Urbani izziv, strokovna izdaja, 2018 2529. Sedlarjevo srečanje – Evidenca stavbnih zemljišč – prostorski izziv ali še ena izgubljena priložnost? Urban JENSTERLE Nika MESNER Matjaž GRILC Evidenca stavbnih zemljišč – prostorski izziv ali še ena izgubljena priložnost? V skladu s temeljnim načelom vzdržnega prostorskega razvoja je smotrna in varčna raba prostora ključnega pomena za razvoj Slo- venije. Smotrno rabo prostora je mogoče udejanjiti le z aktivno ze- mljiško politiko, tj. urejanjem razmer na področju upravljanja zemljišč in gospodarjenja z njimi, oblikovanjem ključnih ukrepov zemljiške politike in določanjem instrumentov za njeno izvajanje. Zakonsko podlago za aktivno zemljiško politiko je postavil novi zakon o ureja- nju prostora, ki določa upravne in finančne instrumente za učinkovito gospodarjenje s prostorom in za realizacijo prostorskih izvedbenih aktov. Za izvajanje ukrepov zemljiške politike s ciljem varčne in smo- trne rabe poselitvenih območij je nujen predpogoj vzpostavitev evi- dence stavbnih zemljišč (v nadaljevanju: ESZ), ki vsebuje podatke o pozidanih in nepozidanih stavbnih zemljiščih z razvojnimi stopnjami. Evidenca ni novost, saj je bila uzakonjena že leta 1988, vendar v praksi ni nikoli zaživela. Posledice tega pa prostor čuti še danes. Z novo prostorsko zakonodajo se ta uvaja ponovno, na prvi pogled se zdi, da je zdaj bolje osmišljena in sistemsko umeščena, vendar še vedno na koncu prepuščena volji občin, da bodo v njej prepoznale rešitev za prenekateri problem urejanja njihovega prostora. Zato se zdi vprašanje v naslovu zelo na mestu in samo od skupnega napora stroke je odvisno, ali bomo tokratno priložnost spreobrnili v začetek sistemskega reševanja precej slabega stanja v prostoru. Ključne besede: gradbena parcela, stavbna zemljišča, zemljiška po- litika, nepozidano zemljišče, evidenca stavbnih zemljišč 1 Uvod ESZ ni novost. Rakar in Bogataj (1985) sta že leta 1985 izde- lala študijo, ki je bila osnov za nastavitev ESZ. V njej omenjata, da prve ideje o ESZ pri nas izhajajo že iz 60. let, medtem ko je bila ESZ v državah Srednje Evrope takrat že utečena kot redna sestavina geodetske službe. Zakon o stavbnih zemljiščih (Ur. l. SRS, št.  18/84; v nadaljevanju: ZSZ) iz leta 1984 je dolo- čal, naj se o stavbnih zemljiščih, predvsem nezazidanih, vodi evidenca, ki ni bila nikoli vzpostavljena. V zakonu omenjena evidenca naj bi vsebovala zemljiškokatastrske podatke, podat- ke o naravnih lastnostih zemljišča, podatke o dejanski rabi in njihovi opremljenosti ter podatke o predpisanem varovanju in omejitvah pri posegih na teh zemljiščih (ZSZ, 1984). Navodilo o ESZ (Ur. l. SRS, št. 11/88) je bilo sprejeto že leta 1988. Podatki iz ESZ naj bi služili za določanje višine nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ), bili pa so namenjeni tudi načrtovanju stavbnih zemljišč in načr- tovanju potrebnih ukrepov za njihov razvoj v skladu z ZSZ. Kljub temu ESZ v  praksi ni zaživela in eden izmed ključnih razlogov za to je, da evidenca ni bila upravna evidenca ter da ni bila povezana z zemljiškim katastrom in zemljiško knjigo (parcelno in stvarnopravno stanje stavbnih zemljišč). Spremembe družbene ureditve, prehod na tržno gospodarstvo v devetdesetih in posledično zagotavljanje enakovrednosti za- sebne in javne lastnine so zahtevali spremembe v ciljih in in- strumentih zemljiške politike in prilagoditev sistema urejanja prostora novim okoliščinam, do katerih pa ni prišlo. Zaradi ne- uvedbe sistemskih sprememb na področju urejanja prostora je postalo izvajanje upravnih postopkov s tega področja nevzdr- žno, zato je Zakon o graditvi objektov (Ur. l. RS, št. 126/07) problematiko ad hoc rešil tako, da je ukinil gradbeno parcelo in postopke določanja gradbene parcele obstoječim objektom. Zakonska rešitev je problematiko na področju prostora le še poglobila in občine imajo velike težave pri odmeri NUSZ. Po- seben problem pomeni odmera NUSZ za nepozidana stavbna zemljišča, saj zaradi nezmožnosti določitve gradbene parcele v upravnem postopku lastniki obstoječih objektov niso ime- li več možnosti za določitev pozidanega stavbnega zemljišča. Poleg tega Pravilnik o projektni dokumentaciji (Ur. l. RS, št. 55/2008) ni zahteval več prikaza obsega in lege gradbene par- cele v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja. Posledice ukinitve gradbene parcele so se izkazovale v skoraj nemogočem izvajanju zemljiške politike. Urbani izziv, strokovna izdaja, 2018 26 29. Sedlarjevo srečanje – U. JENSTERLE, N. MESNER, M. GRILC Obdobje odsotnosti zemljiške politike se danes na področju stavbnih zemljišč kaže v obliki teženj po širjenju naselij na kme- tijske površine, neustrezni izkoriščenosti obstoječih stavbnih zemljišč v naseljih, previsoki ceni in tržno nedostopnih stavb- nih zemljiščih ter (posledično) razpršeni gradnji (Miklavčič in sod., 2015) Tako stanje je tudi posledica odsotnosti  celovite evidence podatkov o pozidanih stavbnih zemljiščih (gradbene parcele, pripadajoča zemljišča stavb in gradbeno inženirskih objektov) in nepozidanih stavbnih zemljišč (vključno z njiho- vimi razvojnimi stopnjami) ter je prinašalo veliko težav pri sistemskih ukrepih na področju prostora in nepremičnin, kar se neposredno kaže tudi v gospodarskem stanju države. Zakonsko podlago za ukrepe zemljiške politike je postavil novi Zakon o urejanju prostora  (Ur. l. RS, št. 61/17; v nadaljeva- nju: ZUreP-2), ki določa upravne in finančne instrumente za učinkovito gospodarjenje s prostorom ter za realizacijo pro- storskih izvedbenih aktov. Cilji bodo predvidoma doseženi s temi področji ukrepov zemljiške politike: • razvoj stavbnih zemljišč, • varovanje zemljišč, • preskrba in pridobivanje zemljišč in pravic na njih, • finančna sredstva zemljiške politike, • prenova in urejenost prostora, • raba javnih površin in grajeno javno dobro. Za izvajanje ukrepov zemljiške politike s ciljem varčne in smo- trne rabe poselitvenih območij je nujen predpogoj vzpostavitev ESZ, ki vsebuje podatke o pozidanih in nepozidanih stavbnih zemljiščih z razvojnimi stopnjami. Zakonska podlaga za vzpo- stavitev evidence je dana z ZUreP-2, Ministrstvo za okolje in prostor pa v okviru Programa projektov eProstor (internet 1) že izvaja dejavnosti za vzpostavitev in vodenje ESZ. S sprejetjem nove prostorske zakonodaje je postavljen temeljni kamen za začetek sistemskih sprememb na področju upravlja- nja prostora. Naslednji ključni mejnik je uspešna vzpostavitev ESZ na lokalni ravni in implementacija podatkov v procese strateškega planiranja in izvedbenega načrtovanja, izvajanja ukrepov zemljiške politike in spremljanja stanja v prostoru. V nadaljevanju je ESZ podrobneje predstavljena z  vidika vsebi- ne, načina vzpostavitve, pristojnosti ter vodenja in vzdrževanja podatkov. 2 Evidenca stavbnih zemljišč Stavbna zemljišča so pomemben kapital in njihov razvoj je eden izmed predpogojev za uspešen ekonomski in družbeni razvoj. Za potrebe gospodarjenja s stavbnimi zemljišči, kar vključuje njihovo načrtovanje in razvoj, je nujna kakovostna evidenca o stavbnih zemljiščih, njihovi izkoriščenosti (pozida- na stavbna zemljišča) in prostih zemljiščih (nepozidana stavbna zemljišča). ESZ je v skladu z ZUreP-2 namenjena načrtovanju namenske rabe prostora oziroma novih stavbnih zemljišč v postopku priprave občinskih prostorskih aktov, načrtovanju komunalne opreme, izvajanju ukrepov zemljiške politike, in sicer za sana- cijo in zagotavljanje ustrezne parcelne in lastniške strukture, zagotavljanje cenovno dostopnih zemljišč za bivanje in delo, gospodarjenje z zemljišči v javnem interesu, za odmero dajatev na stavbnih zemljiščih in vrednotenje stavbnih zemljišč. ESZ je tudi podatkovna podlaga za gospodarjenje s stavbnimi zemlji- šči v javnem interesu in tudi podlaga za podajanje informacij o razvojnih stopnjah in drugih lastnostih stavbnih zemljišč za zainteresirane investitorje. Kot taka bo lahko omogočila iz- vajanje ukrepov zemljiške politike in povečala informiranost investitorjev, s tem pa bistveno pripomogla k uspešnejšemu razvoju naše države. 2.1 Vsebina ESZ Vsebina ESZ, kot jo določa ZUrep-2 (slika 1), bo vsebovala podatke o  pozidanih zemljiščih (pripadajoča zemljišča stavb in drugih gradbenih inženirskih objektov in gradbene parcele stavb) in podatke o nepozidanih stavbnih zemljiščih z razvoj- nimi stopnjami, kot jih določa ZUreP-2. Pripadajoča zemljišča javne cestne in železniške infrastrukture niso del ESZ, so pa del pozidanih stavbnih zemljišč. Za določitev pripadajočih zemljišč javne cestne in železniške infrastrukture so pristojni upravljavci, za vzpostavitev evidence pa Ministrstvo za infra- strukturo. Pozidana zemljišča sestavljajo zemljišča, ki so v funkciji stavb oz. gradbenih inženirskih objektov. Zemljišča, potrebna za re- dno rabo stavb, glede na način določitve ločimo na pripadajo- ča zemljišča stavb, ki bodo rezultat masovnega zajema, oz. na gradbene parcele stavb, ki so določene v postopku pridobitve gradbenega dovoljenja. Negativ pozidanih zemljišč so nepozidana zemljišča, ki jim bodo določene razvojne stopnje, ki so odvisne od regulacije prostora s prostorskimi akti, podobnimi predpisi in drugimi splošnimi akti, njihove opremljenosti z gospodarsko javno in- frastrukturo ter obstoja in statusa pravnih režimov na njih. Zakon določa štiri razvojne stopnje, katerih ključni namen je rangiranje nepozidanih stavbnih zemljišč v skupine glede na razvojni potencial zemljišča za gradnjo stavb in drugih objek- tov v skladu z načrtovano rabo v občinskih prostorskih načrtih. V skladu z ZUreP-2 je razvojna stopnja nepozidanega stavb- nega zemljišča ponazorjena s  številčno vrednostjo v razponu od 1 do 4. 1. razvojna stopnja, nezazidljivo stavbno zemljišče, Urbani izziv, strokovna izdaja, 2018 27 Slika 1: Shema vsebine ESZ Slika 2: Vizualizacija podatkov o pozidanih in nepozidanih stavbnih zemljiščih iz ESZ 29. Sedlarjevo srečanje – Evidenca stavbnih zemljišč – prostorski izziv ali še ena izgubljena priložnost? Urbani izziv, strokovna izdaja, 2018 28 je zemljišče, na katerem gradnja zaradi določil prostorskega akta, dejanskega stanja v prostoru ali omejitev, ki izhajajo iz pravnih režimov, ni dopustna ali ni mogoča. 2. razvojna sto- pnja, prostorsko neurejeno zemljišče, je zemljišče, za katero še ni sprejet prostorski izvedbeni akt. 3. razvojna stopnja ali neopremljeno zemljišče je zemljišče, na katerem je sprejeta pro- storska regulacija, ki dopušča graditev, vendar niso izpolnjeni pogoji komunalne opremljenosti. Najvišja, 4. razvojna stopnja je komunalno opremljeno zemljišče, na katerem je v skladu s prostorskimi akti dopuščena gradnja, izpolnjeni pa so tudi pogoji glede oblike in velikosti gradbene parcele. Primer vizualizacije vsebine ESZ je prikazan na sliki 2. Na njej je prikazana razdelitev stavbnih zemljišč na gradbene parcele in pripadajoča zemljišča objektov ter na nepozidana stavbna zemljišča v različnih razvojnih stopnjah, pri čemer sta druga in tretja stopnja po ZuREP-2 zaradi preglednosti prikazani z eno kategorijo (prostorsko neurejeno in komunalno neopre- mljeno zemljišče). 2.2 Vzpostavitev in vodenje ESZ Pristojnost za vodenje in vzdrževanje podatkov ESZ: • Ministrstvo, pristojno za prostor, zagotovi tehnične po- goje za vodenje zbirke podatkov ESZ stavbnih zemljišč na državni ravni. • Občina za namen prostorskega načrtovanja, ugotavljanja dejanskega stanja v prostoru in izvajanja zemljiške politi- ke vzpostavi ESZ (razgrnitev pozidanih in nepozidanih zemljišč). • Za vodenje in vzdrževanje pozidanih zemljišč bo pristoj- na država, za vodenje nepozidanih zemljišč z razvojnimi stopnjami pa občine. Vzpostavitev ESZ bo v skladu z ZUreP-2 potekala v dveh ko- rakih. Prvi korak izvaja Ministrstvo za okolje in prostor, ki z masovnim zajemom pripadajočih zemljišč stavb in gradbenih inženirskih objektov vzpostavlja predlog poseljenih območij, ki so sestavljena iz pripadajočih zemljišč obstoječim stavbam. Masovni zajem poseljenih območij bo v skladu z ZUreP-2 za območje cele Slovenije končan do junija 2021 (internet 1). V  masovnem zajemu se upošteva dejansko stanje v naravi z ustvarjenimi in naravnimi mejami, stanje evidentiranih ne- premičnin in lastništva na njih in namenska raba prostora v skladu z določbami veljavnih prostorskih aktov (Pravilnik o metodologiji …, 2018). Pripadajoča zemljišča stavb, določena v masovnem zajemu, so predlog poseljenih zemljišč, ki ga mi- nistrstvo pošlje pristojni občini. Ministrstvo za infrastrukturo bo evidentiralo dejansko rabo ze- mljišč javne cestne in javne železniške infrastrukture na podlagi Zakona o evidentiranju dejanske rabe zemljišč javne cestne in javne železniške infrastrukture (Ur. l. RS, št. 13/2018; v nada- ljevanju: ZEDRZ), ki je tudi del pozidanih stavbnih zemljišč. Občina predlog poseljenih zemljišč preveri in po potrebi glede na lokalno poznavanje dejanskega stanja ali dodatnih virov po- datkov (na primer odločbe o odmeri komunalnega prispevka, gradbena dovoljenja in podobno) popravi in popravke pošlje ministrstvu ter določi nepozidana stavbna zemljišča in njihove razvojne stopnje. Pri tem velja upoštevati dejstvo, da ZEDRZ določa, da morajo občine zajeti podatke o zemljiščih, na kate- rih so lokalne ceste in javne poti. Zato je smiselno, da občine popravke predloga poseljenih območij, zajem podatkov o ne- pozidanih stavbnih zemljiščih in razvojnih stopnjah ter zajem podatkov o lokalnih cestah in javnih poteh izvedejo sočasno oziroma naknadno uskladijo podatke v vseh evidencah, če so- časnega zajema zaradi časovnih omejitev ni mogoče izvesti. Z usklajenimi podatki pripadajočih zemljišč stavb in podatki o razvojnih stopnjah nepozidanih stavbnih zemljišč občina pi- sno, z obvestilom po pošti, seznani lastnike teh zemljišč. Ob- čina vse pravočasno prejete pripombe lastnikov nepremičnin prouči ter jih rešuje v sodelovanju z geodetsko upravo in uprav- no enoto. Tiste pripombe, ki se izkažejo za ustrezne, občina upošteva pri pripravi končnega predloga poseljenih in nepo- zidanih stavbnih zemljišč in njihovih razvojnih stopenj. Če se lastnik nepremičnine z mnenjem občine do danih pripomb ne strinja, lahko zahteva izdajo odločbe o uvrstitvi zemljišča med poseljena ali nepozidana stavbna zemljišča. Odločbo izda občina. Zoper odločbo lahko lastnik nepremičnine v 15 dneh od vročitve vloži pritožbo, kar pomeni da se ta rešuje v skladu s predpisi o upravnem postopku. Ministrstvo zagotovi tehnične pogoje za vodenje zbirke podat- kov ESZ na državni ravni. Občina mu zato pošlje podatke o poseljenih zemljiščih, podatke o pripadajočih zemljiščih javne cestne in javne železniške infrastrukture ter podatke o nepo- zidanih stavbnih zemljiščih z razvojnimi stopnjami, in sicer najpozneje do 1.  januarja 2025. 2.3 Vzdrževanje podatkov ESZ Pristojnost za vzdrževanje podatkov o pozidanih zemljiščih izvaja država. Vzdrževanje pozidanih zemljišč se izvaja na podlagi: • upravnih postopkov s področja dovoljevanja graditve (gradbeno in uporabno dovoljenje), • upravnega postopka določitve gradbene parcele obstoje- čim objektom (ZUreP-2), • monitoringa posegov v prostor. Občine vzdržujejo podatke o nezazidanih stavbnih zemljiščih in njihovih razvojnih stopenj na podlagi spremembe komu- nalne opremljenosti zemljišča ter spremembe prostorskega izvedbenega akta. 29. Sedlarjevo srečanje – U. JENSTERLE, N. MESNER, M. GRILC Urbani izziv, strokovna izdaja, 2018 29 3 Sklep Stroka, ki se ukvarja s problematiko nepremičnin in prostora, je na nujnost vzpostavitve državne evidence pozidanih in nepo- zidanih stavbnih zemljišč opozarjala že dolgo časa. Združena v iniciativi Odgovorno do prostora! je leta 2016 v odmevni publikaciji z naslovom Kultura prostora in graditve zdaj! jasno navedla vzroke za slabo stanje v prostoru in kot eno od ključnih rešitev predlagala vzpostavitev ESZ na nivoju celotne države. Med pripravo in usklajevanjem nove prostorske in gradbene zakonodaje so posamezni strokovnjaki sodelovali s pripravljav- cem zakonov – Ministrstvom za okolje in prostor – in skupaj so v novi zakon o urejanju prostora uspešno umestili omenjeno evidenco. Ministrstvo za okolje in prostor je s pomočjo EU- -sredstev zagotovilo tudi zagonski kapital za inicialno vzposta- vitev baze pripadajočih zemljišč objektov. Zdi se, da tokrat ne more iti nič več narobe in da bo evidenca dokončno vzposta- vljena najpozneje do leta 2025. Žal pa ni tako. Inicialni zajem, ki ga bo država naredila do leta 2021, bo le prva faza na poti do pravne stabilizacije podatkov o stavbnih zemljiščih. Najpo- membnejši delež za dosego tega cilja pa bodo morale narediti lokalne skupnosti, ki jim je ta evidenca prvenstveno namenjena in bodo imele od nje tudi največje koristi. Da pa se bodo občine tega zavedale in opravile zahtevno delo verifikacije inicialno zajetih podatkov, določevanja nezazidanih stavbnih zemljišč in razvojnih stopenj in na koncu tudi razgrnile evidenco in jo s tem pravno stabilizirale, pa je treba opraviti veliko informiranja in dokazovanja konkretne uporabnosti zbranih podatkov za upravljanje prostora v posamezni lokalni skupnosti. Ta prispevek je eden od kamenčkov v mozaiku ozaveščanja o pomembnosti ESZ in nekakšen apel občinam, da je sprejeti zakon o urejanju prostora le potrebna podlaga, striktno izva- janje tega zakona pa priložnost, da se slabo stanje na področju urejanja prostora konča in omogoči izvajanje aktivne zemljiške politike. Avtorji prispevka zato pošiljamo apel vsem odgovornim od- ločevalcem na področju prostora v naši državi: izkoristite po- nujeno priložnost, vložite potreben napor in rezultati ne bodo izostali. Ne nazadnje gre za prostor, vzpostavitev ESZ pa mora biti prostorski izziv vsem, ki delujejo na področju nepremičnin in prostora. Izgubljenih priložnosti je bilo v preteklosti že na pretek. Urban Jensterle Igea d. o. o. Koprska 94 1000 Ljubljana, Slovenija E-pošta: urban.jensterle@igea.si Nika Mesner Geodetski inštitut Slovenije Jamova cesta 2 1000 Ljubljana, Slovenija E-pošta: nika.mesner@gis.si Matjaž Grilc Digi data d. o. o. Delavska cesta 24 4208 Šenčur, Slovenija E-pošta: matjaz@digidata.si Zahvala Raziskava je bila izvedena v okviru Programa projektov eProstor, ki ga sofinancirajo Evropski sklad za regionalni razvoj, Ministrstvo za okolje in prostor in Geodetska uprava Republike Slovenije. Viri in literatura Internet 1: http://www.projekt.e-prostor.gov.si/ (Sneto: 25. 7. 2018) Miklavčič, T., Fonda, M., Zavodnik Lamovšek, A., Pogačnik, A., Foški, M., idr. (2015): Poročilo o prostorskem razvoju. Ljubljana. Ministrstvo za okolje in prostor, Direktorat za prostor, graditev in stanovanja. Dosto- pno na: http://www.mop.gov.si/fileadmin/mop.gov.si/pageuploads/ podrocja/prostorski_razvoj/proocilo_o_prostorskem_razvoju.pdf (sneto: 25. 7. 2018). Rakar, A., in Bogataj, M. (1985): Strokovne osnove za nastavitev evidence stavbnih zemljišč. Ljubljana, Inštitut za komunalno gospodarstvo. Navodilo o evidenci stavbnih zemljišč. Uradni list Socialistične republike Slovenije, št. 11/88. Ljubljana. Pravilnik o metodologiji za masovni zajem poseljenih zemljišč in določitvi vrste dejanske rabe poseljenih zemljišč. Osnutek podzakonskega akta. Sneto: 7. 6. 2018. Pravilnik o projektni dokumentaciji. Uradni list Republike Slovenije, št. 55/2008. Ljubljana. Zakon o evidentiranju dejanske rabe zemljišč javne cestne in železniške in- frastrukture (ZEDRZ). Uradni list Republike Slovenije, št. 13/18. Ljubljana. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (ZGO-1B). Uradni list Republike Slovenije, št. 126/07. Ljubljana. Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ). Uradni list Socialistične republike Slovenije, št. 18/1984. Ljubljana. Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2). Uradni list Republike Slovenije, št. 61/17. Ljubljana. 29. Sedlarjevo srečanje – Evidenca stavbnih zemljišč – prostorski izziv ali še ena izgubljena priložnost?