Urbani izziv, posebna izdaja, 2014 7 »Ne zmoremo spreminjati smeri vetra, lahko pa obrnemo jadra v pravo smer.« Aristotel Marjan RAVBAR Ekonomskogeografsko vrednotenje potencialov slovenskih občin Leta 1994 se je v Sloveniji pričel zahteven projekt reforme lokalne sa- mouprave, ki pa še vedno ni dokončan. Dve desetletji dolgo obdobje zahteva temeljit razmislek o nadaljnjih poteh reforme. Z zakonom določeni pogoji za ustanovitev lokalnih skupnosti se ne spoštujejo, k drugi stopnji reforme sploh še nismo pristopili. Izjeme pri oblikovan- ju lokalnih skupnosti so dejansko postale pravilo, pri čemer kriteriji za dopustitev teh nikoli niso bili podrobneje opredeljeni. Razlike v stopnji razvitosti lokalnih skupnosti v Sloveniji so še vedno velike. Za zmanjšanje teh in zagotavljanje vzdržnega razvoja je pri pripravi politik treba poznati dejavnike, ki te razlike povzročajo. V prispevku analiziramo pomemben del, povezan z razvojno uspešnostjo lokalnih skupnosti. Razvojne potenciale kot ključne dejavnike smo poskušali pojasniti na podlagi demografske moči, blaginje in socialnega polo- žaja, trga delovne sile, prometnogeografske dostopnosti ter konku- renčnosti in inovacij ob pomoči 34 izbranih kazalnikov stanja ter te- ženj s klasično in eksplorativno faktorsko analizo, ki pojasnijo 71,8 % skupne variance in izkazujejo visoko mero zanesljivosti. S pomočjo Wardove metode smo občine razvrstili v pet skupin, ki izražajo raz- lične stopnje razvojne uspešnosti. Ključne besede: ekonomskogeografski potenciali slovenskih občin, reforma političnoinstitucionalnega sistema, regionalni razvoj 1 Uvod V skladu z zakonskimi podlagami (Uradni list RS, 1993) se je število lokalnih skupnosti z nekdanjih 60 komun do leta 2014 postopoma povzpelo do številke 211. Temu so botrovale po- goste politično pogojene spremembe zakonodaje, ki so urejale oblikovanje in obseg območij občin (glej na primer Uradni list RS, št. 6/94, 14/95, 70/97, 10/98, 74/98, 70/00, 72/05, 100/05, 60/07, 94/07, 76/08, 79/09 in 51/10). Ob skoraj štirikratnem  (3,52krat) povečanju števila občin je bilo v za- dnjih dveh desetletjih veliko polemičnih razprav. Več politično motiviranih in manj strokovno utemeljenih. Zadnji primer se je zgodil jeseni 2013, ko je pristojni minister javno napovedal zmanjšanje števila občin za polovico. Pri tovrstnem poskusu teritorialnega (pre)oblikovanja občin je očitno šlo samo za manever, všečen določenim političnim opcijam. Napoved, ki je sicer trajala le kratek čas, vseeno zahteva raz- mislek o smotrnosti namere. Dvajsetletno obdobje od uvedbe reforme lokalne samouprave je tudi pomemben razlog, ki zah- teva poglobljeno in celovito analizo stanja, da ugotovimo pred- nosti in slabosti preobrazbe začrtane reforme. V tem kontekstu izstopajo učinkoviti odgovori, povezani z vsebinskimi vprašanji o ustreznosti upravljanja, ki naj bi bili v korist (lokalnemu) prebivalstvu. Učinkovitost delovanja obstoječega sistema lo- kalne samouprave in z njo povezane teritorialne spremembe so vzročno povezane tudi z razvojnimi potenciali teh območij. Na to vprašanje doslej še ni bilo družbeno sprejemljivega od- govora, še manj pa političnega soglasja. Podobno vprašanje si je zastavilo tudi Računsko sodišče RS v Revizijskem poročilu leta 2012 (medmrežje 1), in sicer: ali so občine uspešne pri zadovoljevanju potreb in interesov svojih prebivalcev oziroma ali obstoječi sistem ureditve lokalne samouprave zagotavlja, da so občine sposobne zadovoljevati potrebe in interese svojih pre- bivalcev. Računsko sodišče je tedaj tudi menilo, da se je sistem ureditve občin ves čas prilagajal političnim razmeram tudi zato, ker ni bilo strategije, ki bi določala jasne cilje na področju lo- kalne samouprave. Zato računsko sodišče vladi priporoča, naj pri urejanju sistema lokalne samouprave prevzame aktivnejšo vlogo na področju ureditve občin. Hkrati naj vzpostavi spro- tno spremljanje poslovanja občin, s katerim bo vzpostavljen instrument sprotnega ukrepanja in odvračanja od nezaželenih poti. Na podlagi analiz in njihovih rezultatov naj vlada pre- dlaga še mogočo mrežno preobrazbo občin, vključno z učinki predlaganega izbora. Urbani izziv, posebna izdaja, 2014 8 M. RAVBAR Vseskozi pa ostaja v ospredju še vedno neodgovorjeno vpraša- nje: Ali je sistem lokalne samouprave z vsemi poznejšimi spre- membami v Sloveniji učinkovit? V pričujočem prispevku zato poskušamo z analizo izbranih socialnogeografskih kazalnikov oceniti potenciale in posredno še konkurenčnost slovenskih občin ter tako z drobnim segmentom prispevati k razjasni- tvi ključnih problemov (preveč) dolgotrajne reforme lokalne samouprave. Z njo želimo na podlagi enotnih kazalnikov oceniti stanje (uspešnost), možnosti, priložnosti in tveganja o prihodnosti vseh 211  lokalnih skupnosti. Analiza temelji še na podlagi izpeljanih razredov in prikazuje tudi relativni ekonomskogeografski položaj občin v Sloveniji. Pomen priču- jočega prispevka je še v poskusu vzpostavitve sistema, ki naj bi bil osrednje orodje za izpeljavo potreb lokalnega prebivalstva in specifičnosti, potrebnih za ukrepanje ter oblikovanje v pri- hodnost usmerjenih strateških usmeritev pri gospodarskem in regionalnem razvoju. 2 Metodološka izhodišča in izbor kazalnikov Raziskave uspešnosti posameznih območij (tudi občin), ki jih zlasti v okvirih prizadevanj o skladnem regionalnem razvoju v Sloveniji spremljamo že več kot štiri desetletja, so se doslej osredotočale bolj ali manj na spremljanje različnih vrst eko- nomske uspešnosti  – kapitala  (npr. na BDP/prebivalca, na stopnjo brezposelnosti, infrastrukturno opremljenost, druž- beni standard ipd.), ki ga imajo na voljo ta območja. Problem merjenja učinkovitosti izključno na podlagi eko- nomskih kazalnikov postane jasen, ko sprevidimo, da z njimi merimo stopnjo razvitosti na ravni statističnih (razvojnih) re- gij. Gre torej za razmeroma obsežna in hkrati raznolika območ- ja, ki ne izražajo mozaične raznolikosti slovenskih pokrajin. Iz njih tudi ni razvidno, ali so gmotne blaginje deležni vsi ali le izbrani (»elitni«) deli v razvojni regiji niti ali je razvoj trajnostno naravnan ali ekološko uničevalen … Na podlagi te ideje so se postopoma izoblikovali raznoliki mehanizmi merjenja splošne stopnje blaginje prebivalstva. Tudi znotraj EU so bile v okvirih Sveta Evrope  (medmrež- je 2) opravljene pomembne raziskave o učinkovitosti delovanja lokalnih skupnosti. Eden od njih je tudi projekt C.L.E.A.R., ki je nastal spomladi 2006 v sodelovanju z izbranimi (23) ob- činami iz petih držav članic Sveta Evrope (Danska, Norveška, Bolgarija, Španija in Belgija), da bi pomagal lokalnim oblastem k boljšemu razumevanju javne participacije v njihovih okoljih. Gre za diagnostično orodje, ki naj bi identificiralo probleme v lokalnih skupnostih in na tej podlagi predlagalo ustrezne strategije. C.L.E.A.R. je torej orodje, ki ga sestavlja pet spremenljivk in se nanaša na participacijo državljanov na lokalni ravni. Pove- zuje vidike ključnih dejavnikov v občini, in sicer: »Can do« = imajo vire in znanje, s katerimi lahko sodelujejo pri razvojnih projektih; »Like do«  = imajo občutek povezanosti; »Enabled to«  = imajo možnosti za udeležbo in participacijo; »Asked to« = spodbujeni so s strani uradnih teles ali prostovoljnih sku- pin; »Responded to« = imajo dokaze, da so bila njihova sta- lišča upoštevana. Implementacija orodja C.L.E.A.R. naj bi po mnenju pripravljavcev gradiva izboljšala položaj državljanov v lokalnih skupnostih, pri čemer naj bi se upoštevale specifične lokalne razmere. Naša raziskava nima takih ambicij. Pozornost namenjamo pre- učevanju razvojne uspešnosti občin v Sloveniji, pri čemer želi- mo poleg ugotavljanja razlik v razvitosti pokazati tudi ključne dejavnike, ki povzročajo te razlike, ter odgovoriti na vprašanje, ali se dejavniki razlikujejo med urbaniziranimi in podeželskimi območji. Analiza temelji na podlagi 34  izbranih kazalnikov, ki jo oblikuje pet temeljnih sklopov: 1. demografska moč, 2. blaginja in socialni položaj, 3. trg delovne sile, 4. prometno- geografska dostopnost ter 5. konkurenčnost in inovacije. Pri izboru kazalnikov je bilo pomembno, da vsak od njih prispeva k pojasnitvi stanja oziroma razlik v razvitosti med občinami (variabilnost) ter nakazuje, kateri dejavnik pomem- bno določa stanje socialno in gospodarskogeografske oziroma razvojne uspešnosti območja. Kazalnike smo določili na pod- lagi dosegljivosti podatkovnih baz in ekspertnega poznavanja problematike. Cilj izbora in analize kazalnikov je, da na ra- zumljiv način ovrednotimo tudi inovacijsko moč in učinkovi- tost družbe na lokalni primerljivosti. Z vrednotenjem ponu- jamo tudi možnost konkretizacije pri implementaciji ukrepov razvojnih dejavnikov, npr. družbe znanja z natančno opredel- jenimi in merljivimi numeričnimi vrednostmi. Izbor natančno opredeljenih in merljivih kazalnikov, za katere predvidevamo, da prikazujejo ekonomsko in socialnogeografske, tehničnoteh- nološke in regionalnogeografske razsežnosti občin, prikazuje preglednica 1. Ob izboru smo izhajali zlasti iz kazalnikov, ki izražajo social- nogeografske sestavine temeljnih funkcij človekovega delo- vanja  – predvsem 1. bivanje in 2. delo, 3. izobrazbena raven, 4.  oskrbovanje, 5. kulturno in družbeno udejstvovanje ter 6. prometna dostopnost  – in so statistično dosegljivi ter bralcu razumljivi in nazorni. Z njimi analiziramo prostor- sko razprostranjenost, učinkovitost ter prednosti in slabosti posameznih lokalnih skupnosti v Sloveniji. S tem smo hkrati želeli pokazati vsaj tri razsežnosti, ki jih prinašajo sodobni pro- cesi: na spremembe v fizičnem razvoju lokalnih skupnosti, na spremembe v socialni strukturi območij ter posredno na spre- Urbani izziv, posebna izdaja, 2014 9Ekonomskogeografsko vrednotenje potencialov slovenskih občin Preglednica 1: Izbor kazalnikov Temeljni sklopi Stanje (2012) in dinamika – spremembe (2006–2012) 1. Demografska moč število prebivalcev indeks števila prebivalcev gostota poseljenosti (število prebivalcev na km2) indeks staranja nataliteta (živorojeni na 1.000 prebivalcev) razvoj prebivalstva: indeks sprememb selitveni saldo (selitveni prirast na 1.000 prebivalcev) delež delovno aktivnih prebivalcev med prebivalci po kraju bivanja 2. Blaginja in socialni položaj kupna moč: bruto osnova za dohodnino v € dodana vrednost na zaposlenega povprečna letna mesečna bruto plača na zaposlenega v € zadolženost občine in pravnih oseb javnega sektorja v € na prebivalca bruto naložbe v nova osnovna sredstva (v 1.000 €) na 1.000 prebivalcev stopnja kriminala: število kaznivih dejanj na 1.000 prebivalcev delež prebivalstva, ki prejemajo socialno pomoč število društev na 1.000 prebivalcev 3. Trg delovne sile gostota delovnih mest: število delovnih mest na 1.000 prebivalcev spremembe v številu delovnih mest (indeks števila delovnih mest) lokacijska divergenca stopnja registrirane brezposelnosti spremembe v številu brezposelnosti (indeks registriranih brezposelnih oseb) delež prebivalcev s storitvenim poklicem po kraju bivanja delež prebivalcev s terciarno izobrazbo 4. Prometno-geografska dostopnost povprečni potovalni čas z osebnim avtomobilom do najhitreje dostopnega regionalnega središča po SPRS (2004) povprečni potovalni čas z osebnim avtomobilom do najhitreje dostopnega priključka na avtocesto ali hitro cesto delež prebivalcev, ki živijo znotraj radija 500 m od postajališča javnega potniškega prometa 5. Konkurenčnost in inovacije število podjetij na 1.000 prebivalcev spremembe v številu podjetij: indeks števila podjetij število patentov na 1.000 prebivalcev kazalnik propulzivnosti zaposleni v ustvarjalnih poklicih: delež prebivalcev z ustvarjalnim poklicem po kraju bivanja število internetnih priključkov s širokopasovno povezavo na 1.000 gospodinjstev indeks števila prebivalcev z ustvarjalnim poklicem po kraju bivanja membe v sistemu konkurenčnosti in kulturnih vrednot, ki jih prinaša sodobni način življenja, spodbujen z informacijskimi tehnologijami in (sub)urbanizacijo. Zgornje skupine kazalnikov, s katerimi želimo meriti stopn- je socialno in ekonomskogeografskih potencialov v Sloveniji, niso izbrane najbolj posrečeno. Za celovitejšo oceno dosežene stopnje in natančnejše ovrednotenje podatkov bi bilo vseka- kor koristno pridobiti še številne druge kazalnike, kot so cena zemljišča, lastništvo, oblike in načini bivanja, stopnja opremlje- nosti, zlasti s komunalno infrastrukturo, ipd. Vse to bi bilo (ob določenih metodoloških težavah) mogoče pridobiti, vendar bi bila vprašljiva medsebojna primerljivost. Urbani izziv, posebna izdaja, 2014 10 M. RAVBAR Med kazalniki, ki določajo demografsko moč, se kot najpo- membnejši kriteriji običajno navajajo velikost (lokalne) aglo- meracije (obseg in število prebivalstva, stopnja aktivnosti in starostne razmere), gibanje in gostota prebivalstva ter intenziv- nost selitvene mobilnosti (delež priseljenega, odseljenega pre- bivalstva oziroma selitveni saldo). Vse to vodi k spremembam v sestavi stalnega prebivalstva, ki je glavni nosilec razvojnih impulzov v lokalni skupnosti. Kazalnike, ki izražajo stopnjo družbene blaginje in socialni položaj, smo vrednotili s povprečno letno mesečno bruto plačo na zaposlenega in kupno močjo prebivalstva, ki označujeta eko- nomsko moč prebivalstva. K blaginji pozitivno prispevajo še bruto investicije v nova osnovna sredstva na 1.000 prebivalcev in obratno: zadolženost občin in pravnih oseb javnega sektorja na prebivalca, delež prebivalstva, ki prejema socialno pomoč, stopnja kriminalitete na 1.000 prebivalcev. Pomembno (pozi- tivno) vlogo ima tudi število društvenih aktivnosti na 1.000 prebivalcev, ki predstavljajo organiziranost civilne družbe v lokalnih skupnostih. Kazalniki trga delovne sile izražajo gospodarske razmere. Oblikujejo jih zaposlitvena struktura prebivalstva (gostota delovnih mest in število delovnih mest na 1.000 prebival- cev ter spremembe v številu delovnih mest) ter odnosi med krajem bivanja in krajem zaposlitve (lokacijska divergenca). Pri določanju potencialov na lokalni ravni smo še menili, da seštevek števila prebivalstva in delovnih mest na enoto po- vršine nazorno izraža prepletanje populacijskih in bivalnih razmer ter tudi delovnih pogojev kot odločujočih »lokacij- skih« faktorjev za oblikovanje preobrazbe lokalnih območij. Strukturo gospodarskih dejavnosti tvori tudi delež zaposlenih v terciarnih in kvartarnih dejavnostih, ki oblikuje gravitacijska zaledja urbanih središč. Pomembno sestavino trga delovne sile predstavlja tudi delež prebivalcev s terciarno izobrazbo. Stopnja in spremembe v številu registrirane brezposelnos- ti pa prav tako zaznamujejo sodobne elemente stanja v lokalni skupnosti, zlasti gospodarske krize. Pri funkcijskih kazalnikih smo kot kriterije uporabili gospodar- ske in druge vezi med prebivajočimi in zaposlenimi ter promet- ne povezave ali dnevno migracijo zaposlenih, ki zaznamujejo razsežnosti gravitacijskih območij (»daily urban system«). Kazalniki, ki izražajo prometnogeografsko dostopnost, so povezani s povprečnim potovalnim časom z osebnim avto- mobilom do najhitreje dostopnega regionalnega središča po SPRS (medmrežje 3), povprečni potovalni čas z osebnim avto- mobilom do najhitreje dostopnega priključka na avtocesto ali hitro cesto in/ali delež prebivalcev, ki živi znotraj radija 500 m od postajališča javnega potniškega prometa. In končno, zadnjo skupino kazalnikov predstavljajo elemen- ti, povezani s konkurenčnostjo in inovacijami. Za analizo te skupine kazalnikov smo vključili primerljive podatkovne baze o številu in razvoju podjetništva kot kazalnike propulzivnosti, zaposlenosti in sprememb med ustvarjalnimi poklici v aktiv- nem prebivalstvu. Inovacijsko moč smo merili še s številom patentov na 1.000 prebivalcev. Konkurenčnost na lokalni ravni pa tudi s številom internetnih priključkov s širokopasovno po- vezavo na 1.000 gospodinjstev. 3 Analiza potencialov občin na podlagi izbranih kazalnikov V analizi potencialov občin smo s pričujočimi kazalniki želeli izluščiti najbolj reprezentativne značilnosti lokalnih skupnosti. Presoja temelji na dveh ocenah: 1.  na »klasični« analizi in 2. na analizi s pomočjo eksplorativne faktorske analize (EFA). V prvem primeru je bil postopek vrednotenja preprost. Na prvi stopnji smo vanj vključili vse občine v Sloveniji. Najprej smo pri vseh kazalnikih za vsakega od omenjenih petih sklopov posebej izračunali srednjo vrednost. Lokalne skupnosti, katerih količnik vsote zgornjih kazalnikov je bil glede na slovensko po- vprečje višji, smo obravnavali kot območja z nadpovprečnimi potenciali. Tista s podpovprečnimi vrednostmi pa kot šibke potenciale. Tej povprečni stopnji smo določili vrednost 0. V naslednjem koraku smo vsem občinam z nadpovprečnimi vred- nostmi določili še dve stopnji, in sicer močno nadpovprečnim vrednost +2 in nadpovprečnim vrednost +1. Na enak način smo lokalnim skupnostim s podpovprečnimi vrednostmi do- ločili prav tako dve stopnji z negativnimi vrednostmi (–1 ozi- roma –2). Ker imamo v tem primeru veliko število kazalnikov s kom- pleksnejšimi razvojnimi razsežnostmi, smo se odločili še za uporabo eksplorativne faktorske analize (EFA). Ta metoda omogoča, da se iz večjega števila spremenljivk, med katerimi obstaja povezanost, izbere manjše število skupnih faktorjev, ki pojasnijo tako medsebojno povezanost. Namen EFA je torej poenostavitev kompleksnosti povezav med množico opazova- nih spremenljivk z razkritjem skupnih faktorjev, ki omogo- čajo vpogled v temeljno strukturo podatkov (Fulgosi, 1988; Rogerson, 2001). Za ekstrakcijo faktorjev iz 34 kazalnikov smo uporabili metodo glavnih komponent z ortogonalno rotacijo varimax. Kaiser– Mayer–Olkinov preizkus je potrdil ustreznost velikosti vzor- ca za analizo, KMO  = 0,814, kar je precej nad priporočeno minimalno vrednostjo 0,5 (Kaiser, 1974). Prav tako je bila ta vrednost presežena v primeru vseh posameznih kazalnikov. Bartlettov preizkus sferičnosti χ² (171) = 1813,013, p < 0,001, Urbani izziv, posebna izdaja, 2014 11Ekonomskogeografsko vrednotenje potencialov slovenskih občin je pokazal, da so spremenljivke med seboj dovolj močno pove- zane za izvedbo faktorske analize. Za določitev števila skupnih faktorjev smo uporabili grafično merilo Scree plot, s čimer smo identificirali štiri faktorje, ki pojasnijo 71,8 % skupne variance in izkazujejo visoko mero zanesljivosti (α > 0,7) (Field, 2009): • Faktor 1 pojasnjuje dobro petino skupne variance. Zanj je značilno, da prikazuje posamezne sestavine trga de- lovne sile, konkurenčnosti in inovacij ter demografske moči. Visoke vrednosti faktorja so značilne za občine z večjo gostoto podjetij in delovnih mest. Izstopajo občine v Osrednji Sloveniji in središčih nacionalnega pomena (Kranj, Celje, Nova Gorica, obalna mesta …). V tovrstnih občinah praviloma živi večje število prebivalcev z ustvar- jalnimi poklici. Boljša je tudi opremljenost s širokopasov- no internetno povezavo. • Faktor 2 prav tako pojasnjuje dobro petino skupne varian- ce. Zanj je značilno, da prikazuje predvsem prometno do- stopnost in gostoto poselitve. Visoke vrednosti faktorja so značilne za občine z dobro prometno dostopnostjo ob slovenskem prometnem križu in visoko gostoto poselitve. • Faktor 3 pojasnjuje slabo petino skupne variance. Zanj je značilno, da prikazuje predvsem demografsko moč. Visoke vrednosti faktorja so značilne za občine z veliko gostoto delovno aktivnih prebivalcev in nizko stopnjo registrirane brezposelnosti. Značilen je tudi nizek indeks staranja in visoka stopnja natalitete. • Faktor 4 pojasnjuje nekoliko nižji delež skupne variance, in sicer dobro desetino. Zanj je značilno, da prikazuje blaginjo in socialni položaj. Visoke vrednosti faktorja so značilne za območja, na katerih delovna sila ustvarja višjo dodano vrednost, zaradi česar ima posledično višje dohodke iz naslova delovnega razmerja. Izstopajo občine na Gorenjskem: Bled, Kranjska Gora in Cerklje na Go- renjskem; v obmestnih občinah Ljubljane: Horjul,Trzin, Dol pri Ljubljani; na Goriškem: Nova Gorica, Tolmin, Kanal, Idrija, Cerkno, Miren – Kostanjevica in Vipava, in Trebnje na Dolenjskem. Najnižje vrednosti v tem sklopu so v SV Sloveniji: Duplek, Lovrenc na Pohorju, Gornji Petrovci, Podvelka, Oplotnica, Benedikt, Žetale, Cirku- lane, Poljčane, Zavrč in Rogatec. Zbirne rezultate obeh analiz prikazujejo slike od 1 do 5. 4 Vrednotenje potencialov slovenskih občin Faktorska analiza, ki smo jo izvedli, omogoča razdelitev občin glede na značilnosti posameznega faktorja. Iz opisa metode in rezultatov analize pa vemo, da je vsak od faktorjev močneje povezan samo z določenim številom spremenljivk in torej iz- raža le njihove značilnosti. Torej želimo v tem poglavju izde- Demografska moč kvintili – – – – – Slika 1: Potenciali slovenskih občin – demografska moč Slika 2: Potenciali slovenskih občin – blaginja in socialni položaj Blaginja kvintili – – – – – Slika 3: Potenciali slovenskih občin – trg delovne sile Trg kvintili – – – – – lati sintezno tipologijo občin na podlagi vseh dejavnikov. Cilj analize je razvrstiti občine v skupine tako, da si bodo občine znotraj skupin čim bolj podobne, občine različnih skupin pa kar najbolj različne. V našem primeru smo 211 občin razvrstili v skupine na podlagi skupnih faktorjev. Tako smo v analizo vključili tiste spremen- ljivke, ki imajo zadostno pojasnjevalno moč, hkrati pa smo s Urbani izziv, posebna izdaja, 2014 12 M. RAVBAR tem zadostili pogojema, da so spremenljivke merjene na isti merski lestvici in med seboj niso povezane (faktorji so standar- dizirani in zaradi pravokotne rotacije med seboj ne korelirajo) (Ferligoj, 1989). Odločili smo se, da za razvrščanje uporabimo Wardovo me- todo, s katero se pripadnost določeni skupini določi z analizo variance med posameznimi skupinami (Bole, 2008). Zanjo je posebej značilno, da združuje enote v skupine za povečevanje homogenosti nastalih skupin (Sharma, 1996). Za mero po- dobnosti smo uporabili več različnih meril. Na koncu smo ugotovili, da dobimo najbolj smiselno in razložljivo razvrstitev ob uporabi Čebiševe razdalje, ki je definirana kot maksimalna absolutna razlika med vrednostmi posameznih enot. Ta raz- dalja zanemarja posamezne manjše razlike med enotami in se namesto tega osredotoča na zaznavanje posameznih velikih od- klonov (Kunaver, 2009). Tako smo poskušali dobiti naravne skupine, ki jih označujeta interna kohezivnost (homogenost) in eksterna izolacija (ločenost) (Gordon, 1981). Na zadnje smo po enakem postopku pripravili še končno vred- notenje tako, da smo vsem občinam in vsaki od zgornjih petih skupin kazalnikov izračunali vsoto vrednosti. Vsota vrednosti vseh kazalnikov sicer dopušča različne kombinacije vredno- tenja potencialov slovenskih občin. Rezultati so nas opozorili tudi na visoko diferenciranost posameznih kazalnikov znotraj lokalnih skupnosti, kar nas navaja k razmišljanju, da so sloven- ske lokalne skupnosti še na taki razvojni stopnji in v marsičem odvisne od faktorjev, ki jih nismo mogli zajeti z zamišljenim vrednotenjem. Kljub temu smo zasnovali tipologijo stopnje urbaniziranosti naselij, in sicer tako, da smo vse občine razvrs- tili v kvintilne stopnje. Tiste občine, ki so dosegle nad 75  % vrednosti vsote kazalnikov, smo poimenovali kot območja z zelo visokimi potenciali, občine, ki dosegajo med 60 in 75 % vrednosti, kot območja z visokimi potenciali ter tiste z vred- nostmi med 50 in 60 % kot območja s povprečnimi potenciali. Občine, ki niso dosegle polovice mogočih točk, smo označili kot podpovprečne oziroma močno podpovprečne. Razvrstitev občin v pet glavnih skupin je prostorsko določena z lokalnimi skupnostmi in jo po posameznih skupinah prikazuje karto- grafski prikaz (slika 6). 5 Geografska razporeditev razvojnih potencialov slovenskih občin – tipologija občin Glede na razvojne dejavnike smo s pomočjo metode razvr- ščanja v skupine lokalne skupnosti razdelili v pet skupin. Tako smo dobili sintezno karto, ki prikazuje posamezna območja s skupnimi oziroma podobnimi značilnostmi ekonomskogeo- grafskih potencialov. Skupino 1 predstavljajo močno nadpovprečne skupine razvoj- nih potencialov. Hkrati gre za vodilna razvojna središča. Tvori jih 25 občin (12 %), kar predstavlja 14 % državnega ozemlja, in v njih živi 35  % vsega prebivalstva. Gre za območja, ki se uvrščajo visoko zlasti na podlagi demografske moči – faktorja mestne aglomerativnosti. Povprečno število prebivalcev znaša več kot 18.000 (brez upoštevanja MO Ljubljana). Tudi vse druge občine štejejo več kot 5.000  prebivalcev. V tem pogle- du izstopa zlasti pet mestnih občin: Ljubljana z obmestnimi občinami, Koper, Celje, Novo mesto in Kranj z nadaljevan- jem skupine občin proti Radovljiški ravnini, ki so hkrati tudi središča visokošolskih ustanov. Zanje so značilne: središčnost, pomembno (zaposlitveno) gravitacijsko zaledje ter velika gostota poseljenosti in delovnih mest, dobra infrastrukturna opremljenost in velika gospodarska aktivnost, podprta z nad- povprečnimi naložbami. Skupino 2 sestavljajo nadpovprečna dobro opremljene lokalne skupnosti v zaledju razvojnih središč. Njihova skupna značil- nost je, da prevladujejo v Zahodni Sloveniji, Kamniškobistriški ravnini, Zgornjesavski dolini, na Goriškem, v Obalnokraški regiji, Savinjski dolini s Šaleško kotlino, na Dravskem pol- Promet kvintili – – – – – Slika 5: Potenciali slovenskih občin – konkurenčnost in inovacije Slika 4: Potenciali slovenskih občin – prometnogeografska dostopnost Konkurenčnost kvintili – – – – – Urbani izziv, posebna izdaja, 2014 13 ju  … Gre za občine na širšem območju vplivnih obmestnih delov večjih slovenskih mest, kjer je suburbanizacija tudi sicer najizrazitejša. Vanjo je vključeno 57  občin (27  %) na 31  % ozemlja Slovenije in v njih živi 36 % slovenskega prebivalstva. Povprečno število prebivalcev znaša 10.000 (brez upoštevanja MO Maribor). Skupino 3 s srednjimi vrednostmi sestavlja 49 občin (23 %) s slabo četrtino ozemlja, na katerem prebiva 15 % prebivalstva. V osnovi bi jo z vidika razvojnih potencialov lahko označili za izjemno prehodno. Na eni strani je zanjo značilna zelo vi- soka stopnja človeškega kapitala. V teh občinah je glede na druga območja v Sloveniji zastopan nadpovprečni delež visoko izobraženega prebivalstva in študentov po kraju bivanja. S tem je močno povezana tudi nekoliko intenzivnejša koncentracija (ustvarjalnega) delovno aktivnega prebivalstva po kraju bivan- ja. Ugodne razmere v smislu stanja in razvoja človeških virov pa v občinah te skupine ne kažejo pravega odseva v razvoju podjetništva in (ustvarjalnih) delovnih mest. Občine te sku- pine imajo torej družbeni potencial za gospodarski razvoj. Na roke jim gre tudi njihov položaj, saj gre v glavnem za območja z dobro infrastrukturno opremljenostjo. Gre torej za območ- ja v širšem zaledju večjih mest in bližini glavnih prometnih osi, ki bodo v prihodnosti prav gotovo morala več storiti za prenos pridobljenih znanj v prakso in za njihovo afirmacijo v gospodarstvu. Podpovprečno razvite lokalne skupnosti 4. skupine predstavl- jajo redkeje poseljena in infrastrukturno slabše opremljena ob- močja. Skupaj je v tej skupini 49 občin. Na četrtini slovenskega ozemlja (23 %) prebiva dobra desetina prebivalcev (12 %). Po- vprečno število prebivalcev v tej skupini občin znaša manj kot 5.000. V ta tip občin spadajo redkeje poseljena in infrastruktur- no slabše opremljena območja v hribovitih in obmejnih delih Slovenije. Zlasti za lokalne skupnosti v vzhodni polovici države je značilna tudi nižja stopnja človeškega kapitala, medtem ko se občine na zahodu države vseeno ponašajo z bolj izobraženim prebivalstvom in ugodnejšimi težnjami v zagotavljanju novih (ustvarjalnih) delovnih mest. 5. skupino zaznamujejo močno podpovprečna obeležja eko- nomskogeografskih potencialov. Obsega večja sklenjena ob- močja na Goričkem, v Slovenskih goricah in Halozah, Zgornji Savinjski dolini, Obkolpju, Dravski dolini in na Kozjanskem. Gre za najmanjšo skupino, ki skupaj obsega le 30 občin na 14 % državnega ozemlja, na katerem skupaj prebiva 3 % prebivalstva. Povprečno število prebivalcev v teh občinah znaša manj kot 2.000. Po faktorju demografskih potencialov se podobno kot Slika 6: Tipologija občin – razvojni potenciali slovenskih občin Tipologija potencialov kvintili močno nadpovprečno nadpovprečno povprečno podpovprečno močno podpovprečno Ekonomskogeografsko vrednotenje potencialov slovenskih občin Urbani izziv, posebna izdaja, 2014 14 M. RAVBAR 4. skupina uvršča najnižje na lestvici. Prav tako so za ta ob- močja značilne nižje vrednosti po faktorju človeškega kapitala, kar pomeni, da tu v celoti gledano prebiva manjši delež ljudi z visoko izobrazbo. Je pa za ta območja spodbudno, da so v zadnjih letih naredila pozitiven preskok v razvoju podjetništva ter naseljevanju in zaposlovanju (ustvarjalnega) aktivnega dela prebivalstva. Slednje je najočitnejše na območju Haloz, Sloven- skih goric in občin na Goričkem. 6 Sklep V raziskavi smo pozornost namenili preučevanju razvojne uspešnosti občin v Sloveniji, pri čemer smo poleg ugotavl- janja razlik v razvitosti pokazali tudi ključne dejavnike, ki te razlike povzročajo, ter odgovorili na vprašanje, ali se dejavni- ki razlikujejo med urbaniziranimi in podeželskimi območji. Analiza temelji na 34 izbranih kazalnikih, ki so razdeljeni v pet temeljnih sklopov: demografska moč, blaginja in socialni položaj, trg delovne sile, prometnogeografska dostopnost ter konkurenčnost in inovacije. Nenehno povečevanje števila občin kot temeljnih lokalnih skupnosti ima lahko različne učinke (pa še to le ob izdatnih državnih sredstvih) samo na določenih področjih in le toliko časa, kolikor je to potrebno za vzpostavitev osnovnih življenj- skih pogojev prebivalcev vsake lokalne skupnosti. V primeru zagotavljanja drugih javnih dobrin in storitev, ki že po nara- vi presegajo meje temeljnih lokalnih skupnosti in imajo širši vpliv, saj se ne tičejo le prebivalcev teh skupnosti (vzgoja in izobraževanje, kultura, zdravstvo, okolje in prostor, gozdarstvo, kmetijstvo, prometna infrastruktura itd.), pa smo prej ko slej postavljeni pred vprašanje o ustreznosti upravne in politične teritorialne organiziranosti države (Senčur, 2010). To potrju- jejo tudi ugotovitve računskega sodišča (Revizijsko poročilo, 2012), da ima kar 110 od 211 občin manj kot 5.000 prebival- cev (osnovni kriterij za ustanovitev občine). Več kot polovica občin je bila torej ustanovljena kot izjema. Poročilo tudi ugo- tavlja, da je leta 2010 kar 137 občin prikazalo primanjkljaj in le 73 teh presežek sredstev. Manjše občine porabijo več sredstev na prebivalca, hkrati jih manj pridobijo iz svojih virov, zato potrebujejo za delovanje več sredstev s strani države. Za razvoj manjših lokalnih skupnosti pa ima sedanja ureditev občin ned- vomno tudi pozitivne učinke. Stanje v slovenskih občinah je zelo heterogeno. Splošna ugo- tovitev je, da je razmerje med najuspešnejšimi in najmanj uspešnimi približno na ravni trikratnika. Končno vrednotenje potencialov in geografska razporeditev sta pokazala, da so naj- višji potenciali v Osrednji Sloveniji, nekaterih delih Gorenjske in osrednjem delu Savinjske doline s Celjem, osrednjem delu Krške doline z Novim mestom in somestju obalnih mest. Pod- povprečni potenciali pa izstopajo na vseh obmejnih, hribovitih in kraških območjih. Ključni dejavniki, ki povzročajo raznolikost, so neenakomerni demografski potenciali. Za učinkovito delovanje pa so odloču- joči zlasti gospodarski (trg delovne sile in konkurenčnost) de- javniki, kar so pokazali tudi rezultati izbranih kazalnikov stanja in teženj s klasično in tudi z eksplorativno faktorsko analizo. Za gospodarsko in razvojno uspešnost je pomembna struktura gospodarskih dejavnosti. Območja z nižjim deležem zaposle- nega aktivnega prebivalstva se kažejo kot gospodarsko šibkejša, prav tako območja z (nepropulzivnimi) industrijskimi obrati, ki so praviloma v težavah. Veliko težavo pomenijo brezposel- nost, izobrazbena struktura (tudi zaradi odliva izobraženih s posameznih območij zaradi pomanjkanja ustreznih delovnih mest) in manjše podjetniške aktivnosti (tudi zaradi manjše pro- metne dostopnosti do pomembnejših središč in slabše razvite infrastrukture). Slabše gospodarsko stanje območij se kaže pri blaginji in socialnem položaju (ter posledično pri kakovosti življenja in življenjskem standardu). Ta je praviloma najvišji v Osrednji in Zahodni Sloveniji. Gre za kompleksen preplet in medsebojne vplive različnih dejavnikov, zato je toliko težje oblikovanje ustreznih politik. Glede na poudarjene dejavnike bi večjo vlogo pri zmanjševanju razvojnih razlik morala imeti regionalna politika, saj sta izboljšanje gospodarske razvitos- ti in odpravljanje težav na trgu dela predvsem njeni nalogi. Postavlja se tudi vprašanje prihodnjega načrtovanja ukrepov in usmerjanja sredstev. Posebno pozornost je treba namenjati izboljšanju podjetniškega okolja ter krepitvi socialnega in člo- veškega kapitala. Tudi endogene razvojne zmogljivosti in pod- jetništvo, ki jih imajo na voljo navedena območja, so pogosto še v latentni fazi in jih je z določenimi prilagojenimi ukrepi treba šele spodbuditi (Perpar idr., 2013). Izr. prof. dr. Marjan Ravbar Geografski inštitut Antona Melika ZRC SAZU, Trg Francoske revoluci- je 7, Ljubljana E-pošta: marjan.ravbar@zrc-sazu.si Viri in literatura Bole, D. (2008): Ekonomska preobrazba slovenskih mest. Ljubljana. Ferligoj, A. (1989): Razvrščanje v skupine: teorija in uporaba v družbo- slovju. Ljubljana. Field, A. (2009): Discovering Statistics Using SPSS (and sex and drugs and rock‘n‘roll). Los Angeles. Field, A. (2009): Discovering Statistics Using SPSS (and sex and drugs and rock‘n‘roll). Los Angeles. Fulgosi, A. (1988): Faktorska analiza. Zagreb. Gordon, A. D. (1981): Classification. London. Kaiser, H. F. (1974): An Index of Factorial Simplicity. Psychometrika 39(1). Urbani izziv, posebna izdaja, 2014 15Konservatorski načrt za prenovo v kontekstu modelov s področja ohranjanja kulturne dediščine v prostorskem načrtovanju Kunaver, M. (2009): Kombiniran vsebinsko-skupinski sistem za iskanje uporabniku prilagojenih multimedijskih vsebin. Doktorska disertacija. Fakulteta za elektrotehniko Univerze v Ljubljani, Ljubljana. Medmrežje 1: Revizijsko poročilo – Ureditev področja občin. 2012. Računsko sodišče Republike Slovenije. Ljubljana. Dostopno na: http:// www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/I/KC73BA090AA4B8946C12579B9001E4E89/ $file/Obcine_RSP.pdf (sneto 15. 5. 2014). Medmrežje 2: C.L.E.A.R. TOOL, European Committee on Local and Regi- onal democracy (CDLR), Committee of experts on democratic partici- pation and public ethics at local and regional level (LR-DP), Strasbourg, 15. februar 2008. Dostopno na: http://conventions.coe.int/Treaty/ Commun/QueVoulezVous.asp?CL=GER&CM=8&NT=122&DF=11/01/2006 (sneto 13. 12. 2013). Medmrežje 3: Strategija prostorskega razvoja Slovenije (SPRS), Ministr- stvo za okolje in prostor, 2004. Dostopno na: http://www.mzip.gov.si/ fileadmin/mzip.gov.si/pageuploads/publikacije/sprs_slo.pdf (sneto 31. 5. 2014). Perpar, A., Kastelec, D., Udovč, A., (2013): Pojasnjevanje razvojnih razlik v Sloveniji s pomočjo multivariatnih statističnih metod, Regionalni razvoj 4. Nove razvojne perspektive, Geografski inštitut Antona Melika ZRC SAZU, Ljubljana, str. 11–21. Rogerson, P. A. (2001): Statistical Methods for Geography. London. Sharma, S. (1996): Applied Multivariate Techniques. New York. Senčur, M., (2010): Postopek ustanavljanja občin – primer naselja An- karan, (Pravno mnenje v zvezi s pobudo za oceno ustavnosti Zakona o ustanovitvi občin ter določitvi njihovih območij, Uradni list RS, št. 108/06, Ljubljana, 2010, str. 1. Zakon o lokalni samoupravi in poznejše dopolnitve zakona – ZLS (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 74/98, 70/00, 51/02, 72/05, 100/05, 60/07, 94/07, 76/08, 79/09 in 51/10).