemoteno ‘ivljenje in povezanost vseh delov dru‘be pogojuje
visoko stopnjo poenotenosti, usklajenosti v organizaciji vseh oblik aktivnosti moderne dru‘be;
vsak sistem, torej tudi dr‘ava, zahteva za zagotovitev svojega obstoja dolo~eno osredoto~enje,
9 Uradni list RS, {t. 72/93, 57/94, 14/95, 63/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/00.
42 B. GRAFENAUER: SLOVENSKA DR@AVA MED CENTRALIZMOM IN REGIONALIZMOM
povezanost in koordiniranje javnih nalog...), po drugi strani pa je na nekaterih podro~jih
nemoteno in normalno izvr{evanje nalog mogo~e samo v okviru organizacijskega na~ela, ki
ga imenujemo decentralizacija. Pri tem v naj{ir{em smislu z decentralizacijo ozna~ujemo
vsako slabljenje neposrednega vpliva dolo~enega centra nekega organiziranega sistema na
dele tega sistema. Tako je pri teritorialni decentralizaciji teritorialna enota, na katero se pre-
nesejo naloge, v dolo~enem smislu in obsegu podvr‘ena vplivu, ki izhaja iz te enote, torej
razli~nem od centralnih dr‘avnih organov. V navedenem smislu ima decentralizacija politi~en
prizvok oziroma se nam ka‘e predvsem kot vpra{anje politi~ne narave.
S pojmom decentralizacije sistemov (predvsem upravnih) pogosto zajemamo prena{anje
funkcij s centra sistema na njegove posamezne dele. Pri tem gre za prena{anje treh temeljnih
funkcij: odlo~anja, izvr{evanja in kontrole. Funkcije je mo‘no prena{ati v razli~nem obsegu,
tako da je od tega odvisna stopnja decentralizacije. V primeru nizke stopnje decentralizacije
prenesemo samo del funkcije izvr{evanja, medtem ko lahko v primeru zelo visoke stopnje
decentralizacije prenesemo v celoti funkciji odlo~anja in izvr{evanja, poleg tega pa tudi del
funkcije kontrole, tako da dr‘avi ostane samo ustrezen del funkcije kontrole.
Posebej je pomembno, da decentralizacija ni samo neke vrste tehni~ni proces, ampak
lahko ve~krat v sebi nosi izrazite vrednostne elemente oziroma interesni naboj. Od
uresni~evanja interesov sta odvisna tudi obseg in vrsta decentralizacije, saj njihova ve~ja ali
manj{a prisotnost neposredno vpliva na izbor med razli~nimi mo‘nimi njenimi modeli. De-
centralizacija upravnih sistemov ima tako dva razli~na vidika: upravno-tehni~nega in interes-
nega. Cilj prvega je dose~i ~im ve~jo racionalnost in u~inkovitost upravljanja, medtem ko je
cilj drugega pribli‘ati oziroma pove~ati mo‘nost uresni~evanja in uveljavljanja interesov
dejanskim potrebam njihovih nosilcev.
Omenjena izhodi{~a decentralizacije upravnih sistemov so temelj razmerja med upravno
decentralizacijo in lokalno oziroma regionalno samoupravo10. Temeljni cilj upravne decen-
tralizacije (v starej{i literaturi jo zasledimo tudi pod pojmom upravne dekoncentracije)11 je
10 Ve~ o tem: Trpin Gorazd: Upravna teritorializacija, Regionalizem v Sloveniji – zbornik, ^Z Uradni list Repu-
blike Slovenije, Ljubljana, 1998; Reforma javne uprave v Sloveniji – stanje in perspektive, V. dnevi slovenske upra-
ve Portoro‘ 98 – zbornik referatov, Visoka upravna {ola Ljubljana, Ljubljana 1998. Glej tudi: Bo‘o Grafenauer:
Lokalna samouprava na Slovenskem – teritorialno-organizacijske strukture; Pravna fakulteta Univerze v Mariboru,
Maribor, 2000, strani 71-80).
11 S pojmom centralizma razumemo osredoto~enje opravljanja upravnih nalog v centralnih organih oziroma v
popolni odvisnosti od centra – izvajanje po neposrednih »direktivah« in pod kontrolo centralnih, najvi{jih organov
uprave. O upravni centralizaciji (ali tkim. togem centralizmu) bi lahko v naj~istej{i in najstro‘ji obliki govorili le v
primeru, ~e bi za celotno dr‘avo obstajal samo en edini dr‘avni urad, v katerem bi bila skoncentrirana vsa javna
uprava. To v praksi ni mogo~e – zato se v vsaki sodobni dr‘avi v ve~ji ali manj{i meri pojavlja ideja decentralizacije.
Decentralizacija pa je v okviru uprave oziroma javne uprave mogo~a na dva na~ina, to je kot: 1. administrativna
decentralizacija in 2. kot decentralizacija po (s pomo~jo) samoupravah oziroma samoupravnih lokalnih enotah (za
slednjo lahko re~emo, da je »prava« decentralizacija oziroma decentralizacija v o‘jem smislu). Pogosto se v teoriji
za upravno oziroma administrativno decentralizacijo uporablja termin dekoncentracija, s katerim se ozna~uje izvajanje
nalog v okviru dr‘avnih upravnih organov na lokalnem nivoju, ki so v »uradni{ki« podrejenosti proti centralni
upravi, za decentralizacijo po samoupravnih lokalnih skupnostih pa termin decentralizacija, s katerim se ozna~ujejo
naloge lokalne uprave, ki jih opravljajo lokalne skupnosti s priznano javnopravno osebnostjo, opravljajo pa jih po
organih, ki so dolo~eni (izvoljeni) od prebivalcev teh skupnosti. Na splo{no velja, da so dekoncentrirani organi
dr‘avne uprave bistveno druga~e in bolj »podrejeni« osrednji dr‘avni oblasti, kot to velja za organe samoupravne
lokalne skupnosti in sprejemanje njihovih odlo~itev. Lahko re~emo, da predstavlja dekoncentracija neko vmesno
stopnjo in pomeni na eni strani odmik od centralizacije in na drugi strani pribli‘anje k decentralizaciji. Tudi za
dekoncentracijo je namre~, kar sicer nesporno velja za decentralizacijo po samoupravah, zna~ilna dolo~ena distanci-
ranost od centrale in »pribli‘evanje javne uprave prebivalstvu«. Dekoncentracija je zaradi tega ve~krat tudi prehodni
stadij in dobra pripravljalna faza za decentralizacijo, ker je mnogo la‘je prenesti zadeve na samoupravne organe iz
lokalnih dr‘avnih upravnih organov kakor pa neposredno s centralnih dr‘avnih upravnih organov.
43ZGODOVINSKI ^ASOPIS • 57 • 2003 • 1–2 (127)
zagotoviti u~inkovit in racionalen upravni proces. Uporabi se iz preprostega razloga, ker
posameznih delov upravnega procesa ni mogo~e u~inkovito in racionalno izvesti v centru
upravnega sistema, zato se jih prenese na dele sistema oziroma organe, ki pa so izrazito
odvisnosti oziroma podrejeni centralnim organom, katerih organizacijski sestavni del so.
Povsem druga~na je situacija pri lokalni in regionalni samoupravi, kjer so interesi nepo-
sreden temelj decentralizacije upravnega sistema. Ti so bistveni element samega pojma lo-
kalne samouprave, ki se oblikuje kot teritorialni upravni sistem na o‘jem obmo~ju ravno iz
razloga uresni~evanja interesov, ki izvirajo iz nujnosti zadovoljevanja skupnih potreb, ki jih
pogojuje sobivanje ljudi na dolo~enem skupnem prostoru. Z vidika prenosa funkcij v zvezi z
decentralizacijo gre pri lokalni samoupravi v prvi vrsti za prenos funkcije odlo~anja (o inte-
resih), ~emur logi~no sledi tudi prenos funkcije izvr{evanja teh odlo~itev. Skupaj s tema
dvema funkcijama se lahko prenese tudi del kontrole, medtem ko se del kontrole, ki naj
zagotovi usklajeno delovanje vseh enot lokalne samouprave v okviru dr‘ave, zadr‘i v centru.
Upravna decentralizacija (dekoncentracija) in lokalna ter regionalna samouprava imata tako
dve razli~ni izhodi{~i.
2.
V vseh dr‘avah so za zagotovitev uresni~evanja nalog na podro~ju izvajanja prvenstveno
oblastne funkcije dr‘ave in zagotavljanja javnih potreb in interesov ljudi, ki se opravljajo v
okviru izvr{ilne veje oblasti, oblikovane o‘je teritorialne (lokalne) enote. ^e gre pri teh le za
obmo~ne organizacijske enote ter za tehni~no in organizacijsko izvajanje nalog dr‘ave izven
centra, se v teoriji najve~krat govori o teritorialni organiziranosti dr‘ave oziroma njene dr‘avne
uprave in v okviru tega o upravni decentralizaciji oziroma o dekoncentraciji kot oblikah
izvajanja dr‘avnih nalog na ravni, ni‘ji od centralne12.
V sodobnih dr‘avah pa se oblikujejo tudi samoupravne lokalne skupnosti, katere po svojih
lastnih organih, na svoj ra~un, v svojem imenu in (relativno) samostojno, vendar pa v okviru
ustave in zakonov ter pod dolo~enim nadzorom dr‘ave, opravljajo znatno {tevilo nalog, ki se
nana{ajo na zadovoljevanje lokalnih interesov in potreb prebivalcev v teh enotah – skupno-
stih. Gre za tkim. politi~no decentralizacijo po samoupravnih lokalnih skupnosti, to je lokal-
nih skupnosti, ki imajo status samouprave in v katerih se vzpostavlja na~in upravljanja dru‘be-
nih zadev, ki ga imenujemo lokalna samouprava.
^eprav je enotno stali{~e, da pomeni uresni~itev lokalne samouprave bistveni element
demokrati~ne ureditve, so pri uresni~itvi koncepta lokalne samouprave med posameznimi
dr‘avami pomembne razlike. Gre predvsem za razlike v tem, kako so posamezni elementi
samoupravnosti – funkcionalni, organizacijski, materialni, pravni, pa tudi teritorialni, eko-
nomski, informacijski... – opredeljeni v zakonodaji in kako se uresni~ujejo v praksi. Pri tem
gre zmeraj za iskanje ravnovesja med dr‘avnim centralizmom na eni ter samostojnostjo (ne-
12 V na{i zakonodaji je predvideno, da se zaradi zagotovitve racionalnega in u~inkovitega opravljanja z zako-
nom dolo~enih nalog dr‘avne uprave za obmo~je ene ali ve~ ob~in organizirajo upravne enote – teh je skupaj 58 in
opravljajo naloge dr‘avne uprave na lokalni ravni, prete‘no pa odlo~ajo na prvi stopnji v upravnih stvareh iz dr‘avne
pristojnosti. Poleg tega opravljajo posamezna ministrstva del svojih nalog preko dislociranih enot oziroma izpostav.
Tako imamo trenutno pri nas razli~ne ~lenitve (enote, okoli{e, izpostave) za posamezna podro~ja: 58 upravnih enot,
60 enot izpostav republi{ke uprave za prihodke, 11 obmo~ij uprav ministrstva za notranje zadeve, 13 obmo~nih
gospodarskih zbornic, 10 zavodov za zaposlovanje, 9 enot zdravstvene skupnosti in zavodov za pokojninsko in
invalidsko zavarovanje itd.
Na navedene zelo razli~ne ~lenitve zagotovo vpliva pestrost slovenskega ozemlja, osnovni vzrok {tevilnim in
raznovrstnim regionalizacijam pa je vendarle neenoten, nesistemati~en in neracionalen pristop pri sprejemanju ustrez-
nih odlo~itev.
44 B. GRAFENAUER: SLOVENSKA DR@AVA MED CENTRALIZMOM IN REGIONALIZMOM
odvisnostjo) samoupravnih lokalnih skupnosti na drugi strani. V teoriji obstaja ve~ koncepcij
oziroma stali{~ o vlogi lokalne samouprave13: stali{~a, ki se popolnoma podrejajo dr‘avi in
vidijo v samoupravnih lokalnih skupnostih samo instrument za izvr{evanje ciljev dr‘ave;
stali{~a, po katerih je dr‘ava samo neka »subsidiarna« organizacija, ki naj opravlja le tiste
zadeve, ki jih posameznik ali prostovoljne asociacije posameznikov ne morejo opraviti same;
ve~inska – »srednja stali{~a«, ki temeljijo na ideji politi~ne decentralizacije. Ta stali{~a
upo{tevajo dejstvo, da obstaja centralna dr‘ava, da pa obstajajo tudi »izvirni« lokalni intere-
si, ki jih dr‘avni (centralni) zakonodajalec priznava in njihovo upravljanje zaupa lokalnim
organom, ki so v dolo~enem obsegu neodvisni od dr‘avne (centralne) oblasti. Poudarjajo
torej, da meje in okvir delovanja lokalne samouprave dolo~ajo »dr‘avni« zakoni, znotraj tega
pa je zagotovljena samostojnost delovanja in dr‘avno poseganje v to ni dopustno.
Za sisteme lokalne samouprave je zna~ilno, da se od dr‘ave do dr‘ave razlikujejo in da so
v Evropi – ob sicer{njem upo{tevanju temeljnih izhodi{~, zapisanih v Evropski listini lokalne
samouprave14 – ureditve v posameznih dr‘avah ter izpeljave »na~elno enakih izhodi{~« do-
kaj razli~ne. Nimamo oziroma ne obstaja pa neka »znanstveno« ugotovljiva oziroma dolo~ljiva
najbolj{a oblika ali model lokalne samouprave. Dejstvo je, da se sistemi lokalne samouprave
v posamezni dr‘avi nujno prilagajajo pogojem delovanja v tej dr‘avi v nekem obdobju in da
je zato ureditev lokalne samouprave nujno potrebno obravnavati v kontekstu ~asa in prostora
ter konkretnih pogojev v neki dru‘bi oziroma dr‘avi.
3.
Za normalno opravljanje nalog javnega pomena na lokalni ravni so vse moderne dr‘ave
raz~lenjene na temeljne enote lokalne samouprave – ob~ine. ^e so ob~ine sestavni del struk-
ture vsakega sistema lokalne samouprave, pa za {ir{e samoupravne lokalne skupnosti to ne
velja, ~eprav v ve~ini dr‘av obstajajo. Slovenska dr‘ava je v tem trenutku glede tega izjema,
saj njen upravljalski mehanizem sestavljajo na eni strani centralni organi in njihove »dekon-
centrirane« izpostave (upravne enote idr.), na drugi strani pa samo ob~ine15.
13 Glede polo‘aja lokalne samouprave v sistemu dr‘avne oblasti ter koncepcij o vlogi lokalne uprave in lokalnih
skupnosti glej npr.: Jellinek Georg, Allgemeine Staatshlehre, Berlin, 1922, stran 640-645; Leonid Pitamic, Dr‘ava,
Dru‘ba Sv. Mohorja, Ljubljana, 1927, str. 394-407; Ivo Krbek, Upravno pravo – II. knjiga Organizacija javne upra-
ve, Jugoslovenska {tampa Zagreb, 1932, str. 264-284; Eugen Pusi}, Upravni sistemi I, Grafi~ki zavod Hrvatske i
Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1985, str. 309-314; Janez [midovnik, Lokalna samouprava, Cankarjeva zalo‘ba,
Ljubljana, 1995, str. 32-35 idr.
14 Uradni list Republike Slovenije – Mednarodne pogodbe, {t. 15/96, Uradni list RS, {t. 44/96
15 Praviloma se torej v sodobnih dr‘avah oblikujejo poleg ob~in tudi samoupravne lokalne skupnosti, ki delujejo
na {ir{em teritorialnem obmo~ju (v teoriji se navaja, da je lahko lokalna samouprava eno – dvo – ali ve~stopenjska)
in opravljajo naloge lokalnega pomena, ki presegajo zmogljivosti ob~in. Te skupnosti torej opravljajo vsebinsko in
funkcionalno povezane lokalne zadeve, ki so {ir{ega pomena oziroma so pomembne za {ir{e obmo~je, na katerem
jih je tudi smotrno uresni~evati. O {tevilu stopenj teritorialnih enot v teoriji ni enotnega stali{~a (mnogi predlagajo tri
stopnje, dodajajo pa, da je {tevilo odvisno od niza okoli{~in, ki so razli~ne od dr‘ave do dr‘ave. Osnovna oblika (tip)
samoupravne lokalne skupnosti je domala v vseh dr‘avah ob~ina, ki je tako najo‘ja in temeljna samoupravna lokalna
skupnost. Vendar pa je ob~ina le redko edina vrsta samoupravne lokalne skupnosti, saj so poleg nje oblikovane {e
druge (okraji, okro‘ja, pokrajine... – npr. commune in department v Franciji; commune in province v Belgiji; op{tina,
srez in ‘upanija v Hrva{ki; kommun in lan na [vedskem; comuna, provincia, regia v Italiji; Gemeinde in Kreis v
Nem~iji; parish, district in county v Angliji...). Zato v dr‘avah, v katerih so oblikovane, govorimo o ve~stopenjski
lokalni samoupravi.
45ZGODOVINSKI ^ASOPIS • 57 • 2003 • 1–2 (127)
Specifi~nosti veljavne ureditve lokalne samouprave v Sloveniji
Na podro~ju ureditve lokalne samouprave v Sloveniji imamo nekatere specifi~ne ustavne
re{itve, ki med drugim neposredno vplivajo na to, da {e nimamo ustanovljenih {ir{ih samo-
upravnih lokalnih skupnosti – pokrajin, in da ob~ine v Sloveniji ne opravljajo nobenih od
dr‘ave prenesenih pristojnosti:
Ustava Republike Slovenije namre~ postavlja dokaj ostro lo~nico med dr‘avno oblastjo
in lokalno samoupravo, saj dolo~a, da se v ob~ini praviloma opravljajo samo naloge lokalne
samouprave, dr‘ava pa lahko nanjo prenese dr‘avne naloge samo, ~e se ob~ina s tem strinja
(140. ~len ustave). Dr‘ava mora tako – poleg ustavnega pogoja, da zagotovi za izvajanje
nalog sredstva – imeti za prenos posameznih nalog tudi predhodno soglasje ob~ine, kar v
bistvu pomeni, da se mora dr‘ava o prenosu nalog iz dr‘avne pristojnosti »pogajati« z vsako
ob~ino posebej in je opravljanje nalog, ki bi jih dr‘ava ‘elela oziroma bila pripravljena pre-
nesti na ob~ine odvisna od odlo~itev v vsaki posamezni ob~ini (teh je sedaj v Sloveniji 193);
Za {ir{e samoupravne lokalne skupnosti (pokrajine) je po veljavni ustavni ureditvi zna~ilno,
da so prostovoljne oblike povezovanja, ki jih ustava dopu{~a in ne »zapoveduje«, saj nasta-
nejo na osnovi odlo~itve oziroma sporazuma ob~in, dr‘ava pa nato v sporazumu z njimi
prenese nanje dolo~ene zadeve iz dr‘avne pristojnosti (143. ~len ustave). Ustava namre~
dolo~a, da se ob~ine samostojno odlo~ajo o povezovanju v pokrajine za urejanje in oprav-
ljanje lokalnih zadev {ir{ega pomena. V sporazumu z njimi prenese dr‘ava nanje dolo~ene
zadeve iz dr‘avne pristojnosti v njihovo izvirno pristojnost in dolo~i njihovo udele‘bo pri
predlaganju ter izvr{evanju nekaterih zadev iz dr‘avne pristojnosti.
Ustanovitev pokrajin kot temeljno ustavnopravno in konceptualno vpra{anje
organizacije dr‘ave
1.
Ugotoviti je potrebno, da je ustavna ureditev na podro~ju lokalne samouprave in regiona-
lizma (tako veljavna, kot tudi v okviru predlaganih sprememb) povezana s temeljnim politi~nim
in konceptualnim vpra{anjem – to je, ali je za Slovenijo ustreznej{i sedanji centralisti~ni
model, po katerem se vse odlo~itve dr‘avnega pomena in velika ve~ina odlo~itev regional-
nega zna~aja sprejemajo v »centralnih« organih, ki tudi zagotavljajo uresni~evanje teh odlo~itev
na ozemlju celotne dr‘ave (bodisi iz enega centra, bodisi po svojih dekoncentriranih izposta-
vah), ali pa je potrebno vzpostaviti model, po katerem bodo imeli dr‘avljani mo‘nost vpli-
vanja na oblikovanje in uresni~evanje interesov tudi v pokrajinah kot {ir{ih samoupravnih
lokalnih skupnostih. Gre torej za temeljno politi~no in konceptualno vpra{anje ali je v Slove-
niji potreben – poleg centralnih dr‘avnih organov (na eni strani) in relativno majhnih ob~in
kot temeljnih samoupravnih lokalnih skupnosti z omejenimi zmogljivostmi (na drugi strani)
– ustrezen institucionalni nosilec za uresni~evanje lokalnih zadev {ir{ega in regionalnega
pomena. V bistvu gre za ocenitev, ali je za Slovenijo primeren sedanji (ustavno opredeljen)
centralisti~en model upravljanja v dr‘avi ali pa je treba ustanoviti pokrajine kot neke vrste
integrativne vozle in ‘ari{~a razvoja na {ir{ih zaokro‘enih obmo~jih.
Dejstvo je, da je v skladu z na{o ustavo dr‘ava z zakonom ustanovila ob~ine kot temeljne
samoupravne lokalne skupnosti in s tem opravila ~lenitev na temeljni ravni, oblikovanje po-
krajin pa prepustila »spontanim in prostovoljnim« odlo~itvam ob~in. Iz sedanje ureditve to-
rej izhaja, da za delovanje dr‘ave in uresni~evanje javnih interesov v okviru lokalne samou-
46 B. GRAFENAUER: SLOVENSKA DR@AVA MED CENTRALIZMOM IN REGIONALIZMOM
prave ustanovitev pokrajin ni (bilo) tako odlo~ilnega pomena, da bi jih »zapovedala« ‘e usta-
va in njihovo ustanovitev nalo‘ila zakonodajnemu telesu. Glede na ustavna dolo~ila je ob
tem potrebno opozoriti tudi na realno dejstvo: ve~ kot je ob~in, bolj so potrebne pokrajine,
toda v tem primeru je do pokrajine tudi te‘je priti, saj je potrebnih ve~ usklajenih odlo~itev16.
2.
Ureditev lokalne samouprave v Sloveniji, vklju~no z mo‘nostjo regionalne ~lenitve na
pokrajine, je rezultat stali{~ in izhodi{~, kot so bila sprejeta v ~asu nastajanja ustave in sprejema
ustave17. Pregled gradiv iz tega obdobja ka‘e na to, da je bil v Sloveniji v ustavnopravnem
smislu sprejet centralisti~ni model upravljanja dr‘ave, po katerem med dr‘avo z njeno struk-
turo organov na eni strani in ob~ino kot temeljno samoupravno lokalno skupnost na drugi
strani v ustavnopravnem smislu ni predviden nobeden »obvezen« nosilec oblikovanja in
uresni~evanja zadev in interesov regionalnega pomena. Opredeljene so le prostovoljne oblike
in mo‘nosti povezovanja ob~in na zaokro‘enem obmo~ju – regionalnem nivoju.
Enako kot v ~asu nastajanja ustave se tudi sedaj, v zvezi z »obvezno« ~lenitvijo Slovenije
na pokrajine kot osrednje tvorbe regionalnega zna~aja, postavljajo vpra{anje, ali je Slove-
nijo, glede na njen teritorialni obseg in druge zna~ilnosti in pogoje (teritorialne, prebivalstve-
ne, zgodovinske, politi~ne, gospodarske….), sploh treba notranje raz~lenjevati {e na pokraji-
ne. K temu se dodaja, da je ustavna mo‘nost sodelovanja ob~in, vklju~no z mo‘nostjo usta-
novitve pokrajin, dana, bolj{e realne instrumente in mo‘nosti za vzpodbujanje skladnega
regionalnega razvoja, kar je za Sloveniji najpomembnej{e, pa je mogo~e zagotoviti tudi na
druge na~ine18.
3.
Pogled v ~as nastajanja samostojne in neodvisne dr‘ave Republike Slovenije nam po-
ka‘e, da je bil pomen regionalne samouprave opredeljen ‘e v Deklaraciji ob neodvisnosti19,
sprejeti 25. junija 1991, v kateri je navedeno, da je Republika Slovenija dr‘ava, v kateri bo
zagotovljena lokalna oziroma regionalna samouprava.
Posebej pa je bilo vpra{anju regionalne ureditve posve~eno precej obravnave in razprave
v okviru dela Komisije za ustavna vpra{anja, ki je bila ustanovljena v juniju leta 1990 z
Odlokom o ustanovitvi, nalogah, sestavi in {tevilu ~lanov Komisije Skup{~ine Republike
Slovenije za ustavna vpra{anja20.
V delovnem osnutku Ustave Republike Slovenije (z dne 31.8.1990) so bile {ir{e lokalne
skupnosti opredeljene v 139. ~lenu, kjer je bilo dolo~eno: »Sosednje ob~ine se lahko po-
vezujejo za opravljanje skupnih zadev prebivalcev njihovega obmo~ja v {ir{e lokalne skup-
16 Glede na ustavno besedilo ne gre zanemariti, da bo nastajanje in delovanje pokrajin odvisno celo od trenutnih
stali{~ posameznikov, od odlo~itev katerih bo odvisno, ali se bo neka ob~ina povezala v pokrajino. Zanemariti tudi
ne ka‘e dejstva, da novi sistem lokalne samouprave deluje pri nas relativno kratek ~as in se zato ni mogla razviti
ustrezna demokrati~na kultura pri odlo~anju in oblikovanju interesov na {ir{ih zaokro‘enih obmo~jih (tudi v dejan-
skem delovanju ob~in je zna~ilno, da se bistveno preve~ in prepogosto izgubljajo v drobnih zadevah, zanemarjajo pa
ve~je in pomembnej{e).
17 Vsaka ustava je izraz ~asa in pogojev, v katerih je nastala in bila sprejeta, kar pomeni, da bi lahko bila
posamezna vpra{anja v nekem drugem ~asu in pod drugimi notranjimi in mednarodnimi pogoji urejena druga~e.
18 Iskanje in zagotavljanje teh mo‘nosti bo moralo priti do izraza v dejanski uresni~itvi veljavnega Zakona o
spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, {e posebej, ~e se bo izkazalo, da za ustavne spremembe v Dr‘avnem
zboru ni ustreznega soglasja.
19 Uradni list Republike Slovenije, {t. 1/91
20 Odlok je objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, {t. 25/90.
47ZGODOVINSKI ^ASOPIS • 57 • 2003 • 1–2 (127)
nosti. Take skupnosti se lahko ustanovijo tudi z ustavnim zakonom«21. Enako besedilo je bilo
v 139. ~lenu osnutka Ustave Republike Slovenije, ki ga je dolo~ila Skup{~ina Republike
Slovenije na sejah Dru‘beno-politi~nega zbora, Zbora ob~in in Zbora zdru‘enega dela dne
12. oktobra 1990. Ta osnutek je bil skupaj z razlago tudi dan v javno razpravo. Po tem bese-
dilu bi torej lahko {ir{e lokalne skupnosti ustanovil Dr‘avni zbor z ustavnim zakonom.
V kasnej{em predlogu Ustave Republike Slovenije (z dne 12.12.1991) je bilo (v 138.
~lenu) dolo~eno, da »prebivalci Slovenije uresni~ujejo lokalno samoupravo v ob~inah in dru-
gih lokalnih skupnostih«, v besedilu 143. ~lenu predloga, ki je bilo nato tudi sprejeto (sedaj
veljavno besedilo), pa so opredeljene {ir{e samoupravne lokalne skupnosti takole:
»Ob~ine se samostojno odlo~ajo o povezovanju v {ir{e samouprave lokalne skupnosti, tudi v
pokrajine, za urejanje in opravljanje lokalnih zadev {ir{ega pomena. V sporazumu z njimi prene-
se dr‘ava nanje dolo~ene zadeve iz dr‘avne pristojnosti v njihovo izvirno pristojnost in dolo~i
udele‘bo teh skupnosti pri predlaganju ter izvr{evanju nekaterih zadev iz dr‘avne pristojnosti.
Na~ela in merila za prenos pristojnosti iz prej{njega odstavka ureja zakon«.
4.
Iz pregleda gradiv Komisije za ustavna vpra{anja in razprav posameznih ~lanov je vendarle
mogo~e razbrati, da je razprava tekla o dveh razli~nih predlogih. To je o predlogu, da bi ustava
morala opredeliti regionalizem kot obvezujo~o sestavino ustavne ureditve in zagotoviti obliko-
vanje regij, ali pa vsebovati vsaj ustavno opredelitev in obvezo, da se z zakonom dolo~ajo
na~ela in pogoji oblikovanja regij (pokrajin) ter za prenos dr‘avnih prisotnosti na njih22.
Drugi predlog, ki je bil nato tudi sprejet, pa je glede pokrajin izhajal iz na~ela prostovolj-
nosti povezovanja ob~in na osnovi njihovih interesov. Kot enota, ki je temeljna za lokalno
samoupravo se po teh stali{~ih institucionalizira samo ob~ina, ob~ine, ki se ho~ejo na {ir{em
oziroma regionalnem obmo~ju medsebojno povezati (v zveze ob~in ali v pokrajine) pa imajo
to pravico, katere uresni~itev pa je stvar dogovora njih samih23. Poleg tega so ugotavljali, da
zadostuje, ~e se z ustavo opredelijo mestne ob~ine, ki »opravljajo kot svoje tudi z zakonom
dolo~ene naloge iz dr‘avne pristojnosti, ki se nana{ajo na razvoj mest«24. V ve~jih mestih pa
so se takrat zavzemali in nato tudi »zadovoljili« z zagotovili, da bodo imele ob~ine na obmo~jih
mest poseben status in pravice, kar se je ve~krat navajalo kot argument, da pokrajin ni potreb-
no predvideti kot obveznih {ir{ih samoupravnih lokalnih skupnosti, ki bi jih zakonodajalec
moral ustanoviti. Za mestne ob~ine bi se torej dolo~ile posebne pravice, za kar naj bi se v teh
ob~inah predvsem zavzemali25. Ugotovimo lahko, da do sedaj mestne ob~ine niso dobile
posebnih nalog iz dr‘avne pristojnosti, ki bi jih v tem razlikovale od drugih ob~in.
21 Nastajanje slovenske ustave – izbor gradiv Komisije za ustavna vpra{anja (1990-1991), I. zvezek, Dr‘avni
zbor RS, stran 97 in 135.
22 Nastajanje slovenske ustave – izbor gradiv Komisije za ustavna vpra{anja (1990-1991), I. zvezek, Dr‘avni
zbor RS, stran 237 in 242; II. zvezek, stran 1091 in 1113.
23 Celotna razprava Komisije za ustavna vpra{anja o poglavju »Samouprava« je podana v: Nastajanje slovenske
ustave – izbor gradiv Komisije za ustavna vpra{anja (1990-1991), III. zvezek, Dr‘avni zbor RS, stran 1055-1119.
24 To je bilo tudi sprejeto in je vsebina veljavnega drugega odstavka 141. ~lena ustave. Sicer pa je bilo v letu
1994 z Zakonom o ustanovitvi ob~in ter o dolo~itvi njihovih obmo~ij (Uradni list Republike Slovenije, {t. 60/94)
ustanovljenih 11 mestnih ob~in – Celje, Koper, Kranj, Ljubljana, Maribor, Murska Sobota, Nova Gorica, Novo
mesto, Ptuj, Slovenj Gradec, Velenje.
25 Tako je v okviru razprav o ustavnem besedilu, ki so potekale na Ustavni komisiji, njen predsednik (dr. France
Bu~ar) med drugim povedal naslednje: »Poglejte, jaz sem v razgovoru z Maribor~ani posnel, da so celo sami ugoto-
vili. Oni ‘elijo predvsem kot mesto pridobiti posebne pravice in so mi rekli, konec koncev nam je kapnilo na mo‘ga-
ne, ~e ho~emo Maribor povzdigniti na nivo, ni potrebno, da se ‘e z Ormo‘em pentljamo in s tistimi pentljamo.
Dajmo se mi maksimalno usmeriti na samo mesto…« . Povzeto iz knjige Nastajanje slovenske ustave – izbor gradiv
Komisije za ustavna vpra{anja (1990-1991), III. zvezek, Dr‘avni zbor RS, stran 1077.
48 B. GRAFENAUER: SLOVENSKA DR@AVA MED CENTRALIZMOM IN REGIONALIZMOM
O nekaterih dosedanjih prizadevanjih za zakonsko ureditev in ustanovitev pokrajin
Da bo na podro~ju lokalne samouprave najzahtevnej{e vpra{anje ~lenitve dr‘ave na po-
krajine je pravzaprav znano ‘e ves ~as od nastanka nove dr‘ave26. Kot smo ugotovili pred-
vsem zato, ker slovenska ustava ne opredeljuje pokrajin kot »obvezne«, temve~ kot prosto-
voljne samoupravne lokalne skupnosti, katerih nastanek je prepu{~en ob~inam in je odvisen
od njihove samostojne odlo~itve o povezovanju.
Normativne priprave za ustanovitev pokrajin so se pravzaprav pri~ele ‘e ob sprejemu
zakona o lokalni samoupravi (v letu 1993) in ob pripravah na ustanovitev ob~in (v letu 1994).
Na osnovi dejstva, da so pokrajine ustavna kategorija je Vlada RS v letu 1998 pripravila
temeljne zasnove bodo~ih pokrajin (vklju~no s besedilom Zakona o pokrajinah)27 in poseben
zbornik »Pokrajine v Sloveniji«28. Ob tem pa je bilo ugotovljeno, da je pri veljavnem ustav-
nem besedilu z zakonom mogo~e opredeliti le nekatere postopke oziroma prispevati k urejeno-
sti pri nastajanju in delovanju pokrajin, oblikovanju organov, kriterijih za prenos pristojnosti
idr. O pripravljenem besedilu Zakon o pokrajinah je bila opravljena javna predstavitev mnenj,
na Komisiji Dr‘avnega zbora RS pa je bila v letu 1998 in 1999 opravljena tkim. predhodna
obravnava, v okviru katere so bila sprejeta nekatera mnenja in predlogi29:
– da je regionalizacija oziroma ustanovitev pokrajin potrebna predvsem zaradi hitrej{ega
re{evanja notranjih razvojnih problemov ter uveljavljanja na~ela subsidiarnosti oziroma
procesa decentralizacije kot podlage za hitrej{i in skladnej{i razvoj celotne Slovenije;
– da je ustanovitev pokrajin pomembna tudi v zvezi z vklju~evanjem v Evropsko Unijo in
~rpanjem sredstev njenih strukturnih skladov,
– da obstaja nevarnost, da bo pri{lo pri ustanavljanju pokrajin (ob veljavnih ustavnih dolo~bah
in le na~elnih zakonskih dolo~bah) do nekaterih nere{ljivih vpra{anj, dilem in zapletov,
– da bi le spremenjeni 143. ~len ustave zagotavljal, da bomo dobili pokrajine, ki bodo
smiselno raz~lenjevale celotno ozemlje Slovenije,
– da je pri prou~itvi prenosa dr‘avnih pristojnosti na pokrajine treba izhajati iz modela
manj{ega {tevila pokrajin itd.
Tudi s Strategijo Republike Slovenije za vklju~evanje v Evropsko Unijo30 je bila kot
usmeritev in ukrep politike izrecno predvidena vzpostavitev regij (pokrajin) »kot vmesne
ravni teritorialne organiziranosti, ki bi lahko delovala kot partner evropskih strukturnih skla-
dov ter v prekomejnem regionalnem sodelovanju«.
Na dejstvo, da je (bo) pot do ustanovitve in za~etka delovanja pokrajin precej negotova, je
reagirala Vlada Republike Slovenije, ki se je posvetila pripravi Zakona o spodbujanju sklad-
nega regionalnega razvoja31, ki je bil sprejet v letu 1999 in ki je vzpostavil posebno vrsto
regionalizacije Slovenije. Ta zakon je kot osnovo za funkcionalne ozemeljske enote za izvajanje
regionalne strukturne politike in za dolo~itev obmo~ij s posebnimi razvojnimi problemi upo-
rabil statisti~ne regije32. Tako imamo v Sloveniji 12 statisti~nih regij, ki so opredeljene kot
funkcionalne ozemeljske enote za izvajanje regionalne strukturne politike, to je razvojnih
26 Obse‘neje o tej problematiki v zborniku Regionalizem v Sloveniji, ^Z Uradni list, Ljubljana, 1998 in bro{uri
Pokrajine v Sloveniji, Slu‘ba Vlade RS za lokalno samoupravo, Ljubljana, 1999.
27 Predlog zakona o pokrajinah s tezami za normativno ureditev je objavljen v Poro~evalcu Dr‘avnega zbora
Republike Slovenije, {t. 26 z dne 16.4.1998.
28 Zbornik je izdala Slu‘ba Vlade RS za lokalno samoupravo v januarju 1999.
29 Komisija Dr‘avnega zbora RS za lokalno samoupravo jih je sprejela na svoji seji 10. junija 1999.
30 Objavljena je v Poro~evalcu Dr‘avnega zbora RS, {t. 4/98).
31 Uradni list Republike Slovenije, {t. 60/99.
32 Glede njihove oblikovanosti glej Uredbo o standardni klasifikaciji teritorialnih enot, Uradni list RS, {t. 30/00.
49ZGODOVINSKI ^ASOPIS • 57 • 2003 • 1–2 (127)
aktivnosti, programov in ukrepov dr‘ave, lokalnih skupnosti in drugih nosilcev organiziranih
interesov na regionalni ravni za doseganje razvojnih ciljev ob upo{tevanju skladnega regio-
nalnega razvoja. Pri tem lahko ugotovimo, da obstaja med posameznimi statisti~nimi regija-
mi velik razvojni razkorak in so ponekod zaostajanja v stopnji razvitosti izrazita oziroma
bistveno prevelika. Obravnavani zakon spodbuja ob~ine, da se povezujejo za izvajanje skup-
nih projektov regionalnega zna~aja in za pridobivanje mo‘nosti porabe dr‘avnih sredstev in
sredstev iz strukturnih skladov pri Evropski Uniji33. Zakon pa bo lahko dosegel svoj namen
le, ~e bodo za regionalne razvojne programe zagotovljena tudi ustrezna (»posebna, namen-
ska«) sredstva. ^eprav so bile v skladu z obravnavanim zakonom ustanovljene in so tudi
pri~ele z delovanjem regionalne razvojne agencije – ki bi vsaj na~elno morale spodbujati
ob~ine k povezovanju pri izvajanju skupnih projektov regionalnega zna~aja in s tem pove~anju
mo‘nosti pridobitve dr‘avnih sredstev in sredstev iz strukturnih skladov pri Evropski uniji –
je potrebno poudariti, da te agencije predstavljajo »samo« institucionalno osnovo za uresni-
~evanje ciljev spodbujanja skladnega regionalnega razvoja. Le dejanske odlo~itve dr‘ave
(dr‘avnega zbora, vlade in ministrstev) o zagotovi ustreznih sredstev za pripravo in nato tudi
realizacijo pripravljenih programov bodo pri tem lahko zagotovile, da bo zakon dosegel svoj
namen.
Potem, ko je bil v letu 1999 v Dr‘avnem zboru RS vlo‘en predlog za za~etek postopka za
spremembo ustave (to je za ~rtanje 143. ~lena ustave), ki ga je podalo 33 poslancev34, je bila
imenovana posebna strokovna skupina za regionalizacijo, ki je pripravila poseben elaborat o
geografskih, gospodarskih in upravno politi~nih razlogih za regionalizacijo Slovenije35. Ugo-
tovitve te skupine so pri{le nato do izraza v predlogu za spremembo ustave, ki ga je podala
Vlada Republike Slovenije v juliju 2001.
Kot ka‘e so z vlo‘itvijo vladnega predloga za spremembo ustave zastala prizadevanja, da
bi pri{li do pokrajin v okviru veljavnega ustavnega besedila, saj se vse »stavi« na spremembe
ustave, ~eprav te spremembe le niso tako gotove kot se pogosto ocenjuje – pa tudi ~e bo do
sprememb pri{lo bo potreben dolo~en ~as za za~etek uspe{nega delovanja pokrajin36. Zdi se
celo, da so zastala prizadevanja za iskanje drugih realnih mo‘nosti uresni~evanja decentrali-
zacijskih procesov, predvsem uresni~evanja instrumentov za sistemsko usmerjanje razvoja
in sredstev za razvoj zaostalih obmo~ij.
Sicer pa lahko v zvezi z novo regionalno oziroma pokrajinsko ~lenitvijo Slovenije ugoto-
vimo, da so bila ves ~as razprav v ospredju predvsem vpra{anja teritorialne oblikovanosti,
nekoliko so zaostajala vpra{anja glede pristojnosti, najmanj gradiv in realnih razprav pa je
bilo na podro~ju financiranja, ki pa je za uspe{no delovanje klju~no.
Kot smo ugotovili so pokrajine ustavna kategorija, dolo~be o njihovem nastanku pa vse-
buje tudi Zakon o lokalni samoupravi. Tako po mnenju mnogih pravnih strokovnjakov za
sprejem potrebnih odlo~itev in nastanek posameznih pokrajin ni ovir. Zato ne presene~a, da
so posamezni poslanci v Dr‘avnem zboru Republike Slovenije v letu 2000 in 2001 (pri tem
ne ka‘e zanemariti, da so bile v letu 2000 dr‘avnozborske volitve) vlo‘ili predloge zakonov
za ustanovitev pokrajin (Koro{ke, Posavja, Bele Krajine, Spodnjega Podravja, Severno Pri-
33 Ob tem ka‘e dodati, da so v zadnjem ~asu z EU tekla pogajanja o tem po katerih programskih regijah (treh kot
je to predlagala na{a vlada ali samo eni kot je stali{~e EU) se bo ugotavljala stopnja razvitosti in u~inkovitost porabe
evropskih sredstev, kar lahko vpliva na pridobivanje sredstev iz strukturnih skladov.
34 Predlog je objavljen v Poro~evalcu Dr‘avnega zbora RS, {t. 21/99.
35 Objavljen je v Poro~evalcu Dr‘avnega zbora RS, {t. 92/00.
36 Ker torej pokrajine le niso tista »~ude‘na tvorba«, ki bo omogo~ila razre{itev domala vseh problemov regio-
nalnega zna~aja.
50 B. GRAFENAUER: SLOVENSKA DR@AVA MED CENTRALIZMOM IN REGIONALIZMOM
37 Zakon o Koro{ki pokrajini pa je bil ‘e v prvi obravnavi v Dr‘avnem zboru RS, ki je ob tem sprejel ugotovitev,
da zakoni, s katerimi bi bile ustanovljene posamezne pokrajine, ne morejo biti sprejeti pred sistemskimi sprememba-
mi pravne ureditve pokrajin, torej pred celovito pravno ureditvijo pokrajin.
morske), pri ~emer so v nekaterih primerih (npr. Koro{ke)37 ti predlogi temeljili na ‘e sprejetih
odlo~itvah ob~inskih svetov ob~in, ki so se odlo~ile za vklju~itev v pokrajino. ^e je mogo~e
iz teh predlogov sklepati oziroma pri~akovati, da bodo tudi ob~ine na preostalem delu Slove-
nije pristopale k ustanavljanju pokrajin na podobnih izhodi{~ih, potem lahko pri~akujemo,
da bo podanih za ustanovitev pokrajin kak{nih 25 predlogov.
O nekaterih drugih vidikih ustanovitve pokrajin in mo‘nostih decentralizacije
1.
Ne gre zanemariti dejstva, da se v strokovnih in politi~nih krogih postavlja tudi vpra{anje
ali je Slovenijo – ne samo glede na njen teritorialni obseg, temve~ tudi glede na upravno-
organizacijske, politi~ne, zgodovinske… razloge – sploh potrebno notranje raz~lenjevati tudi
na pokrajine38. Poleg tega pa se postavlja tudi realno vpra{anje, v ~igavem neposrednem
interesu je nastanek pokrajin. Ob~ine bi z nastankom pokrajin predvidoma »izgubile« nekaj
svojih pristojnosti ter mo‘nosti neposrednega odlo~anja, zato funkcionarji (v nekaterih
ob~inah), ki bodo izhajali iz ozkih lokalnih pa tudi osebnih interesov in s stali{~a samozadost-
nosti, nikakor ne bodo dovolili oslabitve svojega polo‘aja, in se bodo zato zelo te‘ko odlo~ili
za »vstop« v pokrajino, ki ne bi bila to~no po njihovi meri. Poleg tega ka‘e upo{tevati, da se
pogosto ob~ine pri svojem medsebojnem sodelovanju izgubljajo v nepotrebnem zapletanju
pri re{evanju enostavnih problemov ter medsebojnih zamerah in da se »boj za presti‘ bije
predvsem v o‘jih lokalnih okvirih«, kar vse pogosto pripelje do tega, da ob~ine la‘je in raje
sodelujejo neposredno z ministrstvi in drugimi dr‘avnimi organi. Na drugi strani pa tudi za
dr‘avo in predvsem dr‘avne upravne organe (ministrstva) velja, da neradi »prostovoljno«
odstopajo pristojnosti in s tem vpliv na razre{evanje problemov ter nad razporejanjem javnih
sredstev, kar se je izkazalo tudi ‘e v dosedanjih razpravah o mo‘nostih prenosa nalog na
bodo~e pokrajine – negotovost glede ustanavljanja in delovanja pokrajin po veljavnem ustav-
nem besedilu pa je pri tem pripraven argument za nizanje {tevilnih pomislekov glede prenosa
pristojnosti na bodo~e pokrajine. K temu je potrebno dodati, da imajo na oblikovanje po-
krajin razli~ne poglede tudi posamezne parlamentarne politi~ne stranke, ki, razen ob vsako-
kratnem predvolilnem ~asu, ne izpostavljajo posebej odlo~no potrebnosti ustanavljanja po-
krajin. Ugotavljajo sicer, da bo potrebno, potem ko je bila centralizacija ob nastanku in za~etku
delovanja samostojne dr‘ave Republike Slovenije nujna, izvesti ustrezno decentralizacijo,
ocenjujejo pa, da za to ni nujno spremeniti ustave ali pa da za oblikovanje pokrajinske ravni
{e ni dozorel ~as.
2.
Kar trenutno najbolj zaskrbljuje je trend stalnega pove~evanja razvojnega razkoraka med
posameznimi obmo~ji v Sloveniji, na kar je treba nujno reagirati. Dejstvo je, da v okviru
prizadevanj za regionalizacijo in decentralizacijo Slovenije obstajajo {tevilne mo‘nosti spod-
bujanje razvoja na {ir{ih (predvsem manj razvitih) zaokro‘enih obmo~jih Slovenije – na
primer z vzpostavitvijo in uresni~evanjem dejanskih in realnih instrumentov (sistemskim
usmerjanjem sredstev, projektov, programov, prenosi pristojnosti in sredstev) vzpodbujanja
razvoja, pa tudi s prenosi sede‘ev in izvaja nalog posameznih upravnih organov ter drugih
51ZGODOVINSKI ^ASOPIS • 57 • 2003 • 1–2 (127)
organizacijskih oblik izvr{evanja oblasti in zagotavljanja uresni~evanja javnih interesov. Argu-
mente je seveda v posameznih primerih mogo~e najti za in proti decentralizaciji, za in proti
regionalizaciji, za in proti dajanju sredstev za razvojne vzpodbude na obmo~jih izven centra
dr‘ave – v obeh (vseh) primerih pa je odlo~ilen predvsem politi~en interes in volja nosilcev
oblasti.
Uporabljena literatura in pravni viri:
Elaborat o geografskih, gospodarskih in upravno politi~nih razlogih za regionalizacijo Slovenije,
Poro~evalec Dr‘avnega zbora RS, {t. 92/00.
Grafenauer Bo‘o: Lokalna samouprava na Slovenskem – teritorialno-organizacijske strukture, Pravna
fakulteta Univerze v Mariboru, Maribor, 2000
Hribar Ivan: Moji spomini II, Slovenska matica, Ljubljana, 1984
Jellinek Georg, Allgemeine Staatshlehre, Berlin, 1922
Krbek Ivo, Upravno pravo – II. knjiga Organizacija javne uprave, Jugoslovenska {tampa Zagreb, 1932
Nastajanje slovenske ustave – izbor gradiv Komisije za ustavna vpra{anja (1990-1991), I. , II in III.
zvezek, Dr‘avni zbor RS, Ljubljana, 2001
Pitamic Leonid, Dr‘ava, Dru‘ba Sv. Mohorja, Ljubljana, 1927
Pokrajine v Sloveniji – zbornik, Slu‘ba Vlade RS za lokalno samoupravo, Ljubljana, 1999
Pusi} Eugen, Upravni sistemi I, Grafi~ki zavod Hrvatske i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1985
Regionalizem v Sloveniji – zbornik, ^Z Uradni list, Ljubljana, 1998
Strategija Republike Slovenije za vklju~evanje v Evropsko Unijo, Poro~evalec Dr‘avnega zbora RS,
{t. 4/98
[midovnik Janez: Lokalna Samouprava, Cankarjeva zalo‘ba, Ljubljana, 1995
Trpin Gorazd: Upravna teritorializacija, Regionalizem v Sloveniji – zbornik, ^Z Uradni list Republike
Slovenije, Ljubljana, 1998
Trpin Gorazd: Reforma javne uprave v Sloveniji – stanje in perspektive, V. dnevi slovenske uprave
Portoro‘ 98 – zbornik referatov, Visoka upravna {ola Ljubljana, Ljubljana 1998
Vri{er Igor: Regionalizacija Slovenije, IB Revija za strokovna in metodolo{ka vpra{anja gospodarske-
ga, prostorskega in socialnega razvoja Slovenije, {t. 9-10-11/1997
* * *
Ustava Republike Slovenije, Uradni list Republike Slovenije, {t. 33/91-I, 42/97, 66/00
Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, Uradni list Republike
Slovenije, {t. 1/91-I
Deklaracija ob neodvisnosti, Uradni list Republike Slovenije, {t. 1/91-I
Odlok o ustanovitvi, nalogah, sestavi in {tevilu ~lanov Komisije Skup{~ine Republike Slovenije za
ustavna vpra{anja, Uradni list RS, {t. 25/90.
Zakon o lokalni samoupravi, Uradni list RS, {t. 72/93, 57/94, 14/95, 63/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98,
70/00
Zakon o ustanovitvi ob~in ter o dolo~itvi njihovih obmo~ij, Uradni list RS, {t. 60/94
Evropska listina lokalne samouprave, Uradni list Republike Slovenije – Mednarodne pogodbe, {t. 15/96,
Uradni list RS, {t. 44/96
Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, Uradni list RS, {t. 60/99
Predlog zakona o pokrajinah s tezami za normativno ureditev, Poro~evalec Dr‘avnega zbora Republike
Slovenije, {t. 26 z dne 16.4.1998
Predlog za za~etek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije, Poro~evalec Dr‘avnega zbora
Republike Slovenije, {t. 21 z dne 21.4.1999
Uredbo o standardni klasifikaciji teritorialnih enot, Uradni list RS, {t. 30/00
Predlog za za~etek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije, Poro~evalec Dr‘avnega zbora
RS, {t. 100/2001 z dne 22.12.2001
52 B. GRAFENAUER: SLOVENSKA DR@AVA MED CENTRALIZMOM IN REGIONALIZMOM
S u m m a r y
Slovenia between Centralism and Regionalism
Bo‘o Grafenauer
Almost eleven years have passed since the adoption of of the Constitution of the Republic of Slove-
nia on December 23, 1991. After two constitutional amendments concerning ownership rights of foreig-
ners and elections of the State Assembly members discussions about a number of submitted proposals
for constitutional amendments are taking place at the moment. Aside from the changes connected with
Slovene integration into international associations, a special emphasis is placed upon the changes in
local self-government; these changes would make possible the formation of regions, decentralization of
Slovenia, and better opportunities for an even regional development in entire Slovenia.
An analysis of the material from the period of formation and adoption of the new constitution, the
wording of the constitution, the prepared material, the wording of the law, and discussions on the
adoption of the Regions Act point to the fact that Slovenia adopted a centralistic model of state admini-
stration. Slovene constitution has not envisaged a »mandatory« body for the implementation of regio-
nal interests. Defined are only voluntary forms and possibilities of cooperation of municipalities on a
regional level. This is the primary reason why regions, although a constitutional category, have not been
formed yet.
Aside from these proposals for constitutional amendments to form regions as a mandatory element
of constitutional regulation of Slovenia there is another opinion voiced by some professionals and
politicians. They maintain that due to certain characteristics of Slovenia such as its population, historic,
political, economic and other circumstances, is it really not necessary to divide the already small terri-
tory of Slovenia into smaller regions. Another point is that the constitutional possibility of municipali-
ties participating in this process, including the possibility of forming regions, has already been given.
There are other, more realistic possibilities for an implementation of an even regional development,
which for Slovenia is the most important factor. This will be of additional importance if it turns out that
the support for such constitutional changes in the State Assembly is insufficient.
It is very stimulating that there is a growing awareness of the fact that Slovenia shall have to adopt
firm measures for the stimulation of an even development and equal living conditions in all parts of
Slovenia, and therefore support decentralization and regionalism. This can be achieved through concre-
te measures that, however, depend upon the decisions of the present authorities.