143
Članki / Articles
DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII
UREDITEV ZAGOTAVLJANJA ZAČASNEGA 
DELA IN VPLIV DIREKTIVE 2008/104/ES
Polonca Končar*
UDK: 331.5:349.2:061.1EU
Povzetek: V Sloveniji je bilo delo preko agencij za zagotavljanje za-
časnega dela vključeno v domač delovnopravni sistem nekaj let pred 
sprejemom Direktive 2008/104/ES. Namen tega prispevka je prikazati 
namen in najpomembnejša vprašanja glede vsebine direktive, da bi 
ocenili, kako bo direktiva vplivala na prihodnjo ureditev te oblike orga-
nizacije dela v ZDR.
Ključne besede: reforma trga dela, delavec, zaposlen pri agenciji za za-
gotavljanje začasnega dela, napotitev v podjetje uporabnika, načelo ena-
kega obravnavanja, zakon o delovnih razmerjih
REGULATION OF TEMPORARY WORK AND THE IMPACT OF THE 
DIRECTIVE 2008/104/EC
Abstract: In Slovenia, temporary agency work was integrated into national 
labour law system a few years before the Directive 2008/104/EC had been 
adopted. The aim of this paper is to discuss the purpose of the Directive 
and the basic features related to its content in order to assess the impact 
of the Directive on the ERA (Employment Relationships Act) and the future 
regulation of this form of the organisation of work.
Key words: labour market reform, temporary agency worker, assigne-
ment to a user undertaking, principle of equal treatment, Employment 
Relatioships Act
* Polonca Končar, doktorica pravnih znanosti, profesorica na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani.
 polonca.koncar@pf.uni-lj.si
 Polonca Končar, PhD, Professor at the Faculty of Law, University of Ljubljana, Slovenia.
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES
144
Članki / Articles
1. UVOD
Reforma trga dela je zahteva, ki je sestavni del načrtovanih strukturnih sprememb 
v celotni EU. Posredovanje zaposlitve in posredovanje dela je dandanes mogoče 
opravljati kot javno službo in brezplačno1, lahko pa tudi odplačno preko zasebno-
pravnih subjektov. Med slednjimi pridobivajo na pomenu agencije za zagotavljanje 
začasnega dela2. V delovni zakonodaji in v zakonodaji s področja urejanja trga dela 
uporabljamo izraza »delodajalci, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev 
drugemu uporabniku« oziroma »delodajalci, ki zagotavljajo delo delavcev drugemu 
uporabniku«.3 Širjenje možnosti za zasebne delodajalce, da se lahko ukvarjajo z 
dejavnostjo posredovanja zaposlitve in dela, lahko nedvomno neposredno vpliva 
na večjo fleksibilnost na trgu dela. Posredno pa dejavnost agencij za zagotavljanje 
začasnega dela vpliva na situacijo na trgu dela, saj delo prek teh agencij pomeni 
novo obliko dela, ki kot taka lahko prispeva k zaposlovanju, prispevala pa naj bi 
tudi k ustvarjanju novih delovnih mest. Ker gre za obliko dela, pri kateri se poja-
vlja poseben delovno pravni položaj delavcev, je lahko posebej občutljiva z vidika 
delavcev, zaposlenih pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela in potrebe po 
njihovem varstvu. Na drugi strani ta oblika dela omogoča večjo fleksibilnost na 
strani delodajalcev-uporabnikov. V tem smislu je v skladu z uveljavljeno doktrino 
o gibčni varnosti, kakorkoli jo že razlagamo.
V Republiki Sloveniji je »posredovanje in zagotavljanje delovne sile« kot novost 
predvidela novela zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti 
leta 19984 (ZZZPB-D). Posebnosti položaja delavcev, katerih delo delodajalec 
posreduje uporabniku, je uredil ZDR iz leta 2002 v določbah o pogodbi o za-
poslitvi med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela 
delavcev drugemu uporabniku. Pravna podlaga za delo preko agencij za zagota-
vljanje začasnega dela v naši državi torej obstaja, čeprav ta oblika dela pomeni 
relativno novost. 
1 Glej Konvencijo MOD št. 88 o organizaciji službe za zaposlovanje, 1948, Ur. l. FLRJ-MP, 
št.8/58.
2 Glej Konvencijo MOD št. 181 o zasebnih agencijah za zaposlovanje, 1999 in istoimensko 
Priporočilo št. 188. RS konvencije ni ratificirala, so jo pa ratificirale nekatere druge države članice 
EU kot npr. Španija, Finska, Italija, Nizozemska.
3 V prispevku bom uporabljala izraz »agencije za zagotavljanje začasnega dela«, ki je uporabljen v 
pravu EU. 
4 ZZZPB-D, Ur.l. RS, št. 69/1998.
145
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES
Članki / Articles
19. novembra 2008 je bila sprejeta Direktiva 2008/104/ES Evropskega parla-
menta in Sveta o delu preko agencij za zagotavljanje začasnega dela, s katero so 
morale države članice uskladiti svoje pravo do 5. decembra 2011. Zato sta aktu-
alna ne le obravnava veljavne pravne ureditve in njenega uresničevanja v praksi, 
temveč predvsem tudi preverjanje, ali so zaradi uskladitve z Direktivo potrebne 
spremembe domačega prava. Zakon o urejanju trga dela5, ki je nadomestil ZZZPB, 
je v posebnem poglavju o zagotavljanju dela delavcev drugemu uporabniku delno 
že usklajen z Direktivo. Utemeljeno je vprašanje, ali bo, in če bo, v kakšnem smi-
slu, potrebno zaradi uskladitve z Direktivo spremeniti in dopolniti ureditev položaja 
delavcev pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela v ZDR. 
V nadaljevanju se bom zato omejila predvsem na obravnavo vsebine Direktive 
2008/104/ES in nekaterih vprašanj v zvezi z njeno interpretacijo, ki so pomemb-
na za oceno, ali je treba našo zakonodajo spremeniti, da bi jo uskladili z direktivo 
oziroma za oceno, ali bi bila vključitev nekaterih znanih predlogov v nov ZDR6 v 
skladu z direktivo.
2. O DIREKTIVI 2008/104/ES EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA O 
DELU PREK AGENCIJ ZA ZAGOTAVLJANJE ZAČASNEGA DELA7
2.1. Dolgotrajen postopek sprejemanja in temeljni cilji direktive
Direktiva 2008/104/ES je bila sprejeta po skoraj treh desetletjih poskusov, da 
bi na ravni ES uredili položaj delavcev, ki opravljajo začasno delo. Na potrebo 
po varstvu začasnega dela so prvič opozorili v Resoluciji Sveta z dne 21.1.1974 
o programu socialne akcije.8 Komisija je besedilo ustrezne direktive predlaga-
la leta 1982.9 Predlog je bil leta 1984 spremenjen in dopolnjen, vendar pa ga 
niso sprejeli. V začetku 90. let so razprave o ureditvi varstva začasnega dela 
5 ZUTD, Ur.l. RS, št. 80/2010.
6 V zvezi z novim ZDR upoštevam predloge, ki jih vsebuje delovno besedilo novega ZDR, ki ga je 
januarja 2012 Vlada premiera Pahorja posredovala ESS in ki v veliki meri odraža ideje in predloge, 
ki so se v zvezi z ureditvijo in izvajanjem obravnavane oblike dela izoblikovali v dosedanji praksi.
7 UL L 327 , 5.12.2008.
8 OJ C 13/1, 1974.
9 Historijat direktive je opisan v pojasnjevalnem memorandumu k predlogu Direktive Evropskega 
Parlamenta in Sveta o delovnih pogojih za začasne delavce, COM/2002//0149 final-COD 
2002/0072.
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES
146
Članki / Articles
ponovno oživele. Povezovali so jih s predlogi direktiv o delu s krajšim delovnim 
časom in o delu za določen čas. Predlog direktive o začasnem delu je doživel 
močno nasprotovanje. Prizadevanja Komisije pa so se končala s sprejemom 
samo Direktive 91/383/EGS, s katero se dopolnjujejo ukrepi za spodbujanje 
izboljšav glede varnosti in zdravja pri delu za delavce z delovnim razmerjem za 
določen čas ali z začasnim delovnim razmerjem. Komisija se je odločila, da bo 
uporabila postopek, predviden v 3. členu Sporazuma socialni politiki kot dodat-
ka k Protokolu št. 14 o socialni politiki, ki je bil sprejet k Maastrichtski pogodbi. 
Septembra 1995 so posvetovanja o tako imenovanih nestandardnih pogodbenih 
modelih lahko prevzeli socialni partnerji. Rezultat sta bili dve sprejeti direktivi in 
sicer Direktiva Sveta 97/81/ES o okvirnem sporazumu o delu s krajšim delovnim 
časom, sklenjenim med UNICE, CEEP in ETUC, ter Direktiva Sveta 1999/70/
ES o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenim med ETUC, UNICE 
in CEEP. Sporazuma o začasnem delu niso sprejeli. Maja 2000 so socialni par-
tnerji začeli pogajanja o začasnem delu, vendar so morali leta 2001 priznati, da 
ne morejo doseči sporazuma. Poleg političnih razlogov je usklajevanje interesov 
oviralo dejstvo, da so v ureditvi in praksi glede začasnega dela v državah člani-
cah obstajale velike razlike. Direktiva je bila sprejeta šele leta 2008, potem ko 
sta najprej dosegla soglasje TUC in CBI in s tem britanski vladi omogočila, da je 
dala soglasje na besedilo Direktive.
V EU obstajajo sedaj tri direktive, ki v celoti ali vsaj delno urejajo varstvo delavcev, ki 
so zaposleni pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela: Direktiva 2008/104/
ES, Direktiva 91/383/EGS in Direktiva 96/71/ES Evropskega Parlamenta in 
Sveta o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev.10 
Direktiva je po eni strani namenjena uresničevanju ciljev socialne narave, po 
drugi strani pa uresničevanju ciljev politike zaposlovanja kot so bili opredeljeni 
z Lizbonsko strategijo. Direktiva opredeljuje splošen okvir, ki velja za delovne 
10 Glede razmerja med Direktivo 2008/104/ES in Direktivo 96/71/EGS nekateri štejejo, da 
Direktiva 2008/104/ES vpliva na omejujoče določbe Direktive 96/71/EGS v tem smislu, da 
naj bi omogočala razširitev ureditve oziroma bolj ugodno ureditev od tiste, ki velja za napotene 
delavce. Pri tem se opirajo na uvodno izjavo št.20 predloga Direktive 2008/104/ES iz leta 
2002 (COM(2002)701 final), ki se je glasila: An improvement in the minimum protection for 
temporary workers occasioned by this Directive will enable any restrictions or prohibitions 
which may have been imposed on temporary work to be reviewed and, if necessary, lifted 
if they are no longer justified on grounds of the general interest regarding, in particular, the 
protection of workers.
 Glej: Stein Evju, Tonia Novitz, The evolving regulation:dynamics and consequences, FORMULA, 
Working paper, No. 33(2012), University of Oslo, str. 65.
147
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES
Članki / Articles
pogoje začasnih delavcev v EU. Njen namen je zagotoviti minimalno raven učin-
kovitega varstva delavcev, ki opravljajo začasno delo, in izboljšanje kvalitete de-
la preko agencij za zagotavljanje začasnega dela (v nadaljevanju tudi: agencij) 
tako, da zagotavlja načelo enakega obravnavanja teh delavcev z delavci, ki so 
zaposleni pri podjetjih uporabnikih (v nadaljevanju tudi: uporabnikih).11 Hkrati naj 
bi Direktiva prispevala k razvoju sektorja začasnega dela kot ene izmed prožnih 
oblik dela, med katerimi lahko izbirajo delodajalci in delavci. Tlakovala naj bi pot 
odpravljanju omejitev ali prepovedi uporabe začasnega dela v državah članicah. 
In ne nazadnje, z Direktivo so želeli agencijam za zagotavljanje začasnega dela 
kot delodajalcem priznati pomembno vlogo, ki jo lahko imajo pri ustvarjanju de-
lovnih mest in razvoju fleksibilnih oblik dela.
2.2. Oris vsebine
Direktiva v okviru Splošnih določb določa: 
za katere delavce in delodajalce ter uporabnike velja pa tudi primere, ko države  -
članice lahko izvzamejo pogodbe o zaposlitvi iz uporabe direktive (1. člen),
namen direktive (2. člen), -
opredelitve pojmov: delavec, agencija za zagotavljanje začasnega dela, dela- -
vec, zaposlen pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela, podjetje uporabnik, 
napotitev, osnovni delovni pogoji in pogoji zaposlitve (trajanje delovnega časa, 
nadurnega dela, odmorov, počitkov, nočnega dela, dopustov, praznikov in 
plačila) (3. člen),
razloge, zaradi katerih se delo preko agencij za zagotavljanje začasnega dela  -
lahko prepove ali omeji, in dolžnost preverjanja, ali so prepovedi ali omejitve 
še upravičene, dopustnost določanja prepovedi ali omejitev s kolektivnimi po-
godbami (4. člen).
V poglavju o Pogojih zaposlitve in delovnih pogojih direktiva:
ureja načelo enakega obravnavanja v zvezi z osnovnimi delovnimi pogoji in  -
pogoji zaposlitve ter možnost določitve izjem od tega načela ter zahteva, da so 
11 Nekateri opozarjajo, da v primeru tako imenovanih fleksibilnih oblik dela, načelo enakega obrav-
navanja ne temelji na osebnih okoliščinah kot so spol, rasa, starost, vera ipd., temveč na pogodbi 
o zaposlitvi in njeni obliki in vsebini. 
 Glej: Mia Rönnmar, The Regulation of Temporary Agency Work in Sweeden and the Impact of 
the (2008/104/EC) Directive, European Labour Law Journal, Vol. 1, No. 3/2010, str. 424.
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES
148
Članki / Articles
veljavni predpisi v podjetju uporabniku glede zaščite nosečih žensk in doječih 
mater ter glede enakega obravnavanja moških in žensk ter ukrepov v boju zoper 
diskriminacijo na podlagi spola, rase ali narodnosti, vere, prepričanja, invalidno-
sti, starosti ali spolne usmerjenosti usklajeni z drugimi predpisi ali kolektivnimi 
pogodbami (5. člen),
predvideva načine in ukrepe, ki so namenjeni izboljšanju dostopa delavcev, za- -
poslenih pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela do prostih delovnih mest 
v podjetjih uporabnikih, vključno z določitvijo pravice delavcev do obveščenosti 
o prostih delovnih mestih, s prepovedjo zaračunavanja provizije s strani agencij 
v primeru zaposlitve pri uporabniku ter z vzpostavitvijo socialnega dialoga, da 
bi se izboljšal dostop začasnih delavcev do usposabljanja in otroškega varstva 
v agencijah v času med napotitvami kot tudi dostop do usposabljanja, ki je 
predvideno za delavce uporabnikov (6. člen), 
vsebuje določbe o zastopanju delavcev, zaposlenih pri agencijah za zagotavljanje  -
začasnega dela (7. člen),
zahteva, da mora uporabnik priskrbeti ustrezne informacije o uporabi delavcev,  -
zaposlenih pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela, kadar obvešča pred-
stavniške organe delavcev v podjetju glede zaposlitvene situacije (8. člen).
V Končnih določbah iz tretjega poglavja direktive je poudarjeno, da pomenijo 
določbe direktive minimalno varstvo in lahko države članice vedno sprejemajo za 
delavce ugodnejše predpise, socialni partnerji pa ugodnejše kolektivne pogodbe 
(9. člen). Od držav članic zahtevajo določitev ustreznih upravnih ali sodnih postop-
kov za primere kršitev obveznosti iz direktive ter vzpostavitev sistema učinkovitih, 
sorazmernih in odvračilnih kazni (10. člen).
Direktiva v 10. uvodni izjavi poudarja, da znotraj Evropske unije obstajajo precej-
šnje razlike glede uporabe dela prek agencij za zagotavljanje začasnega dela12 
in glede pravnega položaja, statusa in delovnih pogojev delavcev, zaposlenih pri 
agencijah za zagotavljanje začasnega dela. Razlike obstajajo tudi glede tega ali 
je ta oblika organizacije dela urejena z državnimi predpisi ali kolektivnimi pogod-
bami. Omenjene razlike pa so v precejšnji meri razlog za to, da se pri izvajanju 
direktive pojavljajo težave in različna odprta vprašanja, povezana z interpretaci-
jo najpomembnejših substančnih določb direktive.13 Avgusta 2011 je posebna 
12 V preteklosti je velika večina vseh začasnih delavcev v EU delala le v štirih državah članicah: na 
Nizozemskem, v Franciji, Nemčiji in Združenem kraljestvu. Glej delo v op. 9.
13 V poročilu je pozornost dana 1. členu (Veljavnost), 3. členu (Definicije), 4. členu (Pregled omejitev 
ali prepovedi), 5. členu (Načelo enakega obravnavanja), 6. členu (dostop do zaposlitve, bonitet in 
149
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES
Članki / Articles
skupina strokovnjakov, v kateri so vladni predstavniki vseh držav članic in držav 
EEA, izdelala poročilo, v katerem je objavila stališča o tem, kako direktivo inter-
pretirati. Bila naj bi v pomoč državam članicam pri njihovem izvajanju direktive.14 
V nadaljevanju želim opozoriti na nekatera najpomembnejša vprašanja, na katera 
je treba biti pri uporabi direktive posebej pozoren.
2.3. Odprta vprašanja, ki se pojavljajo pri interpretaciji Direktive
2.3.1. Veljavnost direktive
Direktiva določa, da se uporablja za delavce, ki imajo z agencijo za zagotavljanje 
začasnega dela sklenjeno pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje15 in so napo-
teni v podjetja uporabnike, kjer začasno delajo pod njihovim nadzorom in v skladu 
z njihovimi navodili (prvi odstavek 1. člena). Na drugi strani se direktiva uporablja 
za javna in zasebna podjetja, ki so agencije za zagotavljanje začasnega dela ali16 
podjetja uporabniki, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na to, ali jo 
opravljajo na pridobiten ali nepridobiten način (drugi odstavek 1. člena). 
Direktiva ne vsebuje določb o krajevni veljavnosti. Ta naj bi se ugotavljala v luči 
določb PDEU. V načelu naj direktiva ne bi veljala za delavce, zaposlene pri agen-
ciji, ki je ustanovljena v EU, ki so napoteni k uporabniku izven EU. Vendarle je 
treba upoštevati sodno prakso SEU,17 po kateri dejstvo, da se aktivnosti opravljajo 
izven EU, samo po sebi še ni razlog za to, da pravo EU ne bi veljalo, če obstaja 
zadosti trdna vez med delovnim razmerjem in pravom EU. V primeru pa, ko agen-
cija, ustanovljena v tretji državi, napoti delavce k uporabniku, ki ima sedež v EU, 
obstaja stališče, da se direktiva za te delavce uporablja.
poklicnega usposabljanja), 7. člena (Zastopanje delavcev, zaposlenih pri agencijah za zagotavljanje 
začasnega dela) in 8. člena (Obveščanje delavskih predstavnikov).
14 European Commission, Employment, Social Affairs&Inclusion-Unit B2-Labour Law, Report-Expert 
Group-Transposition of Directive 2008/104/Ec on temporary agency work-August 2011.
15 Besedna zveza »pogodba o zaposlitvi ali delovno razmerje« je uporabljena v različnih direktivah. 
Zato je primerno pojasniti, da se z omembo delovnega razmerja želi poudariti, da gre za situacijo, 
ko obstajajo različni elementi delovnega razmerja, vendar pa formalno pogodba o zaposlitvi ni 
bila sklenjena.
16 Morda bi bilo besedilo drugega odstavka 1. člena direktive jasnejše, če bi bila namesto besede 
»ali« uporabljena beseda »in«, saj direktiva dejansko velja za agencijo in za uporabnika.
17 Zadeve C-214/94, Boukhalfa, 36/74 Walrave-Koch, 9/88, Lopes de Veiga, C-60/93, 
Aldewereld.
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES
150
Članki / Articles
Glede tega, za katere delavce direktiva velja, se v nekaterih državah članicah 
lahko pojavi dilema glede njene veljavnosti za pomorščake. Izrecno niso izvzeti 
iz uporabe direktive, je pa vendarle treba upoštevati, da je treba v zvezi z vpraša-
njem, katero pravo velja za njihove pogodbe o zaposlitvi, upoštevati v Uredbi št. 
593/2008 določene kriterije. To pa pomeni, da je treba v konkretnih primerih, 
upoštevaje ustrezne kriterije, ugotavljati, ali direktiva za pomorščake velja ali ne.
Ko gre za vprašanje uporabe direktive za agencije in uporabnike, je jasno, da iz 
uporabe direktive ni izključena nobena gospodarsko dejavnost.18 Se pa vendarle 
utegne pojaviti vprašanje glede veljavnosti direktive za uporabnike, ki ne opravlja-
jo gospodarske dejavnosti. Važno je, da direktiva ne velja za uporabnika, ki se 
ne ukvarja z gospodarsko dejavnostjo, razen če neka država želi, da se direktiva 
uporablja na prostovoljni osnovi. Drugi odstavek 1. člena nima nobenega vpliva 
na nacionalno zakonodajo, ki prepoveduje zagotavljanje začasnega dela javnemu 
sektorju. Za tako prepoved velja 4. člen direktive, ki predvideva tudi preverjanje 
upravičenosti določenih omejitev ali prepovedi.
Direktiva je namenjena spodbujanju ukrepov, katerih cilj je izboljšati zaposljivost 
določenih kategorij oseb, ki imajo težave pri vključevanju ali ponovnem vključe-
vanju na trg dela. Države članice naj bi spodbujale agencije za zagotavljanje za-
časnega dela, da sodelujejo v javnih ali javno podprtih akcijah, katerih namen je 
olajšati zaposlitev in poklicno integracijo mladih in starejših delavcev ter brezposel-
nih oseb. Tretji odstavek 1. člena velja tudi za dobrodelne ustanove, ki delujejo 
kot agencije, da zagotavljajo začasno delo invalidom ali nekdanjim zapornikom 
in jim tako pomagajo, da se postopno prilagodijo normalnim delovnim pogojem. 
Dobrodelne ustanove ne delujejo pridobitno in so pogosto financirane s strani 
verskih skupnosti, sindikatov, delodajalskih organizacij ali humanitarnih nevladnih 
organizacij. Direktiva v omenjenem tretjem odstavku 1. člena sicer dopušča, da 
lahko države članice iz uporabe direktive izvzamejo pogodbe o zaposlitvi ali delovna 
razmerja, sklenjena na podlagi javnega ali javno podprtega programa poklicnega 
usposabljanja, integracije ali ponovnega usposabljanja, vendar velja opozoriti na 
stališče, da je treba možnost izvzetij uporabljati zelo restriktivno. Države članice so 
18 V skladu s pravom EU so vse storitve, opravljene proti plačilu, uvrščene med gospodarske de-
javnosti. Po sodni praksi ni pogoj, da storitev plača tisti, za katerega je bila opravljena, pogoj je 
le, da se za konkretno storitev opravi protiplačilo.
 Commission Staff Working Document »Guide to the application of the European Union rules on 
state aid, public procurement and the internal market to services of general economic interest, 
and in particular to social services of general interes, SEC(2010) 1545 final, 7.12.2010.
151
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES
Članki / Articles
ob prenašanju direktive v domače pravo tudi dolžne jasno izjaviti, ali nameravajo 
možnost uporabe izvzetja uporabiti. Derogacija je po direktivi dopustna samo po 
predhodnem posvetovanju s socialnimi partnerji. 
2.3.2. Opredelitve pojmov
Direktiva vsebuje opredelitve naslednjih pojmov: delavec, agencija za zagotavlja-
nje začasnega dela, delavec zaposlen pri agenciji za zagotavljanje začasnega 
dela, podjetje uporabnik, napotitev in osnovni delovni pogoji in pogoji zaposlitve 
(prvi odstavek 3. člena).
Kot je določeno tudi v mnogih drugih direktivah, velja tudi po tej direktivi, da je 
»delavec« vsakdo, ki šteje za delavca po nacionalnem delovnem pravu. Direktiva 
ne posega v nacionalno zakonodajo glede opredelitve delavca (drugi odstavek 
3. člena). Ne velja pa za osebe, ki so vključene v javne programe ali javno pod-
prte programe usposabljanja, integracije ali preusposabljanja (tretji odstavek 1. 
člena).
Opredelitev pojma »agencija za zagotavljanje začasnega dela« je relativno ši-
roka, saj se po splošni razlagi nanaša na javne in zasebne agencije, vključno s 
tistimi, ki opravljajo dejavnost nepridobitno. Glede na to, da pomeni tudi vsako 
fizično osebo, vidimo, da lahko opravlja dejavnost zagotavljanj začasnega dela 
vsako ne glede na pravno obliko in velikost.
Za »delavca, zaposlenega pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela« je bi-
stvena sklenjena pogodba o zaposlitvi ali delovno razmerje zato, da bo napoten 
v podjetje uporabnika, kjer bo opravljal začasno delo. Razlog sklenitve pogodbe 
o zaposlitvi je, da bo agencija delavca lahko napotila na začasno delo k uporab-
niku. Zato direktiva ne velja za podjetja, ki se ukvarjajo s posredovanjem delav-
cev tistim delodajalcem, ki so te delavce pripravljeni sami zaposliti. Direktiva ne 
posega v nacionalno zakonodajo glede opredelitve pogodbe o zaposlitvi (drugi 
odstavek 3. člena). Delavec lahko sklene pogodbo o zaposlitvi za nedoločen ali 
določen čas. Pri tem je treba poudariti, da direktiva v 15. uvodni izjavi nakazuje, 
za nekatere19 vsaj na deklarativni ravni, da so pogodbe o zaposlitvi za nedoločen 
19 N. Countouris, R. Horton, The Temporary Agency Work Directive: Another Broken Promis?, 
Industrial Law Journal, Vol. 38, No. 3/2009, str. 338.
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES
152
Članki / Articles
čas običajna oblika delovnega razmerja in bi bilo treba posebej predvideti izjeme 
od pravil, ki bodo veljale v podjetju uporabniku. 
Direktiva ne velja v primerih, ko neka družba zaprosi drugega delodajalca, da 
z njegovimi delavci opravi neko delo za družbo v njenih prostorih. Dejavnost 
agencij za zagotavljanje začasnega dela je treba razlikovati od dela na podlagi 
podpogodb.
Po direktivi je »podjetje uporabnik« vsaka fizična ali pravna oseba, za katero za-
časno dela delavec, zaposlen pri agenciji. Direktiva v svoji opredelitvi ne govori 
o minimalni velikosti ali posebni pravni obliki podjetja uporabnika. Zato so znane 
razlage, po katerih lahko agencija zagotavlja delo svojih delavcev tudi samoza-
poslenim osebam. Na to, da je treba pojem podjetja uporabnika uporabljati v 
širokem pomenu besede, kaže stališče, da direktiva velja za vsa podjetja upo-
rabnike, vključno z javnimi institucijami, ki opravljajo pridobitno ali nepridobitno 
gospodarske dejavnosti.
Po direktivi pomeni »napotitev« čas, za katerega je delavec dodeljen delodajalcu 
uporabniku. V zvezi s tem je, kot kaže praksa v drugih državah članicah EU, odprto 
vprašanje trajanja napotitve delavca k uporabniku. Treba je razlikovati med časom, 
za katerega delavec z agencijo sklene pogodbo o zaposlitvi in časom, za katerega 
je lahko dodeljen uporabniku. Delavci z agencijo sicer lahko sklepajo pogodbe 
o zaposlitvi za nedoločen ali določen čas, vendar pa mora njihova dodelitev k 
uporabniku ohraniti začasno naravo. Namen dejavnosti zagotavljanja začasnega 
dela ni nadomeščanje redne delovne sile z delavci, zaposlenimi pri agenciji za 
zagotavljanje začasnega dela. Direktiva uporablja izraz začasno delo, vendar ga 
časovno ne opredeljuje, kar očitno vodi v različno prakso v državah članicah EU. 
Zato nekateri menijo, da je treba začasno naravo napotitve natančneje časovno 
opredeliti. Pri tem se sklicujejo na prakso Sodišča EU.20 Da delavec, zaposlen 
pri agenciji, ne more biti dodeljen uporabniku za časovno neomejen čas pa npr. 
izhaja tudi iz tretjega odstavka 6. člena direktive, ki vsebuje prepoved zaračuna-
vanja provizije s strani agencije v zameno za to, da je delavec z uporabnikom po 
»opravljeni napotitvi« sklenil pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje. Določba 
nakazuje začasnost napotitve.21 
20 Glej npr. zadevo Jouini, CJEU 13.9.2007, C-485/05, tč. 35 in 37.
21 O tem tudi: Monika Schlachter, Equal Treatment for Transnational Temporary Agency Workers? 
FORMULA, Working Paper No. 32(2012), University of Oslo, str. 1-2.
153
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES
Članki / Articles
Z vidika uresničevanja načela enakega obravnavanja delavcev zaposlenih pri agen-
ciji, z delavci, zaposlenimi pri uporabniku, je končno pomembna tudi opredelitev 
»osnovnih delovnih pogojev in pogojev zaposlitve«. Po direktivi so to pogoji, 
določeni z zakoni in drugimi predpisi, kolektivnimi pogodbami oziroma drugimi 
zavezujočimi splošnimi določbami, ki se nanašajo na trajanje delovnega časa, nad-
urno delo, odmore, počitke, nočno delo, dopust in dela proste dni ter plačilo.
2.3.3. Omejitve in prepovedi uporabe začasnega dela preko agencij 
Iz dokumentov, ki so bili podlaga za sprejeto direktivo, izhaja, da so z direktivo 
želeli spodbuditi uporabo te oblike dela in na Evropski ravni začeti odpravljati ob-
stoječe omejitve in prepovedi takega dela. Direktiva 4. členu tako določa, da so 
prepovedi ali omejitve pri uporabi dela preko agencij za zagotavljanje začasnega 
dela upravičene le zaradi razlogov splošnega interesa, ki se nanašajo na varstvo 
delavcev, zaposlenih pri agencijah, zahteve glede varnosti in zdravja pri delu ali 
potrebo, da se zagotovi pravilno delovanje trga dela in preprečevanje zlorab.22 
Državam članicam je bilo naloženo, da do izteka roka za uskladitev domačega prava 
z direktivo, to je do 5.12.2011, preverijo pravno ureditev in upravičenost obstoječih 
omejitev in prepovedi in o ugotovitvah obvestijo Komisijo. Direktiva je predvidela, 
da pregled ureditve kolektivnih pogodb lahko opravijo socialni partnerji.
Na kakšen način, s pomočjo katerih ukrepov se lahko v znotraj države, na kate-
rikoli njeni ravni, postavijo omejitve ali prepovedi uporabe začasnega dela preko 
agencij? Komisija je sestavila neobvezno listo,23 na katero je uvrstila ukrepe kot 
so npr.: prepoved uporabe začasnega dela preko agencij v sektorjih dejavno-
sti, ki štejejo za nevarne, obstoj omejujoče liste razlogov, kdaj je začasno delo 
dopustno (le če se začasno izjemoma poveča potreba po delu, nadomeščanje 
odsotnih delavcev ipd.), omejitev trajanja napotitve k uporabniku, omejitev števila 
zaporednih sklenitev pogodb o zaposlitvi z »začasnimi delavci«, določitev števila 
ali deleža delavcev, zaposlenih pri agenciji, ki delajo pri uporabniku, obveznost, 
da nekdo izključno opravlja dejavnost zagotavljanja začasnega dela, določitev 
zahteve, da ima agencija ali delodajalec določeno pravno obliko. V zvezi z dopu-
22 Enako že v uvodni izjavi direktive št. 18.
23 COM/2006) 708 final, 22.11.2006.
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES
154
Članki / Articles
stnimi omejitvami ali prepovedmi je treba upoštevati tudi uvodno izjavo direktive 
št. 20, po kateri »določbe direktive glede omejitev ali prepovedi v zvezi z delom 
prek agencij za zagotavljanje začasnega dela ne posegajo v nacionalno zakono-
dajo ali prakso, ki prepoveduje nadomeščanje stavkajočih delavcev z delavci, 
zaposlenimi pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela«.
2.3.4. Načelo enakega obravnavanja
Po vsebinski plati so posebej pomembne določbe 5. člena direktive, v katerih je 
poudarjeno načelo enakega obravnavanja. Osnovni delovni pogoji in pogoji zapo-
slitve delavcev, zaposlenih pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela, morajo 
biti v času njihove napotitve v podjetju uporabniku vsaj takšni, kot bi bili pogoji, ki bi 
veljali, če bi jih zadevno podjetje zaposlilo neposredno na istem delovnem mestu. 
Osnovni delovni pogoji so opredeljeni v 3. členu.24 Obstaja stališče, da delovni 
pogoji v 3. členu niso izčrpno navedeni, saj velja na splošno, da direktiva dolo-
ča le minimum varstva. »Osnovni« so tisti pogoji, ki jih določajo katerikoli splošni 
obvezujoči akti, ki veljajo za uporabnika, ne samo tisti, ki so določeni v tč. 1(f) 3. 
člena. V primeru, da uporabnika npr. glede plačila ne obvezuje noben pravni akt 
(ponekod se plača visoko usposobljenih delavcev določa izključno na individualni 
ravni), tudi za »začasnega delavca« ne bo veljala nobena vnaprej določena višina 
plače. Koncept plače je treba razumeti v skladu 157. člena PDEU in sodne pra-
kse Sodišča EU glede tega, kaj pomeni plača. Načelo enakega obravnavanja se 
uporablja tudi v zvezi z varstvom nosečih žensk in doječih mater ter varstvom 
otrok in mladih. Enako obravnavanje velja ne glede na spol, raso ali narodnost, 
vero, prepričanje, invalidnost, starost ali spolno usmerjenost.
Direktiva dopušča nekatere odstope od načela enakega obravnavanja. Tako ve-
lja izjema glede plačila, kadar delavci, ki imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi 
za nedoločen čas, prejemajo plačilo tudi v času med napotitvami. Kot drugo, di-
rektiva dopušča , da se pod določenimi pogoji delovni pogoji lahko urejajo tudi s 
kolektivnimi pogodbami, pri čemer lahko pride v zvezi s posameznimi pravicami 
24 Dejstvo, da je načelo enakega obravnavanja omejeno na najbolj osnovne delovne pogoje, nekateri 
ocenjujejo kot korak nazaj v primerjavi z ureditvijo načela enakega obravnavanja v npr. Direktivi 
1999/70/ES.
 O tem glej delo v op. 10, str. 66. 
155
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES
Članki / Articles
v državah, ki ne poznajo razširitve kolektivne pogodbe tudi do odstopa od načela 
enakega obravnavanja.25
2.3.5. Dostop do zaposlitve, bonitet in poklicnega usposabljanja, 
zastopanje delavcev, zaposlenih pri agencijah in obveščanje 
predstavnikov delavcev, zaposlenih pri uporabniku
Kot je že bilo poudarjeno, je direktive usmerjena v izboljšanje varstva delavcev, 
zaposlenih pri agencija za zagotavljanje začasnega dela oziroma v dvig kvalite-
te začasnega dela. Uresničevanju tega cilja so namenjene določbe 6., 7. in 8. 
člena. 
Da bi delavcem omogočili dostop do zaposlitve za nedoločen čas, direktiva v 6. 
členu zahteva, da jih uporabniki obveščajo o prostih delovnih mestih. Države čla-
nice morajo tudi zagotoviti, da bodo določila, ki prepovedujejo sklenitev pogodbe 
o zaposlitvi med uporabnikom in delavcem, ki je zaposlen pri agenciji, potem ko je 
potekla napotitev k uporabniku, neveljavna. Agencije za zagotavljanje začasnega 
dela delavcem ne smejo zaračunavati provizije za to, da so se z uporabnikom do-
govorile za njihovo napotitev k uporabniku. Delavcem je treba omogočiti dostop do 
socialnih služb in bonitet pri uporabniku pod enakimi pogoji kot jih imajo delavci, ki 
jih je uporabnik zaposlil neposredno. V skladu z nacionalno zakonodajo in prakso 
naj se tudi s kolektivnimi pogodbami delavcem, zaposlenim pri agencijah, v času 
med napotitvami izboljša dostop do usposabljanja in otroškega varstva. Prav tako 
pa naj bi se jim izboljšal dostop do usposabljanja pri uporabniku.
Število delavcev, zaposlenih pri agencijah, naj bi se pod pogoji, ki jih določijo dr-
žave članice, upoštevalo pri izračunavanju praga, nad katerim je treba v agenciji 
oblikovati predstavniški organ. Države članice pa lahko določijo pogoje, kdaj se 
število delavcev, zaposlenih pri agencijah, upošteva pri izračunu praga, nad ka-
terim je treba pri uporabniku ustanoviti predstavniški organ delavcev.
V skladu z direktivo mora uporabnik primerno obveščati delavske predstavnike pri 
njem o situaciji glede uporabe začasnega dela, kadar obravnavajo problematiko 
zaposlovanja (8. člen). 
25  Kompromisna rešitev je bila sprejeta zaradi zahtev s strani Združenega kraljestva in Švedske.
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES
156
Članki / Articles
3. VELJAVNA DOMAČA PRAVNA UREDITEV ZAGOTAVLJANJA 
ZAČASNEGA DELA Z VIDIKA DIREKTIVE 2008/104/ES
Glede na to, da je bilo delo preko agencija za zagotavljanje začasnega dela 
v Republiki Sloveniji dopuščeno in urejeno, preden je bila sprejeta omenjena 
direktiva,26 sta trenutno aktualni dve vprašanji: ali bo treba domačo pravno ureditev 
spreminjati, da bi jo uskladili z direktivo, in, ali so nekateri predlogi za spremembe 
v novem ZDR v skladu z načeli in zahtevami, na katerih temelji direktiva.
Direktiva je bila delno v domače pravo prevzeta z ZUTD. Čeprav naj bi ta zakon 
uredil predvsem to, kdo se lahko ukvarja z zagotavljanjem začasnega dela delavcev 
uporabnikom, in bolj ali manj postopkovna vprašanja kot so vpis v register doma-
čih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja začasnega dela 
uporabniku oziroma vpis v evidenco tujih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje 
omenjene dejavnosti, je vendarle posegel tudi v vsebinska vprašanja pravnega 
položaja delavcev.27 Zastavlja se vprašanje kriterijev za določitev, katera vprašanja 
resnično sodijo v ZUTD, katera pa v ZDR, kar pomeni lahko tudi dilemo nomo-
tehnične narave. Vprašanje je, ali bo sprejeta ureditev nekaterih pravic delavcev 
v ZUTD zadoščala, ali pa bi jih vendarle kazalo v ZDR natančneje in bolje urediti. 
Zakonodajalec je želel z zakonom preprečiti nekatere kršitve, ki so jih ugotavljali 
v praksi, vendar je dejstvo, da je zakon ostal na ravni splošnosti in je ureditev v 
posameznih elementih pomanjkljiva ali nejasna. Za uveljavitev načela enakega 
obravnavanja delavcev, zaposlenih pri agencijah, je glede na besedilo prve ali-
nee prvega odstavka 165. člena mogoče samo sklepati, da naj bi načelo v RS 
veljalo širše glede vseh delovnih pogojev in ne samo osnovnih delovnih pogojev, 
ki jih zakon tudi ni opredelil. Tudi glede drugega odstavka 165. člena in njegove 
interpretacije dopuščam, da se bodo v praksi pojavljali problemi.
Glede ureditve obravnavane oblike opravljanja dela je verjetno dopustna splo-
šna ugotovitev, da zaradi sprejete Direktive 2008/104/ES ne bo treba v temeljih 
spreminjati ureditve v ZDR. Pa vendarle prikaz namena in vsebine direktive kot 
tudi nekaterih stališč glede njene interpretacije nakazuje, da bi primerno, glede 
na napovedan sprejem novega ZDR, potrebno pozornost posvetiti podrobnostim 
26 Zagotavljanje začasnega dela preko agencij je dopustila novela zakona o zaposlovanju in zava-
rovanju za primer brezposelnosti leta 1998, pravni položaj delavcev, zaposlenih pri agencijah pa 
uredil ZDR leta 2002.
27 Glej zlasti 165. in 166. člen ZUTD.
157
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES
Članki / Articles
v zvezi z nekaterimi vprašanji in njihovo ureditvijo v novem zakonu. Sama menim, 
da v krog takih vprašanj sodijo tudi:
natančnejša opredelitev, za katere agencije in podjetja uporabnike velja ureditev  -
iz direktive,
ponovno bi bilo treba preveriti opredelitve pojmov iz 163. člena ZUTD, -
glede na začasno naravo napotitve delavca k uporabniku, bo treba biti pozoren  -
na predloge iz prakse, da naj zakon odpravi veljavno časovno omejitev opravljanja 
dela pri uporabniku kot jo določa 59. člen ZDR,
glede na namen direktive, da vpliva na odpravljanje omejitev in prepovedi  -
uporabe dela preko agencij za zagotavljanje začasnega dela, se lahko zastavi 
vprašanje, ali je v skladu s tem namenom po vsebini zelo splošna določba četrte 
alinee drugega odstavka 57. člena ZDR, po kateri je prepovedana napotitev 
delavcev na delo k uporabniku »v drugih primerih, ki se lahko določijo s kolek-
tivno pogodbo dejavnosti, če zagotavljajo večje varstvo delavcev ali…«; prav 
tako je lahko vprašljivo, ali bodo lahko neomejen čas veljali pogoji za opravljanje 
dejavnosti zagotavljanja dela delavcev po 164. členu ZUTD, 
določbe tako ZUTD kot tudi veljavnega ZDR, ki jih razlagamo kot določbe, s  -
katerimi je uzakonjeno načelo enakega obravnavanja delavcev, ki jih njihov 
delodajalec začasno napoti na delo k uporabniku, menim, da niso popolnoma 
v skladu z namenom direktive, ki poudarja, da morajo biti v času napotitve de-
lovni pogoji napotenih delavcev vsaj takšni, kot bi bili pogoji, ki bi veljali, če bi 
jih konkreten uporabnik neposredno zaposlil na istem delovnem mestu,28
z zahtevami direktive glede upoštevanja števila delavcev, ki začasno delajo pri  -
uporabniku, pri oblikovanju predstavniških organov tako pri agencijah kot tudi pri 
uporabnikih, bo treba uskladiti zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju.
Našteta vprašanja prav gotovo niso edina, ki so aktualna pri usklajevanju doma-
čega prava z obravnavano direktivo. Dopuščam, da bi bilo treba de lege ferenda 
upoštevati še nekatera druga, še posebej zato, ker smo doslej lahko pogosto sli-
šali, da v praksi delavci, zaposleni pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela, 
pogosto delajo pod veliko slabšimi pogoji od tistih, ki veljajo za delavce, zaposlene 
pri uporabnikih, kar ne more prispevati k uresničevanju ciljev direktive.
28 Takšno širše razumevanje načela je pomembno takrat, ko neke pravice ne ureja noben obvezujoči 
pravni akt in je lahko predmet le individualnega pogajanja.
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES
158
Članki / Articles
LITERATURA:
Bečan e tal., Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008.
Commission Staff Working Document »Guide to the application of the European Union rules on 
state aid, public procurement and internal market to services of general economic interest, and in 
particular to social services of general interest, SEC(2010) 1545 final, 7.12.2010.
Countouris, N. In R. Horton, The Temporary Agency Work Directive: Another Broken Promise?, 
Industrial Law Journal, Vol.38, No. 3/2009, str. 328-338.
Evju, S. in T. Novitz, The evolving regulation:dynamics and consequences, FORMULA, Working 
paper, No. 33(2012), University of Oslo.
Proposal for the Directive of the European Parliament anf the Council on working conditions for 
temporary workers, Explanatory Memorandum, COM/2002/0149 final-COD 2002/0072.
Report, Expert Group, Transposition of Directive 2008/104/EC on Temporary agency work, 
European Commission, Employment, Social Affaits&Inclusion, Unit B2, Labour Law, August 2011.
Robin-Olivier, S., A French Reading of Directive 2008/104 on Temporary Agency Work, European 
Labour Lw Journal, Vo. 1, No. 3/2010, str. 398-405.
Rönnmar, M., The Regulation of Temporary Agency Work in Sweden and the Impact of the 
(2008/104/EC) Directive, European Labour Law Journal, Vol. 1, No. 3/2010, str. 422-429.
Schlachter, M., Equal Treatment for Transnational Temporary Agency Workers?, FORMULA, Working 
paper, No. 32(2012).
159
Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES
Članki / Articles
REGULATION OF TEMPORARY WORK AND THE 
IMPACT OF THE DIRECTIVE 2008/104/EC
Polonca Končar*
SUMMARY
According to the Commission and its Communication on the Social Agenda cov-
ering the period up to 2010 and the European Council, new forms of work or-
ganisation and a greater diversity of contractual arrangements for workers and 
businesses should better reconcile flexibility and job security and create more 
and better jobs. 
Temporary agency work is one of the so-called new forms of work organisation. 
The share of temporary work in Europe has been increasing steadily, but the 
growth of this form of work is very uneven in the EU member states. In addition 
to the considerable differences in the use of temporary agency work, the differ-
ences in the legal situation and the working conditions of temporary agency work-
ers within the EU have to be taken into consideration. The Directive on temporary 
agency work, adopted in 2008 was on one hand aimed to improve the quality of 
the temporary agency work and to establish protection and rights for temporary 
workers in accordance with the social policy aims by ensuring the principle of 
equal treatment, on the other hand, the Directive is oriented towards the elimina-
tion of the existing restrictions and limitations to the use of temporary work and 
improvement of the functioning of the labour market at the EU level.
Legal framework for the use of the temporary agency work was integrated into the 
Slovenian labour law system by the Employment Relationships Act from 2002, 
and amended in 2007. The Act has been interpreted in the way that it is based 
on the principle of equal treatment. The majority of other issues covered by the 
Directive are also included in the legal framework. For this reason, a very gen-
eral statement would be possible, namely that the Directive is not likely to have a 
revolutionary impact on the Slovenian law. However, a more detailed comparison 
of the requirements set down by the Directive with the current legislation shows 
that in the future some alterations in the regulation will be required. 
* Polonca Končar, PhD, Professor at the Faculty of Law, University of Ljubljana, Slovenia.
 polonca.koncar@pf.uni-lj.si