D r  L. Pitamic

Dr ž av a

D R Z AVA

D R  LEONID PITAMI

PROFESOR DRŽAVNEGA
PRAVA NA UNIVERZI
V LJUBLJANI


1  9  2  7

ZALOŽILA DRUŽBA SV. MOHORJA

IZDANO KOT PRVA KNJIGA
ZNANSTVENE KNJIŽNICE

20M C02S0

VSE PRAVICE PRIDRŽANE

Spornimi mojih staršev

Ivana in Irene





Ker še nimamo knjige o državi v slovenskem jeziku,
sem spisal to delo. Omejil sem se na splošni nauk
o bistvu države, o idejah, po katerih je sodobna država
nastala, o njenem ustroju in o njenih pravnih odnošajih.

Radi reda v mišljenju bi se morali vsaj  v znanstvu
potruditi, da bi rabili določeno besedo samo za en pojem.
Zato bi moral biti pojem »države«, vsaj za določeno
zgodovinsko dobo le eden, ta pa takšen, da bi ustrezal
pravni znanosti in zaeno drugim vedam (n. pr. narod¬
nemu gospodarstvu in sociologiji), ki se, vsaka s svo¬
jega stališča, bavijo tudi z državo. V okviru tega, nujno
sintetičnega pojma, ki sem ga, na podlagi obče priznanih
dejstev, skušal določiti v smislu navedene zahteve, pa
mi je šlo poglavitno samo za razlago gori omenjenih
snovi. Kar se tiče pojma pozitivnega prava, pa je v tej
knjigi rabljen le v smislu pravila v takem normativnem
sistemu, ki ima dejansko garancijo fizično prisilne iz¬
vršbe. Jasno je, če je kako pravilo pozitivno v označenem
smislu, da ni še nič rečeno o njegovi etični vrednosti,
ki se meri po čisto drugih vidikih nego po  » pozitivnosti«,
n. pr. po božjem ali naravnem pravu, socialni pravič¬
nosti itd. Tudi logična in normativno tehnična dovrše¬
nost kakega sistema pravil'je popolnoma neodvisna od
njegove pozitivnosti. Tako n. pr. je Codex iuris canonici
katoliške cerkve po svoji vsebini in obliki občudovanja
vreden sistem norem ne glede na vprašanje njegovega
pozitivnopravnega značaja v rečenem pomenu besede.
In navsezadnje tudi trajna učinkovitost ni v takšni
zvezi s pozitivnostjo prava v omenjenem smislu, da ne
bi mogli biti tudi pozitivnopravni sistemi z razmeroma

kratko trajnostjo; verski predpisi, socialne norme so
mnogokrat dosti trajneje učinkoviti ko državni, dasi
nimajo fizične sile na razpolago.

Kolikor mi je bilo mogoče, sem ponazoril teoretska
razmotrivanja s primeri iz prava tistih držav, ki so bile
drugim za zgled.

Kar je polemike in kritike  v knjigi, velja idejam, ne
osebam. Ognil sem se obilnim citatom, tako da ni k
tekstu nobene opombe »pod črto«. Pomanjkanje te obi¬
čajne znanstvene oblike pospešuje morda čitljivost knjige,
ki bi z vestnim navajanjem pri tako obsežnem, tisočletja
starem predmetu neprimerno narastla. Vendar mi skoraj
ni treba omeniti, da imajo moja izvajanja svoj temelj
ali vsaj svoj koren  v starejšem in novejšem slovstvu
o državi. Poznavavec snovi bo n. pr. lahko videl, kako
je na moje naziranje vplival dunajski profesor KELSEN
in njegova šola; zapazil pa bo morda tudi, da sem
ponekod hodil po svojih potih.

Skušal sem v tej knjigi sistematski oblikovati rezul¬
tate svojih dolgoletnih študij, tako da je postalo delo
neka sinteza mojih dosedanjih znanstvenih prizadevanj.

Zato se spominjam s hvaležnostjo vseh onih, ki so
mi nudili priliko za izobrazbo in študije, in onih, ki
so mi bili kot učitelji, kolegi in prijatelji  v oporo pri
mojem delu. Ti vsi imajo svoj delež pri tej knjigi.
Prisrčna jim hvala.

V Ljubljani, 15. aprila 1927.

L. P.

PRVI DRL

BISTVO DRŽAVE

1. POJEM DRŽAVE

O državi kot posebni vrsti človeških družb
so razmišljali največji misleci vseh časov; ven¬
dar ni iz tega večtisočletnega duševnega na¬
pora dozorelo enotno in nesporno pojmova¬
nje države; skoraj ni mogoče pregledati vseh
državnih teorij, ne samo teh, ki so bile za¬
stopane v preteklih časih, temveč niti ne teh,
ki se kažejo v sodobni književnosti. Važen
razlog za to raznolično pojmovanje je, da se
je s spremembami v razmerju med državo in
drugimi človeškimi združitvami spreminjala
država sama, in radi tega tudi njen pojem.
Vendar se more iz velikega števila sicer raz¬
ličnih definicij izluščiti kot stalno jedro skoro
neosporjena trditev, da je država neka pravna
združitev ali pravna organizacija ljudi.  Zato
naj služi to naziranje za prvotno določitev
predmeta naših razmotrivanj.

Kako je pa razlagati, da so se že iz tega
skupnega temelja in ne glede na druge sporne
znake razvijale skrajno različne in v ostrem
medsebojnem nasprotju stoječe teorije o

DRŽAVA " 1

1

BISTVO DRŽAVE

državi? In to zlasti v naši dobi objektivnega
znanstva, ki poskuša izločiti pri znanstvenih
raziskovanjih vsako osebno ali subjektivno
primes opazovavca ter postaviti znanstvo na
trdno podlago točnega opazovanja? To se da
mogoče pojasniti najbolje s sestavljenim ali
sintetičnim značajem pojma države na eni
strani in na drugi strani s pretežno analitičnim
ali razkrajajočim načinom raziskovanja, h ka¬
teremu je nagnjen baš točni opazovavec naše
dobe. Analiza, ki je edino upravičena, kadar
gre za odkritje in spoznanje posameznih se¬
stavnih delov kakega predmeta, ne zadostuje
za razumevanje sestavljenega predmeta v nje¬
govi celoti. Čim bolj je predmet sestavljen iz
raznih elementov, tem bolj mora analizi sle¬
diti sinteza in jo dopolnjevati. Socialni ali
družbeni pojavi pa so po svoji naravi sestav¬
ljeni, ker obstaja njihovo bistvo v odnosih, ki
vežejo množino ljudi. Ako se priznava, da je
država združitev ali organizacija, torej sinteza
ljudi, je nujno, da je pojem države sintetičen.

Pretežno analitični duh moderne znanosti
je najbrže mnogo pripomogel temu, da ni moči
priti do enotnega pojmovanja družbenih po¬
javov. Sestavljenost teh pojavov se sicer spo¬
znava, toda v pretiranem stremljenju, izeno-
staviti, kar ni enostavno, se polaga vsa važnost
na en ali drugi del sestavine, zanemarjajoč
enako važnost ostalih delov. Polemika zoper

2

POJEM DRŽAVE

rezultate takšnega enostranskega umevanja
sestavljenih predmetov ni vedno lahka; kajti
ti rezultati niso popolnoma napačni; nekaj
resnice je v njih, ne pa vsa resnica, kolikor
nam je sploh dostopna. Pomanjkanje ravno¬
težja, harmonije, ki predpostavlja smisel za
sintezo, je znak naše dobe in se pokazuje tudi
v znanstvu. Kar velja o predmetu, velja o nje¬
govem pojmu. Vsak znak kakega pojma, ki je
sestavljen, ima svoj pomen samo v zvezi z
ostalimi znaki; posamezni znaki niso nič sa¬
mostojnega, izoliranega, temveč morajo biti
premotreni glede na logično sintezo, ki šele
iz njih ustvarja dotični pojem. Pa ne samo,
da je vsak znak važen za razumevanje dru¬
gega znaka; vsi znaki sestavljenega pojma so
za razumevanje tega pojma enako  važni. Ker
so zato v pravilni definiciji pojma vse besede
enako važne, jih moramo tudi vse tehtati
z enako  pazljivostjo. Poudariti le eno ali drugo
besedo, ali pa eno bolj kakor drugo, je do¬
pustno le tedaj, kadar hočemo pokazati raz¬
liko med dvema sličnima  pojmoma. Kadar se
n. pr. vpraša za razliko med državo in versko
družbo, ki sta obe organizaciji ljudi, je upravi¬
čeno in celo potrebno poudariti znak »pravo«
v pojmu države, ker verska družba ni ali vsaj
ne mora biti pravna organizacija. Če pa ho¬
čemo pravilno razumeti definicijo države ali
pa sploh definicijo kakega sestavljenega poj-

3

BISTVO DRŽAVE

ma, ne primerjaje ga z drugim sličnim poj¬
mom, ne smemo poudariti ene besede bolj
kakor drugo, ker so vsi znaki definiranega
pojma enako važni, prav tako kakor so vsi
vzroki kakega učinka enako važni, dasi se
mnogokrat zdi enemu ta, drugemu drugi vzrok
»učinkovitejši«. Poudariti izključno ali pa tudi
le pretežno samo nekoliko znakov kakega
pojma, ne pa vseh, razsekati definicijo v posa¬
mezne besede, raziskati njih pomen ločeno od
drugih besed, vse to je pregrešek zoper znan¬
stveno objektivnost, ki zahteva pri presoje-
vanju vseh pojmovnih znakov enako pazljivost.

Mnogo napačnih idej o bistvu države se da
razlagati s tem znanstvenim pogreškom, ker
mora neenako poudarjanje priznanih znakov
države kot »pravne« »organizacije« »ljudi«
vesti do različnih državnih teorij, ki jih ho¬
čemo v glavnih potezah obrazložiti.

I. Teorije, ki polagajo vso važnost na to,
da je država pravna  organizacija, se cepijo

a)  v naziranje, ki poudarja v pojmu prava,
kateri je tudi sestavljen, ker se v njem veže
znak »pravilo« z znakom »prisilna izvršba«, le
en  znak, namreč prisilno izvršbo.

Res je sicer, da je razlika med pravom in
drugimi pravili za človeško ravnanje (n. pr.
moralnimi, verskimi, modnimi) ta, da se na¬
slanjajo pravna pravila na prisilna sredstva.
Vsebina pravil samih ni odločilna za to razli-

4

POJEM DRŽAVE

kovanje; moralna pravila so dostikrat obenem
pravna. Možno je, da ima kaka verska družba
ista pravila kakor kaka država, vendar jih ne
istovetimo. Bile so države, ki so bile ustro¬
jene po verskih nagibih, n. pr. srednjeveške
države viteških redov ali papeževa država.
Kljub temu govorimo v teh primerih o državah
in ne o verskih družbah. Državna organizacija
se sicer razlikuje od drugih organizacij cesto
po vsebini svojih predpisov, vedno  pa po
tem, da ima prisilna sredstva na razpolago.
Ako izgine ta moment iz pravnih pravil, se
izbriše tudi razlika med njimi in drugimi pra¬
vili. Prav radi tega ni pri zgodovinskih prime¬
rih stroga razmejitev med državami in dru¬
gimi družbami vedno točno izvedljiva. Čim bolj
sme kaka družba po svojih predpisih uporab¬
ljati fizično prisilna sredstva in čim bolj to tudi
res dela, tem bolj se približuje pojmu države;
radi tega urejena država takih družb ne more
trpeti brez nadzorstva. Čim bolj se na drugi
strani izgublja iz državnih, t. j. pravnih pravil
znak prisilne izvršbe, tem bolj se približuje
država drugim družbam, ki imajo druge sank¬
cije za izpolnjevanje družbenih pravil, n. pr.
duševne kazni, zmanjšanje socialne časti, iz¬
ključitev itd., ne pa fizične sile. Glede na to
je bilo v burnih časih mnogokrat težko pri¬
znati eni izmed več borečih se organizacij
značaj države. Šele ko so se mogla smatrati

5

BISTVO DRŽAVE

pravila ene izmed teh organizacij za trajno in
varno zajamčena s prisilnimi sredstvi, šele
tedaj se je uresničila ideja o državi, kar se
jasno vidi iz zgodovine pojma suverenosti.

Pri primerjavanju prava z drugimi pravili je
torej upravičeno in potrebno poudariti mo¬
ment »prisilna sredstva«; toda če govorimo
o pravu sploh, je prav tako važen znak »pra¬
vilo«. Tistim, katerim je prisilna izvršba naj¬
važnejši znak v pojmu prava in radi tega v
pojmu države, je država seveda pretežno ali
izključno isto kakor moč, sila, gospostvo.

Ne glede na to pretiravanje enega znaka
v pojmovanju države, je treba v pojmu prava
postaviti prisilno izvršbo na njeno pravo mesto,
Ta izvršba je namreč le garancija  pravnih pra¬
vil; ni pa potrebno, da bi se ta garancija vedno
izpremenila v faktično  uporabo sile.

Čim bolje je država urejena, čim bolj soglaša
vsebina pravnih pravil z razpoloženjem pre-
bivavstva, tem manj bo treba siliti ljudi k za¬
konitemu ravnanju. Vendar moremo govoriti
o državi šele tedaj, ko prisilna izvršba ni samo
določena, temveč se v primeru potrebe tudi
izvaja. Razmerje sile do prava je lepo izraženo
v napisu nad južnimi vrati pariške justične
palače: »Gladius legis custos«. Meč se ne
istoveti z zakonom, temveč se označuje le kot
njegov varuh, S tem rekom pa je izražena tudi
misel, da se ne sme sila rabiti v nasprotju s

6

POJEM DRŽAVE

pravnimi pravili. Rabiti se sme torej samo
v okviru prava; tako se razlikuje pravna sila
od nepravnega nasilja. Omeniti pa je treba,
da so  nekatera pravila, ki jih smatramo za
pravna, in ki niso prisilno izvršna, kar velja
n, pr. za neke dolžnosti najvišjih državnih or¬
ganov. Vendar je treba smatrati tudi ta pra¬
vila za pravna, ker so v nujni zvezi in tvorijo
en sistem s prisilno izvršnimi pravnimi pravili
in dajejo mnogokrat le-tem določen smisel.

b)  Vprav k nasprotni napaki kakor je ta,
o kateri je bil dosedaj govor, se nagibajo tisti,
ki poudarjajo v pojmu prava samo »pravilo«,
pozabljajoč, da mora biti pravno pravilo v ne¬
kem razmerju skladnosti do dejanske izvrši¬
tve, ki se eventualno izvaja s silo. Zakaj, če
se pravna pravila ne bi mogla izvrševati niti
s silo, bi pravo izgubilo vprav ono kakovost,
po kateri se razlikuje od drugih pravil, namreč
zvezo s silo, ki je v pravilu določena in ki je
pripravljena, da učinkovito zagotovi njegovo
izvrševanje.

Takozvana »normativna« šola pa istoveti
državo s celokupnostjo pravnih pravil, ki tvo¬
rijo en sistem in ki radi tega ne morejo biti
med seboj v protislovju; kajti če je tako proti¬
slovje, ne bi mogli več govoriti o eni  pravni
enoti, o eni  državi, katera po tej šoli ni nič
drugega kot izraz za enotnost prava. Zasto¬
pana v tej obliki, pozablja ta skrajno norma-

7

BISTVO DRŽAVE

tivna teorija, da idealni obstoj pravil, to je
obstoj samo v mislih enega ali več ali pa tudi
vseh ljudi ne zadostuje za pojmovanje države,
temveč da moremo šele tedaj govoriti o državi,
ko so ljudje res  združeni ali organizirani po
pravnih pravilih. Organizacija mora biti realna,
ljudstvo mora biti dejanski  organizirano na tak
način, da se pravna pravila, vsaj po večini,
res izvršujejo, oziroma da se more računati
z njih prostovoljnim ali prisilnim izvrševanjem.
To razmerje do svoje izvršitve je v bistvu
vsakega pozitivnega prava, kar nam že do¬
kazuje neizogibna potreba, upoštevati kot po¬
zitivno tudi nezapisano običajno pravo, ki se
označuje predvsem po običaju, t. j. po opeto-
vani dejanski vršitvi, V tej obliki velja še sedaj
velik del prava baš v tisti državi, ki je slovita
po pravni varnosti, namreč na Angleškem.

Res je, da se ne bo nikoli mogla v vseh
primerih doseči popolna skladnost med prav¬
nimi pravili in njih dejansko izvršitvijo. Če se
pa primeri neizvršitve množijo, tako da se
pravna pravila v velikem obsegu ne uveljav¬
ljajo in se tudi s silo ne izvajajo, je pozitivni
značaj vsega pravnega sistema omajan. Ho¬
tena nepokornost do vrhovnih pravnih pravil
države je zoper njo naperjena revolucija; ni
pa, če ni izraz anarhistične miselnosti, revo¬
lucija zoper idejo prava ali države sploh; zakaj
revolucionarna pravila postanejo sama pravna

8

POJEM DRŽAVE

pravila, kadar je njih izvajanje zavarovano s
prisilnimi sredstvi. Pozitivno pravo in država
torej nista samo sistem idej, temveč morata
biti tudi v takem razmerju do naravnega
sveta vzrokov in učinkov, da se večina prav¬
nih, zlasti pa vrhovnih organizatornih pravil,
ki so predpostavka za ustvaritev in razvoj
prava, res izvršuje in da je mogoče naprej ra¬
čunati s to izvršitvijo. Zato ne razumemo po¬
polnoma značaja države, če ne vidimo v njej
nič drugega kot samo idejni sistem pravnih
norm.

Norma je izraz neke dolžnosti; ni torej izrek
kakega dejstva, ki se vrši v naravi, temveč
neke vrednote v moralnem svetu. Ta vrednota
je lahko absolutna, brezpogojna, in je taka za
osebe, ki so zavezane njej se brezpogojno po¬
koriti; zanje velja norma v svoji čistosti brez
vsakega pogoja, razen takega, ki ga sama po¬
stavlja. V takem položaju so ljudje, ki niso
samo zavezani pokoriti se državnim zakonom
in ustavi, temveč ki so tudi zavezani skrbeti in
uporabiti pravno silo, da se tem zakonom po¬
korijo i drugi. Da so državni zakoni za to vrsto
ljudi, v katero spadajo posebno državni or¬
gani, brezpogojno obvezni, se vidi iz prisege,
s katero obljubijo ne samo pokorščino, temveč
tudi zvestobo določeni ustavi. Po tej obljubi
so zavezani presojati vse pravne čine vedno
in edino pod vidikom te ustave in zakonov, ki

1*

9

BISTVO DRŽAVE

iz nje izvirajo, torej pod vidikom določenih
norm; pod takim vidikom se pač strinja pojem
države z njenimi pravili in se razodeva kot
sinteza in izraz enotnosti teh pravil. S stališča
ljudi, ki so določenemu sistemu pravil brez¬
pogojno podvrženi, ima država res zgolj nor¬
mativen značaj. To se kaže zlasti takrat,
kadar so ta pravila na neustaven način nehala
učinkovati, na primer po državnem udaru ali
revoluciji. Ljudje, ki so prisegli zvestobo ustavi,
so po vsebini prisege nanjo vezani tudi tedaj,
ko se zaradi navedenih dogodkov ustava več
ne izvaja. Dejstvo, da se večina teh ljudi pri¬
lagodi novemu stanju in se ne čuti več vezana
po stari ustavi, ne ovrže trditve o objektivnem
značaju njih dolžnosti, temveč spričuje le o
čustvu, ki so ga imeli ali ga imajo za te dolž¬
nosti. Pravi »legitimisti« ostanejo v resnici
zvesti stari, odpravljeni ustavi; zanje je novo
stanje le brezpravno nasilje, dočim je staro
stanje, vsaj zanje, ohranilo svoj brezpogojno
normativni značaj. V tem primeru se vidi, kako
se normativni značaj države loči od pozitiv¬
nega prava, če smatramo kot tako tisto pravo,
ki je glede svojega izvrševanja v nekem času
in na določenem prostoru zavarovano s prisil¬
nimi sredstvi. To pa dokazuje tudi, da je z iz¬
ključno normativno metodo mogoče pojmo¬
vati državo le pod vidikom trajnih obveznosti
do določene države, da pa je nemogoče umeti

10

POJEM DRŽAVE

na ta način spremembe držav, ki se vršijo brez
ozira na kontinuiteto prava.

Ako pa hočemo razumeti problem države
ne samo kakor se nam pokazuje pod ome¬
njenim vidikom, temveč državo sploh, ki na¬
staja, se spreminja in izginja, moramo upo¬
števati učinkovitost njenih pravil. Objektivni
opazovavec ni zavezan, da ostane vedno
pri izvestni ustavi kot določenem izhodišču
prava; nasprotno, on bo opustil to izhodišče,
čim zapazi, da se iz njega izvirajoča pravila
ne izvajajo več in da se sodi in upravlja po
drugih normah. Pri izbiri izhodišča pozitivnega
prava se morajo torej upoštevati dejanske
razmere. Res je, da se moreta enotnost in ne¬
pretrganost (kontinuiteta) države pojmovati
samo s pomočjo norm, ki združujejo izvestna
dejstva po normativnem vidiku. Toda zdravi
razum ne dopušča, da bi pripisovali navedeni
svojstvi določeni državi za vso večnost, inače

ne bi mogli doumeti drugih kakor večnih držav.
Tudi pri vprašanju enotnosti in kontinuitete
države se moramo ozirati na učinkovitost
norm ali pravil, ki ustanavljajo enoto in kon¬
tinuiteto. Sicer pa normativna teorija sama
ne more ostati do konca dosledna, ker mora
vzeti kot temelj prava neko temeljno normo,
iz katere izvirajo ali na katero se naslanjajo
pravna pravila, in ker ne more zopet na nor¬
mativen način opravičevati te norme, ki bi

11

BISTVO DRŽAVE

s tem nehala biti temeljna  ali izvirna.  Zgolj
normativno utemeljevanje kakega pravnega
sistema pomenja, da se vsaka  norma opravi¬
čuje kot izvirajoča iz njej nadrejene norme,
kar seveda nujno vodi v neskončnost, ker se
ne bi mogli pri nobeni normi ustaviti kot pri
končnem izvoru. Če hočemo torej sploh priti
do kakega izhodišča prava, moramo pravno-
normativno opravičevanje ali izvajanje pre-
striči pri eni ali drugi točki glede na kak ne¬
praven razlog. Ta razlog je lahko utemeljen
v drugih kakor pravnih normah, n. pr. v ver¬
skih ali moralnih pravilih, ki se smatrajo za
absolutna, in na katera se poziva prisega ali
obljuba. Temeljna ali izvirna pravna norma,
na katero so nekateri ljudje vezani po nave¬
denih nepravnih pravilih, je lahko izhodišče
za pozitivno pravo; postane pa lahko tudi,
kakor smo že videli, izhodišče takega nor¬
mativnega sistema, ki se je spremenilo v zgo¬
dovinsko pravo.

Razlogi, iz katerih se prestriže normativni
niz, so pa lahko tudi dogodki v svetu vzrokov
in učinkov, ki nam kažejo, kakšni predpisi bi
se v izvestnem času in na izvestnem prostoru
najverjetneje izpolnjevali, in, če se prosto¬
voljno ne izpolnijo, izvrševali prisilno. Samo
na ta način, se zdi, je mogoče obrazložiti
pojav, ki ga imenujemo »pozitivno pravo«.
Ustava, ki se izvršuje vsaj v svojih bistvenih

12

POJEM DRŽAVE

določilih, vsebuje torej zares temelje pozitiv¬
nega prava. Toda ti temeljni zakoni so bili v
številnih primerih uvedeni z nasilnim činom,
s katerim se je odpravila prejšnja ustava in
kateri je pod vidikom njenih določb neza¬
konit. Nova ustava kot temelj prava se torej
v mnogih primerih ne naslanja na kako normo
prejšnje ustave, kar nam jasno dokazuje po¬
trebo, upoštevati pri problemu države tudi
dejstva iz sveta vzrokov in učinkov.

Vendar se da najti norma, s katero se
more pravno opravičevati sila kot stvarnica
države. Po internacionalni običajnopravni
normi obstaja namreč država tedaj, kadar se
je na kakršenkoli način, po obstoječih zako¬
nih ali pa tudi v nasprotju z njimi, ustanovila
vrhovna pravna organizacija, ki dejanski ob¬
velja in ki je podrejena edino meddržavnemu
pravu. Potemtakem je treba tudi revolucio¬
narno stanje, katero je v svojem začetku go¬
tovo protipravno, priznati za pravno tedaj,
kadar se je ustalilo in kadar nudi dovoljne
garancije za svoj nadaljnji obstoj. Na ta način
bi se torej vsaka  država dala opravičiti po na¬
vedeni internacionalni normi; država bi res
imela normativen značaj. Toda z omenjeno
obrazložitvijo je vprašanje razmerja pravnih
norm do naravnega sveta vzrokov in učinkov
samo pomaknjeno iz državnega prava v med¬
državno pravo in se pač tam pojavi, ker se

13

BISTVO DRŽAVE

mora  pojaviti pri eni ali pri drugi točki vsa¬
kega pozitivnega prava. Tudi internacionalno
pravo, ako hoče biti pozitivno, se mora nam¬
reč končno naslanjati na sile, ki mu garanti¬
rajo neko mero učinkovitosti, ker bi brez
takih garancij sploh nehalo biti pravo. Tudi
če smatramo, da je, na prej navedeni način,
državna organizacija opravičena ali delegi¬
rana po internacionalnem pravu, se moramo
nanašati na učinkovito  pravilo tega prava,
tako da se ne moremo izogniti vprašanju učin¬
kovitosti pri opredelitvi države.

Pa tudi ne glede na to ustanavlja pravkar
omenjeno internacionalno pravilo, da se mora
vsaka  dejanska oblast, ki se je na katerikoli
način utrdila kot najvišja pravna organizacija
kake dežele, priznati kot pravna  oblast, torej
kot legitimen normativen izvor prava dotične
dežele. Z navedenim pravilom se zanima in¬
ternacionalno pravo samo za učinkovitost te¬
meljev dotične organizacije, ne pa za njeno
vsebino. Iz tega sledi, da se internacionalno
pravo pri vprašanju istovetnosti (identitete)
države ne ozira na vsebino njenih pravil; zato
se tudi njih nepretrganost (kontinuiteta), ki
se more presojati samo po njihovi vsebini, ne
smatra kot odločilna za istovetnost države.
Raz internacionalno stališče ostane država
celo po revolucionarni spremembi ista pod
pogojem 1, da se nova oblast ustali in da se

14

POJEM DRŽAVE

drži, kar pomenja, da je postala redna,  da se
torej izraža v napisanih ali običajnih pravilih;

2. da se razteza na približno isto ozemlje,  in

3. da je smatrana kot najvišja, to je kot ne¬
odvisna  od vsake druge pravne organizacije,
izvzemši od internacionalnega prava. Inter¬
nacionalno pravo vsebuje sicer še mnogo dru¬
gih predpisov za države, katere so za njih
kršitev odgovorne in celo kaznive; toda po¬
sledica take kršitve ni izguba državnega zna¬
čaja; zato ni ravnanje po teh predpisih bistven
pogoj za eksistenco  ali za obstoj države, ki je
določen samo po prej razloženem pravilu. Vse
to dokazuje, da moremo tudi po meddržavnem
pravu smatrati za državo le tako pravno or¬
ganizacijo, ki ni zgolj idejni sistem pravil,
temveč s katero se ujemajo v neki meri tudi
dogodki v svetu vzrokov in učinkov.

Ostane še vprašanje, kakšna mera učinko¬
vitosti je potrebna, da spoznamo pravo za po¬
zitivno in državo za obstoječo. Kajti nesporno
je, da ne neha biti pozitivno vsako pravno
pravilo, ki ni bilo v vseh primerih izvršeno,
oziroma izvedeno po državnih organih. Vobče
si ohranja pravno pravilo tudi v takih primerih
svoj pozitivni značaj, dokler ni razveljavljeno
po nasprotnem zapisanem ali običajnem pra¬
vilu; vse to pa samo pod pogojem, da so si višja
in naposled temeljna pravila, od katerih so
ostala odvisna, ohranila učinkovitost. Zakaj

15

BISTVO DRŽAVE

za pozitivni značaj temeljnih pravil je učin¬
kovitost neizbežen pogoj, ker jih edina norma
(internacionalnega prava), od katere utegnejo
zaviseti, pripozna za veljavna le, ako so učin¬
kovita. S tem je potrjena enostavna resnica,
da morajo biti pravila, ki so najvažnejša za
vzdrževanje kakega sistema, sama izvrševana
in garantirana na trden način. Pravila, ki tvorijo
najvišjo plast pozitivnega prava, neposredno
podrejeno meddržavnemu pravu, pa niso, pod
pogojem svoje učinkovitosti, nič drugega kakor
država sama; že Aristotel  je istovetil državo
s pravili, ki se tičejo najvišje organizacije dežele
(Politika, knjiga III,, 1278 b , 9, 10), Upravi¬
čeno je torej razlikovati med celokupnim po¬
zitivnim pravom in državo, katera je samo
najvišja, realna in učinkovita pravna organi¬
zacija v deželi. Mnogo historičnih primerov
spričuje, da je kljub temeljnim državnim spre¬
membam ostal velik del pozitivnega prava
dolgo časa skoro nespremenjen,

Katera so pa tista pravila, ki tvorijo najvišjo
pravno organizacijo? V splošnem se da reči,
da so to pravila, ki določajo najvišje organe,
torej tiste ljudi, ki so kompetentni, da dajejo
zakone, zlasti pa da spremenijo ustavo samo.
Res smo navajeni po teh pravilih razlikovati
državne oblike: monarhijo, republiko, parla¬
mentarno, edinstveno, zvezno državo itd. Toda
za izvedbo najvišje državne organizacije niso

16

POJEM DRŽAVE

nič manj važna pravila, ki podeljujejo ne¬
kim organom kompetenco, da končno vel javno
interpretirajo najvišja pravila, zlasti ustavo.
Kajti pravica, obvezno tolmačiti najvišja pra¬
vila v državi, je včasih še odločilnejšega po¬
mena nego ustavodavna oblast sama; to nam
zlasti dokazuje pomen sodne oblasti v Zedi¬
njenih severnoameriških državah. Če se na¬
vedena pravila spremene, se spremeni tudi
državna oblika.

S čisto logičnega stališča bi se morda zoper
to pojmovanje države ugovarjalo, da je ne¬
dopustno združiti v istem pojmu dva raznolika
znaka: nekaj kar naj bo in nekaj kar je, namreč
normo, ki izraža kako dolžnost, in učinkovitost
norme ali dejstvo izpolnitve dolžnosti. Toda
ta očitek se nam ne zdi utemeljen za primer,
kadar je vsebina norme nujno ista kakor vse¬
bina kakega dejstva, kadar se norma ures¬
ničuje v stvarnosti in kadar obenem zadobi
stvarnost normativen značaj, kakor se to kaže
pri državi. Take skladnosti ni glede vseh pra¬
vil pozitivnega prava, temveč samo glede nje¬
gove najvišje plasti, ki se nam v obliki temeljnih
in učinkovitih pravnih pravil razodeva kot
država sama. V tem smislu smemo reči, da je
država temelj pozitivnega prava; iz normativ-
nosti državne organizacije izvira normativni,
in iz učinkovitosti te organizacije pozitivni
značaj prava.

DRŽAVA “ 2

17

BISTVO DRŽAVE

c)  Nauku, ki mu je država skupnost pravnih
pravil, se približuje naziranje, ki vidi v pojmu
države le neko pravno razmerje, oziroma mno¬
žino pravnih razmerij. V vsaki družbi obstajajo
razna družbena razmerja med družbeniki,
drugega do drugega, in vsakega do vseh sku¬
paj, t. j. do celokupnosti. Na ta način se poj¬
muje tudi država kot celokupnost pravnih
razmerij. Toda pri tej teoriji se pojavijo ista
vprašanja, kakor so bila pravkar glede pravnih
pravil obravnavana, ker pravna razmerja ne
morejo nastati brez pravnih pravil. Ta teorija
je torej popolnoma odvisna od pojmovanja
prava in velja potemtakem zanjo to, kar je
bilo rečeno pod a  in b.

II. Zelo razširjene so teorije, ki polagajo,
izhajajoče iz stališča, da velja pravo za člo¬
veško  ravnanje, pri definiciji prava in s tem
pri pojmovanju države vso važnost na znak
»ljudje« ali »ljudstvo« ali »narod«. To nazi¬
ranje se pojavlja v raznih niansah, odvisnih
od tega, za katere  ljudi gre. Sem spada
a)  naziranje, ki istoveti državo z onimi ljudmi,
ki skrbijo z raznimi sredstvi, zlasti s silo, za to,
da se ohrani izvestna državna organizacija.
Potemtakem bi bila država isto kakor vla¬
dajoči sloj ali pa vladajoči človek. To naziranje,
kateremu daje izraz znani izrek francoskega
kralja Ludovika XIV,: L’Etat c’est moi (Jaz
sem država), je slično prej omenjenemu o sili

18

POJEM DRŽAVE

ali moči kot bistvu države, s to razliko, da se
misli v prvi vrsti na ljudi, ki razpolagajo s silo.
Ne glede na to, kar je že prej bilo rečeno o
teoriji sile, se mora to naziranje odklanjati že
radi tega, ker z njim ni mogoče razlagati iden¬
titete in kontinuitete države, ki ostane ista
ne glede na rojstvo in smrt, dotok in odtok
ljudi. Videli smo, da ni kontinuiteta države
nekaj absolutnega, neskončnega, temveč da
je omejena po dejstvih, ki niso normativnega
značaja; vendar se more, v teh mejah,  ta last¬
nost razumeti le iz normativnega vidika.

h)  Naziranje, po katerem je država isto kakor
tisti ljudje, ki so po pravu določeni, da inter¬
pretirajo in izvršujejo pravna pravila, to so
državni organi. Kakor pa prava ni brez orga¬
nov, ki skrbijo, da se pravo izvršuje, in ki upo¬
rabljajo pravne sankcije, tako tudi organov ni
brez prava, ker se organi razlikujejo od ostalih
ljudi samo po tisti kvalifikaciji, ki jim jo daje
pravo. Organi niso sploh nič samostojnega;
zato tudi, sami na sebi, ne morejo biti to dej¬
stvo, ki tvori pojem države.

c)  Po tretji sem spadajoči teoriji se smatra
za državo prebivavstvo državnega ozemlja:
država je narod ali ljudstvo. »Državna« člo¬
veška skupina pa se včasih zožuje tako, da se
njej prištevajo samo ljudje, ki imajo nekoliko
pravic in dolžnosti več kakor ostali, zlasti
takozvane politične pravice, n. pr. volivno

2 *

19

BISTVO DRŽAVE

pravico, in ki se zovejo (aktivni) državljani. V
tej obliki soglaša ta teorija skoraj popolnoma
z idejo, da je država celokupnost državnih
organov, kajti pri izvrševanju političnih pravic
ali dolžnosti se n jih vršit el ji lahko tudi smatra jo
za državne organe, vsaj v širšem smislu te
besede. S pojmom naroda, ki obsega neorga¬
nizirano mnoštvo ljudi istega plemena, jezika,
kulture itd. in ki sega preko mej države, se pa
ne da razlagati tista posebna organizacija, ki
jo vidimo v državi.

Sploh ni mogoče z nobeno teorijo, ki isto¬
veti državo samo z ljudmi, najsi bodo to or¬
gani ali pa tudi druga bitja, razlagati dejstva
identitete države, ki ostane kljub menjavanju
ljudi ista,

III. Lep primer za to, kaj rodi enostransko
precenjevanje enega znaka v pojmu države,
je organska državna teorija. Že stari filozofi,
n. pr. Platon,  so primerjali državo človeškemu
bitju; vendar so to bile bolj ali manj samo pri¬
mere, podobe, analogije, V 19. stoletju pa se
je na podlagi metafizičnih idej nekaterih filo¬
zofov, zlasti nemških, širila teorija, ki pojmuje
državo kot živ organizem, kot bitje, ki ima
svojo posebno voljo kakor človek; so celo ne¬
kateri, ki trdijo, da ima država svojo dušo in
svoje telo, ki sicer ni tako vidno kakor člo¬
veško telo, ki se pa vendar razodeva v svojih
organih. Če je država neko samobitno živo

20

POJEM DRŽAVE

bitje, potem je razumljivo, da se ji pripisuje
tudi poseben smoter, ki se ne krije vedno s
človeškimi interesi, itd.

Tudi ta teorija s svojimi včasih tragičnimi,
včasih komičnimi izrodki se da razumeti kot
rezultat pretiravanja enega znaka države na
škodo drugih, in sicer znaka »združitve« ali
»organizacije«, Ta znak se natezuje, poudarja
in zgoščuje tako, da postane iz »združitve«
posebno samostojno telo in duša, iz »organi¬
zacije« organizem! Pozabljajo, da je država le
pravna  združitev ljudi, iz katere seveda ne
more nastati živo bitje, ki bi moglo živeti po¬
sebno življenje,

* * *

Tudi beseda ali izraz za državo v jezikih
tistih narodov, pri katerih se je razvila mo¬
derna teorija o državi, je, opetovano menjaje
svoj pomen, bila rabljena za posamezne znake
današnjega pojma države, To velja za jezike
germanskih in romanskih narodov, ki imajo,
kar je zelo značilno, v novejših časih besedo
istega izvora za označbo države; izvor je la¬
tinska beseda status.  Najprvo se je ta beseda
rabila za označbo stanja kake dežele, njene
pravne ureditve, organizacije, ustave. Še danes
najdemo isti pomen v besedi »statut«. Potem
je beseda »status« označevala stanove,  t. j.
tiste družbene razrede ali vladajoče  sloje, ki

21

BISTVO DRŽAVE

so državo dejanski upravljali (status terrae,
na Nizozemskem »Generalstaaten«, na Fran¬
coskem »Etats generaux«), V 15. stoletju se
udomačuje beseda »stato« za one italijanske
države, ki so se bile otresle nadvlade nemškega
cesarja (civitates superiorem non recognos-
centes, to so države, ki ne pripoznajo gospo¬
darja nad seboj), Macchiavelli  pa rabi v svoji
1. 1532 izišli knjigi »II Principe« (Vladar) izraz
»stato« za vse  države brez razlike, dočim so
se v starejših časih države nazvale različno,
kot: politeia, polis, res puhlica, civitas, impe-
rium, regnum itd. V tem še danes veljavnem
pomenu države sploh je bila beseda prevzeta
od Francozov (Etat), Nemcev (Staat), Angle¬
žev (State), zadobi pa v 17. stoletju zopet drug
pomen: Pravo gine iz pojma države, ki postaja
vedno bolj in bolj absolutistična ali policijska.
Razvija se naziranje, da so v interesu države,
namreč take,  absolutistične države, zaradi
»raison d'Etat«, »ragione di stato«, »ratio sta¬
tus«, »Staatsraison«, dovoljeni tudi protipravni
čini. Ni težko spoznati v tem naziranju teorijo
o državi kot sili, gospostvu, ki je brez nujne
zveze ali celo v nasprotju s pravnimi pravili.
Šele svobodnejši časi in moderno državoznan-
stvo je zopet pripoznalo to nujno zvezo v teo¬
riji o pravni  državi (Rechtsstaat), vračajoč se
s tem k pomenu besede »Staat«, »Etat« itd.
kot pravne organizacije ljudi. Vendar ima ta

22

DRŽAVNO OZEMLJE

beseda še danes več pomenov; francoski iz¬
raz »Etat« n. pr, se rabi tudi za državni pro¬
račun, torej za finančno stran državne orga¬
nizacije. Omenjeno bodi, da ima slovenska
beseda »država« poleg istega pomena, kakor
ga ima sedaj nemška beseda »Staat«, tudi
še pomen »stanje«, »območje« in »posestvo«
(gl. Wolf-Pleteršnik, Slovensko-nemški slovar,
I-, str. 182); slično temu pomenja angleška be¬
seda »estate« poleg »stanja« tudi posestvo in
imovino.

2. DRŽAVNO OZEMLJE

Za bistvene znake pojma države smo spo¬
znali pravo, organizacijo in ljudi. Ali spada k
tem znakom tudi ozemlje?

Pravna združitev ljudi se lahko osnuje po¬
vsod, kjer so ljudje. Ako pravno združeni ljudje
nimajo stalnega bivališča, temveč hodijo od
kraja do kraja, se bodo pravila te organizacije
izvrševala vedno tam, kjer se ti ljudje nahajajo.
Ozemlje, kjer se izvršujejo pravila organizacije,
se ob takih prilikah menja. Ker se mora vse,
kar se dogaja, dogoditi nekje,  ne more biti v
tem smislu vprašanje prostora sporno. Sporno
more biti le, ali je stalnost, določenost, ome¬
jenost prostora bistvena za pojem države.
Tudi v časih, v katerih so se narodi preselje¬
vali (nomadi), so bili ti narodi pravno organi-

23

BISTVO DRŽAVE

zirani; ni ovire, da smatramo te organizacije
za države — brez stalnega ozemlja. Ko pa se
je tak narod naselil in ko je večina ljudi tega
naroda tudi ostala stalno naseljena, so se
seveda pravna pravila te družbe izvrševala
vedno na enem in istem, t, j, na stalno nase¬
ljenem ozemlju, ki se je, na ta način spojeno
z državo, nazivalo državno  ozemlje.

S stalno naselitvijo pravno že prej organi¬
ziranih narodov je bila tudi dana možnost, da
se stalno določi krajevni obseg pravnih pravil
dotične države. Tako je postal ta krajevni ob¬
seg ali teritorij bistven znak sedanjih  držav v
civiliziranem svetu. To se pa ni zgodilo hipoma,
temveč v večstoletnem razvoju. Pravna zgo¬
dovina nas uči, da se je še dolgo potem, ko so
se bili narodi že stalno naselili, ohranila ideja
neodvisnosti pravnih pravil od teritorija. To
ne velja sicer za cele narode, ki v celoti niso
potovali od kraja do kraja, pač pa za njihove
posamezne člane, t. j. za tiste državljane, ki
so hodili v tuje kraje. Za nje je veljalo, kjerkoli
so bili, pravo njihove države. To je personalni
princip, ki pomenja, da je pravo vezano na
osebo in ne na ozemlje. Le polagoma se je
uveljavila zahteva, da naj velja za vse  na do¬
ločenem teritoriju bivajoče ljudi, ne samo za
domačine, temveč tudi za tujce, pravo na tem
teritoriju stalno naseljene državne družbe. To

24

DRŽAVNO OZEMLJE

je teritorialni  princip. Vendar še sedaj ni to na¬
čelo v polni veljavi, ker je za marsikatera
pravna razmerja personalni princip odločilen.
Toda pretežno se je uveljavilo načelo, da so
vsi na določenem teritoriju bivajoči ljudje pod¬
vrženi enemu in istemu pravu, t, j. pravu ondi
naseljene državne družbe.

S tem pa je dobilo ozemlje svoj poseben
pomen v pojmovanju države; kajti sedaj ne
veljajo pravna pravila samo za ljudi, ki so po¬
sebno kvalificirani, temveč za vse ljudi, ka¬
mor sega področje ali krajevni obseg teh pra¬
vil; sedaj se da uporabiti metafora, da velja
pravo za izvesten teritorij, ali da je ta teri¬
torij pod izvestnim režimom, To velja tem
bolj, ker se prisilna izvršba v nekaterih pri¬
merih upoštevanega tujega prava izvaja na ta
način in po tistih organih, ki jih določa pravo
države, na čije teritoriju se prisilni čini iz¬
vršijo. Umevno je, da postaja zaradi vedno
rastočega blagovnega in osebnega prometa
med državami pravni pomen teritorija vedno
večji; na drugi strani se pa iz istega razloga
ublažujejo ostrine teritorialnega principa z
upoštevanjem tudi personalnega načela, zlasti
kar se tiče pomorskega in rečnega brodovja
ter letal.

Vendar pa je, vsaj praviloma, izvrševanje
tujega prava v državi vezano na njeno do¬
voljenje, torej končno tudi na njeno pravo;

25

BISTVO DRŽAVE

prisilna izvršba po organih kake države se
pa praviloma vrši samo na ozemlju taiste
države. Če izvzamemo neke primere n. pr,
državno še nerazmejene kraje, svobodno
morje, diplomatske kompetence v tuji državi,
vojne ladje ter primer vojne, smemo reči, da
velja pravo kake države v svoji popolnosti,
torej kot norma, združena s sankcijo, ki iz¬
vira iz istega pravnega sistema, samo na
teritoriju te države. Omejeno ozemlje, točneje
rečeno, določen prostor, ki obsega zemeljsko
površino, pa tudi podzemlje, vodo in zrak,
se mora torej za našo dobo in za takozvane
civilizirane kraje smatrati kot bistven znak
države, katera, dasi ji gre glede teritorija v
celem ali delnem obsegu pravica cesije, izgine,
ko nima več nobenega ozemlja.

Pretiravanje tega znaka se, morda radi
omenjenega, še vedno trajajočega tekmovanja
teritorialnega in personalnega načela, ne po¬
javlja v modernih teorijah tako, kakor pre¬
tiravanje drugih znakov, vendar je naivno
naziranje, ki je navadno grobo materiali¬
stično, naklonjeno, predstavljati si državo pod
njenim najbolj materialnim, vidnim znakom,
t, j. znakom ozemlja. Stari patrimonialni teo¬
riji o državi pa se ni upiralo postaviti ozem¬
lje kot lastnino monarha na prvo mesto med
znaki države, zlasti proti znaku »ljudje« ali
»narod«.

26

SUVERENOST

3. SUVERENOST

Znak, ki razlikuje državo od drugih člo¬
veških organizacij, je pravo. Cerkve, verske
družbe, narodnostne skupine slonijo na drugi
skupni podlagi nego je pravo. Je pa poleg
države še mnogo drugih pravnih organizacij
ljudi, n. pr. pokrajine, občine, trgovske družbe
in razna druga društva, ki imajo svoja po¬
sebna pravna pravila. Kje je razlika med njimi
in državo ? Odgovor je navadno : Država je
najvišja pravna družba, ona je suverena,  do-
čim druge pravne organizacije niso.

Preden ocenimo pojem suverenosti, je radi
boljšega razumevanja koristno, da podamo
na kratko njegovo zgodovino, ki je zanimiva
tudi zato, ker se v njej zrcalijo mnogi politični
nazori o  državi.

Starim Grkom je bila ideja o suverenosti
v smislu popolne pravne neodvisnosti države
tuja. Po njihovem naziranju je namen države
srečno in nravstveno življenje državljanov.
Pravna skupnost, ki se ustvarja brez tega
namena, radi vojnih ciljev ali radi varnosti
državljanov ali radi prometa in trgovine, še
ni država (Aristotel). Za pojem države se za¬
hteva le, da je sama po sebi zmožna doseči
svoj bistveni namen, namreč ekonomski za¬
dovoljivo in nravstveno popolno, torej srečno
življenje državljanov. Znak države ni pravna

27

BISTVO DRŽAVE

neodvisnost, temveč samodovoljstvo (autar-
keia) v navedenem smislu.

Tudi pri starih Rimljanih se ni, kolikor vemo,
čutila potreba po teoriji o suverenosti v smislu
pravne neodvisnosti države.

Pač pa se razpravlja v dobi principata, t. j.
rimske monarhije, o vprašanju, komu pripada
v državi najvišja oblast. Gre za to, da se opra¬
vičuje najvišja oblast monarha, da se mu
prizna ta oblast kot pravica.  To se razlaga
takole: Javna oblast je pravica rimskega
naroda, ki jo prenese s posebnim zakonom
»lex regia« na izvestnega človeka. Tako je,
pravijo rimski juristi, ljudstvo preneslo vso
svojo oblast (imperium et potestatem) na mon¬
arha. Pozneje se opušča ideja prenosa; cesar
ima najvišjo oblast, ker je cesar; iz tega raz¬
loga se mu mora vse pokoriti.

Z razpadom rimskega cesarstva preneha
absolutna oblast enega gospodarja. Namesto
tega se poraja v fevdalni srednjeveški državi
nešteto višjih in nižjih, torej relativnih  oblasti,
ki pristajajo raznim gospodom kot pravice in
ki so med seboj s pogodbami vezane in zava¬
rovane. Enotna oblast rimskega cesarja se raz¬
kraja na mnogo število oseb, na razno fevdalno
gospodo, kralje, kneze, višje plemstvo in du¬
hovništvo, mesta, potem pa na papeža in na
nemškega cesarja, ki se je smatral za nasled¬
nika rimskih cesarjev (rimsko cesarstvo nem-

28

SUVERENOST

ške narodnosti). Oblast knezov in kraljev v
posameznih pokrajinah se je zaradi tega zelo
zmanjšala. Med njimi so se najbolj borili za
združitev celotne državne oblasti v eni roki
francoski kralji.  V tem stremljenju so jih z raz¬
nimi teorijami podpirali njihovi juristi. Ti so
zopet oživili pojem imperija kot najvišje ob¬
lasti, ki naj kot lastninska pravica pripada
kralju. Kakor je rimska lastnina absolutna
pravica, tako naj bo tudi javna oblast ne¬
omejena pravica francoskega kralja. Ker je
javna oblast pojmovana enako privatni last¬
nini, se da, kakor le-ta, tudi prenašati in
podedovati. To je patrimonialno  pojmovanje
države; javna oblast se smatra za osebno
lastnino kralja.

Francoski kralji so si res pribojevali neod¬
visnost od fevdalnih gospodov, nemškega ce¬
sarja in od papeža. Francoski juristi pa so
proti koncu 16. stoletja nazivali v osebi kra¬
lja centralizirano javno oblast »suverenost«.
Francoska beseda »souverain« izvira iz latin¬
ske besede »superanus«, ki pomenja »višji«.
Tako so se nazivali fevdalni gospodje, ko jih
oblast ni izvirala od drugih fevdalnih gospo¬
dov. V 16. stoletju pa se začenja rabiti ta be¬
seda samo za označbo kraljeve oblasti; ob¬
enem se spreminja njen smisel iz »višji« v
»najvišji«. S suverenostjo se označuje najprej
nekaj negativnega, namreč, da ni višje od

29

BISTVO DRŽAVE

suverene oblasti, Jean Bodin  pa je dal v svoji
epohalni knjigi »Les six livres de la Repu-
blique« 1576 temu pojmu tudi pozitiven pomen,
naštevajoč šest suverenskih pravic ali »iura
maiestatis«, To oblast je pripisoval franco¬
skemu kralju, obenem pa trdil, da se more
govoriti o državi le tedaj, ako se v njej nahaja
kaka suverena oblast. Suverenost, smatrana
najprvo kot pravna kakovost najvišjega držav¬
nega organa, se prenaša na državo samo:
pravna organizacija, ki ni suverena, ni država.
Bodin  je torej ustanovitelj v glavnem še sedaj
vladajočega nauka o suverenosti države.

Ne glede na pridobitev znaka suverenosti
za pojem države se je nadaljevala borba o
tem, komu naj pripada v državi sami suvere¬
nost, ali kralju ali ljudstvu. Ta spor je ena
izmed najvažnejših točk v zgodovini postanka
moderne države. Teorijo o kraljevi suvere¬
nosti, ki jo je za francosko državo branil
Bodin, so bili že v 13. stoletju razvili legisti,
to so juristi rimskega prava, ki so, hoteč
utrditi državno enotnost, postavili avtoriteto
kralja tako visoko, da ne bi mogel nihče o njej
več dvomiti: Kralj ima svojo oblast naravnost
od Boga. Tudi po Bodinu so branili teorijo
božjega prava znani francoski pisatelji, n. pr.
Loyseau, Bossuet , in seveda kralji sami, na
Francoskem Bomboni , na Angleškem Stuarti.

30

SUVERENOST

V 14, in 15. stoletju so se na Francoskem
stanovi zelo odločno postavili zoper teorijo
o kraljevi suverenosti. Pa tudi katoliški teo¬
logi srednjega veka so zagovarjali narodovo
ali ljudsko suverenost. Po njihovih nazorih je
seveda Bog vedno prvotni vir vsake oblasti;
toda neposredni vir je narod: Omnis potestas
a Deo per populum. Suverenost naroda so
branili tudi »monarhomahi«; tako so bili
nazvani razni katoliški in protestantski pisa¬
telji. med njimi Althusius, Junius Brutus, Ho-
tomannus, Markam  i. dr., ki so, večinoma v
drugi polovici 16. stoletja, širili nauk, da je
ljudstvo le izvrševanje najvišje oblasti pre¬
neslo s pogodbo na kralja, katerega sme od¬
staviti, ako zlorabi to svojo pravico. V za¬
četku 17, stoletja je utemeljeval jezuit Suarez
v razpravi »Tractatus de legibus ac Deo le-
gislatore« suverenost naroda z razlogi, ki jih
najdemo pozneje tudi pri drugih pisateljih.
Suarez pravi, da ni bilo v naravnem stanju,
v katerem so prvotno živeli ljudje, med njimi
skupne avtoritete; do nje sploh nihče ni imel
pravice. Avtoriteta, t. j. pravna oblast, ne
more imeti drugega izvora kakor pogodbo
med ljudmi, S teorijo o družbeni pogodbi je
bil Suarez predhodnik Locke-a, Hobbes-a  in
Roasseau-a.

V  tej borbi je najprvo zmagala teorija o kra¬
ljevi suverenosti; njej so se pridružili tudi

31

BISTVO DRŽAVE

taki pisatelji, ki so izhajali iz narodove suve¬
renosti, n. pr. angleški filozof Hobbes,  ki
pravi, da se je v monarhijah narod odpovedal
svoji suverenosti v prid kralju, ker je z njim
sklenil pogodbo, s katero se mu je definitivno
podvrgel. Drugi so trdili, da je prvotna suve-
renska pravica naroda zastarela, tako da je
iz rabe suverenosti postala lastnina kralja.

V 17. stoletju je šola naravnega prava  raz¬
vijala Suarezovo  teorijo. Tej šoli so pripadali
znameniti učenjaki, Nizozemec Grotius,  Nemec
Pufendorf , Anglež John Locke.  Pisatelji te
šole, zlasti pa John Locke , so utemeljevali
mnogo tistih načel, ki jih je kesneje progla¬
sila francoska revolucija (1789—1791); sem
spadajo takozvane človeške pravice in v zvezi
z njimi suverenost naroda, katera je v drugi
polovici 18. stoletja končno zmagala nad idejo
kraljeve suverenosti in patrimonialne države,
V pojmu suverenosti se takrat ni nič spre¬
menilo, pač pa se je menjal njen nositelj; od¬
vzela se je kralju in predala celokupnemu
narodu kot posebni osebi. Ideja suverenosti
naroda je zmagonosno prodirala in je postala
historična podlaga za politična načela se¬
danjih demokratski urejenih držav. Poznejši
poskusi nekaterih pisateljev, da bi oživili
zopet patrimonialno državo in suverenost
monarhov, so ostali brez uspeha. Največji
vpliv na praktično izvajanje teorije o narodovi

32

SUVERENOST

suverenosti je imel J. J. Rousseau  s svojo
knjigo »O družbeni pogodbi« (Du Contrat
Social, 1762); Z družbeno pogodbo se predaje
vsak z vsem, kar ima, skupnosti. S tem činom
združitve dobi skupnost svojo enoto, svoje
posebno življenje in svojo voljo, ki je sicer
nastala iz volj vseh, se pa vendar od njih po
storjenem činu združitve razlikuje, ker je
sedaj volja združitve same. Tako je postala
družba oseba,  ki je ločena od vseh družbe¬
nikov in ki je višja od njih; vsi so njej popol¬
noma podvrženi; ta oseba je država, ki je kot
izraz obče volje (volonte generale) suverena.
Država je torej celokupno ljudstvo ali narod,
ki se je organiziral z družbeno pogodbo. Le
volja celokupnega organiziranega naroda je
suverena. Suverenost se ne da prenašati, ker
je nemogoče prenesti voljo; ne da se deliti,
ker bi s tem nehala biti obča. Očividno pod
vplivom teh nazorov pravi francoska ustava
iz 1, 1791: »Suverenost je enotna, nedeljiva,
neprenosna, nezastarljiva ter pristaja narodu.«
Iz načela neprenosljivosti je sklepal Rous¬
seau, da se obča volja, ki se izraža v zakonu,
ne more izvrševati po zastopnikih, temveč
končnoveljavno samo neposredno po narodu.
Zato se je izrekel zoper voljeno narodno
zastopništvo (parlament) in, ker je v večjih
demokratskih državah tako zastopništvo ne¬
izogibno, zagovarjal idejo majhnih držav. Tega

DRŽAVA " 3

33

BISTVO DRŽAVE

zaključka seveda francoski revolucionarci
niso mogli storiti za veliko Francijo. Prizna¬
vajo, da se suverenost ne da prenašati, trdijo
pa, da se da delegirati; delegati (zastopniki)
pa so za izvrševanje najvišje oblasti narodu
odgovorni. Ustava iz 1. 1791 delegacijo celo
zahteva: Narod, iz katerega izvirajo vse
oblasti, jih more izvrševati samo po dele¬
gaciji.

Pri Rousseau-u ne vidimo razlike med
organiziranim narodom in državo. V velikem
delu poznejše francoske literature pa se raz¬
ločuje narod kot oseba od države. Prvotno je
narod, potem šele država, ki nastane tedaj,
kadar je narod določil tiste osebe, ki naj
ustvarjajo narodovo voljo. Ti pooblaščenci
so narodu odgovorni, ker je in ostane narod
imetnik suverenosti.

V tem oziru je nauk večine nemških državo-
slovcev drugačen; učijo, da suverenost ne pri¬
pada narodu, temveč državi  kot osebi, sesto-
ječi iz treh bistvenih sestavin: ozemlja, naroda,
oblasti. Suverenost je kakovost državne ob¬
lasti (Jellinek);  izvrševavci te oblasti (tudi
monarh) so le organi države, ne pa zastopniki
naroda.

Vse te teorije pripisujejo suverenost neki
volji, najsi bo to volja kralja ali naroda ali
države. Tej najvišji volji se mora vse pokoriti.
Zoper tako pojmovanje suverenosti sta se v

34

SUVERENOST

sedanjem času uspešno postavila francoski
državoslovec Duguit  in avstrijski Kelsen.  Volje,
premotrene zgolj kot duševni pojavi, ne mo¬
rejo biti različne po svoji vrednosti, ker ni
uvideti, zakaj bi bila kot naraven pojav ena
volja več vredna kakor druga. Tudi ni mogoče
pri boju volj naprej določiti, katera se bo
končno udejstvovala, ker kot duševni pojavi
niso volje med seboj neodvisne; absolutistični
kralji n, pr., kojih volja se smatra za suvereno,
imajo svetovavce; ti pa imajo naravnost dolž¬
nost, da svetujejo kralju, kar pomeni vplivanje
na njegovo voljo. Psihološko pojmovanje volje
se ne sklada s pojmovanjem suverenosti v smi¬
slu nadvrednosti kake volje nad drugo. Zato je
razumljivo, da so tisti, ki so zagovarjali suve¬
renost bodisi te bodisi druge osebe, pripisovali
njeni volji nadnaraven  izvor, sluteč, da se na
drugi način ne da utemeljiti njena nadvrednost.
Glede kraljeve suverenosti se je storil tale
skok v nadnaravni svet: Kraljeva volja je naj¬
višja, ker ima svojo oblast direktno od Boga.
To je princip teokratske države. Drugi, ki so
pripisovali suverenost narodu, so iz množice
oseb napravili eno  osebo, tej osebi pridevali
posebno voljo in tej umetno ustvarjeni, v na¬
ravnem svetu neobstoječi volji lahko priznali
nadvrednost nad posameznimi ljudmi. Na po¬
doben način so tretji, ki so se potrudili uteme¬
ljevati suverenost države, njo smatrali za neko

3 *

35

BISTVO DRŽAVE

najvišjo osebo, za neko absolutno, nekateri,
n, pr. Hegel,  malodane za božansko bitje, ki
ima seveda proti ljudem suvereno voljo.

Če se trdi, da je »volja« kake osebe ali kake
skupine oseb suverena, more to v resnici po¬
meniti le, da ima to, kar izjavijo  kot pravilo,
končno obvezno veljavo,  da imajo ljudje dolž¬
nost,  ravnati se po teh izjavah. Odkod pa
jemlje izjava volje najvišjih državnih organov,
n. pr. sklep parlamenta in državnega načelnika,
veljavo  kot obvezno  pravilo? Črpati jo more
samo iz višjega pravila,  ki določa, da naj velja
to, kar izjavijo ti organi, kot obvezen zakon.
Kajti v naravnem svetu duševnih pojavov ni
nadrejenosti in podrejenosti, tu velja prirodo¬
slovni zakon o vzroku in učinku (ali o funkcio¬
nalni zveznosti). Pač pa nahajamo nadrejenost
in podrejenost v območju idej, nravnih in prav¬
nih pravil. Zakaj je n. pr, uredba podrejena za¬
konu? Zato, ker določa višje pravilo, ustava,
da naj bo le taka uredba veljavna, ki je v
skladu z zakonom, da ima torej zakon višjo
vrednost od uredbe. Na ta način moramo priti
do nekega vrhovnega pravnega pravila, ki se
ne da več izvajati iz nobenega drugega prav¬
nega pravila; tako pravilo lahko imenujemo
suvereno. Suverenost pomenja torej najvišjo
nadrejenost kakega pravnega pravila ali sku¬
pine takih pravil nad vsemi ostalimi pravnimi
pravili. To se da tudi izraziti tako, da suvereno

36

SUVERENOST

pravilo ni nobenemu drugemu pravilu pod¬
rejeno. Bistroumni Rousseau je bil temu poj¬
movanju suverenosti prav blizu; pripisoval jo
je sicer organiziranemu narodu, toda njemu le
kot ustvaritelju obče volje, ki se izraža v sploš¬
nih zakonih,

Ce niso pravna pravila kake organizacije
nobenim drugim pravnim pravilom podrejena,
se lahko reče, da je ta organizacija suverena.
To bi veljalo za pravno izolirano državo, n. pr.
za primitivne države, ki niso v nobenih prav¬
nih zvezah z drugimi državami. To stanje se
pa spremeni, kadar se države med seboj pri-
poznajo in ko se razvijajo med njimi prometni,
politični in trgovski odnošaji. Kakšen značaj
imajo ta razmerja? Ali so to pravna razmerja?
Kakšno pravo velja zanje? Obstojnost teh raz¬
merij je samo mogoča, ako je njih obstoj neod¬
visen od prava tistih držav, ki so v teh raz¬
merjih. Zakaj, če so ta razmerja odvisna od
lastnega prava držav, ki so na navedeni način
zvezane, potem bi lahko vsaka teh držav
s spremembo svojega prava razvezala med¬
državna razmerja in se sama osvobodila od
svojih dolžnosti. Za trdnost meddržavnih od-
nošajev je torej treba neodvisnih meddržavnih,
torej nnddržavnih pravil. Ali imajo ta pravila
pravni značaj? Ali ni vse to, kar se imenuje
meddržavno ali mednarodno pravo, le neke
vrste morala, ki veže vodilne osebe v posa-

37

BISTVO DRŽAVE

meznih državah samo moralno? Odgovor bo
odvisen od tega, ali imajo meddržavna pravila
tisto specifično sankcijo, ki je bistvena za
pravo, namreč garancijo prisilnih sredstev. Z
meddržavnimi razmerji pa so v zvezi, kakor
nam kaže zgodovina in praksa, tudi prisilna
sredstva, n. pr. »represalije« in vojna, uporab¬
ljena za izvršitev kakega meddržavnega pra¬
vila ali pa kot kazen radi njegove kršitve. Raz¬
lika glede uporabe prisilnih sredstev v sedanji
državi in med  sedanjimi državami je res velika.
V sedanji državi so za obvezno ugotovitev
prava in za uporabo sile pri njegovi izvršitvi po¬
stavljeni posebni organi, n. pr. sodniki. V med¬
državni zajednici pa je bil sodnik čestokrat
država sama, kateri na škodo se je kršilo kako
mednarodno pravilo. Ona je presodila po drugi
državi storjeno krivico in je bila sama ekse-
kutor, ki je uporabil prisilna sredstva. Sedaj
se pa ustanavljajo vedno bolj in bolj med¬
državni neodvisni organi (razsodišča, inter¬
nacionalne komisije itd.) za rešitev oziroma
razsojo med državami nastalih sporov; tudi za
uporabo prisilnih sredstev kot organizirane
meddržavne eksekucije in kazni so v okviru
Društva narodov storjeni prvi početki. Vendar
ne moremo reči, da v prejšnjih časih še ni bilo
meddržavnega prava. To pravo je bilo, dasi
sestoječe iz splošno priznanih pravil, na oni
nizki stopnji, na kateri je eksekucija s prisil-

38

SUVERENOST

nimi sredstvi v mnogih primerih samopomoč ,
kakor je bilo v davno preteklih časih v državi
sami in je še danes v slabo organiziranih drža¬
vah (krvna osveta!). Dotični, kateremu se je
kršila pravica, je sam eksekviral kršitelja v
obrambi svojih pravic, torej v izvrševanju
pravnega pravila. Ni treba razlagati, kakšno
nevarnost za pravno varnost je pomenila samo¬
pomoč, ki je bila mnogokrat le samovolja, t. j.
sila brez zveze s pravno normo. Iz zgodovine
prava vemo, kako dolgo je trajalo, da je prešla
obvezna ugotovitev in prisilna izvršitev prava
od posameznika (oziroma od njegove rodbine)
na posebno v ta namen določene, kvalifici¬
rane in za svoje delo odgovorne ljudi, ki jih
imenujemo državne organe. Isti razvoj, samo
z mogoče še večjimi napori, težkočami in za¬
prekami se je začel in se še vrši v meddržav¬
nem pravu.

Je torej neko pravo, ki je nad državami,
čeprav je bilo to pravo od držav samih (ozi¬
roma od državnih organov) ustvarjeno; prav
tako pa je tudi v državi pravo ustvarjeno od
ljudi, ki so temu pravu podvrženi. Iz tega
izhaja, da državna pravna pravila niso naj¬
višja, ker so nad njimi še druga meddržavna
ali internacionalna pravila. Sedanjim državam
ne moremo pripisovati suverenosti, ako ozna¬
čujemo s to besedo najvišjo vrednost ali ve¬
ljavo izvestnih pravnih pravil. Suverenost

39

BISTVO DRŽAVE

pravne organizacije, ki jo imenujemo država,
je z obstojem meddržavnega prava nezdruž¬
ljiva; to se kaže tem jasneje, čim bolj se iz¬
popolnjuje meddržavno pravo.

Če pa suverenosti ne priznamo državi, kako
jo moremo razločevati od drugih pravnih orga¬
nizacij, kakor so občine, pokrajine itd.? Raz¬
lika je v pravnem razmerju teh organizacij
k meddržavnemu pravu na eni, k državnemu
pravu na drugi strani. Država je tista pravna
skupnost, ki je neposredno  podrejena med¬
državni skupnosti, dočim so vse druge pravne
organizacije, seveda razen meddržavnih, pod¬
rejene državi in le po njej, torej posredno  med¬
državnemu pravu. Tem podrejenim organiza¬
cijam (avtonomnim pokrajinam, občinam, dru¬
štvom itd.) je država nadrejena; lahko rečemo,
da je država zanje suverena. Beseda »suvere¬
nost« kot kvalifikacija države dobi torej svoj
prvotni pomen, namreč »višji« namesto »naj¬
višji«; komparativ namesto superlativa. Zato
se suverenost države v pravkar obrazlože¬
nem smislu ne more kriti s tem, kar imenuje
zelo razširjena teorija »kompetenco o kompe¬
tenci«, to se pravi, da je država upravičena
(kompetentna) določati vse  kompetence; delo¬
krog meddržavnih organov je kompetenci po¬
sameznih držav odtegnjen.

Pojem državne suverenosti v smislu naj¬
višje, absolutne pravne kompetence je bil

40

SUVERENOST

mogoč v časih, ki še niso poznali meddržav¬
nega prava. Za današnje čase pa pomenja
pojem državne suverenosti nekaj relativnega
in se krije s pojmom neposredne podrejenosti
državne organizacije meddržavnemu pravu.
Z izpopolnitvijo prava se menja pojem državne
suverenosti, s tem pa tudi pojem države, kar
smo mogli opazovati že pri državnem teri¬
toriju. Teritorij je postal osnoven znak v
pojmu sedanje države, suverenost je iz tega
pojma izginila.

Ne glede na historično nestalnost besede
»suverenost« se njen pomen v vsakdanji rabi
in tudi v znanstveni literaturi še dalje cepi.
Rabi se n. pr. za najvišjo oblast na določenem
teritoriju; ta oblast se deli v »zunanjo« in »no¬
tranjo« suverenost; dalje se rabi za celokup¬
nost državnih kompetenc, pa tudi za kvalifi¬
kacijo najvišjega državnega organa v monar¬
hijah, ki se kratkomalo imenuje »suveren«;
dalje za nevzklicno razsodbo sodišča, ki v
zadnji instanci sodi »suvereno«, — in še v
mnogih drugih pomenih. Tudi teksti zakonov
rabijo to besedo v različnem smislu. Švicarska
ustava pravi, da so kantoni suvereni, kolikor
ni njihova suverenost omejena po zvezni ustavi,
ki torej z izrazom »suverenost« gotovo ne
misli na kaj absolutnega. Najbolje bi bilo, da
bi se ta toliko rabljena, obrabljena in zlorab-
ljana beseda sploh opustila, ali da bi se vsaj

41

BISTVO DRŽAVE

kolikor mogoče redko rabila. Za označbo
najvišje veljave ali najvišje pravne vrednosti
kakega pravnega pravila nam lahko služi slo¬
venski izraz: vrhovnost.

Iz nazora, da so države tiste pravne orga¬
nizacije, ki so neposredno podrejene med¬
državnemu pravu, izhaja, da so države med
seboj prirejene  ali koordinirane. To pomenja
pravno neodvisnost ene države od druge.
Obratno se da tudi iz prirejenosti držav skle¬
pati na nadrejenost meddržavnega prava.
Kajti pojmovanje več med seboj prirejenih
držav s teritorialno omejeno pravno veljavo
je nezdružljivo s suverenostjo teh držav in
nujna zahteva, da se predpostavlja neki red,
ki določa to razmejitev in ki mora radi tega
biti višji nego pravni red posameznih držav.

Dolžnosti, ki jih ima država do države,
izvirajo ali iz občega meddržavnega prava ali
iz pogodeb med državami. Obveznost teh po¬
godeb sledi iz občega meddržavnega pravila,
da se naj pogodbe izpolnijo: Pacta sunt ser-
vanda. Vsebina pogodeb pa sestoji iz soglasno
izraženih volj držav-pogodnic. Kljub pogo¬
jenim obvezam ostanejo države neodvisne,
ker stoji nad vsemi državami - pogodnicami
enako in neposredno pogodba, ki spada v
meddržavno pravo. Neodvisnost, prirejenost
in pravna enakost držav se pokaže vedno v
samem sklepanju, ne pa vedno v vsebini po-

42

SUVERENOST

godbe. Kajti vsebina pogodbe je včasih taka,
da se tiče vprav neodvisnosti, n, pr, če se
kaka država zaveže, da bo svoje zakone ure¬
dila po enostranski volji druge države ali da
ji prepusti za to, da uživa njeno zaščito,
svoje zunanje zastopstvo ali pravico, sklepati
pogodbe, V tem primeru, ko se država s po¬
godbo odreče svoji sposobnosti, storiti čine,
ki se presojajo neposredno  po meddržavnem
pravu, se govori o protektoratu.  Če je to
razmerje nepreklicno, tako da protežirana
država sama ne more več razvezati tega raz¬
merja, je izgubila svoj državni značaj; če pa
more to storiti, jo je smatrati kljub omenjeni
pogodbi za državo, ker more z odpovedjo po¬
godbe storiti čin, ki se presoja neposredno po
meddržavnem pravu.

Prav tako država nujno izgubi svoj državni
značaj, ako nepreklicno prenese pravico po¬
stavljanja državnih organov na drugo državo.
Kajti tudi v tem primeru ni več njena organi¬
zacija neposredno podrejena meddržavni za-
jednici, temveč vsaj deloma tuji državi; tudi
ne bo mogla brez odobritve te tuje države
sklepati z ostalimi državami takih pogodeb,
katere se izvršujejo po tistih organih, ki so
podrejeni tuji državi. Prirejenost z drugimi
državami je nehala biti. Če pa je en del držav¬
nih kompetenc prenesen na kak meddržaven
organ, ni država izgubila svoje državnosti, ker

43

BISTVO DRŽAVE

ostane neposredno  podrejena meddržavni za-
jednici. Avstrijska republika je ostala država,
čeprav je bil od Društva narodov postavljen
komisar, da kot internacionalni organ vrši
kontrolo nad avstrijskimi financami.

Iz teh in iz prejšnjih naših razmotrivanj
izhaja sledeče pojmovanje sedanje države:
Država je pravna organizacija ljudi na dolo¬
čenem prostoru, katera je neposredno podre¬
jena meddržavnemu pravu in kateri so pod¬
rejene vse pravne organizacije na tem prostoru
razen tistih, ki so same neposredno odvisne
od meddržavnega prava.

4. POSTANEK DRŽAVE

Vprašanje o nastanku države se lahko za¬
stavi v dvojnem smislu: 1. Kako so nastale
v človeški zgodovini prve države. 2, Kako
nastanejo iz že obstoječih držav nove države.

Kar se tiče drugega vprašanja, je možno,
da se odcepi nova država od stare na ta na¬
čin, da se na kakem delu teritorija stare
države na podlagi pogodbe (n. pr. Irska na¬
sproti Angliji, 1. 1921) ali po revoluciji (n. pr.
Češkoslovaška republika nasproti Avstriji, leta
1918) pojavi nova pravna organizacija, katera
je od dotedanje neodvisna in sama neposredno
podrejena meddržavnemu pravu. Glede tega

44

POSTANEK DRŽAVE

pogoja ni nujno, da je nova organizacija od
drugih držav pripoznana; pač pa je nujno, da
ona sama pripoznava veljavo meddržavnega
prava, »da se mu torej podredi. Drugi primer
je združitev dveh ali več držav. Ako se pri
združitvi ne raztegne ena dotedanjih državnih
organizacij na območje drugih (kar bi pome¬
nilo inkorporacijo), temveč se s činom zdru¬
žitve odpravijo vse  dotedanje državne orga¬
nizacije in se namesto njih ustanovi za vse
združene teritorije nova najvišja organizacija,
je smatrati, da je nastala nova država, zakaj,
če ni v tem primeru nastala nova država, ka¬
tera  izmed sedaj združenih in prej neodvisnih
držav naj se smatra še za nadalje obstoječo?
Ker pa je vsaka država neposredno podrejena
meddržavnemu pravu, je stvar tega prava, da
v internacionalnih pogodbah, ki se sklepajo
ob državnih spremembah, izjavi, v kakem
smislu je treba tolmačiti »združitev«: ali v
tem, da se je ustvarila »nova«, ali pa v tem,
da se nadaljuje in razširi ena izmed »starih«
držav. Pridevnik »nov« in »star« utegne nam¬
reč v tej zvezi biti pomemben za vprašanje
veljavnosti pred državnimi spremembami skle¬
njenih internacionalnih pogodeb in tudi drugih
obveznosti in pravic. — Z definicijo države je
seveda podan tudi odgovor na vprašanje, kdaj
država prestane: kadar neha, iz kateregakoli

45

BISTVO DRŽAVE

razloga, pravna organizacija ljudi na določe¬
nem prostoru biti neposredno podrejena med¬
državnemu pravu.

Na prvo zgoraj omenjenih vprašanj se pa
najbrže sploh ne more dati točen odgovor, ki
bi veljal za vse primere; že radi tega ne, ker
gre za dogodke, ki so se, vsaj po večini, vršili
v človeški prazgodovini. Vendar so se poja¬
vile o prvotnem nastanku države razne teo¬
rije, ki se pa dajo v glavnem strniti v dve na-
ziranji: 1. Da je izvor in prvotni vzor države
rodbina- 2, Da je država nastala po pogodbi
posameznikov.

Prvi nazor izvaja državo iz že obstoječe, po
naravi avtoritarno organizirane družbe, ki raz¬
širja svojo organizacijo na druge rodbine, rod¬
binske zadruge, plemena itd,, katerim nalaga
svojo oblast tudi s silo (vojno), V takem pri¬
meru nasilno izvedene organizacije se govori
tudi o nastanku držav po osvojevalnih vojnah.
Drugi nazor pa poskuša razlagati postanek
države brez ozira na že obstoječe naravne,
avtoritarne družbe na podlagi osebne samo-
odločitve in osebne svobode posameznika.
Pogodba, ki ustvarja družbo (družbena po¬
godba), ustvarja tudi državo. Prvo naziranje,
ki se opira na naravno tradicionalno družbo
in sožitje ljudi, je bolj konservativnega zna¬
čaja; z drugim, ki izhaja iz posameznega,
izoliranega, nevezanega, svobodnega člove-

46

POSTANEK DRŽAVE

škega individua, pa so se mogle podpreti tudi
nove ideje, odprava starih tradicij in revolu¬
cionarni pokreti.

Ni čuda, da sta obe naziranji, ki imata svoj
temelj v dveh tendencah človeške narave,
tako stari kakor teorija o državi sploh. Po
Aristotelu  je prva, že glede na nadaljevanje
življenja potrebna in radi tega naravna zdru¬
žitev ljudi, rodbina. Iz združitve več rodbin
zaradi medsebojne pomoči nastane selo. Ako
se sela združijo na ta način, da v vsakem
oziru tvorijo le eno družbo, je to država.
Država se ustanovi, da se omogoča življenje,
in se nadaljuje, da se doseže srečno življenje.
Kaže se torej, da je država prav tako naravna
tvorba kakor prvotna družba med možem in
ženo. Človek je po naravi državno bitje. Kdor
je po naravi nesposoben za državno življenje,
mora biti ali nekaj višjega ali nekaj nižjega
kakor človek: ali božansko bitje ali žival.
(Aristotel, Politika, II. poglavje.)

Teorijo o družbeni pogodbi pa najdemo že
v nauku, ki ga je, kakor nam poroča Platon,
zastopal grški filozof Protagoras,  in za njim
sofisti. Ta nauk pravi, da ne živijo ljudje po
naravi v družbi; šele spoznanje, da je vsak
sam zase preslab, jih je napotilo k združitvi.
V prvotni združitvi vlada naravna moč po¬
sameznika, pravica močnejšega. To stanje je
neznosno. Zaradi tega se ljudje zavežejo, da

47

BISTVO DRŽAVE

bodo drug drugega pravice, t. j. interese, spo¬
štovali; na ta način se še enkrat združijo v
pravu.  To je jedro Protagorove teorije in sploh
ideje o pogodbeni združitvi ljudi, ki se pojavlja
v mišljenju mnogih državnih teoretikov sta¬
rega, srednjega in novega veka. Zlasti v sred¬
njem in v novem veku do 19. stoletja je ta
teorija prevladovala vse druge in se da zasle¬
dovati od sv. Avguština, Nikolaja Kuzanskega
preko Hugona Grotius-a, Pufendorfa, Tho¬
masa Hobbes-a, Johna Locke-a  in mnogih dru¬
gih do J. J. Rousseau-a.  Služila je takozvanim
preddržavnim človeškim pravicam, državljan¬
ski svobodi in narodni suverenosti, pa tudi
kraljevemu absolutizmu in njegovi suverenosti.
Izražala se je v najrazličnejših juridičnih kon¬
strukcijah in kombinacijah ene, dveh in celo
treh pogodeb. Še danes vidimo lahko sledove
tega naziranja v moderni »priznavalni« teoriji,
ki meni, da velja pravo šele tedaj, kadar je od
pravu podvrženih ljudi pripoznano; najsi bo to
priznanje mišljeno kot pristanek vsakega ali
večine ali pa kot splošna, za vse čine državne
oblasti naprej dana privolitev, — vedno se
vidi v zahtevi soglašanja volj sorodnost ali
celo istovetnost s teorijo o družbeni pogodbi,
katero je na najsijajnejši način zastopal J. J.
Rousseau  v knjigi »Contrat Social« (Družbena
pogodba). Ta duhovita knjiga je zavoljo pre¬
pričevalnega obrazloženja večinoma že prej

48

POSTANEK DRŽAVE

znanih idej postala teoretska podlaga velike
francoske revolucije, tako kakor je stoletje prej
Rousseau-ev veliki predhodnik Locke  podal
v svojih spisih teoretsko opravičevanje an¬
gleške revolucije. Naravnemu stanju, v ka¬
terem je vsak navezan edinole na svojo moč,
so ljudje, tako pravi Rousseau,  napravili konec
s sklenitvijo družbene pogodbe. Daši morda
pogoji te pogodbe niso bili nikoli izrečno iz¬
javljeni, so vendar molče priznani in so povsod
enaki. Če se ta pogodba krši, se vrne vsak
v naravno svobodo. Pogoji te pogodbe se dajo
zvesti na en sam pogoj: da se vsakdo z vsemi
svojimi pravicami preda celokupnosti. Radi
tega je položaj vseh enak in je zveza popolna.
Vsak član družbe dobi nad vsakim drugim
članom isto pravico, kakor mu jo prizna nad
samim seboj; vsak dobi torej istovrednost tega,
kar izgubi, poleg tega pa večjo moč ohraniti
to, kar ima. Tak čin združevanja rodi tisto
kolektivno enoto, ki jo zovemo državo.

Toda trditev Rousseau-a,  da so pogoji na¬
vedene pogodbe vsaj molče priznani (kar je
tudi jedro moderne priznavalne teorije), se ne
strinja z dejstvi. Ako navedeni filozof pravi,
da izhaja volja do članstva neke države iz na¬
selitve na dotičnem teritoriju (Contrat Social,
knjiga IV., poglavje 2), je to v nekaterih pri¬
merih res tako, v drugih pa ne. Iz samega dej¬
stva naselitve na kakem ozemlju se da nujno

DRŽAVA •• ' 4

49

BISTVO DRŽAVE

sklepati le na voljo naseljenca, bivati na tem
ozemlju. S tem dejstvom je podvržen zakonom
dotične države, najsi to res hoče ali ne. Mo¬
goče niti ne ve, katere države je ozemlje, kjer
se je naselil, kar se lahko zgodi na prostranih
in redko naseljenih poljanah ameriških ali
afriških držav. Pomanjkljivost tega naziranja
se vidi še bolj v primeru, kadar preide kako
ozemlje iz oblasti ene v oblast druge države.
To se mnogokrat zgodi brez ozira na željo ali
celo proti volji naseljenega prebivavstva. Na¬
paka tudi tega naziranja utegne biti omalo¬
važevanje enega bistvenega pojmovnega znaka
države, ki je pravna  združitev ljudi. To pa
pomenja, da so pravila te organizacije zavaro¬
vana s silo in da se izvršujejo lahko tudi brez
privolitve ali celo proti volji na državnem te¬
ritoriju naseljenih ali sploh tam bivajočih ljudi.
Rousseau sam dostavlja svoji pravkar nave¬
deni trditvi, da velja le-ta samo za svobodno
državo!

Rousseaii-u  se je tudi ugovarjalo, da je baš
v njegovi logični opravičbi države po druž¬
beni pogodbi logična napaka. Odkod jemlje ta
prvotna pogodba svojo obvezno moč? Če je
ta pogodba pravno obvezen akt, kje je pravno
pravilo, ki določa obveznost scglašujočih volj?
Takega pravnega pravila v trenutku skle¬
panja pogodbe še ne more biti, ker je šele
pogodba izvor države in vsega prava. Rous-

50

POSTANEK DRŽAVE

seau se, tako menijo njegovi kritiki, suče v
krogu: pravo naj ustvari državo, država pa naj
ustvari pravo.

Podati splošno veljavno teorijo o postanku
države, je, kakor že omenjeno, nemogoče;
splošne teorije vsebujejo navadno etično ali
politično opravičbo nekega ideala države;
tako tudi pri Rousseau-u: za njegovo druž¬
beno pogodbo se skriva njegova prvotna vo¬
dilna politična ideja enakosti in svobode. To
pa ni več vprašanje, kako se država ustanavlja,
temveč zakaj in v kak namen se naj ustanovi.
V tem pogledu, kar se namreč tiče glavnih
smotrov ali namenov, ki se hočejo doseči z
državno organizacijo, pa lahko rečemo v glav¬
nem tole:

Države se ustanavljajo, pretvarjajo in gi-
nevajo radi nastajajočih in spreminjajočih se
človeških stremljenj, n. pr. verskih, nacional¬
nih, gospodarskih. Vrste stvarnih in duševnih
dobrin, za katere se želi pravna zaščita, se
menjajo; z njimi se pa menja stvarni in mno¬
gokrat tudi prostorni obseg te zaščite, t. j.
pravnih pravil. Sedaj živimo v dobi razmaha
narodnostne ideje, v prejšnjih časih so bile
verske ideje veliko bolj državotvoreče kakor
sedaj, vedno pa je imela in ima velik pometi
materialna stran človeškega življenja, ki se
izraža v gospodarskih interesih. Eni hočejo,
da naj bo državna organizacija le sredstvo za

.. 4 *

51

BISTVO DRŽAVE

zaščito svobodnega razmaha gospodarskih in¬
teresov posameznika, katerim je dovolj ustre¬
ženo, ako skrbi država za red in mir ter za
osebno varnost in svobodo (liberalizem),  —
drugi želijo, da naj posega država aktivno v
gospodarsko življenje ali celo, da naj postane
vse gospodarstvo, proizvajanje in razdelje¬
vanje proizvodov kolikor mogoče državno
(socializem).  Poleg tega se pojavi zahteva, da
naj se država briga tudi za kulturne smotre,
za vzgojo v tem ali onem duhu, za versko živ¬
ljenje, za nravno izpopolnitev ljudi (n. pr,
državno-etični ideal  grških filozofov), končno
.za vse človeške zadeve brez določene meje
(policijska država).  Ne glede na vpliv teh idej,
ki se udejstvujejo tudi v raznih kombinacijah,
so mnogokrat odločilno vplivale močne oseb¬
nosti na ustanovitev držav, včasih le iz oseb¬
nega poželenja do oblasti in časti. Anarhizem
pa, ki odklanja s stališča človeške svobode
vsako državno, t, j, prisilno  organizacijo, se do-
sedaj dejanski ni mogel uresničiti,

5. ENOTNOST DRŽAVE

Videli smo že poprej, da se nepretrga¬
nost (kontinuiteta) in istovetnost (identiteta)
države ne moreta razumeti z drugega kakor
z normativnega stališča, to je pod vidikom
pravil, ki jih predpostavljamo kot veljavna,

52

ENOTNOST DRŽAVE

Isto stališče je odločilno za razumevanje enot¬
nosti države.

Izmed znakov države ni znak »ljudje« tisti,
ki tvori enoto. Ne glede na to, da tvorijo ljudje
v državi razne enote, narodne, verske, sta¬
novske itd., ki mnogokrat segajo preko meje
ene in tudi več držav, se tudi o enotnosti volj
v državi prebivajočih ljudi v smislu soglasja
glede ciljev in načina državne organizacije in
celo njene veljave ne more govoriti; to nam
kažejo politični dogodki v vseh državah. Enot¬
nost državnega ozemlja tudi ni to, kar nam
more odkriti razlog enotnosti države. Zakaj
namreč smatramo državno ozemlje za enotno?
Ozemlje kot tako je prirodoslovni pojem; po
naravi ozemlja, torej z geografskega, geo¬
loškega ali kakega drugega prirodoslovnega
stališča državno ozemlje ni enota, temveč se
nam pokazuje v pestri mnogoličnosti; na drugi
strafii pa nimajo prirodoslovne enote ozemlja,
ozračja in vodovja nič opraviti s pojmom
države.

Potemtakem ostane v pojmu države samo
znak »pravna organizacija«, ki more biti v
zvezi z enotnostjo države. Res nam dovoljuje
šele ta znak, da smatramo državno ozemlje
in tudi ljudi, ki prebivajo na tem ozemlju, za
enoto. Državno ozemlje je namreč tisti pro¬
stor, kjer veljajo pravila ene  in iste pravne

53

BISTVO DRŽAVE

organizacije, ki združijo ljudi na tem ozemlju
v pravno skupnost ali enoto (prim. str. 23 i. sl.).
Temu ne nasprotuje dejstvo, da velja v isti
državi nešteto pravnih pravil, in niti ne, da
veljajo mnogokrat na enem delu iste države
po ogromni večini druga pravna pravila kakor
na drugem delu. Kajti vsa ta pravila tvorijo
zato enoto, ker so odvisna od enotne skupine
najvišjih pravil, nad katerimi je samo še inter¬
nacionalno pravo. Enotnost države pomenja
torej enotnost prava v smislu skupne odvis¬
nosti vseh pravnih pravil od skupine pravil,
ki so nad vsemi drugimi, ki veljajo na vsem
državnem ozemlju, ki so podrejena samo še
meddržavnemu pravu, in ki jih imenujemo
ustavo ali konstitucijo, ker se šele na njeni
podlagi ustanavljajo ali konstituirajo ostala
pravna pravila,

V okviru državne enote pa nahajamo še
druge, njej podrejene in zato nižje pravni or¬
ganizacije, ki imajo vsaj za en del svojih poslov
posebna pravna pravila in ki jih smatramo za
posebne  pravne enote takrat, kadar se ta pra¬
vila izvršujejo samostojno in, pod pogojem
zakonitosti, končnoveljavno po ljudeh, ki so
postavljeni na podlagi te posebne in ne na
podlagi splošne državne organizacije. Kot
posebne, čeprav višji državni enoti podre¬
jene pravne enote se izkazujejo prav zaradi

54

ENOTNOST DRŽAVE

tega, ker smejo same s svojimi organi izvrše¬
vati svoja pravila, včasih celo s prisilnimi
sredstvi. Te organizacije se torej upravljajo
same, imajo takozvano samoupravo,  kar pa
nikakor ne ovira, da so združene pod vidikom
državne enote.

Pravo (državno ali meddržavno), ki je kot
norma neodvisno od samega poteka časa,
veže generacije ljudi v pravno včasih stoletja
trajajočo enoto; po njem spoznamo identiteto,
kontinuiteto in enotnost države.

Radi teh kakovosti in ker se državi pri¬
pisujejo samostojne pravice in dolžnosti, se ta
navadno smatra za takozvano pravno ali ju-
ridično osebo. Ali pa tudi obratno: ker je
država pravna oseba, zato ima prej navedene
kakovosti. V splošnem se smatra za pravno
osebo skupina ljudi ali skupina stvari, ali pa
tudi skupina ljudi in stvari, ki tvorijo pravno
enoto, kateri je kakor posameznemu človeku
podeljena pravna sposobnost, to je sposob¬
nost, imeti pravice in dolžnosti. Med temi
osebami razloča teorija korporacije na eni,
zavode ali ustanove na drugi strani. Ako se
smatra za značilno razliko to, da je pri kor¬
poraciji skupina določenih ljudi, v katerih
korist se vodi skupna uprava, tudi pri tej
upravi ali neposredno ali pa posredno po vo¬
litvah organov udeležena, da se pa pri zavodu

55

BISTVO DRŽAVE

vodi uprava v korist ljudi, ki niso pri njej ne
neposredno sami ne posredno po volitvah za¬
stopnikov udeleženi, bi morali državo uvrstiti
v vrsto zavodov. Zakaj ne glede na majhno
verjetnost, da bi se kedaj prvotna organi¬
zacija kake države ustanovila po skupnem
sklepu vseh  po tej organizaciji zavezanih ljudi
(kar ne trdi niti Rousseau), so v sedanji državi
le nekateri ljudje njeni aktivni člani v smislu
članov korporacije, dasi seveda število takih
ljudi od absolutne monarhije do moderne de-
mokratije vedno raste. Zadostuje omeniti, da
so vsaki državni organizaciji podvrženi vsi
na njenem teritoriju bivajoči ljudje, tudi tujci,
kateri se ne morejo udejstvovati aktivno pri
razvoju državne organizacije, dasi se morajo
v ostalem pravno vse bolj in bolj upoštevati.
Razvoj državnega prava, ki daje državljanom
vedno večjo možnost sodelovati pri državni
organizaciji, oblikuje sicer državo v smislu
korporativnega ustroja; razvoj meddržavnega
prava pa oblikuje državo kot zavod z obširno
avtonomno organizacijo, ki ne deluje samo
v interesu lastnih, temveč v izdatni meri tudi
tujih državljanov, in sploh v interesu inter¬
nacionalnega prometa, pravne pomoči, kul¬
turne vzajemnosti itd.

Glede vprašanja, kako more država sama
kot »juridična oseba« sploh imeti pravice in

56

ENOTNOST DRŽAVE

dolžnosti, hočemo na kratko in ne spuščajoč
se v zelo zamotani nauk o »juridičnih osebah«
pojasniti, kaj to pomenja, ako se državi kot
»osebi« pripisujejo pravice in dolžnosti. Te
pravice in dolžnosti so

1. take, ki izvirajo iz meddržavnega prava;
n. pr. kadar ima po internacionalni pogodbi
država A pravico, zahtevati od države B, da
naj le-ta ravna z državljani države A na isti
način kakor s svojimi lastnimi državljani. Jasno
je, da ne more kaka pravna enota ali organi¬
zacija, najsi ji tudi pripisujemo »osebnost«,
»zahtevati« in »ravnati«, ker to more storiti
le kako živo bitje, n. pr, človek. Če rečemo,
da »zahteva« ali »ravna« kaka pravna »oseba«,
potem rabimo ali ta dva glagola ali pa pravno
»osebo« v prenesenem smislu. Pravica države
A »zahtevati« in dolžnost države B »ravnati«
pomenja v navedenem primeru v resnici tole:
Da se smejo ljudje,  določeni, t. j. kompetentni
po državni organizaciji A, obračati na ljudi,
kompetentne po pravni organizaciji B, z za¬
htevo, da naj le-ta izpolni svojo prej ome¬
njeno dolžnost. Ta dolžnost pa je dolžnost
tistih ljudi,  ki imajo po organizaciji države B
opraviti z državljani države A, da ravnajo z
le-temi na isti način kakor z državljani države
B. Samostojnost in neodvisnost držav A in B
pa se izraža v navedenem primeru v tem, da

57

BISTVO DRŽAVE

črpajo ljudje, ki na eni strani uveljavijo nave¬
dene pravice in ki na drugi strani izvršijo ome¬
njene dolžnosti, te kompetence iz lastne orga¬
nizacije, na podlagi katere so postavljeni, ne
pa iz tuje. Ker je torej vsaki neodvisni državni
organizaciji (točneje rečeno njenim najvišjim,
n. pr. zakonodavnim in ustavodavnim organom)
na svobodo dano določati, kateri ljudje (državni
organi) naj izvršujejo internacionalne pravice
in dolžnosti, in ker jamčijo za izvršitev teh
dolžnosti mnogokrat vsi člani države v večji
ali manjši meri, bi bilo ne samo dolgovezno in
zamotano, temveč tudi nepotrebno in včasih
nemogoče navajati organe, ki bodo izvrševali
te »pravice« in »dolžnosti«, ali celo navajati
ljudi, ki jamčijo za primer neizvršitve. Zato se
zaradi miselnega skrajševanja in enostavnosti
govori kratkomalo o »državi« kot nositeljici
pravic in dolžnosti, ker se šele v njeni orga¬
nizaciji določa, po kom in na kak način se
bodo izvrševale označene pravice in dolžnosti;
država se kratkomalo predstavlja kakor člo¬
veška oseba, ki je dolžna in upravičena rav¬
nati po pravnih pravilih. Seveda je dopustno
storiti to le v prenesenem smislu in radi kraj¬
šega izražanja; resnično pravno razmerje med
državami in meddržavnim pravom spoznamo
samo, ako smo si svesti, da je »ravnanje
države« le skrajšan izraz za ravnanje državnih
organov.

58

ENOTNOST DRŽAVE

2. Nadalje pa ima država, kakor se navadno
trdi, tudi po svojem lastnem pravu pravice in
dolžnosti. Po takozvanem javnem pravu ima
pravico, zahtevati pokorščino od svojih orga¬
nov, državljanov in tudi drugih na njenem
teritoriju bivajočih ljudi. Ni težko uvideti, da
ne velja ta pokorščina kaki za pravom stoječi
fingirani »juridični osebi«, temveč pravu sa¬
memu, in da se popolnoma izčrpa v izvrše¬
vanju pravnih predpisov (t. j, pravu odgovarja¬
jočih zahtev po pravu določenih organov). Kar
se pa tiče takozvanih javnopravnih dolžnosti
države, se tudi te dolžnosti izčrpajo v točnem
izvrševanju dolžnosti državnih organov v raz¬
merju do drugih ljudi, n. pr. v izplačevanju
pravno določenih vsot iz določene imovine.
Tudi javnopravne pravice posameznikov v raz¬
merju do države ne pomenjajo nič drugega ka¬
kor to, da smejo posamezniki na način, ki je
v pravu določen, in z določenimi pravnimi
posledicami zahtevati, da naj vršijo državni
organi svoje v pravnih pravilih določene
dolžnosti.

3. Končno se govori o državi kot o sub¬
jektu privatnega prava, kot o »privatnopravni
osebi«. To se tiče imovinske strani državne
organizacije: države kot podjetnice, ki gradi
in obratuje železnice, tovarne itd., ki kupuje
in prodaja na podlagi privatnopravnih po-

59

BISTVO DRŽAVE

godeb. V takih in sličnih razmerjih, ki se pa
ne presojajo vedno po privatnem, temveč tudi,
n. pr. glede davkov, uradniških plač, po »jav¬
nem« pravu, se smatra država, z večjo ali
manjšo jasnostjo, za imovinsko skupino pod
imenom »državni zaklad« ali »fisk«, ki uživa
kakor vsaka imovina zaščito zakona in ki je
edini vir za poravnavo nekih denarnih ob¬
veznosti.

Izhajajoč iz naziranja, da mora biti vsaka
imovina v lasti kake osebe, uvidevši pa, da ni
državna imovina v lasti kakega človeka, se je
smatrala pravna teorija primorana, da si misli
to imovino samo kot »osebo«, ki ima imo-
vinske pravice in dolžnosti. Ta oseba je ali
samo ena stran ostale, nekako splošne državne
osebnosti, ali se pa predstavlja poleg nje in
včasih celo zoper njo kot poseben zavod.
Vendar se pravna oblika lastnine ne da po¬
polnoma uporabiti glede državne imovine,
kajti bistvo lastnine se izraža v tem, da služi
kaka imovina interesom določenih oseb tako,
da lahko s to imovino svobodno po svoji volji
razpolagajo. Za državno imovino pa je vprav
značilno, da ne služi interesom določenih oseb
tako, da z njo lahko po svoji volji razpolagajo,
temveč da mora biti upravljana na poseben
način, ki je določen v posebnih pravilih. Dočim
je privatna lastnina obdana s pravno zaščito,

60

ENOTNOST DRŽAVE

ki varuje svobodno razpolaganje lastnika z
dotično imovino, je državna imovina sicer tudi
zaščitena z istimi pravnimi sredstvi (da si ne
bi kdo izven državne uprave stoječi lastil last¬
ninske pravice), poleg  tega pa še z drugimi
pravnimi sredstvi, ki branijo, da si ne bi kak
organ državne uprave lastil te pravice. Izklju¬
čena je torej vsaka  lastninska pravica do
državne imovine, ker ne velja glede nje za
lastnino odločilno in bistveno pravilo svobod¬
nega razpolaganja za razpolagatelja samega
ali po njem zastopano človeško osebo; zašči¬
ten pa je posebni namen  dotične imovine, ki
se kaže v posebni,  od svobodnega izvrševanja
lastninske pravice različni upravi. Če toži
n. pr. državni organ, da se pripoznaj kako
zemljišče kot državna lastnina in da se izroči
državi, pomenja ta zahtevek, da se izključi
lastninska pravica kakega človeka na tem
zemljišču in da naj se priznajo glede pravnega
ravnanja s tem zemljiščem tista pravila, ki
veljajo za stvari, podvržene posebni, n. pr.
gozdarski ali rudarski državni upravi; obraten
pomen ima zahteva tistega, ki si lasti last¬
ninsko pravico do kakega državnega zem¬
ljišča. Če pa uveljavi kdo denarno odgovor¬
nost države, pomenja njegov zahtevek, ozi¬
roma njemu ustrezajoča razsodba, da se naj
iz državnega zaklada ali fiska, t. j. iz tiste

61

BISTVO DRŽAVE

skupine denarnih sredstev, ki se upravljajo
po posebno določenih pravilih, izloči neka
vsota in se izroči njemu v popolno svobodno
razpolago, t. j. v last.

Pravkar obrazložen značaj pa ima ne samo
državna, temveč tudi vsaka taka (n. pr, cer¬
kvena, občinska) imovina, ki služi kakemu
trajnemu namenu in glede katere je zato način
upravljanja točno določen. Daši je iznašla teo¬
rija za nekatere take primere nov pojem »javne
lastnine«, bi bilo mogoče bolje izogniti se be¬
sedi »lastnine«, kadar gre za imovine, glede
katerih je prej označeno svobodno razpola¬
ganje načeloma izključeno. Tudi ne smemo
pozabiti, da se delijo stvari, ki so v državni
upravi, še dalje v razne skupine, za katere so
različni načini upravljanja predpisani; drugi za
državne gozdove, drugi za državne železnice,
drugi za rudnike itd. »Oseba« država je torej
urejena po različnih pravilih in bi se mogla
smatrati vsaka teh različnih, mnogokrat le
v rahli medsebojni zvezi stoječih državnih
uprav kot posebna juridična oseba, to tem
bolj, ker so te uprave lahko v sporu, ki se
odloča pri sodiščih. V nekaterih državah bi
bila finančna uprava, katera je upravičena in
celo zavezana izpodbijati pred sodiščem po
svojih zastopnikih nezakonite in za državno
i.movino škodljive akte drugih panog državne

62

ENOTNOST DRŽAVE

uprave, posebna juridična oseba in po njej
tožena druga panoga državne uprave druga
juridična oseba. Vidimo torej, kako se lahko
razcepi država radi izvedbe vprav tiste teo¬
rije, ki je s pojmom »juridične osebe« hotela
pojasniti enotnost države, v več »oseb«. Zato
je upravičen dvom, ali je potrebno in koristno,
predstavljati si vedno kako »osebo«, kadar
gre za zastopstvo in pravno obrambo celotne
državne organizacije ali enega njenih delov.
Zastopstvo in obramba pomenja uveljavljenje
posebnega načina državne uprave, Dotični
državni organ ne zastopa kake za to upravo
stoječe »osebe«, temveč to upravo samo. V
primeru, da toži državno  finančno oblastvo
drugo državno  oblastvo pred sodiščem, ki je
tudi državno  oblastvo, nista zastopani dve raz¬
lični »osebi« in ni sodišče tretja oseba, ki reši
ta spor; temveč branijo ljudje, legitimirani po
pravu samem, različna mnenja, različne na¬
zore glede pravilne uprave določenega pred¬
meta; mnenje sodišča obvelja.

Skupnost vseh panog državne uprave se pa
kaže v enotnem državnem proračunu in tudi
v tem, da so upravitelji vseh teh državnih
uprav postavljeni neposredno ali vsaj po¬
sredno po najvišjih državnih organih in da so
njim odgovorni. Če pa je kaka zakonito pri¬
znana uprava tudi v tem oziru neodvisna,

63

BISTVO DRŽAVE

potem jo je treba smatrati za državi sicer
podrejeno, toda od nje vendar ločeno samo¬
upravno enoto.

Za razumevanje enotnosti države ni neob-
hodno, da rabimo pojem »juridične osebe«;
ako pa ga rabimo, se moramo zavedati, da
je to samo pomožno miselno sredstvo za ob¬
sežen niz pravnih razmerij, da pa nam to sred¬
stvo ne sme zakrivati resničnega značaja teh
razmerij.

64

DRUGI DRL

DRŽAVNE OBLIKE

SPLOŠNO

Oblika države kot najvišje pravne organi¬
zacije, ki je podrejena samo še meddržavnemu
pravu, se spoznava iz vsebine najvišjih prav¬
nih pravil, ki veljajo na določenem državnem
ozemlju- Ta pravila so vsebina zapisane ali
nezapisane ustave; med njimi štejemo v prvo
vrsto tista, ki določajo, kako se more ustava
izpremeniti, ki določajo torej ustavodavno
oblast, katera je v pravnem pomenu najvišja
v državi. Ker se pa ustavodavne kompetence
ne izvršujejo redno, temveč le izjemoma, mo¬
ramo zaradi spoznanja državne oblike poleg
navedene upoštevati tudi druge v ustavi dolo¬
čene kompetence, ki se redno izvršujejo, zlasti
zakonodavno, katera je, ako že ne z ustavo¬
davno istovetna kakor v Angliji, vendar njej
zelo podobna. V moderni državi so nadalje za
spoznanje njene oblike odločilni tudi tisti v
ustavi določeni organi, ki določajo, kako naj
se ustava in zakoni izvajajo, ki te norme z iz¬
dajo nadaljnjih pravil razvijajo in ki jih ob¬
vezno tolmačijo. Ne glede na njihovo sodelo-

DRŽAVA „ 5

65

DRŽAVNE OBLIKE

vanje pri dajanju in pri izvrševanju ustave in
zakonov je v sodobni državi državnega načel¬
nika in njegove v ustavi določene pomočnike
(ministre) že radi tega prištevati k najvišjim
organom, ker so oni neposredno v zvezi z
meddržavnim pravom.

Omenjene kompetence tvorijo skupaj to,
kar se z večjo ali manjšo jasnostjo navadno
imenuje »najvišja oblast«, ki pa ni bila vedno
razdeljena na več organov, temveč, zlasti v
preteklih časih, združena v enem organu, najsi
je bil ta en sam človek ali pa zbor ljudi, ki od¬
ločajo s sklepanjem. Zato se je iz najstarejših
časov do danes ohranila navada, opredeljevati
države po številu tistih, ki kot enoten organ
izvršujejo vso  »najvišjo oblast«, v monarhije,
aristokratije in demokratije. Aristotel  pravi v
»Politiki«, knj. III.: »Najvišja državna oblast
mora pristajati ali enemu, ali več osebam
ali mnogim. Navadno imenujemo monarhijo
državo, ki jo vlada ena oseba v interesu skupne
blaginje; aristokratijo tisto, ki jo vlada več
kakor ena, vendar pa samo nekoliko oseb;
kjer pa vlada množica (ljudstvo) državo v in¬
teresu javnega dobra, se govori o ,politeji‘«.
S to besedo misli Aristotel na to, kar zovemo
danes demokratijo; tega izraza pa ni rabil v
tem smislu kakor mi, temveč za tako potvorbo
politeje, v kateri vlada množica samo v korist
revnih, kakor mu je tiranija monarhična vlada

66

SPLOŠNO

v korist monarha in oligarhija degeneracija
aristokratije v vlado maloštevilnih ljudi edino¬
le v korist bogatih, Ta razpredelba državnih
oblik se je v glavnem ohranila dve tisočletji,
dasi so nekateri število državnih oblik skrčili,
kakor Macchiavelli,  na dve, namreč na mon¬
arhijo in republiko, ali zvišali, kakor Montes-
quieu,  na štiri, na demokratijo, aristokratijo,
monarhijo, despotijo. Zdi se pa, da Aristotel
svoje razpredelbe ni smatral za absolutno, ker
pravi na enem mestu, da »navadno« nazivamo
gospostvo ene osebe monarhijo, in na drugem
mestu, da je v demokratiji ljudstvo »monarh«.
Tudi je treba pomniti, da sta načelovala stari
grški državi Sparti dva kralja. Slično navado
nahajamo pri starih Germanih,

Razpredelba držav po številu vladajočih
oseb zadostuje kvečjemu za absolutne, t, j, za
take državne oblike, kjer je »najvišja oblast«
združena v enem organu, najsi bo to monarh
ali pa zbor politično upravičenih državljanov.
V novejših dobah pa se je uveljavilo naziranje,
da naj ne bodo najvišje državne kompetence,
zlasti ustavodavne in zakonodavne, izvrše¬
vane po enem samem organu, ampak v spo¬
razumu več pod različnimi vidiki in iz različnih
krogov postavljenih organov; obvezno tolma¬
čenje zakonov pa naj se vrši po neodvisnih
sodiščih. Oblika države ni odvisna samo od
tega, kako se postavljajo najvišji organi, tem-

5 *

67

DRŽAVNE OBLIKE

več tudi od tega, kako naj se dosega sporazum
med njimi v ustavodaji, zakonodaji in vsaj
deloma v usmerjanju državne uprave sploh.
Iz vseh teh razlogov v še sedaj običajni raz-
predelbi držav v monarhije in republike bi¬
stvene razlike med modernimi državami niso
več jasno vidljive; kljub temu pa lahko ostane
monarhija in republika atribut že po drugih
in bistvenejših znakih označene državne ob¬
like. Ta atribut nam pove, kako se ustvari
najvišji organ v smislu najvišjega reprezen¬
tanta ali predstavnika države.

Način postavitve najvišjih organov in nji¬
hovega sporazumevanja je tudi odločilen za
razpredelbo držav v edinstvene in sestavljene.
Kadar so ti organi imenovani brez ozira na
posamezne dele države, smo navajeni govoriti
o edinstveni državi. Kadar pa najvišje organe
vsaj deloma sestavljajo, ali delegirajo ali ime¬
nujejo nižje pod skupno državno organizacijo
stoječe avtonomne organizacije, govorimo o
sestavljeni državi. Te nižje organizacije ob¬
stojijo lahko iz ljudi določenega sloja, poklica
ali pokolenja, kakor je bilo v stanovski sred¬
njeveški državi; pa tudi danes se pojavljajo
težnje, sestaviti en del najvišjih organov ne
iz zastopnikov naroda sploh, ampak iz zastop¬
nikov posameznih slojev naroda. Taka država
bi torej bila sestavljena ali federirana po slojih
z ozirom ali pa brez ozira na dele državnega

68

DESPOTIJA

teritorija. V novejši dobi pa se je ideja sestav¬
ljene države uresničila pretežno le z ozirom
na načelo teritorialne avtonomije, to se pravi:
Najvišje državne kompetence, zlasti ustavo-
davne in zakonodavne, se izvršujejo z od¬
ločilnim sodelovanjem organov (ali politično
upravičenega ljudstva) avtonomnih teritorial¬
nih organizacij, To se je zgodilo zlasti pri takih
državah, ki so nastale iz združitve prej samo¬
stojnih držav, ali v katerih so sploh prilike
v njenih raznih sestavnih delih različne. Se¬
veda je v izmeri sodelovanja teh avtonom¬
nih organov mnogo prehodov od edinstvene
države preko zvezne države do take sesta¬
vitve, pri kateri ne moremo več govoriti o
eni skupni, temveč o več zvezanih državah
(sodržavje).

I. DRŽAVA Z ENOTNIM NAJVIŠJIM, NA
PRAVNE OBLIKE NEVEZANIM ORGANOM
(DESPOTIJA)

Kadar je najvišja oblast v rokah enega or¬
gana brez vsake državnopravne omejitve, ima
državna organizacija despotično obliko. Ni
pa načeloma izključeno, da so kompetence,
ki stojijo pod najvišjo oblastjo, med seboj opre¬
deljene, da je n. pr. tudi pri tej državni ob¬
liki pravosodstvo deloma ločeno od uprave.
Ako je najvišja oblast na navedeni način ne-

69

DRŽAVNE OBLIKE

omejena, se da le težko govoriti o zakonu ali
o ustavi. Kajti neomejenost tistega organa, ki
vrši najvišjo oblast, pomenja 1. da ni drugega
organa, čigar sodelovanje bi bilo potrebno
za izvrševanje najvišje oblasti; 2. da najvišji
organ ni omejen ali vezan niti po svojih lastnih
prejšnjih činih, ki jih lahko spremeni, kadar¬
koli in kakorkoli hoče. To pa pomenja na¬
dalje, da ni predpisana nobena oblika za
ustvaritev najvišjih pravil po najvišjem organu,
ki sme radi tega posegati v vse  kompetence.
Edino pravilo, ki je ustava in zakon obenem,
je tole: Vsakokratna in v katerikoli obliki
izražena volja despota naj velja kot pravo,
To obliko države vidimo v nekaterih mon¬
arhijah starejše dobe. Toda napačno bi bilo,
omejiti to državno obliko samo na monarhijo.
Despotizem biva vedno tedaj, kadar ima en
organ najvišjo oblast v navedenem neomeje¬
nem obsegu. Načelnik države je lahko despot,
tudi kadar njegova oblast ni dedna kot kra¬
ljeva, n. pr, predsednik republike, ali celo mi¬
nister, ki postane diktator. Tudi parlament si
lahko osvoji despotično oblast; primer nudi
francoski konvent 1792 do 1795. Pa tudi
ljudstvo samo ali vsaj en stan postane lahko
despot; tako se govori o vojaški diktaturi in
o diktaturi proletariata, ki da naj pripravi
socialistično državo.

70

ABSOLUTNA MONARHIJA

Daši je despotični organ neomejen, je ven¬
dar najvišja oblast vsaj toliko urejena, da je
znano, kdo jo izvršuje. Zato je tudi despotija
državnopravna oblika. Ni pa v despoti ji pravne
varnosti; zato pravi Montesquieu,  da je princip
despotije strah.

II. DRŽAVA Z ENOTNIM NAJVIŠJIM, NA
PRAVNE OBLIKE VEZANIM ORGANOM

1. ABSOLUTNA MONARHIJA

Najvišjo oblast ima monarh sam in izraz
njegove volje je najvišji zakon; toda da po¬
stane njegova volja zakon, je potrebno, da
je izražena v določeni obliki. Iz tega izhaja,
da ne sme zakonov, ki jih je sam izdal, spre¬
meniti kakorkoli hoče, marveč samo v pred¬
pisani obliki. Oblika monarhove zakonodaje
je n, pr. ta, da mora pred izdajo zakonov za¬
slišati ministre ali celo kak izvoljen kolegij,
da morajo njegovi ukazi biti na določen način
objavljeni, da dobijo moč zakona, itd. Že zato
je obstojnost prava v absolutni monarhiji v
neki meri garantirana. Priznati se mora tudi,
da so absolutne monarhije najbolj civiliziranih
evropskih držav, kakor Anglije, Francije in
Nemčije, ustvarile dobro organizacijo uradov,
ki so jo prevzele ne samo poznejše monarhije,
temveč tudi na istem teritoriju ustanovljene

71

DRŽAVNE OBLIKE

republike. Dalje je absolutna monarhija zapu¬
stila dragoceno dediščino z dobrimi kodifika¬
cijami prava, n. pr. Napoleonov »Code Civil«
in avstrijski državljanski zakonik.

Nevarnost absolutne monarhije pa je, da so
pravna pravila nazadnje vendar zavisna od
monarha samega, ker je vezan kvečjemu na
nasvet drugih organov, in da on sam lahko ta
pravila izpremeni, dasi je pri tem vezan na
neke oblike. Dalje pa je nevarnost v tem, da
monarh lahko vpliva brez kontrole na poslo¬
vanje vseh državnih organov, ki so vsi njemu
podčinjeni; to tudi radi tega, ker gre njemu
avtentična interpretacija zakonov, na katero
so vsi organi vezani, in ker lahko na ta način
spremeni smisel zakona, ne da bi se doteknil
besedila. Vse to se je izkazalo kot usodepolno
zlasti v takozvani kabinetni justici, to je v
pravosodstvu, ki se ne izvaja neodvisno, tem¬
več po nalogih monarha. O cezaristični mon¬
arhiji gl. str. 185.

2. ABSOLUTNA REPUBLIKA (DEMO¬
KRATSKA IN ARISTOKRATSKA)

Kar je bilo prej rečeno o monarhu, velja tu
o ljudstvu. Ako je odločilna skupina ljudstva
številčno majhna in kvalificirana po rojstvu
ali bogastvu, govorimo o aristokrati ji; ako je

72

ABSOLUTNA REPUBLIKA

velika in ni kvalificirana po navedenih znakih,
o demokratiji.

Volja ljudstva (oz. odločilne ljudske skupine)
je najvišji zakon, ni treba privolitve še drugih,
državnih organov. Ljudski zbor, zbran po do¬
ločenem načinu, odloča v vseh važnih vpra¬
šanjih in vrši najvišjo oblast sam in neposredno
z glasovanjem; v tem zboru so vsi enakopravni.
Ideja reprezentance, t. j. zastopstva ljudstva,
manjka popolnoma. Kolikor so poleg ljudskega
zborovanja še potrebni uradniki, se nameščajo
na način, ki varuje popolno enakopravnost
državljanov. Kot edino sredstvo za namešča¬
nje uradnikov velja žreb  ali vrstni red;  to
se pravi, da odloča slučaj, kdo naj vrši urad¬
niške dolžnosti, ali pa, da se vrše te dolž¬
nosti vrstoma. Vsi se imajo za enako sposobne.
Uradniki se ne volijo; kajti ideja volitve je,
da se izmed več ljudi izbere najboljši, kar bi
pomenilo, da niso vsi enako sposobni. Volitev
pomenja proti popolni demokratski enakosti
že priznanje nekega aristokratskega načela.
Aristotel  pravi v »Politiki«, knj. IV., pogl. 9:
»Zdi se, da ustreza demokratiji nameščanje
uradnikov z žrebom, aristokratiji pa name¬
ščanje z volitvijo.«

Absolutne ali neposredne demokratije so
bile nekatere grške države v starem veku,
n. pr. Atene v dobi Perikleja, istotako Rim v

73

DRŽAVNE OBLIKE

starejši dobi. Pa tudi v teh državah je veljala
enakost samo za polnovredne državljane in
ne za vse ljudi. Sužnji in tujci so bili izločeni
iz udeležbe pri ljudovladi; prav tako otroci in
ženske. Samo dorasli mož-državljan je bil de¬
ležen vlade. Zato je bila enakost v smislu spo¬
sobnosti za udeležbo in glasovanje pri ljud¬
skem zborovanju in za vršitev uradniških dolž¬
nosti omejena na razmeroma majhen del celo¬
kupnega ljudstva, tako da bi s stališča da¬
našnje demokratije, ki sužnjev ne pozna in
ki pripoznava deloma tudi ženskam politične
pravice, imeli tako demokratijo bolj za abso¬
lutno aristokrati jo.

Navedena državna oblika se ni mogla dolgo
držati. Konec starega veka nam ne kaže
nobenega, srednji vek pa le malo primerov
neposredne demokratije in aristokratije (ne¬
kateri švicarski kantoni in nekatera mesta).

V novejšem času pa je Rousseau  zagovarjal
neposredno vlado ljudstva. To je posledica
njegove teorije o najvišji oblasti občne volje,
katera se ne da ne zastopati ne prenašati.
Izvoljeni poslanci lahko pripravljajo po nje¬
govem mnenju zakone, ne morejo pa o njih
odločati. Na Rousseau-evo naziranje so mo¬
goče tudi vplivale ureditve nekaterih kan¬
tonov njegove švicarske domovine. To so
kantoni Uri, Glarus, Unterwalden in Appen-

74

ABSOLUTNA REPUBLIKA

zeli, kjer vrši ljudski zbor, takozvana »Lands-
gemeinde«, najvišje vladne čine, kolikor takšni
čini sploh spadajo v kompetenco kantona, ki
je del zvezne švicarske države. Ne glede na
to pa navedene majhne švicarske republike
niso v isti meri absolutne in neposredne de-
mokratije, kakor so bile staroveške; uradniki
se volijo, in poleg najvišjega organa, t. j. »ljud¬
skega zbora«, vršijo še drugi kolegiji (Land-
rat, Kantonsrat, GroBer Rat) važne kompe¬
tence.

Neposredna demokratija modernim potre¬
bam ne more zadostiti. Ljudski zbor je pre¬
velik, premalo okreten in tudi sicer nespo¬
soben, da bi mogel sam reševati komplicirana
vprašanja. Direktna zakonodaja in vlada ljud¬
stva se ni mogla v čisti obliki ohraniti niti
v navedenih švicarskih kantonih, dasi so zelo
majhni.

Ker je absolutnemu organu nemožno, da
opravi vse posle najvišje oblasti, mora pač
skrbeti za svoje zastopstvo. V svojem bistvu
ideja zastopstva ni nasprotna absolutnemu na¬
činu vladanja po enem organu pod pogojem,
da so zastopajoči, delegirani organi vezani na
ukaze organa, ki jih imenuje in katerega na¬
domeščajo. Tako stališče so imeli uradniki v
pravem tipu absolutne monarhije. Le pola¬
goma se je vršil prehod od ideje vladarskih

75

DRŽAVNE OBLIKE

uradnikov k ideji samo v službi zakona sto¬
ječih državnih organov; najprej se je vršila ta
sprememba pri sodnikih. Tudi v aristokrat¬
ski absolutni republiki nahajamo zastopnike
s takozvanim vezanim mandatom. Pri takem
razmerju ostane ukazujoči, pooblaščujoči or¬
gan absoluten, ker je njegov zastopnik njemu
odgovoren in na njegove ukaze vezan. Do¬
sledno je, da se more tak zastopnik po zasto¬
panem organu odpoklicati. V nekaterih švi¬
carskih kantonih smejo volivci odpoklicati
celokupno zakonodavno zastopstvo, v neka¬
terih kantonih tudi celokupni od ljudstva
voljeni eksekutivni kolegij (vladni svet). V
nekaterih državah Severne Amerike imajo
volivci pravico, odpoklicati (recall) celo vse
voljene organe, zakonodavne (posamezne
poslance), upravne in pravosodne.

Večjega pomena pa je v precejšnjem številu
modernih držav drugi ostanek absolutne de-
mokratije, ki se imenuje referendum, t. j. di¬
rektno sodelovanje ljudstva pri zakonodav-
stvu. To delovanje se pa vrši navadno samo
v zvezi z zakonodavnim postopanjem voljenih
parlamentov in samo v obliki neposrednega
glasovanja naroda za zakonske načrte, ne pa
na podlagi skupnega posvetovanja kakor v
pravi neposredni demokratiji.

76

REFERENDUM

3. REFERENDUM (KOT VEZ MED NEPO¬
SREDNO IN POSREDNO DEMOKRATIJO)

Referendum pomenja v državnopravnem
smislu, da naj o važnih vprašanjih, zlasti pa
o izvrševanju najvišje oblasti pri izpremembi
ustave soodloča ljudstvo neposredno. (Latin¬
ska beseda »referendum« znači: to, o čemer
se mora poročati. Ta izraz se rabi tudi za po¬
ročilo, s katerim je višji organ od nižjega na-
prošen za navodila glede ureditve take zadeve,
ki je nižji organ sam ni mogel odločiti.)

Ideja referenduma je v zvezi z idejo druž¬
bene pogodbe, ki zahteva, naj bo temeljni
zakon državne organizacije sporazumno delo
vseh, t. j. celokupnega ljudstva. Razumljivo je,
da zastopa prvoboritelj direktne in absolutne
demokratije, Rousseau,  tudi načelo referen¬
duma: »Suverenost ne more biti reprezen-
tirana, iz istega razloga ne, iz katerega ne
more biti oddana. Suverenost obstoji bistveno
v občni volji; volja se pa ne da reprezentirati;
ako ne ostane ista, postane druga; srednje poti
ni. Poslanci naroda torej niso in ne morejo biti
njegovi reprezentanti; so samo njegovi komi¬
sarji; ne morejo skleniti ničesar definitivno.
Vsak zakon, ki ga ni narod ratificiral v svoji
osebi, je ničen, ni zakon. Angleški narod misli,
da je svoboden, toda se vara. Svoboden je
samo pri volit vi članov parlamenta; ko so

77

DRŽAVNE OBLIKE

izvoljeni, je narod suženj, ni nič.« (Contrat
Social, knj. III., pogl. 15.)

Prva francoska ustava iz 1. 1791 ni v tem
vprašanju sledila Rousseau-u,  marveč Mon-
tesquieu-u,  ki je zagovarjal reprezentativni
princip; ustava iz 1. 1793 pa je bila predložena
ljudstvu na glasovanje.

V Zedinjenih državah Severne Amerike je
referendum v veljavi samo za spremembo
ustav držav - članic. Kadar gre za popolno
spremembo, takozvano totalno revizijo ustave,
predlagano od navadnega zakonodavnega or¬
gana, se mora ljudstvo vprašati, ali naj se vrši
revizija ali ne; ako se izrazi za revizijo, se
mora voliti poseben parlament (konvencija,
t. j. konstituanta), ki izdela novo ustavo; ta
načrt se zopet predloži ljudstvu v končno
odločitev. Delna sprememba (amendment)
ustave se pa vrši brez konvencije, pač pa ali
s kvalificirano večino v enem parlamentu ali
pa s sklepom dveh zaporednih parlamentov;
toda tudi taka sprememba mora biti končno
sprejeta po ljudstvu (izvzemši v državi Dela-
ware).

Referendum pa ni določen za spremembo
ameriške federalne ustave, t. j. ustave Zedi¬
njenih držav. Sprememba v tej ustavi mora
biti sprejeta po obeh zbornicah parlamenta
z dvetretjinsko večino ali pa po posebni kon¬
venciji, ako to zahtevajo zakonodavstva dveh

78

REFERENDUM

tretjin držav-članic; poleg tega mora biti spre¬
memba še odobrena od zakonodavnih organov
ali od konvencij (kakor pač določi zvezni
parlament) treh četrtin vseh držav-članic.
Razen obveznega referenduma za ustavne
spremembe imajo nekatere severnoameriške
države tudi obvezni referendum za zakone
posebne vrste, zlasti za take zakone, ki
obremenijo denarno državljane ali pa kredit
države (finančni referendum). Tudi ljudska
iniciativa je tam v nekaterih državah dovo¬
ljena; istotako konzultativni referendum, s ka¬
terim izraža narod na željo parlamenta svoje
mnenje, katero pa ni obvezno za parlament.

Zelo razširjen je referendum v Švici, kjer
je bila v kantonih stara navada, da se vpra¬
šuje, ako ne v vseh, vsaj v težkih primerih
ljudstvo za mnenje. Nadaljnji element referen¬
duma je bil podan v postopanju pri stari zvezi
švicarskih kantonov: K sejam zveze je vsak
kanton poslal svoje poslance z obveznimi na¬
vodili; kadar se je tem poslancem zdelo po¬
trebno postopati na način, ki zanj ni bilo po¬
skrbljeno v navodilih, so se morali najprej
vrniti v svoj kanton ter tam poročati; nato so
se z novimi navodili vrnili k sejam zveze, kjer
se je končno sklepalo. Nekaj sličnega je v
nekih kantonih veljalo pri zborovanjih zastop¬
nikov občin. Tem starim, v Švici sami vzniklim
navadam so se pridružili znani nazori Rous-

79

DRŽAVNE OBLIKE

seau-a in francoske revolucije; in res se je
švicarska ustava iz 1. 1802 predložila narodu
v glasovanje.

Referendum se zove obvezen (obligaten),
ako se po ustavi mora vršiti glede določenih
zadev; v Švici velja to sedaj za ustavodajo v
zvezi in v kantonih, v le-teh deloma tudi za
zakonodajo. Referendum pa, ki ni na nave¬
deni način predpisan, se zove fakultativen ,
ker se vrši le takrat, kadar je zahtevan. Na¬
vadno se govori o fakultativnem referendumu
le, ako ga sme ljudstvo zahtevati, včasih pa
tudi, ako ga parlament povzroči, V prvem
primeru ima fakultativni referendum pomen
ljudskega veta,  če je večina naroda (t. j. gla¬
sujočih volivcev) glasovala zoper zakonski
načrt. Postopanje je v Švici takole: V parla¬
mentu sklenjen zakon se publicira; v določe¬
nem roku pa ima v ustavi določeno število vo¬
livcev pravico, zahtevati, da se o zakonu vrši
ljudsko glasovanje. Ako poteče ta rok brez
te zahteve, postane zakon pravomočen. Ako
se pa zahteva referendum, je od izida glaso¬
vanja odvisno, ali postane zakonski načrt za¬
kon ali ne. Šele po ljudski odobritvi se uvrsti
v oficialno zbirko zakonov. Po sedaj veljavni
švicarski ustavi iz 1, 1874 se mora na zahtevo
30.000 volivcev ali pa osmih kantonov vršiti
referendum glede zveznih zakonov in zveznih
sklepov, ki niso nujni. Leta 1921 je bila ta

80

REFERENDUM

ustavna določba razširjena tudi na internacio¬
nalne pogodbe, ki naj veljajo za nedoločen
čas ali za več kot 15 let.

Drugi način neposrednega sodelovanja ljud¬
stva pri zakonodaji je iniciativa naroda:
Določeno število državljanov sme zahtevati,
da naj izdela parlament zakon o kakem
predmetu, ali pa smejo tudi sami predložiti
zakonski načrt. Določeno število državlja¬
nov ima torej pravico iniciative, ki je pri
reprezentativnem sistemu dovoljena samo čla¬
nom parlamenta in vladi. Narodna iniciativa
velja v Švici glede spremembe kantonskih
ustav in deloma glede kantonskih zakonov;
v Švicarski zvezi pa velja narodna iniciativa
samo glede ustavodaje, Za spremembo zvezne
ustave je bil 1. 1891 referendum kombiniran
z ljudsko iniciativo na tale način: Totalna
revizija se vrši po zvezni zakonodaji, ki ob¬
stoji iz dveh zbornic, narodnega sveta in sta¬
novskega sveta. Ako pa sklene samo ena
zbornica, da naj se ustava revidira, druga
zbornica pa ne, se mora švicarskemu narodu
predložiti vprašanje, ali naj se ustava spre¬
meni ali ne. To vprašanje se mora istotako
zastaviti narodu, kadar zahteva 50.000 švi¬
carskih državljanov-volivcev totalno revizijo
(iniciativa). Kadar se izreče večina glasujočih
državljanov za totalno revizijo, se morata i

DRŽAVA 6

81

DRŽAVNE OBLIKE

narodni i stanovski svet nanovo voliti, da iz¬
delata načrt nove ustave. Le-ta stopi v vseh
primerih v veljavo takrat, kadar je sprejeta od
večine glasujočih državljanov in od večine
kantonov. Delna  revizija se vrši ali po zvezni
zakonodaji ali po narodni iniciativi, ki je po¬
dana tedaj, kadar zahteva 50,000 državljanov-
volivcev, da naj se spremenijo neki členi
ustave ali da se novi členi uvrstijo; oblika
iniciative je ali le splošna pobuda ali pa iz¬
delan načrt. Če je podana le splošna pobuda,
mora v njenem smislu zakonodavni organ iz¬
delati načrt, ako se zahtevi pridružita obe
zbornici. Ako se pa to ne zgodi, je treba naj¬
prej vprašati narod; kadar se večina naroda
izreče za revizijo, jo mora zvezni zbor v smislu
narodnega sklepa izdelati. Pa tudi delna revi¬
zija stopi vedno le takrat v veljavo, kadar je
končno sprejeta od večine glasujočih držav¬
ljanov in od večine kantonov; to tudi tedaj, če
je narodna pobuda (iniciativa) podana v obliki
izdelanega načrta in ga zvezni zbor sprejme;
ako pa ga ne sprejme, sme predlagati ljudstvu
in kantonom odklonitev načrta ali pa tudi ob¬
enem s tem načrtom svoj lastni načrt v ome¬
njeno odločilno glasovanje.

Tudi nemška ustava iz leta 1919 pozna re¬
ferendum in ljudsko iniciativo. Zakonodavni
zbornici sta dve: »Reichstag«, v katerem je
zastopan celokupni nemški narod, in »Reichs-

82

REFERENDUM

rat«, v katerem so po svojih vladah zastopane
posamezne nemške dežele. Ako vloži »Reichs-
rat« veto zoper sklep »Reichstaga« o načrtu
navadnega zakona in se obe zbornici ne mo¬
reta sporazumeti, sme državni predsednik od¬
rediti ljudsko glasovanje. (Gl. tudi str, 152.)
Pa tudi sicer se mora zakon, ki je sklenjen v
»Reichstagu«, predložiti ljudskemu glasovanju
v enem mesecu, ako tako določi državni pred¬
sednik. Ako zahteva tretjina »Reichstaga«, da
se publikacija kakega zakona odloži (za dva
meseca), je treba zakonski načrt predložiti
ljudskemu glasovanju, če to zahteva dvajse¬
tina volivcev. Kadar predloži desetina vo¬
livcev izdelan zakonski načrt (iniciativa), se
o njem vrši referendum, ako ni »Reichstag«
sprejel načrta nespremenjenega. O finančnih
zakonih pa sme samo državni predsednik
odrediti referendum. Sprememba ustave se
lahko vrši na dvojen način: 1. v navadnih
zakonodavnih kolegijih, toda s kvalificirano
prisotnostjo in večino; 2, z referendumom po
ljudski iniciativi. Ako pa »Reichsrat« zoper
spremembo ustave, ki jo je sklenil »Reichs¬
tag«, ugovarja, ne sme državni predsednik
publicirati tega zakona, če zahteva »Reichs¬
rat« v dveh tednih referendum. Kakor nem¬
ška država so sedaj tudi posamezne nemške
dežele s svojimi novimi ustavami sprejele
referendum in ljudsko iniciativo.

83

6

DRŽAVNE OBLIKE

Po ustavi avstrijske republike iz leta 1920
se mora totalna sprememba ustave sprejeti
s kvalificirano večino v parlamentu in nato
predložiti narodu v glasovanje, kar se mora
zgoditi tudi pri delni spremembi tedaj, ako to
zahteva tretjina narodnega sveta (Nationalrat,
v katerem je zastopan celokupni narod) ali
zveznega sveta (Bundesrat, v katerem so za¬
stopane posamezne dežele). Večina narodnega
sveta sme zahtevati, da se vsak njegov zakono-
davni sklep predloži ljudskemu glasovanju. Ini¬
ciativni predlog naroda, podan v obliki zakon¬
skega načrta od 200.000 volivcev ali od polo¬
vice volivcev v treh deželah, se mora vzeti
v zakonodavni postopek. Za volivce se imajo
tisti, ki so upravičeni voliti v narodni svet.

Po češkoslovaški ustavi ima vlada pravico,
predložiti vladne zakonske predloge, ki jih
je parlament odklonil, ljudskemu glasovanju
v odločitev, kar pa ne velja za spremembo
ustave. Ustava Irske svobodne države je tudi
sprejela referendum in narodno iniciativo.

Glede umestnosti referenduma gredo na¬
zori vsaksebi. Glavni razlog za referendum je,
da kot resnično demokratska institucija zavira
absolutizem parlamenta; zoper referendum
se pa navaja, da je ljudstvo sicer sposobno
voliti zakonodajavce, ni pa sposobno, da gla¬
suje o zakonih (Locke, Montesquieu), Zani-

84

STANOVSKA DRŽAVA

mivo je, da je učinkoval referendum v Švici in
Ameriki bolj v konservativnem smislu. Vse¬
kakor je v najnovejšem času ideja direktnega
ljudskega glasovanja pridobila dokaj veljave.

III, DRŽAVA Z VEČ NAJVIŠJIMI, SPO¬
RAZUMNO DELUJOČIMI ORGANI

A. STAREJŠA OBLIKA: STANOVSKA
DRŽAVA

1. STANOVSKA MONARHIJA

V stanovski monarhiji so glede izvrševanja
najvišje oblasti stanovi omejeni po monarhu,
le - ta po stanovih, ki se pa tudi med seboj
omejujejo. Stanovi so bili organizirani sloji:
Plemstvo, duhovščina, meščanstvo, včasih tudi
kmetje; imeli so svoje posebne pravice (privi¬
legije); izven stanov stoječe nižje ljudstvo je
bilo brez političnih pravic, proti stanovom
v razmerju, podobnem suženjstvu. Stanovi so
bili drug od drugega ločeni. Prehod iz enega
stanu v drugega je bil zelo otežen. Pripadnost
k nekaterim stanovom je bila določena po
rojstvu; zato so imeli stanovi, tudi meščanski,
po večini aristokratski značaj. Stanovi so se
med seboj razlikovali po pravni in socialni
veljavi. Nekateri stanovi so se še dalje delili
v stopnje, n. pr. nižje in višje plemstvo.

85

DRŽAVNE OBLIKE

V starejši dobi stanovske monarhije so se
navadno skupnega zborovanja z monarhom
udeleževali ali celo smeli  udeleževati le člani
tistih stanov, ki so bili interesirani na pred¬
metu zborovanja. V novejši dobi stanovske
države pa niso mogli vsi, vedno številnejši
člani posameznih stanov sami prihajati k zbo¬
rovanjem, temveč so volili in pošiljali svoje
poslance. Ti zastopniki so zastopali interese
svojih stanovskih sodrugov, ki so jim dali v ta
namen navodila (vezan ali imperativen man¬
dat) in ki so jih mogli odpoklicati; niso torej
bili zastopniki interesov celokupne države.

Stanovom nasproti je stal monarh. Zahte¬
val je od stanov za državne potrebe razne
dajatve, ki so jih pa le-ti dajali le proti kon¬
cesijam.

Več ko je zahteval monarh (zlasti denar in
vojake), več svoje oblasti je moral koncedi-
rati stanovom. Monarh na eni, stanovi na drugi
strani so bili podobni strankam, ki sklepajo
kupčijo. Ker ni bilo splošnih davkov, je moral
kriti monarh državne potrebe ali iz dohodkov
domen (kronskih posestev), ali iz regalij (po¬
sebnih, z dohodki vezanih pravic) ali pa na
izreden način z davki, ki so jih dovolili stanovi.
Poleg monarha so stanovi v veliki meri sami
izvrševali državno oblast v današnjem smislu.
Od svojih podložnikov so zahtevali in izter¬
javah davke; imeli so svojo vojsko in vča-

86

STANOVSKA DRŽAVA

sih celo svoja poslaništva v tujih državah.
Proti vladarju so zastopali svoje stanovske
interese, klicali njegove svetovavce na odgo¬
vor; celo bojevali so se z vladarjem. Vsekakor
so bili od njega zelo neodvisni, proti svojim
podložnikom pa so sami izvrševali upravno,
vojaško in pravosodno oblast; le najvišje sod¬
stvo je bilo, pa tudi ne brez izjeme, pridržano
monarhu.

V tem nasprotju med monarhom in stanovi
je končno zmagala ena ali druga stran, Ako
je zmagal monarh, je iz stanovske monarhije
postala absolutna monarhija, ako so zmagali
stanovi, je iz stanovske monarhije postala
stanovska republika. Prvo je bila usoda
francoskega kraljestva, drugo pa nemškega
cesarstva.

2, STANOVSKA REPUBLIKA

Ta državna oblika se razlikuje od pravkar
obrazložene v tem, da odpade omejevanje
stanov po monarhu; stanovi izvršujejo najvišjo
oblast brez monarha. Tudi kadar volijo na¬
čelnika države in ga imenujejo »kralja« ali
»cesarja«, ostane oblika države stanovska
republika. Zakaj ti »kralji« ne pridejo, kakor
pravi monarhi, do svoje oblasti po dedovanju
in je tudi ne prenašajo na ta način, temveč oni
in njihovi nasledniki so voljeni tako kakor

87

DRŽAVNE OBLIKE

predsedniki republik. Sicer je bila izbira ome¬
jena na neke stanove ali celo na določene
rodbine in so bili volivci mnogokrat le zastop¬
niki najimenitnejših stanov; prav zato pa je
treba označiti to državno obliko kot aristo¬
kratsko stanovsko republiko. To velja zlasti
za srednjeveško nemško državo, ne j*adi tega,
ker je bil marsikateri nemški cesar popolnoma
odvisen od stanov, zlasti od najimenitnejših
cerkvenih in posvetnih knezov, temveč ker
so ti knezi cesarja imenovali, volili (volivni
knezi),

B. NOVEJŠA OBLIKA: MODERNA DRŽAVA

a) IDEJA REPREZENTANCE (PRED¬
STAVNIŠTVA) IN LOČITVE OBLASTI

a) O REPREZENTANCI

Dočim se je iz nasprotstva med monarhom
in stanovi rodila v Franciji absolutna monar¬
hija, v Nemčiji stanovska republika, se je iz
tega nasprotstva razvila na Angleškem tretja
smer, ki je bila odločilna za urejevanje mo¬
derne države. Tretja možnost je namreč ta,
da ne zmagajo popolnoma ne monarh ne sta¬
novi, temveč da spremenijo svoje stališče med
seboj in proti vladanemu ljudstvu, da nehajo
imeti upravljanje države za svojo subjektivno

88

IDEJA REPREZENTANCE

pravico, in da se podredijo interesom celo¬
kupne države. S tem prenehajo posli biti iz¬
vrševani v interesu tistega, ki jih izvršuje;
pravica se spremeni v dolžnost, oblast postane
služba, vladar in stanovi se začenjajo imeti za
člane ene  velike skupne organizacije; ta spre¬
memba se izraža včasih tako, da so prejšnji
pravni subjekti postali organi države, ki mo¬
rajo delovati v javnem, ne pa v privatnem
interesu.

V tem razvoju ima važno vlogo raztvarjanje
imperativnega mandata, kateri je bil seveda
v Angliji prav tako v navadi kakor v drugih
stanovskih državah. Stanovski zbor, ki je imel
po imperativnih mandatih vezane roke, radi
tega ali ni bil kos rastočim državnim poslom
ali pa ni mogel svojim volivcem dajati od¬
govora za svoje delovanje. Zato postajajo in-
strukcije (navodila, mandati) zelo splošne;
odposlanci stanov dobivajo proste ali vsaj
prostejše roke, ohranja pa se fikcija, da za¬
stopa poslanec kljub temu, torej brez pravega
mandata za konkretno zadevo, voljo zasto¬
panega. Pa ne samo množina poslov, temveč
tudi njih značaj je bil tak, da se niso vedno
mogli izvrševati na podlagi obveznih navodil.
Angleški parlament ni bil samo zakonodavni
kolegij, temveč se je že v starih časih bavil
tudi z važnimi upravnimi in pravosodnimi
posli. V okviru teh poslov pa so se pojavile

89

DRŽAVNE OBLIKE

gotovo marsikake zadeve, pri katerih niso bili
interesirani volivci vseh tistih poslancev, ki so
sodelovali pri teh poslih; pa tudi kadar so bili
interesirani, niso mogle njih želje biti v isti
meri upoštevane kakor pri zakonodaji, ki
dopušča veliko svobodnejši preudarek nego
upravni in pravosodni posli. Uprava in pravo-
sodstvo se vrši na podlagi že določenega
prava; zato se smatrajo ljudje s pravosodno
in upravno kompetenco prej za zastopnike
prava, na katero so vezani, kakor ljudje z
zgolj zakonodavno kompetenco, ki niso tako
tesno vezani. Za pojem državnega organa pa
je vprav značilna vezanost na obstoječe pravo.
Če pa ima kdo pri izvrševanju enega dela
svojih poslov občutek, da mora služiti objek¬
tivnemu pravu in v njem izraženim skupnim
interesom, je naravno, da se ta občutek uve¬
ljavi tudi pri drugih mu poverjenih, v navede¬
nem primeru zakonodavnih poslih. Ta psiho¬
loški moment je treba upoštevati ne samo pri
spodnjem, temveč tudi pri gornjem domu an¬
gleškega parlamenta, kjer bi se dalo še bolj
domnevati, da je ta dom zastopnik le nekih
razredov, zlasti plemstva, ali celo, da vsak
lord zastopa le samega sebe. Toda gornji dom
je bil že v najstarejših časih in je še sedaj naj¬
višja sodna instanca. Glede spodnjega doma
pa moramo še pomniti, da so bili v njem po-

90

IDEJA REPREZENTANCE

mešani zastopniki nižjega plemstva in meščan¬
stva; že radi tega je moral ta dom zastopati
širše interese nego samo interese enega raz¬
reda.

Na zelo značilen način se zrcali sprememba
v stališču poslanca od golega zastopnika svojih
volivcev do državnega organa v finančni strani
njegovega poklica, namreč v vprašanju, kdo naj
ga odškoduje za njegove stroške, kdo naj mu
plača dnevnice. V začetkih parlamentarizma
(Edvard I., 1272—1307) so bile osebe, ki niso
imele volivne pravice, oproščene prispevkov
za poslanske dnevnice. V dobi Edvarda III.
(1327—1377) do Henrika VIII. (1509—1547)
so se opetovano vlagale peticije, naj se po¬
razdeli vsota dnevnic na celokupno prebivav-
stvo dotične grofije. V 14. stoletju pa se je
uveljavilo naziranje, da so prispevki za dnev¬
nice poslancev splošni  davek, ki ga mora pla¬
čati celokupno prebivavstvo volivnega okraja.
S tem se poraja ideja, da je poslanec zastopnik
vseh ljudi svojega volivnega okraja, ne samo
volivcev. Težko je, kakor v mnogih drugih
vprašanjih historičnega razvoja, reči, kaj je
bil v tem razvoju vzrok in kaj učinek: ali je
bilo naziranje, da zastopa poslanec celokupno
prebivavstvo, vzrok temu, da se je smatralo
prebivavstvo v celoti za dolžno odškodovati
ga, ali pa je plačevanje stroškov po celokup-

91

DRŽAVNE OBLIKE

nem prebivavstvu bilo vzrok naziranju, da je
poslanec zastopnik celokupnega prebivavstva.
Za vzročno zvezo v poslednjem smislu bi se
dalo navesti tole: Odškodnina je bila zlasti
radi velikih potnih stroškov zelo visoka, po¬
sebno za kraje, oddaljene od Londona; tega
bremena se je prebivavstvo balo; strah pred
plačevanjem teh vsot je bil celo vzrok, da od¬
daljeni kraji včasih sploh niso hoteli poslati
svojih poslancev v parlament; v razdelitvi teh
vsot na veliko število ljudi pa se je našlo olaj¬
šanje bremena. Za zvezo med poslanskimi
dijetami in idejo reprezentance je vsekakor
značilen tale dogodek: Ko so se v začetku
15. stoletja svobodni kmetje, ki so živeli na
»imunitetah«, izvzetih iz grofijske uprave,
branili prispevati k dnevnicam poslancev gro¬
fije, so dobili odgovor, da so ti poslanci izvo¬
ljeni prav tako za »imuniteto« kakor za ostali
del grofij vse države.

Končno se je tudi tretji činitelj najvišje
oblasti, kralj, imel za reprezentanta naroda
ali države. To se je na Angleškem pokazalo
že v stari razliki med kraljem in »krono«.
Fiktivna in abstraktna ideja »krone« pomenja
oblast, ki jo reprezentira vsakokratni monarh.
Ta ne izvršuje državne oblasti v svojem imenu,
temveč v imenu in kot zastopnik »krone«.
Ideja te reprezentance je veljala že za abso-

92

IDEJA REPREZENTANCE

lutnega monarha; veliko bolj seveda za kon-
stitucionalnega in parlamentarnega, tako da
se danes marsikatere pravice, ki se še vedno
pripisujejo »kroni«, ne izvršujejo po kralju,
temveč po drugih organih.

Na Francoskem  so se imperativni mandati
nehali pozneje kakor na Angleškem in ne
kakor v tej državi polagoma v dolgem histo¬
ričnem razvoju, temveč mahoma v revoluciji
1, 1789, Tega leta so se odpravile instrukcije,
ki so jih dobivali zastopniki stanov za skupna
zborovanja (etats generaux); odpravilo se je
tudi odpoklicanje poslancev po njihovih vo¬
livcih. V ustavi iz 1. 1791 je rečeno, da zastop¬
niki, izvoljeni v okrajih, niso zastopniki po¬
sameznega okraja, temveč vsega naroda, in
da se jim ne more dati noben mandat- V teh
letih se je ustvarila francoska teorija o narod¬
nem zastopništvu, ki je še sedaj tudi izven
Francije zelo razširjena, V njej ni izginila,
temveč se je samo izpremenila teorija o man¬
datu, Posamezni poslanec ni mandatar svojih
volivcev ali svojega volivnega okraja, ampak
celokupni parlament je mandatar celokupnega
naroda, namreč celokupnosti volivcev. Posla¬
nec ni odgovoren svojim volivcem, toda ves
parlament je odgovoren celokupnosti volivcev.
Tak mandat se imenuje reprezentativen man¬
dat, Narod je reprezentiran po parlamentu.

93

DRŽAVNE OBLIKE

Tej teoriji se je ugovarjalo, da ni nobenega
pravnega razmerja med parlamentom in na¬
rodom; zato more imeti pojem »reprezentance«
le političen smisel. Narod deluje samo kot
tisti organ, ki ustvarja z volitvami zakono-
davni organ, parlament, ni pa njegov mandant.
Člani parlamenta niso reprezentanti nikogar;
svojo kompetenco imajo direktno iz zakona
(Laband).  Drugo naziranje pa je, da mora biti
vendar neka vez med parlamentom in naro¬
dom, sicer bi bil parlament neka oligarhija;
prava rešitev naj bo ta, da se ima državni
narod, to so volivci, za primarni državni organ,
voljeni pa, torej parlament, za organ tega
organa, potemtakem za sekundarni državni
organ (Jellinek).  To naziranje pa, ki priznava
neko pravno razmerje, med primarnim in se¬
kundarnim organom, pride, tako misli Duguit,
v nasprotje s svojo lastno trditvijo, da ne more
biti pravnih razmerij med organi kot takimi.
Duguit  pravi, da je temelj reprezentance soli¬
darnost med reprezentiranimi in reprezentanti
in da iz tega nastanejo »situacije« objektivnega
prava, ne pa subjektivne pravice. Hauriou  pa
je videl v volitvi neko vrsto investiture, ne pa
delegacije, itd.

Ne glede na pravilnost ali nepravilnost vseh
teh teorij je treba uvrstiti idejo reprezentance
v tisti veliki pokret, ki je upravitelje državnih

94

IDEJA REPREZENTANCE

poslov osvobojeval od osebnega razmerja do
tistih, ki so jim poverili te posle; ta pokret je
spremenil uradnike monarha v državne urad¬
nike, t. j. v organe, kateri, dasi ustvarjeni
z dejanjem nekega individua, ne služijo temu
individuu, temveč državnim, t. j. splošnim
interesom. Ista ideja se je tudi glede parla¬
menta zelo dobro in bolje kakor v francoski
teoriji o reprezentativnem mandatu izrazila
v razvoju angleške teorije in prakse. Stari an¬
gleški jurist Blackstone  piše 1,1765: »Vsak član,
dasi izbran po posameznem volivnem okraju,
služi vsej državi; kajti namen njegovega prihoda
tjakaj (v parlament) ni osebnega, temveč sploš¬
nega značaja; ni, da koristi samo svojim voliv¬
cem, temveč skupnosti itd,« (Commentaries,
I, 2,, p, 159), Važno je, da je tudi za poslanca
poudarjena javna služba;  on ne vrši ne svoje
ne svojih volivcev pravice; on ima dolžnost,
da služi po svoji najboljši vednosti interesom
celokupnosti,

V čem pa obstoji pravna vez med poslan¬
cem in njegovimi volivci? Vprav v tem, da
so ga oni  izvolili. Kakor pri vsaki organi¬
zaciji je tudi tu osebno vprašanje nad vse
važno. Volivci sami rešujejo vprašanje, kdo  naj
služi pri zakonodaji in drugih parlamentarnih
poslih javnim (in s tem seveda tudi njihovim)
interesom. Kako  pa naj služi tem interesom,

DRŽAVNE OBLIKE

to je prepuščeno izvoljenemu samemu. Dru¬
gega pravnega razmerja, kakor volitve same,
ni med volivci in voljenimi. Seveda pa je z re¬
šitvijo osebnega vprašanja pri volitvi tudi vsaj
v glavnem soodločeno o smereh, v katerih bo
izvoljeni zastopal javne interese; iz tega iz¬
haja politična odvisnost poslanca od volivcev.
V modernih parlamentih pa se je pojavila še
druga odvisnost poslanca, namreč od stranke,
oziroma njenega voditelja; svoboda poslanca
ni toliko ogrožena radi njegove politične od¬
visnosti od volivcev kakor radi stroge disci¬
pline v stranki,

Ako iščemo tesnejše in obsežnejše pravno
razmerje med volivci in voljenimi nego je to,
ki je bilo pravkar označeno, potem pridemo
ali do nenaravnih konstrukcij, ali pa se vrnemo
k imperativnemu mandatu, ki se je začel v no¬
vejšem času zopet zagovarjati.

Ideja reprezentance (z volitvijo ali brez nje)
pomenja upoštevanje interesov tudi tistih, ki
niso deležni ustvaritve prava. Volitve pa slu¬
žijo namenu, da naj bodo tisti, v kojih interesu
se ustvari pravo, deležni pri določanju oseb,
ki naj ustvarijo to pravo. Zato so volitve
znak moderne demokratije. [Mnogo evropskih
dasi demokratski urejenih držav se pa razteza
tudi na taka prekmorska ozemlja (kolonije),
kojih domače prebivavstvo v večini primerov

96

IDEJA REPREZENTANCE

ni zastopano v državnem parlamentu in tore)
ni udeleženo pri ustvaritvi za kolonijo ve^
ljavnih zakonov. Zato se s pravico govori o
»vladajoči« državi, ki »poseduje« kolonijo, za
katero se vrh tega mnogokrat ne izdajajo
pravna pravila tako kakor v vladajoči državi
s sodelovanjem državnega parlamenta, tem¬
več z vladnimi odredbami; kolikor niso ko¬
lonije avtonomne, so torej navadno absolu¬
tistično vladane.] Demokratija pa zahteva
upoštevanje kolikor mogoče velikega števila
interesentov pri volitvah, kolikor mogoče
splošno volivno pravico. Volitev ustvariteljev
prava pomenja zahtevo, da naj se izdajo za¬
koni le z odločilnim sodelovanjem izvoljenega
parlamenta. Ker pa ustvaritev pravnih pravil
še ni garancija, da se bodo ta pravila tudi iz¬
vrševala, se veže z zakonodavnim delokrogom
parlamenta tudi njegova kontrola nad izvrše¬
vanjem zakonov, nad upravo; zato so načel¬
niki posameznih panog uprave, ministri, od¬
govorni parlamentu. Posledica tega je načelo,
da potrebuje poglavar države, ki ni odgovoren
parlamentu, za svoje čine sodelovanje odgo¬
vornega ministra; to se kaže zlasti v sopod-
pisu, kontrasignaturi, aktov državnega šefa
po ministru.

Zahteva enakosti ljudi glede volivne pra¬
vice je le posledica zahteve po splošni pravni
enakosti, ki je negacija prejšnje stanovske

DRŽAVA .. 7

97

DRŽAVNE OBLIKE

neenakosti in privilegijev. Načelo enakosti se
zato kodificira, uvršča v ustave; z njim tudi
posledice, izhajajoče iz principa svobode in
enakosti, ter pravila, ki naj garantirajo posa¬
mezniku uživanje teh pravic; to so takozvane
človeške in državljanske pravice.

Zakonitost uprave zajamčuje poleg mini¬
strske odgovornosti tudi upravno sodstvo;
zakonitost delovanja sodišč pa je najbolje za¬
varovana z njihovo neodvisnostjo od drugih
oblastev, katera je zlasti izražena v načelu o
ločitvi oblasti.

To načelo, ki je bilo naperjeno zoper abso¬
lutistično opravljanje državnih poslov, je imelo
važen pomen v razvoju moderne države.

Omenjeno bodi, da so se trudili stari Rim¬
ljani najti lek zoper absolutizem ne v nave¬
denem načelu, temveč na drug, zelo zanimiv
način: ne z razdelitvijo državne oblasti na
razne osebe z ločenimi delokrogi, temveč s
podelitvijo istega  delokroga raznim osebam.
V dobi republike so namreč ustvarili za neka¬
tere važne državne delokroge po več, navadno
po dva ravnopravna organa (n. pr. dva kon¬
zula), ki sta imela popolnoma isto kompe¬
tenco; bila sta drug od drugega neodvisna,
nista mogla drug drugemu kaj ukazovati, pač
pa sta mogla drug drugega čine z »intercessio«
uničevati.

98

LOČITEV OBLASTI

P) O LOČITVI OBLASTI

Že v starih časih so poskušali spraviti delo¬
kroge državnih organov pod enotne vidike. Ari¬
stotel  razločuje tri dele državne organizacije:

1. To Povlevofiavov negi twv hoivlov.  2. To negi xdg do*//}g.
3. To 8iv.at,ov.

Prvi del postavlja na najvišjo stopnjo. Ta
razpredelba se pa ne strinja z moderno raz¬
vrstitvijo v zakonodavno, upravno in pravo¬
sodno oblast. Pri Aristotelu obsega prva oblast
posvetovanje ne samo o zakonodaji, temveč
tudi o takih stvareh, ki bi jih mi uvrstili v upravo
in v pravosodstvo. Drugi del državne organi¬
zacije pa obsega vse to, kar se tiče sploh
državnih oblastvenih organov. Pod tretjim de¬
lom se ne razumeva pravosodstvo sploh, tem¬
več samo vse to, kar se tiče ljudskih sodišč
(dr/.aotigia).  Sicer pa Aristotel ne izvaja strogo
te delitve in ne zahteva ne popolne ločitve
ne medsebojne neodvisnosti teh oblasti.

Pozneje so državne delokroge tudi drugače
razvrščali. Za novejšo teorijo je zlasti važen
nauk John Locke-a,  ki ga je 1. 1690 razvil v
svojih »Dveh razpravah o državni vladi« (Two
treatises of civil government). Locke razloča
zakonodavno oblast od njej podrejene ekse-
kutivne oblasti, ki je izvrševanje zakonov;
o sodni oblasti ne govori izrečno, pač pa za¬
hteva, da naj bodo vse  oblasti podrejene za-

7 *

99

DRŽAVNE OBLIKE

konodavni. Kot tretjo oblast navaja »federa¬
tivno«, ki naj odloča o vojni in o miru, o med¬
narodnih pogodbah in sploh o zunanjih zade¬
vah. Poleg tega pa pozna še »prerogative«,
to so kompetence kralja, ki jih lahko vrši brez
omejitve po parlamentu v javnem interesu po
svojem svobodnem preudarku.

Locke-ovi nazori niso bili brez vpliva za
Montesquieu-a,  ki je podal v svoji knjigi
»Esprit des lois« (Duh zakonov, 1. 1748) naj¬
bolj znano teorijo o ločitvi oblasti. Tri oblasti:
zakonodavna, eksekutivna in pravosodna naj
bodo ločene druga od druge, t. j. ne smejo biti
združene v eni osebi ali v enem kolegiju, sicer
ni svobode. Vsakdo, ki ima oblast, je nagnjen,
da jo zlorabi; zato mora ena oblast biti ome¬
jena po drugi. Ako ni zakonodavna oblast lo¬
čena od sodne in eksekutivne, ni svobode,
ker je nevarnost, da napravi zakonodajavec
tiranske zakone v ta namen, da bi jih tiranski
izvedel (to se pravi: zakoni bi se napravili za
posamezne upravne akte ali sodbe, radi česar
ne bi bilo pravne varnosti). Če pa je sodna
oblast vezana z eksekutivo, bi imel sodnik
moč tlačitelja (to se pravi: nepristranska
sodba bi bila motena po pristranskih vidikih
uprave). Pri zakonodavni in pravosodni oblasti
misli Montesquieu na isto kakor mi. Kot ekse-
kutivno pa smatra oblast o vojni in o miru, o
pošiljanju in sprejemanju poslanikov in o ohra-

100

LOČITEV OBLASTI

nitvi miru v notranjosti države. Montesquieu
ne razpredeljuje državne oblasti pod kakim
zgolj teoretskim vidikom, temveč z namenom,
da bi dosegel z ravnotežjem oblasti politično
svobodo. Tudi ni priporočal, da naj bodo te
oblasti vseskoz ločene druga od druge. Celo
zahteval je, da naj šef eksekutivne oblasti
sodeluje pri zakonodaji s pravico sankcije in
s sklicevanjem in odlaganjem zakonodavne
skupščine. Zakonodavni oblasti pa je dal pra¬
vico, presojati, kako je eksekutiva izvršila za¬
kone. Dopuščal je tudi izjeme iz prepovedi, da
ne sme zakonodavni kolegij izvrševati sodne
oblasti. Njemu je šlo v prvi vrsti za medse¬
bojno omejevanje glavnih državnih delokro¬
gov, v zakonodavnem kolegiju pa za omeje¬
vanje ene zbornice po drugi.

Dočim je potemtakem zagovarjal Montes-
quieu samo do neke meje ločitev državnih
delokrogov, je šla francoska ustava iz 1. 1791
v izvedbi načela ločitve dalje in je zlasti ote¬
ževala sodelovanje zakonodavnega kolegija
z eksekutivo ; vsaka treh oblasti je postala
v svojem delokrogu polnomočna, zato pa tudi
izolirana. Naslednja ustava iz 1.1793 ne govori
več o ločitvi oblasti, temveč o mejah javnih
funkcij; premoč zakonodavne oblasti pa je,
očividno pod vplivom Rousseau-evih idej, tako
poudarjena, da ni eksekutiva nič drugega več
kakor izvršiteljica ukazov zakonodavnega or-

101

DRŽAVNE OBLIKE

gana. Ta ustava se sploh ni izvedla. Ustava iz
1. 1795 se je vrnila k načelu stroge ločitve
oblasti; prav zato pa so nastali hudi spori
med zakonodavnimi zbori in najvišjo ekseku-
tivo, Z nastopom Napoleona I, 1. 1799 je bila
ta ustava odpravljena. Idejo stroge ločitve
oblasti je izrazil Kant  (Rechtslehre, § 48) tako,
da naj bodo prej navedene tri oblasti v državi
tri moralične (mi bi rekli juridične) osebe,

V nobeni sedaj uveljavljeni državni obliki ni
načelo ločitve treh oblasti toliko uresničeno
kakor v Zedinjenih državah Severne A.me-
rike. Vzrok temu pa ni samo Montesquieu-ev
vpliv, temveč tradicija, vznikla v navedenem
delu Amerike same. Severna Amerika je bila
do 1. 1776 angleška kolonija, Angleži, ki so se
v 16, in 17, stoletju tja preselili, so za nekatere
kolonije sami ustanovili ustave, ki jih je an¬
gleški kralj potrdil; za nekatere pa je izdal
kralj ali po njem pooblaščeni lastnik kolonije
ustave (charters), ki so vsebovale glavna pra¬
vila za organizacijo dotične kolonije. V teh
ustavah so bili določeni tile glavni organi:
1. zakonodavna skupščina, 2, voljeni ali po
angleškem kralju ali po gospodarju kolonije
imenovani guverner in 3, sodišča. Kolonialna
zakonodaja pa ni mogla biti tako kakor v po¬
polnoma samostojnih državah brezpogojno
odločilna za poslovanje vseh sodnih in uprav¬
nih organov, ker so stali nad kolonialnimi

102

LOČITEV OBLASTI

zakoni kolonialne ustave, izdane ali potrjene
po angleških oblastvih, in angleški zakoni.
Guverner je radi tega res mogel uveljaviti
svoj veto zoper zakone, ki bi prekoračili na¬
vedene meje, in angleško sodišče je moglo
spoznati take zakone za nične. Javlja se torej
od kolonialne zakonodaje neodvisna upravna
in tudi sodna oblast, ki odloča o veljavnosti
zakonov; torej resnična ločitev oblasti. To pa
je bilo mogoče radi tega, ker je bila končna
sodna instanca angleško sodišče in ker je bil
šef kolonialne uprave, guverner, odvisen od
angleške vlade. Višja oblast, ki je stala nad
kolonialnimi oblastmi, ni bila v koloniji, mar¬
več na drugi strani oceana — v Angliji, Zato
je bilo mogoče, da so bile v koloniji sami iz¬
vrševane zakonodavne, upravne in pravo¬
sodne oblasti med seboj ločene in druga od
druge neodvisne.

To razmerje med oblastmi so hoteli Ameri¬
čani obdržati tudi, ko so se ločili od Anglije.
Po osvoboditvi seveda guverner ni bil več
angleški uradnik, obdržal pa je pravico veta.
Najvišja sodišča tudi niso več bila angleška;
odpadla je sodnijska presoja zakonov glede
njihove skladnosti z angleškimi zakoni, ostala
pa je ta presoja glede skladnosti z ameriškimi
ustavami. Toda ker je združevalna vez nad¬
rejenih angleških zakonov oziroma oblasti
prenehala, se tudi ločitev oblasti v Ameriki

103

DRŽAVNE OBLIKE

ni mogla več popolnoma izvajati- Odkrito so¬
delovanje med zvezno eksekutivo (državnimi
sekretarji) in legislativo (kongresom) ni dovo¬
ljeno; razvilo pa se je prikrito sodelovanje, ki
se vrši v stalnih odborih senata in zbornice
reprezentantov. Na ta način ni nastal samo
stik med obema oblastima, temveč tudi kon¬
trola in nadvlada legislative nad eksekutivo.
Da je ostala popolna ločitev oblasti tudi v
Ameriki le teorija, priznavajo Američani sami
(zlasti WoodrowWilson  v knjigi »Congressional
Government«) in obsojajo to teorijo in prakso,
ki se je radi nje razvila. Da se tudi sodišča v
Ameriki niso mogla obvarovati vpliva zakono-
davnega organa, o tem bo govor še pozneje
(str. 123).

Načelo ločitve oblasti ni v teoriji jasno iz¬
vedeno. Mogoče radi tega ne, ker je praktično
kot enotnosti države protivno načelo neiz¬
vedljivo, Državna enotnost neizbežno zahteva
eno  najvišjo, vsem drugim oblastim nadrejeno
oblast, ki pa ne mora biti izvrševana samo po
enem organu, temveč lahko tudi po več orga¬
nih sporazumno; šele pod  to oblastjo se more
izvesti delitev oblasti kot načelu enotnosti
države podrejeno načelo. V teh mejah pa po¬
men ja ta princip lahko tole: 1. Delitev dela
v državni organizaciji; vsak naj dela to, za kar
je usposobljen; za ustvaritev zakonov n. pr.
so potrebne druge sposobnosti kakor za njih

104

KONSTITUCIONALNA MONARHIJA

izvrševanje. 2. Organi glavnih državnih delo¬
krogov naj se nameščajo kolikor mogoče po
organih svojega delokroga in 3. tisti organi,
katerim se je poverila zaščita najvažnejših
človeških interesov, to so sodniki, naj bodo
res neodvisni od organov drugih državnih delo¬
krogov, kar naj se pokaže že pri načinu nji¬
hove namestitve. Kljub podrejenosti vseh ob¬
lasti zakonodavni ali ustavodavni oblasti se
vendar lahko poverja sodni, kot z največjimi
garancijami neodvisnosti opremljeni oblasti
kontrola zakonitosti uprave (pri rednih ali po¬
sebnih upravnih sodiščih); posebnemu ustav¬
nemu sodišču pa celo kontrola o ustavnosti
zakonodaje, zlasti kadar je le-ta deljena v
centralno in pokrajinsko.

V teh zahtevah se kaže historični in pravno-
politični pomen slovitega gesla o ločitvi ob¬
lasti. Sistematski se pa državna organizacija
in pravo deli po višjih in nižjih stopnjah pravne
veljavnosti, kar bo obrazloženo v oddelkih
o državnih normah in državnih organih.

1. KONSTITUCIONALNA MONARHIJA

Ta državna oblika, ki se je razvila nepo¬
sredno iz absolutne monarhije, pomenja prvo
stopnjo v razvoju moderne države. Na teorijo
konstitucionalne monarhije je zelo vplivalo
načelo o ločitvi oblasti, s katerim se je ho-

105

DRŽAVNE OBLIKE

telo varovati ravnotežje med šefom uprave
(monarhom) in med parlamentom, voljenim
od ljudstva. Navedena dva organa izvršujeta
sporazumno najvišjo oblast; pri izvršitvi te
oblasti (ustavodaje in zakonodaje) je torej
monarh omejen po drugem v ustavi določenem
organu; zato se tudi govori o ustavni mon¬
arhiji v nasprotju z absolutno monarhijo.
Vendar je ostalo težišče državne oblasti pri
monarhu, kar se zlasti kaže v položaju mini¬
strov, ki so bolj odvisni od monarha nego od
parlamenta. Že njihov izbor je za to odvisnost
značilen. Vladar ni vezan, da imenuje ministre
iz članov parlamenta ali s privolitvijo parla¬
menta; tudi ni neobhodno potrebno, da uži¬
vajo ministri zaupanje večine parlamenta; pač
pa morajo imeti zaupanje vladarja. Parlament
sicer lahko toži ministre radi protiustavnih
ali protizakonitih dejanj pri posebnem sodišču,
toda prave politične odgovornosti ministrov
nasproti parlamentu ni. Zato ne more biti kon¬
trola parlamenta nad upravo zelo učinkovita,
in zato se da razlagati, da si je ohranil v kon-
stitucionalni monarhiji monarh mnogo pravic
v upravi, ki jih je imel prej kot absolutni mon¬
arh; te pravice je tudi dalje izvrševal brez
ministrske odgovornosti, n, pr, organizacijo in
poveljevanje vojske in pomilostitev. V osta¬
lem pa je tudi kot šef uprave vezan na sodelo¬
vanje (sopodpis) ministrov. Kjer ni razmejitev

106

KONSTITUCIONALNA MONARHIJA

med kompetenco parlamenta in monarha
jasna, jo vrši monarh. Glede zakonodavnih
sklepov parlamenta ima monarh stališče po¬
polnoma enakopravnega soodločujočega or¬
gana, Ker je za ustvaritev zakona sporazum
obeh teh organov potreben, je prav tako od
monarha kakor od parlamenta odvisno, da
se ustvari zakon po rednem potu. Vladar je
glede sankcioniranja zakonov svoboden in ima
radi tega absoluten veto; večina zakonov že
tako izhaja iz vladnih predlogov, ki imajo
takozvano predsankcijo vladarja, V nekate¬
rih konstitucionalnih monarhijah pa je poleg
redne zakonodaje obstajala še izredna, n, pr,
v bivši Avstriji, Nujno zakonodajo, ki ni spre¬
menila ustave in ki ni trajno obremenila držav¬
nih financ, je v času, ko parlament ni bil zbran,
lahko vršil monarh sam s svojimi ukazi pod
odgovornostjo vseh ministrov; ti zakonodavni
ukazi so se morali predložiti parlamentu pri
njegovem prihodnjem sestanku in so izgubili
veljavo, ako jih parlament ni odobril, S širo¬
kim tolmačenjem teh določb so mogli vladar
in njegovi ministri vladati dolgo dobo, in celo
finančne zakone in državni proračun izdati
brez parlamenta, ki ga je smel vladar precej
svobodno sklicevati in odlagati. Tudi začasna
ustavitev državljanskih pravic, kadar je pre¬
tila državi nevarnost, se je vršila na približno
isti način kakor izredna vladarjeva zakono-

107

DRŽAVNE OBLIKE

daja. Za konstitucionalno monarhijo, in sicer
za nemško cesarstvo, je bila tudi pripravna
Lobandova  teorija o budžetu, o kateri bo go¬
vor pozneje (str. 248), ki je potisnila sodelo¬
vanje parlamenta v ozadje,

Konstitucionalna monarhija ima svoje ime
od konstitucije, t. j. ustave, ki jo je monarh
koncediral narodu; bila je to oblika držav
s starimi, po dolgi tradiciji v ljudstvu ukore¬
ninjenimi dinastijami. Taki državi sta bili
nemško cesarstvo in avstrijsko cesarstvo, ki
sta obe izginili 1, 1918.

2. PARLAMENTARNA MONARHIJA
IN REPUBLIKA

Parlamentarna monarhija je nastala navadno
po kaki revoluciji, kadar je narod, oziroma
njegovo zastopstvo, pregnal staro tradicio¬
nalno in poklical novo dinastijo. Zato je v taki
državi vpliv parlamenta pretežen. Zgled par¬
lamentarne monarhije je Anglija, kjer je bila
v revoluciji 1, 1688 dinastija Stuartov  odstav¬
ljena in dinastija Oranjevcev  postavljena na
prestol. V teku 18, in 19. stoletja so se tam
razvile za parlamentarni režim značilne in¬
stitucije, ki so jih nato posnemale i druge
države. Na Angleškem se je vršil tudi ta raz¬
voj polagoma tako, da so se kolikor mogoče

108

PARLAMENTARNA MONARHIJA IN REPUBLIKA

ohranile tradicije v starih oblikah, ki so se
napolnile z novimi idejami,

V 17. stoletju so se izjalovili poskusi an¬
gleških kraljev, vladati brez parlamenta ali
zoper njega; prav tako pa so se tudi izjalovili
poskusi parlamenta (Cromwell), vladati brez
kralja. Prepiri med tema dvema činiteljema,
revolucija s strani enega, državni udari s strani
drugega, vse to je pokazalo, da ograža neodgo¬
vornost upravne oblasti svobodo parlamenta
in naroda, da pa nima odgovornost najvišjega
šefa upravne oblasti, t. j. kralja, nič manj sla¬
bih posledic, Ta odgovornost je namreč zve¬
zana s kaznovanjem ali z odstavitvijo kralja,
kar je globoko segajoč političen prevrat, ki
liki revolucija zmaje temelje države. Kako
torej strniti odgovornost eksekutivne oblasti
z neodgovornostjo šefa te oblasti? Angleži so
rešili ta problem z odgovornostjo ministrov, ki
obstaja v sledečem: Ministri so odgovorni za
protizakonite čine kralja kakor za svoja lastna
protizakonita dejanja pred parlamentom kot
sodiščem, za druge državi kvarne, dasi ne ne¬
zakonite čine, storjene po njih samih ali po
kralju, pa pred parlamentom kot kontrolnim
organom uprave. S tem je v nujni zvezi prenos
politične moči od kralja na ministre.

Angleška ustavna praksa, ki velja kot neza¬
pisano običajno pravo, je razvila tri za izvedbo
parlamentarnega režima temeljna načela:

109

DRŽAVNE OBLIKE

1. Neodgovornost monarha. Nobeno sodišče
ne more soditi kralja; ohranil se je v tem
oziru princip absolutne monarhije. Kralj ne
more storiti krivice v pravnem smislu (The
king can do no wrong). Ker pa velja to samo
za osebo kralja, se ne more nihče pozivati
na ukaz kralja, da s tem opravičuje svoj lastni
nezakoniti čin,

2, Odgovornost ministra za vsak nezakonit
ali državi kvaren čin, ki ga je storil ali po¬
magal storiti, n. pr, s sopodpisom kraljevega
ukaza. Že v starih časih (v 14. stoletju) se je
udejstvovala kazenska odgovornost visokih
državnih organov s takozvanim impeachmen-
tom,  t. j, z obtožbo, ki jo je mogel naperiti
zoper nje spodnji dom pred gornjim domom
parlamenta; gornji dom pa je sodil o obtožbi.
V začetku se je uporabljalo to postopanje le
radi nezakonitosti, v 17. stoletju pa tudi radi
težkih političnih pogreškov v vodstvu države.
Da se ne bi mogla ovirati ta odgovornost, je
bila 1. 1700 kralju odvzeta pravica amnestije
obsojenih ministrov. Na ta način določena
odgovornost ministrov, kolikor se tiče proti¬
zakonitih dejanj, je prešla iz angleškega v ame¬
riško in francosko pravo in potem v ustavno
pravo drugih držav. Na Angleškem samem
pa je izgubil impeachment in kazenska odgo¬
vornost ministrov vsak pomen. Zadnji, ki je
bil obtožen na ta način, je bil Lord Melville

110

PARLAMENTARNA MONARHIJA IN REPUBLIKA

1. 1804. Danes smatrajo Angleži pri svojem
dobro izvedenem parlamentarnem režimu to
sredstvo za nepotrebno, ker more večina
spodnjega doma vedno odstraniti neljubega ji
ministra z navadnim glasovanjem; s politično
odgovornostjo je postala posebna kazenska
odgovornost praktično brezpomembna,

3. Pri vsakem službenem ali politično po¬
membnem činu kralja mora sodelovati kak
minister. To načelo se je tudi razvilo iz stare
navade, po kateri so morale imeti važnejše
izjave kralja, da so bile pravno veljavne, ob¬
liko pisma, opremljenega z določenimi pečati.
Pečate so varovali visoki uradniki in jih pri¬
tiskali na kraljeve akte. S tem so postali ti
uradniki odgovorni za zakonitost kraljevih
aktov. Iz tega je nastalo sodelovanje ali vsaj
prisostvovanje ministrov pri vseh (ne samo
pri pismenih) službenih ali politično pomemb¬
nih činih kralja. Le tako se je dala odgovornost
ministrov za zakonitost in politično primernost
kraljevih činov tudi moralno opravičevati. To
sodelovanje se izraža v izreku: kralj ne more
delovati sam (The king cannot act alone).

Ta načela so bila podlaga za izvedbo par¬
lamentarnega sistema. Možnost nasprotja med
kraljem oziroma odgovorno vlado na eni in
parlamentom na drugi strani je najmanjša
takrat, kadar uživajo svetovavci kralja, ki so
obenem odgovorni vršitelji državne oblasti,

111

DRŽAVNE OBLIKE

popolno zaupanje parlamenta, odnosno nje¬
gove večine. To zaupanje pa je v dobri meri
zajamčeno, ako so ministri sami člani, in še
v večji meri, ako so vodilni člani parlamen¬
tarne večine. Kljub temu pa ostanejo ministri
odgovorni tudi kralju; zato morajo uživati
tudi njegovo zaupanje. Zato jih on izbere in
imenuje iz parlamentarne večine, oziroma v
sporazumu z njo.

Ta navada se je na Angleškem razvila po
1. 1688, vendar samo polagoma in postopoma.
Vedno teže je postajalo, vladati zoper voljo
parlamenta, zlasti radi njegove budžetne pra¬
vice. Toda šele 1. 1792 je prvikrat padlo mini¬
strstvo, ki je izgubilo zaupanje parlamenta.
V 19. stoletju se je politična odgovornost mini¬
strov bolj in bolj utrjevala; z njo pa tudi na-
ziranje, da ne velja odgovornost nasproti par¬
lamentu kot takemu, temveč nasproti parla¬
mentu kot izrazu ljudskega mnenja. Radi tega
ni vedno potrebno, da odstopi ministrstvo, ki
je izgubilo zaupanje večine v parlamentu, ako
misli, da ima zase javno mnenje, ki se izraža
v mnenju večine volivcev. V takem primeru
mora ministrstvo predlagati kralju razpust
parlamenta (spodnjega doma), in izid nato raz¬
pisanih volitev odloča, ali ostane to ministrstvo
na vladi ali ne. Sredstvo razpusta v navedenem
smislu je prvič uporabil že Pitt  1 . 1784 ; nove
volitve so mu prinesle večino. Tako je pre-

112

PARLAMENTARNA MONARHIJA IN REPUBLIKA

hajala odločitev o vladi od kralja na parla¬
ment, oziroma na volivce.

Pri vprašanju usode ministrstva se je na
Angleškem v preteklem stoletju pokazalo, da
je bilo javno mnenje močnejše od parlamenta,
kateri je bil voljen na podlagi precej omejene
volivne pravice. Z napredkom demokratskih
idej se je dalo spraviti v sklad javno mnenje
z mnenjem parlamenta le tako, da se je raz-
širjevala volivna pravica. To se je zgodilo v
Angliji z volivnimi reformami iz 1. 1832, 1867.
1884 in 1918. Tako se je moglo pri volitvah
izraziti javno mnenje, namreč mnenje politično
pomembnih krogov.

Soglasje med večino parlamenta in večino
volivcev je podano pri volitvah in se pokazuje
baš v izidu volitev; po  volitvah, torej v toku
delovanja parlamenta, se pa lahko pojavi raz¬
lika med mnenjem večine parlamenta in jav¬
nim mnenjem, t. j. mnenjem večine naroda,
organiziranega na podlagi primerno široke
volivne pravice, V parlamentu lahko stranke
spremene svoj program, poslanci prestopijo
iz ene stranke v drugo, volivci tudi lahko spre¬
menijo svoje pri volitvi izraženo mnenje, ne¬
kateri volivci odpadejo radi smrti ali drugih
razlogov, novi volivni upravičenci prihajajo,
n. pr. radi dosege za volivno pravico predpi¬
sane starosti. Iz vseh teh razlogov je politični
ustroj parlamenta in volivnega kolegija ali pa

DRŽAVA .. 8

113

DRŽAVNE OBLIKE

tudi obeh lahko tako spremenjen, da ni več
nekdanjega soglasja. Iz tega izhaja pri parla¬
mentarnem sistemu potreba, da naj ne bo doba
enega parlamenta predolga, da naj se v pri¬
mernih presledkih zopet nanovo sestavi par¬
lament, ki ustreza večini volivcev, in temu
primerna vlada. Nadaljnja iz navedenega
sistema izvirajoča zahteva pa je, da se sme
parlament tudi pred potekom njemu z zako¬
nom odmerjene dobe razpustiti, ako misli ali
parlament ali vlada, da sestava parlamenta
ne ustreza več politični opredelitvi volivcev.
Nove volitve bodo zlasti potrebne, kadar se
pojavijo nova, pri zadnjih volitvah še neznana
vprašanja, ki utegnejo biti odločujoča za opre¬
delitev volivcev.

Iz vsega tega izhaja, da zahteva moderni
parlamentarni sistem ne samo skladnost vlade
s parlamentom, temveč tudi skladnost parla¬
menta z javnim mnenjem, katero naj se izraža
1. s primerno široko volivno pravico, 2, v ne
predolgih rednih presledkih, 3, izredno pri
važnih vprašanjih. V zadnjem pogledu ima tudi
načelnik države važno vlogo, da da iniciativo
za razpust parlamenta in razpis volitev. Kadar
ministrstvo ne vidi ali ne bi hotelo videti ne¬
soglasja med parlamentom in javnim mnenjem,
bi si vprav v duhu parlamentarnega režima
smel državni načelnik izbrati drugo ministrstvo
z edino nalogo, da izvede, seveda objektivno

114

PARLAMENTARNA MONARHIJA IN REPUBLIKA

po zakonu, volitve; po volitvah bi se pa moralo
sestaviti tako ministrstvo, ki ustreza večini
novoizvoljenega parlamenta. Na tej podlagi
se da rešiti vprašanje, ali je v parlamentarni
monarhiji vladar primoran, sankcionirati za¬
konske sklepe parlamenta. Načeloma da. Le
tedaj, ako misli, da glede zakonskega načrta
ni soglasja med večino parlamenta in večino
naroda, sme na prej navedeni način razpustiti
parlament. Izidu volitve, torej »volji naroda«,
pa se mora tudi vladar pokoriti in zakonski
načrt potrditi, ako na njem vztraja i novi par¬
lament; to že radi tega, ker se ne bi mogel najti
minister, ki bi nosil pred parlamentom odgo¬
vornost za odklonitev sankcije. Tudi takojšnji
nov razpust ne bi pomagal, ker bi volitve po¬
kazale isti izid. Sicer pa bi bilo več razpustov
v kratkih presledkih nekaj protiparlamentar-
nega, ker ne bi bilo parlamenta, primerno dolgo
zbranega. To pa ne gre že radi potrebe vsako¬
letne parlamentarne odobritve državnega pro¬
računa in, zlasti na Angleškem, radi podalj¬
šanja veljave tistih zakonov, ki veljajo samo
za eno leto.

V parlamentarni državi je vodstvo državnih
poslov in odgovornost zanje pri ministrih. To
vodstvo zahteva določeno smer in enotnost
v važnih vprašanjih. Da je homogenost vlade
v tem smislu zajamčena, pozove načelnik
države navadno voditelja večine, ali kako

8 *

115

DRŽAVNE OBLIKE

drugo pomembnejšo osebo iz nje, da sam
izbere in mu predloži druge ministre v ime¬
novanje, da torej sestavi ministrski kabinet.
Sestavitelj kabineta se nato imenuje za mini¬
strskega predsednika, ki se ponekod zove prvi
minister (premier) ali še točneje predsednik
ministrskega sveta, t. j. zbora vseh ministrov,
v katerem se važnejša vprašanja kolegialno
rešujejo. Ministrski predsednik predseduje
temu zboru, ga reprezentira in ga vodi poli¬
tično ter skrbi za izravnavo nesoglasij med
posameznimi ministri. (Gl. str. 380.) Enotnosti
ministrskega sveta (kabineta) ustreza načelo
solidarne odgovornosti vseh ministrov za vpra¬
šanja splošne politike; vsak minister pa je sam
odgovoren za vprašanja svojega resora. Soli¬
darnost ministrstva ima za posledico, da mo¬
rajo z odstopom ministrskega predsednika,
ako se to, kakor navadno, zgodi radi važnih
političnih vprašanj, odstopiti tudi vsi drugi
ministri; navadno odstopijo z njimi tudi drugi
visoki uradniki, ki zavzemajo politično važna
mesta. Parlamentarna odgovornost ministrov
ne pomenja, da ima parlament nad njimi uka¬
zovalno oblast, temveč samo, da ima pravico,
kontrolirati preteklo  ravnanje ministrov. Ini¬
ciativa za ravnanje gre ministrom.

V parlamentarni monarhiji se ne more kakor
v konstitucionalni kratiti parlamentu budžetna
pravica, njegovo najmočnejše orožje, s pobi-

116

PARLAMENTARNA MONARHIJA IN REPUBLIKA

ran jem davkov in trošenjem državnega de¬
narja brez parlamentarno odobrenega pro¬
računa. Kajti vprav vsakoletna dovolitev do¬
hodkov in izdatkov je tisto skrajno sredstvo,
s katerim onemogočuje parlament vladanje
tistemu ministrstvu, do katerega nima za¬
upanja.

Sestajanje parlamenta se mora v mnogih
parlamentarnih državah vršiti v zakonskih
rokih; ni torej odvisno od monarha. Tudi za-
ključenje parlamenta, dasi izvršeno z vladar¬
jevim činom, je včasih vezano na pogoje, n. pr.
na to, da je proračun sprejet; odgoditev pa je
ponekod prepuščena parlamentu samemu.

Na Francoskem se radi pretežnega vpliva
teorije o ločitvi oblasti in radi absolutnega
vladanja Napoleona I. ni mogel uveljaviti parla¬
mentarni režim že v revolucionarni dobi. To se
je zgodilo šele po padcu Napoleona z ustavo
(charte), ki jo je izdal 1. 1814 Ludovik XVIII.
Po raznih revolucijah in spremembah državne
oblike v 19. stoletju je bil v Franciji uveden
s še sedaj veljavnimi republikanskimi ustav¬
nimi zakoni iz 1. 1875 parlamentarni režim,
ki pa deluje drugače kakor v Angliji že radi
republikanskega značaja državnega pogla¬
varja. Predsednik republike je voljen od par¬
lamenta, v skupni seji senata in poslanske
zbornice; ta skupni zbor se imenuje »Assem-
blee Nationale«. Radi tega je predsednik fran-

117

DRŽAVNE OBLIKE

coske republike veliko bolj odvisen od parla¬
menta nego kralj v parlamentarni monarhiji.
Glede parlamenta ima tele kompetence: sme
ga sklicati na izredno zasedanje, kar mora
storiti, če to zahteva večina članov vsake
zbornice ; sme ga odgoditi, toda ne za dlje
nego za en mesec in ne več kot dvakrat v
istem zasedanju, in zaključiti, toda obe zbor¬
nici morata biti zbrani vsako leto najmanj pet
mesecev; na redno zasedanje se sestane par¬
lament sam; predsednik sme tudi razpustiti
spodnji dom, t, j, poslansko zbornico, toda le
s privolitvijo senata. Zgodilo se je to do sedaj
samo enkrat. Predsednik ima pravico inicia¬
tive za zakonske predloge in sme zoper za¬
kone, sklenjene od obeh zbornic, vložiti veto.
Ako pa ponovita obe zbornici svoje sklepe
z navadno večino, mora predsednik te sklepe
promulgirati kot zakon. Pravice veta fran¬
coski predsedniki še nikoli niso uporabili;
veto tudi ne bi učinkoval brez razpustitve po¬
slanske zbornice, ker zadostuje navadna ve¬
čina, da obvelja sklep parlamenta. Predsednik
je neodgovoren; le radi veleizdaje ga more
obtožiti poslanska zbornica pred senatom,
ki v zadevi razsodi (impeachment), Politična
odgovornost ministrov je določena v členu 6
ustavnega zakona z dne 25. februarja 1875:
»Ministri so pred zbornicama (parlamenta)

118

PARLAMENTARNA MONARHIJA IN REPUBLIKA

solidarno odgovorni za splošno politiko vlade
in individualno za svoje lastne čine,« Odgo¬
vorni so za politično neodgovornega predsed¬
nika republike, S tem je določen parlamen¬
tarni režim. Predsednik more imenovati le take
ministre, ki uživajo zaupanje večine parla¬
menta, Kljub temu, da bi moral biti predsednik
republike, ki je izvoljen za dobo sedmih let,
po besedilu in duhu ustave neodgovoren, se
je že večkrat (zadnjič 1, 1924) zgodilo, da je
moral po volji parlamenta (oziroma poslanske
zbornice) zapustiti svoje mesto pred koncem
sedemletne službene dobe, S tem se je doka¬
zalo, da je tudi šef države v svojem položaju
odvisen od parlamenta. Francoski ustavo-
tvorci iz 1. 1875 so hoteli posnemati angleški
parlamentarizem. Po besedilu ustave se je to
zgodilo. Pokazalo pa se je, da se razvija par¬
lamentarizem v republiki in pri takem dvo¬
domnem sistemu, ki ima, kakor v Franciji,
približno enako sestavljene zbornice, v drugi
smeri. To, kar je ustvarila stoletna tradicija
na Angleškem, kjer je ostal monarh neodgo¬
voren in ministri odgovorni tudi njemu, ne
deluje, preneseno v druge dežele, na isti
način. Politična neodgovornost predsednika
nasproti parlamentu se vsaj v nekaterih pri¬
merih ni mogla držati; parlamentarni režim
angleške monarhije se je v Franciji spremenil
v režim parlamenta.

119

DRŽAVNE OBLIKE

V mnogih evropskih državah je, seveda na
različne načine, uveljavljen parlamentarni re¬
žim ; n. pr. v Belgiji, Nemčiji, Poljski, Jugo¬
slaviji, Češkoslovaški, Rumuniji in v Avstriji;
v tej državi se člani vlade celo volijo od parla¬
menta (narodnega sveta), ki jih lahko s skle¬
njeno nezaupnico odstavi.

3- PREDSEDNIŠKA REPUBLIKA

koje vzorec so Zedinjene države Severne
Amerike, ima neke sličnosti s konstitucio-
nalno monarhijo- To se da historično razlagati:
Kakor znano, so bile Zedinjene severnoame¬
riške države do 1. 1776 angleške kolonije. Ko
so se odtrgale od Anglije, so vendar v svoji
novi ustavi ohranile marsikatere institucije,
ki so veljale prej. Dale so n. pr. svojemu volje¬
nemu republikanskemu poglavarju, predsed¬
niku, približno iste kompetence, ki jih je imel
angleški kralj. Takrat pa ni bil parlamentarni
režim v Angliji še popolnoma uveljavljen; an¬
gleški kralj je imel veliko več oblasti nego jih
ima sedaj. Dočim pa je šel v Angliji ustavni
razvoj naprej proti popolnemu parlamentar¬
nemu sistemu, je ostalo v Severni Ameriki do
danes približno to, kar je bilo ustanovljeno
v 18. stoletju. Utrjevanju takrat določenih kom¬
petenc je pomagala ideja o ločitvi oblasti, ki
je, kakor že prej dokazano, našla v Ameriki

120

PREDSEDNIŠKA REPUBLIKA

rodovitna tla, potem pa tudi v ustavi sami
izražena velika težkoča ustavne spremembe.
Na Angleškem pa, kjer ni zapisane ustave,
se je mogel običaj svobodno razviti.

Velika razlika med predsedniško republiko
in konstitucionalno monarhijo pa je ta, da
predsedniška republika ni  monarhija. Pogla¬
var države ni deden, temveč voljen, v Severni
Ameriki za razmeroma kratko dobo štirih
let. Voli ga ljudstvo, ne pa parlament. Zato je
od parlamenta v veliko večji meri neodvisen
nego predsednik parlamentarne republike.
Zoper zakonodavne sklepe parlamenta ima
učinkovit veto. Za imenovanje visokih fede¬
ralnih uradnikov in za ratifikacijo meddržav¬
nih pogodeb pa potrebuje privolitve senata. Na
drugi strani je tudi parlament od predsednika,
ki nima zakonodavne iniciative, neodvisen, kar
se kaže zlasti v tem, da ga predsednik ne
more razpustiti. Predsednik ne prihaja v par¬
lament, temveč mu naznani svoje želje s po¬
slanico. Ministri (državni tajniki) ne tvorijo
ministrskega kabineta; odgovorni so samo
predsedniku, niso politično odgovorni parla¬
mentu. Pač pa je glede predsednika, podpred¬
sednika (ki je obenem predsednik senata) in
drugih visokih uradnikov poskrbljeno za »im-
peachment«, ki ga more zoper nje naperiti
dom reprezentantov (ljudska zbornica) kot
tožitelj pred senatom kot sodnikom; dotični,

121

DRŽAVNE OBLIKE

kateri je na ta način obsojen radi veleizdaje,
podkupa ali drugih težkih zločinov in pre-
greškov, se odstavi od svojega mesta.

Velika moč predsednika je podprta po teo¬
riji o ločitvi oblasti, po težkoči izpremeniti
ustavo, po dvodomnem sistemu (en dom je
lahko protiutež proti drugemu) ter po močni
sodni oblasti, ki preprečuje, da bi zakonodaja
prekoračila svoj v ustavi določeni delokrog.
Na drugi strani pa kratka predsedniška doba
in tudi federalni ustroj države otežujeta pred¬
sedniku, da bi postal diktator; dasi večkratna
izvolitev iste osebe ni prepovedana, vendar ni
bil nihče dosedaj izvoljen več nego dvakrat.

Kakor smo že omenili (str, 104), se je radi
nemožnosti popolne izvedbe principa o ločitvi
oblasti razvilo sodelovanje vlade s parlamen¬
tom v parlamentarnih odborih, S tem je —
tako pravi ena stran — polagoma dobilo
zakonodavstvo premoč nad predsednikom;
druga stran pa toži, da si je predsednik v na¬
sprotju z duhom ustave usvojil diktatorsko
oblast. Na vsak način se vidi, da se zdi legis-
lativna oblast izvršni oblasti in obratno izvršna
legislativni premočna; tudi to je posledica prin¬
cipa ločitve oblasti, ki ne dovoljuje, da bi bili
obe oblasti v zadostno tesni legalni zvezi.

Navadno se smatra, da je sodna oblast kot
čuvar ustave tudi od zakonodavstva popol¬
noma neodvisna. Toda, kakor piše Wilson

122

DIREKT ORIALNA REPUBLIKA

(Congressional Government, p. 38), more kon¬
gres, t. j. parlament, ustvariti nova mesta pri
najvišjem sodnem dvoru, senat pa mora po¬
trditi imenovanje najvišjih sodnikov; s tem
lahko vpliva na predsednika, da imenuje sod¬
nike po političnih vidikih.

Slično kakor Zedinjene države Severne
Amerike sta urejeni Brazilija in Argentina,
Tudi v Nemški republiki ima od ljudstva vo¬
ljeni predsednik precej važne kompetence;
vendar je njegova oblast zavoljo parlamentar¬
nega sistema politično znatno vezana; tudi
more biti pred potekom sedemletne predsed¬
niške dobe na predlog državne skupščine od¬
stavljen z glasovanjem naroda (referendum).

4. DIREKT ORI ALNA REPUBLIKA

Naziv te, navadno kot tretji tip navedene
moderne republike izvira iz »direktorija«, t. j.
po parlamentu voljenega kolegija petih oseb,
ki je po francoski ustavi iz 1. 1795 izvrševal
eksekutivno oblast; ta kolegij (Directoire exe-
cutif) je imenoval in odstavljal ministre. Kot
direktorialna republika se smatra sedaj Švica,
kjer je najvišja eksekutivna oblast kolegialno
sestavljena, Eksekutivni kolegij se zove tam
zvezni svet (Bundesrat, Conseil federal); nje¬
govi člani, katerih je sedem, so voljeni od
zveznega zbora (Bundesversammlung, Assem-

123

DRŽAVNE OBLIKE

blee federale) za dobo treh let iz švicarskih
državljanov, ki imajo pasivno volivno pravico
v narodni svet (Nationalrat, Conseil National).
Člani zveznega sveta ne smejo izvrševati dru¬
gega poklica ali druge javne službe, zlasti ne
morejo biti obenem ne člani zveznega sodišča
ne člani zveznega zbora, t. j. parlamenta, ki ob¬
staja, kakor je značaju Švice kot zvezne države
primerno, iz dveh zbornic, namreč iz prej
navedenega narodnega sveta kot zastopstva
celokupnega naroda in iz stanovskega sveta
(Standerat, Conseil des Etats) kot zastopstva
kantonov. Zvezni svet se udeležuje zborovanja
parlamenta, katerega sme sklicati na izredno
zasedanje, in ima kot kolegij pravico inicia¬
tive; nima pa ne pravice veta ne pravice raz¬
pusta parlamenta, kateremu tudi ni politično
odgovoren; člani zveznega sveta namreč ne
odstopijo, ako njihovi predlogi niso sprejeti
od parlamenta ali od naroda. V Švici torej ni
parlamentarnega sistema; člani zveznega sveta
so stalni za dobo treh let.

Načelo enakopravnosti kantonov v vrhovni
upravi je toliko varovano, da ne sme biti v
zveznem svetu več kot en član iz istega kan¬
tona. Vsak član zveznega sveta ima vodstvo
ene upravne panoge (ministrskega resora). Iz
omenjenih sedmih članov zveznega sveta se
od zveznega zbora eden za dobo enega leta
voli za predsednika zveznega sveta z na-

124

DIREKTORIALNA REPUBLIKA

slovom »zvezni predsednik«. On in podpred¬
sednik ne moreta biti izvoljena dve leti za¬
poredoma. Zvezni predsednik zastopa državo
na znotraj in na zunaj, Daši ga je zato treba
imeti za najvišjega državnega funkcionarja v
Švici, je vendar njegov položaj glede na kratko
dobo službe, zlasti pa glede na načelo ko-
legialnega odločevanja v zveznem svetu dosti
slabši od položaja predsednikov drugih re¬
publik. Najvišje eksekutivno in vladno ob-
lastvo je pač zvezni svet, ki je glede nekih
sporov tudi upravno sodišče; vladna oblast
zveznega sveta pa je, v primeri z ministrstvi
v drugih državah, znatno skrčena, ker je ta
svet v mnogih ozirih samo izvršilni organ
zveznega zbora, kateremu gre tudi sicer nad¬
zorstvo nad njegovim poslovanjem.

Ta sistem, ki, podobno kakor v zvezi, ob¬
staja tudi v kantonih, je mogoč pri posebnih
razmerah, ki vladajo v Švici. Ne samo, da je
eksekutivna oblast razdeljena med zvezo in
kantoni, ki sami izvršujejo večji del i zveznih
zakonov, obsega ta oblast sama na sebi manj
važnih poslov nego v drugih državah. Ker je
namreč Švici internacionalno garantirana nev¬
tralnost, je uprava njenih zunanjih in voja¬
ških zadev razmeroma enostavna, dočim imajo
v drugih državah vojaška in zunanjepolitična
upravna oblastva dalekosežne in močno kon¬
centrirane kompetence. Tudi sodna uprava

125

DRŽAVNE OBLIKE

je v Švici razbremenjena s tem, da so v mnogih
kantonih sodniki voljeni ali od ljudstva ali od
kantonskega parlamenta. Člani federalnega
sodišča pa so voljeni od zveznega zbora.

b) IDEJA SESTAVLJENE DRŽAVE

1. SODRŽAVJE

Iz spoznanja, da je država pravna organi¬
zacija, ki je neposredno podrejena meddržav¬
nemu pravu, izhaja, da ni država tista organi¬
zacija, ki ni neposredno podrejena meddržav¬
nemu pravu, kar smo videli pri primeru pro¬
tektorata (gl. str. 43), Pogodbe med državami,
s katerimi se ne odrekajo svoji sposobnosti,
storiti čine, ki se direktno presojajo po med¬
državnem pravu, ne morejo ukiniti državnega
značaja držav, katere so vezane po pogodbah;
pogodbe so namreč same del meddržavnega
prava in se samo po njem presojajo. Tudi kadar
se s temi pogodbami ustvarijo posebne orga¬
nizacije in organi (uradi, komisije, sodišča),
ni neposredna podrejenost držav - pogodnic
meddržavnemu pravu odstranjena, ako imajo
te organizacije in ti uradi meddržaven značaj;
tak značaj pa imajo, kadar je njih obstoj od¬
visen edinole od meddržavnih pogodeb, ne
pa enostransko od prava kake države. Sem
spada n, pr. Svetovno poštno društvo s svo-

126

SODRŽAVJE

jim uradom v Bernu, Internacionalni urad za
mere in uteži v Parizu i. dr. Taka organizacija
je tudi 1. 1919 z meddržavno pogodbo usta¬
novljeno Društvo narodov s svojimi raznimi
podorganizacijami, n. pr. Internacionalni urad
dela, Internacionalni sodni dvor itd.

K meddržavnim organizacijam se šteje so-
državje  (Staatenbund, Confederation d'Etats),
ki se navadno opredeljuje kot trajna zveza
držav s stalnimi organi in z namenom, gojiti
skupne, posebno pa zunanjepolitične interese
svojih članov. Razumljivo je, da more biti ena
in ista država član več takih internacionalnih
organizacij, ki imajo določene, točno omejene
cilje, kakor n. pr. prej navedeno poštno dru¬
štvo, da pa ne more biti član več sodržavij, ker
je namen slehernega sodržavja, da varuje zu¬
nanjepolitične interese svojih članov v veli¬
kem obsegu. Mogoče pa in za slabost tega
razmerja značilno je, da so bile nekatere
države samo z enim svojim delom člani so¬
državja, z drugim pa ne: Avstrijska monarhija
je bila samo s svojim avstrijskim, ne pa z
ogrskim delom, Danska samo s kneževinama
Holstein in Lauenburg član Nemške zveze.
Od alijanse se razlikuje sodržavje poglavitno
po tem, da deluje stalno in ne samo za primer
vojne (casus foederis) in da ima radi tega svoje
stalne zvezne organe. Od drugih meddržavnih
organizacij, ki smo jih prej omenili, se pa raz-

127

DRŽAVNE OBLIKE

likujc sodržavje po svojih daleč segajočih na¬
menih in temu primerno po svoji intenzivnejši
organizaciji. Ker pa je ta razlika samo razlika
po mnogoterosti smotrov in po intenzivnosti
organizacije in je končno vsako razmerje med
državami zunanjepolitičnega značaja, ni raz¬
lika med pojmom sodržavja in drugimi med¬
državnimi organizacijami vedno jasna in v
vedi nepobitno določena. Res so se smatrale
precej različne zgodovinske zveze med drža¬
vami za sodržavja. Kot taka se navajajo za
novejši čas Združene nizozemske države od
1579 do 1795, Severnoameriška konfederacija
1778 do 1787, Švicarska zveza (Eidgenossen-
schaft) do 1. 1789, potem od 1. 1803 do 1. 1814
in od 1. 1814 do 1. 1848; Konfederacija južnih
držav Severne Amerike 1861 do 1865, Zveza
avstralskih kolonij 1885 do 1895, Renska zveza
(Rheinbund) 1806 do 1815 in Nemška zveza
(Deutscher Bund) 1815 do 1866.

Razni nazori o značaju sodržavja se pa
strinjajo v tem, da so njegovi člani resnične
države; mnogi pravijo celo »suverene« države.
Po tukaj zastopanem mnenju pomenja to, da
so člani sodržavja neposredno podvrženi med¬
državnemu pravu. Sodržavje velja sicer v ne¬
katerih meddržavnih razmerjih za enoto. Ima
lahko svoje poslanike v drugih državah, sklepa
v svojem imenu pogodbe, napoveduje vojno,
sklepa mir; toda obenem se smatrajo v drugih

128

SODRŽAVJE

ozirih tudi člani sodržavja za meddržavne.-
enote.

Odločilno pa je, da je članstvo samo med¬
državno razmerje. Ako namreč izstopi država
iz sodržavja in se to zgodi v skladu z osnovno
pogodbo, je to odpoved ali pa druga pravno
pripoznana ukinitev pogodbe; ako se pa to
zgodi zoper določbe pogodbe, je smatrati to
sicer za kršitev pogodbe, ki ima vse posledice
take kršitve, ne pa za upor zoper kako nad¬
rejeno državno oblast. Oboroženi spopad, ki
je nastal leta 1866, ko je Prusija izstopila iz
Nemške zveze, se ni smatral za upor zoper
nadrejeno državno oblast, temveč za vojno v
meddržavno - pravnem smislu, kar je velika
razlika; že to ni nikakor vseeno, ali se sma¬
trajo bojevniki za vojake v meddržavnem
smislu ali za rebele, upornike, Istotako utegne
nastati prava vojna, kadar se država-članica
z oboroženo silo upre zoper »zvezno ekseku¬
cijo«, t. j, zoper prisilna sredstva, ki jih upo¬
rabijo zvezni organi zato, da bi izvršili svoje
sklepe. Tudi pravni značaj teh sklepov do¬
kazuje, da so člani sodržavja prave države..
Zakaj ti sklepi niso že kot taki splošno ob¬
vezni v posamezni državi, temveč postanejo
obvezni šele takrat, kadar so, liki meddržavna
pogodba, po kompetentnih organih te države
uzakonjeni ali vsaj na pravno obvezen način
objavljeni. V skladu z vsem tem je, da ni v so-

DRŽAVA .. 9

129

DRŽAVNE OBLIKE

državju posebnega zveznega državljanstva,
marveč le državljanstvo po pravu posameznih
držav. Sodržavje se more kot meddržavno-
pravno razmerje razdružiti na isti način ka¬
kor druga taka razmerja; če ni v osnovni po¬
godbi določeno kaj drugega, se vrši lahko raz¬
družitev tako kakor ustanovitev, s soglasnim
sklepom združenih držav.

Pravnemu značaju sodržavja primerna je
njegova organizacija. Glavni organ je zvezni
zbor, to je zbor delegatov posameznih držav;
delegati se po svojih vladah imenujejo, poobla¬
ščajo, inštruirajo in odpoklicavajo. Načeloma
velja za sklepanje soglasnost in enakopravnost
glasov. V nekaterih sodržavjih, n, pr. v Nemški
zvezi, so bili sicer možni tudi večinski sklepi
in so imele večje države več glasov, toda
osnovna pogodba, s katero se je ustvarilo
sodržavje in v kateri je bil določen navedeni
način sklepanja, kakor tudi vsaka sprememba
te osnovne pogodbe, je morala biti sklenjena
soglasno. Zato se pravi, da sodržavje kot tako
ne more določati in menjavati svoje kompe¬
tence, da nima »kompetence o kompetenci«,
to se pravi, da nima najvišje ali ustavodavne
oblasti; to oblast imajo le vse združene države
skupaj in soglasno. Predsedstvo za formalno
vodstvo poslov je imela ali stalno ena izmed
zveznih držav (v Nemški zvezi Avstrija) ali
te države izmenoma (Združene nizozemske

130

SODRŽAVJE

države, Švicarska zveza); ali pa je bilo vod¬
stvo poverjeno predsedniku, ki je bil ali voljen
po zveznem zboru samem (Severnoameriška
konfederacija) ali pa imenovan po tuji državi
(predsednik Renske zveze je bil imenovan po
francoskem cesarju). Zveznemu zboru so pod¬
rejeni drugi zvezni organi, n. pr. vojskovodje
in poslaniki.

Stvarna kompetenca sodržavja je bila v po¬
sameznih zgodovinskih primerih zelo različna.
Vedno pa so spadale k tej kompetenci zunanje¬
politične zadeve; poleg tega poveljstvo nad
zvezno vojsko, ki je bila sestavljena iz pri¬
spevkov (kontingentov) posameznih držav.
Zvezno sodstvo je obstajalo navadno le v raz¬
sojanju sporov med državami; le v Severno¬
ameriški konfederaciji je bilo zvezno sodstvo
obsežnejše, kar je v skladu z velikim pomenom
sodne oblasti sploh v tej deželi. Zvezno gospo¬
darstvo je navezano na prispevke posameznih
držav; višino določa zvezni zbor. Ponekod so
bile tudi važne prometne zadeve proglašene
za skupne ali so bile vsaj postavljene pod nad¬
zorstvo zveze: n. pr. denar, mere in uteži,
pošta, trgovina; včasih je obstajala glede teh
zadev posebna zvezna uprava.

Ker so člani sodržavja prave države, ker je
njih članstvo v zvezi odvisno od njih samih,
kompetenca sodržavja pa od vseh članov sku¬
paj, je teorija smatrala sodržavje za enako

9 *

131

DRŽAVNE OBLIKE

privatnopravni družbi (societas). Jellinek  pa
prispodablja sodržavje nemškopravnemu »Ge-
samthandverhaltnis«, t. j. družbi, v kateri tvo¬
rijo zadrugarji, kadar delujejo vsi skupno
(z združenimi rokami), eno pravno enoto; v
ostalem pa je vsak član zase tudi pravna
enota. Pomena takih prispodob ni treba, kar
izhaja tudi iz izvajanj Jellineka samega, pre¬
cenjevati, posebno ako upoštevamo, kako raz¬
lična razmerja med državami so se imela za
sodržavja.

V tem oziru je zanimiv boj, ki se je vršil
v letih 1861—1865 med južnimi in severnimi
državami Severnoameriške zveze (takozvana
secesijska vojna). Poleg nesoglasja v suženj¬
skem vprašanju je bila zlasti interpretacija
zvezne ustave predmet spora. Južne države so
zastopale stališče, da so članice Zveze prave
(suverene) države. To naziranje je bil že prej
utemeljeval John Calhoun  (1782—1850) v svoji
razpravi o ustavi in vladi Zedinjenih držav.
Po njegovem mnenju se naslanja ta ustava na
pogodbo med državami in ne na zakon; zato
so si ohranile posamezne države suverenost.
Sicer je v Zedinjenih državah, tako meni Cal¬
houn, centralna (federalna) oblast v nepo¬
srednem razmerju z državljani posameznih
držav v zakonodaji, upravi in pravosodstvu;
toda te kompetence so na centralno oblast
prenesene, delegirane od posameznih držav.

132

SODRŽAVJE

Zato ni centralna oblast posameznim državam
nadrejena, temveč jim je prirejena. Vsaki po¬
samezni državi gre sodba glede obsega kom¬
petenc, ki so zveznim organom delegirane, ter
glede ustavnosti sklepov teh organov. Kadar
se zdi kaki posamezni državi, da je zvezna
oblast storila protiustaven čin, ima pravico,
provizorno izreči neveljavnost tega čina ter
zahtevati, da odloča celokupnost zveznih držav
o njegovi ustavnosti; odločitev se najprimer¬
neje vrši na isti način, kakor je določen za
spremembo ustave. Ta pravica posamezne
države se imenuje pravica nulifikacije.  Kadar
se izreče odločitev celokupnosti na škodo po¬
samezni državi, ki ostane v manjšini, in kadar
smatra le-ta tudi nadalje, da je osporjeni čin
protiustaven, potem ima, ker je suverena, pra¬
vico, da razveže zase zvezno pogodbo in iz¬
stopi iz zveze (pravica secesije).  Po tej obraz-
ložbi bi bilo smatrati Severnoameriško zvezo
prej za sodržavje nego za zvezno državo. Z
zmago severnih držav pa je bilo odločeno, da
nimajo posamezne države pravice, svobodno
interpretirati ustavo kakor kako pogodbo, da
so podrejene zvezi, da nimajo pravice nullifi-
cationis et secessionis, da je torej treba tol¬
mačiti ustavo v smislu zvezne države.

Oblika sodržavja se ni mogla nikjer dolgo
držati, ker pomenja poskus, združiti dve na-

133

DRŽAVNE OBLIKE

sprotujoči si stremljenji: Ustvariti iz več držav
novo skupnost, ki bi nudila vsem članom ko¬
risti enotne velike države, in vendar ohraniti
vsem tem državam samostojnost in neodvis¬
nost v vprašanju članstva. Radi tega notra¬
njega nasprotja je tudi pravno pojmovanje so-
državja zelo oteženo. Vsa dosedanja sodržavja
so ali razpadla (Nemška zveza) ali se spre¬
menila v zvezne države (Severna Amerika,
Švica, Avstralija) ali celo v edinstvene države
(Nizozemska). Kot sodržavju podobna oblika
se lahko smatra sedaj obstoječe Društvo na¬
rodov; vendar se kaže v njegovih pravilih in
smotrih važna razlika: Društvo narodov je od¬
prta družba, vsem državam je pod določenimi
pogoji vstop dovoljen; vprav namen Društva
narodov je, združevati vse države v svojo
skupnost; to ustreza njegovemu bistvenemu
smotru, ohranjevati in utrjevati mir med vsemi
državami.

Poseben način sodržavja je unija,  t. j. zveza
dveh ali več držav, ki obstaja v skupnosti
najvišjega državnega organa. Dejanski so se
pojavile unije samo pri monarhijah v dveh
oblikah: personalna in realna unija. Perso¬
nalna unija  ni pravno hotena zveza, skupnost
monarha ni ustanovljena po kakem skupnem
pravnem činu več držav, zato ta unija prav¬
zaprav sploh ni pravna zveza  med državami.

134

SODRŽAVJE

Zveza se pojavi tedaj, ko pride po neodvisnem
in nevezanem prestolonasledstvenem redu ene
države (ali pri volitvi njenega monarha kot
začetnika dinastije) na prestol ista oseba, ki je
po pravu druge države vladar tudi v tej drugi
državi. Skupnost monarha, ki ni obvezna med
državami, se zopet razveže, kadar postanejo
po navedenih nevezanih pravnih redih različne
osebe monarhi. Tudi more vsaka v personalni
uniji stoječih držav samostojno spremeniti
svoje pravo glede osebe monarha, glede
prestolonasledstvenega reda in sploh glede
državne oblike. Personalna unija obstaja torej
v skupnosti osebe vladarja, ne pa v skupni
normi (pogodbi), da naj bo vladar skupen.

Personalna unija je za neko dobo vezala
Anglijo s Škotsko, Veliko Britanijo s Hanno-
verom, avstrijske kronovine med seboj in
Avstrijo z Madžarsko, V modernih monarhijah
je personalna unija možna samo s privolitvijo
parlamenta. Usoda personalne unije v zgodo¬
vini je bila tale: Ali se je razvezala (Velika
Britanija - Hannover), ali se je iz nje razvila
edinstvena država (Velika Britanija) ali pa
realna unija (Avstrija - Madžarska).

Realna unija  obstaja v tem, da je skupnost
vladarja za več držav obvezna, Ta obveza je
ustvarjena s sporazumom, izraženim v formalni
pogodbi ali pa razvidnim iz drugih pravnih

j

135

DRŽAVNE OBLIKE

dejstev. Skupnost osebe vladarja je bistvena,
ne pa skupnost njegovih kompetenc v obeh
državah. Lahko pa je dogovorjeno, da so tudi
nekatere teh kompetenc skupne; v okviru teh
kompetenc je vladar skupen organ obeh držav.
V ostalem vrši monarh vladarske kompetence
za vsako z realno unijo zvezanih držav po
ustavnem pravu te posamezne države. Radi
trajno pogodbene podlage skupnosti je realna
unija poseben primer sodržavja: Poseben radi
tega, ker skupni organ ni zbor delegatov, tem¬
več oseba, ki je obenem monarh v eni in
v drugi državi. Sloneča na sporazumu traja
realna unija dotlej, dokler traja sporazum. V
tem pogledu velja, kar je bilo rečeno glede
sodržavja. Kakor v sodržavju tudi v realni uniji
ni skupnih zakonov, tudi ni skupnega držav¬
ljanstva. Možno pa je, da so poleg vladarja še
drugi organi in druge zadeve dogovorjene kot
skupne. V Avstro-Ogrski so se smatrale poleg
vladarja za obema državama skupne zadeve
zunanje zastopstvo, vojne zadeve in za pokritje
teh poslov potrebni stroški; potem pa tudi
uprava Bosne in Hercegovine, ker sta bili ti
deželi pod sogospostvom (condominium ali
coimperium) Avstrije in Ogrske, kar se je iz¬
ražalo v tem, da so se za Bosno in Hercegovino
izdajali avstrijski in ogrski zakoni z enako
vsebino. Skupni organi so bili vladar, skupni

136

SODRŽAVJE

minister zunanjih zadev, skupni vojni in skupni
finančni minister. Poleg trajno skupnih zadev
so se še druge zadeve, zlasti gospodarske, od
časa do časa v posebnih pogodbah določale za
skupne. Vsaka teh dveh držav pa je imela
svoj parlament in svojo vlado. Kontrolo nad
upravo skupnih zadev so vršile »delegacije«,
t. j. od avstrijskega in od ogrskega parlamenta
iz njiju sredine voljeni odbori, ki pa načeloma
niso zborovali skupno in ki niso imeli zakono-
davne kompetence. Skupni izdatki se niso
pokrivali s skupnimi dohodki, temveč s pri¬
spevki obeh držav, katerih višina se je morala
od časa do časa določiti dogovorno med par¬
lamentoma obeh držav. Razen Avstrije in
Ogrske sta bili združeni v realni uniji Švedska
in Norveška od 1. 1815 do 1. 1905. Realne unije
imajo slabost vseh sodržavij, ker so pač pred¬
nosti enotne organizacije težko združljive z
dalekosežno neodvisnostjo združenih držav.
Zlasti se pa sklada taka unija težko s parla¬
mentarno monarhijo, v kateri ima parlament
pretežno politično oblast; kajti najvišje oblasti
ne vrši v obeh državah samo ena, skupna
oseba, temveč tudi dva  parlamenta. Čim bolj
se je uveljavil v Avstriji in v Ogrski parla¬
mentarni režim, tem slabotnejša je postala
unija. Z razpadom Avstro-ogrske monarhije
je izginil zadnji primer realne unije.

137

DRŽAVNE OBLIKE

2. ZVEZNA DRŽAVA

Kadar se združi več držav na ta način, da se,
vsaj v vprašanju obstoja združitve, odrečejo
svoji neposredni podrejenosti meddržavnemu
pravu in organizirajo zvezo tako, da postane
ona neposredno podrejena meddržavnemu
pravu, izhaja iz tukaj podane definicije države,
da je nova organizacija postala država; tiste
organizacije pa, ki so jo ustvarile, so izgubile
svoj državni značaj. To se lahko zgodi s po¬
godbo. Zoper možnost, ustvariti iz več držav
eno  novo državo s pogodbo, se je v glavnem
ugovarjalo, da mora biti nova država, ako
hoče res imeti značaj države, neodvisna od
držav, ki so jo ustvarile, da pa temu nasprotuje
značaj meddržavne pogodbe, ki naj bo pravni
razlog postanka nove države. Kajti med¬
državna pogodba se da zopet razvezati po
tistih državah, ki so jo sklenile; radi tega bi
bil obstoj nove države od njih odvisen, kar
se ne strinja z njenim svojstvom kot (suverene)
države, V tem mnenju pa je prezrto dejstvo,
da je vsebina  pogodbe, s katero je bila na na¬
vedeni način ustvarjena nova država, vprav
ta, da se države-pogodnice glede obstoja zveze
odrečejo svoji »državnosti«, t. j. neposredni
podrejenosti meddržavnemu pravu, v korist
novi organizaciji. Po pravnoveljavnem sklepu
pogodbe starih držav sploh ni več; s tem pa

138

ZVEZNA DRŽAVA

so tudi odpadli vsi tisti činitelji, ki bi mogli
razvezati pogodbo. Pravni položaj je podoben
onemu, v katerem se nahaja država, ki se je
podala pod trajni, s svoje strani nepreklicni
protektorat druge države (gl. str. 43).

Jedro napačnega nazora, da ne more na¬
stati nova država iz starih držav na podlagi
pogodbe med njimi, je teorija o pravni subjekt-
nosti države; država se smatra kot pravni sub¬
jekt analogno človeku (gl. str. 55 i. sl.). Dočim
pa človek po modernih nazorih svoje pravne
osebnosti ne more izgubiti niti po svoji lastni
volji, torej tudi ne s pogodbo, je položaj popol¬
noma drugačen pri takozvanih fingiranih ali
juridičnih osebah, h katerim prišteva vlada¬
joča teorija tudi državo. Te »osebe«, in tudi
država, niso nič drugega nego posebne orga¬
nizacije ljudi; ni uvideti, zakaj se ne bi mogli
zastopniki več državnih organizacij pogoditi
glede ustvaritve nove skupne organizacije na
ta način, da preidejo nekatere ali vse kom¬
petence starih organizacij na novo organiza¬
cijo. Ako se tiče ta prehod le nekaterih  kom¬
petenc, ki se ne prenesejo na trajen in nepre¬
klicen način, tako da je državam-pogodnicam
mogoče razvezati pogodbo in izstopiti iz
skupne organizacije, govorimo o sodržavju.
Ako se pa prenesejo nepreklicno  na novo or¬
ganizacijo vse  kompetence dotedanjih organi¬
zacij, je nastala iz prejšnjih držav nova edin-

139

DRŽAVNE OBLIKE

stvena država. Stare države so popolnoma
izginile, na njih mesto je stopila nova organi¬
zacija, ki je neposredno podrejena meddržav¬
nemu pravu in ki je radi tega država. Po¬
godba je nepreklicna, ker so po njeni vsebini
izginile tiste organizacije, ki so jo sklenile.
Pogodba predpostavlja pogodnike; ker pa po
njeni vsebini le-teh ni več, je pogodba takoj
po pravomočnem sklepanju izgubila značaj,
t. j. pravno obliko meddržavne pogodbe. Njena
vsebina se kaže tistim, ki iz nje črpajo kom¬
petence, pravice in dolžnosti, za samostojno,
od nekdanjih pogodnikov neodvisno, trajno,
nepreklicno organizacijsko pravilo, ki se da
spremeniti samo po tistih organih in na tak
način, kakor samo določa; kaže se torej kot
ustava nove države, in to tudi s stališča med¬
državnega pogodbenega prava, ki se ne da
več uporabiti glede pogodbe, ako so njeni
kontrahenti popolnoma izginili.

Položaj tudi ni bistveno drugačen, ako
prvotne organizacije niso popolnoma izginile,
pač pa se podredile novi organizaciji na ta
način, da ima le-ta izključno kompetenco ure¬
diti njih medsebojno razmerje; tudi v tem
primeru so izgubile prvotne države, sedaj deli
nove države, svoje meddržavne kompetence,
vsaj kolikor se to tiče obstoja in spremembe
skupnosti, in so radi tega izginile kot med¬
državni kontrahenti zveze. Nastala je tudi

140

ZVEZNA DRŽAVA

nova država, samo da so si stare države, ki
so jo ustvarile s pogodbo, ohranile kot novi
državi podrejene  organizacije določene kom¬
petence, ki so ustanovljene v zvezni ustavi,
katera, dasi nastala  s pogodbo, ne obstaja  na
temelju pogodbe. Od značaja in obsega teh
kompetenc je odvisno, ali govorimo o zvezni
državi  (Bundesstaat, Etat federal) ali o de¬
centralizirani edinstveni državi z avtonom¬
nimi ali samoupravnimi pokrajinami itd. Vse
to pa je vprašanje notranje organizacije ene
države. Zato je tudi mogoče, da se edinstvena
država pretvori s spremembo svoje notranje
organizacije v zvezno državo, kar se je zgo¬
dilo leta 1891 v Braziliji.

Ker se omenjene državne tvorbe ne kažejo
vedno v čisti in jasni obliki, je razumljivo, da
uvrščajo včasih različni avtorji isto državno
obliko v različne kategorije. Za kategorijo »so-
državje« je pač odločilno, ali se more članstvo
njegovih delov, torej tudi prenehanje članstva,
presojati po meddržavnem pogodbenem pravu.
Za zvezno državo pa je kljub vsej samostoj¬
nosti njenih delov značilno in odločilno, da
nimajo ti deli glede članstva meddržavnih
pravic in da ima zveza vrhovno ustavodavno
oblast. Za Zedinjene države Severne Amerike
je sedaj nesporno, da ne more posamezna
država razvezati pogodbe in s tem izstopiti

141

DRŽAVNE OBLIKE

iz zveze ter da odloča o porazdelitvi kom¬
petenc skupna organizacija, kar se ujema z
značajem zvezne države. Isto velja za bivše
Nemško cesarstvo, dasi so imele nekatere
posamezne države pravico sklepanja pogodeb
in pravico poslaništva pri tujih državah, toda
vse to v zelo omejenem obsegu, in dasi so jim
bile v ustavi garantirane nekatere »rezer-
vatne« pravice, ki jim niso mogle biti vzete
brez njihovega privoljenja.

Na drugi strani so državne organizacije, pri
katerih je uvrstitev v kategorijo »zvezna
država« ali pa v kategorijo »decentralizirana
edinstvena država z avtonomnimi deli« dvom¬
ljiva. SedanjaNemška republika je brezdvomno
v dokaj manjši meri zvezna država nego je bilo
bivše Nemško cesarstvo; to se izraža že v na¬
slovu posameznih delov, ki so se prej imeno¬
vali »države« (Bundesstaaten), sedaj pa »de¬
žele« (Lander). Dežele se imenujejo tudi deli
Avstrijske republike, katera je v ustavi ozna¬
čena kot zvezna država. Pozamezni deli Ze¬
dinjenih severnoameriških držav se imenujejo
»države«; istotako deli Brazilije, dočim se zo-
vejo deli Argentine »provincije«, kar velja
tudi za Kanado, Deli Švice so nazvani »kan¬
toni«, deli Avstralije pa »države«. S temi na¬
slovi so označeni razni tipi zvezne države po
tem, ali le-ta stoji bliže sodržavju ali decen¬
tralizirani edinstveni državi. V prvem primeru,

142

ZVEZNA DRŽAVA

kadar imajo posamezni deli razmeroma ve¬
liko kompetenc, se je zanje udomačil izraz
»država«.

Raz stališče, ki vidi državni značaj kake
organizacije v njeni neposredni podrejenosti
meddržavnemu pravu ter v njeni nadrejenosti
nad vsemi drugimi pravnimi organizacijami
dotičnega teritorija, je seveda popolnoma
jasno, da nimajo posamezni deli zvezne države
značaja prave države. Odlični nemški teo¬
retiki pa so, izhajajoči iz popolnoma drugih
predpostavk, pripoznali delom zvezne države
državni značaj. Ti razlikujejo suverene in ne-
suverene države; deli zvezne države so po
njihovem mnenju nesuverene države, zvezna
država sama pa suverena. Tako je poskušal
Jellinek  dokazati, da je za pojem »države«
(tudi nesuverene) zadostno, da vrši le-ta svoje
kompetence po lastnem pravu; lastno pravo
pa je nekontrolirano pravo. Različno od ob¬
čin vršijo deli zvezne države svoje kompe¬
tence popolnoma neodvisno. Ta Jellinekova
trditev pa ni pravilna, kajti deli zvezne države
morejo vršiti svoje kompetence samo v okviru
zvezne ustave, tako kakor smejo občine vršiti
svoje kompetence samo v okviru zakona. Ka¬
kor je občina omejena in kontrolirana, da ne
prekorači zakona, prav tako je del zvezne
države omejen in kontroliran, da ne prekorači
ustave; to kontrolo vršijo zvezni organi, n. pr.

143

DRŽAVNE OBLIKE

zvezna sodišča. Pozneje je trdil Jellinek, da ka-
rakterizira državo pravica samoorganizacije;
to pravico pa ima del zvezne države, ker se v
okviru zvezne ustave sam organizira; zato so
organi njegovega samostojnega delokroga nje¬
govi lastni organi. Temu nasproti je treba po¬
udariti, da se vrši tudi ta »samoorganizacija«
le v določenem delokrogu in z raznimi omeji¬
tvami, prav tako kakor pri občini, s to razliko
seveda, da je delokrog pri delih zvezne države
veliko širši; toda ta delokrog se da s spre¬
membo zvezne ustave zožiti in tudi popolnoma
odpraviti- Laband  je poskušal najti odločilni
znak države v »gospostvu po lastnem pravu«
ali »iz lastne moči«. Gospostvo pa naj bo
pravica, zapovedovati svobodnim osebam in
jih tudi siliti, da izpolnjujejo zapovedi, To pra¬
vico ima po Labandovem mnenju tudi nesuve-
rena država, n, pr. del zvezne države. Proti
temu naziranju je potrebno uveljavljati, da ima
vsaka taka gospostvena pravica logični razlog
svoje veljave v nadrejenem pravnem redu,
t. j. v ustavi zvezne države; v bistvu isto raz¬
merje obstaja med državo in občino ali kako
drugo samoupravno organizacijo, ki tudi lahko
»zapoveduje« in »sili«. Lastne pravice v smislu
neodvisne pravice posamezna »država« v
zvezni državi nima; najboljši dokaz za to je,
da lahko izgubi vse te pravice s spremembo
zvezne ustave. Razumljivo pa je, da so se baš

144

ZVEZNA DRŽAVA

nemški pisatelji trudili, rešiti delom zvezne
države značaj države. Saj je Nemška zvezna
država nasledovala sodržavju, ki je imelo za
člane prave države; ti člani so bile monarhije,
ki so si ohranile monarhično organizacijo celo
tedaj, ko se je sodržavje nehalo in ko je na¬
stala zvezna država; s to spremembo pa se
je prenesel pravni razlog za obstoj kompetenc
teh »držav« v zvezno ustavo. Iz historično-
političnih razlogov glede nemške države raz¬
umljivo, vendar pa napačno naziranje nave¬
denih nemških pisateljev se kaže z vso jas¬
nostjo kot pogrešeno in celo historičnopoli-
tično neopravičljivo pri tisti zvezni državi, ki
je nastala iz edinstvene države, to je Braziliji;
tu ni niti historične preteklosti, ki bi mogla
opravičevati naziranje o »lastnih« in »samo¬
stojnih« pravicah posameznih »držav«. Teorija
o zvezni državi pa mora, da je pravilna, veljati
za vse tipe te državne oblike.

Vez, ki veže v zvezni državi njene posa¬
mezne dele, ni, kakor pri sodržavju, med¬
državna pogodba, temveč ustava, dasi je mo¬
goče imela prva ustava zvezne države pri
njenem nastanku, pa samo  pri njem, kakor je
bilo že omenjeno, značaj pogodbe. Ustava
zvezne države se da spremeniti le na način
kakor sama določa, in ne kakor se vobče
spreminjajo meddržavne pogodbe. Zato imajo
v njej določeni ustavodavni organi kompe-

DRŽAVA .. 10

145

DRŽAVNE OBLIKE

tenco, spremeniti njo in z njo tudi organiza-
torna pravila zvezni državi podrejenih delov:
tudi ta pravila se včasih zovejo ustave. To
razmerje se izraža tudi tako, da ima zvezna
država »kompetenco o kompetenci«, t. j. da
določa, razmejuje in izpreminja delokroge, ki
naj jih ima zveza na eni, njeni deli na drugi
strani.

Zvezna država ima svojo zakonodajo, pravo-
sodstvo in upravo. Parlament ni, kakor v so-
državju, le zbor delegatov posameznih držav.
Sklepi zveznega zakonodavnega organa so
pravi zakoni, ki neposredno vežejo organe
in državljane, ki torej ne potrebujejo, kakor
načeloma v sodržavju, še pretvoritve v zakone
po zakonodavstvu posameznih držav. Podobno
velja za pravosodne in upravne čine zveznih
organov; vendar se njih izvršitev včasih pre¬
pušča organom posameznih delov; to se ime¬
nuje posredna zvezna uprava, ki pa je pod
kontrolo centralnih zveznih organov. Poleg
zvezne države pa imajo tudi njeni deli svojo
zakonodajo, pravosodstvo in upravo. Kadar
pridejo zakoni zvezne države v nasprotje
z zakoni njenih delov, obveljajo v nekate¬
rih zveznih državah zakoni zveze (po nemški
prislovici: »Reichsrecht bricht Landrecht«).
Vrhovni zakon, ki stoji nad zveznimi zakoni
ter nad ustavo in zakoni članov zveze, pa je
vedno in povsod zvezna ustava.

146

ZVEZNA DRŽAVA

Zvezna država pozna, ker je država, svoje
državljanstvo; tudi pripadnost k njenim posa¬
meznim delom se imenuje včasih državljan¬
stvo; zato se pravi, da velja v zvezni državi
dvojno državljanstvo; toda pripadnosti h ka¬
kemu delu države ne moremo imeti za pravo
državljanstvo. V Nemčiji in Švici ima pripad¬
nost h kaki deželi oziroma kantonu ipso iure
za posledico zvezno državljanstvo ter sposob¬
nost, uživati v vsaki drugi deželi (kantonu) iste
pravice, kakor jih imajo pripadniki te druge
dežele (kantona). V tem poslednjem pogledu
velja v glavnem isto v Zedinjenih državah
Severne Amerike; razmerje med državljan¬
stvom zveze in pripadništvom k njenim delom
pa je tam v ustavi tako urejeno, da ima zvezno
državljanstvo kake osebe ipso iure za posle¬
dico njeno pripadništvo k tisti posamezni
državi, v kateri prebiva.

V okviru navedenih bistvenih znakov zvezne
države nahajamo največjo raznovrstnost v njeni
organizaciji. So zvezne države monarhičnega
značaja, kakor bivše Nemško cesarstvo, v ka¬
terem so bili tudi posamezni deli organizirani
po monarhičnem principu. Monarhični so tudi
po principih zvezne države organizirani do-
minioni Britanskega imperija, ker je angleški
kralj njih vrhovni poglavar, ki je v dominionih
in njihovih posameznih delih zastopan po gu-

10*

147

DRŽAVNE OBLIKE

vernerjih. Vse ostale zvezne države, sedaj
tudi Nemčija, so republike.

V zvezni državi se delijo kompetence med
zvezne organe in organe posameznih delov
— čvrstosti ali rahlosti zveze primerno —
na različen način: So take panoge, ki so pri¬
držane izključno zveznemu zakonodavstvu,
take, glede katerih konkurira zvezno zakono-
davstvo z zakonodavstvom posameznih delov,
in take, ki so izključno pridržane nazadnje
imenovanemu zakonodavstvu. Nadalje pa so
ponekod kompetence tudi še tako razdeljene,
da sme zvezno zakonodavstvo za določene
zadeve ustanoviti le načela, njih podrobna
izpeljava v obliki izvršilnih zakonov pa je pre¬
puščena ali zaukazana zakonodavstvu posa¬
meznih delov. Izvrševanje zveznih zakonov
v obliki upravnih ali sodnih aktov je poverjeno
včasih zveznim organom, včasih organom po¬
sameznih delov; možna pa je tudi taka ure¬
ditev, da izvršujejo zvezni organi zakone po¬
sameznih delov.

Izključna kompetenca zveznih organov ob¬
sega navadno zunanje zadeve, vojsko in mor¬
narico, važnejša prometna sredstva, poštne in
brzojavne naprave, mere in denar, carino,
organizacijo in izvrševanje zveznega pravo-
sodstva ter zvezne finance. Vendar pa je po¬
sameznim delom zvezne države odkazana
kompetenca v zakonodaji, upravi in pravo-

148

ZVEZNA DRŽAVA

sodstvu precej obsežna. Toda takisto je lahko
tudi v edinstveni državi z močno in daleko-
sežno decentraliziranimi avtonomnimi deli, ki
imajo tudi svojo zakonodajo, upravo in pravo-
sodstvo; celo avtonomne občine imajo slične
kompetence, seveda v skrčenem obsegu. Kako
se pa razlikujejo avtonomne provincije edin¬
stvene države od delov zvezne države? Raz¬
lika obstaja v tem, da niso deli zvezne države
samo avtonomni, namreč da imajo svoje or¬
gane z obsežnimi kompetencami na svojem
teritoriju, temveč da so tudi sodeležni orga¬
nizacije in kompetenc zvezne države same.
To se je poskušalo izraziti na tale način:
Posamezni deli zvezne države so kot terito¬
rialne organizacije združeni v organizaciji viš¬
jega reda; podvrženi so zvezi, t. j. skupnosti,
ki obstaja iz njih samih. Posamezni del je na
eni strani predmet zvezne državne oblasti, na
drugi strani pa tudi subjekt te državne ob¬
lasti. Državna oblast, ki gospoduje nad zdru¬
ženimi člani, ni nič drugega kakor njih skupna
volja, dočim gospoduje vazalni državi v znatni
meri enostranska volja tuje države. Zato se je
zvezna država označila kot korporacija teri¬
torialnih korporacij, ki so njeni organi, ker
tvorijo skupaj njeno voljo ali vsaj sodelujejo
pri ustvaritvi skupne volje.

Ne glede na vprašanje, ali je ta razlaga pra¬
vilna in jasna, je vsekakor res, da so posa-

“ 149

DRŽAVNE OBLIKE

mezni deli zvezne države oziroma njihovi or¬
gani udeleženi pri zvezni zakonodaji in upravi
in včasih tudi pri imenovanju članov zveznih
sodišč. Sicer se tudi v edinstveni državi ne
more upoštevati ljudstvo vedno samo kot
edinstvena celota, temveč v nekaterih važnih
ozirih tudi po ljudskih skupinah, ki so določene
po prebivanju v posameznih okrajih; to ne
samo pri samoupravi (n. pr. občine), temveč
tudi pri zadevah, ki so vsej  državi skupne,
n. pr, pri finančnih dajatvah, posebno pa pri
volitvah v parlament. Tudi strogo centrali¬
zirane države so razdeljene v volivne okraje,
tako da se imenujejo (volijo) poslanci, ki naj
ustvarjajo v parlamentu zakone za vso državo,
po teritorialno ločenih delih naroda. Strogo
edinstvena bi bila država le tedaj, kadar bi J
tvorila le en volivni in en upravni okraj, kar je
mogoče le pri zelo majhnih državah (državah-
mestih v starem in srednjem veku). Dočim pa
so v edinstveni državi njeni posamezni deli
(točneje rečeno prebivavstvo tega dela ali za¬
stopniki prebivavstva) le v enem ali drugem
oziru deležni kot ločene skupine upravljanja
vsem delom skupnih zadev in je obseg teh
delov (okrajev) različno odmerjen za različne
zadeve, n. pr. drugače za finančne dajatve,
drugače za volitve itd., tako da ni mnogo
kompetenc koncentriranih na en in isti terito¬
rialni obseg, je v zvezni državi posamezni del

150

ZVEZNA DRŽAVA

v vsem svojem obsegu na odločilen način
udeležen pri upravljanju važnih, vsej zvezni
državi skupnih zadev.

To je zlasti razvidno iz sestave zveznega
zakonodavstva. Da se omogoči posameznim
delom kot takim uveljavljenje v zveznem par¬
lamentu, obstaja le-to iz- dveh domov. V vseh
zveznih državah velja načelo, da reprezentira
en dom parlamenta (spodnji dom) narod celo¬
kupne države, drugi dom (gornji dom) pa
interese posameznih avtonomnih delov (držav-
članic). Gornji dom, ki je sestavljen iz poslan¬
cev posameznih delov, se zove v Švici »sta¬
novski svet«, v Zedinjenih državah Severne
Amerike, v južnoameriških zveznih državah
(v Argentini, Braziliji, Venezueli) in v Avstra¬
liji pa »senat«, V bivšem Nemškem cesarstvu se
je ta kolegij imenoval »zvezni svet« (Bundes-
rat), v sedanji Nemški republiki se imenuje
»državni svet« (Reichsrat), v katerem ima
vsaka dežela najmanj en glas, sicer se pa od¬
meri število glasov po številu prebivavstva v
deželi, V Avstrijski republiki pošilja vsaka de¬
žela najmanj tri člane v zvezni svet (Bundes-
rat) in največ dvanajst; sicer pa sorazmerno
po številu svojega prebivavstva. V Švici in v
Zedinjenih državah Severne Amerike pa velja
v tem pogledu popolna enakost; vsak del
(država, kanton), bodisi majhen ali velik,
ima v gornjem domu dva zastopnika. Glede

151

DRŽAVNE OBLIKE

spodnjega doma velja v Zedinjenih državah
in v Švici načelo, da mora biti v vsakem delu
zveze, in če je še tako majhen, vsaj en po¬
slanec izvoljen v spodnji dom, tudi kadar
prebivavstvo tega dela ne doseže takozvane
»ratio«, to je v zakonu določenega števila
prebivavcev, na katero pride en poslanec, To
je koncesija federalni ideji tudi pri sestavi
spodnjega doma¬
čim večji je federalni značaj zvezne države,
tem širše kompetence ima gornji dom, V Se¬
verni Ameriki ima senat zelo dalekosežne
kompetence. Obratno pa v Nemški republiki
vpliv državnega sveta ni posebno izdaten,
Ta svet mora sicer privoliti vladnim za¬
konskim predlogom; ako pa ne pride do
sporazuma med tem svetom in vlado, sme
vlada vendar predložiti svoj predlog državni
skupščini (Reichstag), Ako protestira državni
svet zoper zakon, sklenjen v državni skup¬
ščini, se v le-tej ponovi sklepanje; ako ne
pride do sporazuma med državnim svetom in
državno skupščino, sme državni predsednik
predložiti zadevo ljudstvu na glasovanje.
(Gl. str, 83.) Če tega noče, zakon ni sklenjen.
Ako pa ponovi državna skupščina svoj sklep
z dvetretjinsko večino, mora državni pred¬
sednik ali proglasiti zakon ali odrediti glaso¬
vanje naroda. V Avstrijski republiki pa »zvezni
svet« sploh nima pravice, ugovarjati zoper

152

ZVEZNA DRŽAVA

nekatere važne zakonodavne sklepe »narod¬
nega sveta«; tudi sicer ima pri zakonodaji le
precej slabotno pravico veta.

Bolj komplicirana kakor udeležba pri zvezni
zakonodaji je udeležba posameznih delov pri
zvezni upravi, V Švici velja kolegialni princip
glede naj višjega zveznega upravnega organa;
pri sestavljanju zveznega sveta se mora vsaki-
krat upoštevati sedem kantonov (gl. str. 124).
V parlamentarnih zveznih državah je najvišja
eksekutiva ministrstvo, ki je sestavljeno po
principih parlamentarne vlade. Ker pa so
v enem izmed dveh domov reprezentirani po¬
samezni deli zvezne države, je z imenovanjem
ministrov tudi iz tega doma omogočen vpliv
posameznih delov v zvezni upravi; v Avstra¬
liji n. pr. ne sme po ustavi noben minister iz¬
vrševati svoje službe več kot tri mesece, ako
ni izvoljen za člana senata ali poslanske
zbornice. Še težji je problem takrat, kadar ni
najvišji eksekutivni organ kak kolegij in kjer
ni parlamentarnega ministrstva, temveč kjer
je šef eksekutive ena  oseba, en izvoljen pred¬
sednik. Severni Američani (in po njihovem
zgledu tudi južni) so rešili problem tako, da
mora najvažnejšim upravnim činom predsed¬
nika privoliti senat, ki je zastopnik interesov
posameznih delov zvezne države; privolitev
senata je v Zedinjenih državah Severne Ame¬
rike potrebna za ratifikacijo mednarodnih

153

DRŽAVNE OBLIKE

pogodeb (za ta primer je zahtevana celo
dvetretjinska večina navzočnih senatorjev), za
imenovanje poslanikov, konzulov, članov naj¬
višjega zveznega sodišča in drugih visokih
zveznih uradnikov.

Posamezni deli zvezne države so tudi upo¬
števani pri spremembi zvezne ustave, ki se
pa more spremeniti le na tak način, kakor
sama določa, dočim je za spremembo te¬
meljne pogodbe sodržavja načeloma potrebno
soglasje vseh združenih držav. Toda ustave
zveznih držav določajo mnogokrat za svojo
spremembo potrebo soglašanja vsaj nekega
števila posameznih delov ali jim dopuščajo
na drug način vpliv na ustavne spremembe.
Švicarska ustava zahteva navadno, severno¬
ameriška pa tričetrtinsko večino posamez¬
nih delov (poleg drugih pogojev, n, pr. sklepa
centralnega parlamenta). V Nemški repu¬
bliki sme državni svet zahtevati vsaj ljudski
referendum, ako je državna skupščina zoper
njegov protest sklenila spremembo ustave.
V Avstrijski republiki se mora že na zahtevo
tretjine zveznega sveta (kakor tudi narod¬
nega sveta) vršiti ljudsko glasovanje o delni
spremembi ustave; vedno se pa vrši tako
glasovanje, kadar gre za spremembo ustave
v celoti.

Radi dvojne organizacije, na eni strani
zvezne države, na drugi strani njenih delov,

154

ZVEZNA DRŽAVA

je potrebna neka instanca za rešitev sporov,
ki se lahko pojavijo med temi organizacijami.
To kompetenco ima v večini zveznih držav
najvišje zvezno sodišče, ki sodi o sporih med
posameznimi deli ter med kakim delom in
zvezno državo. Poleg tega sodi to sodišče
včasih tudi o težkih političnih zločinih ter
o tožbah radi kršitve ustavnih pravic in sploh
o takih zadevah, glede katerih se smatra, da
se tičejo celokupne države. Ameriške zvezne
države (na severu in jugu) imajo poleg naj¬
višjega zveznega sodišča še zvezna sodišča
nižjih instanc. V Avstrijski republiki pa so
sploh vsa sodišča zvezna sodišča. Razsodba
zveznega sodišča se v primeru nepokoritve
izvrši s prisilnimi sredstvi. Brez prejšnje ob¬
ravnave pred zveznim sodiščem pa je v ne¬
katerih zveznih državah poskrbljeno še za
direktno prisilno izvršbo po zveznih organih
zoper tisti del, ki se upira izpolniti svoje
dolžnosti do skupne države. V Švici sme v
takih primerih zvezna skupščina skleniti pri¬
silno izvršbo zoper kak kanton. Slično pravico
ima nemški državni predsednik zoper uporno
deželo.

Prebivavstvo zvezne države je v vseh nje¬
nih delih načeloma politično enako upravi¬
čeno, tako da ima ljudstvo vsakega posamez¬
nega dela poleg avtonomije tudi svoj de¬
lež pri skupni zvezni organizaciji. Nekatere

155

DRŽAVNE OBLIKE

zvezne države pa vsebujejo tudi take dele,
ki niso ali vsaj niso v isti meri avtonomni in
udeleženi pri upravljanju skupnih poslov ka¬
kor so polnovredni deli. V nasprotju s pojmom
posamezne »države« se imenujejo taki deli
v Severni Ameriki »teritoriji«; v okviru biv¬
šega Nemškega cesarstva so tako neenako¬
pravno stališče imele Alzacija-Lorena, ki se
je imenovala »Reichsland«, in pa prekmorske
kolonije, »Schutzgebiete«. V takih ozemljih
vršijo zvezni organi tudi tisti del državnih
poslov, ki ga v ostalih delih zvezne države
vršijo avtonomni organi. To velja v Severni
Ameriki tudi za federalni distrikt Columbia,
v  katerem leži glavno mesto Washington,
V Zedinjenih državah Severne Amerike je
določen poseben postopek, po katerem teri¬
toriji postanejo »države«, t. j. polnovredni
člani zveze,

3. ZVEZA SOCIALISTIČNIH SOVJETSKIH
REPUBLIK IN BRITANSKI IMPERIJ

Sestavljeni sta tudi dve največji izmed vseh
sodobnih držav: Zveza socialističnih sovjet¬
skih republik in Britanski imperij. Njiju uvrsti¬
tev v eno ali drugo prej obrazloženih oblik pa
zadeva na nepremagljive težkoče ne samo radi
kompliciranosti, temveč tudi radi protislovij
v njunem ustroju, ki imajo pri obeh državah

156

ZVEZA SOCIALISTIČNIH SOVJETSKIH REPUBLIK

različne vzroke: V sovjetski zvezi stremljenje
po detajlirani organizaciji v zapisani ustavi;
v britanskem imperiju pa vprav nasprotno
stremljenje, izogibati se vsaki definitivni or¬
ganizaciji, ki bi se utrdila s kako zapisano
ustavo,

ZVEZA SOCIALISTIČNIH SOVJETSKIH REPUBLIK

ima svoje izhodišče v revoluciji 1. 1917, ki je
razrušila rusko monarhijo. Točno opisati so¬
vjetski ustroj, zlasti način njegovega izvrše¬
vanja, je precej težko, ne samo radi pičlih
virov, temveč tudi zato, ker je ta organizacija,
razprostirajoča se na ogromno ozemlje, še
vedno v zelo naglem razvoju. Sovjetska zveza
je ustrojena po mnogokratno stopnjevanem
sistemu »sovjetov«, začenši od vaškega so¬
vjeta po sovjetih vedno višjih administra¬
tivnih enot do kongresa sovjetov, ki izvršuje
kompetence za vso zvezo, »Sovjet« pomenja
zbor zastopnikov ljudstva, zlasti pa, od dobe
revolucije 1, 1905, zastopnikov delavstva. To
obliko, ki ni bila za ruski narod nič novega,
je uporabljala komunistična stranka, da izvede
diktaturo proletariata.

Po polomu starega carističnega in po uvedbi
novega komunističnega režima so se ustano¬
vile na ruskem ozemlju razne neodvisne
socialistične republike, ki so med seboj skle-

157

DRŽAVNE OBLIKE

nile aliančne pogodbe. Na podlagi pogodbe
iz L 1922 pa se je ustanovila »Zveza sociali¬
stičnih sovjetskih republik«, brez vsake na¬
cionalne označbe, ker je vstop v to zvezo
vsaki  socialistični sovjetski republiki dovoljen.
Po ustavi od 6, julija 1923 obsega ta zveza:
1. Rusko socialistično federativno sovjetsko
republiko, ki sestoji v obliki zvezne države iz
11 avtonomnih republik, 10 avtonomnih teri¬
torijev in 66 provincij, 2, Ukrajinsko sociali¬
stično sovjetsko republiko, ki sestoji iz Mol¬
davske republike in iz 9 provincij, 3. Trans-
kavkaško socialistično federalno sovjetsko re¬
publiko, sestoječo iz socialističnih sovjetskih
republik Azerbejdžan, Armenije in Georgije.
Georgija je sestavljena iz avtonomnih sovjet¬
skih socialističnih republik Abkhasia in Adja-
ria in iz avtonomnega teritorija Jugo-Osetia.
4. Belorusko socialistično sovjetsko repu¬
bliko, — Leta 1924 sta se pridružili tej zvezi
še: 5. Uzbeška republika (Bokara in Kiva) in
6, Turkomanska republika v srednji Aziji,
Glavni organi te zveze so: Kongres sovje¬
tov, centralni eksekutivni odbor, predsedstvo
tega odbora, svet ljudskih komisarjev in po¬
samezni komisarji, Ti organi so po našteti
vrsti stopnjevani, tako da je vedno pozneje
imenovani organ odgovoren pred njim nave¬
denemu. Za prve tri organe, ki imajo tudi za-
konodavno oblast, je značilno, da ima cen-

158

ZVEZA SOCIALISTIČNIH SOVJETSKIH REPUBLIK

tralni odbor vso oblast kongresa, ako le-ta ni
zbran, predsedstvo odbora pa vso oblast od¬
bora za primer, da odbor ni zbran.

Kongres sovjetov je sestavljen iz zastop¬
nikov sovjetov mest (1 poslanec na 25.000 vo¬
livcev) in iz zastopnikov pokrajinskih sovjet¬
skih kongresov (1 poslanec na 125.000 pre¬
biva vce v).

Centralni eksekutivni odbor sestoji iz zvez¬
nega sveta in iz narodnostnega sveta. Zvezni
svet je izvoljen od kongresa sovjetov iz za¬
stopnikov zveznih republik sorazmerno z nji¬
hovim prebivavstvom ter šteje približno 400
članov. Narodnostni svet pa je sestavljen iz po
pet (le v dveh primerih iz manjšega števila)
zastopnikov vsake avtonomne socialistične
sovjetske republike in iz po enega zastopnika
vsakega avtonomnega teritorija. Analogija
eksekutivnega odbora s parlamentom v zvezni
državi, ki sestoji iz zastopništva celokupnega
ljudstva in zastopništva posameznih delov
države, je torej le v majhni meri podana.

Centralni eksekutivni odbor izvršuje zelo
obsežno legislativno in administrativno kom¬
petenco, ker se sestane kongres sovjetov, ki
bi imel v prvi vrsti te oblasti, le redko. V pre¬
sledkih zasedanj navedenega odbora pa iz¬
vršuje njegovo predsedstvo vse njegove ob¬
lasti. Tako je postalo predsedstvo odbora
pravi legislativni organ, ki obenem tudi nad-

159

DRŽAVNE OBLIKE

zoruje organe posameznih zveznih republik
in tudi ljudske komisarje.

Svet ljudskih komisarjev je eksekutivni
organ centralnega eksekutivnega odbora in je
imenovan od tega odbora ter njemu in nje¬
govemu predsedstvu odgovoren; to velja tudi
za posamezne komisarje, ki so poleg tega tudi
odgovorni svetu, ki sestoji iz njih samih, Ekse¬
kutivni odbor in njegovo predsedstvo smeta
suspendirati in razveljaviti odloke sveta ljud¬
skih komisarjev; to tudi na pritožbo posa¬
meznih republik. Svetu ljudskih komisarjev
so dodeljeni razni sosveti, odbori in komi¬
sije, med katerimi je najvažnejša upravna in
finančna komisija, potem komisija za delo in
za narodno obrambo,

0 sporih med zveznimi republikami in o
službenih deliktih zveznih organov sodi naj¬
višje zvezno sodišče, nad katerim pa stoji,
vsaj za neke zadeve, predsedstvo centralnega
eksekutivnega odbora, ki tudi imenuje večino
članov tega sodišča,

V kompetenco zveze spadajo vse zunanje
zadeve, diplomatsko zastopstvo, vprašanje
vojne in miru, zvezna oborožena sila, načela
narodnega gospodarstva, zvezne finance in
dalekosežna kontrola posameznih republik
glede teh financ, glavne smernice o preselje¬
vanju v območju zveze, temelji sodne organi¬
zacije, civilnega in kazenskega prava, delav-

160

ZVEZA SOCIALISTIČNIH SOVJETSKIH REPUBLIK

skega prava, pouka, javnega zdravstva, mere
in uteži, splošna statistika, državljanstvo,
amnestija z veljavo za ves zvezni teritorij,
razveljavljenje ustavi nasprotujočih ukrepov
sovjetskih kongresov in centralnih ekseku-
tivnih odborov posameznih zveznih republik,
rešitev sporov med temi republikami. Neka¬
tere teh zadev so tudi administrativno cen¬
tralizirane tako, da imajo dotični ljudski ko¬
misarji (ministri) svoje posebne organe tudi
v posameznih republikah; to velja za zunanje
zadeve, za vojno in mornarico, zunanjo trgo-.
vino, promet, pošto in brzojav. Organi drugih
zveznih komisarjev v posameznih republikah
pa so istovetni z organi teh republik; to velja
n, pr, za finance in za notranjo trgovino,

V avtonomno kompetenco posameznih re¬
publik spada, kolikor niso smernice glede teh
panog proglašene za zvezne zadeve, polje¬
delstvo, notranje zadeve, pravosodje, pouk,
zdravstvo, socialno skrbstvo.

Posamezne republike so po istem obrazcu
organizirane kakor zveza; to ni razvidno
samo iz X. oddelka zvezne ustave iz 1, 1923;
temveč tudi iz ustave največjega člana zveze,
t, j. Ruske socialistične federativne republike,,
od 11, maja 1925. Tam, kjer je član zveze kaka
federativna republika, kakor pravkar nave¬
dena, so tudi člani te federacije, to so posa¬
mezne avtonomne republike in avtonomni

DRŽAVA H

161

DRŽAVNE OBLIKE

teritoriji, po istem sistemu ustrojeni (kongres
sovjetov, centralni eksekutivni odbor, njegovo
predsedstvo, svet ljudskih komisarjev, ljudski
komisarji). Ta organizacija se, z izjemo ljud¬
skih komisarjev, ponavlja pri upravi vseh niž¬
jih administrativnih enot (oblasti, gubernije,
okraja, okrožja, rajona, vaške občine).

Po obsežni kompetenci zveznih organov bi
se dalo soditi, da je Zveza sovjetskih republik
zvezna država. To sodbo potrjuje še dejstvo,
da je državljanstvo enotno in da ima le najvišji
organ zveze, t. j. kongres sovjetov, pravico,
spremeniti temelje zvezne ustave. Na drugi
strani pa določa zvezna ustava, da lahko vsak
član Zveze, torej vsaka republika, svobodno
izstopi iz zveze in da je sprememba te določbe
možna le v sporazumu vseh  zveznih republik.
V tem pogledu je smatrati sovjetsko zvezo za
sodržavje, ker je vsakemu članu izrečno va¬
rovan »ius secessionis« in je radi tega član¬
stvo v zvezi končno odvisno od članov samih
in ne od zveze. Vendar pa bi tudi sodba, da
je sovjetska zveza sodržavje, bila prenagljena.
Ne le radi tega, ker je možnost svobodnega
izstopa kake udružene republike iz zveze
malo verjetna, temveč tudi radi tega, ker vi¬
dimo delovanje vsega obrazloženega sistema
v pravi luči le, ako pomnimo, da stoji za
državnim aparatom mogočna komunistična
stranka, katera odločuje po svojem lastnem

162

BRITANSKI IMPERIJ

odboru o vseh vprašanjih notranje in zu¬
nanje politike. Delovanje tega odbora, ki
vrši zlasti v osebnih vprašanjih absolutno
oblast na vsem teritoriju, se da težko spraviti
v sklad s federalnim ustrojem države, kakor
je določen v zapisani ustavi.

BRITANSKI IMPERIJ

Ustroj te države se ne da tolmačiti po
nobeni pripoznani splošni obliki sestavljenih
držav. Angleži sami odločno odklanjajo za
svoj »British Empire« (ta naslov je bil inter¬
nacionalno pripoznan v mirovnih pogodbah iz
1.1919 in v paktu o Društvu narodov) ne samo
katerokoli v državoslovju pripoznano obliko
sestavljene države, temveč sploh vsako defi¬
nitivno obliko. Ta država, ki je po teritorial¬
nem obsegu največja izmed vseh dosedanjih
držav in v kateri živi četrtina vsega človeštva,
je sestavljena iz mnogobrojnih delov, ki imajo
zelo različne načine vlade in uprave. Razpre-
delba teh enot ni lahka, ker so na raznih stop¬
njah lastnega vladanja (samouprave, avtono¬
mije, »self-government«) in medsebojne od¬
visnosti; nekatere teh enot so same obliko¬
vane kot sestavljene države. V glavnem pa
lahko razločujemo v Britanskem imperiju ne
glede na protektorate in na mandate (prek-
morska ozemlja, kojih upravo je Društvo na-

11*

163

DRŽAVNE OBLIKE

rodov poverilo kaki evropski državi) poleg
matične države Velike Britanije,  sestoječe
sedaj iz Anglije in Škotske, dominione in
kolonije.  Dominioni so bivše kolonije, ki imajo
svojo lastno zakonodajo in tej zakonodaji od¬
govorno vlado (self - government = lastna
vlada). Vse druge dele pa, ki so neposredno
odvisni od angleškega parlamenta in od an¬
gleške vlade v Londonu, imenujemo na splošno
»kolonije«.

Do srede 19. stoletja je bila Velika Britanija
s svojimi kolonijami edinstvena država, vla¬
dana po parlamentu, izvoljenem na Angle¬
škem, in po njemu odgovornem ministrstvu
v Londonu. Pokazalo pa se je, da je centra¬
lizem v tej veliki, teritorialno razkropljeni
državi nemogoč. Temu je bil najboljši dokaz
upor angleških kolonij v Severni Ameriki,
katere so se radi davkov, ki so se jim nalo¬
žili brez njihove privolitve, uprle zoper svojo
matično državo in ustanovile v drugi polovici
18. stoletja neodvisno severnoameriško zvezno
republiko. Drugi dokaz je bil upor v Kanadi
1, 1837/38. Tu pa so nazadnje Angleži popustili
in 1. 1840 ustanovili lokalno odgovorno vlado.
Z ustavo iz 1. 1867, sklenjeno v obliki zakona
po angleškem parlamentu, je bila Kanada
ustrojena kot zvezna država, sestoječa iz
»federiranih provincij« (sedaj devetih); takrat
je dobila Kanada nevtralni naslov »dominion«

164

BRITANSKI IMPERIJ

namesto prvotno nameravanega naslova »kra¬
ljestvo«, ki se je opustil iz obzirnosti do se¬
vernoameriške republike, V Avstraliji  so dobile
posamezne kolonije zaporedoma odgovorne
vlade, počenši L 1842, Leta 1900 pa je bila
z angleškim zakonom ustanovljena avstralska
zvezna država (Commonwealth of Australia),
ki sestoji iz šestih federiranih držav.

Posamezni deli Južne Afrike  so tudi (deloma
po Burski vojni) dosegli vsak zase odgovorno
vlado; z angleškim zakonom iz 1, 1909 so bili
ti deli združeni v Južnoafriško zvezo,  ki se
lahko smatra za edinstveno državo, sestoječo
iz štirih avtonomnih provincij. Kolonija »Neiv
Zealand«  (z naslovom »dominion« od 1- 1907)
je od 1, 1852 (oziroma 1855), kolonija »Neiv
Foundland«  od 1. 1832 (oziroma 1854) vladana
po angleškem tipu odgovorne vlade.

Končno je bila 1. 1921 na južnem Irskem
ustanovljena » Irska svobodna država«  (Irish
Free State), V irski ustavi, ki temelji na po¬
godbi, sklenjeni med Veliko Britanijo in
uporno Irsko, je določeno, da naj uživa ta
država iste svoboščine kakor kak dominion,
posebno pa, če ni kaj drugega določeno, kakor
Kanada, K Irski svobodni državi ne spada
severna Irska (Ulster), ki je ostala v precej
tesni zvezi z Veliko Britanijo.

Dominioni, ki imajo po angleškem zgledu
svoj parlament in svojo vlado, t. j, ministrstvo,

165

DRŽAVNE OBLIKE

odgovorno izvoljenemu parlamentu in po tem
parlamentu volivcem (kabinetni sistem), so
torej: Kanada, Avstralija  (po notranji obliki
sta to zvezni državi), Južna Afrika  (močno
decentralizirana edinstvena država), New
Zealand, New Foundland  in Irska  (edinstvene
države).

Britanski imperij pa obsega še nešteto ko¬
lonij in tudi take tvorbe, ki so napol kolonije,
napol dominioni; sem spada predvsem Bri¬
tanska Indija, ki se razvija iz kolonij v domi-
nion z obsežno avtonomijo posameznih pro-
vincij.

Formalna odvisnost dominionov od Velike
Britanije se kaže v tem, da so ustave domi¬
nionov britanski zakoni, ki so bili sklenjeni
po parlamentu v Londonu, v katerem do¬
minioni niso zastopani; ustava New Found-
landa je bila izdana celo samo s kraljevo
uredbo. Zato je za važnejše spremembe v teh
ustavah potrebna zakonodaja britanskega par¬
lamenta ali vsaj privolitev britanske vlade.
Ustava Kanade, ki je najbolj neodvisen domi-
nion, je bila v letih 1907, 1915 in 1916 spre¬
menjena z britanskimi zakoni; toda Kanada
sama je prosila za izdajo teh zakonov. Spre¬
memba federalne avstralske ustave bi, kar se
tiče njenega federalnega značaja, potrebovala
privolitve britanske vlade. Tudi sprememba
južnoafriške ustave bi se morala, vsaj glede

166

BRITANSKI IMPERIJ

nekaterih točk, n. pr, avtonomije provincij,
»rezervirati«, t, j, pridržati privolitvi britanske
vlade. Brez te privolitve se seveda tudi sta¬
lišče britanskega guvernerja v dominionih ne
bi moglo spremeniti.

Generalni guverner je zastopnik kralja in
ima nasproti dominionskemu parlamentu pri¬
bližno iste pravice kakor angleški kralj na¬
sproti britanskemu parlamentu- »Veto« bi sicer
nasprotoval v dominionih, kakor v Angliji,
kabinetnemu ali parlamentarnemu sistemu;
toda guverner ima pravico, ki pa je sedaj ome¬
jena na izrečno v ustavah ali v zakonih dolo¬
čene primere, rezervirati dominionski zakon
presoji britanske vlade (kralja), ki lahko od¬
reče svojo privolitev, dasi se to zgodi le redko,
Stališče guvernerja je postalo manj važno, od¬
kar se je v svetovni vojni razvil in potem tudi
ohranil običaj, da občujejo ministrski predsed¬
niki dominionov neposredno z britanskim mi¬
nistrskim predsednikom, in ne več s posredo¬
vanjem guvernerja in britanskega ministra za
kolonije, poleg katerega je bilo 1. 1925 usta¬
novljeno celo posebno ministrstvo za zadeve
dominionov.

Načeloma so vsi dominionski zakoni ne¬
veljavni, ki nasprotujejo britanskim zakonom.
Toda dominioni so dosegli že tako veliko ne¬
odvisnost, da se izdajajo britanski zakoni z
veljavo za dominione le tedaj, kadar domi-

167

DRŽAVNE OBLIKE

nioni v to izrečno privolijo ali za take zakone
celo prosijo, kar je včasih potrebno za ustavne
spremembe. Dominionski zakon, s katerim se
samolastno prekine zveza z Veliko Britanijo,
bi pa bil pravno neveljaven, ker je ustava do-
miniona britanski zakon, ki se v bistvenih
točkah utegne spremeniti le z britanskim za¬
konom.

Britanska kontrola se je poleg ustavnih
sprememb ohranila v glavnem le glede zu¬
nanjih zadev in vojaške obrambe. Pravna
kontrola se vrši v judicialnem odboru tajnega
sveta v Londonu (takozvani »Privy Council«,
ki je sestavljen iz vseh, tudi bivših ministrov,
raznih drugih politikov, visokih uradnikov in
še drugih odličnih osebnosti). Navedeni odbor
je dobil 1. 1844 kompetenco, soditi kot najvišje
sodišče o sodbah kolonialnih sodišč, ako ne bi
poznejša zakonodaja določila drugače. To pa
se je zgodilo z nekaterimi prej navedenimi
ustavami, ki so zelo omejevale apelacijo na
tajni svet, tako da sodi sedaj tajni svet o civil¬
nih in kazenskih zadevah le redko in le tedaj,
kadar gre v sporni stvari za zelo važna na¬
čelna, zlasti za ustavna vprašanja. V Kanadi
in Avstraliji je glede nekaterih zadev dana
možnost, izbrati si za končno instanco ali naj¬
višje domače sodišče ali britanski tajni svet.
Važnost judikature tajnega sveta je predvsem
ta, da lahko v spornih ustavnih vprašanjih va-

168

BRITANSKI IMPERIJ

ruje prednost britanskih zakonov nad zakoni
dominionov. Sedaj pa je tudi obstoj te judika-
ture praktično odvisen od dominionov samih.

Glede vojske in mornarice se da v splošnem
ugotoviti načelo, da so dominioni avtonomni,
kar se tiče vzdrževanja miru v notranjosti
in lastne lokalne obrambe ter načina vojne
službe, da pa je vojaštvo in brodovje, ki ga
dominioni v časih skupne vojne po svoji volji
prispevajo, pod skupnim britanskim najvišjim
poveljstvom.

Pravna enotnost Britanskega imperija ob¬
stoji predvsem v razmerju do drugih držav,
torej v meddržavnih odnošajih. Diplomatsko
zastopstvo je enotno in celo tam, kjer je delom
imperija dovoljeno posebno zastopstvo (sedaj
Kanadi in Irski v Severnoameriških zedinjenih
državah), je dominionski zastopnik imenovan
po britanskem kralju. V tem primeru se vidi
jasno, da ima kralj v pravno zelo rahli tvorbi
Britanskega imperija kljub vsem omejitvam po
parlamentarnem sistemu vendar velik pomen
kot simbol skupnosti in enotnosti imperija.
Kralj ratificira končno tudi vse pogodbe, ki
veljajo za ureditev razmer med katerimkoli
delom Britanskega imperija in tujo državo.
Pogodbena stranka ni torej v teh primerih do-
minion, dasi je pri pogajanjih sodeloval njegov
zastopnik, temveč Britanski imperij, predstav¬
ljan po kralju.

169

DRŽAVNE OBLIKE

Ne glede na to formalno pravo pa so si
dominioni pridobili tudi v zunanjih zadevah,
zlasti kar setičepogodeb, veliko samostojnost.
Že proti koncu 19. stoletja se je uveljavilo na¬
čelo, da veljajo splošne trgovske pogodbe le
za tiste dežele Britanskega imperija, ki jih po
svojih vladah izrečno pripoznajo. Velikemu
pomenu in samostojnosti zlasti večjih domi-
nionov ustreza sedaj pravilo, da se jim morejo
nalagati pogodbene obveznosti le, ako v to
privolijo. Tako je n. pr. v čl. 9, pogodbe, skler
njene 16. oktobra 1925 v mestu Locarno  med
Nemčijo, Belgijo, Francijo, Veliko Britanijo in
Italijo, določeno, da bodo veljale obveze te
pogodbe za britanske dominione in za Indijo
le tedaj, ako jih bodo njih vlade sprejele.

Rastoči vpliv dominionov, ne samo v za¬
devah njihovega razmerja do ostalih delov
Britanskega imperija in drugih držav, temveč
tudi v političnih zadevah celokupnega Bri¬
tanskega imperija, se je pokazal v dobi sve¬
tovne vojne, ko so bili zastopniki petih domi¬
nionov in tudi Indije povabljeni udeležiti se
razprav »vojnega kabineta«. Naravna posle¬
dica je bila, da so se dominionski zastopniki
udeležili tudi mirovnih pogajanj in da so pod¬
pisali mirovne pogodbe; pooblaščeni pa so bili
od britanskega kralja.

Dominioni in Indija so tudi člani Društva
narodov in so zastopani s pravico samostoj-

170

BRITANSKI IMPERIJ

nega glasovanja v njegovih raznih organiza¬
cijah, ne glede na to, da je poleg njih zastopan
še celokupni Britanski imperij, ki ima vrhu
tega trajno mesto v svetu tega Društva,

V vseh meddržavnih zadevah (izvzemši
Društvo narodov) je torej Britanski imperij
pravna enota, ki je predstavljana po kralju,
za katerega odgovarja v vseh teh zadevah
splošnega značaja britanska vlada. Za zadeve
Društva narodov pa je poleg te enote tudi še
vsak dominion (izvzemši New Foundland) in
Indija ter od leta 1923 tudi Irska svobodna
država zase posebna meddržavna enota; za¬
stopnik vsake take enote je odposlan samo
od svoje, t. j, dominionske, vlade. Nevarnosti,
ki utegnejo radi tega nedvomnega protislovja
pretiti enotnosti in obstoju Britanskega im¬
perija, so omiljene po dejstvu, da velja v
Društvu narodov za sklepanje načelo soglas¬
nosti, torej da se ne more storiti noben sklep,
ako ne soglaša zastopnik Britanskega impe¬
rija. Sicer pa je Velika Britanija izrečno zani¬
kala Društvu narodov kompetenco, soditi o
sporih med Veliko Britanijo in dominioni.

Odločilno vodstvo zunanje politike po bri¬
tanskem ministrstvu pa je naravno podano
zato, ker je radi velike oddaljenosti domi-
nionov trajno sodelovanje njihovih vlad v
skupni zunanji politiki nemogoče in ker ne
bi mogli njihovi trajni zastopniki v Londonu

171

DRŽAVNE OBLIKE

z lastno odgovornostjo soodločevati; to se ne
bi strinjalo s parlamentarnim sistemom, ki
zahteva tesno in trajno sodelovanje odgovor¬
nih ministrov z njihovim parlamentom. Tem
nedostatkom more le deloma odpomagati neka
posebna institucija Britanskega imperija, to
so konference, na katerih se snidejo od časa
do časa zastopniki (ministrski predsedniki)
Velike Britanije in vseh dominionov, da raz¬
pravljajo o skupnih zadevah. Te konference,
započete leta 1887, so se najprej imenovale
»kolonialne«, od leta 1907 pa »imperialne«,
ko so nekatere kolonije postale dominioni.
Na konferenci leta 1911 je bila prvikrat za¬
stopana Indija, leta 1923 tudi Irska svobodna
država. Konferenca iz leta 1917 je pripoznala,
da morajo bodoče konference temeljiti na na¬
čelu samovlade, popolne avtonomije v doma¬
čih zadevah ter ravnopravne udeležbe domi¬
nionov in Indije v vodstvu zunanje politike, in
je za ureditev ustavnih razmer v okviru im¬
perija priporočala sklicanje posebne ustavne
konference po vojni. Toda konferenca iz leta
1921 je, pripoznavajoč, da ne sega področje
konference preko zadev, skupnih vsem čla¬
nom, storila zelo značilen sklep, da glede na
ustavni razvoj po letu 1917 od ustavne konfe¬
rence ni pričakovati koristi. V tem sklepu se
kaže odpornost Angležev zoper idejo, zagra-
jati in oteževati razvoj ustavnih razmer z za-

172

BRITANSKI IMPERIJ

pisanimi pravili. Slično se da obrazložiti tudi
dejstvo, da niso sklepi imperialnih konferenc,
ki imajo brezdvomno velik moralen pomen in
ki so zlasti pomagali lajšati trgovski promet
v Britanskem imperiju, pravno obvezni za
njegove avtonomne dele, ki morejo pozneje
umekniti svojo na konferenci dano privolitev.

Na tem ustroju Britanskega imperija zadnja
imperialna konferenca ni nič bistvenega spre¬
menila, pač pa je v svojih sklepih od 19. no¬
vembra 1926 marsikatere že obstoječe običaje
izrečno pripoznala. Enakopravnost dominio-
nov z Veliko Britanijo je poudarjena v sklepu
konference, da so Velika Britanija in domi-
nioni »avtonomne skupnosti v okviru Britan¬
skega imperija, enake v pravnem položaju,
v nobenem pogledu svojih notranjih ali zu¬
nanjih zadev druga drugi podrejene, čeprav
so združene po skupni zvestobi do krone
ter svobodno zvezane kot člani Britanskega
občestva narodov (British Commonwealth of
Nations)«. Sedaj se tudi izrečno pripoznava,
da so v dominionih generalni guvernerji za¬
stopniki kralja, ne pa zastopniki vlade Ve¬
like Britanije v Londonu, in tudi ne več
posredniki med to vlado in dominionsko
vlado, ki naj občujeta med seboj direktno.
Kolikor ni v ustavah in zakonih določeno
drugače, se »rezervacija« dominionskih za¬
konov in s tem vmešavanje londonske vlade

" 173

DRŽAVNE OBLIKE

v dominionske zadeve ne bo vršilo zoper
željo vlade prizadetega dominiona, ki je
v svojih domačih zadevah sama svetovavka
kralja. Vprašanje možnosti prizivov na judi-
cialni odbor tajnega sveta v Londonu se bo
rešilo po željah na tem vprašanju interesiranih
delov imperija. Internacionalne pogodbe, pod¬
pisane za en del ali za več delov imperija, naj
se sklepajo vedno v imenu kralja, kateri daje
tudi pooblastila za pogajanje, in sicer na na¬
svet tiste vlade, za čije ozemlje naj pogodba
velja. Glavno načelo i glede zakonskih i glede
pogodbenih določb, ki bi mogle vplivati na
več delov imperija, je poprejšnje sporazume¬
vanje; ne Veliki Britaniji ne dominionom ne
more biti naloženo, naj sprejmejo kako inter¬
nacionalno obveznost brez privolitve svojih
vlad; vendar se je pa pripoznalo, da ima v
pogledu splošnega vodstva zunanje politike in
obrambe Velika Britanija sedaj in za bližnjo
bodočnost glavni del odgovornosti; enakost
v pravnem položaju pač ne pomenja tudi ena¬
kosti v funkcijah.

Po mnenju tudi te konference ne bi nič
koristilo postaviti kako ustavo za Britanski
imperij, ki se v svoji celoti upira klasifikaciji
in ki nima sličnosti z nobeno drugo politično
organizacijo sedanjosti ali preteklosti.

174

TRETJI DEL

DRŽAVNA PRAVILA

l.  USTAVA

1. POJEM IN ZGODOVINA

Ureditev vsake družbe se kaže v vseh nje¬
nih pravilih, zapisanih in nezapisanih ali obi-
čajnopravnih; celokupnost vseh teh pravil
lahko imenujemo družbeno organizacijo v šir¬
šem smislu besede, Čim obsežnejši so smotri
družbe, tem obsežnejša so njena pravila. V
družbah z mnogimi in menjajočimi se smotri
se ne morejo vsa pravila določiti hkrati in
ostati vedno nespremenjena. To velja zlasti
za državo; zato ni njeno pravo kaj takega, kar
je enkrat za vselej ustvarjeno in kar ima vedno
isto obliko, temveč nekaj, kar se razvija, stop¬
njuje, spreminja, zgineva in se na novo poraja.
Pravo današnje države ne obstoji samo iz ene
skupine pravil, vsebovanih v enem dokumentu,
temveč iz več skupin, ki so stopnjevane po
pravni veljavi in ki se potemtakem cepijo v
višje in nižje.

Kakor v vsaki organizirani družbi tako so
tudi v državi določeni ljudje s posebno nalogo,

175

DRŽAVNA PRAVILA

da ustvarjajo, spreminjajo in uporabljajo pravna
pravila ter da ugotavljajo njih pomen, kadar
je sporen. Te ljudi imenujemo organe,  obseg
in način pa, po katerem so po pravu dolžni
vršiti pravkar navedene posle, imenujemo njih
kompetence.  Pravila, ki določajo organe in njih
kompetenco, nazivamo organizatorna pravila,
celokupnost teh  pravil pa pravno organizacijo
v ožjem smislu besede. Iz organizatornih pra¬
vil je razviden ustroj države, ker kažejo, kako
naj se ustvarja, uporablja in ugotavlja pravo.
Tudi med organizatornimi pravili razločujemo
višja in nižja; pravilo n. pr,, ki določa sesta¬
vitev in kompetenco zakonodavnih organov,
je višje od onega, ki ureja občinska oblastva,
ako se morajo le-ta ustvarjati z zakonom; za¬
kaj prvoimenovano pravilo je pogoj, brez ka¬
terega drugoimenovano ne more nastati. Naj¬
višja izmed organizatornih državnih pravil, ki
določajo najvišje organe v državi, njih delo¬
vanje in medsebojno razmerje, s tem pa obliko
države, imenujemo ustavo.  Ustava je vir pozi¬
tivnega prava, ker je v njej ustanovljeno, kako
naj se pravo ustvarja, uporablja in ugotavlja.
Zato je ustava, najsi bo zapisana ali ne, najsi
bo vsebovana v enem dokumentu ali v več
listinah, bistvena za vsako državo in odločilna
za njeno obliko. Že Aristotel  je razlikoval med
ustavo, ki je temelj države, in zakoni, ki so
izdani na podlagi ustave.

176

POJEM IN ZGODOVINA USTAVE

Temeljna organizacija države, t, j. kompe¬
tenca njenih najvišjih organov, je bolj odvisna
od političnih dogodkov in se da teže po¬
drobno naprej določiti nego ureditev nižjih
oblastev in pravnih odnosov med prebivavci
države. Zato prevladuje v ustavopravnih raz¬
merjih običajno pravo še v takih časih, ko so
imele druge pravne panoge, n, pr. kazensko
ali civilno pravo, že obliko zapisanega prava;
in še sedaj ima kljub kodificiranim ustavam
in poleg njih pravni običaj še vedno velik
pomen v ustavnem pravu.

Navada, zbirati temeljna načela državne
organizacije v posebno listino ter izrečno po¬
deliti tem tako zbranim načelom višjo veljavo
kakor ostalim pravilom, se je razvila raz¬
meroma pozno in v glavnem na tale način:
V srednjeveški državi, za katero je bilo zna¬
čilno tekmovanje med kraljem in stanovi, so
se v pogodbah  ugotavljale pravice (privilegiji)
in dolžnosti stanov nasproti vladarju na eni
strani in pa pravice vladarja, ki se zovejo
v angleškem pravu »prerogativa«, na drugi
strani. Te pogodbe so se sklepale pismeno,
dotične listine pa so, vsaj deloma, kazale naj¬
višjo pravno organizacijo, ker so določale
pravice in dolžnosti najmočnejših činiteljev v
državi. Mnogokrat se s takimi pogodbami ni
ustvarjalo novo, temveč se je samo na novo
potrjevalo staro, nezapisano običajno pravo,

DRŽAVA 12

177

DRŽAVNA PRAVILA

katero je bilo od ene ali druge strani kršeno.
Tako se je vsaj trdilo na Angleškem, zlasti
s strani stanov, ki so pa pri ponovljenih ugo¬
tovitvah svojih starih pravic vedno umeli tol¬
mačiti te pravice v škodo kraljevim prero-
gativam; po tej poti se je tam razvila iz stare
absolutne monarhije moderna konstitucionalna
in končno parlamentarna monarhija. Najvaž¬
nejše teh listin, na katere se deloma še danes
opira angleško ustavno pravo, so tele:

Magna Charta, sklenjena 1215 med kraljem
Ivanom (John) in angleškim plemstvom, utrjuje
pravice ne samo za barone, temveč tudi za
ljudstvo, zlasti pa določa, da ne sme nihče biti
na katerikoli način oviran v svoji osebni svo¬
bodi ali oškodovan v drugih pravicah brez
zakonite sodbe, izrečene po ljudeh njegovega
lastnega stanu, ali sploh brez postopanja po
zakonih. Poleg drugih predpisov, n. pr. svo¬
bode cerkve, takojšnjega plačila za rekvirirane
stvari itd., je važen predpis, da se ne sme na¬
rodu naložiti nobena davščina brez pristanka
parlamenta. Magna Charta, katero smatrajo
Angleži še danes za temeljni dokument svo¬
bode, pa je tudi zanimiva radi sankcij, ki so
v njej določene. Kadar bi kralj ali kak kraljev
uradnik kršil te predpise, naj se 25 izvoljenih
baronov pritoži pri kralju. Ako se pravica ne
vzpostavi v 40 dneh, se smejo baroni in ves
narod upreti kralju, zarubiti njegove gradove

178

POJEM IN ZGODOVINA USTAVE

in posestva ter tudi na drug način uporabiti
silo zoper njega, dokler ni pravno stanje zopet
doseženo; le kralja, kraljice in kraljevih otrok
se ne smejo dotekniti. Kadar zavlada zopet
pravica, pa se morajo kralju pokoriti, V dobi
upora naj se vsakdo pokori zapovedim tega
sveta 25 baronov glede izvedbe sile zoper
kralja,

Magno Charto so morali opetovano tudi
poznejši kralji potrditi. Leta 1628 je moral
Karel I-, ki je bil samovoljno razpisal davke,
pripoznati na zahtevo parlamenta načela
Magne Charte v zakonu, nazvanem »Petition
of Right« (prošnja za pravico), »Bill of Rights«
(zakon o pravicah) pa je zakon, izdan 1. 1689,
ko je po revoluciji in odstavitvi Jakoba II. bil
pozvan na prestol Viljem Oranjski. Vsebuje tale
glavna načela: Izdajanje ali suspendiranje za¬
konov samo po kralju brez privolitve parla¬
menta je nezakonito, prav tako nabiranje in
držanje stalne vojske. Volitve v parlament
morajo biti svobodne; takisto govori in delo¬
vanje v parlamentu, radi česar ne sme nihče
biti preganjan pri sodiščih, temveč le v parla¬
mentu samem. Parlament naj se pogostokrat
skliče. Te pravice se priznavajo kot stare in
nedvomne.

»Habeas corpus Act«, zakon iz 1.1679, uvaja
učinkovite sankcije za osebno svobodo in po-
menja novo procesualno pravo za zaščito stare

12 *

179

DRŽAVNA PRAVILA

običajne pravice. Ta zakon se tiče samo oseb,
ki so zaprte radi suma zločina. Vsaka taka
oseba mora biti od upravnega organa izročena
sodišču, katero jo mora takoj izpustiti, če misli,
da je zapor neupravičen. Tudi sicer jo mora
sodišče izpustiti, toda le proti kavciji; samo
če je oseba osumljena nekih težjih zločinov,
ostane zaprta, mora pa biti sojena že pri na¬
slednjem zasedanju sodišča. Ako pa njena za¬
deva tudi pri drugem zasedanju ni obravna¬
vana, mora biti na svojo zahtevo brez kavcije
izpuščena iz zapora. Uradniki, ki kršijo te
predpise, morajo plačati visoke denarne od¬
škodnine prizadetim osebam in se lahko od¬
pustijo iz službe. Zakon iz 1.1816 je razširil
postopanje po »Habeas corpus Act«-u za vse
primere, kadar je kdo oviran v svoji osebni
svobodi, torej ne samo takrat, kadar je zaprt
radi suma zločina. Pa tudi ta zakon pomenja
izpopolnitev formalnega prava, ne pa uvedbo
novih materialnih pravic. — Leta 1701 je bil
izdan zakon o spremembi prestolonasledstva
(Act of Settlement); z istim zakonom se je
tudi uzakonilo načelo neodvisnosti sodnikov
in prepoved pomilostitve v primeru impeach-
ment-a.

Neposredno do kodifikacije modernih ustav
pa je vodil drug zgodovinski razvoj. V dobi
reformacije je zavladalo na Angleškem nazi-
ranje, da nastane država na isti način kakor

180

POJEM IN ZGODOVINA USTAVE

krščanska občina, namreč na podlagi pogodbe,
ki jo soglasno sklenejo vsi člani. Ta ideja se je
v religiozno barvani obliki nanizala na teorijo
o družbeni pogodbi, s katero je poskušala
naravnopravna filozofija razlagati in opravi¬
čevati najrazličnejše načine vlade, absolutne
in demokratske. Praktično pa so to idejo iz¬
vedli angleški kolonisti, ki so se v začetku
17. stoletja naseljevali v Severni Ameriki.
Sklepali so med seboj pogodbe za ustanovi¬
tev državne oblasti. Najstarejšo pogodbo te
vrste so 1. 1620 sklenili na ladji »Mayflower«
izseljenci, ki so ustanovili kolonijo New Ply-
mouth. Isto naziranje se kaže v tej dobi, sredi
17, stoletja, v revolucionarnem gibanju v An¬
gliji sami. L. 1647 se je izdelal v Cromwell-ovi
armadi načrt ustave (Agreement of the people),
ki naj se predloži celokupnemu angleškemu
narodu v podpis. Namen tega dokumenta je bil,
določiti s pogodbo temeljne pravice naroda,
meje najvišje oblasti ter naloge (kompetence]
parlamenta. Tudi Cromwell sam je poskusil
1. 1653, toda brez uspeha, uveljaviti neko za¬
pisano ustavo (Instrument of Government). Ti
načrti so razlikovali med temeljnimi in drugimi
predpisi; temeljnih določb, ki se tičejo pravic
naroda, tudi parlament ne bi smel spremeniti.
Posledica tega je, da je ustavna pogodba višja
nego na njeni podlagi ustvarjeni zakoni. Na¬
ravno je tudi, da se take ustave sklepajo v

181

DRŽAVNA PRAVILA

pismeni obliki; ne samo radi tega, ker so se
važne pogodbe sploh sklepale pismeno, tem¬
več tudi zato, ker se je na ta način hotelo
ustaliti pravno stanje, nastalo z revolucijo.
Tudi naravnopravna literatura teh časov se je
bavila z vprašanjem ustave; saj ni družbena
pogodba nič drugega nego temeljni ali funda-
mentalni zakon (lex fundamentalis) ali ustava.
Toda nazori angleških filozofov Thomasa
Hobbes-a  in Johna Locke-a,  ki sta vsak na
svoj način učila, da odloča v državi na podlagi
družbene pogodbe volja večine, so pripomogli,
da se je s priznanjem večinskega principa za
uveljavljenje vseh zakonov izbrisala razlika
med ustavnimi in drugimi zakoni; angleško
ustavno pravo, kakor takrat, tudi danes ne
pozna te razlike. Nadalje se pa tudi zahteva
po zapisani ustavi, vznikla na angleških tleh,
ni več uresničila tam, zlasti radi porajajočega
se parlamentarnega režima konec 17. stoletja.
Anglija še danes nima kodificirane ustave.

Drugačen je bil razvoj v Severni Ameriki,
ki je bila do 1. 1776 pod angleško oblastjo. Zna¬
čaj trinajstih, tam se nahajajočih kolonij, kot
od Anglije odvisnih teritorijev, je dal njihovim
ustavnim institucijam posebno obeležje, kar je
bilo že obrazloženo v poglavju o ločitvi oblasti
(str. 102 i. sl.). Poleg ločitve oblasti in v zvezi
z njo se je tam resnično moglo uveljaviti načelo
nadvrednosti ustave nad navadnimi zakoni.

182

POJEM IN ZGODOVINA USTAVE

Na navedenih temeljih so se tudi po osvobo¬
ditvi od Anglije osnovale ameriške ustave, v
katerih je navadno poleg proglasitve držav¬
ljanskih pravic in organizacije države na pod¬
lagi ideje ločitve oblasti izražena tudi nad-
vrednost ustave nad navadno zakonodajo.
Nadvrednost ustave se kaže v tem, da je njena
sprememba zelo otežena, tu pa tam vezana
celo na ljudsko glasovanje, in da so neodvisna
sodišča kompetentna presojati, ali se zakoni
strinjajo z ustavo ali ne.

Ustroj sedanjih evropskih ustav izvira torej
iz Amerike, oziroma iz Anglije, dasi so bile
njih neposredni vzor francoske ustave iz re¬
volucionarne dobe. V Franciji so tla za to pri¬
pravljali spisi naravnopravnih pisateljev, po¬
sebno pa Rousseau s knjigo »Contrat Social«,
kjer zahteva za družbeno pogodbo soglasnost,
dočim mu zadostuje za navadne zakone večina;
zlasti pa se je uveljavil pod vplivom ameriških
idej od Sieijes-ci  razviti nauk o ustavotvorni
oblasti (pouvoir constituant), ki ustvarja ali
konstituira in s tem tudi omejuje druge oblasti
(pouvoirs constitues). V svoji znameniti bro¬
šuri »Kaj je tretji stan« (»Qu-est-ce que le
tiers-Etat«, 1789) je Sieyes sicer trdil, da mora
izvirati ustavotvorna oblast samo iz naroda,
katerega pa more nadomestiti izredna, po¬
sebna skupščina narodnih zastopnikov, ki ima
nalog, izdati oziroma spremeniti ustavo. To je

183

DRŽAVNA PRAVILA

torej ideja o konstituanti,  ali po ameriški ter¬
minologiji konvenciji, t. j. o ustavnem parla¬
mentu, kateremu je narod dal posebno  poobla¬
stilo, izdati ustavo, in ki se zato pravzaprav
ne bi smel baviti tudi s posli navadnega za-
konodavnega parlamenta. Sklep ustavodav-
nega parlamenta se smatra v nekaterih drža¬
vah za definitiven, v nekaterih pa je še zahte¬
vano, da narod ta sklep ratificira (referendum,
posebno v Ameriki in Švici); ponekod se do¬
voljuje narodu tudi iniciativa za spremembo
ustave (gl. str. 81 i. sl.). V drugih državah ima
to iniciativo ali navadni parlament, toda s
kvalificirano večino in kvalificiranim »quo-
rum«-om ali z identičnimi sklepi več zapo¬
rednih legislatur, ali tudi načelnik države; na
tako iniciativo se voli nov parlament z na¬
vadnim ali povečanim številom članov. Novi
parlament, ki sklepa o spremembi ustave, ima
ponekod (v Belgiji, Jugoslaviji) omejeno kom¬
petenco, to se pravi, da sme revidirati s kva¬
lificiranim glasovanjem ustavo le glede tistih
točk, ki naj se po iniciativnem predlogu spre¬
menijo in ki so bile torej volivcem pri volitvi
ustavodavnega, oziroma ustavo izpreminjajo-
čega parlamenta znane. Glede predpisov za
spremembo nemške ustave gl. str, 83.

Prva francoska ustava iz 1. 1791 ne priznava
»pouvoir constituant« narodu kot takemu,
temveč parlamentu, seveda le pod zelo obte-

184

POJEM IN ZGODOVINA USTAVE

žilnimi pogoji: Prvi dve legislaturi sploh ne
smeta spremeniti ustave; nato se pa lahko
vrši revizija, ako predlagajo parlamenti treh
zaporednih legislatur spremembo in ako jo
četrti parlament s pomnoženim številom čla¬
nov sprejme; v tem primeru nima kralj pravice
sankcije. Ta ustava, ki daje zakonodaji, ozi¬
roma parlamentu, sestoječemu iz samo ene
zbornice, prednost pred ostalimi oblastmi ter
ji izvršno oblast popolnoma podrejuje, je slu¬
žila za zgled drugim ustavam, ki so hotele
združiti principe demokratije z monarhijo,
zlasti belgijski ustavi iz 1. 1831 in po tej mno¬
gim drugim ustavam. Druge francoske revo¬
lucionarne ustave pred Napoleonom pa po¬
udarjajo veliko bolj demokratski princip (re¬
publika, referendum za ustavne spremembe),
dočim slonijo francoske ustave po padcu Na¬
poleona I. na načelu »suverenosti monarha«,
n. pr. takozvana »Charte« iz 1. 1814, oktro-
irana od Ludovika XVIII. Ustave prvega (Na¬
poleon I.) in drugega cesarstva (Napoleon III.,
1852—1870) pa se označajo kot cezaristične,
ker se smatra, da je ljudstvo, kakor pri rimski
»lex regia«, vso oblast preneslo na vladarja;
ta prenos se vrši prav tako kakor tudi po¬
trditev ustavnih sprememb s plebiscitom, t. j.
z glasovanjem ljudstva. Cezaristične monarhije
so po plebiscitu absolutistične; navadno pa
služi tudi prvi plebiscit demokratskemu načelu

185

DRŽAVNA PRAVILA

le navidezno, ker gre za potrditev dejanski že
obstoječe absolutne oblasti vladarja.

Naravna posledica ideje o ustavodavni ob¬
lasti je, da ima proizvod te oblasti, t, j. ustava,
višjo vrednost nego proizvod zakonodavne
oblasti, t. j. zakon, in da se more ustava le pod
težjimi pogoji spremeniti nego navadni zakon.
Ako so temeljna pravila pravne organizacije
izdelana v tej posebni obliki, se govori o trdi
(ali togi) ustavi. Če se pa temeljni organiza-
torni zakoni ne razlikujejo po svoji obliki od
drugih zakonov in se torej dajo na isti način
spremeniti kakor le-ti, se govori o mehki ali
gibki ustavi; to pa ima le tedaj kaj smisla, če
moremo že po vsebini državnih pravil (ne pa
šele po njihovi obliki) spoznati, ali spadajo
k temeljem državne organizacije ali ne. Glede
mnogih državnih institucij pa bodo o tem
sodbe različne in odvisne od dobe in od de¬
žele, za katero gre. Francoska deklaracija
človeških in državljanskih pravic iz 1. 1789
(čl. 16) pravi, da nima ustave tista družba, v
kateri niso pravice zavarovane in kjer ni lo¬
čitve oblasti. Danes se pa zahteva tudi še za
druge institucije ustavna garancija, n. pr. za
odgovornost ministrov in za upravno sodstvo;
ločitev oblasti se pa ne smatra več z isto
intenzivnostjo kot nekdaj za predmet ustave.

V glavnem se da reči, da nahajamo v usta¬
vah poleg določitve najvišjih, zlasti zakono-

186

POJEM IN ZGODOVINA USTAVE

davnih organov in njihovih kompetenc, vse to r
kar se hoče obvarovati pred spremembo po
navadni zakonodaji, n. pr. temeljne pravice
državljanov. Sicer se pa menjavajo nazori o
tem, kaj naj bo izločeno iz navadne zakono¬
daje in obvarovano pred naglo spremembo,
V eni državi je urejeno z ustavo, kar je v drugi
državi urejeno z navadnim zakonom (n. pr.
volivna pravica) ali celo z uredbo. Poleg tega
je običajno pravo v ustavopravnih vpraša¬
njih še vedno važno; v mnogih državah,
posebno v takih s parlamentarnim režimom,
pa tudi še parlamentarni poslovnik, kjer se
včasih nahajajo določbe, ki spadajo po svoji
važnosti k temeljnim organizatornim dolo¬
čilom, n. pr. zakonodavni postopek. Končno
urejuje meddržavno pravo marsikaj, kar spada
k temeljem države, n. pr. določitev državnega
ozemlja, ki je sedaj za države srednje Evrope
določeno v mirovnih pogodbah. Vidimo torej,
da tudi v državi, ki ima formalno ustavo, ni
vse to, kar se smatra za temelj državne or¬
ganizacije, vsebovano v ustavni listini, temveč
deloma v drugih predpisih državnega in med¬
državnega prava. O ustavi kot posebni obliki
prava, v nasprotju k drugim vrstam pravnih
norm, zlasti zakonov, se da govoriti le, ako je
nekaterim normam s tem, da se dajo teže
spremeniti, priznana višja pravna veljava nego
zakonom. Za tako višjo veljavo pa je učinko-

187

DRŽAVNA PRAVILA

vita pravna garancija podana samo tam, kjer
smejo državna oblastva, ki izvršujejo zakone,
presojati njih skladnost z ustavo, Ako pa taka
kompetenca ni podeljena niti sodiščem, mo¬
rajo pač državna oblastva pripoznati tudi tako
spremembo ustavnih predpisov, ki se je vršila
z navadno in ne z ustavno zakonodajo,

2. POMEN TEMELJNIH (ČLOVEŠKIH IN
DRŽAVLJANSKIH) PRAVIC

Skoraj v vseh zapisanih ustavah zavze¬
majo posebno mesto človeške in državljan¬
ske pravice, Ker je ustava glavni in prvi
organizatorni zakon, bi se pričakovalo, da
so v njej določeni le najvažnejši državni or¬
gani in njih kompetence, ne pa pravice ljudi
sploh, in da te pravice ustvarijo šele zakoni,
ki jih izdajajo zakonodavni, v ustavi določeni
organi. Izjema tega načela obstoji le glede
»človeških in državljanskih« pravic, ki se od
drugih osebnih pravic odlikujejo vprav po
tem, da so uvrščene v ustavo in da uživajo
zato isto garancijo kakor vse druge ustavne
določbe, t, j, da jih navadni zakon ne sme od¬
praviti, Veliko bolj presenetljivo pa je, da se
mnogokrat smatrajo te pravice tudi za pra¬
vice, zaščitene zoper ustavo samo, t, j, da se
niti s pravilno, v ustavi določeno spremembo
ustave ne dajo odpraviti ali spremeniti. Te

188

TEMELJNE PRAVICE

pravice so vsebina ustave, pa naj so tudi
višje od nje! Kako se da to naziranje, ki po¬
stavlja navedene pravice nad najvišjo pravno
normo, nad ustavo, s tem pa tudi nad državo,
strniti s splošnimi pravnimi pojmi in s pozi-
tivnopravnimi določbami o spremembi ustave,
ki vendar veljajo enako za vse dele ustave?
Kratek zgodovinski pregled nam pokaže, kako
se je mogla razviti ideja, da državna organi¬
zacija ni neomejena, da so poleg pravic, od
nje podeljenih, še druge pravice, ki jih sme
ta organizacija podrobneje opredeljevati, ki
pa morajo ostati v svojem bistvu vedno ne¬
dotaknjene.

Staroveška država ni poznala te omejitve.
Načeloma ni bilo nobene ovire, da se državna
oblast raztegne na vse, tudi najintimnejše
človeške zadeve. Posebno občuten je bil vpliv
države na versko življenje, ker je bila državna
in cerkvena organizacija eno in isto. Verske
svobode ni bilo; vsakdo je moral imeti vero
svoje države; vera je dala privatnemu in
javnemu življenju posebno obeležje; naj višji
uradniki so bili obenem duhovniki; državni
in verski čut sta bila eno in isto; kakor vera,
se je tudi pravo omejevalo strogo na meje
države in na njene državljane; tujec je bil
brezpraven. Že dolgo pred nastopom krščan¬
stva se je začel boj zoper versko pojmovanje
države in zoper državno pojmovanje vere

189

DRŽAVNA PRAVILA

(n. pr. s strani stoične filozofije); z ginevanjem
verskega čuta se je začela vera res ločiti od
prava in od države.

Krščanstvo je sicer verski čut zopet po¬
glabljalo, toda popolnoma v nematerialnem
smislu. Stari vidni bogovi, personifikacije
narave in človeških čustev, so padli. Bo¬
žanstvo ni istovetno z naravo in je nad njo.
Namesto nešteto bogov vsake rodbine in
vsake države je zavladala ideja enega  nevid¬
nega Boga, ki je skupni oče vseh  ljudi. Zato
tudi nova vera ni veljala samo za en narod,
za eno državo, temveč za vse človeštvo; za¬
povedovala je ljubiti ne samo sodržavljana,
temveč tudi tujca in celo sovražnika. Člo¬
veški rod se je pojmoval kot enota; pravica
se ni omejevala na določeno državo, ker
zanjo sploh ni bilo državnih ali narodnih
meja. S tem je bila tudi podana podlaga za
mednarodno ali meddržavno pravo. Z loči¬
tvijo vere od konkretne države je krščanstvo
pojmovalo državo bistveno drugače kakor
takratne poganske vere. Zato pa je izgubila
državna organizacija absolutno veljavno moč
nad človekom. Krščanstvo je učilo, da ne pri¬
pada človek popolnoma, temveč le z enim
delom svojega bitja družbeni organizaciji, v
kateri živi, da se mora sicer državni oblasti
pokoriti, da mora brez ozira na njeno obliko
dati tudi življenje za svojo državo — da pa je

190

TEMELJNE PRAVICE

njegova duša  svobodna in vezana samo na
Boga, Podobne misli je že izražal stoicizem;
toda nikoli niso bile propovedovane v taki
splošnosti in globokosti kakor v nauku Krista,
ki je jasno ločil vero in državo z besedami:
Dajte cesarju, kar je cesarjevega, in Bogu, kar
je božjega.

Iz teh krščanskih principov se je razvil
pojem individualne svobode; zakaj sedaj se
je moglo poleg življenja za državo razviti še
drugo, od posvetne prisilne organizacije svo¬
bodno življenje,

S to, po francoskem zgodovinarju Fustel
de Coulanges  (»La Cite Antique«, livre V.,
chap. III.) posneto karakterizacijo razmerja
poganske in krščanske vere do države ni
rečeno, da sploh ni bilo svobode v nobeni
staroveški državi. Bile so pač nekatere sfere
človeškega življenja, v katere se državna ob¬
last ni vmešavala; toda ta svoboda ni bila
kot taka pripoznana in garantirana; zato se
tudi ni mogla razviti ideja, da so pred državo
in nad njo neke pravice, ki jih nobena po¬
svetna organizacija ne sme odpraviti. Z loči¬
tvijo vere od prava, in cerkvene od državne
organizacije se je šele rodilo naziranje, da ima
človek neke pravice neodvisno od države,
ali, pravilneje rečeno, da je neka sfera, v
katero ne sme državna organizacija po svoji
volji posegati, in to je v prvi vrsti vest  člo-

191

DRŽAVNA PRAVILA

veka. Vest je torej svobodna od države; to
je načelo svobode vesti. Vsak  človek ima to
pravico, ki mu je prirojena; zato mu mora
biti pripoznana tudi v državni organizaciji.

Ta svoboda, vznikla iz verskih idej in pri¬
znana z zmago teh idej, je postala zopet
posebno važna v dobi verskih bojev v začetku
novega veka. Pripoznanje svobode vesti, ki
jo je krščanska vera zahtevala od države, so
zahtevale v dobi reformacije tudi posamezne
sekte, v katere se je ta vera cepila. Verski
pokret se združuje z istočasnim političnim
pokretom zoper absolutizem, zlasti na An¬
gleškem. S svobodo vesti se zahteva tudi
zaščita drugih, po absolutizmu ogroženih člo¬
veških interesov, kar se jasno vidi v naravno-
pravni literaturi tega časa. John Locke  n. pr.
pravi, da sta tudi v naravnem, t. j. preddržav-
nem stanju, življenje, svoboda in imovina
človeka pod naravnim (božjim) zakonom;
zakaj nihče nima oblasti, da bi smel uniče¬
vati življenje, svobodo ali imovino; toda iz¬
vrševanje in ščitenje tega zakona je v tem
stanju prepuščeno vsakemu posamezniku.
Namen družbe ali države pa je vprav ta, da
varuje  vsakemu svobodo njegove osebe in
imovine, ki v naravnem stanju ni zadostno
zavarovana; vsak posameznik prepušča družbi
samo svojo naravno pravico, da ščiti nave¬
dene dobrine in da kaznuje tiste, ki jih ogra-

192

TEMELJNE PRAVICE

žajo. Ako pa državni organi sami ogražajo
svobodo in imovino, namesto da bi jo ščitili,
kakor je njihova naloga, in kadar se taki pri¬
meri množijo, potem se neha državno in na¬
stane vojno stanje ter je ljudstvo upravičeno,
ustvariti si novo državno organizacijo. Locke
priznava torej ljudstvo kot najvišjega čuvarja
naravnih pravic svobode in imovine in smatra
skrajno sredstvo naroda, samopomoč ali re¬
volucijo, za dovoljeno, ako se je zakonito
državno stanje nehalo radi opetovanih ne¬
zakonitih činov državnih organov, ki se mo¬
rajo zato smatrati sami za rebele.

Namen družbene pogodbe (ali ustave),
sklenjene med državljani, oziroma med njimi
in državnim poglavarjem, je torej: ustvariti
organizacijo, s katero se zaščitijo najvažnejši
človeški interesi ali pravice, ki ne izvirajo
šele iz kakega državnega zakona, temveč iz
naravnega ali božjega zakona, ki velja večno
in ki ga ne more nobena posvetna organiza¬
cija spremeniti. Svobodi vesti se pridružujeta
sedaj tudi osebna svoboda in imovina kot
prav tako iz božjega zakona izvirajoči pra¬
vici, ki jih pri sklepanju družbene pogodbe
pogodbeniki nočejo in tudi ne morejo pre¬
nesti na skupnost. Te pravice pa nikakor ne
izvirajo iz navedene pogodbe; to se tudi strinja
z nazori tedanjega časa o namenu pogodbe
sploh, ki mnogokrat služi le za utrditev, po-

DRŽAVA •• 13

193

DRŽAVNA PRAVILA

jasnitev, boljšo zaščito po običajnem pravu
že obstoječih pravic. (Gl. str. 177.) Analogno
tem pravicam so v časih verskih bojev tudi
versko svobodo sankcionirali s pogodbo,
pod vplivom naravnopravne literature pa tudi
druge »svobode«.

Iz vsega navedenega je razumljivo, zakaj
nahajamo v ustavnih listinah dve različni
skupini določb: 1. Naštevanje in slovesno pro-
glašanje starih, že pred ustavo obstoječih, iz
naravnega ali božjega zakona izvirajočih pra¬
vic. Ker ne izvirajo iz ustave, se te pravice
ne dajo ne po ustavi sami in tudi ne z njeno
spremembo odpraviti (kakor se tudi s spre¬
membo dokumenta, ki služi samo za potrditev
pravic, ne dajo odpraviti pravice, ki so ve¬
ljale že pred tem dokumentom in brez njega).
2. Organizatorne določbe, ki urejajo, orga¬
nizirajo družbo, t. j. ustanavljajo organe z na¬
menom, da se na določen način ščitijo prej
navedene človeške pravice, kakor je to iz¬
raženo v čl, 2 francoske deklaracije iz 1. 1789:
»Le but de toute association politique est la
conservation des droits naturels et impre-
scriptibles de 1'homme.« (Namen vsake po¬
litične združitve je, ohraniti naravne in ne¬
zastarljive pravice človeka.) Organizatorna
določila, ki služijo le kot sredstvo  za boljšo
zaščito onih večnih pravic, se dajo seveda
spremeniti tako, kakor ustava določa. Zato

194

TEMELJNE PRAVICE

najdemo temeljne človeške pravice naštete
mnogokrat na odličnem mestu v ustavi, na
njenem čelu, ali pa celo formulirane v po¬
sebnem dokumentu, kakor so storili Fran¬
cozi in Američani. Iz istega razloga se da
razumeti, da se ena najnovejših ustav, nemška
ustava iz leta 1919, deli v dva glavna dela:
1, Ustroj in naloge države. 2. Temeljne pra¬
vice in temeljne dolžnosti Nemcev,

Tako vidimo tudi, kako je ideja zapisanih
ustav v ozki zvezi z naravnopravno idejo
družbene pogodbe in s temeljnimi človeškimi
pravicami. Kajti zapisana ustava ni nič dru¬
gega nego fiksiranje, ugotovitev teh pravic na
eni strani in določitev organizacije za zaščito
teh pravic na drugi strani, Prvonavedeni del
ustavnega dokumenta, ki vsebuje zaščiteno
materijo, ima večjo vrednost nego drugi del,
ki določa samo zaščito; zato se sme v nujni
potrebi drugi del žrtvovati v korist prvemu.
Kadar torej državni organi sami ne ščitijo,
ali celo kršijo človeške pravice, potem je
žrtvovanje konkretnega načina državne or¬
ganizacije upravičeno. Kdo pa naj to iz¬
vede? Ne preostane nič drugega, nego da
ljudstvo ali narod sam kot nekak izreden
organ za zaščito človeških pravic odpravi
staro in ustvari novo državno organizacijo.
Te misli, ki so samo posledica posebnega,
privilegiranega značaja človeških pravic proti

13 *

195

DRŽAVNA PRAVILA

drugim določbam ustave, nam obrazlože, da
se je smatral odpor državljanov proti kršenju
teh pravic s strani državnih oblastev za po¬
sebno pravico in da se je ta »ius resistendi«
celo kodificiral, na primer v angleškem doku¬
mentu »Magna Charta« iz leta 1215 (gl. str. 178
in 179) in v ogrski zlati »buli« iz leta 1222.
Krščanski teologi, katoliški in protestantski,
so zagovarjali pravico odpora (pasivnega, de¬
fenzivnega in celo agresivnega), kadar krši
državna oblast božji zakon. O tem vprašanju
in o vprašanju, kdaj je umor tirana opravičen,
obstoji obširna literatura. John Locke  n. pr.
dopušča, kakor smo že omenili, revolucijo kot
zadnje sredstvo v primeru kršitve človeških
pravic. Francoska deklaracija pravic iz leta
1793 (čl. 10 in 11) priznava vsakemu državljanu
pravico, zavrniti s silo vsako nezakonito de¬
janje, katero se hoče s silo izvršiti zoper njega.
Čl. 35 te deklaracije pa pravi: »Kadar krši
vlada pravice naroda, je za narod in za vsak
del naroda upor (insurrection) najsvetejša pra¬
vica in najnujnejša dolžnost.« Že deklaracija
iz 1.1789 našteva v čl. 2 kot naravne človeške
pravice: svobodo, lastnino, varnost (surete) in
odpor proti zatiranju.

Zvezo pravice upora s temeljnimi člove¬
škimi pravicami je lepo izrazila »deklaracija
neodvisnosti« z dne 4. julija 1776, s katero so
se severne ameriške kolonije odtrgale od

196

TEMELJNE PRAVICE

Anglije: ».. - Smatramo tele resnice kot

same po sebi umevne: da so ustvarjeni vsi
ljudje enaki; da so od svojega Stvarnika ob¬
darjeni z nekimi neoddajnimi pravicami, med
katerimi so življenje, svoboda in iskanje za¬
dovoljstva; da so v zaščito teh pravic usta¬
novljene med ljudmi vlade, katerih pravične
oblasti izvirajo iz privolitve vladanih; da je,
kadarkoli ograža oblika vlade te smotre, pra¬
vica ljudstva, da jo spremeni ali odpravi in
da ustanovi novo vlado, postavljajoč njene
temelje na taka načela in organizujoč njene
oblasti v takih oblikah, kakor se mu zdi, da
bo najbolje ustrezalo njegovi varnosti in sreči.
Razumnost sicer narekuje, da naj se že dolgo
ustanovljene vlade ne menjavajo radi majhnih
in mimoidočih razlogov; res je izkustvo vedno
pokazalo, da je človeštvo bolj voljno trpeti,
dokler se da zlo prenašati, nego da si išče
pravice s tem, da odpravi oblike, katerih je
vajeno. Toda kadar dolg niz zlorab in uzur¬
pacij, stremečih neprestano za istim ciljem,
dokazuje namero, podvreči ljudi absolutnemu
despotizmu, je njih pravica, je njih dolžnost,
da se otresejo take vlade ter da poskrbijo za
nove čuvarje svoje varnosti. Tako je bilo po¬
trpežljivo trpljenje teh kolonij; in taka je sedaj
nujnost, ki jih sili, da spremenijo prejšnje ob¬
like vlade ...«

197

DRŽAVNA PRAVILA

Glede na opetovano poudarjano zvezo med
idejo zapisanih ustav in idejo temeljnih člo¬
veških pravic ni čuda, da nahajamo poskus
formuliranja teh pravic že v angleškem
»Agreement of the people« (1647) (gl. str. 181),
Oblikovanje človeških pravic se bolj in bolj
izpopolnjuje, najprej v ustavah ameriških ko¬
lonij, začenši z »General Fundamentals« ko¬
lonije New Plymouth iz 1,1671, po osvoboditvi
od Anglije pa v ustavah posameznih severno¬
ameriških držav, zlasti v znameniti »Bill of
Rights« (postavi o pravicah) države Virginia
od 12. junija 1776. Ta dokument je služil za
zgled deklaracije človeških in državljanskih
pravic, sprejete 26. avgusta 1789 v francoski
konstituanti in uvrščene v prvo francosko
ustavo iz 1. 1791,

Od tedaj imajo z redkimi izjemami vse
ustave posebno poglavje posvečeno tem pravi¬
cam, ki pomenjajo omejitev in s tem negacijo
absolutne državne oblasti. Zato je absolutna
država v vsaki obliki, tudi kot absolutna de-
mokratija, z njimi nezdružljiva. Rousseau , za¬
govornik absolutne demokratije, jih zanikuje
že s trditvijo, da odda pri sklepanju družbenega
pakta vsak posameznik vse  pravice, ki jih ima
v naravnem stanju, skupnosti, t. j. državi. Zato
Rousseau tudi ne pozna popolne verske svo¬
bode, ki je bila izhodišče nauka o človeških
pravicah; on zahteva, da naj vsakdo veruje

198

TEMELJNE PRAVICE

v načela neke državljanske vere (religion
civile); kdor nima te vere, ga sme državna
oblast izgnati.

Omenjene pravice so se označevale z raz¬
nimi imeni: kot individualne pravice, ker do¬
ločajo kompetence individua nasproti kompe¬
tencam skupnosti; kot pravice svobode ali kot
individualna svoboda, ker označujejo krog,
v katerem je posameznik svoboden nasproti
državni oblasti; kot temeljne ali osnovne
pravice, ker tvorijo temelj družbe ali države in
ker se ,nahajajo v temeljnem zakonu, v ustavi.
Preostane še razlika med »človeškimi« in
»državljanskimi« pravicami, ki pa ni popol¬
noma jasno izvedena. Smiselno bi bilo sma¬
trati za človeške pravice tiste, ki jih ima člo¬
vek kot človek, še preden je član države, za
državljanske pa tiste, ki pristoje človeku le
kot državljanu, kot članu določene države,
in ki jih izgubi, ko preneha biti državljan.
Državljanske pravice bi bile nekako nado¬
mestilo za tiste naravne pravice, ki jih mora
človek kot član države žrtvovati skupnosti;
pomenjale bi torej članstvo, upravičenost ude¬
ležbe pri državni organizaciji in bi se nekako
krile s pojmom političnih pravic (polites ==?
civis — citoyen = državljan). Državljanske
pravice bi torej bile izraz staroveškega poli¬
tičnega pojmovanja svobode kot udeleženosti
pri državni oblasti, dočim bi bile človeške

199

DRŽAVNA PRAVILA

pravice izraz novodobnega, krščanskega poj¬
movanja svobode kot nedeležnosti državne
oblasti pri človeških zadevah. Moderna pravna
država se naslanja na kombinacijo obeh poj¬
mov svobode. Politična svoboda je deloma
celo zapovedana kot dolžnost ali pa je vezana
z dolžnostmi; zato nahajamo v nekaterih usta¬
vah poglavje »državljanske pravice in dolž¬
nosti«.

Vendar pravkar označeno razlikovanje ni
izvedeno v prej omenjenih ustavnih doku¬
mentih. Deklaracija pravic iz 1, 1789 je najbrže
razumela pod »droits du citoyen« isto kakor
pod »droits de 1’homme«: državljanske pra¬
vice so isto kakor človeške pravice, samo da
so zaščitene in garantirane z državno organi¬
zacijo. Te pravice, ki izvirajo iz državljanske
svobode in enakosti in iz mej, ki so radi tega
postavljene državni kompetenci, niso politične
pravice. Zato so jih včasih Francozi označe¬
vali, v nasprotju s privatnimi pravicami (droits
prives) na eni in političnimi pravicami (droits
politiques) na drugi strani, tudi kot »droits
civils« ali »civiques« ali »publiques« (javne
pravice). Vsekakor v prvotnih ustavah, ki
govorijo p navedenih pravicah, ni jasno po¬
vedano, katere teh pravic pripadajo samo
državljanom in katere vsakemu človeku, torej
tudi tujcu. Ta nejasnost se je ohranila v poznej¬
ših in tudi v današnjih ustavah. Vendar izhaja

200

TEMELJNE PRAVICE

v glavnem iz določb nekaterih sedanjih ustav
v zvezi z določbami mirovnih pogodeb iz 1.1919,
ki se tičejo nekaterih držav, da so osebna in
verska svoboda ter iz te svobode izhajajoče
pravice vsem ljudem (torej tudi tujcem) za¬
varovane; to bi bile torej v pravem smislu
besede človeške pravice; dočim so druge
temeljne pravice (omenjene pogodbe govorijo
o »droits civils et politiques«), kakor n. pr.
pravica zborovanja, združevanja, tiska, svo¬
bode doma in nemotenega bivanja, pridržane
vsem državljanom, politične pravice, n. pr.
pravica, voliti v občinske in parlamentarne
zastope, pa ^amo posebno kvalificiranim
državljanom.

Ne glede na omenjeno razliko je vsekakor
v 18. stoletju zavladala ideja, da so  neke
pravice religioznega ali naravnega, v bistvu
človeka utemeljenega značaja, ki so pred
pozitivnim pravom, katero se šele ustvarja
radi boljše zaščite teh pravic; zato se uvrščajo
v ustavo in uživajo vsa jamstva, ki jih nudi
najvišji pozitivnopravni zakon; toda te pravice
imajo še večje jamstvo, ker so same razlog
za pozitivno pravo in za ustavo. Tudi če bi jih
pozitivno pravo hotelo odpraviti, jih ne more;
obstajale bi naprej zoper vsako pozitivno-
pravno organizacijo in zoper ustavo.

V današnjih časih je to pojmovanje temelj¬
nih človeških pravic radi odpora proti pojmu

201

DRŽAVNA PRAVILA

naravnega prava in radi pozitivistične smeri
pravne vede nekoliko pojelo. Z napredkom
v tehniki pozitivnega prava (zlasti procesa)
ter z neodvisnostjo sodnih organov so se po¬
večala jamstva za zakonito postopanje držav¬
nih oblaste v; v veliki meri služi upravno sod¬
stvo zaščiti ustavnih »človeških« pravic proti
upravnim državnim oblastvom. Proti kršenju
teh pravic po zakonodaji je seveda pravni lek
podan le tam, kjer smejo sodišča odklanjati
uporabo protiustavnih zakonov ali kjer sme
posebno ustavno sodišče razveljaviti take za¬
kone. V najnovejšem času so bili storjeni prvi
previdni koraki, poveriti internacionalnemu
sodstvu pravno kontrolo navedenih pravic
v nekaterih državah. Omenjene so že bile
mirovne pogodbe, ki jamčijo — seveda samo
za nekatere države — v neki meri temeljne
pravice vsem prebivavcem, v najvišji meri
vsem državljanom in, z omejitvami, tudi vsem
državljanom manjšinskih narodnosti ali ver;
te pravice so v tem smislu pripoznane kot
temeljne pravice, da zoper nje nima veljave
noben državni zakon (torej tudi ne ustava)
in noben uradni čin; kolikor gre za manjšine,
je izrečno pripoznana kompetenca internacio¬
nalnega sodnega dvora.

Izredno sredstvo samopomoči ali »ius resi-
stendi« pa ni sedaj v nobeni ustavi pripoznano;
njegovo faktično uporabo poskušajo preprečiti

202

TEMELJNE PRAVICE

institucije, ki dajejo širokim krogom ljudstva
vpliv na zakonodajo in na vlado: splošna
volivna pravica, parlamentarni režim, odgo¬
vornost ministrov, referendum i. dr. Namesto
s priznanjem revolucije kot represivne kom¬
petence ljudstva se hoče revolucija preprečiti
z navedenimi preventivnimi kompetencami
naroda ali ljudstva. Iz vseh teh razlogov se
danes ne smatrajo človeške in državljanske
pravice po pozitivnem pravu za več vredne
nego druge določbe ustave; formalno se mo¬
rejo na isti način spremeniti in odpraviti
kakor ostali, zgolj organizatorni del ustave;
kvečjemu so še zaščitene po meddržavnih
pogodbah.

Ako so pa človeške pravice in naravno
pravo izgubili svojo pravno  nadvrednost, niso
nič izgubili svoje vrednosti kot važna pred¬
postavka za eksistenco pozitivnega prava.
Kajti le tista pravna pravila, ki ustrezajo vsaj
bistvenim in za materialno in duhovno živ¬
ljenje ljudi nujnim zahtevam, se bodo mogla
trajno držati. Sila, uporabljena v zaščito takih
pravil, ni v nasprotju, temveč v soglasju s po¬
trebami človeške narave. Seveda se da s silo
tudi kaj drugega, nasprotnega zaukazati in
izsiliti. Toda nešteto revolucij, ki so izbruhnile
brez ozira na to, ali je bil »ius resistendi«
kodificiran ali ne, je neovržen dokaz, da je
trajno udejstvovanje državne organizacije le

" 203

DRŽAVNA PRAVILA

mogoče, ako se pri tem ne onemogoča človeku
obstoj v telesnem in duhovnem oziru. S tem,
da je naravno pravo zahtevalo kodifikacijo
fundamentalnih človeških teženj v obliki člo¬
veških pravic in jih tako zaščitilo s pravno
silo, je hotelo s prisilno zaščito svobode same
izmiriti napetost med silo in svobodo. To je
grandiozen poskus, spraviti v sklad bistven
element prava, t. j. silo, z moralnim načelom
svobode in tako ublažiti instinktivni odpor
človeka proti sili. Kako globoko je v človeku
zasidran ta odpor, dokazuje dejstvo, da se tudi
pravnemu čutu nasprotujoča sila ali nasilje
skoraj vedno opravičuje z moralnimi načeli,
katerim baje služi; nadalje dejstvo, da so se
poskušala temeljna pravna in zato prisilno iz¬
vršna pravila izvajati iz moralnih norm, n. pr.
obveznost pogodbenih obljub ali izrek »pacta
sunt servanda«, iz moralne zapovedi, da člo¬
vek ne sme lagati; in da se s prisego, ki je
verski čin ali ki je vsaj v zvezi z vero, oziroma
z moralo, postavljajo pravne norme pod jam¬
stvo vere in morale, naj je prisega uradniška,
ali vojaška, ali državljanska, ali prisega pred
sodiščem, ali posebna prisega najvišjih držav¬
nih organov, n. pr. državnega načelnika.

Vse to nam kaže, da ima pozitivno pravo
dve predpostavki: silo in moralo. Med tema
dvema pogojema bo vedno neko stanje na¬
petosti; kadar postane napetost premočna,

204

TEMELJNE PRAVICE

nastane boj- Zabraniti, da ne prekorači na¬
petost maksima, to je bil namen oblikovanja
in proglašanja človeških pravic. Te pravice so
ostale tudi sedaj faktično jamstvo pravnega
reda, brez ozira na to, ali so kodificirane ali
ne. V tem oziru je značilno, da smatrajo ne¬
kateri francoski pisatelji deklaracijo pravic
iz 1. 1789 še sedaj za veljavno, dasi sedanji
francoski ustavni zakoni iz L 1875 teh pravic
ne omenjajo in dasi je Francija v 19. stoletju
doživela mnogo revolucionarnih sprememb
državne oblike, tako da se ne da govoriti
o pravni kontinuiteti, ki bi vezala sedanjo
ustavo z ustavami 18. stoletja; deklaracija iz
1. 1789 bi po omenjenem naziranju bila neka
praustava, neko merilo za upravičenost vseh
poznejših kodifikacij.

Vidimo torej, kako imajo človeške pravice,
ki so kot vsebina ustave pravno pravilo in ki
stojijo kot moralno pravilo izven nje in nad
njo, dvojno obliko, pa tudi dvojen pomen:
Jamčiti ljudem eksistenco nasproti državni
organizaciji, pa tudi jamčiti državni organi¬
zaciji eksistenco nasproti zlohotnim ljudem.
Kajti s spoštovanjem teh pravic se v narodu
samem ustvarjajo jamstva za ohranite v države,
ustave in zakonov.

O pravnem značaju temeljnih pravic, kakor
so sedaj uveljavljene v sodobnih ustavah, se
da v kratkem reči sledeče. Kadar se govori

205

DRŽAVNA PRAVILA

o kaki »svobodi«, pomenja to, da naj bo do-
tična oseba neovirana v svoji samoodločitvi,
da ima torej pravno možnost, zahtevati od
kompetentnega državnega organa, da odstrani
morebitne ovire te samoodločitve. Nevarnost
teh ovir preti tudi s strani državnih organov.
V moderni pravni državi velja, drugače kakor
v policijski državi, načelo, da ne smejo organi
nič drugega storiti, tudi ne v korist celokup¬
nosti ali države same, nego samo to, kar zakon
dovoljuje; zato mora biti tudi svobodni pre¬
udarek državnega oblastva izrečno dovoljen
v zakonu. Kakor je posameznik s sankcijo
tega načela po kazenski, civilni in disciplinski
odgovornosti državnih organov, in zlasti po
sodni kontroli njihovih činov ščiten proti
samovoljnosti državnih oblastev, tako je z
uvrstitvijo temeljnih pravic v ustavo zaščiten
proti zakonodavnemu organu, ker bi se prar
viloma smelo samo s spremembo ustave po¬
segati v ustavno garantirani svobodni delo¬
krog posameznika, kolikor seveda ustava
sama kaj drugega ne določa. Nekatere teh
ustavnih temeljnih pravic niso torej nič dru¬
gega nego ustavna zaščita samoodločitve. So
pa tudi take pravice, ki ne vsebujejo dolž¬
nosti državnih organov, da pustijo ravnanje
posameznika neovirano, oziroma da ga v tej
svobodi ščitijo, temveč ki jim nalagajo dolž-

206

TEMELJNE PRAVICE

nost, da posamezniku ali združitvi posamez¬
nikov kaj dajo, česar še nimajo, n, pr, delo ali
denarno pomoč, To so torej pravice do dajatev,
h katerim spadajo nekatere temeljne pravice
ekonomskega značaja,

3. POSAMEZNE TEMELJNE PRAVICE

Obseg teh pravic ni bil vedno in povsod
enak, ker se menjajo nazori o tem, kaj naj se
kot kompetenca ali pravica prepušča skup¬
nosti in kaj posamezniku. Daši so v marsičem
med seboj zvezane, se dajo te pravice ven¬
dar razvrstiti v tele glavne vrste: 1. telesna
svoboda; 2, duhovna svoboda; 3. gospodarska
svoboda. Tem pravicam se navadno pridru¬
žuje 4, načelo enakosti.

1. Priznanje telesne svobode  ima za posle¬
dico odpravo suženjstva, t. j. stanja, po kate¬
rem je človek lahko lastnina kakega drugega.
V nekaterih krajih izven Evrope suženjstvo
še obstoji.

K telesni svobodi spada tudi svoboda gi¬
banja,  ki se izraža v načelu, da ne sme nihče
biti oviran v prostem gibanju (n. pr. zadržan
ali zaprt) ne po kaki privatni osebi ne po
državnem oblastvu, izvzemši na podlagi za¬
kona (n, pr. na zakonski podlagi določena
kazen zapora ali pa oddaja v zavod za umo-
bolne, pa tudi eksekutivni zapor, n. pr. radi

207

DRŽAVNA PRAVILA

siljenja k izvršitvi nenadomestljivega dejanja).
Če pa je kdo priprt radi suma kaznivega
dejanja, naj o upravičenosti tega pripora
dokončno odloča sodišče, torej organ, ki
uživa največjo neodvisnost. To je jedro že prej
navedenega »Habeas corpus Act«-a. Na An¬
gleškem sme sedaj po katerikoli osebi in iz
kateregakoli nezakonitega razloga zaprti ali
zadržani sam ali tudi vsakdo  za njega zahte¬
vati od sodnika neodložno izdajo povelja, da
naj se zaprti privede pred sodišče in da se
tam obrazlože razlogi omejitve svobode. Sploh
se zdi, da je kljub sličnim jamstvom v drugih
državah vendar na Angleškem kompetenca
sodne oblasti najobsežnejša in najučinkovi¬
tejša, kar se tiče kontrole pri omejitvah te¬
lesne svobode. Angleži so uvideli in dokazali,
da je svoboda veliko bolj odvisna od formal¬
nega postopanja državnih oblastev nego od
same proklamacije človeških pravic. Zato so
moderne ustave poleg teh proklamacij tudi do¬
ločile — po zgledu »Habeas corpus Act«-a —
nekatera načela o načinu varovanja svobode
pri postopanju državnih oblastev, n. pr. načelo,
da ne sme nihče brez sodne dovolitve ostati
priprt radi kaznivega dejanja, da ne sme
biti sojen brez poprednjega zaslišanja, da ga
ne sme soditi nepristojno sodišče, da se mu
sme prisoditi samo kazen, ki je ustanovljena
z zakonom (nulla poena sine lege) in da sme

208

TEMELJNE PRAVICE

biti kazen izrečena samo na podlagi zakona,
izdanega pred storitvijo kaznivega dejanja.

S svobodo gibanja je zvezana pravica ne¬
motenega bivanja v državi, preseljevanja v
njenem ozemlju in izseljevanja iz nje. V tem
oziru pa obstaja razlika med državljani in
tujci, ki uživajo svobodo bivanja v manjši
meri. Državljan ne sme biti izgnan iz svoje
države, pač pa tujec. Izselitev iz države pa
je za državljana odvisna od izpolnitve dolž¬
nosti nasproti državi, zlasti vojaške dolžnosti.
Za potovanje v inozemstvo in iz inozemstva
v lastno državo je v mnogih državah sedaj še
zahtevana izdaja potnega lista.

V ta okvir spada tudi svoboda doma  ali
stanovanja, kar pomenja, da ne sme nihče,
tudi ne uradne osebe, vstopiti brez zakonitih
razlogov, oziroma brez lastnikove dovolitve,
v tuje stanovanje, ga pregledavati in razisko¬
vati; to se ščiti približno enako kakor svoboda
gibanja.

Končno se da šteti v to vrsto pravic tudi
tajnost poročil  (pismenih, brzojavnih, telefon¬
skih).

2. Duhovna svoboda  se kaže v prvi vrsti v
svobodi vesti  ali mišljenja in verovanja. O hi¬
storičnih začetkih in izvorih te svobode, ki
se je v novem veku pojavila pod geslom
»tolerance« (n. pr, pri J, Locke-u), je bilo že
prej razpravljano. S to svobodo je zabranjeno

DRŽAVA 14

209

DRŽAVNA PRAVILA

vsako siljenje k priznanju kakega mišljenja
ali kake vere, n, pr. v obliki obvezne udele-
žitve pri cerkvenih obredih; izjema velja po¬
nekod za osebe, ki so pod posebno varstveno
oblastjo, n. pr. za otroke. Zanikana pa ni le
kaznivost, temveč pravne neprilike sploh
radi kakršnegakoli mišljenja. Uživanje držav¬
ljanskih pravic in tudi nameščanje v državni
službi je neodvisno od veroizpovedanja; na¬
robe pa je navadno izrečno prepovedano,
odklanjati izvrševanje državljanskih dolžnosti
s pozivom na veroizpoved. Princip svobode
vesti ni v skladu z brezizjemnim predpisom
verske prisege pred državnimi uradi.

S svobodo mišljenja ni istovetna pravica
javnega izražanja svojih misli, Tej pravici so
postavljene po načinu izražanja v govoru,
tisku, v umetnosti, gledaliških prireditvah itd.
različne meje. Zato je tudi od pravice svo¬
bodnega veroizpovedanja različna pravica,
vero javno  izpovedovati, zlasti v obliki skupne
udeležbe pri javnih  verskih obredih, glede
katerih državni zakoni navadno zahtevajo,
da ne smejo vsebovati nič nezakonitega ali
nemoralnega. S tem se obrazložujejo ustavne
določbe, ki jamčijo svobodo javnega cerkve¬
nega kulta le priznanim  veroizpovedim.

Svoboda izražanja misli v govoru, pismu in
tisku obstaja le toliko, kolikor kazenski ozi¬
roma tiskovni zakoni ne prepovedujejo neka-

210

TEMELJNE PRAVICE

terih takih izražanj, n. pr. žalitve. Svoboda
tiska pomenja v glavnem, da se tisk ne sme
ovirati s preventivnimi sredstvi, n. pr. s cen¬
zuro, to je s potrebo oblastvenega pregledo¬
vanja in dovoljevanja pred  tiskom, dalje tudi
ne s posebnim dovoljevanjem za izdajanje
periodičnih tiskanih stvari (časopisov) in ne
s kavcijo, to je z založitvijo določene vsote
kot varščine za morebitne globe, in končno
tudi ne s prepovedjo nekaterih sredstev za
razširjanje tiskanih stvari, n, pr, kolportaže
V modernih svobodnih državah ni več cen¬
zure, vsaj ne v normalnih časih — na Angle¬
škem je bila odpravljena že 1.1695 — , pač pa
se lahko z istočasno prepovedjo nadaljnjega
razširjevanja zaplenijo tiskane stvari, ki vse¬
bujejo kaj kaznivega; zaplemba, izvršena po
policijskem oblastvu, pa se mora v kratkem
roku sporočiti sodišču, katero mora tudi v
kratkem roku zaplembo ali potrditi ali raz¬
veljaviti. Kot nevarno za svobodo tiska se
je v nekih državah odpravilo »objektivno po¬
stopanje«, ki se tiče samo zaplembe tiskane
stvari, ne pa tudi preganjanja storivca tiskov¬
nega delikta. V mnogih državah je svoboda
tiska zajamčena s tem, da sodijo o tiskovnih
deliktih porotna sodišča. Cenzura pa se je
ohranila glede izražanja misli po javnih umet¬
nostnih prireditvah, n. pr. gledaliških pred¬
stavah.

211

14 *

DRŽAVNA PRAVILA

K duhovni svobodi spada nadalje svoboda
znanosti in umetnosti  (tudi kritike) in razšir¬
janja rezultatov znanstvenega raziskavanja;
to je v glavnem zavarovano s svobodo govora
in tiska. Zlorabo te svobode v škodo avtorja
skuša preprečiti avtorsko pravo.

Svoboda pouka  je navadno pripoznana le
vseučiliškemu, ne pa nižješolskemu in srednje¬
šolskemu pouku. Svoboda poučevanja, t. j.
možnost, da sme vsakdo poučevati, kar hoče
in kogar hoče, obstoji sicer v modernih drža¬
vah, toda ni vsakemu pouku priznana enaka
pravna veljava; mnogokrat je državnim šolam
podeljena prednost, privatnim šolam, ki so
sicer pod državno kontrolo (n. pr. glede učnega
načrta in izpitov), pa veljava le, ako so od
državnih oblastev pripoznane. Za univerze
obstoji v nekaterih državah državni monopol.
Dalekosežna svoboda, kar se tiče poučevanja,
vlada na Angleškem.

Svoboda učenja,  ki obsega tudi svobodno
možnost, se ne učiti, je v današnjih civiliziranih
državah omejena vsaj glede ljudskošolskega
pouka, ki je do določene starosti obvezen.

Svoboda združevanja in zborovanja.  Zdru¬
žitev ljudi, ustrojena po določenih normah
kot društvo, je organizacija, podobna državi,
katera je tudi pravno organizirana družba
ljudi. Konkurenca med društvom in državo
je tem večja, čim bolj se približujejo nameni

212

TEMELJNE PRAVICE

društva namenu države; najbolj se kaže to
pri takih društvih, ki imajo namen, vplivati
na obeležje državne organizacije same, to je
pri političnih društvih. Zato je od državne
oblike odvisno, kakšno stališče zavzame
država nasproti društvom. To stališče seveda
ni prijazno v absolutističnih državah, ki hočejo
v svoji organizaciji monopolizirati uveljavljanje
skupnih interesov, kar ne velja samo za abso¬
lutno monarhijo, temveč tudi za absolutno
demokratijo. Njen veliki zagovornik Rousseau
je smatral svobodo združevanja za neskladno
z državo. Tudi v deklaraciji pravic iz 1. 1789
ni našteta svoboda združevanja; francoski
zakon iz 1. 1791 (Le Chapelier) je kategorično
prepovedal vsako stanovsko ali profesionalno
združevanje kot temeljem države nasprotno;
francoski zakon iz 1. 1792 pa je razpustil in
prepovedal vse redove. Društva so se sma¬
trala takrat za nevarna osebni svobodi; danes
se pa obratno vidi baš v svobodnem združe¬
vanju učinkovita zaščita interesov posamez¬
nika, ki je preslab, da jih uveljavlja sam. Ven¬
dar so na Francoskem še danes društva ra¬
zen pridobitvenih in stanovskih organizacij
znatno omejena v pridobitveni sposobnosti;
posebno strog je francoski zakon za redove.
Snovanje društev je v nekaterih državah
vezano na posebno dovoljenje (koncesijo),
v bolj svobodnih državah pa zadostuje prijava

213

DRŽAVNA PRAVILA

državnemu oblastvu, katero ima samo pravico,
da prepove društvo iz ,razlogov, določenih
v zakonu; strožji predpisi veljajo za politična
društva, iz katerih so navadno izključeni ino-
zemci. Zborovanje  je tudi neka združitev ljudi,
ki pa nima trajnega namena in ki je tudi manj
intenzivno organizirano nego pravo društvo;
vendar ima svoje predsedstvo, zapisnikarje,
reditelje. Kolikor ne gre za zborovanje držav¬
nih organov samih (n. pr. sodni senati, parla¬
menti itd.), je tudi zborovanje mnogokrat, kot
morebiti nevarno državni organizaciji ali pa
redu in miru, pod posebno državno kontrolo,
ki je različna po tem, ali gre za društvene
zbore, za javna ljudska zborovanja, za zboro¬
vanja pod milim nebom, ob razpisanih volitvah
itd. Od načelnega stališča državne organizacije
nasproti društvom je odvisno, ali in v kateri
meri se združenim ljudem kot skupini pripo-
znavajo iste temeljne in druge pravice kakor
posamezniku. Svoboda, ki je možnost samo-
odločitve, obstaja tudi pri društvu v samo-
odločitvi; to pa je avtonomija (lastna zakono¬
daja) in samouprava, zlasti glede društvene,
namreč tiste imovine, katera je vezana za
določen društven namen, V srednjem veku je
bilo vse polno takih, dalekosežne pravice uži¬
vajočih društev, ki pa so bila z nastopom ab¬
solutizma omejena v svoji svobodi. Naravno-
pravna šola ni zavzela enotnega stališča na-

214

TEMELJNE PRAVICE

sproti problemu združevanja. Ena smer te šole,
n, pr. Rousseau,  je smatrala, da sklenejo druž¬
beno pogodbo posamezniki; druga smer pa
(Althusius),  da je družbena pogodba sklenjena
ne samo med posamezniki, ki tvorijo društva,
temveč tudi med temi društvi, ki šele tvorijo
višjo družbo, t. j. državo. Posledica prvo-
navedene smeri je bila trditev, da imajo pra¬
vice posameznih društev svoj temelj v dovo¬
ljenju, ki ga je dala država in ki ga sme država
društvu zopet vzeti; tudi s tem razlogom se
je v dobi francoske revolucije poskušala ute¬
meljevati zaplemba cerkvene imovine. Druga,
v tem pogledu federalistična smer naravnega
prava pa je trdila, da imajo društva svoje
naravne pravice, za katere ne potrebujejo
državnega dovoljenja, poleg teh naravnih pra¬
vic pa še take, ki jim jih je podelila država.
Nemški državni filozof Wilhelm von Humboldt
(v 19. stoletju) smatra celo državo samo za ne¬
kako subsidiarno organizacijo, katera naj bo
kompetentna le za tiste zadeve, ki jih posa¬
meznik ali svobodne združitve posameznikov
ne morejo opraviti.

Državljanom, včasih pa tudi drugim pre-
bivavcem, je navadno kot ustavna pravica
pripoznana pravica prošnje ali peticije,  s ka¬
tero se sme od državnih oblastev zaprositi
kako dejanje, zlasti pa od parlamenta kak
zakonodavni čin; ako ta pravica velja, so

215

DRŽAVNA PRAVILA

državna oblastva zavezana, uradno jemati
prošnje v pretres. To je, kolikor gre za zakono-
davne akte, nekaj zakonodavni iniciativi po¬
dobnega. Ta pravica je bila važna tedaj, ko
parlament sam ni imel iniciative; danes pa je
radi veliko učinkovitejšega sredstva, časopisja,
za izražanje nazorov in želja prebivavstva ter
radi popolne zakonodavne iniciative parla¬
menta omenjena pravica izgubila mnogo svo¬
jega nekdanjega pomena.

3. Gospodarska svoboda.  Za njen temelj se
je že v starih časih smatrala lastninska pra¬
vica. Omejitev te pravice, tudi z naložitvijo
davkov, je bila znak nesvobode. Z zmago
stališča stanov, da sme vladar od njih pobirati
davke le z njihovo privolitvijo, se je razvila
budžetna pravica parlamenta. V naravno-
pravni literaturi je uvrščala ena smer (n. pr.
Bodili)  lastninsko pravico v naravno pravo, ki
omejuje suverenost države. Druga smer (zlasti
Hugo Grotius)  je mislila, da je v prvotnem
stanju vladala skupnost dobrin, torej komu¬
nizem, in da je privatna lastnina nastala šele
z nekakšno pogodbo, ki je bila deloma izrečno
sklenjena kakor pri delitvi, in deloma molče
kakor pri okupaciji. John Locke  pa je smatral
delo za izvor lastnine. Po njegovem naziranju
si je človek pridobil lastnino na vseh stvareh,
ki jih je pretvoril iz njihovega naravnega stanja,
ker jih je pomešal s svojim delom in jim s tem

216

TEMELJNE PRAVICE

dodal nekaj svojega. To naziranje se približuje
socialistični ideji o pravici do popolnega do¬
nosa dela.

Francoska deklaracija pravic iz 1. 1789 se
glasi v zadnjem odstavku: »Lastnina, ki je
nekršljiva in sveta pravica, se ne sme niko¬
mur vzeti, izvzemši, ako to zahteva zakonito
ugotovljena javna potreba, in pod pogojem
pravične in naprej plačljive odškodnine.« S to
določbo, ki je prešla in še vedno prehaja v
državne ustave, je lastnina pripoznana kot
temeljna pravica, obenem pa je tudi dovoljena
razlastitev (ekspropriacija), ako to določa
zakon v javnem interesu in se za to plača
popolna odškodnina. Lastnina se torej pod
temi pogoji lahko ukine, imovina pa mora
ostati nespremenjena; prepovedana je kon¬
fiskacija imovine, t. j. razlastitev brez pra¬
vične odškodnine.

Gospodarska svoboda se kaže v svobodnem
razpolaganju s svojo imovino v najširšem
smislu (n. pr. svobodna prodaja in nakup
zemljišč), torej tudi v razpolaganju s svojo
delovno močjo (pravica svobodnega sklepanja
delovnih pogodeb); dalje pa tudi sploh v svo¬
bodni izbiri poklica, ki je bila v srednjem veku
zaradi organizacije družbe po strogo ločenih
stanovih zelo omejena, n. pr. glede obrtov.

Proti liberalnemu naziranju o lastnini, vla¬
dajočemu v dobi francoske revolucije, ki je

217

DRŽAVNA PRAVILA

osvobodila srednji stan, se je kmalu pojavil
odpor s strani Babeuf-a,  vodje komunistov, pa
tudi Robespierre-ci;  že Rousseau ni pripoznal
nasproti absolutni demokratski državi nobenih
nedotekljivih pravic, torej tudi ne nedotekljive
lastnine. V tej dobi ni zmagala komunistična
ideja; pač pa se je v francoski ustavi iz L 1793
pripoznala pravica do dela oziroma do mož¬
nosti eksistence. Pozneje, po revolucionarni
dobi, je Fourier  ostro kritiziral človeške pra¬
vice, češ, da nimajo za večino ljudi nobene
veljave; zahteval je temeljne ekonomske pra¬
vice. V revolucionarnem letu 1848 se je v
Franciji in Nemčiji zahtevalo pripoznanje pra¬
vice do dela.

Kljub vedno rastočemu socialističnemu gi¬
banju v 19. stoletju so se vendar šele po
svetovni vojni v nekaterih državah poleg člo¬
veških in državljanskih pravic zajamčile tudi
ekonomske temeljne pravice; n. pr. v nemški
ustavi iz 1. 1919 in v jugoslovanski iz 1. 1921.
Nemška ustava postavlja načelo, da se mora
vsakemu državljanu dati možnost pridobit¬
nega dela; ako pa ta možnost ni podana, se
skrbi za njegov preužitek; dalje pripoznava
možnost socializacije gospodarskih podjetij
pod pogoji, ki veljajo za razlastitev; dopu¬
ščeno je združevanje za dosego boljših de¬
lovnih in gospodarskih pogojev (koalicijska
pravica); ustanavlja se obsežno zavarovalno

218

TEMELJNE PRAVICE

pravo za obnemogle; ustava izjavlja načelo,
da naj se gospodarska svoboda zavaruje le
v mejah ureditve gospodarskega življenja po
načelih pravičnosti — s ciljem, da se varuje
vsem eksistenca, ki je človeka vredna, V tem
se kaže utesnitev tiste individualne svobode
na gospodarskem polju, ki so jo imeli v mislih
liberalni pokreti 18, in 19. stoletja z odpravo
srednjeveških obrtnih korporacij, s progla¬
sitvijo svobode dela, obrta, trgovine, delov¬
nih pogodeb itd. Pod vplivom delavskega
gibanja se je gospodarska svoboda znatno
omejevala in se je državi dovoljevalo daleko-
sežno poseganje v gospodarsko življenje, da
se doseže boljša produkcija, posebno pa da
se varujejo delavski sloji škode v zdravstve¬
nem, moralnem in pridobitnem oziru. Poleg
omejitve svobodnega pogajanja se je tudi
svoboda obrta omejevala s prepovedovanjem
nekaterih škodljivih obrtov, s predpisovanjem
raznih pogojev za izvrševanje dovoljenih obr¬
tov in z ustanovitvijo državnih monopolov,
V časih gospodarskih kriz se je pa gospo¬
darska svoboda še znatneje utesnjevala z ma¬
ksimiranjem cen, z raznimi rekvizicijami in
z uradnim podeljevanjem stanovanj v mestih.
Vprav s temi in še drugimi sredstvi, ki naj
ščitijo gospodarsko slabe sloje, se hoče proti
neomejeni svobodi uveljaviti ideja socialne
pravičnosti.

219

DRŽAVNA PRAVILA

4. Enakost.  Ne toliko kot posebna pravica,
temveč kot splošno pravno načelo in kot
pogoj za uresničenje osebne svobode se je
proglasil princip enakosti, ki ima svoj izvor
v krščanski ideji, da so vsi ljudje enaki pred
Bogom. Enakost je tudi geslo naravnega prava,
ki je zlasti smatralo, da so pogoji pri skle¬
panju družbene pogodbe za vse enaki; iz tega
naziranja se pa more tudi izvajati, da so po¬
goji skupnega družbenega življenja enaki res
samo za kontrahente navedene pogodbe, torej
samo za državljane, ne pa za tujce; res imajo
državljani nasproti tujcem, kakor smo že vi¬
deli, privilegiran položaj.

V dobi francoske revolucije je bila pro¬
glasitev enakosti v prvi vrsti naperjena proti
posebnim pravicam visokega plemstva in
duhovščine; ni pa bilo s tem nameravano,
ustanoviti splošno in absolutno enakost; na
drugi nego na stanovski podlagi utemeljena
neenakost je bila pripoznana. Deklaracija
pravic iz leta 1789 veleva: »Ljudje se rodijo
in ostanejo svobodni in enaki v pravu. So¬
cialne razlike morejo biti utemeljene samo
v skupni koristi.,. Zakon mora biti enak za
vse, kadar ščiti in kadar kaznuje. Vsi držav¬
ljani, enaki v pogledu zakona, imajo enak
dostop do vseh časti, javnih položajev in
služb, po svoji sposobnosti in brez ozira na
drugo razliko nego na njihove kreposti in

220

TEMELJNE PRAVICE

zmožnosti.« S tem je torej priznana razlika
med ljudmi po njihovih moralnih in umstvenih
svojstvih, priznano torej, da ljudje niso popol¬
noma enaki in da je potrebno, ravnati z ne¬
enakimi neenako. Vprašanje pa je, katere
neenakosti se smatrajo v določeni dobi za
tako važne, da jih je treba upoštevati v prav¬
nem redu. V preteklih časih se je smatrala
veroizpoved, pripadnost h kakemu stanu in
tudi imovina za nekaj, kar je opravičevalo
pravno razlikovanje. Pa tudi danes se prizna¬
vajo še slične razlike, n. pr. narodnost, držav¬
ljanstvo, rasa, spol. Enakost pred zakonom
pomenja torej le, da naj se ne ravna neenako
s tistimi, ki jih dotična doba smatra za enake.

Koga pa je res imeti za »enakega« drugemu,
je torej odvisno od stanja kulture, civilizacije,
svetovnega naziranja itd., kar se jasno vidi na
primeru pokreta glede enakopravnosti žen¬
skega spola z moškim. Vsekakor pa je res, da
je s francosko revolucijo in z njenim odme¬
vom v ostalih deželah postal krog tistih, ki so
enako upravičeni, veliko širši nego je bil prej.

Enakost pred zakonom, ali pravilneje: po
zakonu, ne pomaga veliko, ako ni enakosti
pri izvedbi zakona po oblastvih, S tem prin¬
cipom so izključena posebna ali izjemna so¬
dišča za privilegirane sloje, kakor so obsta¬
jala v fevdalni dobi. Dalje pomenja navedeno
načelo, da morajo izvršujoča oblastva zakon

221

DRŽAVNA PRAVILA

enakomerno uporabljati, da torej ne smejo
upoštevati razlik, ki jih zakon ni upošteval,
potem pa tudi, da ne smejo, kadar jim zakon
dopušča svobodno presojo, ravnati različno v
primerih, v katerih so podane iste okoliščine.

Končno pomenja državljanska enakost tudi
enako prispevanje k državnim bremenom,
n, pr. davkom in vojaški službi, pa tudi to
primerno zmožnosti oziroma sposobnosti vsa¬
kega posameznika, kar je bilo že izrečeno v
francoski deklaraciji pravic iz 1. 1789. Iz te
enakosti se izvaja tudi pravica do odškodnine
za tistega, ki je radi ravnanja kakega držav¬
nega oblastva neopravičeno materialno bolj
obremenjen nego kdo drugi, n. pr, ako je oško¬
dovan radi nezakonitega dejanja oblastva; pa
tudi, če ni nezakonitosti, se smatra včasih od¬
škodninska dolžnost javne blagajne za podano
v primeru, da je kdo moral v javnem interesu,
torej za splošno korist, kaj žrtvovati, zlasti pa
več žrtvovati ko drugi, n. pr. vojne škode.

Da popolne pravne enakosti tudi med držav¬
ljani ni, dokazuje obstoj pravic manjšine na¬
sproti izdatnejšim pravicam večine. Mirovne
pogodbe, sklenjene po svetovni vojni, so do¬
ločile za nekatere države (ne pa za vse, kar
pomenja tudi neenakost) enakopravnost vseh
državljanov glede državljanskih in političnih
pravic brez ozira na vero, narodnost ali pleme
(raso). Vendar so se pripadnikom narodnost-

222

TEMELJNE PRAVICE

nih manjšin zagotovile primerne olajšave glede
rabe njihovega jezika pred sodišči (torej ne
pred drugimi uradi) ter glede poučevanja v
tem jeziku v nižjih, torej ne v vseh šolah.
Državljani, ki pripadajo narodnostnim manj¬
šinam, potemtakem niti tam niso popolnoma
izenačeni z ostalimi državljani, kjer se je za¬
nje ustanovila posebna zaščita.

4. SUSPENZIJA TEMELJNIH PRAVIC

Namen temeljnih pravic je zaščita posamez¬
nika zoper državo, točneje zoper državne
organe, da ne bi le-ti prekoračili svojega delo¬
kroga in ogražali svobode posameznika. Ta
svoboda pa postane lahko nevarna za državno
organizacijo, kadar je država sama ogrožena.
Zato je v državnih ustavah poskrbljeno, da se
morejo temeljne pravice v času nevarnosti za
državo suspendirati, dokler trajajo vzroki ne¬
varnosti, namreč vojna ali revolucija.

Od oblike države je odvisno, kdaj, kako in
v kakem obsegu se to lahko zgodi. V modernih
državah se zahteva, da sodeluje pri ustavitvi
temeljnih pravic parlament, ako ne pred¬
hodno, pa vsaj naknadno. Po francoskem za¬
konu iz 1. 1878 se v času vojne ali oborožene
pobune lahko z zakonom proglasi obsedno
stanje (etat de siege); v zakonu mora biti do¬
ločeno, za kake kraje in za kako dobo naj to

223

DRŽAVNA PRAVILA

stanje velja. Posledica je, da preide vsa kom¬
petenca civilnih oblastev glede vzdrževanja
reda in varnosti na vojaška oblastva, kolikor
se le-ta ne zadovoljujejo z nadaljnjim obstojem
civilnih kompetenc. Vojaško oblastvo lahko
ukine nedotekljivost stanovanja, svobodo gi¬
banja, tiska in zborovanja. Delikti zoper var¬
nost države, zoper ustavo in zoper javni red
in mir se lahko sodijo po vojaških sodiščih.
Kadar se pojavi potreba obsednega stanja in
parlament ne zboruje, sme izjemoma tudi
predsednik republike odrediti to stanje, toda
parlament mora čimprej odobriti ali razvelja¬
viti ta ukrep. Podobne določbe vsebujejo tudi
ustave drugih evropskih držav, n. pr. nemška.

Drugače se postopa na Angleškem. Tam
se suspendirajo v nevarnih časih predpisi
»Habeas corpus Act«-a, kar pa nikakor nima
za posledico, da se osebna svoboda ukine;
suspendira se le tista procesualna zaščita, ki
jo daje navedeni akt. Pa tudi ta takozvana
suspenzija mora biti sklenjena z zakonom, ki
je časovno omejen. Suspenzija velja za are¬
tacijo radi nekaterih deliktov (navadno le radi
veleizdaje) in omogoča zapiranje, ne da bi
mogel zaprti zahtevati čimprejšnjo sodno ob¬
ravnavo ali izpust iz zapora. Toda kadar se
neha suspenzija, postane dotični, ki je koga
po krivem zadržal v zaporu, civilno in ka¬
zensko odgovoren. Ker pa je težko zahtevati

224

DRŽAVLJANSTVO

od državnih organov, da ravnajo v razbur¬
kanih časih, zlasti kadar gre za nujno zavaro¬
vanje javnega miru, popolnoma točno po za¬
konih, izide navadno po pretekli dobi nave¬
dene suspenzije »Indemnity Act«, t. j. zakon,
ki oprašča državne organe kršitve določenih
zakonskih predpisov v dobi suspenzije. Tudi
v drugih primerih se izdajajo na Angleškem
taki oprostilni zakoni; ker pa so to vedno
zakonodavni akti, je potrebno, da smatra par¬
lament sam za opravičeno, oprostiti državne
organe morebitne krivde radi kršitve zakonov,

5. DRŽAVLJANSTVO

je skupni izraz za razna pravila deloma držav¬
nega, deloma meddržavnega prava, ki vežejo
človeka na posebno jak način z določeno
državno organizacijo, kar se tudi izrečno po¬
udarja v državljanski prisegi. Krog teh pravil
se je kril v mnogih državah starega veka malo¬
dane s celokupnim pravom, to se pravi, da
so vse pravne ugodnosti v državi veljale le za
njene državljane in da so tujci bili brezpravni.
Obseg pravil, ki veljajo samo  za državljane,
pa je z napredujočo civilizacijo postajal in še
vedno postaja vedno manjši. Večine pravic, ki
jih uživa danes državljan, je deležen tudi tujec.
V splošnem je ta izenačen z državljanom glede
civilnega in kazenskega prava; deležen je

DRŽAVA .. 15

225

DRŽAVNA PRAVILA

pravne zaščite po organih tiste države, kjer
se nahaja; vendar pa morajo ponekod tujci
kot tožniki pri civilnih pravdah položiti kav¬
cijo za pravdne stroške in so tudi podvrženi
raznim omejitvam glede pridobitve nepre¬
mične lastnine. Dalje se drže skoraj vse ev¬
ropske države načela, da svojih državljanov
radi deliktov, storjenih v tuji državi, njej ni¬
koli ne izročajo, pač pa tujce; na drugem
stališču stoje Anglija in Zedinjene severno¬
ameriške države, ki izročajo v navedenem
primeru tudi svoje državljane. Izvrševanje ne¬
katerih obrtov in poklicev dovoljuje mnogo
držav samo svojim državljanom. V ostalem
pa se je tudi na polju takozvanega javnega
prava stanje tujcev približalo stanju držav¬
ljanov, n. pr. glede osebne in verske svobode.
(Gl. str. 201.)

Vendar so še sedaj neke pravice skoraj v
vseh državah pridržane edinole državljanom.
To so baš tiste pravice, s katerimi se more
vplivati na razvoj državne organizacije ali
delovati pri njenem udejstvovanju; imenujemo
jih lahko politične ali pa organske pravice,
dotični pa, ki jih izvršuje, je organ v najšir¬
šem smislu. Sem spada pravica, voliti in voljen
biti v politična zastopstva (parlament); pra¬
vica, delovati kot porotnik; možnost, postati
državni uradnik; pravica in dolžnost, služiti
kot vojak. Mnogokrat so vezane na držav-

226

DRŽAVLJANSTVO

ljanstvo tudi take službe, ki niso državne, ki
pa so v večji ali manjši zvezi z državno or¬
ganizacijo, n. pr. javni pouk, notariat, advo¬
katura, cerkvene službe; včasih so te pravice
vezane z dolžnostjo, vršiti jih (volivna, porot-
niška dolžnost). Zveza med državljanom in
državo velja tudi glede bivanja na državnem
teritoriju. Za izselitev potrebuje državljan
posebno dovoljenje, ki se mu da le, ako je
izpolnil svoje dolžnosti nasproti državi, zlasti
vojaško službo. Na drugi strani se pa držav¬
ljan ne sme izgnati iz državnega teritorija niti
vobče v njem pregnati iz enega kraja v dru¬
gega. Za tujce velja nasprotno: vseljevanje
navadno ni popolnoma svobodno, temveč ve¬
zano ali na posebno dovoljenje (n. pr, vizum
na potnem listu) ali na plačilo posebne takse;
ali pa je vseljevanje dovoljeno le določenemu
številu (Severna Amerika). Pa tudi tam, kjer
je tujcu bivanje v državi dovoljeno, ni njegova
pravica tako trdna kakor državljanova, ka¬
tera je navadno zajamčena v ustavi. Tujci so
čestokrat pod posebnim policijskim nadzor¬
stvom in se morejo le težko braniti pred iz¬
gonom, ako niso v tem oziru ščiteni po med¬
narodnih pogodbah; to velja zlasti za vojno
dobo. Svetovna vojna je pokazala, da tudi tuj¬
čeva lastnina pravno ni absolutno zaščitena.

Državljan je tudi v tujini v neki meri pod¬
vržen zakonom svoje države; seveda se po-

15 *

227

DRŽAVNA PRAVILA

korščina tem zakonom ne more izsiliti z istimi
prisilnimi sredstvi na tujem kakor na domačem
teritoriju, pač pa s tem, da se mu odvzame
državljanstvo ali pa kaka druga pravica, ki
jo ima v domovini, ali pa tista zaščita, ki jo
uživa državljan v tujini po zastopnikih svoje
države.

Krog pravic, izraženih z besedo »državljan¬
stvo«, ni v vseh dobah in v vseh državah isti.
Z napredujočo demokratizacijo se je razširilo
sodelovanje »podanikov« pri državni organi¬
zaciji, s tem pa se je tudi spremenil pojem
državljanstva, ki se je celo cepil v »aktivne«
in »pasivne« državljane. V dobi francoske
revolucije so se smatrali za »citoyens actifs«
le tisti državljani, ki so imeli volivno pravico.
Tudi danes nimajo vsi državljani volivne pra¬
vice, temveč samo tisti, ki so kvalificirani
glede spola, starosti, neoporečenosti itd. V na¬
rodnih državah državljani, ki pripadajo na¬
rodnostnim majšinam, glede političnih pravic
niso vedno popolnoma izenačeni z državljani,
ki pripadajo vladajoči narodnosti; podobno
velja za podanike (sujets) v nekaterih kolo¬
nijah v primeri z državljani ondi vladajoče
države; ponekod nimajo naturalizirani istega
pravnega položaja ko državljani po rojstvu.
Sicer pozna že Aristotel  popolne in nepopolne
državljane, t. j. take, ki radi kake ovire (mla¬
dosti, starosti, prognanstva itd.) niso deležni

228

DRŽAVLJANSTVO

sodstva in vlade (Politika III., 1275). Aristotel
je sploh istovetil pojem državnega organa s
pojmom popolnega državljana, kar je pravilno
za neposredno demokratijo. V posrednih de-
mokratijah današnjega časa pa imamo lahko
za popolnega državljana že tistega, ki je le
posredno deležen vlade s tem, da voli državne
organe. Razlikovanje raznih vrst državljanov
in podanikov po pravu posamezne države pa
nima pomena za meddržavno pravo.

Dejanje ali dogodek, s katerim se pridobijo
vse ali vsaj večina omenjenih pravic in ki se
imenuje pridobitev državljanstva, je različen.
V glavnem se jemlje v poštev: 1. Poroka;  za¬
konska žena dobi skoraj povsod državljanstvo
moža; glavne izjeme so Zedinjene države Se¬
verne Amerike in Rusija, kjer si žena ohrani
svoje državljanstvo, in nekatere države Južne
Amerike, kjer dobi v nekih primerih mož držav¬
ljanstvo žene (da se pospešuje imigracija).
2. Rojstvo  (ius sanguinis); zakonskim in tudi
legitimiranim otrokom pripada državljanstvo
očeta. Po tem sistemu se torej podeduje
državljanstvo kakor monarhična pravica v le¬
gitimni moški liniji. Nezakonski otroci imajo
navadno državljanstvo matere. 3. V nekaterih
ameriških državah pa je za državljanstvo od¬
ločilen kraj  rojstva (ius soli). 4, So tudi države,
kjer veljata oba sistema, za neke primere ius
sanguinis, za druge ius soli (na primer Velika

229

DRŽAVNA PRAVILA

Britanija, Francija), 5. Naturalizacija,  t. j, čin
državnega oblastva, s katerim se podeli
državljanstvo osebi, ki ni državljan dotične
države in ki želi to postati. Ta čin je na¬
vadno upraven, včasih pa tudi zakonodaven
akt. 6. Navadno dobijo že z odstopom terito¬
rija  vsi na njem prebivajoči državljani od¬
stopajoče države državljanstvo pridobivajoče
države. Večinoma pa je v meddržavnih pogod¬
bah za te osebe omogočena opcija,  t. j. izjava,
s katero si lahko ohranijo državljanstvo svoje
dotedanje države, v katero se pa morajo po¬
tem navadno preseliti.

S pridobitvijo novega državljanstva ugasne,
vsaj praviloma, staro. Sicer se neha po pravu
nekaterih držav državljanstvo določenih oseb
že z njihovo izjavo, v drugih državah je po¬
treben izrečen izpust iz državljanstva; izguba
državljanstva je ponekod pravna posledica
dolgotrajnega bivanja v tujini, nedovoljene iz¬
selitve in tudi nedovoljenega vstopa v službo
tuje države. Ker so si zakonodaje raznih držav
čestokrat v nasprotju glede določitve držav¬
ljanstva in ker se zlasti ne skladajo v tem,
da nujno  ugasne staro državljanstvo s prid )bi-
tvijo novega, in tudi ne v tem, da ugasne samo
s pridobitvijo novega, se pojavljajo primeri
dvojnega (mnogoternega) državljanstva (sujets
mixtes) in primeri, da je kaka oseba brez
državljanstva sploh. Radi takih, v mnogih

230

DRŽAVLJANSTVO

ozirih zelo neprijetnih primerov poskuša mo¬
derno meddržavno pravo doseči, da bi imel
vsak človek eno  državljanstvo, torej da ne bi
bil brez nobenega, pa tudi da ne bi imel več
nego eno državljanstvo.

Analogno državljanstvu pomeni v nekaterih
državah »domovinstvo« krog pravic in dolž¬
nosti, ki vežejo človeka z določeno občinsko
organizacijo tako, da ne more biti iz občine
iztiran in da občina zanj skrbi, ako obuboža.
Glede pridobitve in izgube domovinske pra¬
vice velja v splošnem isto, kar je bilo rečeno
glede državljanstva: rojstvo, možitev, izrečna
podelitev, ki se ponekod pri daljšem bivanju
ne more odreči, na eni — izpust iz domovinske
zveze na drugi strani. Večina držav pa te in¬
stitucije sploh nima, temveč samo »občinsko
članstvo«, ki je manj tesna zveza občana z
občino.

Da je »državljanstvo« le splošen, v svoji
vsebini menjajoč se izraz za skupino pravil
(ali v posameznih primerih za skupino pravic
in dolžnosti, ki izvirajo iz teh pravil), se vidi
zlasti tedaj, kadar se govori o državljanstvu
društev in drugih »juridičnih« oseb ter o
državljanstvu stvari, kakor so ladje in zrako¬
plovi. Pri državljanstvu društev ne gre za
določitev državljanstva njih članov, temveč
za vprašanje, po kakih pravilih naj se presoja
poslovanje društva, in zlasti njegove imo-

231

DRŽAVNA PRAVILA

vinske razmere; to »državljanstvo« se na¬
vadno določa po sedežu društvene uprave
ali pa po državljanstvu vseh ali vsaj tistih
društvenikov, ki imajo večino deležev dru¬
štvenega kapitala. Slično velja za »držav¬
ljanstvo« (državno pripadnost, »nationalite«)
ladij in zrakoplovov. Radi ureditve prometa
med državami in posebno radi zaščite svo¬
bode morja je treba vedeti, katere države za¬
koni veljajo za posamezne ladje in za ljudi na
njih; ta pravni odnos se kratkomalo imenuje
»državljanstvo«, za katero je pri trgovskih
ladjah navadno odločilno državljanstvo last¬
nika ali vsaj tistih solastnikov, kojih last je
večji del ladje. Viden znak državljanstva je
pri vojnih ladjah prapor, pri trgovskih ladjah
prapor in ladijske listine.

Večina držav stoji na stališču, da je treba
pripoznati državljanstvo tudi zrakoplovom
(internacionalna konvencija iz 1.1919). Važno je
namreč raz meddržavno-, privatno-, trgovsko-
in kazenskopravno stališče, s katero državno
organizacijo je zrakoplov oziroma njegova
posadka posebno vezana, pa tudi, katera
država je pravno vezana z zrakoplovom in
ali je radi tega odgovorna zanj. Zanimivo je,
da nekateri pravniki in nekatere države no¬
čejo pripoznati zrakoplovom državljanstva iz
razloga, da ga tudi avtomobili nimajo. Za
pravo važna razlika med zrakoplovom in

232

ZAKON

avtomobilom je pač ta, da so v splošnem
zrakoplovi bolj nego avtomobili pripravni in
namenjeni za hitro kretanje po raznih držav¬
nih ozemljih in da je nadzor nad njimi težji;
zato je potrebno, da se more na vsakem
ozemlju hitro in lahko spoznati, kakšni zakoni
so veljavni za zrakoplov in za ljudi v njem,
ne da bi bilo treba brigati se za državljanstvo
posadke oziroma lastnika. Zato mora imeti
zrakoplov, kakor ladja, ne samo svoje ^držav¬
ljanstvo«, temveč tudi zunanji znak državljan¬
stva. Kakor pri društvih in pri ladjah se tudi
pri zrakoplovih določa državljanstvo lahko na
razne načine, n, pr. po stalnem pristanišču ali
po bivališču ali državljanstvu lastnika in po
kraju registracije.

II. ZAKON

1. PRAVNI ZNAČAJ

Kakor je razvidno iz prejšnjega poglavja,
se je pojem ustave kot posebne skupine takih
pravil, ki se po svoji obliki in veljavnosti
razlikujejo od ostalih državnih pravil, razvil
precej pozno v zgodovini. V starejših časih
se temeljna državna pravila niso po svoji
obliki razlikovala od drugih manj temeljnih
pravil; ni bilo formalne razlike (in je v Angliji
še sedaj ni) med ustavo in navadnimi zakoni.
Pojem ustave se je v dobi revolucionarnih

" 233

DRŽAVNA PRAVILA

pokretov preteklih stoletij rodil z idejo, da
naj bo postavljena neka skupina stalnih in
zato težko spremenljivih organizatomih in
drugih pravil, v katerih okviru naj se pravo
dalje ustvarja in razvija. Po predpisih ustave
naj se torej postavljajo nadaljnja pravna pra¬
vila, Na ta način nastala pravila, ki so ne¬
posredno podrejena ustavi, vsemu ostalemu
pravu v državi pa nadrejena, smo navajeni
imenovati zakone ,Kjer obstaja formalna ustava,
stoji torej zakon na drugi, tam pa, kjer for¬
malne ustave ni, na prvi stopnji v vrstnem redu
pravnih pravil.

Za spoznanje bistva zakona je torej po¬
trebno določiti ne samo njegovo razmerje
navzgor, nasproti ustavi, temveč tudi njegovo
razmerje navzdol, nasproti njemu podrejenim
pravnim pojavom. V ta namen pa je treba naj¬
prej razložiti, kako je, ne glede na že pojas¬
njeno delitev pravnih pravil v ustavne in za¬
konske, prišlo sploh do cepitve prava v več
vrst ali stopenj pravnih zapovedi. Radi pravne
varnosti se je vedno zahtevalo, naj se pravo
ne ustvari nanovo za vsak posamezen primer,
temveč naj se za tak primer uporabi staro
običajno ali pa pravo, ki je bilo že naprej
postavljeno. Samo ako je ustreženo tej za¬
htevi, morejo ljudje urediti svoje odnošaje
tako, da ta ureditev obvelja med njimi in tudi
pred sodnikom. Šele na ta način je življenje

234

ZAKON

po pravu in s tem pravna država v najširšem
pomenu besede mogoča. Ono državo pa, v ka¬
teri pravo ni za trdno naprej določeno, ker
se v vsakem posameznem primeru lahko
nanovo ustvarja, imenujemo despotijo, in des¬
pota onega, kojega vsakokratna, po nobeni
pravni zapovedi omejena volja velja kot pravo
(gl, str. 69, 70). Vezanost dotičnega, ki določa
pravne dolžnosti posameznika po že obsto¬
ječih pravnih pravilih, je elementarni znak
pravne države. Zato se je cepilo pravo na eni
strani v splošna pravila, na drugi strani pa
v zapoved, ki se tiče posameznega primera in
ki mora biti v skladu s splošnim pravilom. To
pravilo je izrečno postavljeno in zapisano, ali
pa je običajno pravo, ki se na podlagi starega
običaja uporablja v posameznem primeru.

Kadar je pravno pravilo po kompetentnem
organu izrečno postavljeno in fiksirano, go¬
vorimo v nasprotju k običajnemu pravu o po¬
stavi ali o zakonu. V tem smislu zakona je
brezpomembno, kdo ga postavlja, ali absolutni
monarh, ali absolutni parlament, ali vladar in
parlament skupno. Zgodovina rimskega prava
nam kaže, kako so zaporedoma skoraj vsi višji
državni organi izvrševali zakonodavstvo; zato
nahajamo toliko izrazov za »zakone«; lex,
plebiscitum, senatusconsulta, constitutiones
principum. Naravno je, da je bila večina za¬
konov v rimski in v vseh drugih državah

235

DRŽAVNA PRAVILA

splošnega značaja, t. j. da se zakoni niso na¬
našali na kak posamezen primer, temveč na
celo vrsto v bodočnosti mogoče nastajajočih
primerov. Saj je poleg ozirov za dobro in točno
delujočo državno organizacijo temeljna za¬
hteva pravne varnosti, da je pravo splošna,
naprej določena norma, s katero more vsakdo
računati, tako da v konkretnem primeru ne
odloča samovolja kakega državnega organa,
temveč stalna norma ali zakon, ki se mora
verno zrcaliti v odločbi državnega organa.
Začetek pravne države je torej že tesno
zvezan s cepitvijo prava v splošno normo in
konkretno zapoved; prva je izdana po posebej
za to določenem organu (zakonodajavcu),
druga pa zopet po posebnem organu, ki mora
uporabiti splošno zapoved, izdajajoč kon¬
kretno zapoved, n. pr, sodbo.

Toda poskusi, omejevati zakonodajavca na
izdajanje samo splošnih pravil, niso imeli pol¬
nega uspeha. Prvič zato ne, ker je zelo težko,
če ne nemogoče, stvarno omejiti ta organ, ki
spada k najvišjim državnim organom. Drugič,
ker je splošnost zakona zelo širok in elastičen
pojem. Tretjič, ker se je pokazalo za potrebno
in tudi za pravno varnost neopasno, da uredi
zakonodavni organ direktno v obliki zakona
nekatere važne individualne primere, ki se
radi svojega izrednega značaja ne dajo uvrstiti
v kako splošno normo. To dela tudi ustava

236

ZAKON

sama, n. pr. kadar je v njej imenoma določeni
osebi poverjen položaj vladarja. Iz navedenih
razlogov obsega zakonodaja poleg splošnih ali
abstraktnih tudi individualne norme; vsa ta
pravila, izdana po istem organu in v isti obliki,
pa imajo isto pravno veljavo. Že v rimskem
pravu so bili zakoni, ki niso bili splošni, tem¬
več ki so se nanašali na individualne primere;
sem spada zakon, s katerim se je najvišja
oblast prenesla na določenega vladarja, tako-
zvana lex de imperio (n. pr. Vespasiani).
Vedno si je zakonodavna oblast dovolila in
si še sedaj dovoljuje, izdajati v obliki zakona
zapovedi, ki ne veljajo splošno, marveč za
individualne primere. Primerov je nešteto:
pravkar navedena proglasitev za vladarja, do¬
ločitev civilne liste za njega ali apanaže za ka¬
kega člana vladarske rodbine, obratno pa tudi
konfiskacija imovine pregnane dinastije, izgon
članov takih dinastij, napoved vojne in skle¬
panje miru (oboje se mora po sedanji nemški
ustavi vršiti z državnim zakonom); dalje za¬
koni o zgradbi kake železnice ali druge stavbe,
n. pr. gledališča, ali o privilegiranju kakega
podjetja (banke), o državnem posojilu, o kon¬
verziji posojila; zakoni, s katerimi se izjemoma
sprejme kaka oseba v državljanstvo; pravza¬
prav vsi zakoni, ki določajo individualno iz¬
jemo iz splošno veljavnih zakonov, mnoge
»private bills« angleške zakonodaje, potem

237

DRŽAVNA PRAVILA

tudi takozvane »bills of attainder«, t. j. po¬
sebni zakoni, s katerimi se je v preteklih sto¬
letjih kaka oseba obsodila, itd.

Kljub vsemu temu se je pa vedno zastopalo
in se še danes zastopa naziranje, da mora biti
zakon nekaj splošnega in da so zakoni, ki niso
splošni, sicer zakoni po obliki, ne pa po vse¬
bini. V tej zahtevi se kaže ne samo v človeku
globoko ukoreninjeni čut za rednost, brez-
izjemnost prava, temveč tudi za red v miš¬
ljenju, ki zahteva za iste besede iste pojme,
za besedo zakon tudi v pravu isti pojem, ki
velja v znanstvu sploh in ki pomeni abstrahi¬
rano enakost, to pa je splošnost. Toda pravo
gre svoja pota in si ustvari svoj poseben pojem
zakona. Zato pravi Rousseau  (Contrat Social,
knjiga II., pogl. 6), da z izrekom o tem, kaj
je zakon narave, ni pomagano znanju o tem,
kaj je zakon države. Isti Rousseau  pa je z vso
energijo zahteval, da naj bo splošnost bistven
znak zakona. V navedeni knjigi nadaljuje:
»Kadar pravim, da je predmet zakonov vedno
splošen, menim, da motri zakon podanike kot
skupino in dejanja kot abstraktna, nikoli pa
ne človeka kot poedinca, niti kakega posa¬
meznega dejanja. Zakon more ustanavljati
privilegije, toda ne more jih podeliti nobeni
imenoma določeni osebi; zakon lahko usta¬
navlja več razredov državljanov in lahko tudi
določa kakovosti, ki upravičujejo uvrstitev v

238

ZAKON

te razrede, ne more pa imenovati teh ali onih,
ki naj bodo vanje sprejeti; lahko ustanavlja
kraljevsko vlado in red prestolonasledstva, ne
more pa izvoliti kralja ne postaviti kraljevske
rodbine: skratka, nobena funkcija, ki se na¬
naša na kak individualen predmet, ne pristoji
zakonodavni oblasti.« Razumljiva je ta za¬
hteva raz stališče kolikor mogoče velike ena¬
kosti. Toda izkustvo kaže, da je nemogoče
v pravu smatrati za enako, kar v naravi ni
enako, in to velja v veliki meri za ljudi. Celo
Rousseau  ne zahteva izključno le splošnih
zakonov; dopušča tudi privilegije, torej iz¬
jemne zakone, samo da se ti privilegiji ne
smejo nanašati na posameznika, temveč na
določeno vrsto ljudi. Tega nazora je še vedno
ona moderna teorija, ki vidi v splošnosti bi¬
stven element zakona. Priznava sicer, da so
tudi »specialni« zakoni »pravi« zakoni, n. pr.
trgovinski zakon, ki je brezdvomno izjemen
nasproti občnemu  državljanskemu zakonu, ka¬
kor je trgovinski zakon sam splošen nasproti
zakonu o delniških družbah, ki je nasproti
njemu izjemen itd. Ni torej treba absolutne
splošnosti, le-ta je lahko »zožena«: ali glede
kroga ljudi, ali glede predmeta ureditve, ali
glede dobe veljavnosti (terminirani zakoni),
ali glede krajevnega obsega; le na imenoma
določene posameznike ali na posamezen pri¬
mer se pravi zakon ne bi smel nanašati. Toda

239

DRŽAVNA PRAVILA

vprav od Rousseau-a navedeni primer kaže,
kako splošen pojem je »splošnost«, ki se v
skrajni zoženosti le malo in za pravo nebi¬
stveno razločuje od individualnosti. Ustano¬
vitev monarhije je nasproti zakonsko priznani
splošni pravni in politični enakosti v večji
meri poseben (individualen) predmet, nego
je postavitev dinastije nasproti uvedbi monar¬
hije sploh. In tudi če so med splošnostjo,
»zoženo« splošnostjo in individualnostjo raz¬
like, so te razlike le gradualne, ki niso od¬
ločilne za spoznanje pravnega bistva zakona.

Rousseau ni razločeval med »formalnim«
in »materialnim« zakonom. Kar ni vsebovalo
od njega zahtevanih pogojev, mu sploh ni bil
zakon. Pogoja splošnosti pa ni zahteval samo
glede predmeta ureditve, temveč tudi glede
tistega, ki ureja. Kvalifikacija zakonodajavca
je ista kakor kvalifikacija zakona: oba mo¬
rata biti splošna, Le splošna volja (la volonte
generale), torej ves narod naj bo zakonoda-
javec, in le odločba te splošne volje o kakem
splošnem predmetu naj bo zakon. Po zakonu
urejeni predmet je potemtakem za Rousseau-a
isto kakor zakonodajavec, samo motren z
drugega stališča. »Kadar pa odloči ves narod
o vsem narodu, ima samo sebe samega v vidu;
razmerje, ki utegne potem nastati, je raz¬
merje celotnega predmeta pod enim vidikom
nasproti celotnemu predmetu pod drugim vidi-

240

ZAKON

kom, ne da bi se celota delila. Tedaj je stvar,
o kateri se odloča, tako obča, kakor volja, ki
odloča. To je tisti akt, ki ga imenujem zakon.«
»Mais quand tout le peuple statue sur tout
le peuple, il ne considere que lui-meme; et
s’il se forme alors un rapport, c'est de l'objet
entier sous un point de vue a l'objet entier
sous un autre point de vue, sans aucune diVi¬
sion du tout. Alors la matiere sur laquelle on
statue est generale comme la volonte qui
statue. Cest cet acte que j'appelle une loi.«
(Contrat Social, knjiga II,, pogl, 6.) Zato tudi
ne smatra za zakone takih norm, ki so sicer
splošne, ki pa ne izhajajo od zakonodajavca
in ki bi jih moderna teorija radi njihove
splošnosti smatrala za zakone v materialnem
smislu; o takih zapovedih pa, ki so sicer
izdane od zakonodajavca, ki se pa tičejo
kakega posameznega predmeta (objet parti-
culier), izrečno pravi, da niso zakoni, temveč
»dekreti«.

Pozitivno pravo ni sledilo Rousseau-evim
načelom. Francoska ustavotvorna skupščina
je že meseca novembra 1. 1789 odredila, naj
se vsi  njeni dekreti, ki jih kralj sankcionira,
zovejo zakoni  (lois). Isto definicijo je dala
prva francoska ustava iz leta 1791. Kakor ta
ustava, imajo tudi vse poznejše ustave dolo¬
čila o tem, kaj je smatrati za zakon, na kak
način nastane in kako veljavo ima. S prav-

DRŽAVA 16

241

DRŽAVNA PRAVILA

nega stališča pa je edino važno to, kar o za¬
konu pravi ustava ali pa, kjer formalne ustave
ni, ustavni običaj; definicije, ki jih daje teorija
poleg  teh določb ali celo v nasprotju z njimi,
nimajo nobenega pravnega pomena- Zato ne
koristi govoriti o zakonu v »formalnem«
smislu in v »materialnem« smislu in tudi ne
o kakem splošno za vse države veljavnem
pojmu zakona, ker določa ustava vsake države
neodvisno, kaj hoče imeti za zakon, kakšni
organi morajo sodelovati pri zakonodavstvu
in na kak način, ter kako pravno veljavo
imajo tako izdelane norme. Zakonodavni or¬
gani in načini zakonodavstva pa so, kakor
smo videli, v raznih državah različno urejeni.
Vendar ima to, kar ti različno organizirani
»zakonodajavci« po različnem postopku iz¬
delajo v posameznih modernih državah, najsi
bodo monarhije ali republike različnega tipa,
približno isto pravno veljavo. Zato si lahko
glede pravne veljave napravimo neki pravno-
primerjalen pojem zakona za sodobne države.

Pravne veljave nima zakon nasproti ustavi,
pač pa nasproti vsem drugim pravnim zapo¬
vedim. Iz tega izhaja nasproti normam, zakonu
nadrejenim, prirejenim in podrejenim, tole: Za¬
kon ne more spremeniti ustave, temveč mora
biti v skladu z njo; ustava pa lahko spremeni
zakone. Poznejši zakon spremeni prejšnjega,
ker ne moreta dva nasprotujoča si zakona

242

ZAKON

veljati in ker velja to  kot zakonsko pravilo,
kar zakonodavna oblast vscikikrat  v pravilni
obliki kot zakon izda (lex posterior derogat
priori), Vse druge pravne zapovedi razen
ustavnih morajo, ker so zakonu podrejene,
biti z njim v skladu, sicer niso veljavne. S tem
je mesto, ki ga zavzema zakon v ustroju
državnih zapovedi, določeno; vsaka norma,
ki ima navedeno pravno veljavo, je zakon.
To velja vsaj za pretežno večino primerov, ni
pa brez izjeme. Ustava lahko za posebne pri¬
mere spremeni to razdelitev pravne veljave
med posameznimi zapovedmi raznih državnih
organov; lahko podeli navadnemu zakonu ali
celo uredbi moč, da spremeni določbe ustave
same; lahko dovoli, da sme v izjemnih primerih
tudi kaka druga kakor zakonodavna oblast
izdati zapovedi z isto pravno močjo, kakršno
imajo redni zakoni itd. So tudi zakoni z raz¬
lično pravno veljavo, n. pr. v nekaterih zvez¬
nih državah, kjer imajo zvezni zakoni pred¬
nost pred pokrajinskimi ne glede na to, ali so
pred njimi ali za njimi izdani.

Vse to nas opozarja, kako točno moramo
paziti na določbe pozitivnega prava, da prav
spoznamo pravno pomembnost posameznih
norm ali zapovedi. Česar pozitivno pravo ne
določa ali molče predpostavlja, ne more imeti
pravnega pomena. Zato tudi »splošnost« ne
more imeti nobenega pomena za pojem za-

16 *

243

DRŽAVNA PRAVILA

kona, če pozitivne ustave tega ne zahtevajo.
Vsako pravilo, ki ni  splošno, ki pa ustreza
pozitivnopravnim pogojem glede nastanka za¬
kona, je v pravnem smislu »zakon«, vsako
pravilo pa, ki ne ustreza navedenim pogojem,
ki pa je  splošno, ni zakon, nima namreč
pravne veljave kot zakon, in ni priporočljivo,
da ga nazivamo zakon (v materialnem smislu,
kakor pravi teorija), ker se s tem le meša
pravno edino odločilna — ker iz pozitivnega
prava vzeta — terminologija.

Vendar je precej razširjeno naziranje, da
izhajajo že iz same splošnosti  kake norme, ne
glede na določbe pozitivnega prava, neke
pravne  posledice. Če je res tako, potem je
seveda potrebno, da razlikujemo med zakoni
s splošno in med zakoni z individualno vse¬
bino. Trdi se namreč, da prej omenjeno, iz
enake pravne moči vseh zakonov izhajajoče
pravilo: »lex posterior derogat priori« ne velja
v časovni konkurenci splošnih in individualnih
zakonov. Reklo se je, da poznejši individualni
zakon ne derogira prejšnjega splošnega (lex
posterior specialis non derogat legi priori ge¬
nerali), in da poznejši splošni zakon ne dero¬
gira prejšnjega individualnega (lex posterior
generalis non derogat legi priori speciali).
Latinska reka govorita sicer o »specialnem«
zakonu, nanašata se pa vsekakor tudi na indi¬
vidualne zakone, ker so le-ti tudi specialni

244

ZAKON

in celo najizraziteje »specialni«. Ako se hoče
s prvonavedenim pravilom reči, da specialni
zakon ne derogira vsega splošnega zakona,
temveč samo toliko, kolikor specialni zakon
sam normira, potem je to samo po sebi umevno
in potrjuje samo normalno derogatorno moč i
specialnega zakona. Ako se pa hoče reči, da
specialni zakon ne derogira, temveč le suspen¬
dira splošnega, tako da po morebitni poznejši
odpravi specialnega zakona ne nastane pravna
vrzel glede tistih razmerij, ki jih je uredil,
temveč da se nanje avtomatično raztezajo do¬
ločbe splošnega zakona, ki je bil pač samo
suspendiran, potem je treba pripomniti, da ta
trditev nikakor ni sama po sebi umevna, tem¬
več da mora biti podprta s kako določbo po¬
zitivnega prava. To je odvisno od namena
specialnega zakona samega ali pa od onega
zakona, ki ga je razveljavil ali pa od kakega
za dotično zakonodajo veljavnega pozitivno-
pravnega interpretativnega pravila. Istotako
je tudi veljava drugega prej navedenih rekov,
namreč da poznejši splošni zakon ne derogira
prejšnjega specialnega, temveč da ostane le¬
ta kot izjema v veljavi, odvisna od tega, ali
hoče poznejši splošni zakon ohraniti določbe
prejšnjega specialnega ali ne. Če se tak namen
ne da ugotoviti in če za te primere ni nobe¬
nega obveznega pozitivnega pravila, bo tudi
med splošnimi in specialnimi in individualnimi

245

DRŽAVNA PRAVILA

zakoni obveljal časovno zadnji zakon, ne glede
na to, ali je splošen ali ne. Kolikor gre za pre¬
sojo po državnem pravu, velja prej razloženo
tudi za konkurenco med internacionalnimi
pogodbami, ki imajo po državnem pravu moč
zakona, ter med njimi in drugimi zakoni.

Izmisliti si tak pojem zakona, ki bi obsegal
poleg pozitivnopravnih znakov še kak drug
znak, ni le nepotrebno, temveč zavaja lahko
v dalekosežne zmote. V tem oziru je treba
omeniti, poleg pravkar odklonjenega, zlasti
v francoski literaturi razširjenega mnenja o
nujni splošnosti zakona, teorijo uglednih nem¬
ških pisateljev (n. pr. Labanda  in Jellineka ),
ki so ne glede na ustavne predpise o pravni
veljavi produkta zakonodavstva, ustvarili po¬
seben pojem »zakona v materialnem smislu«:
To naj bo vsak pravni  predpis, vsako pravno
pravilo. Pravni predpis pa ni, tako pravijo,
vsak predpis izdan od državnih organov, tem¬
več le tak predpis, ki razmejuje pravno sfero
posameznika nasproti posamezniku ali na¬
sproti državi; k pravni sferi pa spada vse,
kar zadeva svobodo njegovega dejstvovanja,
to se pravi osebno svobodo in imovino. Ta teo¬
rija smatra tudi taka pravila, ki niso izdana po
zakonodajavcu, ki pa zožujejo ali razširjajo
pravno sfero posameznika, za zakone v ma¬
terialnem smislu, n. pr. takozvane »pravne
uredbe«; zgolj formalnih zakonov pa, to se

246

ZAKON

pravi takih predpisov, ki so sicer izdani od
rednega zakonodajavca, ki pa ne vsebujejo
»pravnih« pravil, nima za materialne zakone;
Zakoni v materialnem smislu torej ne bi bili
n. pr. tiste določbe organizatornih zakonov,
ki se tičejo le »notranjih zadev« uprave, potem
zakon o državnem proračunu, o najetju držav¬
nega posojila; vse to bi bili le akti uprave v zar
konski obliki.

Že na prvi pogled se vidi, da ta teorija šepa,
ker samovoljno zožuje pojem pravnega pra¬
vila. Kajti vse  državne norme se tičejo po¬
sredno ali neposredno pravne sfere ljudi. Tako
izvirajo iz državnega budžeta, dasi mogoče
samo posredno, obremenitve in razbreme¬
nitve imovine prebivavstva. Kako se proračun
kake skupnosti intenzivno tiče baš imovine
njenih članov, se more posneti iz predpisov
nekaterih občinskih redov, da naj se občinski
proračun nekoliko časa pred odobritvijo v
občinskem zastopu javno razpoloži, tako da
imajo občani možnost ga pregledati in napra¬
viti svoje pripombe, ki se morajo pri razprav¬
ljanju proračuna vzeti v obzir. Enako se da
razlagati, da ima v državah z dvodomnim par¬
lamentom spodnji dom, ki velja za zastopnika
interesov vsega ljudstva, veliko več pravic
glede budžeta nego zgornji dom. Organizatorni
zakoni pa imajo vedno, čeprav v različni iz¬
meri praven pomen za svobodo ljudi, dasi

247

DRŽAVNA PRAVILA

mogoče samo tistih, ki službujejo v upravi;
tudi notranja ureditev uradov ni brez takega
pomena. Vsaka  državna norma je pač pravna
norma, ker ni država nič drugega nego pravna
organizacija ljudi. Najgloblji vzrok, da je teo¬
rija cepila državne norme v pravne, ki se
tičejo prebivavcev, in v druge »interne« norme
državne uprave, ki se ne tičejo prebivavcev,
je pojmovanje države kot posebne, zase ob¬
stoječe juridične osebe, ki ima tudi svoje po¬
sebne interese, ki se naroda ne tičejo. Hiba
navedene teorije ni v zožitvi pojma zakona,
temveč v zožitvi pojma prava. Ni čuda, da
je teorija o materialnem zakonu v smislu
»pravne« norme povzročala zmote in zmeš¬
njave. To se vidi pri oni teoriji o budžetu, ki
jo je zagovarjal Laband.  Po njem državni pro¬
račun ni zakon v materialnem smislu, čeprav
je izdan v obliki zakona; odobritev po parla¬
mentu imej le ta učinek, da se vlada zanaprej
razbremeni odgovornosti nasproti parlamentu.
Proračun je gospodarski načrt, ne vsebuje pa
pravnih pravil. Odobrujoč budžet ne sodeluje
parlament pri ustvaritvi materialnega zakona,
temveč akta uprave, in je seveda pri tem ve¬
zan na že prej izdane zakone; zlasti ne more
zavreči tistih dohodkov in izdatkov, ki so v
teh zakonih določeni. S to vezanostjo parla¬
menta je tudi v skladu naziranje, da sme
vlada, ako ni proračun pravočasno uzakonjen,

248

ZAKON

vendar pobirati vse dohodke in napraviti vse
izdatke, določene ali potrebne po veljavnih
zakonih, ne da bi storila s tem kaj nezako¬
nitega. Poleg tega pa sme vlada napraviti
celo tudi take izdatke, ki jih zahtevajo nujni
državni interesi; te kakor tudi druge izdatke
preko budžeta stori vlada na svojo odgovor¬
nost; z naknadno  odobritvijo parlamenta pa je
razbremenjena. Vidimo torej, kako je ta »ma¬
terialni« pojem zakona nudil orožje za teorijo,
s katero se zmanjšuje pomen ustavno dolo¬
čenega vsakoletnega sodelovanja parlamenta
pri državnem gospodarstvu, in se tako slabi
najmočnejša pravica parlamenta.

2. PROMULGACIJA, SANKCIJA, PUBLI¬
KACIJA ZAKONA

Kadar je zakonodajavec en sam  človek,
kakor v absolutni monarhiji, je smatrati nje¬
govo, v predpisani obliki kot zakon izjavljeno
voljo za zakon, Tam pa, kjer nastane zakon
s sodelovanjem več oseb, je treba ugotovitve,
posvedočbe, da se je to sodelovanje res po
pravilni poti vršilo, da je torej zakon res na¬
stal. Kjer je zakon sklep kolegija, mora kdo,
n, pr. predsednik tega kolegija, ugotoviti ne
samo v kolegiju samem, da je bil zakon skle¬
njen, temveč mora to tudi v posebni listini
posvedočiti; brez tega se zunaj kolegija ne bi

249

DRŽAVNA PRAVILA

vedelo, ali je sklep pravilno storjen, ali torej
zakon obstoji ali ne. Ta posvedočba, da je
stopil zakon v eksistenco, je še bolj potrebna,
kadar nastane zakon le po soglasju več kole¬
gijev, n. pr, dveh zbornic parlamenta, ali pa
teh kolegijev in še poglavarja države. Akt,
s katerim se ugotavlja, da je zakon s sodelo¬
vanjem vseh po ustavi določenih činiteljev
nastal in da zato eksistira, se imenuje progla¬
sitev ali po izrazu iz stare stanovsko-monar-
hične zakonodaje promulgcicija  zakona. Ta
akt je navadno poverjen državnemu načelniku.

Vse drugo ko promulgacija je sankcija  ali
potrditev zakona in publikacija  ali razglasitev
zakona.

V zakonodavnem postopanju se imenuje
sankcija oni akt državnega poglavarja, s ka¬
terim pristane na zakonski predlog, ki ga je
sprejel parlament. Sankcija je čin državnega
šefa kot enega dela zakonodavnega organa;
ako je v ustavi sankcija predpisana, ne more
nastati zakon brez nje. Z njo in  s sklepom
parlamenta nastane zakon. Odklanjati se mora
torej teorija, ki zanikava za države, kjer je za-
konodavni organ sestavljen iz parlamenta in
iz šefa države, formalno enakopravnost par¬
lamentarnega sklepa in sankcije, in ki trdi, da
je le v sankciji pravna zapoved, v sklepu par¬
lamenta pa samo formulirana vsebina te za¬
povedi, tako da bi bil formalni zakonodajavec

250

ZAKON

vladar, oziroma oni, ki sankcionira, sam.
Drugo, že prej (str. 115) obravnavano vpra¬
šanje pa je, koliko je radi posebnih institucij
v parlamentarni monarhiji vladar primoran
sankcionirati sklepe parlamenta, V modernih
monarhijah sta vladar zase in parlament zase
le dela zakonodavstva in šele oba skupaj in
sporazumno tvorita zakonodavni organ. Ta
sporazum se pa tiče prav tako vsebine za¬
kona kakor njegove obvezne  moči kot pravne
zapovedi.

Tudi tam, kjer — po navadi — sankcionira
in promulgira šef države zakon z enim in istim
aktom, je treba ločiti sankcijo in promulgacijo.
Kajti brez sankcije, ki je v ustavi predpisana,
zakon sploh ne eksistira, dočim zakon eksi¬
stira brez promulgacije; brez nje samo ni po-
svedočeno, da zakon eksistira. Posvedočiti
kot pravilno pa se da le to, kar že eksistira.
Sankcija je čin zakonodavne oblasti, ne pa
promulgacija, ki sledi logično zakonodaji, torej
tudi sankciji. Sankcija velja zakonskemu na¬
črtu, promulgacija zakonu. Da je sankcija ne¬
kaj drugega kakor promulgacija, se vidi tudi
iz tega, da lahko pripadata ta akta različnim
organom: V cesarski Nemčiji (do 1. 1918) je
sankcioniral državne zakone zvezni svet, pro-
mulgiral pa jih je cesar. V sedanji Franciji nima
nihče pravice sankcije; zakon je definitivno
ustvarjen s soglasnim sklepom obeh zbornic

251

DRŽAVNA PRAVILA

parlamenta; pač pa ima predsednik republike
dolžnost, da zakon promulgira. Kolikor spada
v modernih državah sankcija in promulgacija
zakonov v kompetenco državnega poglavarja,
se vršijo ti akti pod odgovornostjo in s sopod-
pisom ministrov. *

Z dokončanim zakonodavnim postopkom
perfekten in kot tak posvedočen (promulgi-
ran) zakon je veljaven, Ta veljavnost se kaže
v tem, da so zakonodavni organi kot taki, to
je kolikor imajo opraviti z zakonodavstvom,
po takem zakonu vezani. Noben organ, čigar
sodelovanje je bilo potrebno za ustvaritev za¬
kona, ne bi smel več umekniti svoje privolitve
in s takim enostranskim činom zakon raz¬
veljaviti; razveljavljen bi mogel biti le z novim
zakonom. Kakor pa je v pravni državi nače¬
loma zahtevano, da se pravo ne ustvari šele
nanovo za posamezen primer, temveč da se
vnaprej določa z normo, tako je iz istega raz¬
loga tudi zahtevano, da bodi dana vsem mož¬
nost, da se s to normo seznanijo, in da naj bo
ta splošno obvezna šele tedaj, ko se je možno
z njo seznaniti. Zato je zahtevano, da se zakon
javno razglasi. Splošna veljava zakona še da
sicer tudi brez tega misliti; na Japonskem so
se do 1. 1870 objavljali zakoni samo uradom,
ki so jih uporabljali. Modernim pravnim na¬
zorom pa ne bi ustrezalo, da postane zakon
splošno obvezen, preden je javno razglašen.

252

ZAKON

Ker pa ni mogoče, da se vsi seznanijo z vsebino
zakona že v trenutku njegove razglasitve ali
publikacije ali obnarodovanja (t, j. dajanja na¬
rodu na znanje), je navadno določen še rok
po razglasitvi, ki mora preteči, da postane
zakon splošno obvezen (vacatio legis). Raz¬
glasitev ni akt zakonodavstva. Zato razglaša
zakone administrativni organ (minister) v zato
določenih uradnih glasilih.

Tako promulgacija kakor razglasitev je
striktna dolžnost tistih organov, ki sta jim ta
čina poverjena. Kajti ta čina ne spadata več
k zakonodavstvu, ki se vrši po svobodnem
preudarku, temveč sta le posvedočba o na¬
stanku, oziroma objava že perfektnih zako¬
nov. Ker pa je večina učinkov zakona (ne vsi,
kakor smo videli) vezana na promulgacijo in
razglasitev, obstoji v nasprotju s tu podanim
naziranjem tudi mnenje, da je zakon ustvarjen
šele s promulgacijo in razglasitvijo.

3. FINANČNI ZAKON — DRŽAVNI PRO¬
RAČUN

Načeloma se da urediti z zakonom vsaka
zadeva, ki je ni ustava pridržala ustavodavstvu
ali pa odkazala drugemu nego zakonodavnemu
organu. Zato govorijo Angleži, ki nimajo za¬
pisane ustave, o suverenosti, t. j. neomejenosti
parlamenta kot zakonodavnega organa, sesto-

253

DRŽAVNA PRAVILA

ječega iz kralja, doma lordov in spodnjega
doma. V obilici vsakovrstnih zakonov pa je
eden najznačilnejših »finančni zakon« oziroma
državni proračun (budžet). To je proračun
državnih prejemkov in izdatkov, določen za
razmeroma kratko dobo, navadno za eno leto.
Z odklonitvijo razlike med formalnim in ma¬
terialnim zakonom moramo tudi odklanjati
teorijo, ki smatra budžet, čeprav je izdan v
obliki zakona, za akt uprave. Mišljenje, da
budžet kot proračun ni pravno pravilo, smo
odklonili, ker se mora vsaka državna norma
imeti za pravno normo. Da pa je budžet
državna norma , torej obvezna zapoved, iz¬
haja že iz tega, da se morajo  vsi državni organi
ravnati glede izdatkov po vsotah, vsaj toliko,
da jih ne prekoračijo, in po namenu vsot,
kakor je to določeno v budžetu. Vrhu tega je
ta zapoved tudi izražena v takozvanem »fi¬
nančnem zakonu«, ki tvori z budžetom enoto;
budžet (proračun) je namreč bistvena priloga
tega zakona. Glede nekaterih dohodkov, na
primer davkov, uprava seveda ne more biti
vezana na višino proračunjene, t. j. približno
pričakovane vsote, pač pa v državah s po¬
polnim budžetom ne bi smela sprejeti teh
dohodkov, če sploh niso uvrščeni v proračun
in če ta ni uzakonjen.

Budžet v smislu proračuna državne uprave
obsega v veliki večini držav proračunavanje

254

ZAKON

vseh  državnih izdatkov in dohodkov za eno
leto (univerzalnost ali popolnost budžeta), in
sicer se morajo izdatki in dohodki izkazovati
kot taki in ne kompenzirani med seboj. Dalje
se zahteva, da naj so vsi dohodki in izdatki
proračunjeni samo v enem  proračunu in ne lo¬
čeni v več proračunih (edinstvenost budžeta).
Ena glavnih zahtev pa je specializacija bud¬
žeta, t. j. da so v njem nameni izdatkov po¬
drobno določeni in istotako zanje odmerjene
vsote. Zato je celotna vsota dovoljenih izdat¬
kov porazdeljena ne samo na upravne panoge,
temveč tudi na dele teh panog, ki so zopet
deljeni v pododdelke itd. Na ta način je
državna uprava vezana, da porablja dovoljene
izdatke v odmerjenih zneskih le za tiste na¬
mene, ki so podrobno določeni v proračunu.
Prepovedano je porabljati vsoto, dovoljeno za
predmet enega oddelka, za predmet drugega
oddelka, tudi če bi se ta vsota ne porabila
popolnoma za svoj namen. Ta prepoved tako-
zvanega »virimiranja« velja glede poglavitnih
budžetnih oddelkov za vsa oblastva; zato
glasuje parlament za vsak tak oddelek po¬
sebej. Prihranki budžetne dobe pa zapadejo.

Daši je državni proračun periodičen in po
skoraj povsod veljavnem pravilu enoleten,  je
vendar vprašanje, ali potrebujejo vsi dohodki
in vsi izdatki vsakoletne  zakonske odobritve.
Načelo moderne demokratije je, da naj bo

255

DRŽAVNA PRAVILA

vsak državni izdatek in dohodek dovoljen po
narodu, oziroma po njegovem predstavništvu,
parlamentu; to ustreza fikciji, da vsak sam
odloča o svoji imovini. En del državnih izdat¬
kov in dohodkov pa ima svoj pravni temelj že
v kakem drugem, ne šele v proračunskem za¬
konu: n. pr. dohodki iz davkov, določenih
s posebnim zakonom, ali pa stroški za kritje
z zakoni določenih izdatkov, n, pr. za odplače¬
vanje in obrestovanje državnega dolga, ki je
bil, kakor tudi njegovo odplačevanje, z zako¬
nom dovoljen. Take dohodke in izdatke je
torej zakon že dovolil in je videti čisto odveč,
da jih zakonodajavec vsako  leto vnovič dovoli.
Res se to tudi ne godi v državi, kjer se je rodil
in razvil parlamentarizem in njegovo glavno
gibalo, budžetno pravo parlamenta, namreč
v Angliji. Tam se dohodki in izdatki delijo
v dve skupini, v stalne in v enoletne. Največ
davkov je stalnih, vendar so zaradi kontrole
parlamenta nad vlado nekateri važni davki,
n. pr. dohodnina, odobreni po parlamentu
samo za eno leto. Isto velja za izdatke, ki se
delijo v trajne, n. pr. odplačevanje državnega
dolga, in v take, ki se ne smatrajo za trajne.
Za trajne, v zakonih že določene izdatke in za
take dohodke ni treba vsakoletne odobritve
po parlamentu; enkrat dana odobritev za¬
došča, Pač pa mora parlament z vsakoletnim
zakonom (Finance Act) odobriti druge do-

256

ZAKON

hodke, n, pr. davke, ki so vsako leto naloženi
prebivavstvu samo za to leto, in seveda tudi
čisto nove dohodke in prejemke, n. pr. nova
posojila. Istotako morajo vsako leto s poseb¬
nim zakonom (Appropriation Act) biti dovo¬
ljeni vsi izdatki (n. pr. zelo obsežni izdatki za
vojsko in mornarico), ki niso že s kakim stal¬
nim zakonom dovoljeni. Ta angleška načela so
jasna in dajo parlamentu, ki lahko dovoli ali
odreče vladi na eno leto terminirane ali pa
čisto nove, od nje zahtevane davke in izdatke
(kredite), dovolj učinkovito orožje, da one¬
mogoča vsako upravljanje države zoper voljo
večine parlamenta.

V mnogih drugih državah pa velja pravilo,
da se morajo z budžetnim zakonom dovoliti
vsako leto vsi  dohodki in izdatki, ne samo
novi, temveč tudi tisti, ki so bili že dovoljeni
s kakim stalnim (t. j. neterminiranim ali preko
budžetne periode enega leta veljavnim) za¬
konom. Vzrok temu je stremljenje, vezati
vlado ne samo na zakone, marveč na vsako¬
letno dovoljevanje materialnih sredstev za
vso  upravo, — morda pa tudi, kakor še v ne¬
katerih drugih primerih, napačno razumeva¬
nje angleškega prava, ki je služilo za zgled
v vprašanjih parlamentarizma. Za pravno
razlago te čudne ponovitve parlamentarnega
sklepanja se navaja, da ima parlamentarni
votum o budžetu glede z zakoni že prej dolo-

DRŽAVA 17

257

DRŽAVNA PRAVILA

čenih dohodkov in izdatkov drug značaj nego
glede novih; pri novih bi šlo res za novo usta¬
novitev, pri drugih pa samo za ugotovitev, da
so res z zakonom ustanovljeni. Toda parla¬
mentarni votum, ki se tiče zakonskega načrta
[in to je tudi načrt državnega proračuna), ima
vedno isti pravni  značaj in učinek in bi bilo
sploh nesmiselno, z zakonom ugotoviti, da je
kaj z zakonom ustanovljeno. Vsekakor je
protislovno, smatrati en del dohodkov in iz¬
datkov za stalne, ako morajo biti predmet
vsakoletne nove zakonodaje. Ker v nobenem
pravnem redu ne moreta veljati hkratu dve
nasprotujoči si pravili, je pravno razmerje med
vsakoletnim budžetom in drugimi, dohodke in
izdatke vsebujočimi (stalnimi) zakoni mogoče
najbolje obrazloženo na tale način: Tam,
kjer zahteva ustava vsakoletno budžetno uza¬
konitev vseh  izdatkov in dohodkov, je s to
ustavno določbo vsem zakonskim predpisom,
kolikor se tičejo nabiranja ali trošenja denarja
za državo, naprej odvzeta brezpogojna ve¬
ljava, ker je odvisna od navedene vsakoletne
uzakonitve. To je še izrečno za vse davčne
zakone sploh določeno v čl. 111 belgijske
ustave: »Davki v korist države so votirani
vsako leto. Zakoni, ki jih ustanavljajo, imajo
veljavo samo za eno leto, ako niso obnovljeni.«

Da se da parlamentarno vladati tudi brez
pravkar omenjenega budžetnega sistema, nam

258

ZAKON

kaže Anglija. Ako pa je v kaki državi (mogoče
nepremišljeno) sprejet in ustavno določen ta
sistem, potem se parlamentu ne da osporiti
pravica, da po svoji volji odobri ali ne odobri
istotako nove budžetne »pozicije« kakor tudi
tiste, ki temelje že na zakonih, Ako obstaja
navedeni ustavni predpis, je s pravnega sta¬
lišča napačno, odrekati parlamentu pravico,
da odbije tudi »zakonske« pozicije, in dajati,
ako se to vendar pripeti, vladi pravico, da
nabira in troši denar v mejah teh pozicij tudi
brez vsakoletne parlamentarne odobritve.
Druga stvar je politično dejstvo, da parla¬
ment ne uporablja tega pravnega sredstva
zato, da zavrne budžet sploh  (kar bi pome¬
nilo uničenje države), temveč zato, da od¬
kloni budžet samo določeni vladi, ki je nato
primorana odstopiti, ker bi sicer vlada sama
uničila državo. Tudi se ne da reči, da je svo¬
bodna odobritev ali zavrnitev vsega budžeta
po parlamentu odvisna od tega, ali je, ne glede
na ustavne določbe o vsakoletnem uzakonje-
vanju budžeta, v dotični državi usvojen parla¬
mentarni režim ali ne. Nasprotno: ako je v
ustavi jasno določeno, da so vsi državni do¬
hodki in izdatki vezani na vsakoletni budžetni
zakon in s tem na parlamentarno odobritev,
potem je že s tem za dotično državo usvojen
parlamentarni režim. [Na zanimiv način va¬
ruje poljski zakon iz leta 1926 o spremembi

17 *

259

DRŽAVNA PRAVILA

in dopolnitvi ustave iz leta 1921 kontinuiteto
v državnih proračunih. Ako nista v določenih
zaporednih rokih prišli do zaključka o celot¬
nem vladnem predlogu budžeta obe zbornici
parlamenta, postane ta predlog zakon v tej
obliki, v kateri ga je sklenila ena teh zbornic;
če pa takega sklepa ni storila ne ena ne
druga zbornica, se razglaša vladni predlog
kot zakon. To pa ne velja, če je poslanska
zbornica zavrnila vladni predlog v celoti. Ako
je parlament razpuščen, ne da bi bil budžet
za tekoče budžetno leto sprejet, sme vlada
trošiti in sprejemati v mejah preteklega
budžeta, dokler novi parlament ne sprejme
dvanajstin; slično velja glede vsakoletne do¬
ločitve vojaškega kontingenta.] Reči se more
samo, da morda v nekaterih državah ne
ustreza faktičnemu razmerju politične moči,
da naj bo vsa  državna uprava oziroma zanjo
odgovorna vlada vsako leto odvisna od vsa¬
kokratne večine parlamenta; to je bil menda
tudi eden izmed vzrokov za zgoraj omenjeno
predvojni nemški in pruski državi prilagodeno
Labandovo  teorijo o pravnem značaju budžet-
nega zakona.

Vsakoletna parlamentarna odobritev vseh
izdatkov in dohodkov pa olajšuje neko za
solidnost zakonodaje skrajno slabo prakso:
stvarno zakonodajo z budžetom. Z uvedbo
novih ali spremembo in odpravo starih bud-

260

ZAKON

žetnih postavk se namreč lahko spremeni
finančna podlaga že obstoječih državnih na¬
prav, ki se zato mnogokrat nanovo uredijo
tudi s finančnim zakonom. Tako je pot odprta,
da se s tem zakonom izvedejo administrativne
reforme in sploh take ureditve, ki imajo z bud-
žetom kot zgolj finančno podlago za državno
upravo le malo ali pa nobene stvarne zveze.
Taka praksa nasprotuje ne samo namenu fi¬
nančnega zakona, temveč tudi udejstvovanju
parlamenta pri zakonodavstvu. Kajti parla¬
ment mora pri strogo terminiranem zakonu,
kakršen je letni budžet, drugače postopati
kakor pri zakonih, ki se tičejo državnih na¬
prav samih. Posledica tega so prenagljene in
mnogokrat nepremišljene zakonske določbe,
ki imajo, dasi mogoče namerjene kot trajne,
radi uvrstitve v enoletni budžet pravzaprav
tudi le enoletno veljavo. Vse to je oteženo pri
angleškem sistemu, po katerem je velik del
stalnih državnih naprav v svoji finančni pod¬
lagi neodvisen od vsakoletnega budžeta in
zato obvarovan prenagljenih, z budžetom iz¬
vedenih reform. Še bolj anormalna je taka
zakonodaja takrat, kadar se ne vrši z rednim
budžetom, temveč s takozvanim budžetnim
provizorijem. Kadar se namreč staro budžetno
leto bliža svojemu koncu in ni upanja, da bi se
mogel zakonski načrt novega proračuna, ki je
ogromno delo, do začetka novega budžetnega

261

DRŽAVNA PRAVILA

leta parlamentarno odobriti in uzakoniti, se
stari proračun za kratko dobo z zakonom po¬
daljša (n, pr. »dvanajstine«, ki veljajo za en
mesec), Jasno je, da se tako podaljšanje vrši
v največji naglici; tem neumestneje je uva¬
jati z budžetnim provizorijem administrativne
reforme.

Kadar se pojavijo nujni, v tekočem budžetu
nepreskrbljeni izdatki, se morajo le-ti dovoliti
s posebnim zakonom. Taki krediti se zovejo
naknadni,  kadar je v budžetu določena vsota
nezadostna ter se niti iz »budžetne rezerve«,
t, j. iz denarnih sredstev, ki so v budžetu do¬
ločeni vprav za zvišanje nedovoljnih kreditov,
ne more zvišati, — izredni  pa, kadar ni za
novo nastalo potrebo nikakršnega kredita v
budžetu. Za take izdatke, ki jih je vlada v iz¬
jemnih prilikah prisiljena storiti brez pred¬
hodne zakonske dovolitve, n, pr. v času vojne,
mora takoj, ko se nudi prilika, zaprositi par¬
lament za naknadno odobritev.

Kjer se državni proračun ustanovi z zako¬
nom, je naravno, da se tudi kontrola o njegovi
pravilni izvršitvi, t. j. o ravnanju uprave po
njem in po zakonskih predpisih sploh, ugotovi
z zakonom »o računskem zaključku«, ki ima
isto obliko kakor proračun s to razliko, da so
v njem namesto bodočih označeni pretekli,
resnično storjeni izdatki in sprejeti dohodki.
Zaradi priprave za parlamentarno obravna-

262

UREDBA

vanje računskega zaključka in radi kontrole
pred tem so navadno postavljena kontrolna
oblastva, ki so neodvisna od parlamenta in od
vlade. Poleg politične kontrole, izražene v
načelu parlamentarne vlade, in pravne kon¬
trole, zajamčene s kazensko odgovornostjo
ministrov, vrši torej parlament nad upravo
tudi računsko kontrolo s sklepanjem o račun¬
skem zaključku.

III. UREDBA

Ustava je vir vsega prava v državi, ni pa
končna oblika prava za ureditev odnosov med
ljudmi; njena naloga ni, da neposredno določa
pravice in dolžnosti konkretnih ljudi, to dela
le izjemoma, n, pr, kadar postavlja imenoma
označeno osebo za državnega poglavarja.
Glavni namen ustave je, da generalno določa
organe, ki bodo šele ustvarili zakone, razvili
pravo in ga uporabljali v konkretnih primerih.
Ustava bi se lahko omejila na to, da določi le
zakonodavno oblast, ter da njej prepusti brigo
o nadaljnjem uveljavljanju prava. Ustave pa
obsegajo poleg določitve zakonodavnih orga¬
nov tudi še predpise o načinu izvršitve zako¬
nov, tako da je zakonodajavec po ustavi vezan
in dolžan, prepuščati izvrševanje zakonov le
onim organom, ki so za ta namen v ustavi že
naprej določeni. Moderne ustave pa postav-

263

DRŽAVNA PRAVILA

ljajo na navedeni način ne samo glavne te¬
melje državne organizacije, temveč izjavljajo
tudi načela, po katerih naj se vrši nadaljnja
zakonodaja- V takih primerih ni zakonodavni
organ vezan samo po ustavno določeni orga¬
nizaciji glede izvršitve zakonov, temveč tudi
po ustavnih smereh, katerih naj se zakoni
držijo,

To razmerje med ustavo in zakonom se pa
nadaljuje lahko med zakonom in med pravili,
ki so njemu podrejeni. Radi obsežnosti pred¬
meta, radi velikih razlik v državi ali radi dru¬
gih razlogov zakonodajavec v mnogih primerih
noče ali celo ne more izdajati že tako po¬
drobno določenih pravil, da bi se mogla v kon¬
kretnem primeru zanesljivo in točno uporabiti.
Podrobno določanje pravil je zato v mnogih
zakonih prepuščeno pod zakonom stoječim, na
njega vezanim organom (takozvanim upravnim
ali administrativnim organom) ali pa tudi pri¬
vatnikom, ki morejo s svojimi pravnimi opra¬
vili ustvariti posebna pravila; tako je vsebina
pogodbe norma (lex contractus) za ljudi, ki
jih pogodba veže. Pravila, ki jih izdajajo drugi
državni organi kakor pa zakonodavni in usta-
vodavni v izvrševanju zakonov ali, izjemoma,
namesto njih, smo navajeni imenovati uredbe.
Proces pooblaščanja ali delegiranja od ustave
na zakon in od le-tega na uredbo pa se lahko
še nadaljuje tako, da je v uredbi prepuščeno

264

UREDBA

ali naloženo nižjemu, t. j. na uredbo vezanemu
oblastvu, da izda še podrobnejša pravila itd,,
dokler ni predmet pravne ureditve tako ob¬
likovan in krajevnim, časovnim ter drugim
okolnostim prilagoden, da se da uporabiti za
konkreten primer. Ves ta niz nadrejenih in
podrejenih pravnih pravil tvori prav tako
hierarhijo norm, kakor tvori državna orga¬
nizacija hierarhijo nadrejenih in podrejenih
državnih uradov ali oblaste v.

Posamezne pravne norme imajo svojo po¬
sebno pravno veljavo po stopnji, kamor so
postavljene. Načeloma norma velja, ako je v
skladu z normami višje stopnje, in more zato
biti razveljavljena samo po normi višje ali
enake stopnje. Koliko je teh stopenj, je po
času in kraju različno. Kakor je možnih več
stopenj zakonov (n. pr, v zvezni državi), tako
tudi več stopenj uredeb. Kontrola glede sklad¬
nosti nižje z višjo stopnjo tudi ni povsod enako
urejena. Pač pa ima v moderni pravni državi
ena stopnja v vrstnem redu pravnih pravil od¬
lično mesto, namreč zakon,  ker je kontrola
o skladnosti nižjih pravnih pravil z zakoni
poverjena posebno kvalificiranim neodvisnim
organom, t- j. sodnikom.

Kakor se brez upoštevanja pozitivnega
prava ne da po vsebini  ločiti zakon od ustave,
tako se tudi ne da po vsebini ločiti uredba

265

DRŽAVNA PRAVILA

od zakona. Tudi tu se vidi, da to, kar je speci¬
fično pravno  na kakem pravilu, ni njegova
vsebina, temveč njegova oblika. Isto pravilo,
t. j, ista obvezna ureditev, tvori lahko vsebino
ustave ali zakona ali uredbe, mnogokrat tudi
konkretnega upravnega akta ali razsodbe ali
celo pogodbe, n, pr, meddržavne, pa tudi med
posamezniki, n, pr, zlasti kolektivne pogodbe,
Samo pravna veljava ali moč je v vseh teh
primerih različna; spoznavalni znak za pravno
moč pa je oblika teh činov in kompetenca
tistih, ki jih store.

Kot uredbe se označajo navadno splošna,
od administrativnih organov izdana pravila.
Predmet uredbe naj bo po abstraktnih znakih
določen, torej konkretno še nedoločen. Toda
splošnost uredbe ji ne daje nobene posebne
pravne veljave nasproti individualni ureditvi,
ako ne določa višja, n, pr, zakonska norma
kaj drugega, kar se pa čestokrat zgodi. Glede
svobodne izdaje splošnih in individualnih norm
je namreč uredbodavna oblast mnogo bolj
omejena nego zakonodavna, ako je zakon  do¬
ločil več instanc za presojo konkretnih pri¬
merov, Tedaj sme višje upravno oblastvo (n. pr,
ministrstvo) izdati za izvršitev zakonov le
splošne uredbe, ne pa individualnih, ker bi
to pomenilo ureditev konkretnega primera, kar
se pa, ako je postavljenih več instanc, ne sme
začeti  pri višji instanci; inače bi bila stranka

266

UREDBA

oropana tistega zakonskega jamstva, ki ob¬
stoji v presojevanju zadeve po več instancah,
začenši pri najnižji, Ako pa pride zadeva,
potem, ko so o njej nižje instance že odločile,
po pritožbi k višji instanci, ni le-ta vezana
pri odločitvi samo na zakon, temveč tudi na
svojo lastno splošno uredbo. Če bi namreč
smela višja instanca pri presoji predmeta,
glede katerega so bile nižje instance vezane
na njeno splošno uredbo, odstopiti od te
uredbe, potem ne bi odločevala v višji, n, pr,
tretji instanci, temveč v prvi, ker bi bilo
prvikrat,  da ni predmet presojen po tistem
pravu, po katerem so ga morale  nižje instance
radi veljavnosti uredbe presoditi. Iz teh po-
zitivnopravnih, samo z obstojem več instanc
podanih razlogov je tudi upravičeno razloče¬
vati med splošnimi ali abstraktnimi in kon¬
kretnimi zapovedmi upravnih oblastev, ali pa
med uredbo (Verordnung) na eni in naredbo,
odredbo ali ukrepom (Verfiigung) na drugi
strani.

Izdaja uredbe k zakonu v mejah, ki jih
zakon dovoljuje, pomeni omejitev onega svo¬
bodnega preudarka, ki bi ga imeli izvršujoči
(namreč zakon izvršujoči) organi, ako bi
obstajal samo zakon; en del tega preudarka
je absorbiran po uredbi. Krog, v katerem se
more gibati organ v konkretnem primeru, je
tem ožji, čim več stopenj uredeb je bilo vri-

"267

DRŽAVNA PRAVILA

njenih med zakon in odločbo, ki urejuje po¬
samezen primer.

Odgovor na vprašanje, kakšne vrste uredeb
obstojijo, je vseskozi odvisen od ustavne ure¬
ditve. Kakor že omenjeno, podeljujejo neke
ustave v izjemnih primerih uredbam zakonsko
moč; n. pr. ponekod »zasilnim« uredbam, ki
jih izdaja vlada brez sodelovanja parlamenta.
(V tem smislu se je 1. 1926 dopolnila poljska
ustava iz 1. 1921.) Če parlament naknadno tako
uredbo odobri, velja zanaprej kot pravi zakon,
če ji odreče odobritev, izgubi s tem svojo ve¬
ljavo. Uredba velja torej samo pogojno, kar ima
to posledico: Ker se pri izdaji take uredbe ne
ve, ali bo obveljala, ne derogira v trenutku
izdaje definitivno starejših zakonov, temveč
jih samo suspendira; ti zakoni so šele tedaj
derogirani, ko dobi uredba s parlamentarno
odobritvijo definitivno veljavo zakona. Ako jo
pa parlament zavrže oziroma ne odobri, potem
stopijo provizorno suspendirani zakoni takoj
zopet v veljavo. V navedenem primeru je torej
uredba izdana namesto zakona. (Uredbe, iz¬
dane v izrednih prilikah, ob državnem udaru
ali revoluciji, brez ustavne pooblastitve, se
imenujejo v francoski terminologiji, zlasti za
tako uredbodajo iz dobe Napoleonov I. in III.,
»decrets-lois«.)

Normalni primer pa je, da služi uredba le
izvršitvi zakona, da je »izvršilna uredba«.

268

UREDBA

V »izvršilni klavzuli«, ki se navadno nahaja
na koncu zakonskega teksta, je rečeno, ka¬
teri upravni organ naj se v prvi vrsti briga za
izvršitev zakona; s tem je tudi še posebno
pooblaščen, da izda v ta namen uredbe. Taka
uredba ne sme nasprotovati nobenemu za¬
konu, sme samo s podrobnim določanjem pri¬
pomoči izvedbi tistega zakona, ki ga je na¬
menjena izvrševati. V kolikšni meri je zakon
potreben izvršilnih določil, je odvisno od nje¬
gove vsebine. Skrajni primer na eni strani je
ta, da je zakon tako detajliran, da ne potre¬
buje nobene izvršilne uredbe in se da kot tak
uporabljati za konkretne primere, na drugi
strani pa ta primer, da je zakon samo blanket,
ki izpolnitev docela prepušča uredbi. Ali in
v koliki meri ter s kakšno pravno veljavo je
tako delegiranje po zakonu možno — vse to
je odvisno od ustave. Interpretacija ustave
je v tem pogledu včasih težavna, ker manj¬
kajo mnogokrat baš glede kompetence za-
konodavne oblasti, da prenese svojo kompe¬
tenco na upravne organe, jasna določila. V
dvomu je treba reči, da je glede takih zadev,
ki jih je ustava izrečno odkazala zakonodaji,
delegiranje z blanketnim zakonom proti¬
ustavno. Že John Locke  je v svoji razpravi o
državni vladi (Civil Government, XI. pogl.,
§ 141 ) ostro zavračal možnost delegacije za-
konodavne oblasti, ker je narod ustanovil

269

DRŽAVNA PRAVILA

zakonodavno oblast, da bi napravljala zakone,
ne pa da bi postavljala zakonodajavce. Vendar
pa je baš na Angleškem, kjer formalne ustave
ni, ki bi vezala zakonodavstvo, možno, da se
z zakonom pooblaščajo upravna oblastva za
izdajo pravil, ki jih redno izdaja zakonodavni
organ; to se je tudi res zgodilo v dobi vojne.
Strogo mejo potegniti med tem, kar mora za¬
kon sam urediti, in tem, kar sme prepustiti
uredbi, bo pa dostikrat prav tako težavno
kakor presoditi, ali je uredba res izvršilna, to
je, ali samo razvija, podrobneje določa, inter¬
pretira predpise zakona, ali pa se je z uvedbo
novih v zakonu še ne vsebovanih ali celo njemu
nasprotujočih pravil podala na edinole zakonu
rezervirano polje. Takozvana delegirana za¬
konodaja, za katero pooblašča zakon upravna
oblastva, pa seveda ni formalna zakonodaja;
njen produkt je uredba, ki je glede zakonitosti
podvržena sodni presoji.

Teorija tudi razločuje uredbe, ki zakon do¬
polnjujejo, in take, ki ga samo izvršujejo; to pa
so le gradualne razlike, kajti kje se neha —
v mejah zakona — dopolnitev in kje se začne
izvršitev? Točne meje utegne v tem pogledu
določiti samo pozitivno pravo.

Po našem pojmovanju pravnega pravila
moramo tudi odkloniti običajno razlikovanje
med »pravnimi« in »administrativnimi« (uprav¬
nimi) uredbami po tem, ali vsebujejo pravna

270

UREDBA

pravila v smislu Laband-Jellinekove teorije
o zakonu v materialnem smislu, ali pa imajo
pomen samo v okviru državnih oblastev, Sicer
pa so mnoge »administrativne« uredbe za
javnost prav tako važne kakor nekatere
»pravne« uredbe v smislu omenjene teorije,
V moderni državi je sploh težko točno raz¬
ločevati, kaj se tiče samo upravne organizacije
in kaj se tiče prebivavstva. Ureditev mini¬
strstev, drugih uradov, bolnic, železnic, mu¬
zejev, drugih javnih zavodov je v mnogih ozirih
istotako važna za ljudi, ki službujejo v teh na¬
pravah, kakor za ljudi, ki jih hočejo uporab¬
ljati, Po važnosti za javnost in ne po prej
omenjenem razlikovanju se mora tudi rešiti
vprašanje javne publikacije uredeb sploh; in
res se uradno objavljajo ne le »pravne«, tem¬
več tudi nekatere »administrativne« uredbe.
Drugo vprašanje pa je, kakšna pravna sred¬
stva se dajo posamezniku na razpolago, s ka¬
terimi sme zahtevati pravilno izvrševanje
uredbenih določil. Končno pa je tudi uredba,
ki se res ne bi tikala javnosti, temveč samo
ožjega kroga državnih organov (n, pr, tako-
zvane »normalije«), vsaj zate organe »pravna«,
ker določa zanje dolžnosti v njih uradnem de¬
lovanju; to pa so tudi pravne dolžnosti.

271

Četrti del

DRŽAVNI ORGANI

I. NAČELNIK DRŽAVE

1. PRAVNI POLOŽAJ

Vsaka organizacija, najsi bo ustrojena po
principu neenakosti ali po principu najskraj¬
nejše enakosti, ima neki organ, ki predstavlja
njeno pravno enotnost. Ta organ je lahko ali
popolnoma samostojen ali pa navezan na so¬
delovanje drugih organov, je lahko en človek
ali pa kolegij, obstoječ iz več ljudi.

S to važno kompetenco predstavljanja na
zunaj je naravno in navadno zvezana neka
mera vodstva v notranjosti organizacije. Kako
različen je ta delež, kako se stopnjuje od
absolutnega do parlamentarnega monarha,
od predsednika predsedniške republike do
predsednika kolegialno ustrojene najvišje ekse-
kutive v Švici, o vsem tem je bil že govor
v poglavju o državnih oblikah. Vsem tem obli¬
kam pa je skupno, da je najvišji reprezentant
države in njene enotnosti, njen »simbol«, tisti,
ki se zove načelnik (načelništvo) ali pogla¬
var (šef) ali predsednik države. Že glede na
predstavništvo države na zunaj, radi česar

272

NAČELNIK DRŽAVE

ima načelnik države po meddržavnem pravir
posebne, njega od vseh drugih organov odli-
kujoče pravice v tujih državah in radi česar
je on v odličnejši meri zvezan s pravom, ki je
državnemu pravu nadrejeno, se imenuje »naj¬
višji« državni organ; s tem pa nikakor ni re¬
čeno, da mora tudi v državi izvrševati vso
najvišjo oblast v smislu najvažnejših kom¬
petenc. Kakor je namreč v državi najvišja
norma ustava, tako je po merilu pravne ve¬
ljave najvišji organ »ustavodavni organ«. Če pa
imenujemo na j višje organe tiste, ki so v svo¬
jem službenem delovanju neodvisni od povelj
drugih organov, ki torej v tem smislu nimajo
»višjega« nad seboj, bi v moderni državi poleg
državnega poglavarja spadali še parlament,
ministri in pravzaprav tudi neodvisni sodniki
k »najvišjim« organom.

Običajno se po izmeri ali po značaju kom¬
petenc razločuje med monarhičnim in repu¬
blikanskim načelnikom države, kar je v zvezi
z razpredelbo držav po številu vladajočih
oseb (gl. str. 66, 77), Tako misli n. pr, Jellinek,
da vodi državo v monarhiji ena  fizična volja,
v republiki pa juridična volja, t. j. volja, ki se
konstruira iz več  fizičnih volj na način, ki ga
predpisuje ustava. Toda ne glede na to, da je
tudi monarhova volja juridična, ker se pravno
le tedaj upošteva, če je po pravnih predpisih
izražena, se ji mora, da je veljavna, v sodob-

DRŽAVA 18

273

DRŽAVNI ORGANI

nih monarhijah vedno pridružiti še volja mini¬
stra. Poleg ministrstva pa ima v mnogih par¬
lamentarnih državah tudi parlament oziroma
parlamentarni organi vodilne kompetence.
Na drugi strani je v nekaterih republikah,
zlasti v predsedniški, predsednik prav tako
važen organ kakor monarh v monarhijah. Tudi
ni točno, kar pravi Jellinek, da se v monarhiji
ne more vršiti sprememba ustave brez privo¬
litve monarha; kljub temu, da po francoski
ustavi iz 1. 1791 kralj ni mogel preprečiti spre¬
membe ustave, je bila Francija po tej ustavi
vendar monarhija; isto velja sedaj za Nor¬
veško. Na drug način je Bernatzik  poskušal
razlikovati monarhijo in republiko: V mon¬
arhiji naj bo pravica vladanja skupna pravica
države in monarha, ki zato ni samo organ,
temveč pravni subjekt z lastno pravico, biti
organ, dočim je tudi najvišji republikanski
uradnik le državni služabnik. Ta teorija po¬
stavlja monarha izven države, dočim more on
v resnici imeti le tiste pravice, ki izvirajo iz
ustave, torej iz državnega reda; zato ne more
nobena pravica biti »deljena« med monarhom
in državo. Monarh ni koordiniran državi,
temveč podvržen državnemu redu; prav isto
pa velja za republikanske najvišje organe.
»Lastna« pravica pa ni morda taka pravica,
ki bi se razlikovala od pravice sploh, ki pri-
stoji kaki osebi.

274

NAČELNIK DRŽAVE

Posebnost monarhove pravice do njegovega
položaja v primeri z isto pravico republikan¬
skega predsednika je pač v tem, da je monar¬
hova pravica dedna;  samo to ji daje navidezno
večjo veljavo in čvrstost ter sličnost z dedno
lastninsko pravico. Resnično pa je monarhu
pripoznavala lastnino ali vsaj vrhovno lastnino
nad državo (zlasti nad državnim ozemljem)
patrimonialna  teorija, ki se idejno približuje
patriarhalni  teoriji, po kateri ima monarh oče¬
tovsko oblast nad svojimi »podložniki«, Ti
naziranji služita opravičbi absolutne monar¬
hije, kateri je najbolj ustreženo s teokratsko
teorijo, po kateri je monarh ali božanskega
izvora ali vsaj direktno od Boga postavljen,
V nasprotju z monarhom najvišji organ v re¬
publiki ni deden, temveč izvoljen za dolo¬
čeno (navadno zelo kratko) dobo, in tudi če
vrši svojo službo dosmrtno, je ne more po
dedni poti prenašati.

Z dednim pravom je monarhiji bistven po¬
jem dinastije, t. j. monarhove rodbine. Potem¬
takem ne bomo mogli pripoznati takozvane
»volivne« monarhije za pravo monarhijo, tem¬
več za republiko, kajti v taki državi ni dina¬
stije ali vsaj ni ene  dinastije. V skladu s tem
pojmovanjem je naziranje Bodin-a,  ki ni sma¬
tral rimsko-nemške države, v kateri so »vo-
livni knezi« volili cesarja, za monarhijo, tem¬
več za aristokratsko republiko (gl. str. 88).

18 *

275

DRŽAVNI ORGANI

Glavna in bistvena razlika med monarhijo in
republiko je ta, da je v prvi najvišji pred¬
stavnik države deden, v drugi pa voljen. Prvi
monarh, n, pr, tisti, ki je prišel na prestol po
revoluciji, je sicer včasih voljen, vendar pa je
tudi on v zvezi z dednostjo v tem smislu, da
prenese svojo oblast po dednem nasledstvu.
On je začetnik dinastije, t. j. tiste rodbine, iz
katere prihajajo vladarji po dedni poti na
prestol. Lahko tudi še take države imenujemo
monarhije, v katerih imenuje načelnik države
sam svojega naslednika, kar je bila včasih na¬
vada v rimskem cesarstvu. Ako se hočemo
ozirati tudi na ta način postavljanja najvišjega
organa, ki pa danes ni v veljavi, bomo rekli,
da je monarh vsak načelnik države, ki pre¬
nese po dedni poti ali po lastni odločitvi svoje
pravice kot načelnik države na svojega na¬
slednika. Vsekakor je napačno pri današnjih
prilikah razločevati monarhijo in republiko
po obsegu kompetenc državnega načelnika.
Najsi ima le-ta še tako omejene pravice, kakor
n. pr. norveški kralj, ki nima pri zakonodaji
več kot suspenziven veto, pri ustavodaji pa
sploh ne odločilne kompetence, ga imenujemo
vendar monarha, ker je dedni  reprezentant
države. Na drugi strani pa, najsi ima voljeni
najvišji reprezentant države še tako obsežne
kompetence, obsežnejše nego marsikateri

276

NAČELNIK DRŽAVE

kralj, kar velja za predsednika severnoame¬
riške republike, ga mi imenujemo predsed¬
nika in državo, v kateri je on najvišji organ,
republiko.

Teorija je sicer poiskala še druge razloče¬
valne znake; smatra n, pr. pogostokrat poleg
dednosti še neodgovornost kot vprav za mon¬
arha odločilen znak. V tem pogledu velja
danes, da sta oba, monarh in republikanski
predsednik, civilno,  t. j. v pravdah, ki se tičejo
njih privatne imovine, odgovorna. Kazensko
je monarh sicer načeloma neodgovoren, vsaj
danes; v prejšnjih stoletjih pa se je v Angliji
smatralo za mogoče, kralja odstaviti, v čemer
se kaže neki način kazenske odgovornosti;
odstavljeni so bili Edvard II., Rihard II. in
Jakob II, Daši danes ni kazenskih sankcij
za monarha radi kršitve zakonov in je zato
kazenska obtožba zoper njega nemogoča, je
vendar tudi on zavezan, držati se zakonov,
kar izrečno priseže v svoji vladarski pri¬
segi. Predsednik republike pa je vsaj nače¬
loma za težke zločine kazensko odgovoren.
Toda določeno je za sojenje posebno sodišče
(gl. str. 118,121,122). V Zedinjenih državah Se¬
verne Amerike more to sodišče (gornji dom,
senat) izreči le odstavitev predsednika in nje¬
govo diskvalifikacijo za državne službe; šele
potem je, ne več kot predsednik, temveč kot
navaden državljan kazensko odgovoren pred

277

DRŽAVNI ORGANI

rednimi sodišči. Politična  neodgovornost mon¬
arha ni znak vsake  monarhije. Francoska
ustava iz 1. 1870 je določila, da je cesar od¬
govoren narodu, na katerega sme vedno ape¬
lirati. V parlamentarnih monarhijah pa je
prav tako, kakor v parlamentarnih republi¬
kah načelnik države politično neodgovoren
in so za njegove čine odgovorni ministri.

Kakor so glede odgovornosti monarha in
republikanskega načelnika države razlike po
kraju in času drugačne, v glavnem pa le raz¬
like po stopnji in ne v bistvu, tako velja isto
glede posebne zaščite njihove osebe in časti.
Napadi na življenje, svobodo in čast držav¬
nega načelnika se strože kaznujejo kakor
taki napadi na druge ljudi; to velja posebno
za monarhije, kjer so te posebne zaščite de¬
ležni v neki meri tudi člani kraljeve rodbine,
posebno bodoči kralj, pa tudi kraljevi namest¬
niki, ki niso iz njegove rodbine. V zvezi s tem
so častne pravice državnega načelnika. Po
tradiciji iz časov absolutne patriarhalne države
jih uživa monarh navadno v večji meri nego
predsednik republike; sem spada posebna
titulatura, vojaške časti itd. Kakor monarh,
dobiva tudi predsednik republike posebno
plačo, ki je za monarha relativno više dolo¬
čena že radi vzdrževanja dvora in dinastije;
monarhova plača se imenuje »civilna lista«,
ker je moral nekdaj angleški kralj iz te od

278

NAČELNIK DRŽAVE

parlamenta mu dovoljene vsote plačati vse
civilne državne uradnike.

Bistvena razlika med monarhijo in repu¬
bliko ni torej v vprašanju odgovornosti in za¬
ščite državnega načelnika, temveč v načinu,
kako se rešuje personalno vprašanje, kdo naj
bo načelnik države, V monarhiji je to vpra¬
šanje že naprej rešeno, tako da je naprej
znano, kdo bo državni načelnik, ki je že po
rojstvu določen; v republiki ta oseba ni naprej
znana, ker se mora od primera do primera šele
voliti, V monarhiji je zato odločitev o osebi
načelnika države odtegnjena političnemu boju,
zato pa tudi vprašanje njegovih sposobnosti
prepuščeno slučaju; v republiki je konkurenca
in radi tega možnost političnega boja za osebo,
zato pa tudi vpoštevanja sposobnosti podana;
v republiki je poslovna doba državnega na¬
čelnika določena in navadno kratka (dosmrtno
načelništvo je redka izjema); v monarhiji je ta
doba nedoločena in, z izjemo težkih bolezni in
ostavke, odvisna od časa življenja dotične osebe,
Državnopravno poslovanje državnega načel¬
nika ni  odvisno od tega, na katerega izmed
dveh navedenih načinov je prišel do svojega
mesta, temveč od tega, kake kompetence mu
podeli ustava, V tem pogledu pa nahajamo
veliko raznolikost prav tako pri monarhijah
kakor pri republikah. Da se razlika v izmeri
teh kompetenc ne krije z razliko med monar-

279

DRŽAVNI ORGANI

hijo in republiko, se vidi tako pri zakono-
davnih kakor pri pravosodnih in upravnih
kompetencah državnega načelnika. V tem
oziru bodo zadostovali tile, deloma že na
drugih mestih te knjige navedeni primeri:

a) Zakonodavstvo.  Predsednik nemške in
tudi francoske republike ima pravico, razpu¬
stiti parlament; švicarski in severnoameriški
predsednik in norveški kralj pa te pravice
nimajo. Večkrat naglašena razlika med mon¬
arhijo in republiko, da je namreč za začetek
delovanja parlamenta potreben v monarhijah
akt državnega načelnika, ne pa v republikah,
ni popolnoma točna, ker se tudi v norveški
kraljevini sestaja parlament sam (vsaj na
redno zasedanje). Povsod, kjer se sestaja par¬
lament na redno zasedanje sam, pa ima državni
načelnik pravico, sklicati ga na izredno za¬
sedanje; glede zaključit ve zasedanja je v mo¬
dernih državah njih načelnik omejen ali po
času ali pa po dovršitvi nekaterih važnih par¬
lamentarnih poslov, zlasti budžeta. Sploh pa
v moderni parlamentarni državi (monarhiji ali
republiki) državni načelnik svojih zakono-
davnih kompetenc tudi formalno ne vrši sam,
temveč samo s sodelovanjem (sopodpisom)
parlamentu odgovornih ministrov; to sodelo¬
vanje je v stvari celo odločilno. Severno¬
ameriški in francoski predsednik ter norveški
kralj imajo zoper zakonodavne sklepe par-

280

NAČELNIK DRŽAVE

lamenta le suspenziven veto. Pod ministrsko
odgovornostjo vrši v modernih državah državni
načelnik pravico iniciative, t. j. pravico, pred¬
ložiti parlamentu zakonske načrte v raz¬
pravo; te pravice predsednik severnoame¬
riške republike nima.

b) Pravosodstvo.  Tudi v tej panogi držav¬
nega poslovanja nima republikanski predsed¬
nik bistveno drugačnega stališča ko monarh.
Sicer se v monarhijah izrekajo pravoreki v
imenu vladarja; vendar je to zgolj formalni
preostanek iz časov absolutne monarhije, v
kateri je monarh sam izvrševal pravosodstvo
ali pa so bili sodniki pod njegovo oblastjo.
Danes je tudi v monarhijah pravosodstvo v
resnici popolnoma odtegnjeno monarhu, ker
so sodniki, prav tako kakor v republikah, ne¬
odvisni; t. j. ker niso pri izrekanju prava pod
nobeno, tudi ne monarhovo oblastjo. V mno¬
gih republikah in monarhijah se sicer vrši
imenovanje sodnikov po državnem načelniku,
ki pa v tem oziru ni vezan samo na kvalifi¬
kacijo, predpisano po zakonu, temveč tudi na
sodelovanje drugih organov, zlasti ministrov,
včasih tudi parlamenta in sodnih kolegijev.
Ostali pa sta državnemu načelniku na polju
kazenskega pravosodstva dve važni pravici:
1. pomilostitev,  s katero se odpusti ali zmanjša
prisojena kazen (postopanje in njegov rezultat,
razsodba o krivdi ostane v veljavi), in 2. amne-

281

DRŽAVNI ORGANI

sli ja,  s katero se uniči kazensko postopanje;
če se to zgodi pred rednim koncem posto¬
panja, se govori o aboliciji. Načeloma ima
državni poglavar vsaj pravico pomilostitve.
Nima pa povsod pravice amnestije, niti ne v
monarhijah (Belgija, Norveška); v Jugoslaviji
ima to pravico samo za določene vrste de¬
liktov. V nemški, francoski in severnoame¬
riški republiki je za amnestijo potreben po¬
seben zakon (ker prepreči amnestija zakoniti
kazenski pregon). V Švici je za pomilostitev
in za amnestijo potreben sklep obeh zbornic
zveznega parlamenta.

c) Uprava.  Navadno se smatra državni na¬
čelnik (bodisi monarh ali predsednik repu¬
blike) za šefa državne uprave. V pravem smi¬
slu besede pa je on to samo v nekaterih drža¬
vah, n. pr, v absolutni in konstitucionalni mon¬
arhiji in predsedniški republiki, kjer so mi¬
nistri ali popolnoma ali vsaj pretežno od njega
odvisni. V parlamentarnih državah pa je pre¬
šlo vrhovno vodstvo uprave tudi glede takih
upravnih činov, ki jih formalno stori državni
načelnik, v zelo veliki izmeri na ministre,
tako da je skupni čin obeh organov potreben,
kar velja tudi za prej omenjene kompetence
glede zakonodavstva in pravosodstva. K važ¬
nim, na navedeni način omejenim kompeten¬
cam državnega načelnika se šteje še imeno¬
vanje državnih uslužbencev in odlikovanje,

282

NAČELNIK DRŽAVE

potrditev zakonov, izdajanje uredeb za izvrši¬
tev, ponekod celo namesto zakonov (zasilne
uredbe). Ker pa je pri vprav najvažnejših
državnih činih delovanje tudi državnega na¬
čelnika potrebno, ima le-ta celo pri parla¬
mentarnem sistemu možnost, z odklanjanjem
sodelovanja upravno in tudi zakonodavno
delo zavleči. S tem lahko povzroči odstop mi¬
nistrov ali tudi nove volitve za parlament;
mnenju, izraženemu v rezultatu volitve, se bo
moral seveda tudi on pokoriti (gl. str. 115),
Vendar pa bo močni in spretni osebnosti
možno na navedeni način uveljaviti svojo
voljo v zakonodaji in upravi.

Precej obsežne kompetence ima načelnik
države v vojski; monarh je vedno vrhovni
poveljnik vojaške sile; to pa so tudi pred¬
sedniki nekaterih republik, n. pr, severno¬
ameriške in francoske. Posebno ima državni
načelnik pravico, razpolagati z oboroženo
silo, kadar je država napadena. Predsednik
francoske republike n. pr. sme uporabiti brez
privolitve parlamenta oboroženo silo za
obrambo države, kadar je ta napadena, in
tudi za meddržavne represalije. Za napadalne
(ofenzivne) vojne pa je v modernih državah
potrebna privolitev parlamenta.

Nadalje ima načelnik države izdatne kom¬
petence v meddržavnem pogledu. On spre¬
jema in pošilja poslanike in sklepa v imenu:

283

DRŽAVNI ORGANI

svoje države pogodbe s tujimi državami; važ¬
nejše pogodbe pa morajo po ustavnih določ¬
bah biti pred potrditvijo sprejete po parla¬
mentu. Internacionalne pogodbe, tudi take, ki
jih je parlament odobril, državni načelnik
lahko odpoveduje brez sodelovanja parla¬
menta. Glede na omenjene kompetence, pa
tudi zato, ker se večina zunanjih zadev,
vprav v odločilnih trenutkih ne da obravna¬
vati javno in v krogu mnogih oseb, je celo v
zelo demokratskih državah vpliv parlamenta
v zunanjih zadevah precej majhen; tem večji
pa vpliv državnega načelnika in zunanjega
ministra. Temu more le deloma odpomoči
parlamentarni odbor za zunanje zadeve v ne¬
katerih državah. V Nemčiji je sedaj celo po
ustavi določen tak odbor, ki lahko deluje tudi
v času, ko parlament ni zbran ali ko je raz¬
puščen. Tudi radi tesne zveze vojne z zu¬
nanjimi zadevami je oblast državnega načel¬
nika, ki je velika v vojni, izdatna pri oprav¬
ljanju teh zadev. Čim bolj pa se razvija inter¬
nacionalna organizacija in se zmanjšuje mož¬
nost vojne kot sredstva za rešitev sporov med
državami, v tem večji meri se porajajo inter¬
nacionalni organi, ki prevzemajo en del kom¬
petenc, ki so jih izvrševali nacionalni, t. j.
državni organi. Nadalje se internacionalnih
zborov v novejših časih ne udeležujejo samo
organi, ki so neposredno podrejeni vladam,

284

NAČELNIK DRŽAVE

temveč tudi člani parlamenta, posebni stro¬
kovnjaki itd. Na ta način se zmanjšuje vpliv
državnega načelnika tudi v mednarodnih za¬
devah. Kljub vsemu temu in kljub dejstvu, da
more parlament po svoji budžetni pravici
vplivati vsaj indirektno na opravljanje zu¬
nanjih zadev, so vendar te zadeve in vojska
še danes tisti del uprave, v katerem so kom¬
petence državnega načelnika najjačje.

S tem se sklada pravni položaj državnega
načelnika v tujih državah; pa tudi v tem
oziru ni bistvene razlike med monarhom in
predsednikom republike. Častne pravice, ki
jih uživajo državni načelniki v tujih državah,
so take, kakršne se ne priznavajo nobenemu
drugemu državnemu organu. Državnega na¬
čelnika imajo v inozemstvu za najvišjega pred¬
stavnika njegove države; kot tak uživa poleg
častnih tudi druge pravice, ki so znane pod
imenom »eksteritorialnost«. To pomenja, da
je on izvzet iz oblasti tuje države, najsi se
nahaja v njej ali ne, da je njegova oseba »ne-
dotekljiva«; v polni meri velja to glede ka¬
zenske in policijske oblasti, v veliki meri
tudi glede civilnega pravosodstva; izjema od
tega principa se pripoznava za tožbe, ki se
tičejo v inozemstvu ležečih nepremičnin in
za primer, da se državni načelnik sam pod¬
vrže tujemu pravosodstvu, n. pr. s tem, da
naperi pri tujem sodišču tožbo ali protitožbo.

" 285

DRŽAVNI ORGANI

Državni načelnik je tudi v tuji državi opro¬
ščen davkov (izvzemši od nepremičnin) in
carine. Nedotekljivost se nanaša tudi na sta¬
novanje, v katerem biva v inozemstvu. Kadar
pa potuje »incognito«, t. j. ne da bi se dal
spoznati kot državni načelnik, zadostuje, da
se da spoznati, ako hoče biti deležen nave¬
denih pravic,

2. POSTAVITEV DRŽAVNEGA NAČEL¬
NIKA — PRESTOLONASLEDSTVO —
REGENTSTVO — ZASTOPSTVO

Način, kako se izvoli predsednik republike,
je v najožji zvezi z vprašanjem oblike dotične
republike; zato je bilo o tem že razpravljano
v poglavju o državnih oblikah.

Monarh pa pride po dedni poti na prestol:
zato je njegova postavitev odvisna od po¬
sebnega dednega prava, prestolonasledstve-
nega reda. Ker gre samo za dedno pravo oseb
iz ene familije (dinastije), torej iz ozkega kroga
oseb, vprašanje tega, danes ustavno ureje¬
nega nasledstva ni odvisno od državne oblike.
Drugače je bilo v stari patrimonialni monar¬
hiji, v kateri se je štela monarhova oblast
za njegovo privatno lastnino, s katero je
mogel svobodno razpolagati. Po teh nazorih
je bilo tudi testamentarno dedno nasledstvo
glede prestola mogoče; monarh je lahko svo-

286

NAČELNIK DRŽAVE

jega naslednika sam določil in svojo državno
oblast razdeljeval, prodajal in zastavljal.
V prejšnjih časih so imeli dinastijo za neko
korporacijo, ki je določala prestolonasled-
stveni red kot del statuta te korporacije
(rodbinski pravilnik), V moderni monarhiji pa
je vsebina teh pravilnikov ali uvrščena v
ustavo ali vsaj določena z državnim zakonom
in se da seveda samo s spremembo ustave ali
zakona predrugačiti; to velja zlasti za pre-
stolonasledstvo, ki ni več privatna zadeva
monarha ali dinastije, temveč, tako kakor
volitev predsednika v republiki, javna, državna
zadeva, Ako je prej država bila zadeva kralja,
je sedaj kralj zadeva države. Moderne ustave
ne poznajo testamenta ali dedne pogodbe
glede monarhovih pravic. Prestolonasledstvo
ni privatno dedno nasledstvo, prestol se po¬
deduje na poseben v zakonu (ustavi) določen
način »ab intestato«. Tudi delitev vladarskih
pravic je danes izključena; le ena oseba more
priti na prestol.

Glede prestolonasledstva lahko razločamo
splošne pogoje; sem spada zakonsko rojstvo,
tako da so izključeni nezakonski, legitimirani
in adoptirani otroci, dalje, da je bil dotični
zakon sklenjen s privolitvijo vladarja ali, ka¬
kor na Nizozemskem, s privolitvijo parla¬
menta; dalje doletnost, katera je v mnogih
monarhijah za vladarja in njegovega nasled-

287

DRŽAVNI ORGANI

nika določena z manjšo dobo starosti nego za
druge državljane (n. pr. 18 let), končno v ne¬
katerih državah še določena veroizpoved.

Poleg izpolnitve teh splošnih pogojev mora
biti oseba, ki naj postane vladar, po posebnem
dednem nasledstvu poklicana. Navadno je to
prvorojeni sin zadnjega vladarja (primogeni-
tura), oziroma prvorojeni sin tega sina, ako
je le-ta že umrl, itd.; ako nima vladar moškega
potomstva, postane naslednik prestola na¬
vadno najbližji moški sorodnik vladarja (n. pr.
njegov brat, torej stranska linija), če ni dolo¬
čeno žensko nasledstvo v premi liniji, n. pr.
vladarjeva hči.

Glede ženskega prestolonasledstva so se
uveljavili tile sistemi:

a) Salski  sistem, po katerem so ženske in
njih potomstvo (takozvani kognati) izključeni
iz nasledstva. Ta sistem ima ime po staro¬
davni »lex Salica« iz šestega stoletja, ki je v
59. poglavju izključevala ženske od nasled¬
stva pri zemljiščih. (De terra vero nulla in
muliere hereditas non pertinebit, sed ad viri-
lem sexum, qui fratres fuerint, tota terra per-
teneat.) Po tem principu je prestolonasledstvo
urejeno na Švedskem, v Belgiji, Italiji, Rumu-
niji in Jugoslaviji.

b) Angleški  ali kastilski  sistem, po katerem
je za prestolonasledstvo odločilna bližnost
linije do zadnjega vladarja, ne glede na to,

288

NAČELNIK DRŽAVE

ali je ta linija ženska (kognati) ali moška, tako
da imajo ženske bližnje vrste prednost pred
moškimi daljnejše vrste. Pač pa imajo v isti
liniji (vrsti) moški prednost pred ženskami,
Ako ima n, pr, zadnji vladar sina in hčer,
stopi sin na prestol; ako ima samo hčer, pride
hči na prestol, tudi če ima zadnji vladar brate,
ker so ti, dasi moški, iz druge linije, itd. Kadar
pride ženska na prestol, se z njeno omožitvijo
oziroma z njenim potomstvom menja dinastija.
Tako je na Angleškem v preteklih dveh sto¬
letjih sledila dinastiji Oranjski Hannoverska
in le-tej Koburška (sedaj Windsor), Razen
v Angliji, kjer nahajamo že v najstarejših časih
ženske vlade (saj nam priča Tacitus v knjigi
»De vita et moribus Julii Agricolae«, cap, 16,
o Britancih: neque enim sexum in imperiis
discernunt), velja ta način prestolonasledstva
sedaj tudi še v Španiji, kjer določa čl. 60
ustave iz leta 1876: »Nasledstvo na španski
prestol se vrši po pravilnem redu prvoro-
jenstva in po reprezentaciji; starejša linija ima
vedno prednost pred mlajšo; v isti liniji ima
bližnje koleno (sorodstvo) prednost pred
daljnejšim; v istem kolenu moški pred žensko,
in pri istem spolu starejša oseba pred mlajšo.«

c) Izredno nasledstvo kognatov.  Dokler
eksistira kak agnat, t. j. moški iz moškega
rodu dinastije, je žensko nasledstvo izklju¬
čeno. Šele kadar ni nobenega agnata, pridejo

DRŽAVA 19

289

DRŽAVNI ORGANI

kognati, t. j. ženske in njih potomstvo, na vlado.
Po smrti žene - vladarice pa imajo seveda
moški njenega rodu prednost pred ženskami
njenega rodu. Ženska vlada je potemtakem
vsaj navadno le prehodna, Ta sistem velja na
Nizozemskem še sedaj in je veljal v bivši
Avstro-Ogrski na podlagi »pragmatične sank¬
cije«, po kateri je prišla v 18, stoletju Marija
Terezija na prestol.

Pravice predsednika republike se nehajo
z njegovo smrtjo, s potekom njegove poslovne
dobe ter z ustavno odstavitvijo in ostavko.
Oblast vladajočega monarha se neha z njegovo
smrtjo, ki je redno obenem edini konec nje¬
gove poslovne dobe, z odpovedjo prestolu ali
ostavko, ki mora v nekaterih državah biti
sprejeta z zakonom, in z odstavitvijo, ako je
le-ta sploh v ustavi mogoča, če pa ni, bi se
morala uveljaviti samo s spremembo ustave,
za katero je skoro v vseh monarhijah pred¬
pisana sankcija monarha (izjema je Norveška),
tako da se lahko smatra monarhova sankcija
za to spremembo ustave za odpoved prestolu.
Ostavka je ponekod po ustavi presumirana;
n. pr, na Norveškem, ako je kralj več kot šest
mesecev odsoten iz države brez privolitve
parlamenta; ako prestopi k drugi veri (Anglija,
Danska, Norveška, Švedska); ako sprejme
poglavarstvo druge države brez pristanka
parlamenta (Jugoslavija); ako se kraljica omoži

290

NAČELNIK DRŽAVE

brez privolitve parlamenta (Nizozemska).
Mogoče je tudi, da se prestolonaslednik od¬
pove svojim pravicam in da jih izgubi (n. pr.
na Švedskem, ako se poroči brez dovolitve
kralja).

Regentstvo (namestništvo).  Kadar je kralj
radi nedoletnosti ali trajne težke telesne ali
duševne bolezni smatran za nesposobnega
za vlado, se vladarjeve kompetence za dobo
trajanja vzrokov nesposobnosti poverijo osebi,
ki se zove regent. Navadno je to prestolo¬
naslednik, ako sam ni smatran za nesposob¬
nega iz navedenih vzrokov, ali kak drug član
vladarjeve rodbine. Komu pripada pravica
regentstva, je ali v ustavi določeno ali se pa
po ustavi sami prepušča vladarju izbira do-
tične osebe, V nekaterih državah, n. pr. v An¬
gliji, se določa regentstvo od primera do pri¬
mera s posebnim zakonom. So ustave, n. pr.
jugoslovanska, ki poverijo regentstvo, ako je
zanj prestolonaslednik radi nedoletnosti ali
duševne ali telesne bolezni nesposoben, re-
gentskemu svetu, t. j. kolegiju več oseb, ki jih
izvoli parlament. Regent ima načeloma iste
kompetence kakor monarh; v Angliji in Bel¬
giji pa je za čas regentstva prepovedana vsaka
sprememba ustave.

V nekaterih ustavah je radi zavarovanja
nasledstvenih pravic moške preme linije po¬
skrbljeno za posebno regentstvo za še ne

19 *

291

DRŽAVNI ORGANI

živečega, toda pričakovanega vladarja. Ako
namreč kralj umrje brez moškega potomstva
in je ob njegovi smrti kraljica noseča, ne pre¬
idejo vladarske pravice na morebitno stransko
linijo, temveč se ustanovi do kraljičinega po¬
roda posebno regentstvo. To ni regentstvo v
pravnem smislu, ker se ne vrši za nesposob¬
nega, temveč za sploh še ne obstoječega in
samo pričakovanega kralja; je torej neka
medvlada (interregnum), ki se izkazuje kot
regentstvo le eventualno in naknadno tedaj,
ako rodi kraljica živo moško  dete (posthumus).

Od regentstva ali namestništva je treba
razločevati zastopstvo vladarja, kadar je od¬
soten iz države ali kadar zboli, toda ne
tako, da bi se moralo ustanoviti regentstvo.
Kraljev zastopnik, ki je za take primere n. pr.
prestolonaslednik ali pa ministrski svet, je ali
vezan na navodila vladarjeva ali pa je po
ustavi omejen samo na izvrševanje nekaterih
vladarjevih kompetenc. Zastopstvo velja samo
za določeno krajšo dobo in ne pomenja izvrše¬
vanja monarhove oblasti v takem obsegu
kakor regentstvo.

Začasno izvrševanje kompetenc državnega
načelnika po ministrskem svetu je tudi v re¬
publikah možno, n. pr. na Francoskem za pri¬
mer izpraznitve predsedniškega mesta do
izvolitve novega predsednika.

292

ZGODOVINA PARLAMENTA

V Zedinjenih državah Severne Amerike
vrši predsedniško oblast za primer, da pred¬
sednik umrje ali da postane nesposoben za
službo pred potekom svoje štiriletne službene
dobe, do poteka te dobe podpredsednik, ki
je bil obenem z njim izvoljen in ki je tudi
predsednik senata.

II. PARLAMENT

1. ZGODOVINA

Beseda »parlament« je v srednjem veku
najprvo pomenila pomenkovanje ali razto¬
varjanje menihov po obedu. Pozneje se je
rabila ta beseda za označbo svečanih diplo¬
matskih konferenc in potem za zbore, ki so
jih na Angleškem kralji od časa do časa skli¬
cevali zaradi razpravljanja o važnih državnih
zadevah. Ta kraljevski sosvet je bil prvotno
sestavljen iz visokih plemičev in visokih du¬
hovnikov, V Magni Charti iz 1. 1215 je bilo
določeno, da sme kralj nalagati izredne, t. j.
druge ko navadne davščine samo s privolje¬
njem tega tudi z zastopniki nižjega plemstva
razširjenega sosveta, kise jenazval »commune
concilium regni«. Radi finančnih težkoč kralja
so bili poklicani v ta zbor včasih tudi zastop¬
niki grofij; tako sta se 1.1254 poklicala poleg
fevdalnih gospodov še po dva voljena viteza iz

293

DRŽAVNI ORGANI

vsake grofije kot reprezentanta grofije zato,
da se izjavita, koliko denarja bo dala vsa
grofija kralju. Nekoliko pozneje je bilo po¬
klicanih v parlament tudi po dvoje zastop¬
nikov mest in trgov. Leta 1295 je bil parlament
sestavljen 1. iz visokih plemičev in cerkvenih
dostojanstvenikov, 2. iz zastopnikov duhov¬
ščine in 3. iz po dveh vitezov za vsako grofijo
in po dveh meščanov za vsako mesto in vsak
trg; ti vitezi in meščani so bili voljeni. Toda
ta razdelitev se ni ohranila. Nižja duhovščina
je rajša v svojih posebnih duhovniških zboro¬
vanjih določala svoj prispevek h kraljevim
denarnim potrebam in se ni več udeleževala
skupnega parlamenta. Grofije, t. j. svobodnjaki
v grofiji, so bile sicer zastopane po vitezih,
toda ti se niso družili v parlamentu z visokim
plemstvom. Člani visokega plemstva so bili
namreč, prav tako kakor visoki cerkveni do¬
stojanstveniki, osebno  poklicani na zborovanje
parlamenta, dočim je bilo ostalo plemstvo
skupno  s svobodnjaki grofije zastopano  po
vitezih, izvoljenih od njih; istotako so bili
zastopani  prebivavci mest in trgov. Na ta
način se je parlament delil, ne kakor stanovski
zbori na kontinentu v razne stanove (visoka
duhovščina, visoko plemstvo, nižje plemstvo,
meščanstvo itd.), temveč v skupino tistih oseb,
ki so bile osebno  vabljene, in v drugo skupino,
ki je sestajala iz zastopnikov,  reprezentantov.

294

ZGODOVINA PARLAMENTA

Že v prvi polovici 14, stoletja sta ti skupini
ločeno zborovali v dveh zborih ali domih:
1. dom lordov (House of Lords), gornji dom,
ki je imel fevdalni značaj, in 2, dom prostakov
(House of Commons), spodnji dom, ki ni bil
fevdalen, ker so v njem skupno  zborovali ple¬
miški zastopniki grofij in meščanski zastop¬
niki mest; ime tega zbora se razlaga tudi tako,
da so v njem zastopane »komune«, to se pravi
teritorialne enote vse države, namreč grofije
in mesta.

Kralj je sklical parlament navadno takrat,
kadar je rabil denar. Denarno vprašanje je
porabljal parlament za vedno večje omeje¬
vanje vladarskih pravic; nalaganje davkov
je postalo popolnoma odvisno od parlamenta.
Ker je glavni del davčnega bremena zadel
one, ki so bili zastopani v spodnjem domu, se
je tudi delež tega doma pri dovoljevanju dav¬
kov ojačal nasproti deležu gornjega doma.
Ob koncu 14. stoletja je spodnji dom davke do¬
voljeval, lordi so pa temu samo privoljevali;
v 15. stoletju je bila pripoznana spodnjemu
domu izključna iniciativa v davčnih zadevah.

Uporabljaje svojo pravico dovoljevanja de¬
narnih sredstev kralju si je parlament osvajal
vedno večji delež pri zakonodaji. Najprvo je,—
zlasti spodnji dom, predlagal kralju peticije,
to so v glavnem ali pritožbe radi kršitve za¬
konov po kraljevih uradnikih ali pa prošnje

295

DRŽAVNI ORGANI

za izpremembo zakonov. Tem zahtevam pri¬
merne zakone pa je izdajal kralj šele po za-
ključitvi parlamenta na nasvet svojih ožjih
svetovavcev, Ker niso na ta način izdani
zakoni vedno ustrezali peticijam parlamenta,
kar je seveda dalo povod pritožbam, se je
v 15. stoletju razvila navada, da parlament
kralju ni predlagal samo peticije, temveč že
izdelan načrt zakona, ki ga je smel kralj ali
potrditi ali odbiti, ne pa izpremeniti. Tako
je dobil parlament poleg kralja iniciativo  glede
zakonodaje; postal je skupno s kraljem pravi
zakonodajavec. S tem je bil v načelu absolu¬
tizem kraljev zlomljen. Poskusi absolutistič¬
nega vladanja so se sicer še ponavljali, Stuarti
so izdavali začasne zakone brez privolitve
parlamenta, suspendirali zakone in v posa¬
meznih primerih od njih dispenzirali. Toda
posledica je bila meščanska vojna, med ka¬
tero je Anglija postala za kratko dobo celo
republika (1649—1660), Ustavni boji so se kon¬
čali 1. 1688 s poklicem nove dinastije; pretežna
politična moč se je zagotovila parlamentu,
in sicer spodnjemu domu (gl, str. 108 i, sl,).
Angleški zgled parlamenta so bolj ali manj
posnemale najprej severnoameriške dežele
kot angleške kolonije in potem kot samostojne
države, Francija pa z veliko revolucijo 1- 1789,
Ta revolucija je tudi glede značaja parlamenta
imela odločilen reformatoričen vpliv na vse

296

DVODOMNI SISTEM

ostale evropske države- Vendar se parlamen¬
tarizem ni mogel v nobeni drugi državi tako
ugodno razviti kakor v svoji rojstni deželi,
v Angliji,

2, DVODOMNI SISTEM

se je, kakor smo videli, na Angleškem razvil
čisto po naravni poti. Glede zakonodaje je
imel dom lordov načeloma iste pravice kakor
spodnji dom. Poleg tega pa je bil dom lordov
kazensko sodišče v primerih impeachment-a,
v civilnih zadevah pa najvišje apelacijsko so¬
dišče za vso kraljevino. Že v začetkih angle¬
škega parlamentarizma je imel spodnji dom
pretežno oblast v finančnih zadevah; dom lor¬
dov je mogel budžet zavračati, ne pa spre¬
minjati. Kompetenca lordov v denarnih in
v zakonodavnih zadevah pa se je končno ome¬
jila z zakonom iz 1. 1911 na tale način: Vsak
finančni zakonski predlog spodnjega doma, ki
je bil najmanj en mesec pred koncem zase¬
danja predložen domu lordov, se predloži
kralju v potrditev tudi brez pristanka lordov,
ako ga le-ti niso v teku enega meseca odo¬
brili. S tem je vzeta lordom odločujoča oblast
v finančnih zadevah. Vsi drugi zakoni morajo
načeloma biti sklenjeni v obeh domih. Kadar
pa je bil kak zakonski načrt v teku dveh let
v treh zaporednih zasedanjih trikrat sprejet
v spodnjem domu in trikrat zavržen v gornjem

297

DRŽAVNI ORGANI

domu, se navzlic temu predloži kralju v po¬
trditev, V skrajnem primeru ne more torej
gornji dom preprečevati zakonodaje spodnjega
doma, more jo samo zavlačevati. Skoraj v
vseh modernih državah se je uvedel dvo¬
domni sistem (v Franciji 1, 1799 celo trodomni
sistem). Gornji dom je neobhodna ustanova
v zveznih državah, ker omogoča udeležbo
posameznih pokrajin pri zvezni zakonodaji,
deloma tudi pri zvezni upravi. Pa tudi v ve¬
čini »edinstvenih« držav nahajamo poleg ljud¬
ske zbornice še eno, po drugih načelih sestav¬
ljeno zbornico, V monarhijah so njeni člani
ali dedni (članstvo se podeduje v dinastiji in
v rodbinah visokega plemstva) ali po monarhu
imenovani ali je članstvo zvezano z visokim
državnim ali cerkvenim dostojanstvom, V re¬
publikah, in deloma tudi v monarhijah, pa
so člani gornjega doma voljeni. Pri sestavitvi
tega doma se skušajo upoštevati posebne, za
državo socialno, gospodarsko, kulturno važne
skupine ali lokalni interesi in celo posamez¬
niki, ki lahko koristijo zakonodaji po svojem
poklicu ali znanju. Iz teh razlogov so člani
senata v nekaterih državah voljeni po dru¬
gačnem volivnem sistemu kakor člani ljudske
zbornice, Volivna pravica za senat je tedaj
bolj omejena ko za spodnji dom, ker naj bo
v senatu narod zastopan pod drugimi vidiki
nego pod vidikom široke volivne pravice.

298

DVODOMNI SISTEM

Člani francoskega senata so vsi voljeni, vo¬
lijo se pa po kolegiju volivcev, ki je sestav¬
ljen tako: 1. po poslancih ljudske zbornice,
ki so izvoljeni v dotičnem okrožju (departe-
ment), 2. po članih okrožnih odborov (con-
seillers generaux), 3, po članih okrajnih od¬
borov (conseillers d'arrondissement), 4. po
delegatih občinskih odborov.

Ne samo z drugačno sestavitvijo volivnih
kolegijev, temveč tudi z drugačno pasivno
volivno pravico se poskuša sestavljati senat
na drug način kakor ljudska zbornica; n. pr.
tako, da se zahteva za člane višja starost,
daljše prebivanje v državi; dalje s tem, da se
določa daljša, ponekod celo dosmrtna doba
članstva in da se senat od časa do časa delno,
ne pa integralno obnavlja; člani francoskega
senata so izvoljeni za devet let, vsako tretje
leto se pa izloči in nanovo voli tretjina članov.

Poleg skupnih zakonodavnih kompetenc
obeh domov ima vsak še svoje posebne na¬
loge; gornji dom ponekod kot sodišče za po¬
litične delikte najvišjih uradnikov; francoski
senat n, pr, sodi, kakor je že bilo omenjeno
(str. 118), predsednika republike, ako le-tega
poslanska zbornica obtoži radi veleizdaje;
ima pa tudi kompetenco, da na obtožbo te
zbornice sodi namesto rednega sodišča o zlo¬
činih, ki bi jih storili ministri pri izvrševanju

299

DRŽAVNI ORGANI

svoje službe; končno more biti senat z od¬
lokom predsednika republike postavljen kot
sodišče, da namesto rednega sodišča sodi o
atentatih, naperjenih zoper varnost države.
V finančnih zadevah pa ima pretežno kom¬
petenco spodnji dom; zato mu je vlada v večji
meri odgovorna nego gornjemu domu, ki ima
v nekaterih državah (n. pr, v Angliji, Poljski,
Češkoslovaški) glede zakonodaje sploh samo
suspenziven veto. Iz teh razlogov gornji dom
na Angleškem nima več moči, da bi mogel
izsiliti ostavko ministrstva; drugače je na
Francoskem.

Nesoglasja med obema domoma se rešujejo
na razne načine: ali da obvelja po opetovanem
razpravljanju volja spodnjega doma, ali pa volja
večine skupno zborujočih domov; ali se raz¬
pišejo nove volitve za spodnji dom, ali se ime¬
nujejo, kjer je to mogoče, novi člani gornjega
doma. Če ni nič določeno za primer nesoglasja,
potem zakon pač ni sklenjen; položaj je isti
kakor pri enodomnem sistemu, kadar predlog
ne dobi večine v zboru.

Namenu dvodomnega sistema ustreza na¬
čelo, da ne more nihče biti hkratu član obeh
domov.

Veliko se je razpravljalo o vprašanju, kaj
je boljše, parlament z enim domom ali z
dvema. Zoper dvodomni sistem se je pod

300

DVODOMNI SISTEM

vplivom Rousseau-evih idej o nedeljivi na¬
rodovi suverenosti ugovarjalo, da se v pri¬
meru spora med dvema domoma suverenost
cepi; dalje, da ne gre, da bi se preprečevala
volja ljudske zbornice, ki zastopa ves narod,
po kakem bolj konservativnem kolegiju. Toda
na drugi strani se navaja baš ta razlog za ko¬
ristnost dvodomnega sistema. Gornji dom naj
zavlačuje prenagljene in nezadostno premiš¬
ljene reforme, ki utegnejo biti tem bolj ne¬
varne, čim splošnejša je volivna pravica za
spodnji dom. Zlasti pri parlamentarnem re¬
žimu preti nevarnost, da postane parlament
vsemogočen in da ograža samostojnost uprave
in pravosodstva; zato ga je treba deliti na
dva dela, ki se uravnovešata. S splošno
volivno pravico izvoljene skupščine so na¬
vadno na nizki stopnji strokovnega znanja,
zato naj se njeni zakonodavni sklepi revidi¬
rajo po strokovno sposobnejšem, bolj izku¬
šenem in preudarnem senatu, ki se tudi ne
bo dal vedno voditi po strankarskih vidikih,
ki so pogostokrat odločilni za ljudsko zbor¬
nico. Pri monarhijah se v korist dveh domov
še navaja, da bi bil sicer monarh edini činitelj,
ki bi lahko zaviral pretirane ali prenagljene
sklepe parlamenta; s tem pa preneha biti nad
strankami stoječ, strogo parlamentaren mon¬
arh.

'• 301

DRŽAVNI ORGANI

3. VOLITVE

Ustroj moderne reprezentančne države se
naslanja na volitve. Da postane kdo že po
rojstvu, torej po dedni poti, državni organ,
nahajamo samo še v monarhijah glede držav¬
nega načelnika in včasih še pri gornjem domu
parlamenta; pa tudi tu stopa princip dednega
članstva vedno bolj v ozadje nasproti načelu
volitve, oziroma imenovanja. Določitev držav¬
nih organov z žrebanjem pa se danes ne upo¬
rablja več, kvečjemu še v zvezi z volitvijo in
pri določanju porotnikov.

Volitev je imenovanje po več osebah, Ker
je pri volitvi udeleženih več oseb, je treba
ugotoviti način, kako naj volijo, pa tudi način
upoštevanja glasov; n, pr. ali je potreben spo¬
razum vseh, t. j. soglasnost, ali naj velja ve¬
čina, kakšna večina itd. Vsaka volitev pred¬
postavlja torej neke poprejšnje organizatorne
določbe glede ureditve načina volitve; te do¬
ločbe se zovejo volivni red, Ker je od načina
volitve v veliki meri odvisen njen izid, je
razumljivo, da so volivni redi predmet ostrih
političnih bojev. Bistvena vsebina volivnih
redov je: 1. določitev pogojev glede tistih, ki
naj volijo, in glede tistih, ki naj bodo izvoljeni;
2. določitev načina volitve.

302

VOLITVE

VOLIVCI

Teorija o narodovi suverenosti bi morala
stati na stališču, da imajo volivno pravico v
parlament, ki naj bo reprezentant naroda, vsi
člani naroda brez razlike. To je bilo mnenje
Rousseau-a, pa tudi Robespierre-a in drugih
voditeljev francoske revolucije. Res je dolo¬
čila francoska ustava iz 1. 1793, ki se pa ni
izvršila, da naj ima pri zakonodavnem refe¬
rendumu vsak državljan glasovalno pravico.
Vendar ni šla niti ta ustava do skrajnih kon¬
sekvenc: izvzela je nedoletne, ženske in radi
nečastnih deliktov kaznovane.

Francoska revolucija pa je producirala še
drugo teorijo, ki smatra pravico, voliti člane
parlamenta, bolj za službo, izvrševano v imenu
naroda, nego za osebno pravico. Narod kot
celota je suveren, ne pa posamezniki, iz ka¬
terih obstoji narod. Volivci, tako pravi ta
teorija, ne volijo v svojem imenu in interesu,
temveč v imenu skupnosti. Zato se mora za¬
htevati od volivcev, da so umstveno dovolj
razviti, da so politično vzgojeni, moralno ne-
oporečeni, neodvisni. Ta teorija se kaže v
prvi francoski ustavi iz 1. 1791, katera pozna
pasivne in aktivne državljane; le aktivni imajo
volivno pravico, To naziranje se da težko
spraviti v sklad z načelom suverenosti na¬
roda, ki sestoji vendar iz vseh  državljanov.

303

DRŽAVNI ORGANI

Ako je narod suveren, morajo imeti vsaj pri
njegovi prvi organizaciji vsi enake pravice;
kajti kdo ima takrat pravico, odločati, ali je
kaka oseba umstveno dovolj razvita, neod¬
visna itd,? Ako se priznava načelo narodove
suverenosti, je vsaj za prvobitno organizacijo,
kadar se konstituira država (konstituanta),
pravilna Rousseau-eva trditev (Contrat So¬
cial, IV, 1), da se ne more odvzeti državlja¬
nom volivna pravica pri vršitvi suverenih
činov.

Ljudska ali narodova suverenost v nave¬
denem smislu je v skrajni konsekvenci neiz¬
vedljiva. Vedno je fizična ali psihična moč
enega ali nekaterih ali večine, ne pa vseh,
ustvarila prvotno organizacijo; na podlagi te
organizacije se je šele določalo, kako naj se
ona izvede, kako naj se v ta namen vršijo
volitve in kdo naj ima volivno pravico. Ni
zakona, ki bi bil ustanovil popolnoma splošno
volivno pravico. Pravica, voliti v politične
zastope, zlasti v državni parlament, je na¬
vadno omejena na eno ali drugo ali na vse
tele kategorije: 1. Na državljane; z redkimi
izjemami nimajo tujci volivne pravice. Pač
pa se je v sovjetski Rusiji določilo, da imajo
vse osemnajstletne osebe brez razlike spola,
narodnosti, državljanstva aktivno in pasivno
volivno pravico, ako živijo od svojega dela;
to pravico imajo tudi vojaki rdeče vojske in

304

VOLITVE

mornarice; izključile so se osebe, ki ne živijo
od dela, temveč od kapitala, ki zaposlujejo
delavce v pridobitne namene, dalje privatni
trgovci, duhovniki in menihi. 2. Na ljudi do¬
ločene starosti, n, pr. na polnoletne, iz raz¬
loga, da tisti, ki še ni sposoben razpolagati
s svojo imovino, tudi ni sposoben izbirati za¬
stopnike naroda. 3. Na ljudi, ki bivajo neko
dobo (n. pr. šest mesecev) v isti občini; kot
razlog služi, da tistim, ki hodijo od kraja do
kraja, ni mnogo do državne družbe; pa tudi
možnost tehničnih priprav za volitve (volivni
imeniki) zahteva, da se postavi za pogoj vo-
livnega čina neka stalnost bivanja. 4. Na tiste,
ki so umstveno zdravi; izključujejo se umo-
bolni, idioti itd, 5. Na tiste, ki ne veljajo iz
moralnih ozirov za nevredne volivne pravice;
izključujejo se, vsaj za neko dobo, radi ne¬
častnih deliktov kaznovani. 6, Na tiste, ki
veljajo za dovolj neodvisne; ponekod se iz¬
ključujejo posli, dalje osebe, ki so pod skrb¬
stvom, v konkurzu. Včasih so iz razlogov
discipline in stalnosti v službi izključeni vo¬
jaki in aktivni oficirji.

Tudi ako te izjeme veljajo, se govori o
splošni volivni pravici, kar seveda ni točno.
Pravijo namreč, da so te izjeme ustanovljene
samo radi osebnih  nesposobnosti, da pa je
načelo splošne volivne pravice šele takrat
kršeno, kadar so družbeni razredi v celoti iz-

DRŽAVA 20

305

DRŽAVNI ORGANI

vzeti iz volivne pravice, zlasti glede na to,
da ne plačujejo dovolj davkov ali da niso
dovolj izobraženi (imovinski in inteligenčni
census). Načelo census-a se naslanja na za¬
htevo, da naj volijo le tisti, ki ne samo niso
breme za družbo, temveč ki sami prispevajo
k družbenim bremenom. Pogoj za volivno
pravico je neka vsota direktnega davka.
Glavni argument zoper sistem census-a je
baš ta, da se upoštevajo samo direktni davki
in da se zanemarjajo druga bremena, ki so za
ubožne sloje še bolj obtežilna nego za bogate,
namreč indirektni davki in pa vojaška služba.
V sedanjih državah je res, posebno radi pri¬
tiska delavstva, imovinski census skoro po¬
polnoma izginil, prav tako inteligenčni census,
ki je bil v zvezi z imovinskim, ker je bila
višja izobrazba v veliki meri dostopna le
imovitim slojem. Leta 1848 je bila na Fran¬
coskem uvedena splošna volivna pravica, ki
velja sedaj skoro v vseh državah za volitve
v parlament, oziroma v spodnji dom parla¬
menta. V naši dobi se pa vedno bolj množijo
glasovi zoper splošno volivno pravico, zlasti
radi nesposobnosti parlamentov, izvoljenih na
njeni podlagi.

O splošni volivni pravici se govori celo še
takrat, kadar poleg že omenjenih izjem nima
te pravice še ogromno število ljudi, namreč
ženske. Kot glavni razlog zoper žensko volivno

306

VOLITVE

pravico se navaja, da je ženska po svoji na¬
ravi namenjena za dom, za gospodinjstvo, za
zakon in za vzgojo otrok; da bi zanemarjala te
svoje naravne naloge, ako se pritegne javnim,
zlasti političnim poslom, za katere so moški
bolj zreli in bolj sposobni. To je bilo stališče
starorimske in tudi stare krščanske litera¬
ture, Toda socialne razmere so se od teh
časov temeljito spremenile. Danes ni več
ženska samo mati in gospodinja. Mnoge žen¬
ske so celo primorane lotiti se del, ki so jih
prej opravljali samo moški. Ženska se danes
udejstvuje kot učiteljica, trgovka, podjetnica,
uradnica itd. Jasno je, da je narastlo v pre¬
teklem in sedanjem stoletju vedno močnejše
gibanje s ciljem, izvojevati ženskam volivno
pravico v javne zastope. Res so ženske dobile
v mnogih državah pravico, voliti v krajevne
zastope (n. pr. občine) in nato tudi v parla¬
ment, Mogočna sila za priznanje volivne pra¬
vice ženskam je bila svetovna vojna, med ka¬
tero so vršile ženske obilo takih poslov, za
katere so bili prej uporabljani samo moški.

Za parlamentarne volitve velja sedaj žen¬
ska volivna pravica v Angliji in v britanskih
dominionih, v Nemčiji (za zvezni parlament in
za deželne parlamente), v Rusiji, Švedski, Nor¬
veški, Danski, Nizozemski, Češkoslovaški,
Avstriji, Poljski, Turčiji, v Zedinjenih državah
Severne Amerike (za zvezni parlament in za

20 *

307

DRŽAVNI ORGANI

parlamente mnogih posameznih držav). Po¬
goji za volivno pravico niso povsod enaki za
moške in za ženske; na Angleškem se zahteva
za žensko višja starost (30 let) ter izpolnitev
pogojev glede nje ali njenega moža za pravico,
voliti v krajevne samoupravne zastope. V
mnogih državah imajo ženske tudi pasivno
volivno pravico, n. pr, v Angliji, Nemčiji,
Češkoslovaški. Kot ugodna posledica ženske
volivne pravice se navaja, da so ženske od¬
ločilno vplivale na izboljšanje socialne za¬
konodaje (zaščita ženskih in otroških delav¬
cev, protialkoholni zakoni). Zanimivo je, da
so anglosaksonske države bolj naklonjene
ženski volivni pravici kot latinske, severni
narodi bolj ko južni. Primernost volivne pra¬
vice je pač odvisna od socialnih razmer, na¬
čina vzgoje in politične zrelosti, kar pa velja
prav tako za moške kakor za ženske. Vse
kaže, da je ženska volivna pravica v bodočno¬
sti neizbežna tudi za dežele, ki je še nimajo.

Slabe posledice splošne volivne pravice so
se hotele popraviti z neenako  volivno pravico,
kar pomenja, da sme sicer vsakdo voliti, da
pa imajo neke osebe več ko en glas (pluralna
ali pomnožena volivna pravica). Zagovorniki
tega sistema pravijo, da so  volivci, ki so več
vredni ali bolj zreli ali za družbo bolj važni
ko drugi. Na ta način se lahko druži splošna
volivna pravica s census-om (imovino in iz-

308

VOLITVE

obrazbo); ali se da lahko prednost starosti
pred mladostjo, poročenim pred samci, takim,
ki imajo otroke, pred takimi, ki jih nimajo.
Tudi volivna pravica služi torej lahko v izpod-
budo za sklenitev zakonov in kot sredstvo
zoper depopulacijo. Belgijska ustava iz 1. 1893
je združila razne vidike za pluralno volivno
pravico na tale način: Vsak 25letni državljan
je imel en glas (splošna volivna pravica); en
glas povrh, torej dva glasova, je imel tisti,
1- ki je bil oženjen ali ki je bil vdovec z za¬
konskim potomstvom in ki je plačeval naj¬
manj 25 frankov osebnega davka; 2, ki je bil
25 let star in lastnik nepremičnine v vrednosti
najmanj 2000 frankov ali ki je užival rento
najmanj 100 frankov. Dva glasova povrh (torej
v celem tri) je imel tisti, ki je bil 25 let star in
ki je imel 1, diplomo visoke ali višje šole ali
2, tisti, ki je izvrševal ali je bil izvrševal tak
poklic, ki zahteva izobrazbo višje šole. Nihče
ni mogel imeti več ko tri glasove. Leta 1919 pa
je bila tudi v Belgiji uvedena namesto navede¬
nih določb splošna in enaka  volivna pravica.

Glavni razlog zoper pluralno volivno pravico
je, da se politična nadvrednost meri po zu¬
nanjih znakih, ki niso vedno dokaz za obstoj
te nadvrednosti.

Nekaj drugega kakor pluralna je mnogo¬
kratna volivna pravica, ki pomenja, da je isti
osebi dovoljeno voliti v več volivnih okrajih.

309

DRŽAVNI ORGANI

To je mogoče na Angleškem na podlagi ne¬
premičnin, ki ležijo v različnih volivnih okrajih
(vendar ne sme sedaj nihče voliti v več ko
dveh takih okrajih), in v sovjetski Rusiji na
podlagi pripadnosti k večjemu številu pro¬
duktivnih organizacij.

Drugi način neenake  splošne volivne pra¬
vice se more doseči s tem, da se ločijo volivci
po družbenih razredih ali slojih tako, da voli
vsak razred ali sloj v posebni skupini, Ako
se število poslancev na posamezne skupine
ne porazdeljuje po številčni moči, temveč po
predpostavljeni socialni važnosti teh skupin,
se da lahko doseči neenako zastopstvo. Ta si¬
stem je veljal v srednjeveški stanovski državi;
volilo se je po kurijah (gl. str. 85, 86).

V bivši Avstriji se je do leta 1907 volilo
v državni zbor v tehle kurijah: veleposestvo,
mesta, trgovske zbornice, kmečke občine;
1. 1896 pa je bila tem kurijam še dodana ku¬
rija splošne volivne pravice. Tudi v pritski
deželni zbor se je nekdaj volilo v treh kurijah,
razlikovanih po davčni obremenitvi. V novej¬
šem času se pojavlja zelo močan pokret, ki
hoče v novi obliki oživiti načelo grupacije
volivcev ne samo po teritorialnih okrajih,
temveč tudi po slojih. S tem se poskuša do¬
seči takozvano profesionalno zastopstvo, od
katerega se pričakuje socialna sprava ter
strokovno izboljšanje sedanjih parlamentov

310

VOLITVE

splošne volivne pravice, ki vedno rastočim
nalogam države niso več kos, potem pa tudi
pravilnejše zastopstvo naroda, ki ne sestoji iz
izoliranih posameznikov, temveč iz vedno bolj
po poklicu organiziranih ljudi. Tako zastop¬
stvo bi bilo v prvi vrsti gospodarski parlament,
ki naj se ustvari poleg političnega parlamenta
ali celo namesto njega, Protivniki te ideje pa
trdijo, da bi na tak način sestavljeni parla¬
ment zanemaril splošni državni interes, ker
bi se zastopniki posameznih slojev brigali
samo za stanovske interese svojega sloja; dalje,
da je težko razvrstiti vse ljudi po slojih, do¬
ločiti posamezne skupine ter število mandatov,
ki naj jih ima vsaka skupina, ker ni vtem vpra¬
šanju številčna moč odločilna itd. Glede na to
je bolje, da niso volivci ločeni po slojih, ako se
pa vendar uvede zastopstvo slojev, naj bo to
le konzultativen zbor poleg politično odloču¬
jočega parlamenta. Ne more se še reči, če bo
ideja profesionalne volivne pravice zmagala.
Nekatere po svetovni vojni nastale ustave so
hotele ustreči ideji profesionalnega zastop¬
stva vsaj deloma; nemška ustava iz 1. 1919 z
ustanovitvijo državnega gospodarskega sveta,
v katerem naj bodo vse važne poklicne sku¬
pine zastopane, in ki naj ima poleg posveto¬
valnega glasu pri vseh socialno- in gospodar -
sko-političnih zakonskih načrtih tudi inicia¬
tivo za take načrte v političnem parlamentu;

311

DRŽAVNI ORGANI

tudi v jugoslovanski ustavi iz 1. 1921 se nahaja
določba o ustanovitvi pridobitnega sveta za
izdelavo socialnih in pridobitnih zakonov.

Ugotovitev volivcev.  Pred činom volitve je
potrebno ugotoviti, kdo je po zakonu volivec.
V ta namen služijo volivni imeniki, to so spisi,
v katere se po poklicanem oblastvu vpisujejo
tisti, ki so izpolnili zakonske pogoje za vo-
livno pravico. Dotični, ki ni vpisan, ima pra¬
vico zahtevati (reklamirati), da bo vpisan,
eventualno tudi s pritožbo na višje oblastvo.
Možno je tudi, da ima vsak volivec ali sploh
»vsakdo« pravico zahtevati, da se izbriše iz
imenika vsak, ki nima volivne pravice, in se
vanj vpiše vsak, ki jo ima. Volivni imeniki se
napravijo ali posebej za vsako volitev ali pa
so stalni, t. j. da služijo za več ali za vse vo¬
litve in da se, enkrat napravljeni, lahko vedno
popravljajo in izpopolnjujejo. Zaradi rekla¬
macij je potrebno, da so volivni imeniki javni,
t. j. vsakomur na pogled.

NAČIN VOLITVE.

1, Neposredna (direktna) in posredna (in¬
direktna) volitev.  Neposredna je volitev takrat,
kadar je samo ena vrsta ali stopnja volivcev,
ki volijo poslanca; posredna pa tedaj, ako vo¬
lijo volivci prve stopnje volivce druge stopnje
(volivne može) in ti volijo šele zastopnika v do-

312

VOLITVE

tični kolegij; možno je tudi še več stopenj vo¬
livcev. V prilog posrednim volitvam se navaja,
da se doseže na ta način boljša izbira poslancev
in da se ublaži strast volivnih bojev. To velja
samo, ako so volivci druge stopnje neodvisni
od volivcev prve stopnje; kadar so pa (kar
velja za izvoljene volivce, ki volijo v Zedinjenih
državah Severne Amerike predsednika repu¬
blike) primorani voliti tistega, ki jim ga nare¬
kujejo volivci pri prvi volitvi, izgubi indirektna
volitev svoj smisel. Drugo ko indirektna voli¬
tev pa je volitev po namestniku, kar je le
izjemoma dovoljeno.

2. Javna in tajna volitev.  Glede primernosti
javne ali tajne volitve niso vladali vedno isti
nazori. Montesquieu  (Esprit des lois, knjiga II.,
pogl. 2) je imel javno glasovanje za temeljni
zakon demokratije. Res je bilo v francoski
ustavi iz 1. 1793 določeno javno glasovanje.
Sedaj je javno glasovanje, ki ga je zagovarjal
tudi Bismarck,  uvedeno v sovjetski Rusiji.
Sicer pa se je vprav s prodiranjem demokra¬
tizma v zvezi s splošno volivno pravico zahte¬
valo tajno glasovanje. Kajti čim več je volivcev,
tem več je med njimi takih, ki so odvisni in ki
se ne upajo voliti po svojem prepričanju, ako
ne ostane volitev tajna, ali ki zato sploh ne
volijo. Zato je sedaj skoro v vseh državah tajno
glasovanje v veljavi. Tajnost se doseže ali s pis¬
menim glasovanjem (v nekaterih državah mora

313

DRŽAVNI ORGANI

volivec na volišču v posebni za to določeni ce¬
lici sam pripraviti glasovnico) ali, kjer so kan¬
didati že naprej določeni, s spuščanjem kroglic
v posode, označene z imeni kandidatov,

3, Volitev ene osebe ali več oseb obenem (po
listah).  Pri volitvah v državni parlament se deli
vsaka večja država v več volivnih okrajev,
ker bi bilo težko izvedljivo, da volijo vsi vo¬
livci v vsej državi kot en kolegij, da je vsa
država samo en volivni okraj. Princip samo
enega volivnega kolegija se da izvesti pri vo¬
litvah v manjše zastope, n, pr, občinske od¬
bore; vsak glasuje za toliko kandidatov, ko¬
likor je voliti odbornikov. Volivec napiše na
glasovnico svoje kandidate za vsa odborniška
mesta, torej vso listo,  ali pa odda po drugem
sistemu svoj glas za kandidatno listo,  ki je
bila že naprej predlagana po njegovi stranki.
Vsi občinski volivci, ki glasujejo, volijo torej
ves občinski odbor. Kadar bi se postopalo po
tem načinu tudi pri volitvah v državni parla¬
ment, bi vsi glasujoči volivci volili celokupni
parlament, kar bi se seveda skladalo s teorijo,
da naj bo vsak poslanec reprezentant vsega
naroda in ne samo zastopnik volivcev kakega
volivnega okraja. Toda glasovanje za tako
obsežno listo, ki vsebuje mogoče več sto ljudi,
bi povzročalo zelo velike težkoče pri izvedbi
volitev in bi tudi zahtevalo od volivca, da
glasuje za kandidate iz raznih krajev, o katerih

314

VOLITVE

ni sploh nikoli nič slišal. Zato in ker so se
kljub vsem teorijam hoteli vendar upoštevati
pri volitvi lokalni interesi, se deli država v
večje število volivnih okrajev; volivci vsakega
okraja tvorijo en volivni kolegij. Število vo¬
livnih okrajev se lahko ujema točno s številom
poslanskih mest in tedaj volijo volivci vsakega
volivnega okraja po enega poslanca. Lahko pa
je število volivnih okrajev manjše; tedaj je
nujno, da volijo volivci nekaterih ali vseh
okrajev več poslancev obenem, ali da volijo,
kakor se reče, listo, na kateri je toliko imen,
kolikor poslancev je treba voliti v dotičnem
okraju. Volitev po listah ali volitev po enega
poslanca, razdelitev države v velike ali v
majhne volivne okraje, — vsak teh sistemov
ima dobre in slabe strani. Kadar volijo volivci
majhnega okraja le enega poslanca, jim je le-ta
bolje znan nego volivcem velikega okraja ve¬
liko število oseb, S tem ožjim osebnim raz¬
merjem med poslancem in volivci je pa tudi
podana lažja možnost korupcije ter nevarnost,
da bo poslanec deloval samo v interesu svo¬
jega razmeroma zelo majhnega volivnega
okraja. Kadar pa voli veliko število volivcev
večje število poslancev, je težko, da bi volivci
dobro poznali vse dotične, za katere glasujejo.
Zato se dogaja pogostokrat, da postavijo
stranke le na čelo predlagane liste znano in
močno osebnost, dočim so ostali kandidati

315

DRŽAVNI ORGANI

manj znani in ugledni; ker se pa glasuje za vso
listo, pripomore privlačna osebnost nosivca
liste tudi drugim manj veljavnim kandidatom
do izvolitve. V prilog volitvi po listah se pa na¬
glasa, da se pojavi z večjim številom voliv¬
cev tudi več raznovrstnih interesov (kmečkih,
obrtniških, industrijskih, narodnostnih, verskih
itd.), na katere se mora ozirati program tek¬
mujočih strank, ki mora radi tega poskusiti,
da ustreza tudi nasprotujočim si interesom,
kar je možno le z umerjenostjo in s pametno
in spretno poravnavo. Čim večji je volivni
okraj, čim bolj se v svojem obsegu približuje
državi, tem splošnejši mora postati politični
program strank, tem bolj mora upoštevati vse
javne interese. Pri večjem številu volivcev ima
tudi volivna korupcija manj vpliva na izid vo¬
litve ko pri majhnem številu. Končno omogoča
samo volitev več kandidatov v eni in isti vo¬
livni edinici (okraju) izvedbo proporcional¬
nega sistema.

Mnogi in majhni volivni okraji so pa lahko
zaščita manjšine takrat, kadar niso pristaši
političnih strank enakomerno porazdeljeni po
vsej državi. Recimo, da obstoji parlament iz
100 poslancev in da je v vsej državi glasovalo
100.000 volivcev; tekmujeta dve stranki; za
eno je glasovalo 51.000, za drugo 49,000 vo¬
livcev. Ako je vsa država le eno volivno
okrožje in se je torej glasovalo za listo s 100

316

VOLITVE

imeni, dobi prva stranka (seveda brez veljave
proporcionalnega sistema) vseh 100 mandatov.
Ako pa je država razdeljena v več volivnih
okrajev, je prav lahko mogoče, da je v neka¬
terih volivnih okrajih manjšinska stranka v
večini in da na ta način dobi nekoliko man¬
datov; v teh  okrajih so glasovi večinske
stranke izgubljeni. Brez razdelitve države v
volivne okraje pa so v navedenem primeru
vsi  glasovi manjšinske stranke izgubljeni. Iz
navedenega je tudi razumljivo, da se more pri
določevanju volivnih okrajev koristiti neka¬
terim in škodovati drugim političnim stran¬
kam, n. pr. tako, da se določi za okraje z ve¬
likim številom prebivavcev oziroma volivcev
isto število poslancev kakor za okraje z manj¬
šim številom volivcev. Ako pride v enem vo-
livnem okraju na 10.000 volivnih upravičencev
en poslanec, v drugem pa že na 5000, je volivna
pravica le-teh še enkrat tako močna kakor
pa prvonavedenih volivcev. Tako se lahko
pripomore celo manjšini volivcev do večine
v parlamentu. Pa tudi pri enakomernem upo¬
števanju števila volivcev se lahko z razmeje¬
vanjem enako obsežnih volivnih okrajev ko¬
risti ali škoduje kaki stranki. Recimo, da ima
kako industrijsko mesto na severu delavsko,
na jugu kmečko okolico. Ako se združi mesto
s severno okolico v en volivni okraj, se lahko
pomaga delavski stranki, ako se združi z južno

'317

DRŽAVNI ORGANI

okolico, se lahko škoduje tej stranki, itd. Ta
umetnost se imenuje volivna geometrija. Po¬
polnoma enakomerna določitev volivnih okra¬
jev in števila poslancev za vsak okraj je pa
že radi tega zelo težka, ker je število glasu¬
jočih  volivcev neznano pred volitvijo; raz¬
merje tega števila k številu prebivavstva ni
v vseh okrajih enako, in tudi to poslednje šte¬
vilo, ki se navadno vzame kot merilo za dolo¬
čitev mandatov za posamezne volivne okraje,
se ugotavlja v precej dolgih presledkih pri
ljudskem štetju. Poleg vsega tega pa je še po¬
trebno gledati na to, da se radi udeležbe
državnih oblastev pri volivnih pripravah skla¬
dajo volivni okraji kolikor mogoče z obsegom
upravnih ali sodnih okrajev.

4. Večina in manjšina.  Kadar govorimo o
večini in manjšini, si moramo biti na jasnem,
kakšno večino imamo v mislih. Navadno se
misli na absolutno  ali nadpolovično  večino, ki
pomenja, da je izvoljen tisti kandidat (ali lista
kandidatov), kije dobil najmanj enega več nego
polovico vseh oddanih glasov. Po drugem prin¬
cipu pa se smatra, da je tisti izvoljen, ki je do¬
bil več glasov kakor vsak drugi protikandidat;
to je princip relativne  večine. Kadar tekmujeta
samo dve stranki, je seveda relativna večina
ista kakor absolutna. Kadar pa jih je več, je
lahko relativna večina manjša od absolutne.
Primer: Oddanih je 10.000 glasov; absolutna

318

VOLITVE

večina je 5001, Dobil pa je A 4000, B 3500,
C 2500 glasov, Ako velja relativna večina, je
A izvoljen, Ako velja absolutna večina, ni nihče
izvoljen in volitev bi se morala toliko časa po¬
navljati, dokler ne dobi kdo več ko polovico
oddanih glasov, To je v navedenem primeru
in pri trdni strankarski organizaciji mogoče
samo, ako se doseže med dvema strankama
(z mogoče zelo različnim programom) kom¬
promis, ki je potreben tudi tedaj, kadar se sme
pri drugi volitvi glasovati samo za enega izmed
tistih dveh kandidatov, ki sta dobila največ
glasov (A in B). Ako glasuje pri drugem gla¬
sovanju stranka C za A, ali ako se le vzdrži
glasovanja, je izvoljen A, ako pa odda svoje
glasove za B, je izvoljen le-ta.

Pri veljavi relativne večine odloča koj prva
volitev; samo v zelo redkem slučaju, da sta
dva (ali več kandidatov) dobila enako število
glasov, bi se moralo žrebati ali dati najstarej¬
šemu prednost itd. Pri sistemu relativne ve¬
čine, ki je najenostavnejši, je seveda že naprej
pripoznano za mogoče, da lahko odloča manj
kot polovica vseh oddanih glasov in da torej
more imeti v parlamentu večino manjši del
volivcev. Princip relativne večine je redko¬
kdaj uporabljen, velja pa za volitve v angleški
parlament (izvzemši volitve zastopnikov uni¬
verz, ki se volijo po proporcionalnem sistemu).
Na Angleškem se je do sedaj ohranil princip

319

DRŽAVNI ORGANI

relativne večine, ker je to stara tradicija, ker
je tam malo, toda precej močnih strank, ker
smatrajo po navedenem načelu pospešeno
menjavanje vladajočih strank za nekaj do¬
brega, in ker ni tam v parlamentu manjšina
potlačena čisto v ozadje, temveč ker ima kot
opozicija funkcijo, da s pozitivno kritiko po¬
maga napredovanju državne politike.

Kritika sistema absolutne in tudi relativne
večine uveljavlja, da so manjšine, najsi bodo
majhne ali velike, izročene večini brez razlike,
ali je ta velika ali majhna, Majhna absolutna
večina, v skrajnem slučaju polovica glasov + 1
dobi vse mandate, dočim ostane ogromna
manjšina, polovica glasov — 1 popolnoma ne-
zastopana, To je razumljivo. Bolj presenetljiva
je obratna možnost večinskega sistema, da
namreč dobi absolutna večina volivcev manj
zastopnikov ko manjšina tudi brez volivne
geometrije, kadar so torej volivni okraji po¬
polnoma enakomerno razdeljeni in celo kadar
glasuje v vsakem volivnem okraju enako šte¬
vilo volivcev. Recimo, da je 20 volivnih okra¬
jev in da voli v vsakem volivnem okraju 10.000
oseb, V 15 okrajih zmaga stranka A z majhno
večino, n, pr. dobi v vsakem okraju 5100 gla¬
sov, dočim ostane stranka B s 4900 glasovi v
vsakem okraju v manjšini. V ostalih 5 okrajih
pa zmaga stranka B z veliko večino, dobi n. pr.
v vsakem okraju 9500 glasov, dočim ostane

320

VOLITVE

stranka A s 500 glasovi v vsakem teh okrajev
v manjšini, Izid volitve je, da ima stranka A
15 mandatov, stranka B pa 5, Glasov pa je
dobila stranka A

v 15 okrajih 5100 X 15 = 76.500

v 5 » 500 X 5 = 2,500

Vkupno 79,000
Stranka B pa je dobila glasov

v 15 okrajih 4900 X 15 = 73.500

v 5 » 9500 X 5 = 47,500

Vkupno 121,000

Stranka A, ki je dobila samo 79.000 glasov,
ima 15 mandatov, stranka B, ki je dobila
121.000 glasov, pa samo 5 mandatov! Če bi pa
bila vsa država le en volivni okraj, bi dobila
stranka B vse mandate. Navedeni slučaj se
pripeti le tedaj, ako je zmagala v pretežni ve¬
čini okrajev ena stranka le z neznatno večino,
dočim je zmagala druga stranka v zelo majh¬
nem številu okrajev z ogromno večino. Na¬
vadno pa preti pri večinskem sistemu manjšini
nevarnost, da sploh ne pride do zastopstva;
to pa pospešuje abstinenco, to je dejstvo, da
se pristaši manjšine (ali mogoče le dozdevne
manjšine), smatrajoč svoje glasovanje za brez¬
upno, le slabo udeležijo volitve. Vsekakor je
prav lahko možno pri večinskem sistemu, da
je po večini v zakonodavnem parlamentu za¬
stopana le manjšina volivnih upravičencev.

DRŽAVA 21

321

DRŽAVNI ORGANI

Leta 1905 je bil v Franciji sprejet zakon o lo¬
čitvi cerkve od države z glasovi 341 poslancev,
ki so predstavljali 2,647.315 volivcev, dočim
je bilo takrat vseh volivnih upravičencev
10,967.000.

Iz teh in še iz drugih razlogov (n. pr. nezdravi
in nesolidni kompromisi med strankami) se je
pojavilo vedno rastoče gibanje, ki hoče zava¬
rovati manjšino, da ne bo izročena večini na
milost in nemilost.

Jasno je, da je upoštevanje dveh ali več
mnenj, večine in manjšine ali več manjšin, le
tedaj mogoče, ako je pri izidu volitve razdeli¬
tev na dve mnenji možna. Ako se voli le en
zastopnik, potem se da upoštevati le ali ve¬
čina ali manjšina, ker se en zastopnik (en
mandat) ne da razdeliti na večji in manjši del;
isto velja za primer, da se ne voli oseba, temveč
kak predlog, to se pravi, da se glasuje za njega
ali proti njemu. Tu mora odločati le večina.
Seveda se načelo večine ali majorizacije ne da
spraviti v sklad s svobodo vseh, Rousseau  je
sicer poskusil tudi to. Toda s kakšnimi razlogi!
Rekel je, da izhaja iz štetja glasov izraz obče
volje, ki jo hočejo vsi člani države; tisti, ki je
ostal s svojim glasom v manjšini, se je le
zmotil(!); obča volja pač ni to, kar je mislil, da
je. Če bi zmagalo njegovo mnenje, bi storil kaj
drugega nego je hotel; baš tedaj ne bi bil svo¬
boden. (Contrat Social, knj. IV., pogl. 2.) Tej

322

VOLITVE

razlagi se koj vidi, da je prisiljena. V resnici
je načelo večine le kompromis med obstojem
družbe in svobodo posameznika, katera je
z družbo še najbolj združljiva tedaj, ako velja
kot zakon družbe to, kar sklene absolutna ve¬
čina njenih članov. Popolna svoboda sleher¬
nega člana bi pomenila, da sme vedno izstopiti
iz družbe, kadar se ne strinja s tem, kar hočejo
drugi člani, kadar torej ni soglasnosti. Potem
pa bi se nehala vsaka obveznost članov in
s tem družba sama. Ker ni mogoče, da vedno
vsi soglašajo, je načelo svobode v najbolj možni
meri varovano tedaj, ako je število članov,
kojih volja naj velja kot volja (zakon) celo¬
kupnosti, kolikor mogoče veliko. Število, ki
se mora v ta namen doseči, je polovica vseh več
eden, ne več ne manj. Polovica sama ne more
obveljati, ker sta dve polovici. Če bi pa ob¬
veljalo mnenje manjšega števila nego je polo¬
vica, potem bi bila obča volja (zakon) že pri
svojem nastanku v skladnosti z manjšim, ne pa
z večjim številom članov in bi torej bilo več
nesvobodnih volj nego svobodnih. Če bi pa
obveljalo le mnenje večjega števila nego je po¬
lovica več eden (kvalificirana večina), potem
bi lahko manjši del skupnosti preprečeval, da
obvelja volja večjega dela; zopet bi bilo več
nesvobodnih volj nego svobodnih. Res služi
kvalificirana večina zaščiti svobode manjšine .

DRŽAVNI ORGANI

Kadar je n. pr. predpisana dvetretjinska ve¬
čina, je predlog sprejet oziroma oseba izvo¬
ljena le tedaj, ako glasujeta za predlog oziroma
za osebo dve tretjini vseh glasovavcev, n, pr.
od 100 glasovavcev najmanj 67. Tu se upošteva
manjšina, ker lahko prepreči 34 od 100, da se
ne sprejme mnenje večine. Le velika večina
more torej zmagati. Vsekakor pa more pro¬
dreti le eno  mnenje, ali velika večina defini¬
tivno (potem je njen predlog sprejet, njen kan¬
didat izvoljen), ali pa nadtretjinska manjšina
provizorno (potem je bila volitev brezuspešna
in večina se mora pogajati z manjšino, da se
ustvari dvetretjinska večina).

Ako se pa hočemo pri volitvi oseb ozirati
na mnenje večine in na mnenje manjšine ob¬
enem,  je to mogoče le, ako se voli več oseb po
istem volivnem kolegiju (v istem volivnem
okraju), tako da je večje število teh oseb iz¬
voljeno od večine, manjše pa od manjšine.
Iznašli so za take volitve več načinov, kako
pomagati manjšini, da dobi tudi svoje zastop¬
nike. Izmed teh načinov sta poleg proporcio¬
nalnega sistema najbolj znana omejeno  in po¬
množeno  glasovanje. Omejeno, skrčeno ali
limitirano glasovanje (vote limite) obstoji v
tem, da sme volivec glasovati le za določeno
manjše število kandidatov nego jih mora biti
vkupno izvoljenih. N. pr.: V volivnem okrožju
je voliti šest oseb. Vsak volivec pa sme voliti

324

VOLITVE

samo štiri, tako da večina, ako složno glasuje
za iste kandidate, ne more dobiti več kot štiri
mandate. Manjšina (oziroma manjšine) dobi
ostala dva mandata. To pomenja torej umetno
slabitev principa večine radi že naprej delje¬
nega števila mandatov.

Drug način je pomnoženo, kupičeno ali ku-
mulirano glasovanje (vote cumulatif). N. pr.:
Voliti je šest oseb; vsak volivec sme voliti šest
kandidatov, A, B, C, Č, D, E, ali pa sme tudi
od svojih šestih glasov dati več glasov eni
osebi, n. pr. vseh šest glasov kandidatu E, ali
pa tri glasove kandidatu E in tri kandidatu D,
itd. Lahko je torej ena šestina vseh volivcev
glede enega  kandidata tako močna kakor pet
šestin vseh volivcev glede petih  kandidatov.
Ako je ta šestina dobro organizirana, prodre
vsaj z enim kandidatom. Pomnoženo glasova¬
nje pomenja umetno ojačenje manjšine.

Pa tudi ta dva sistema ne moreta vedno
podati v izidu volitve točne slike o moči tek¬
mujočih strank, ker je razdelitev mandatov
med večino in manjšino ugotovljena ali vsaj
narekovana že naprej, že pred volitvijo, pre¬
den je torej številčno razmerje strank po gla¬
sovanju znano. V prvem primeru (vote limite)
sta od šestih mandatov rezervirana dva, torej
ena tretjina manjšini, dasi je mogoče, da do¬
seže ta manjšina manj kot tretjino vseh gla¬
sov. Kadar je večina zelo močna in kadar

325

DRŽAVNI ORGANI

pozna dobro svojo številčno moč, potem da
lahko samo enemu delu svojih volivcev na¬
vodilo, da glasujejo za iste  štiri kandidate; dru¬
gemu delu pa, ki mora seveda biti številčno
jačji od manjšine, da glasuje za druge večinske
kandidate, V drugem primeru pa (vote cumu-
latif) bi morebiti manjšina dosegla več ko en
mandat, ako bi naprej vedela, koliko volivcev
bo zanjo glasovalo. Osredotočila bi se bila
namesto z vsemi šestimi glasovi vseh svojih
pristašev na eno osebo, s po tremi glasovi vsa¬
kega svojega pristaša na dve osebi, ali pa z
vsemi glasovi polovice svojih pristašev na eno
osebo in z vsemi glasovi druge polovice svojih
pristašev na kako drugo osebo. Oba sistema
predpostavljata torej zelo dobro organizirane
stranke, ki poznajo dobro svoje volivce in ki
z gotovostjo preračunajo število glasov, ki jih
bodo dobile, Ker pa je to pri velikem številu
volivcev vedno negotovo, se priporočata ta
načina le za volitve v majhnih skupinah. Res
je bilo skrčeno glasovanje uvedeno za občin¬
ske volitve v Lausanne-i 1, 1872, v Španiji
1. 1876 in v Italiji 1, 1889; kupičeno glasovanje
pa 1. 1870 na Angleškem za volitve v šolske
zastope; v istem letu v Pennsylvaniji za občin¬
ske volitve; v severnoameriški državi Illinois,
kjer je bil ta sistem uveden za volitve v na¬
rodno skupščino, pa je opetovano večina do¬
bila manj mandatov ko manjšina,

326

VOLITVE

Točno enako razmerje med številom glasu¬
jočih volivcev vsake stranke in številom po¬
slancev vsake stranke v izvoljenem zboru
skuša doseči proporcionalni ali sorazmerni
sistem, čigar vzor je, da naj se v politično-
strankarski sestavitvi izvoljenega kolegija na¬
tančno zrcali politična opredelitev volivcev,
V dosego tega cilja se najprej določi ono šte¬
vilo glasov, ki je potrebno za izvolitev enega
poslanca. To število, ki se imenuje tudi vo-
livno število ali količnik , je po starejši metodi,
ki jo je uporabljal sredi 19. stoletja danski
minister Andrae  in katero je teoretično obraz¬
ložil Anglež Hare,  tisto, ki se dobi, ako se
deli vsota vseh oddanih glasov s številom po¬
slancev, ki jih je treba voliti. Ta delitev namreč
pokaže številčno razmerje med oddanimi gla¬
sovi in poslanci ali pa razmerje (proporcijo),
po katerem se je število glasujočih volivcev
skrčilo v število poslancev, Ako je bilo od¬
danih 1000 glasov in je treba voliti 10 poslan¬
cev, zadostuje za izvolitev enega poslanca
100 glasov. Vseh 10 poslancev pa bode izvo¬
ljenih le tedaj, kadar se deli celokupno število
glasujočih volivcev res v 10 skupin po 100,
tako da volijo vsi volivci iste skupine istega
poslanca. Tak slučaj pa je v resnici skoro ne¬
mogoč ali vsaj malo verjeten. Zakaj nekateri
kandidati bodo skoro gotovo dobili več kot
100 glasov, drugi pa manj, tako da ne bo mo-

327

DRŽAVNI ORGANI

goče zasesti vseh mest. Vsak glas, ki bi ga kak
kandidat dobil nad 100, bi bil izgubljen, ker
je že s 100 glasovi izvoljen. Te izgube se je
mogoče ogniti tako, da se sicer glasuje za
enega kandidata, vendar pa še za enega
»morebitnega«, ki ga volivec v ta namen na¬
piše na glasovnici na drugem mestu. Glasov¬
nice veljajo sicer za prvonapisanega, a le tako
dolgo, dokler ni zanj naštetih 100 glasov; od¬
tod naprej veljajo glasovnice z istim prvim
imenom za drugoimenovanega. Ker se pa
utegne zgoditi, da bo tudi drugonapisani na ta
način izvoljen, in da preostanejo še take gla¬
sovnice, ki so enake glede imen na prvem in
drugem mestu, se more, da se glasovi ne
izgube, napisati na tretjem mestu še en kan¬
didat itd,; končno se, da se ne izgube v nič
glasovi, napiše toliko kandidatov, kolikor
poslancev je treba voliti v dotičnem okraju.
Volivec voli samo enega poslanca, toda nje¬
gov glas je prenosen;  glas se prenese na tistega
od volivca samega označenega kandidata, ka¬
teremu more glas koristiti; prenese se namreč
po vrstnem redu, ki ga je volivec sam določil.
Zato se imenuje lista, na kateri je volivec na¬
pisal imena po prednosti, ki jo hoče dati kan¬
didatom, prednostna ali preferenčna lista.  Gla¬
sovi, ki so oddani za prvo osebo in ki dosežejo
količnik, so dosegle svoj namen; prenašajo se
pa tisti glasovi, ki bi bili, ako se ustavijo pri

328

VOLITVE

prvonapisani osebi, izgubljeni; to so tisti gla¬
sovi, ki so bili zanj oddani preko količnika,
ali pa tudi vsi glasovi za kakega kandidata,
kojih vkupno število ni doseglo količnika. Pri
tem sistemu pa je lahko ugotovitev izida od¬
visna od slučaja, ker ni določeno, katere  izmed
celokupnega, količnik presegajočega števila
glasovnic z istim prvim imenom naj se pri¬
števajo drugonapisanemu, ko imajo vendar te
glasovnice sicer na prvem mestu isto ime,
dočim so mogoče glede imen na drugem, tre¬
tjem itd, mestu zelo različne in ni torej vse¬
eno, katere glasovnice se smatrajo že za iz¬
rabljene za prvo ime in katere so uporabne
za drugo ime itd. Temu rezultatu se da ogniti,
ako se glasovnice, ki imajo isto ime na prvem
mestu, skladajo tudi glede imen na drugem,
tretjem itd. mestu. To predpostavlja seveda
sporazum in organizacijo med volivci, ki na¬
stopajo skupno kot stranka  s svojo listo, ka¬
tera ni več preferenčna lista posameznika,
temveč kandidatna lista stranke. Volivec ne
voli samo ene  osebe, dopuščajoč, da velja
eventualno njegov glas za kako drugo, vedno
pa le za eno  osebo, temveč volivec voli več
oseb. Ker je kandidatna lista važna za akt
volitve in za ugotovitev volivnega izida, mora
kot bistven predmet volivnega postopanja biti
že pred volitvijo predložena oblastvu. Ta
sistem je seveda prikladen samo tedaj, ako se

329

DRŽAVNI ORGANI

more pričakovati, da bo neko, ne premajhno
število volivcev glasovalo za isto listo. Zato
predpisujejo volivni zakoni, koliko volivcev-
predlagateljev je najmanj potrebnih, da se
kandidatna lista upošteva, Ta skupina voliv¬
cev velja kot stranka, njena kandidatna
lista pa se kot formalno pravilna potrdi po
državnem oblastvu. Po mnogih volivnih redih
se sme sploh glasovati samo za predložene in
potrjene kandidatne liste (obvezne liste); pri
glasovanju s kroglicami je to neizogibno. Po¬
nekod je prepovedano, da sestavijo stranke ali
volivci svojo listo iz kandidatov drugih list,
kar se zove panaširati (panacher). Nelojalni
volivni manevri se namreč lahko izvajajo na
ta način, da vzame stranka, ki hoče močne
kandidate nasprotne stranke vreči, v svojo
listo manj pomembne osebnosti nasprotne
liste ter jim pomaga s svojimi glasovi do izvo¬
litve, Močni kandidati nasprotne stranke pa
ostanejo pri razdelitvi za svojo listo pridob¬
ljenih mandatov morebiti brez mandata, ker
so radi glasovanja nasprotnikov dobili manj
glasov kakor manj pomembni sokandidati na
isti listi. Organizacija volivcev po obveznih
listah predpostavlja disciplino, katera omejuje
popolno svobodo posameznega volivca, ki
glasuje za stranko kot tako, namreč za vse
kandidate, ki jih je predlagala njegova stranka
oziroma njeno vodstvo. Strankam se tako

330

VOLITVE

omogoča večji uspeh, ker bi se glasovi raz¬
cepili, ako bi vsak pristaš iste stranke izbral
po svoji volji svojega kandidata. Pa tudi ugo¬
tovitev volivnega rezultata je preprostejša, ker
ni treba pri velikem številu enako se glasečih
glasovnic ugotoviti za vsakega kandidata iste
liste posamič, ali je dosegel volivni količnik,
temveč se to stori za vse kandidate liste tako,
da se šteje, kolikokrat je vsa lista dosegla
količnik; toliko njenim kandidatom se potem
podelijo mandati. Za vsako listo (stranko) od¬
dane glasove je torej treba sešteti; to število
se deli s številom glasov, ki je potrebno za
izvolitev enega poslanca, t. j. z volivnim ko¬
ličnikom (v prejšnjem primeru 100); iz te de¬
litve izhajajoče število pokaže, koliko  man¬
datov je dobila lista. Ker pa je le zelo redko,
da bi kaka stranka dobila toliko glasov, da
bi dobili kandidati njene liste vsa mesta, ki jih
je treba zasesti, da bi bili torej vsi njeni kan¬
didati izvoljeni, in je navadni primer ta, da
pripade eni listi le en del vseh mest, drugi listi
pa drugi del itd., je potrebno rešiti vprašanje,
katerim  izmed kandidatov iste liste pripadajo
izvojevani mandati. V tem pogledu je lahko
odločilen vrstni red kandidatov, po katerem
so bili postavljeni po stranki pred volitvijo na
listo; ako je pridobljen za listo en mandat, ga
dobi na prvem mestu napisani kandidat, ako
dva mandata, ju dobita na prvem in na dru-

331 '

DRŽAVNI ORGANI

gem mestu napisana kandidata itd.; taka lista
bi se lahko označila kot preferenčna lista
stranke. Lahko se pa tudi dopusti volivcu
večja svoboda in neka izbira med strankinimi
kandidati na ta način, da glasuje sicer za listo,
pri tem pa posebno označi tudi enega ali več
izmed kandidatov, ali da neljube mu kandidate
črta, ali pa, da sam določi vrstni red strankinih
kandidatov na svoji glasovnici. Tak glas velja
v prvi vrsti za celo listo, namreč kar se tiče
vprašanja, koliko mest naj pripade listi, šteje
pa tudi za enega ali več od volivca označenih
kandidatov, ker se dodelijo za listo pridobljena
mesta po vrsti tistim njenim kandidatom, ki so
dobili po vrsti največ glasov. Če je n. pr. v na¬
vedenem primeru dobila ena stranka 600,
druga 400 glasov, dobi prva 600 : 100 = 6,
druga pa 400 : 100 — 4 mandate. Ako je
po strankah določeni vrstni red odločilen,
ima prva stranka izvoljenih prvih šest, druga
stranka pa prve štiri od svojih zaporedoma
napisanih kandidatov. Po drugem, željo vo¬
livcev upoštevajočem sistemu, bi bilo od de¬
setih kandidatov prve liste izvoljenih tistih
šest, ki so dobili največ glasov; od desetih
kandidatov druge liste pa tisti štirje, ki so
na tej listi dobili največ glasov. Pri volitvah
s kroglicami se more, kakor je bilo že rečeno,
glasovati samo za že naprej ugotovljeno listo.
Vendar se dajo tudi pri tem načinu glasovanja

332

VOLITVE

pri porazdelitvi za stranko pridobljenih mest
med njenimi kandidati vsaj nekoliko upošte¬
vati simpatije, ki jih uživajo ti kandidati pri
svojih volivcih. Volivno okrožje, ki je vo-
livna edinica, za katero se predlagajo kandi¬
datne liste, se deli v toliko volivnih okrajev,
kolikor je voliti poslancev v vsem okrožju; vsak
okraj ima enega izmed kandidatov vsake liste
za svojega okrajnega kandidata. Glas, ki je
oddan za okrajnega kandidata, velja obenem za
vso listo, h kateri spada ta okrajni kandidat,
ki je na ta način lahko privlačno sredstvo za
listo stranke; osebnost kandidata imai poleg
programa stranke tudi nekaj pomena; zato so
stranke primorane postaviti za vse okraje, to
pa pomenja za vso listo, znane in veljavne
osebnosti. Oddani glasovi pa niso važni samo
za vso listo, temveč tudi za okrajnega kandi¬
data. Mandati, ki si jih je lista priborila v vsem
volivnem okrožju, se namreč ne dodelijo nje¬
nim kandidatom po naprej ugotovljenem redu,
temveč, razen nosivcu liste, tistim njenim
okrajnim kandidatom, ki so dobili po vrsti naj¬
več glasov. Izvolitev okrajnega kandidata je
torej najprvo odvisna od tega, koliko glasov
je dobila njegova stranka skupno v vsem vo¬
livnem okrožju — to odloča, koliko mandatov
dobi stranka —, potem pa tudi od tega, koliko
glasov je dobil on sam na svoje ime za stranko
v svojem okraju; to odloča, na kako mesto

DRŽAVNI ORGANI

pride pri razdelitvi mandatov med kandidate
svoje stranke. Navedeno velja sedaj v Jugo¬
slaviji pri volitvah v narodno skupščino.

Pri proporcionalnem volivnem sistemu se
včasih pokaže težkoča, porazdeliti vsa  mesta,
ki jih je treba po zakonu zasesti. Mogoče je
namreč, da se da pri računanju s količnikom
zasesti le manjše število mandatov nego jih
je določenih. V prej navedenem primeru (10
mandatov, 1000 glasov, od katerih je dobila
ena stranka 600, druga 400) je bila zasedba
vseh desetih mest možna le zato, ker sta obe
stranki dobili takšno število glasov, ki se da
brez ostanka  deliti s količnikom 100. Recimo pa,
da dobi ena stranka 560, a druga 440 glasov,
potem pripade prvi stranki 560 : 100 = 5;
in drugi 440 : 100 = 4 mesta, skupaj samo 9
mest. Pomagali so si v takih primerih tako, da
so dodelili ostalo mesto tisti stranki, ki ima
pri delitvi največji ostanek; v tem primeru
torej prvi stranki, ker je njen ostanek 60,
dočim znaša ostanek druge stranke samo 40.
Vprašanje pa je, ali je to načelo še soraz¬
merno, ko so bili vsi poslanci ene stranke
izvoljeni s po 100 glasovi, dočim je bil izvoljen
en poslanec druge stranke s samo 60 glasovi.
Vsekakor ni pri tej razdelitvi volivno število
enakomerno določeno za vsa poslanska mesta.
Vzrok, zakaj se je moglo pri delitvi s količ¬
nikom 100 zasesti samo 9, ne pa 10 mest, je

334

VOLITVE

očividno ta, da je za ta  primer volivno število
(količnik) 100 preveliko. Preveliko pa je radi
tega, ker se je vsota 1000 glasov, v kateri je
10 točno 100 krat vsebovana, razdelila na dve
števili, ki nista mnogokratnika od 100 (560,
440) in se zato pri delitvi teh števil s 100 po¬
kažejo pravi ulomki; en mandat pa je neraz¬
deljiva enota, ki se ne da lomiti v en del za
eno in drugi del za drugo stranko.

Skušali so zaradi tega zmanjšati količnik
na ta način, da se število oddanih glasov ne
deli s številom poslanskih mest, temveč s šte¬
vilom teh mest plus ena  (sistem Hagenbach-
Bischoff). Delitev s tem večjim številom
daje seveda manjši količnik, Ako se v prej
navedenem primeru deli 1000 namesto z 10,
z 10 + 1 = 11, dobimo količnik 90; ako de¬
limo s tem količnikom število glasov prve
stranke, dobimo 560 : 90 = 6, nato druge
stranke 440 : 90 = 4. Vsa mesta so takoj za¬
sedena in ni treba segati po sredstvu ostankov.
Ta določitev količnika se razlaga tudi takole:
ako je voliti več poslancev, zadostuje, da ima
vsak izvoljeni kandidat več glasov nego vsak
protikandidat. Če je voliti na primer dva  po¬
slanca, ni treba, da dobi vsak polovico  vseh
glasov, temveč zadostuje, da dobi vsak več
kot eno tretjino, torej oba več kot dve tretjini
glasov, ker je potem nujno, da ima vsak proti¬
kandidat manj kot eno tretjino; da se dobi pri

335

DRŽAVNI ORGANI

izvolitvi dveh  poslancev količnik, ni torej
treba deliti vkupnega števila glasov s številom
poslanskih mest, t. j. z 2, temveč s 3 = 2 + 1,
pri izvolitvi treh poslancev ne s 3, temveč
s 4 = 3 + 1 itd. Pri tem popravljenem Hare-
ovem količniku vidimo jasno, da je propor¬
cionalni princip isto kakor načelo relativne
večine pri volitvi več oseb.

Vendar se tudi pri tem sistemu ne da iz¬
hajati vedno brez upoštevanja ostankov. Re¬
cimo, da nista v prednjem primeru nastopili
dve, ampak štiri stranke. Stranka A je dobila
530, stranka B 170, C 160, Č 140 glasov. Ko¬
ličnik je 1000 : 11 (10 +1) = 90. Stranka A
dobi 530 : 90 = 5 (ostanek 80), B 170 : 90 = 1
(ostanek 80), C 160 : 90 = 1 (ostanek 70),
Č 140 : 90 == 1 (ostanek 50). Zasedenih je
torej samo 8 mest namesto 10! Po načelu
največjih ostankov bi morali dodeliti še en
mandat stranki A in enega stranki B; ali pa
bi se po drugem predlaganem načelu morali
dodeliti ostali mandati najmočnejši stranki
brez ozira na ostanke, kar seveda še manj
ustreza principu sorazmerne razdelitve. Kako
je možno ogniti se tem nedostatkom? Vzrok
ostankov je podeljevanje mandatov po naprej
določenem količniku. Mogoče pa je tudi brez
tega primerjalnega sredstva neposredno  pri¬
merjati število glasov ene stranke s številom
glasov druge stranke. Stranka A je dobila

336

VOLITVE

n. pr. 88, stranka B 54 glasov; dodeliti je en
sam mandat. Dodelili ga bomo stranki A in ne
stranki B, ker je stranka A številčno močnejša
in je bolj pravično, da ima stranka 88 oseb
enega poslanca in stranka 54 nobenega, kakor
pa narobe. Kaj pa naj velja, ako se morata
v navedenem primeru dodeliti dva mandata?
Ako damo oba mandata stranki A, je 88 vo¬
livcev zastopanih po dveh poslancih, ali 44 po
enem; 54, t. j. celokupno število stranke B, pa
po nobenem. Zato je pravičneje, da je 88
volivcev ene stranke enkrat in 54 volivcev
druge stranke tudi enkrat zastopanih, nego
da bi že na 44 volivcev samo ene stranke
prišel en zastopnik. Primerjajoč številčno moč
navedenih strank, bomo potemtakem dode¬
lili stranki A en mandat in stranki B tudi
enega. Kako dalje, če hočemo razdeliti tri
mandate? Dva mandata sta že po prejšnjem
računu dodeljena; kdo pa naj dobi tretjega?
Ako ga damo stranki A, ki bi torej dobila dva
mandata, pride na 88 : 2 = 44 volivcev en po¬
slanec. Ako pa ga damo stranki B, ki bi na ta
način imela dva mandata, pride na 54 : 2 — 27
volivcev en poslanec. Ker je bolj pravično, da
je večje  število volivcev ene stranke zasto¬
pano s po enim poslancem, nego pa manjše
število druge stranke, je številčni moči strank
primerno, da damo od treh mandatov stranki
A dva in stranki B enega. Ako bi pa bilo

DRŽAVA 22

337

DRŽAVNI ORGANI

potrebno porazdeliti štiri mandate, in ako
damo v tem primeru stranki A še en mandat,
torej skupaj 3, potem pride pri stranki A na
88 : 3 = 29 volivcev en mandat, pri stranki B
pa, ki bi imela vsega skupaj en mandat, na
54, Ako bi pa dali stranki A po dva in tudi
stranki B po dva mandata, potem bi prišel
pri stranki A na 44 volivcev en mandat, pri
stranki B pa na 27, torej na manjše število
volivcev, ko če bi dali stranki A tri mandate
(ali po en mandat na 29 volivcev). Številčni
moči strank je torej sorazmerno, ako damo
od štirih mandatov stranki A tri in stranki B
enega,

S številkami se da to slikati takole:

88 (stranka A) 54 (stranka B)

deljeno z 1 — 88 deljeno z 1 = 54

» z 2 = 44 » z 2 = 27

» s 3 — 29 » s 3 = 18

itd. Pogleda se, kje so najuečje  številke za¬

poredoma, Kolikor mandatov je porazdeliti,
toliko največjih zaporednih številk se poišče,
Te številke so: pri enem mandatu 88, pri dveh
88 in 54, pri treh 88, 54 in 44, pri štirih man¬
datih 88, 54, 44, 29, pri petih 88, 54, 44, 29, 27,
itd. Če se ne bi dodeljevali mandati zapore¬
doma  po velikosti številk, bi se lahko pripe¬
tilo, da bi bil manjšemu številu volivcev kake
stranke prej dodeljen mandat nego večjemu

338

VOLITVE

številu volivcev kake druge stranke, tako da
morebiti za to večje število sploh ne bi bilo
več mandata na razpolago. Da pa dobimo za¬
poredoma  največje število volivcev, na katero
spada lahko en  mandat, moramo deliti gla¬
sove vsake stranke s številkami, ki se začnejo
s številko ena  in se pri vsaki nadaljnji delitvi
zvišajo stalno z 1, torej najprej z 1, potem
z 1 + 1 = 2, nato z 2 + 1 = 3, to se pravi za¬
poredoma z 1 , 2, 3 itd. Pri tej porazdelitvi se
pokaže volivno število ali količnik šele na
koncu vsakega računanja, ker je to število
izmed največjih številk zadnje, t. j. najmanjše,
ki se upošteva za podelitev enega (zadnjega)
mandata. Zato pa tudi nima tu pojem količ¬
nika praktično nobenega pomena.

Ta bistroumni sistem, ki omogoča, da se
vsi mandati med tekmujočimi strankami takoj
sorazmerno porazdele, je iznajdba Belgijca
d’Hondt-a.  Uporabiti se da pri poljubnem šte¬
vilu strank in mandatov. Razdeliti je n. pr.
šest mandatov med tremi strankami, od ka¬
terih je dobila stranka A 34.000, B 19.000 in
C 7000 glasov. Število glasov vsake stranke
se deli zaporedoma

ABC
z 1 = 34.000, 19.000, 7000

z 2 = 17.000, 9.500, 3500

s 3 = 11.333, 6.333, 2333

s 4 = 8.500, 4.750, 1750

339

22 *

DRŽAVNI ORGANI

Od šestih največjih številk ima stranka A
štiri, stranka B dve, stranka C pa nobene.
Torej dobi stranka A štiri mandate, stranka B
dva in stranka C nobenega.

Oba sistema (Hare in d'Hondt) se lahko
kombinirata tako, da se izločijo iz tekme
tiste liste, ki niso dobile Hare-ovega količ¬
nika, in da se med ostalimi listami porazdelijo
mandati po d'Hondtovem sistemu (v Jugo¬
slaviji za skupščinske volitve).

Vsekakor pa ne bo mogel tudi najskrb-
neje izmišljeni način sorazmernih volitev
podati v svojem izidu, t. j. v izvoljenem za¬
stopstvu, točne slike politične opredelitve
volivcev, dokler je država razdeljena v po¬
samezne volivne edinice (okraje ali okrožja),
ker pokaže izid volitev le sliko politične moči
strank po posameznih okrožjih, ne pa v celi
državi. Stranka, ki je po celokupnosti svojih
pristašev v vsej državi mogoče zelo močna,
ki pa jih ima raztresene v mnogih volivnih
okrajih, tako da ne dosežejo v nobenem teh
okrajev uspeha pri volitvi, ostane popolnoma
brez mandata, dočim utegne imeti druga
stranka, ki ima v vsej državi dosti manj pri¬
stašev, ki so pa nakopičeni v nekaterih malo¬
številnih okrajih, v teh okrajih uspeh in si na
ta način izvojuje nekoliko mandatov. Soraz¬
merna slika vseh strank v državnem zastop¬
stvu bi se potemtakem mogla doseči le tedaj,

340

VOLITVE

kadar bi tvorila vsa država le eno volivno
okrožje, kar pa zadene, kakor je bilo že ome¬
njeno, v večjih državah na velike težkoče.
Uresničiti se pa da kombinacija obeh idej,
namreč razdelitev države v volivne okraje in
ohranitev cele države kot en (subsidiaren)
volivni okraj tako, da postavijo stranke poleg
kandidatnih list za posamezna okrožja tudi
še eno listo za vso državo (državna lista).
Mandati se porazdele sorazmerno v okrožjih,
glasovi pa, ki ne dosežejo količnika in prav
tako ostanki se prištejejo državni listi dotične
stranke. Državne liste vseh strank konkuri¬
rajo med seboj pri dodelitvi ostalih mandatov.
Ta ideja je uveljavljena v Badenski ustavi iz
1. 1919 na tale način: Vsaka stranka predloži
po eno listo za vsako volivno okrožje in eno
splošno listo za vso deželo; ostanki glasov
vsake okrožne liste se preneso na splošno
listo te stranke. Na Badenskem velja še ta
zanimiva posebnost, da je količnik že naprej
ugotovljen v zakonu in da se torej ne določi
šele po dovršenem glasovanju. To je radi tega
mogoče, ker ni število poslancev naprej do¬
ločeno, temveč je odvisno od števila dejanski
glasujočih volivcev, torej od volivne udeležbe.
Na 10.000 glasujočih  volivcev pride en po¬
slanec, pri splošni listi pa tudi že po eden na
ostanek, ki presega 7500 glasov. Čim več vo>-
livcev glasuje, tem več poslancev je v parla-

341

DRŽAVNI ORGANI

mentu. V Nemški zvezni državi se je z zako¬
nom iz leta 1920 uvedel tudi ta sistem, toda
nekako stopnjevan, namreč še z dodatkom,
da smejo stranke vezati svoje liste za dolo¬
čene teritorije, ki obsegajo več volivnih okro¬
žij, Ostanki glasov glede list v teh  okrožjih
se seštejejo in stranka dobi še toliko man¬
datov za svoje okrožne liste, ki imajo naj¬
večje ostanke, kolikorkrat je v zakonu dolo¬
čeni količnik 60.000 vsebovan v vsoti teh
ostankov, Ako ostane tudi sedaj še kak osta¬
nek, se prišteje splošni (državni) listi dotične
stranke. Ostanki list pa, ki se niso vezale za
več volivnih okrožij, se takoj prištevajo splošni
listi stranke. Pa tudi tu so stranke, ki so njih
volivci strnjeni v nekaterih okrožjih, favori¬
zirane proti strankam, raztresenim po več
okrožjih, s tem, da more stranka z vezanjem
svojih okrožnih list dobiti le tedaj še kak man¬
dat, ako je ena teh list dobila najmanj 30,000
glasov, dalje pa tudi s tem, da ne more stranka
na svoji splošni državni listi dobiti več man¬
datov nego jih je dobila na svojih okrožnih
listah.

Proporcionalni volivni sistemi skušajo za¬
gotoviti manjšinskim strankam zastopstvo, To
pa je mogoče le do neke meje. Če bi se namreč
upoštevala vsaka stranka, tudi najmanjša, in
to je končno tista, ki ima samo enega volivca,
potem bi morala dobiti tudi ta stranka enega

342

VOLITVE

poslanca, dosledno po sorazmernem sistemu
pa tudi vsaka druga stranka toliko mandatov,
kolikor ima volivcev; potem se more le še
težko govoriti o predstavništvu  naroda, iz
posredne ali reprezentativne bi postala ne¬
posredna demokratija.

V zadnjih desetletjih se je vnel zelo živahen
boj za proporcionalne volitve, pa tudi zoper
nje. Proti temu načinu volitve se navaja, da se
kljub takim volitvam ne more uveljaviti načelo
sorazmerja baš v odločilnem trenutku, t. j. pri
glasovanju v parlamentu, kjer morejo biti
predlogi le sprejeti ali zavrnjeni brez ozira na
sorazmerno sestavo parlamenta. Ta nedosta-
tek se da vsaj nekoliko popraviti z zahtevo
kvalificirane večine pri glasovanju, zlasti pa
s tem, da se parlamentarni odbori, v katerih
je težišče parlamentarnega, in posebno za-
konodavnega dela, volijo tudi proporcionalno
iz vsega parlamenta po številčni moči strank,
tako da so tudi manjšine sorazmerno zasto¬
pane v odborih. Glavni pomislek pa je, da
se pojavi v parlamentu radi proporcionalnih
volitev mnogo majhnih strank, kar zelo ote¬
žuje parlamentarno vladanje, ker ni močne
večine; demokratični princip pa zahteva tako
večino itd. Res se zato po nekaterih volivnih
sistemih kljub proporcu favorizira večina,
n. pr. tako, da se mandati, ki se niso mogli
dodeliti po količniku, prisodijo najmočnejši

343

DRŽAVNI ORGANI

stranki ali pa da se v volivnih okrajih, kjer
je dobila kaka stranka absolutno večino, njej
prisodijo vsi mandati itd.

Glavni razlog za sorazmerne volitve je mož¬
nost zastopstva manjšinskih strank v parla¬
mentu; zagovorniki tega sistema pravijo, da
je šele to prava demokratija in svoboda, ako
je kolikor mogoče veliko število državljanov
zastopanih po svoji politični orientaciji. Ni
dvoma, da si osvaja v naši dobi proporcionalno
načelo vedno širšo veljavo. Že pred svetovno
vojno uveden v mnogih državah, n. pr. v Bel¬
giji, Srbiji, mnogih švicarskih kantonih, na
Danskem, v Wurttembergu, na Švedskem,
Bolgarskem, je bil ta sistem po svetovni vojni
uveden tudi v Nemčiji, v Švici (za volitve v
narodni svet), v Italiji in v novo nastalih drža¬
vah srednje Evrope, Anglija tega sistema za
volitve v parlament (izvzemši zastopstva
univerz) do sedaj ni sprejela, dasi obstoji tudi
tam močno gibanje za to. V Franciji velja sedaj
za volitve v poslansko zbornico neka kom¬
binacija večinskega in proporcionalnega si¬
stema; najbrž pa se bodo Francozi vrnili
k prejšnjemu sistemu in volili po enega po¬
slanca v majhnih okrajih z absolutno večino
(vote d'arrondissement).

Vprašanje prednosti kakega volivnega si¬
stema se v splošnem ne da rešiti le po mate¬
matičnih in pravnih vidikih; odvisno je to za

344

VOLITVE

vsako državo ne samo od stanja civilizacije,
politične zrelosti in tradicije, temveč tudi od
ustroja države, njene sestave po narodnostih,
veroizpovedih, družbenih slojih, njenega ad¬
ministrativnega sistema, zlasti pa od obsega
kompetenc državnega parlamenta, ter po¬
krajinskih in krajevnih avtonomnih ali samo¬
upravnih skupščin.

ZNAČAJ VOLIVNE PRAVICE — NJENA ZAŠČITA
— VOLIVNA DOLŽNOST

Postavilo in mnogo razpravljalo se je vpra¬
šanje, ali je pravica, voliti v javne zastope,
zlasti v parlament, res subjektivna pravica ali
pa izvrševanje neke javne funkcije ali državne
službe. To vprašanje je v zvezi s prej obrav¬
navanim problemom splošne volivne pravice,
Ako se priznava princip narodove suverenosti,
pod katerim se skriva suverenost vsakega
posameznika, potem se izraža ta suverenost
v činu volitve, v katerem se vidi izvrševanje
subjektivne pravice posameznika. Ako se pa
izhaja iz naziranja, da naj ne volijo vsi, temveč
le sposobni in zreli ljudje (taki, ki imajo raz¬
umevanje za javne interese), se s tem priznava,
da se volitev ne vrši toliko v interesu posa¬
meznika, ki voli, temveč v interesu celokup¬
nosti, države. Seveda se vršijo volitve vedno
tudi  v javnem interesu, kajti brez volitev se

345

DRŽAVNI ORGANI

dotični državni organ, n. pr. parlament sploh
ne bi mogel ustvariti. Zato imajo člani mnogih
državnih kolegijev, ki sami volijo svoje po-
slovavce, n. pr. predsednika, dolžnost, da vo¬
lijo, Glede volitev v politične zastope, zlasti
v parlament, je včasih bolj poudarjen sub¬
jektivni interes volivca, včasih pa bolj objek¬
tivni ali javni interes. Naziranju, da se parla¬
mentarne volitve vršijo pretežno v javnem
interesu, ustreza princip volivne dolžnosti. Res
so nekatere države izvajale to konsekvenco,
n, pr. Belgija, Španija, Argentina, Češkoslo¬
vaška, Madžarska, Danska in nekateri švi¬
carski kantoni. Toda vprašanje je, ali so se
našle prave sankcije za izvršitev volivne dolž¬
nosti; kazni so majhne, opravičbe lahke in na
vse zadnje se pri pismenem in tajnem glaso¬
vanju lahko glasuje s praznim listkom. Sicer
se pa pri veljavi široke volivne pravice, ter
če je volivna agitacija dovoljena, ni bati, da bi
bila abstinenca tako velika, da ne bi dala vo¬
litev nobenega rezultata. Zato se v splošnem ne
smatra za potrebno, pospeševati volitev z vo-
livno dolžnostjo. Upravičeno je tudi vprašanje,
kdaj naj se začne ta dolžnost, ali že pri voliv-
nih pripravah (vpisovanju v volivne imenike)
ali šele pri oddajanju glasov. Pravzaprav krši
tisti, ki ve, da ima zakonske pogoje za izvrše¬
vanje volivne pravice, ki pa je izpuščen iz
volivnih imenikov in ki kljub temu sebe ne

346

VOLITVE

reklamira, ker noče voliti, prav tako volivno
dolžnost kakor tisti, ki je vpisan in ki ne gre
volit. Izvedba reklamacijske dolžnosti pa bi
zadela na še večje težave nego izvedba vo-
livne dolžnosti. Jellinek  je poskusil ločiti pri
volitvi subjektivno pravico in javno funkcijo
takole: biti priznan za volivca je subjektivna
pravica, čin volitve same pa je javna funkcija.
Toda glavni smoter priznanja volivne sposob¬
nosti je izvrševanje čina volitve. Ako je vo¬
livec pri činu volitve državni organ, ker do¬
loči ali pomaga določiti druge državne organe
(poslance), potem je tudi tisti, ki določi ali
pomaga določiti volivce, pri tem činu državni
organ; to pa je vsak reklamant. V nekaterih
državah, kakor je že bilo omenjeno, rekla¬
macija ni dovoljena samo v zaščito volivne
pravice reklamanta samega; le-ta sme zahte¬
vati, da se vpišejo v volivne imenike, oziroma
črtajo iz njih, tudi druge osebe. Ponekod je
celo reklamacijska pravica dovoljena »vsako¬
mur«, torej tudi tistemu, ki sam nima volivne
pravice; reklamacija sliči v tem primeru rimski
actio popularis, in bi se tak reklamant mogel
smatrati še prej nego volivec za javnega ali
državnega organa, ker je izvrševanje lastne
volivne pravice prej osebni  interes nego po¬
pravljanje volivnih imenikov za druge.  Seveda
je reklamacija kaj drugega nego volitev. Pri

347

DRŽAVNI ORGANI

reklamaciji gre za ugotovitev pravnih sposob¬
nosti; pri volitvi pa za imenovanje, torej za
podelitev novih pravnih sposobnosti. Ali je
imeti ljudi, ki reklamirajo, oziroma volijo, za
organe ali ne, je odvisno od tega, ali se smatra
njih dejanje za pravno dolžnost, ki se izvršuje
v splošnem ali javnem interesu, ali pa za uve¬
ljavljenje njih osebnega interesa in potem¬
takem za izvrševanje njih subjektivne pravice.

Brez dvoma je javni interes in pravni smoter
volitev, da se omogoča sestavitev parlamenta.
V ta namen gotovo ni potrebno, da gredo vsi
volivni upravičenci volit. Kadar se pa smatra,
da je javni interes v tem smislu širši, da naj
se kolikor mogoče veliko število upravičencev
udeleži volitve, potem mora biti to v zakonu
izraženo z ustanovitvijo volivne dolžnosti;
kajti kvalifikacija kakega dejanja kot javne
službe ali dolžnosti je odvisna od zakonodaje.
Če je osebni interes pri dotičnem dejanju tako
jak, da se bo dejanje gotovo in prostovoljno
izvršilo od zadostnega števila ljudi, kar velja
vsaj v splošnem za parlamentarno volivno
pravico, za katero so se bili boji, podobni
onim za osebno in versko svobodo, potem ni
potrebno, da se organizira dotično dejanje kot
služba; dovolj je, da se kvalificira kot pravica.
Z izvrševanjem te pravice se sicer krije tudi
javni interes. Kakor pa ne postane javna

348

VOLITVE

služba privatna pravica že s tem, da se z nje¬
nim izvrševanjem sklada morebiti privatni
interes, tako tudi ne postane subjektivna pra¬
vica javna služba, ako se izvrševanje te pra¬
vice sklada z javnimi interesi. Kadar je popol¬
noma od volje volivca odvisno, ali gre volit,
potem njegova volitev ni po zakonu zahtevani,
temveč le dopuščeni  čin, ki ima radi tega zna¬
čaj subjektivne pravice, ne pa javne službe,
katera se more pojmovati samo v zvezi s poj¬
mom dolžnosti. Kjer je torej čin volitve pravno
odvisen edinole od volivca, tam smemo go¬
voriti o volivni pravici. Tam pa, kjer je usta¬
novljena volivna dolžnost, tam je upravičeno
smatrati volivno »pravico« za javno službo,
slično vojaški ali porotniški službi.

Svoboda volivcev, tajnost volitve in točnost
ugotovitve volivnega rezultata, vse to se po¬
skuša zavarovati z raznimi administrativnimi
predpisi in kazenskimi sankcijami ter s sode¬
lovanjem zastopnikov volivcev samih (strank)
pri volivnih pripravah in pri volitvi sami.
Kaznujejo se n. pr, nasilja in pretnje proti
volivcem ter njih podkupovanje v namen, da
bi volili ali da ne bi volili v nekem smislu,
kršitev tajnosti, potvorba volivnega izida itd.
Svoboda volitve je potrjena s tem, da je
volivec za svoje glasovanje popolnoma ne¬
odgovoren, t. j. da ga nihče ne sme klicati na
odgovor za glas, ki ga je dal.

349

DRŽAVNI ORGANI

IZVOLJENI

Možnost, biti izvoljen, je vezana na dolo¬
čene osebne pogoje, ki skupaj tvorijo volji-
vost  ali pasivno volivno pravico.  Za izvoljenega
se zahteva navadno večja kvalifikacija ko za
volivca. Izbirati osebe, ki naj delujejo v par¬
lamentu, je kaj drugega, ko delovati v njem.
Radi tega nima vsak, ki ima aktivno volivno
pravico, tudi pasivne. Navadno velja, da more
le tisti biti izvoljen, ki ima aktivno volivno
pravico. Poleg tega se pa zahtevajo še druge
lastnosti, n. pr. višja starost nego za aktivno
volivno pravico, kvalificirano državljanstvo,
namreč ali državljanstvo po rojstvu ali pri
naturaliziranem državljanu, da je od natura¬
lizacije prčtekla določena doba ali celo, da je
že nekoliko časa nastanjen v državi; šele tedaj
je smatran za zadostno vezanega na državo, da
sme izvrševati poslanski poklic. Za poslanca
je zahtevana navadno tudi večja neomadeže-
vanost nego za volivca; vzroki izključitve radi
kazni so v večjem številu podani pri pasivni
nego pri aktivni volivni pravici. Dalje naha¬
jamo izključitev aktivnih vojaških oseb iz pa¬
sivne volivne pravice zaradi neodvisnosti
parlamenta in tudi radi tistih razlogov, iz
katerih se izključujejo iz aktivne volivne pra¬
vice. V nekaterih državah ne morejo biti iz¬
voljene ženske, dasi lahko volijo. Končno se

350

VOLITVE

zahteva ponekod za pasivno volivno pravico
višja izobrazba ko za aktivno, n. pr, pismenost,
pa tudi še več, n. pr, vsaj za en del poslancev
vseučiliška izobrazba (kvalificirani mandati).
Obstoje tudi predpisi, ki odrekajo nekim ose¬
bam, dokler so v določeni državni službi,
sploh možnost, da bi bile izvoljene ali pa le
možnost, da bi bile izvoljene v nekih krajih
države (relativna nesposobnost biti izvoljen),
To velja n, pr. za neke kategorije uradnikov
(n. pr, take, ki izvršujejo javno oblast) glede
izvolitve v obsegu njihove krajevne kompe¬
tence za dobo te službe in nekoliko časa po
njenem prenehanju; vse to, da ne bi njihov
uradni položaj vplival na volivce.

Kaj drugega je takozvana inkompatibilnost,
to je nezdružljivost izvrševanja parlamentar¬
nega poslanskega poklica obenem  z nekim
drugim poklicem. Navadno velja to za urad¬
niški poklic, in sicer ne samo iz razloga, ker
bi bilo izvrševanje obeh poklicev hkratu pre¬
težko breme, kar bi bilo v k var enemu ali
drugemu ali obema poklicema, temveč tudi
radi principa ločitve oblasti: državni uradnik,
ki izvršuje zakone, naj ne bo obenem tisti, ki
jih ustvarja. Zato nahajamo v zakonih in usta¬
vah mnogih držav pravilo, da se mora uradnik,
ki je izvoljen za poslanca, odločiti, ali sprejme
pravomočno poverjeni mandat ali ne. Ako ga
sprejme, ne sme izvrševati uradniškega po-

351

DRŽAVNI ORGANI

klica, in se mu za dobo mandata da dopust
ali se postavi na razpoloženost. Iz tega pravila
so v nekaterih parlamentarnih državah izvzeti
ministri, ker je združitev ministrskega in po¬
slanskega položaja vprav značilna za parla¬
mentarni sistem; nahajajo se tudi take izjeme
za druge državne organe, n. pr. za državne
podtajnike in za profesorje univerz. Iz nave¬
denih razlogov in zlasti še radi ohranitve ne¬
odvisnosti poslancev od vlade se da razlagati
načelo, da izgubi mandat poslanec, ki sprejme
državno službo (tudi tako, ki bi sicer bila
združljiva z mandatom), da pa je lahko na¬
novo izvoljen, V Angliji izgubi mandat celo
poslanec, ki je po preteku devetih mesecev
po sklicanju novega parlamenta imenovan za
ministra; znova mora kandidirati za poslanca.

Obstajajo še drugi primeri inkompatibilnosti
s poslanskim mandatom, n. pr, za trgovce in
podjetnike, ki so v trgovskih zvezah z državno
upravo, iz razloga, da ne bi privatni interesi
vplivali na zakonodavno delo in da ne bi trpela
svobodna kontrola parlamenta nad upravo.
Francosko pravo je ustanovilo celo inkom-
patibilnost med poslanskim mandatom in po¬
ložajem upravitelja nekaterih velikih prevoz¬
nih društev in denarnih zavodov.

Poslanski mandat se pridobi v trenutku
uradne ugotovitve izida volitve; konča se
s smrtjo poslanca, z njegovo ostavko, z izgubo

352

POSLOVANJE PARLAMENTA

pasivne volivne pravice, s koncem legisla-
turne periode, z razpustom parlamenta, s spre¬
jetjem službe, ki ni kompatibilna s poslanskim
mandatom ali ki je z njim kompatibilna samo
po ponovni izvolitvi, in z razveljavo mandata
pri verifikaciji volitev, V tem primeru prav¬
zaprav mandat sploh ni pridobljen, vendar se
smatra za pridobljenega do razveljave, ker sme
do tega trenutka dotični izvrševati poslanski
poklic; to se pravi, da si poslanec ne pridobi
mandata s suspenzivnim pogojem verifikacije,
temveč z resolutivnim pogojem razveljave,
V nekaterih parlamentih izgubi poslanec član¬
stvo tudi, ako ne poda predpisane prisege ali
obljube in ako izostane za neko dobo neopra¬
vičeno iz sej parlamenta.

4. POSLOVANJE PARLAMENTA

Glavni posli parlamenta v sodobnih drža¬
vah so zakonodaja in kontrola državne uprave;
mera udeležbe parlamenta pri teh zadevah
je poleg volivne pravice odločilna za obliko
države.

Z vprašanjem kompetence parlamenta je
tudi v zvezi vprašanje, kako  jo izvršuje. Za¬
hteva, da naj se zrcali v voljenih parlamentih
naziranje in mišljenje naroda, t. j. volivcev, se
da le uresničiti, ako se parlament od časa do
časa na novo voli. Zato je določena doba, po

DRŽAVA 23

353

DRŽAVNI ORGANI

preteku katere mora biti parlament nanovo
voljen; ta doba se imenuje volivna  ali legisla-
turna perioda.  S pretekom te dobe, ki ne
presega nekoliko let, ki se pa tudi skrajša
s prejšnjim razpustom parlamenta, se konča
dotični parlament, vršijo se v določenem roku
volitve, na kar se v določenem roku sestane
novi parlament, s katerim se prične nova
legislaturna perioda; parlament ene take pe¬
riode tvori enoto, je en  parlament- Parlamen¬
tarni zbori, ki niso voljeni, kakor angleški
gornji dom, ali ki se le delno obnavljajo, ka¬
kor francoski senat, imajo kot taki neomejeno
dobo trajanja.

Tudi v dobi trajanja enega parlamenta so
zareze v njegovem delovanju. Ustave iz časa
francoske revolucije so dale pod vplivom teo¬
rije o narodovi suverenosti, ki jo reprezentira
parlament, samo parlamentu pravico, da pre¬
kine svoje delovanje. V Angliji pa se je ohra¬
nila vedno stara pravica kralja, ki jo seveda
sedaj vrši po nasvetu in pod odgovornostjo
parlamentarnih ministrov, da zaključi delo¬
vanje parlamenta in da ga zopet skliče, kadar
se mu zdi potrebno. To pravico eksekutive
je kljub svoji teoriji o ločitvi oblasti zagovarjal
tudi Montesquieu,  zlasti iz razloga, ker bi po¬
stal trajno zborujoči parlament lahko nevaren
eksekutivni oblasti; zato naj določa ta oblast
čas sestajanja in trajanja parlamenta. Da pa

354

POSLOVANJE PARLAMENTA

ne postane parlamentarno delovanje preveč
odvisno od volje eksekutivne oblasti, je v mo¬
dernih ustavah določeno, da se mora sestati
parlament vsako leto nekega določenega dne
na redno zasedanje,  ki mora trajati določen
čas, n, pr. vsaj do rešitve letnega proračuna.
Zasedanja parlamenta, ki je predpisano po
ustavi, ne more eksekutivna oblast po svoji
svobodni volji določati. Razen tega pa ima
poglavar države pravico, sklicati parlament
na izredno zasedanje,  kar je v nekaterih pri¬
merih, v Franciji n. pr. na zahtevo večine čla¬
nov parlamenta, dolžan storiti.

Zasedanje ali sesija parlamenta, ki se za¬
ključi po odredbi državnega načelnika, je
v delovanju mnogih parlamentov pravno važna
zareza radi tega, ker s končanim zaseda¬
njem zapade vse še nedokončano parlamen¬
tarno delo; zakonski načrti n. pr,, ki so se že
začeli obravnavati, ki pa še niso končno spre¬
jeti, se morajo v novem zasedanju kot popol¬
noma novi od začetka obravnavati, razprava
o njih se ne bi smela nadaljevati v onem sta¬
nju, do katerega je dozorela v prejšnjem za¬
sedanju. To iz angleškega prava, kjer se
zove zaključenje parlamenta »prorogation«,
prevzeto načelo diskontinuitete parlamentar¬
nih zasedanj  pa ne velja v vseh državah,
n. pr, ne v Franciji; včasih velja to načelo le
za delo v zboru parlamenta, ne pa v odborih,

23 *

355

DRŽAVNI ORGANI

Parlamentarno delo se prekine tudi s tako-
zvano odgoditvijo  (na Angleškem »adjourn-
ment«), ki jo odredi ali parlament sam ali
pa, v nekaterih državah, načelnik države, ki
pa je v tem pogledu vezan na določene dobe.
V nasprotju k zaključitvi zasedanja z odgodi¬
tvijo nedovršeno parlamentarno delo ne za¬
pade, temveč se samo seje odložijo. Ko se
parlament zopet snide, nadaljuje delo v tistem
stanju, v katerem se je nahajalo v trenutku
odgoditve; tudi pošlovavci, zlasti predsed-
ništvo, in odbori se ne volijo nanovo, kar se
mora ponekod zgoditi v začetku vsakega
novega zasedanja.

Pri dvodomnem sistemu velja načeloma
pravilo, da je zasedanje skupno za oba doma,
seveda z izjemo takih poslov, ki jih opravlja
en dom sam izključno, n. pr. gornji dom kot
državno sodišče. V Zedinjenih državah Se¬
verne Amerike je tudi daljša odgoditev sej
enega doma odvisna od privolitve drugega
doma.

Tudi ostala organizacija parlamentarnega
dela je večinoma prevzeta iz prakse najstarej¬
šega, t. j. angleškega, parlamenta. Poslovanje
tega parlamenta se naslanja v glavnem na
običajno pravo; šele v 19. stoletju se je, vsaj
deloma, to običajno pravo zbiralo, razvijalo,
pa tudi dopolnjevalo v stalnih pravilih (stan-
ding orders). V drugih parlamentih so pravila,

356

POSLOVANJE PARLAMENTA

tičoča se poslovanja, kodificirana v poslov¬
nikih, ki si jih predpisujejo moderni parla¬
menti sami (parlamentarna avtonomija). Važ¬
nejši predpisi pa so določeni v zakonih, ne¬
kateri celo v ustavi; n. pr. glavna načela, kako
naj se razpravlja o zakonskih predlogih; ve¬
čina, ki je potrebna za njih sprejetje; šte¬
vilo poslancev, ki morajo biti navzočni, da se
lahko razpravlja, t. j. takozvani »quorum«, itd.
Po položaju, ki ga zavzame parlament v
državni organizaciji, se ti predpisi porazdelijo
v ustavne, zakonske in avtonomne predpise.

Kakor vse norme v moderni državi, se mo¬
rajo tudi pravila, ki se tičejo notranjega po¬
slovanja parlamenta, naslanjati ali na zakon
ali neposredno na ustavo. Zakon ali pa ustava
mora pooblastiti parlament, da si sam uredi
svoje poslovanje, kolikor ni to že urejeno
z zakonom oziroma z ustavo. Avtonomni po¬
slovnik parlamenta bi se dal torej uvrstiti
v kategorijo izvršilnih uredeb k zakonu ali
k ustavi, s posebno pravno veljavo, ki obstoji
v tem, da more biti izpremenjen po parla¬
mentu, oziroma kjer sta dva doma, po dotič-
nem domu, ne pa po kakem upravnem ob-
lastvu. Seveda sme tudi zakon spremeniti
poslovnik, ako se le-ta naslanja na zakonsko
pooblastitev; ako se pa naslanja direktno na
ustavo, bi bila pravilna poleg avtonomne
spremembe samo še sprememba s spremembo

357

DRŽAVNI ORGANI

ustave. Kot izvršilna uredba k zakonu ali
k ustavi bi se moral avtonomni poslovnik
strogo držati meje, začrtane mu po zakonu
ali ustavi; to tudi v tem pogledu, da uredi res
samo notranje poslovanje parlamenta, ako se
pooblastitev nanaša samo na »poslovnik«.
Avtonomni poslovniki se pa niso vedno držali
teh mej. Pravna kontrola je v takih primerih
zelo težka. Edino, kadar bi parlament pri
zakonodaji postopal nezakonito ali neustavno,
n, pr, da bi sklenil kak zakon z nezadostno
večino, bi se dal proti temu najti lek ali
v odklonitvi sankcije po državnem načelniku
ali pa tam, kjer obstoji drugi dom, v od¬
klonitvi načrta po tem domu radi omenje¬
nih nezakonitosti. Toda navadno se smatra
notranje poslovanje parlamentarne zbornice
za njeno avtonomno zadevo, ki jo drugi or¬
gani ne kontrolirajo. Drugače pa je glede takih
določb poslovnika, ki se ne tičejo samo no¬
tranjega poslovanja, temveč ki hočejo tudi
zunaj parlamenta stoječim osebam nalagati
dolžnosti, n, pr. dolžnost, da se odzovejo va¬
bilu parlamentarnih komisij ter da tam pričajo.
Za izdajanje takih, ne le člane parlamenta,
temveč tudi druge osebe obvezujočih pravil,
ki se ne dajo kriti s pojmom poslovnika, bi
moral biti parlament posebej po ustavi ali po
zakonu pooblaščen (n, pr. čl. 81 jugoslovanske
ustave iz 1. 1921 glede pravice narodne skup-


358

POSLOVANJE PARLAMENTA

ščine za ankete in preiskave v volivnih in
čisto administrativnih zadevah). Isto velja za
denarne odškodnine poslancev, Ako so te
odškodnine določene z zakonom in ni prepu¬
ščeno parlamentu, da sam o njih odloča, se
poslancem ne bi mogle zakonite dnevnice od¬
vzeti na podlagi poslovnika, n, pr, kot disci¬
plinska kazen. Pri takem pravnem položaju
bi se lahko izguba dnevnic samo na podlagi
poslovnika izpodbijala pred sodiščem s tožbo
zoper državo (kar se je tudi že zgodilo). Mo¬
goče je, da v takih primerih niso ogrožene samo
imovinske pravice poslanca, temveč tudi nje¬
govih dedičev in upnikov. Kadar je poslanec
po zakonu ali po ustavi (in ne samo po po¬
slovniku) zavezan prisostvovati sejam parla¬
menta, bi se morala praviloma tudi izključitev
poslanca iz sej kot disciplinska kazen, še bolj
pa izguba mandata, določiti z zakonsko normo
ali bi se vsaj moral parlament s tako normo
pooblastiti za navedeni ukrep. Nejasne meje
med zakonom in avtonomnim poslovnikom
so že povzročile marsikake pravne spore,

V avtonomnem poslovniku je navadno ure¬
jena volitev in delokrog posle vodečih organov
parlamenta (predsednika, podpredsednika, taj¬
nikov), Le redkokdaj se imenuje predsednik
gornjega doma po vladarju. Poleg zastopanja
parlamenta, določanja reda, po katerem se
vršijo posli (dnevni red, ki se pa v važnejših

359

DRŽAVNI ORGANI

točkah sedaj ugotavlja sporazumno s parla¬
mentarnimi strankami in vlado) ter vodstva
sej ima predsednik še disciplinsko oblast v
parlamentu nad uradniki parlamenta, pri sejah
pa tudi nad poslanci in poslušavci. Disciplin¬
ske kazni za poslance so klic k redu, graja,
odvzem besede, izključitev iz sej z izgubo
dnevnic za dotične dneve ali pa zgolj izguba
dnevnic kot samostojna kazen.

Seje so javne, ako ne odloči parlament sam
drugače; javnost parlamentarnih sej pa po-
menja tudi, da se zapisniki teh sej objavljajo
v uradnih glasilih in da je resnično poročanje
o javnih parlamentarnih razpravah v časopisih
dovoljeno, to se pravi, da se odgovorni ured¬
niki časopisov radi takih poročil ne smejo
preganjati in da se ne sme tako poročilo v
časopisu zapleniti (imuniteta parlamentarnih
poročil).

Zakonski predlogi se obravnavajo po ta¬
kem, deloma celo v ustavi določenem po¬
stopku, ki omogoča izčrpen pretres v več
stopnjah; razprava in sklepanje v odboru, ge¬
neralna in specialna debata v zboru, glaso¬
vanje v načelu, nato sklepanje o posameznih
členih ali paragrafih in končno o celotnem
predlogu; vršijo se torej navadno tri tako-
zvana čitanja predloga. Poleg tega rednega
postopanja je včasih za neke zadeve določen
hitrejši način poslovanja; parlament sam pa

360

POSLOVANJE PARLAMENTA

more s svojim sklepom pospeševati raz¬
pravljanje o takih predlogih, ki jih spozna
za nujne. Predlogi vlade imajo navadno pred¬
nost; tako tudi zastopniki vlade v vrstnem
redu govornikov. Skrajšanju parlamentarnega
delovanja služi sklepanje o prehodu na dnevni
red; isti učinek ima sklep o takozvanem
»predhodnem vprašanju« (question prealable),
s katerim skupščina sklene, da ne bo o pred¬
lagani zadevi razpravljala. Skrajšanje že za¬
čete debate pa omogoča »klotira« (cloture),
t. j, sklep, da se debata zaključi (konec de¬
bate) in da smejo govoriti samo še prijav¬
ljeni govorniki ali pa samo še nekateri za
vsako stranko. Tudi trajanje govorov je
včasih omejeno na določen čas. S tem se
noče samo pospeševati debata, temveč se
hoče tudi onemogočiti obstrukcija, t. j. posto¬
panje manjšine, ki poskuša s formalno dopust¬
nimi sredstvi preprečevati ali vsaj zavlačevati
poslovanje parlamenta, n. pr. z dolgimi in ne¬
stvarnimi govori, z zastavljanjem mnogobroj-
nih in ne resno mišljenih predlogov, z odhodom
iz razpravne dvorane, da se quorum ne do¬
seže itd. Manjšina ima gotovo pravico in tudi
dolžnost oponirati, t. j. bojevati se z argumenti
zoper namere večine, ter jo kritizirati in kon¬
trolirati; zato se zove »opozicija«. Zastavilo
pa se je vprašanje, ali sme manjšina s prej na¬
vedenimi, bolj ali manj šikanoznimi sredstvi

361

DRŽAVNI ORGANI

ovirati parlamentarno delo sploh. Ako so ta
sredstva dopustna po zakonu in poslovniku,
potem se pač ne da s formalnega pravnega
stališča nič oporekati. Pri zatiranju obstrukcije
preti nevarnost, da se ograža svoboda in iz¬
črpnost parlamentarnega razpravljanja.

Glavno stvarno delo parlamenta se ne vrši
v zboru samem, temveč v odborih, ki jih zbor
voli iz svojih članov v določene namene, n. pr.
za pregledovanje pooblastil poslancev, za pre-
tresavanje zakonskih predlogov, za poročanje
o vloženih prošnjah in pritožbah itd. Nekateri
teh odborov so stalni, t. j. voljeni za vse za¬
sedanje, drugi se volijo ob potrebi. So tudi
taki odbori, ki nadaljujejo svoje delo po za¬
ključenem zasedanju in celo po razpustu par¬
lamenta; toda v tem primeru se ne more več
govoriti o parlamentarnem odboru v pravem
smislu besede, kajti po razpustu ni več par¬
lamenta in radi tega tudi ne članov odborov
parlamenta; taki odbori bi se dali označiti kot
nekake strokovne komisije s tistimi dolžnostmi
in pravicami, ki jih jim daje zakon. Odbori se
volijo na razne načine. Francoski parlament
se v ta namen deli z žrebom v enakoštevilne
oddelke; navadni način pa je tam kakor tudi
v drugih parlamentih, da se volijo odbori od
političnih grup poslancev po proporcionalnem
sistemu, tako da je tudi manjšinam omogočena
udeležba. Angleški spodnji dom ima poleg

362

POSLOVANJE PARLAMENTA

drugih odborov tudi »odbor vsega doma«, ki
obstoji iz vsega zbora, toda s to razliko, da se
vrši seja pod drugim predsedstvom in z dru¬
gačnim manj formalnim poslovanjem, V no¬
vejšem času se je pojavil pokret, prenesti par¬
lamentarno delo pretežno v odbore, ker je
celokupni zbor parlamenta premnogoštevilen
in radi tega preneokreten za stvarno in po¬
drobno razpravljanje. Institucija odborov pa
služi tudi za varovanje kontinuitete v presled¬
kih rednega parlamentarnega poslovanja, kar
je neko parlamentarno nadomestilo za abso¬
lutistično zakonodajo prejšnjih časov, kadar
ni bil zbran parlament (zasilne naredbe!).
Češkoslovaška ustava iz 1, 1920 določa v na¬
vedenem smislu »stalni odbor«, ki sestoji iz
članov obeh domov in ki ima v času, ko par¬
lament ni zbran ali je celo razpuščen, v nujnih
primerih približno isto zakonodavno, admini¬
strativno in kontrolno kompetenco kakor par¬
lament z nekaterimi izjemami glede važnih
zadev, n, pr, spremembe ustave, in s to ome¬
jitvijo, da imajo sklepi tega odbora le začasno
zakonsko veljavo ter da morajo biti naknadno
odobreni po obeh domih parlamenta. Primerna
omejitev takih odborov je potrebna, da sami
ne postanejo absolutistični, kakor se je to
zgodilo v dobi angleške revolucije v 17. in
francoske revolucije v 18, stoletju, ko so prišli
parlamentarni odbori do velike moči in so

363 "

DRŽAVNI ORGANI

pravzaprav sami vladali; državna oblastva so
stala pod njihovim včasih tiranskim povelj¬
stvom. Do kakega vpliva so prišli parlamen¬
tarni odbori v Severni Ameriki, na to je bilo
že prej opozorjeno (str. 104), Angleški parla¬
ment, uravnotežen po dolgih in bridkih iz¬
kustvih ni več ponovil poskusa, storjenega v
17. stoletju, ter se drži načela, da parlamen¬
tarni režim ne pomenja vladanja po parla¬
mentu; vlada se prepušča ministrstvu, katero
pa mora imeti zaupanje parlamenta, ki izvršuje
zgolj kontrolo nad njo.

K poslom, ki jih opravlja parlamentarni
zbor brez sodelovanja drugih oblastev, spada
navadno tudi kontrola o legitimnosti članov,
to je odločitev, ali so poslanci res pravilno po
zakonu izvoljeni. Ta posel se zove tudi odlo¬
čanje o pooblastilih, ki so jih volitve vodeče
oblasti izdale tistim, katere so smatrale za
izvoljene, ali pa tudi verifikacija, potrditev
mandatov. Ta vprašanja pretresa za to iz¬
voljeni (verifikacijski) odbor, čigar sklep pa
je navadno še podvržen definitivni rešitvi po
zboru samem. Pri tem poslu je treba včasih
odločevati o zelo težkih in zamotanih pravnih
vprašanjih, zlasti kar se tiče interpretacije
ustave, volivnega reda in drugih zakonov.
Zato se je zahtevalo, naj se poveri ta posel
nekemu visokemu sodišču, čigar člani so
bolj usposobljeni za rešitev teh zgolj pravnih

364

POSLOVANJE PARLAMENTA

vprašanj nego poslanci sami. Še bolj ko ne¬
sposobnost govori za navedeni predlog pri¬
zadetost parlamenta, ki odloča o svojih last¬
nih članih. Zlasti pri razvitem strankarstvu
in nizkem nivoju parlamenta je možno, da
presoja parlamentarna večina pravilnost vo¬
litev pretežno s strankarsko političnega vi¬
dika, posebno takrat, kadar bi pravična in
zakonu ustrezajoča presoja veljavnosti man¬
datov spremenila prvotno večino v manjšino.
Po svojem značaju, važnosti in delikatnosti
spada verifikacija poslanskih mandatov k ta¬
kim poslom, ki se sicer poverjajo neodvisnim
sodiščem. To se je v nekaterih državah tudi
res upoštevalo, n. pr. v Angliji, kjer se rešuje
vprašanje o osporjenih volitvah po dveh sod¬
nikih najvišjega sodišča (election judges). V
Nemčiji je sedaj presoja veljavnosti volitev
poverjena posebnemu sodišču, ki je sestav¬
ljeno iz članov parlamenta in iz administra¬
tivnih sodnikov; v Češkoslovaški pa sodišču,
sestoječemu iz predsednika najvišjega uprav¬
nega sodišča kot predsednika in iz 12 od par¬
lamenta voljenih sodnikov.

Vladna odgovornost parlamentu se kaže
zlasti tudi v tem, da morajo člani vlade od¬
govoriti članom parlamenta na vprašanja  in
interpelacije.  V parlamentarnem pravu po-
menja »vprašanje« ustmeno ali pismeno mi¬
nistru od poslanca izraženo željo po infor-

365

DRŽAVNI ORGANI

maciji o kaki zadevi; vprašanje, ki mora biti
kratko, se ne postavi na dnevni red; pismeni
ali, ako se to zahteva, ustmeni odgovor mora
minister dati v določenem roku ob začetku
seje pred prehodom na dnevni red. Vprašanje
nima nikoli za posledico ne splošne debate ne
glasovanja; dopuščen je le kratek dialog med
enim ministrom in enim poslancem, kateri sme
na ministrov odgovor kratko replicirati. In¬
terpelacija pa je poziv enega ali več članov
parlamenta, naslovljen na celokupno vlado ali
enega njenega člana, naj obrazloži ali opraviči
kako postopanje. Na interpelacijo, ki mora
biti pismeno vložena pri predsedništvu in ki
se daje vsem članom parlamenta na znanje,
mora minister v določenem roku odgovoriti.
Razprava o interpelaciji se postavi na dnevni
red; poleg ministra sme govoriti interpelant,
pa tudi vsak drugi član, tako da se lahko raz¬
vije splošna debata, ki se praviloma konča
s sklepom parlamenta glede prehoda na ostale
točke dnevnega reda, V ta namen predloženi
predlogi se glasijo na prosti ali pa tudi na
»obrazloženi« (motivirani) prehod na dnevni
red; v obrazložbi je lahko vladi izrečena graja
ali zaupanje- Običaj je, da vlada izjavi, kate¬
rega izmed predlogov prehoda na dnevni red
smatra za izraz zaupanja, Ako izrazi parla¬
ment s svojim sklepom vladi nezaupanje, mora
vlada v državah s parlamentarnim režimom

366

PRAVICE ČLANOV PARLAMENTA

izvesti posledice, t. j. podati ostavko; na ta
način se torej uveljavlja politična odgovor¬
nost ministrstva. Včasih je parlamentu do¬
voljeno, da v posebnih primerih kontrolira
čine državne uprave z »anketami« (t. j. z zbi¬
ranjem materiala) in s preiskavami, ki jih
vršijo v ta namen izvoljeni odbori,

5. POSEBNE PRAVICE ČLANOV PARLA¬
MENTA

Da izpolni parlament poverjene mu naloge,
mora njegovo poslovanje biti svobodno. Temu
cilju služijo predpisi, ki zabranjujejo vstop ob¬
orožene sile v zgradbo parlamenta, prepoved
javnih shodov v bližini te zgradbe itd. Zlasti
pa je svobodno delovanje članov parlamenta
zavarovano takrat, kadar ne morejo biti radi
tega delovanja izpostavljeni neugodnostim,
tako da jih nihče ne sme preganjati ali klicati
na odgovor,

V tem smislu velja splošno načelo, da je gla¬
sovanje članov v parlamentu popolnoma svo¬
bodno in pravno neodgovorno. Tudi na drug
način, n. pr, z govori in predlogi izraženo po¬
klicno delovanje v parlamentu, ako naj bo
svobodno, ne more biti povod za kakršnokoli
postopanje, kazensko ali civilnopravno zoper
člane parlamenta, izvzemši disciplinskih od-
redeb po parlamentarnem poslovniku. Ta par-

367 "

DRŽAVNI ORGANI

lamentarni privilegij se je razvil na Angleškem,
kjer se je od 14. do 16. stoletja dogajalo, da
so kralji preganjali neljube jim poslance. Zato
določa točka 9 »Bill of Rights« iz leta 1689:
»Svoboda govora, debat in postopanja v par¬
lamentu ne sme biti osporjena ali raziskovana
pri nobenem sodišču ali na kakem drugem
mestu izven parlamenta.« V vseh modernih
državah velja načelo, da se člani parlamenta
(spodnjega in gornjega doma) ne smejo pre¬
ganjati radi dejanj, storjenih v izvrševanju
svojega poklica, tudi takih ne, ki bi se sicer
morala smatrati za kaznive čine, n. pr. za
veleizdajo, storjeno z govorom ali kakim
predlogom; kazniva so ta dejanja le po po¬
slovniku, torej z ukrepom predsednika ali
s sklepom parlamenta. Ta neodgovornost je
trajna; poslanec ne more biti nikoli, tudi tedaj
ne, ko je prenehal biti poslanec, preganjan
radi dejanja, storjenega v izvrševanju svojega
poklica. Dotične ustavne in zakonske do¬
ločbe pa je treba interpretirati v tem smislu,
da ščiti navedeni privilegij le delovanje v iz¬
vrševanju parlamentarnega poklica, torej le
čine, ki morajo imeti vsaj obliko tega po¬
klica, t. j. glasovanja, govora, interpelacije,
predloga; zato govori francoski zakon iz 1.1875
v tej zvezi samo o »opinionsou votes« (mnenja
ali glasovanja). Dejanje pa, ki niti po svoji ob¬
liki ni izvršitev parlamentarnega poklica, se

168

PRAVICE ČLANOV PARLAMENTA

ne more izvzeti iz splošnega kazenskega
prava; n. pr. se ne more smatrati za izvrše¬
vanje tega poklica umor, ki ga stori član par¬
lamenta v parlamentarni seji. Pripomniti je,
da je samo član parlamenta nekazniv za to,
kar stori v izvrševanju svojega poklica; mo¬
goče pa je, da je dejanje kake druge osebe, ki
ni član parlamenta, po njegovem činu kvalifi¬
cirano kot kaznivo. Član parlamenta, ki poda
v njem veleizdajsko izjavo, ni odgovoren pred
kazenskim sodiščem; pač pa lahko kaka druga
oseba, ki ni poslanec in ki poveličuje to izjavo.

Navedeni privilegij, ki ščiti člana parla¬
menta pred preganjanjem radi dejanj, ki jih
je storil v izvrševanju svojega poklica, se
imenuje tudi poklicna imuniteta  ali neodgo¬
vornost, Poleg tega pa uživa poslanec tudi
še takozvano nepoklicno imuniteto.  Svoboda
parlamentarnega delovanja zahteva, da nihče
ne ovira članov parlamenta prihajati v parla¬
ment, da tam izvršujejo svoj poklic. Izza dobe
francoske revolucije se je uveljavilo načelo,
da ne sme biti brez dovoljenja parlamenta
samega noben njegov član preganjan ali oro¬
pan svobode, tudi ne radi suma kaznivega
dejanja. Glavni razlog za to načelo je, da ne
bi državna oblastva, zlasti eksekutivna, pod
izmišljenimi pretvezami zapirala vladi neljubih
poslancev ali vsaj z grožnjami preganjanja
nanje vplivala. Ni torej namen tega pravila,

DRŽAVA 24

369

DRŽAVNI ORGANI

proglasiti poslanca za neodgovornega ter ga
izvzeti iz določb kazenskega prava, temveč
obvarovati njega in parlament pred neute¬
meljenimi preganjanji. Zato je določena iz¬
jema, da sme biti član parlamenta preganjan
in njemu tudi biti odvzeta svoboda, ako je
zaloten pri kaznivem dejanju samem (in fla-
granti); kajti v takem primeru se smatra, da
je dejanje deloma že dokazano, ali vsaj da
je možnost neutemeljenega preganjanja manj
verjetna. Vendar mora biti tudi o takem pri¬
meru obveščen parlament, da da ali odreče
pooblastitev za nadaljno postopanje zoper
svojega člana. Po namenu tega privilegija bi
moral parlament, kadar se zahteva izročitev
kakega njegovega člana, samo presoditi, ali je
zahteva na nagajiv način naperjena proti svo¬
bodi tega člana in s tem proti delovanju par¬
lamenta; ne bi pa smel odreči izročitve, ki se
mu zdi utemeljena, in tudi ne preiskovati,
ali je dotični kriv ali ne; s tem bi se parlament
vmešaval v sodne posle, za kar ni kompeten¬
ten. Zoper člana parlamenta se sme postopati
samo radi dejanja, radi katerega je bilo posto¬
panje od parlamenta dovoljeno (specialnost
izročitve).

Sploh pa je ta poslanska imuniteta različno
urejena, kar se tiče dobe njenega trajanja in
obsega kaznivih dejanj. V Franciji traja imu¬
niteta samo za dobo zasedanja (sesije) in ne

370

PRAVICE ČLANOV PARLAMENTA

zadeva policijskih prestopkov, drugje pa traja
za vso dobo trajanja mandata in zadeva vsa
kazniva dejanja, tudi policijska in disciplinska.
Civilno postopanje pa, kolikor ni v zvezi
z njim zapor stranke, je seveda glede člana
parlamenta tudi brez dovolitve parlamenta
dovoljeno. Na Angleškem traja imuniteta
samo v dobi zasedanja ter 40 dni pred
njim in za njim; sedaj se tiče ta privilegij samo
zapora v civilnem postopanju in pa v kazen¬
skem postopanju radi manjših deliktov; ne
velja pa, kar je značilno, za težje delikte; vtakih
primerih se parlament samo obvesti o zaporu
svojega člana. Čut, da velja zakon enako za
vse, in zaupanje v sodišča sta premočna, da bi
mogli pri težjih deliktih obveljati parlamen¬
tarni privilegiji.

Po preteku imunitetne dobe pa se sme
vršiti zoper člana parlamenta vsako posto¬
panje, tudi za čine, ki jih je storil v tej dobi
in za katere ni bil izročen, seveda, ako ni
kazensko zasledovanje že zastarelo. Ker ne
pomeni ta privilegij, da je član parlamenta
neodgovoren, temveč samo, da se ne more
njegova odgovornost brez dovolitve parla¬
menta za neko dobo uveljaviti, se pravzaprav
ta doba smisloma ne bi smela všteti v dobo,
ki je določena za zastaranje kazenskega za¬
sledovanja; vendar se to ponekod godi, n. pr.
sedaj v Jugoslaviji.

371

24 *

DRŽAVNI ORGANI

Ker sta obe vrsti imunitet določeni radi
svobodnega poslovanja parlamenta in ne v
osebnem interesu njegovih članov, se le-ti ne
bi mogli odreči imuniteti.

Člani parlamenta in parlament sam so v
nekaterih državah posebno zaščiteni zoper
žalitve, zlasti take, ki so storjene v javnem
tisku. Na Angleškem imata obe zbornici pra¬
vico, obsoditi vsakega (svojega člana in tudi
druge osebe), ki bi zakrivil zoper parlament
delikt »Contempt of Court« (zaničevanje so¬
dišča); sem ne spada samo žalitev, temveč tudi
drug način omalovaževanja, n, pr. ako se kdo
noče na poziv zglasiti kot priča pred parla¬
mentom itd, To se da razlagati iz angleškega
naziranja, da je tudi parlament sodišče.
Posebna pravica poslanca je denarna odškod¬
nina, ki jo dobiva za dobo parlamentarnega
delovanja, V ureditvi tega finančnega vpra¬
šanja se da zasledovati pojmovanje o pravnem
položaju poslancev, V starejši dobi stanovske
države, ko še ni bilo voljenih zastopnikov, ni
bilo povoda odškodovati gospodo, ki je prišla
na deželne zbore v lastnem imenu, zastopajoč
samo sebe. To je veljalo tudi za zastopnike
mest, duhovniških korporacij in kmečkih ob¬
čin, kajti tudi kadar so bili ti zastopniki voljeni,
niso bili voljeni baš radi udeleževanja pri
deželnih zborih; bili so sploh organi teh kor¬
poracij kot župani, opati itd,; posečanje sta-

372

PRAVICE ČLANOV PARLAMENTA

novskih zborov je spadalo v krog njihovih
službenih dolžnosti ali kompetenc,

V novejši dobi stanovske države pa je šte¬
vilo oseb, ki so uživale stanovske pravice,
tako narastlo, da so le težko mogle priti vse te
osebe k deželnim zborom, in ako so prišle,
ostati do konca zborovanja teh v svojih kom¬
petencah vedno bolj razširjenih in v svojem
trajanju podaljšanih kolegijev. Zastopstvo po
voljenih odposlancih je postalo potrebno. Kot
mandatarji niso bili ti poslanci samo vezani
na mandate svojih mandantov, temveč so bili
tudi od njih za svoje stroške pri izvrševanju
mandata odškodovani. Takih denarnih od¬
škodnin, ki jih je vsak stan v različnih zneskih
določal in plačeval svojim mandantom, naha¬
jamo v Franciji že v 15. stoletju, v nemških
deželah v 17. stoletju. Dotični pa, ki so priha¬
jali na stanovske zbore po lastnem pravu in
v lastnem imenu (visoki plemiči in cerkveni
dostojanstveniki, sploh pripadniki višjih sta¬
nov), so sami plačevali svoje stroške. Včasih
se je celo obratno smatralo dejstvo, ali je pri¬
šel kdo na svoje ali na tuje stroške, za znak,
ali pripada višjim ali nižjim stanovom.

Na Angleškem je v bistvu veljalo v začetku
isto kakor v drugih stanovskih državah; ven¬
dar se je tam že zgodaj razvil običaj, da so v
grofijah in v mestih voljenim poslancem pla¬
čevali odškodnino vsi prebivavci dotičnega

DRŽAVNI ORGANI

okrožja in ne samo volivci. Kako se vprav v
tem vidi razvoj poslanca od mandatarja svojih
volivcev do državnega organa, o tem je bilo
že razpravljano v poglavju o »reprezentanci«
(str. 91, 92).

Od 15. stoletja naprej pa na Angleškem zelo
natančno izdelano pravo glede poslanskih od¬
škodnin gine; zneski so zlasti radi izdatnih
potnih stroškov poslancev iz oddaljenih kra¬
jev zelo visoko narastli, tako da včasih niso
hoteli ti kraji poslati zastopnikov v parlament.
Tudi poslanci sami so opuščali uveljavljanje
svoje denarne zahteve, ko jim je kazalo spre¬
jeti tudi brez tega članstvo v parlamentu;
sredi 17. stoletja se poslanske odškodnine ne¬
hajo; uvedle so se šele v najnovejšem času.

K prvim državam, ki so odškodovale parla¬
mentarne poslance na moderni podlagi, je
treba šteti Severnoameriško unijo; posamezni
deli te, iz angleških kolonij nastale zvezne
države so že prej poznali odškodnine za parla¬
mentarne zastopnike. Še sedaj veljavna 6, sek¬
cija I. čl. ustave Zedinjenih severnoameriških
držav z dne 17. septembra 1787 določa, da do¬
bijo člani senata in zbora reprezentantov iz
državnega zaklada odškodnino, ki jo bo od¬
redil zakon. Isto načelo je sprejela Francija
v dobi revolucije in za njo večina drugih držav;
najkesneje Anglija (1911) in Italija (1912),

374

PRAVICE ČLANOV PARLAMENTA

Primerno spremenjenemu položaju moder¬
nega poslanca nasproti stanovskemu zastop¬
niku je poslanska odškodnina sedaj za vse
poslance načeloma enako odrejena in se plača
iz državnih sredstev. Njen namen je, materi¬
alno omogočiti poslancu, da opravlja svojo
poslansko službo. Zato se odškoduje po ne¬
kem povprečnem merilu za tiste stroške, ki
mu narastejo radi te službe, ali pa se teh
stroškov osvobodi (prosta vožnja na želez¬
nicah), Odškodnina mu je torej priznana pre¬
težno v javnem interesu; zato nahajamo tudi
določbe, da se poslanec tej odškodnini ne
more odreči in da je terjatev do nje nepre-
nosna, nerubljiva; v nekaterih državah je
izvzeta iz dohodninskega davka.

Mnogo se je razpravljalo o primernosti in
potrebi poslanskih odškodnin, V glavnem se
navaja zoper nje tole: S priznanjem odškodnin
se vzgaja poseben razred poklicnih politikov,
ki v drugih poklicih niso mogli napredovati,
in takih ljudi, ki se trudijo za pridobitev man¬
data pretežno iz materialnih razlogov. Iz istih
razlogov bodo taki poslanci dobo parlamen¬
tarnega zasedanja zavlačevali, Radi tega pada
nivo parlamenta. Odškodnina povzroča od¬
visnost poslanca od svojih volivcev, ker se bo
vsem njihovim željam vdal, samo da ga zopet
volijo, in tudi od vlade, ki lahko vpliva na po¬
slance, ki izgubijo odškodnino z zaključitvijo

375

DRŽAVNI ORGANI

ali z razpustom parlamenta. Glavni argumenti
za te odškodnine so tile: Brez odškodnin po-
sečajo poslanci parlament slabo, zlasti tisti,
ki ne živijo v mestu zasedanja; radi tega so
parlamentarne seje pogostokrat nesklepčne.
Ako ne odškoduje poslancev država, jih bodo
morali volivci sami podpirati. Če ni odškod¬
nine, se bodo mogli odzvati parlamentar¬
nemu poklicu samo bogati ljudje, kar pa po-
menja census za pasivno volivno pravico.
S tem se ovira razmah splošne volivne pra¬
vice, katera idejno zahteva, da naj ne bodo
volivci pri izbiri kandidatov omejeni na imo-
vite sloje. Prav ta razlog je' morda najbolj
vplival na to, da je sedaj splošno prodrlo na-
ziranje o potrebi poslanskih odškodnin. Se¬
veda ne velja to za člane takih zbornic, kakor
je angleški dom lordov, ki sestojijo iz dednih
in imenovanih, ne pa iz voljenih članov. Zani¬
mivo je, da se je z istimi argumenti kakor za
poslance zahtevala odškodnina tudi za vo¬
livce. Res so tako odškodnino opetovano
priznavali francoski zakoni iz dobe velike
revolucije; to ustreza naziranju, da je volitev
javna služba, ne pa izvrševanje subjektivne
pravice. Ta odškodnina pa se je skoraj popol¬
noma izgubila; kvečjemu jo moremo še spo¬
znati v plačilu potnih stroškov eni izmed štirih
skupin volivcev, ki volijo člane francoskega

376

PRAVICE ČLANOV PARLAMENTA

senata; za te volivce pa velja volivna dolžnost
s kazensko sankcijo.

Poslanska odškodnina se plača na razne
načine; ali kot dnevnica ali pa kot pavšalna
vsota za daljše dobe: mesec, leto ali za dobo
zasedanja. Glede na namen, vzdrževati po¬
slanca pri izvrševanju njegovega poklica, ni
potrebno, da bi pravica do odškodnine nastala
že s pridobitvijo mandata; nastane lahko po¬
zneje, n, pr, z otvoritvijo zasedanja in pod
nekimi pogoji, n, pr. zglasitve v pisarni parla¬
menta itd. Načeloma ugasne ta pravica z ugas¬
nitvijo mandata. Vendar prejemajo odškodnino
tudi nadalje tiste osebe, katerim so kot bivšim
parlamentarnim funkcionarjem poverjeni neki
posli tudi po preteku parlamentarne volivne
dobe, n. pr. članom predsedništva, volivnih
odborov itd. Člani predsedništva prejemajo
poleg poslanske odškodnine še druge dodatke.

Ob trajanju mandata pa se neha v nekaterih
parlamentih pravica do odškodnine z zaklju-
čenjem zasedanja, nedovoljenim izostajanjem
iz sej, daljšim dopustom, zaporom poslanca
radi delikta, ki nima za posledico izgube man¬
data (Francija), dalje kot posledica izključenja
poslanca iz sej in kot samostojna disciplinska
kazen. V nekaterih državah je kumuliranje
poslanske odškodnine z drugimi prejemki iz
državne blagajne, n. pr. z uradniško plačo,
omejeno. Kot državni izdatek morajo biti po-

377

DRŽAVNI ORGANI

slanske odškodnine uvrščene v državni pro¬
račun, Ker pomenjajo te odškodnine denarno
terjatev poslancev proti državi, ki se morebiti
uveljavi s tožbo pri sodišču, ne spadajo samo
v ožji krog parlamentarne avtonomije. Zato bi
bilo želeti, da se vsa načelna vprašanja glede
te terjatve, njen nastanek, prestanek, prenos¬
nost, rubljivost itd. urede z zakonom. Da se
to ni zgodilo, temveč da se je ta odškodnina
uredila s parlamentarno resolucijo, ki se je
sicer vnesla v finančni zakon, se je leta 1911
ostro kritiziralo v angleškem parlamentu, dasi
uživajo tam navadne parlamentarne resolucije
{t. j. sklepi) zelo visoko avtoriteto. Še sedaj
ima odškodnina članov spodnjega doma svoj
pravni temelj v vsakoletnem sklepu, ki se
vnaša v proračunski zakon.

III. MINISTRI IN NJIM PODREJENI
ORGANI (DRŽAVNA UPRAVA)

Beseda minister, v prvotnem pomenu: slu¬
žabnik, označa v absolutni monarhiji pomoč¬
nika vladarja pri opravljanju državnih poslov.
Kot svetovavci vladarja in najvišji državni
uradniki so bili ministri neposredno podrejeni
vladarju.

V novejših časih je bila pred francosko re¬
volucijo državna uprava večinoma kolegialna,
v tem smislu, da je najvažnejšim uradom na-

378

MINISTRI, DRŽAVNA UPRAVA

čelovalo več oseb, ki so se posvetovale in
sklepale. Ob koncu 18. stoletja in zlasti pod
Napoleonom I. se je namesto tega kolegialnega
sistema uveljavil birokratski princip, po ka¬
terem načeluje vsakemu uradu le ena oseba,
ki je odgovorna za poslovanje. Razen tega se
je uveljavil namesto prejšnjega provincialnega
upravnega sistema, po katerem so obstajali
ločeni centralni uradi za posamezne pokra¬
jine, ne pa za vso državo, realni ali resortni
sistem, ki pomenja, da je vrhovna uprava raz-
predeljena stvarno, po posameznih upravnih
panogah za vso državo; ni skoraj več posamez¬
nih vrhovnih uradov za posamezne pokrajine.
Na čelu vsake take upravne panoge je postav¬
ljen minister. Najprej se je uprava delila na
tele panoge: zunanje zadeve, finance, vojna,
pravosodstvo in notranje zadeve, kamor je
spadalo poleg policije, t. j. skrb za urejeno in
mirno stanje v državi, vse, kar ni bilo že vse¬
bovano v drugih resortih. Iz notranjega resorta
so se z naraščanjem državnih nalog izločevale
nekatere panoge kot samostojna ministrstva:
presveta, promet, trgovina, zdravstvo, socialno
skrbstvo, javna dela itd. Minister je v svojem
resortu najvišje odločujoče in nadzorujoče obla-
stvo: on skrbi tudi z izdajo izvršilnih uredeb za
izvedbo zakonov v svojem področju. Le glede
posebno tehtnih zadev, n. pr. izdaje važnih
uredeb, in glede varovanja enotnosti v upravi

379

DRŽAVNI ORGANI

sc je razvila navada, da razpravljajo in skle¬
pajo vsi ministri skupno v ministrskem svetu,
kateremu predseduje ministrski predsednik.
Poleg tega je v nekaterih državah sklep mini¬
strskega sveta potreben za določene stvari:
predsednik francoske republike potrebuje za
neke ukrepe dovoljenje ministrskega sveta;
so tudi monarhije, v katerih vrši ministrski
svet včasih kompetence vladarja, n, pr. kadar
je le-ta odsoten iz države ali bolan, toda ne
tako, da bi bilo že potrebno ustanoviti re-
gentstvo (gl. str, 292). Zboru ministrov pred¬
seduje lahko tudi državni načelnik; v takem
primeru se govori v monarhijah o kronskem
svetu; v Franciji se govori o ministrskem svetu
(Conseil des ministres) le, kadar prisostvuje
načelnik države, sicer pa o kabinetnem svetu
(Conseil de cabinet).

Število ministrstev ni določeno v državnih
ustavah; niti zahtevi, da se naj ustanavljajo
nova ministrstva samo z zakonom, se ni moglo
vedno zadovoljiti, ker nastane lahko potreba
za novo ministrstvo hipoma in je sestavitev
ministrskega kabineta zlasti v parlamentarnih
državah mnogokrat težavna zadeva, ki ne pre¬
nese prevelike omejitve po zakonu. Pač pa se
morajo za to potrebni izdatki kriti v državnem
proračunu; tako se pojavi vsaj posredno vpliv
parlamenta na obstoj in tudi na obseg mini¬
strstev.

380

MINISTRI, DRŽAVNA UPRAVA

Ministru podrejeni organi so vezani na nje¬
gova povelja, ki se kažejo tudi v določanju
splošnih smernic za upravo- Dajanje takih
smernic v mejah navadno zelo obširnega svo¬
bodnega preudarka, ki ga dopuščajo zakoni,
se imenuje vladanje.  Vlada je torej tisti del po
načelniku države in ministrih izvršene naj¬
višje uprave, v katerem se kažejo politične,
socialne in druge ideje, ki naj bodo odločilne
za upravljanje države.

V dobi pretvarjanja absolutne monarhije v
parlamentarno se je utrjevalo naziranje, da
minister ni odgovoren parlamentu samo za
svoje čine, temveč tudi za čine neodgovornega
vladarja, ki postanejo pravno obvezni šele s
sopodpisom (kontrasignacijo) odgovornega mi¬
nistra. Odgovornosti so podvržene tudi opu¬
stitve takih činov, ki bi se bili morali izvršiti,
ki pa jih je načelnik države ali minister opustil
storiti. Z vsem tem preneha minister biti samo
uradnik (zanj se ne zahteva uradniška kvalifi¬
kacija, njegov položaj, plača in pokojnina so
posebej urejeni), on je zaupnik vladarja, pa
tudi zaupnik parlamenta in posrednik med
njima. Radi tega je politično važen činitelj ne
glede na to, da je navadno v parlamentarnih
državah ministrski predsednik vodja najmoč¬
nejše parlamentarne stranke, kakor so tudi
ministri znamenitejše osebe političnih strank.

381  -

DRŽAVNI ORGANI

O vlogi ministrskega predsednika kot vodje
vlade je bilo že govorjeno v poglavju o parla¬
mentarni monarhiji in republiki, (GL str, 116.)

V kritičnih časih postane lahko ministrski
predsednik, ako je močna osebnost, absolutni
gospodar državne uprave, zlasti takrat, kadar
se more naslanjati na druge močne organiza¬
cije in ne samo na parlament. To kaže italijan¬
ski zakon od 24, decembra 1925, v katerem je
določena odgovornost ministrskega predsed¬
nika samo nasproti kralju, glede parlamenta
pa je rečeno, da ne sme brez pristanka prvega
ministra, ki se zove šef vlade (capo del go-
verno), noben predmet biti postavljen na
dnevni red parlamentarnih sej. Šef vlade sme
nadalje zahtevati, da se vrši o zakonskem
načrtu, ki je bil odklonjen od enega doma
parlamenta, po preteku treh mesecev novo
glasovanje, in sicer brez debate in tajno; sme
tudi zahtevati, da se zakonski predlog, ki je
bil odklonjen v enem domu, vendar razpravlja
in postavi na glasovanje v drugem domu. Vsak
napad na življenje, varnost ali na svobodo šefa
vlade se kaznuje z zaporom najmanj 15 let, in
če se tak naklep nadaljuje, z robijo. Strogo se
tudi kaznujejo žalitve, storjene proti šefu vlade.

Čim popolneje je zgrajen parlamentarni re¬
žim, tem večja je odgovornost ministra nasproti
parlamentu; odgovornost nasproti državnemu
načelniku, ki nima več svobodne izbire mini-

382

MINISTRI, DRŽAVNA UPRAVA

strov, stopi v ozadje. Kakor pa je v parlamen¬
tarni vladavini prešlo vodstvo uprave od vla¬
darja na ministre, tako se tudi pri njih in ne
pri vladarju ali parlamentu osredotočuje za¬
konodaja, ker se ogromna večina vseh zakon¬
skih načrtov predloži parlamentu kot vladni
predlogi, glede katerih more parlamentarno,
t. j. zaupanje parlamentarne večine uživajoče
ministrstvo za trdno računati, da bodo vsaj
v bistvu sprejeti.

Kakor so v absolutni monarhiji ministri samo
uradniki, tako so v parlamentarni državi poleg
ministrov, ki vršijo uradniške in politične na¬
loge, tudi taki, ki imajo samo politične naloge,
to so takozvani ministri brez portfelja, katerim
ni poverjeno vodstvo kakega upravnega re-
sorta, temveč ki so samo člani ministrskega
sveta in svetovavci državnega načelnika.
Z ostalimi ministri so pa solidarno odgovorni.
Tudi ministrski predsednik je včasih brez
upravnega resorta.

Ministrska odgovornost nasproti parlamentu,
posebno pa nasproti spodnjemu domu, ki se
kaže v tem, da mora minister odstopiti, ako
izgubi zaupanje parlamentarne večine, se ime¬
nuje politična odgovornost  (gl. str. 111, 118).
Ta odgovornost, ki se razteza na vse delo¬
vanje ministra in njemu podrejenih organov,
je neodvisna od tega, ali je čin, radi katerega

383  -

DRŽAVNI ORGANI

je izgubil zaupanje parlamenta, zakonit ali ne;
zato pa je sankcija za to odgovornost samo
odstop ministra in nič drugega,

Poleg politične odgovornosti obstoji še ka¬
zenska odgovornost  ministra za kršitev ustave
in zakonov, ki jo je storil v izvrševanju službe
ali on sam ali pa neodgovorni državni načelnik,
in sicer je minister v obeh primerih odgovoren
za storitev prepovedanih in za opustitev za¬
povedanih dejanj. Minister ni samo kazensko
odgovoren za tiste nezakonite čine državnega
načelnika, ki jih je sopodpisal, temveč tudi za
tiste, ki jih ni sopodpisal. On bi jih moral
skušati preprečiti s tem, da poda ostavko, ako
noče prevzeti zanje odgovornosti. Glede činov
državnega načelnika, za katere sploh ni vedel,
bi se mogel osvoboditi odgovornosti tudi le s
tem, da poda ostavko. Če tega ne stori, pokaže,
da prevzame tudi za te čine odgovornost. Vse
to izhaja iz načela neodgovornosti načelnika
države. Kazenska odgovornost ministrov ni
solidarna kakor njih politična odgovornost;
vsak minister odgovarja na navedeni način le
za svojo osebno krivdo, ne pa za krivdo svojih
kolegov in tudi ne za kaznive čine njemu pod¬
rejenih organov.

Poleg politične odgovornosti je izgubila ka¬
zenska odgovornost danes svoj veliki pomen.
Vendar pa je njen obstoj že kot preventivno
sredstvo važen tudi v parlamentarnih državah.

384

MINISTRI, DRŽAVNA UPRAVA

Važnejši pomen je imela ta institucija pred
nastankom parlamentarne vladavine, zlasti na
Angleškem, kjer so včasih v preteklih stoletjih
kaznovali ministre ne samo radi kršitve za¬
konov, temveč tudi radi dejanj, ki niso bila
protizakonita, toda o katerih se je smatralo,
da so škodovala državi, V nekaterih primerih
se je celo v ta namen izdal poseben zakon
s povratno veljavo, na podlagi katerega se je
obsodil minister za tako dejanje, ki po sploš¬
nih ob času storitve veljavnih zakonih ni bilo
kaznivo (bili of attainder; gl, str. 238).

V Zedinjenih državah Severne Amerike so
pred senatom kot posebnim kazenskim so¬
diščem visoki državni uradniki odgovorni radi
zločinov in radi pregreškov zoper službeno
dolžnost. Toda kazen, ki jo izreče senat, se
more glasiti le na izgubo uradniškega položaja
in na diskvalifikacijo za vsako državno službo.
Ampak po procesu, končanem pred senatom,
more tisti, ki se je pregrešil zoper kazenski
zakon, biti sojen še pri rednem kazenskem
sodišču.

Na Francoskem sme spodnji dom parla¬
menta obtožiti ministre radi zločinov, storjenih
v izvrševanju službe; senat pa jih sodi. Sporno
je, ali jih sme senat obsoditi samo radi zlo¬
činov, kaznivih po zakonih, ali pa tudi sploh
radi državi kvarnih činov; za prvo mnenje
se navaja splošni kazenski princip, da mora

DRŽAVA 25

385

DRŽAVNI ORGANI

biti vsaka kazen v zakonu naprej določena
(nulla poena sine lege), za drugo pa, da je
senat neko politično sodišče in da je za na¬
vadne delikte ministrov podana tudi kom¬
petenca rednih kazenskih sodišč. Naziranje o
kazenski odgovornosti ministrov za zgolj po¬
litično kvarne čine, ki niso protizakoniti, pa
je ostanek iz dobe, ko ni bilo še prave politične
odgovornosti. Zato je v novejših ustavah (n. pr.
v jugoslovanski) kazenska odgovornost mini¬
strov določena samo za kršitev ustave in
zakonov, storjeno v izvrševanju službe. Pra¬
vico obtožbe ima parlament, v nekaterih
monarhijah tudi vladar, ne pa druge osebe.
Gornji dom parlamenta ne more biti obtožitelj,
če je sodnik. Da sta oba doma obtožitelja,
je mogoče takrat, kadar sodi o obtožbi ali
najvišje redno ali pa posebno, takozvano
državno sodišče, ki je sestavljeno iz članov
rednih in upravnih sodišč ali pa iz oseb, iz¬
branih od parlamenta in državnega načelnika.
Obsojeni minister ne sme biti pomiloščen ali
amnestiran brez dovolitve parlamenta,

Imovinsko  - pravna  odgovornost ministra
pomenja, da mora poravnati škodo, ki je na¬
stala radi njegovega protizakonitega dejanja.
Problem te odgovornosti spada k splošnemu
vprašanju civilnopravne odgovornosti urad¬
nikov za posledice uradnih činov. Dočim
pripoznava angleško pravo, da se more po-

386

MINISTRI, DRŽAVNA UPRAVA

vrnitev po uradnikih storjene škode prav
tako kakor poprava vsake druge s proti¬
zakonitimi čini povzročene škode uveljaviti
proti storivcu škode pri rednih sodiščih, se
brani francosko pravo radi močnega vpliva
teorije o ločitvi oblasti pripoznati brez na¬
daljnjega kompetenco rednih sodišč, kadar
gre za upravne čine. Od 1. 1872 oziroma 1873
naprej velja v Franciji, da sme upravno ob-
lastvo vložiti protest proti kompetenci civil¬
nega sodišča, kadar je pred le-tem tožen
upravni uradnik (tudi minister). Konfliktno
sodišče (tribunal des conflits) odloča, ali je
kompetenca civilnega sodišča podana; to
kompetenco priznava takrat, kadar smatra,
da je nepravilnost, ki je povzročila škodo,
osebna krivda (faute personelle) uradnika.
V ostalih primerih pa ni uradnik odgovoren
in ni civilno sodišče kompetentno, temveč
upravno sodišče in se prišteje nepravilnost
državi (faute de Service). Navedeno razliko¬
vanje ni vedno jasno. V glavnem pa se da
ugotoviti tole: Čim bolj je nepravilno dejanje,
ki je povzročilo škodo, v zvezi s službo
in se da razlagati iz obstoja in obratovanja
dotične državne naprave, tem bolj so Fran¬
cozi nagnjeni, smatrati državni zaklad za za¬
vezan, da povrne nastalo škodo, o čemer
soditi je kompetentno le upravno sodišče.
Kadar pa je nastala škoda radi tega, ker je

25 *

387

DRŽAVNI ORGANI

uradnik v službi storil kaj nezakonitega,
kar ni v zvezi s službo, temveč kar se da
od nje ločiti, ker je šel s svojim činom za
drugim namenom nego ga je imela država
z ustanovitvijo te službe, je smatrati to škodo
za povzročeno po osebni krivdi uradnika, ki
je za to civilnopravno pred rednimi civilnimi
sodišči odgovoren.

V nekaterih drugih državah je civilna
tožba proti ministru dovoljena le v zvezi
s kazensko tožbo, in to ali pri tistem sodišču,
ki sodi o kazenski odgovornosti ali pri red¬
nem civilnem sodišču. Ne glede na to naha¬
jamo tele načine: odškodninska tožba za
škodo, povzročeno po ministru ali drugem
uradniku z nezakonitim izvrševanjem službe,
je dovoljena samo proti državi, katera pa ima
proti ministru ali uradniku regres; ali pa, da
je ta tožba dovoljena v prvi vrsti proti urad¬
niku in šele v drugi vrsti proti državi, kadar
namreč nima toženi uradnik zadostne imo-
vine; ali pa tudi, da sta uradnik in država
solidarno odgovorna, to se pravi, da sme
oškodovani zahtevati s tožbo odškodnino od
uradnika, od države ali od obeh.

Končno pa je minister imovinsko - pravno
odgovoren tudi državi, kadar ie prekoračil
proračunske kredite ali jih porabil za druge
namene kot so določeni v proračunu; seveda
je tožba le mogoča, ako ni bilo ministrovo

388

MINISTRI, DRŽAVNA UPRAVA

ravnanje naknadno odobreno ali z zakonom
o računskem zaključku ali pa s posebnim za¬
konom (indemniteta). Kompetentna bi bila
ali redna civilna sodišča ali pa, kadar je mi¬
nister tudi kazensko obtožen, dotično kazen¬
sko, n. pr. državno sodišče.

V nekaterih državah nahajamo neposredno
pod ministri stoječe državne podtajnike (v An¬
gliji in zlasti v Severni Ameriki se ministri
sami zovejo državni tajniki). Pravni položaj
teh podtajnikov ni povsod popolnoma jasen
{n. pr. v Franciji) in ni v vseh državah enak.
V glavnem bi se pa vendar dalo reči tole:
od ministrov se razlikujejo državni podtajniki
s tem, da niso podvrženi specialni ministrski
odgovornosti (vendar pa jih zadene politična
usoda celokupnega ministrstva) in da radi tega
ne sopodpisujejo aktov državnega načelnika;
od ministrskih pomočnikov se pa razlikujejo
poglavitno s tem, da zastopajo lahko ministra
v parlamentu, zlasti na Angleškem, kjer je
minister zastopan v zbornici, katere član ni,
po državnem podtajniku, ki je član tega doma.

Dalje so ministrom podrejeni po hierarhič¬
nem redu razvrščeni državni uslužbenci, t. j.
osebe, ki so se prostovoljno zavezale, trajno
služiti državi. Državljanske dolžnosti so z za¬
konom določene in ne predpostavljajo nobene
posebne izjave ali dejanja s strani državljana,
s katerim bi se podvrgel tem dolžnostim.

389

DRŽAVNI ORGANI

Uradniške dolžnosti pa nastanejo samo za
tistega, ki hoče postati uradnik (ali uslužbe¬
nec) in ki se prostovoljno z vstopom v državno
službo podvrže posebnim dolžnostim. Te
dolžnosti in sploh za službeno razmerje ve¬
ljavna pravila se ne ustanavljajo za vsakega
uradnika posebej, ki bi se mogel o njih
z državno upravo pogajati, temveč so usta¬
novljena z zakonom, tako da jih mora usluž¬
benec sprejeti ali pa se odreči vstopu v službo.
V tem oziru se ne razlikuje država od drugih
velikih organizacij (n. pr. industrijskih pod¬
jetij), ki imajo tudi svoj za vse uslužbence
splošno veljaven delovni in disciplinski red.
Nastanek službenega razmerja je vezan na
dvostransko pravno opravilo, namreč na do¬
govor med tistim, ki hoče stopiti v službo, in
zastopnikom državne uprave. Vsebina tega
dogovora (kvalifikacija, plača, pokojnina,
druge pravice in dolžnosti) je sicer že naprej
v zakonu določena tako za uslužbenca kakor
za upravo, toda da se sklene dogovor take že
naprej določene vsebine, je na prosto voljo
dano tako zastopniku državne uprave kakor
tistemu, ki hoče stopiti v službo. Zato ni uvi¬
deti, zakaj se ne bi smatral ta dogovor za
pogodbo vsaj v širšem pomenu besede, dasi
se dogovor glede vstopa v službo navadno
sklene v obliki prošnje za sprejem z ene
strani in imenovanja z druge strani. Vsebina

390

MINISTRI, DRŽAVNA UPRAVA

pogodbe je seveda v tem oziru izredna, da
se uslužbenec podvrže vsem, glede dotične
službe ne samo v trenutku vstopa veljavnim,
temveč tudi morebitnim bodočim predpisom,
ki utegnejo bistveno spremeniti njegov položaj.
Vendar razločuje teorija od »pragmatičnih«
uslužbencev, t, j. od takih, katerih pravice in
dolžnosti so določene v uradniškem zakonu ali
»pragmatiki«, še pogodbene ali »kontraktu-
alne« uslužbence, glede katerih vsebina po¬
godbe ni ali vsaj ni tako izčrpno že v zakonu
določena, temveč ki je do neke meje od njih
in od državne uprave odvisna. Značaj pogodbe
je torej bolj viden nego pri pragmatičnih usluž¬
bencih, Večkrat razmerje pogodbenih usluž¬
bencev ni stalno, temveč je časovno omejeno,
plača se uredi dogovorno, ne zahteva se
splošna kvalifikacija, n, pr, državljanstvo,
V splošnem pa nahajamo mnogo prehodnih
oblik med »pragmatičnimi« in »kontraktual-
nimi« uslužbenci.

Nastanek državne službe je dvostransko
pravno opravilo; namestitevna službeno mesto
pa je, vsaj v ogromni večini primerov, eno¬
stranski čin državne uprave. Možno je tudi,
da nima uslužbenec določenega službenega
mesta, da je na takozvani razpoloženosti
(dispoziciji), n, pr, uradnik, ki je izvoljen za
narodnega poslanca za dobo svojega man¬
data.

391

DRŽAVNI ORGANI

Eden glavnih pogojev, ki se skoraj povsod
zahteva za vstop v državno službo, je držav¬
ljanstvo. Ena glavnih pravic, ki je skoraj vedno
zvezana s položajem uslužbenca, je plača, ki
mu naj omogoča stanu primerno življenje; kajti
navadno je ta služba za dotično osebo njen
edini ali vsaj glavni poklic. Po prenehanju služ¬
benega razmerja, ki je trajalo določeno dobo,
se priznava uslužbencu pokojnina (penzija),
ki pristoji po njegovi smrti v neki meri tudi
njegovi rodbini (ženi in nedoraslim otrokom).

Radi posebnih dolžnosti, ki jih ima uslužbe¬
nec, je podrejen službeni oblasti svojih pred¬
stojnikov po posebnem disciplinskem redu,
katerega določila so sankcionirana z disci¬
plinskimi kaznimi. Obseg službene oblasti
predstojnikov ni pri vseh vrstah uradnikov
enak. Sodniki niso, kakor bo še razloženo,
pri sodnem delovanju pod nikakršno oblastjo.
Upravni uradniki pa se morajo načeloma po¬
koriti nalogom predpostavljenih jim kompe¬
tentnih oblastev; ta oblastva so potem sama
odgovorna za dotično ravnanje. Vendar pa sme
po nekaterih pravnih redih upravni uradnik
zadržati izvršitev naloga, ki ga smatra za ne¬
zakonitega, če stvar ni nujna, Ako pa višje
oblastvo, kateremu je uradnik svoje pomi¬
sleke javil, ponovi pismeno svoj nalog, ga
mora uradnik izvršiti, če ni bilo zapovedano
kaj takega, kar prepoveduje kazenski zakon.

392

MINISTRI, DRŽAVNA UPRAVA

Razlika v značaju disciplinskih kazni nasproti
kaznim, določenim v splošnem kazenskem
zakonu, je v glavnem ta, da zadevajo samo
pravice in dolžnosti, ki izvirajo iz posebnega
službenega razmerja, in da obstoji potemtakem
najstrožja disciplinska kazen v prekinitvi tega
razmerja brez nadaljnjih pravic, t, j, v odpustu
iz službe. Kakor pravice uslužbenca, tako je
v modernih državah tudi disciplinsko-kazen-
sko postopanje zoper njega pod kontrolo
neodvisnih sodišč. Poleg tega so državni usluž¬
benci kazensko odgovorni za dejanja, ki so
kazniva po občnem kazenskem zakonu in ki so
jih storili pri izvrševanju službe. Omejitve, ki
so prej veljale v tem pogledu v nekaterih
državah, so sedaj večinoma odpadle. Na drugi
strani so s posebnimi kaznimi kaznovane
osebe, ki storijo kazniv čin (n, pr, napad, raz¬
žalitev) zoper uradnike, ki izvršujejo svojo
službo.

Razmerje do državne uprave sme uslužbe¬
nec prekiniti z izstopom iz službe, t. j, z ostavko,
ki pa jo mora najprej sprejeti državna uprava.
Državna uprava pa sme prekiniti službeno raz¬
merje do uslužbenca samo v nekaterih zako¬
nito določenih primerih. V varovanju položaja
uslužbencu obstoji njegova stalnost, katera je
poleg garancij za pravično disciplinsko posto¬
panje in stanu ustrezajoče plače eden glavnih
znakov modernega uradniškega prava.

393

DRŽAVNI ORGANI

IV. SAMOUPRAVNI ORGANI

V  poglavju o enotnosti države smo videli,
da se nahajajo v državi organizacije z bolj ali
manj samostojnim delokrogom, t. j, s prav¬
nimi kompetencami, ki se ne izvršujejo po
uradnikih, ukazih ali navodilih ali s pri¬
držkom končne odločitve vrhovne državne,
t. j. tiste uprave, kateri načelujejo za vse
državno območje kompetentni ministri. Sem
spadajo razne človeške združitve, osnovane
na skupnih interesih ljudi istega poklica, iste
vere, istih družabnih, socialnih, gospodarskih,
umetniških stremljenj (poklicne združitve),
potem pa tudi združitve ljudi, ki imajo že
po skupnem bivanju na določenem ozemlju,
po samem dejstvu sosedstva skupne interese
(teritorialne združitve), h katerim spada zlasti
krajevna občina. Stališče, ki ga zavzemajo
državni zakoni nasproti navedenim združi¬
tvam, je zelo različno ter od oblike in zgo¬
dovinske preteklosti dotične države odvisno,
(Gl. str. 213 glede svobode združevanja.)

V dobi francoske revolucije se je poudar¬
jalo, da ima prav tako kakor posameznik tudi
občina svoje naravne pravice. S francoskim
zakonom iz 1. 1789 se je pripoznala posebna
»občinska oblast« (pouvoir municipal). To je
»naravni« ali »lastni« delokrog občine, h ka¬
teremu spada svobodna uprava občinske imo-

394

SAMOUPRAVNI ORGANI

vine, volitev občinskih organov, krajevna
policija. Druge kompetence občine pa so
lastne državi, katera jih je samo delegirala
občini (preneseni delokrog). Poznejša zakono¬
daja, zlasti Napoleonova, je občinsko samo¬
upravo zelo utesnila; proti sredi 19. stoletja
pa je ideja o naravnem pravu občine zopet
oživela. Že belgijska ustava iz 1. 1831 govori
v čl. 31 o »izključno občinskih in pokrajinskih
interesih« ter našteva zadevne principe v
čl. 108. Nemške in avstrijske liberalne ustave
iz leta 1848/49 pa govorijo o »temeljnih« pra¬
vicah občine.

Naziranje o naravnih pravicah občine, ki
bi bile nedotekljive nasproti zakonu ali celo
nasproti ustavi, je danes minilo; občine imajo
le toliko kompetenc, kolikor jim jih podeli
zakonodaja, ki more te kompetence zopet
spremeniti ali ukiniti. Pač pa se je ohranilo
v zakonih samih naziranje o »lastnem« ali
samostojnem delokrogu občine, ki naj obsega
vse zadeve, katere pristoje občini že po nje¬
nem smotru ali njeni ideji. »Ideja« ali »smo¬
ter« občine se izraža s tem, da more občinska
družba bolje od kake druge, zlasti državne
organizacije opravljati neke posle, ki po be¬
sedilu nekaterih zakonov obsegajo vse, kar
se neposredno tiče interesov občine in kar
more ona v svojih mejah in s svojimi močmi
izvrševati. Jedro teh pravic ali kompetenc je,

395

DRŽAVNI ORGANI

kakor škoro pri vsakem društvu, uprava
skupne imovine, najsi bo le-ta dobičkonosna
ali naj služi uporabi javnosti, kakor so ceste,
mostovi in druge naprave. Ta kompetenca
se je razširila tudi na druge krajevne potrebe
občanov, n, pr. na preskrbo z vodo, obrambo
pred požari, preskrbo ubožcev, skrb za osebno
varnost itd.

Iz navedenega je razvidno, da ima občina
za svoj okoliš zelo obsežne in deloma iste
naloge, kakor jih ima za veliko širši okoliš
državna organizacija, n. pr. skrb za varnost
osebe in imovine. Vendar sme občina, kakor
vsaka druga organizacija, izvrševati svoj
lastni delokrog le v okviru in po predpisih
državnih zakonov. Zato je tudi občinska
uprava državna uprava, samo da se vrši po
drugih organih nego tistih, ki so odvisni od
centralne uprave, t. j. od ministrov. Za to
centralno upravo in od nje odvisne urade se
uporablja navadno izraz »državna« uprava;
pravilneje pa bi bilo govoriti samo o »cen¬
tralni vladi podrejeni upravi« (državni upravi
v ožjem pomenu besede),

Samouprava obstoji v tem, da se neki krog
poslov opravlja po ljudeh tiste organizacije,
ki je na teh poslih neposredno interesirana,
ne pa od centralne vlade ali od le-tej pod¬
rejene uprave. Personalno vprašanje je re¬
šeno zunaj kroga tiste uradniške hierarhije,

396

SAMOUPRAVNI ORGANI

kateri načelujejo ministri. Le glede volitve
nekaterih samoupravnih organov, n. pr. župa¬
nov velikih mest, je navadno pridržana odo¬
britev ministru ali državnemu načelniku.
Samouprava pa je lahko še bolj intenzivna,
in to v raznih ozirih. Prvič v tem, da samo¬
upravni organi niso samo pri svoji postavitvi,
temveč tudi sicer od državne uprave v ožjem
pomenu besede popolnoma ločeni. Niso disci¬
plinsko podrejeni ministru; to velja za kole-
gialne organe, n. pr. občinski odbor, kakor
za organe-osebe, n. pr. za občinskega pred¬
stojnika. Včasih načelujejo ti organi poseb¬
nemu, samo njim odgovornemu uradništvu
(v mestih magistratnim uradnikom), za kate¬
rega veljajo formalno drugi, stvarno pa na¬
vadno slični predpisi kakor za državne urad¬
nike. Drugič pa so tudi upravni čini samo¬
upravnih organov neodvisni od ministra ali
njemu podrejenih uradnikov, tako da ne sme
minister dajati navodil, kako naj se ti čini
storijo, in da jih ne sme ne izpremeniti ne raz¬
veljaviti, ako so izdani v mejah zakonov. Raz¬
veljaviti jih sme samo radi nezakonitosti, ne
pa že tedaj, če jih smatra za neprimerne. To
se izraža tudi tako, da ima samo formalno
nadzorstvo nad samoupravo. Svojo kompe¬
tenco oziroma njeno samostojnost v označe¬
nih mejah sme samoupravna organizacija

397

DRŽAVNI ORGANI

/

braniti tudi pred upravnimi sodišči, kadar jo
krši minister oziroma njemu podrejeni organi.

Navadno samoupravnim organizacijam ne
gre samo pravica, vršiti upravne in deloma
celo pravosodne čine (n. pr. občinska sodišča),
ki imajo pravno moč državnih aktov in ki po¬
stanejo pod splošnimi pogoji izvršni, temveč
tudi pravica, izdajati za svoje člane obvezne
uredbe; te uredbe pa so pri teritorialnih
samoupravah pogostokrat obvezne tako za
njihove člane kakor tudi za vse osebe, ki se
nahajajo na ozemlju samouprave, n. pr. v občini.
V takem primeru se bliža samouprava pojmu
teritorialne avtonomije. Kadar pa so sklepi
teritorialnih samoupravnih zborov obvezni
tudi za državna sodišča, tako da se lahko
govori o pokrajinskih zakonih, kadar odloča
o sporni skladnosti teh zakonov s splošnimi
državnimi zakoni posebno konfliktno sodišče,
kadar imajo samoupravne organizacije obširno
stvarno, iz centralne uprave izločeno kompe¬
tenco in se samouprava cepi v nižje in višje
instance, n. pr. občinske, okrožne, pokrajinske,
ki so v razmerju službene nadrejenosti in pod¬
rejenosti, kadar so celo pravosodni organi za
dotično pokrajino ali voljeni od prebivavstva
ali imenovani od samoupravnih organov te
pokrajine, — potem se taka močno decentra¬
lizirana krajevna samoupravna organizacija
bliža posameznemu delu zvezne države in se

398

SAMOUPRAVNI ORGANI

s tem pojmom popolnoma spaja, ako je kot taka
udeležena pri zakonodaji in upravi celokupne
zvezne države (gl. str. 149 i. sl.).

Pojma »samouprava« in »avtonomija« sta
zelo široka in se cepita po obsegu kompetenc
v razne stopnje; glede pojma »decentraliza¬
cija« pa moramo, kadar ga rabimo, biti na
jasnem, kaj  naj se smatra za decentralizirano
in v kakem odnosu naj bo »decentralizirani«
del k centrumu. Ako je uprava decentralizi¬
rana in  na prej razloženi način stvarno in
osebno neodvisna od centralne uprave, govo¬
rimo o samoupravi. Ako pa je en del zakono¬
daje izločen iz centralne zakonodaje in na
navedeni način samostojen, potem se govori
o »zakonodavni avtonomiji«; kar pa je prav¬
zaprav pleonazem, ker pomenja grška beseda
»avtonomija« sama že »lastno zakonodajo«.
Čim več je v skupnem zakonodavnem parla¬
mentu, kompetentnem za vso državo, poleg
tistih poslancev, ki so neposredno interesi-
rani pri ureditvi posebnih razmer kakega dela
države, drugih poslancev, ki tega interesa ni¬
majo, tem bolj je možno, da so prvi od drugih
preglasovani; zato se pojavlja tudi v državah
z demokratskim skupnim zakonodavstvom
baš v imenu demokratske samoodločitve za¬
hteva po krajevni avtonomiji za posebne kra¬
jevne razmere. Ako pa imajo v okviru same
»državne« ali, bolje rečeno, centralni vladi

399

DRŽAVNI ORGANI

podrejene uprave nižje instance, ki so seveda,
kar se tiče osebja in njegove discipline, pravno
odvisne od ministrstva, v nekaterih zadevah
samostojno in zadnjo odločitev, se označa to
z ne baš lepim izrazom »dekoncentracija«.

So pa tudi take zadeve, o katerih se smatra,
da bi načeloma spadale v delokrog ministrov
ali njim podrejenih organov, ki se pa iz raznih
razlogov (razbremenitev centralne uprave,
vzbujanje zanimanja neposredno prizadetih
itd.) prenesejo  ali na posebno v ta namen osno¬
vano skupnost (n. pr. bolniške blagajne) ali
pa na kako že obstoječo samoupravno orga¬
nizacijo, n. pr. občino; tako je nastal pojem
prenesenega  delokroga občine. Odkar se je
opustila ideja o »naravnih« pravicah občine,
se ne da lastni in preneseni delokrog občine
v bistvu stvari vedno lahko razločevati; niso
vsi zakoni istovetni v določanju tega, kaj
spada v lastni in kaj v preneseni delokrog;
Angležem je ta razlika sploh tuja.

Pač pa je po tem ali onem vidiku pozitivno-
pravno določeni lastni delokrog konkretne
samoupravne organizacije, zlasti občine, va¬
žen za njeno razmerje nasproti organom
državne uprave v ožjem smislu. Kajti ti or¬
gani nimajo samo »formalne« kontrole glede
zakonitosti, temveč tudi materialno nadzor¬
stvo nad samoupravo, kadar le-ta deluje zunaj
lastnega delokroga; to se pravi, da smejo po

400

SAMOUPRAVNI ORGANI

svojem preudarku, zgolj iz razlogov primer¬
nosti, predrugačiti in razveljaviti tudi take,
dasi zakonite čine samoupravnih organov, V
tem pogledu je samoupravni organ prav tako
(in deloma celo disciplinsko) podrejen cen¬
tralni državni upravi, oziroma njej podčinjenim
oblastvom, kakor je v okviru te uprave pod¬
rejena nižja instanca višji; pokoriti se mora
njenim navodilom in ukazom. Sem spada n, pr,
sodelovanje občinskih organov pri finančni,
vojaški, obrtni upravi. Iz te podrejenosti iz¬
vira določba, da more »državna« uprava samo¬
upravnim organom nanje preneseni delokrog
zopet odvzeti ter ga upravljati po svojih last¬
nih organih.

Glede lastnega delokroga pa je občina,
prav tako kakor druge samoupravne organi¬
zacije, samo pod prej označenim formalnim
nadzorstvom, ki pa je tudi lahko zelo občutno.
Kajti to nadzorstvo se ne tiče samo zakonitosti
pozitivnih samoupravnih činov, ki se mora
varovati na kako pritožbo ali pa tudi ura¬
doma, temveč se razteza tudi na negativno
ravnanje, t, j- na opustitev takih činov, ki se
morajo po zakonu vršiti. Samoupravni organi
odločajo v lastnem delokrogu samostojno,
imajo pa dolžnost, odločati, kajti samouprava
je dana nekaterim organizacijam, da se same
upravljajo, ne pa da se ne  upravljajo. Cen¬
tralna državna uprava ali njej podrejena ob-

DRŽAVA 26

401

DRŽAVNI ORGANI

lastva smejo n, pr. vstaviti v občinski pro¬
račun vsoto za kako napravo, ki jo mora
občina po zakonu izvršiti, ali za dolg, ki ga
mora občina plačati, ako občinski organi niso
vnesli te postavke v občinski proračun;
dalje smejo izvršitev nezakonitih sklepov
samoupravnih oblastev sistirati, udeleže¬
vati se sej samoupravnih zborov, te zbore
razpuščati, nove volitve razpisovati ter do
konstituiranja novega zbora izvrševati vse
posle dotične samoupravne organizacije po
svojih organih (komisarjih, gerentih). Pa tudi
za pravno veljavnost nekaterih činov samo¬
upravnih organov je potrebna potrditev s
strani »državnih« oblastev, zlasti v finančnih
zadevah, n. pr, za najemanje posojil, razpiso¬
vanje davkov (ki se vrši navadno v obliki do¬
klad k državnim davkom), prodajo zemljišč.

Znak samouprave ni ta, da njeni organi niso
plačani in da vršijo samo častne, neplačane
službe, dasi se to tudi dogaja. Poleg poslov
»državne« uprave in samouprave so še taki
posli, ki jih upravljata obe ti upravi, ali, ka¬
kor se reče, »birokratski« in »laični« ele¬
ment skupno; to tudi v tej obliki, da načeluje
samoupravnemu kolegiju ministru podrejen
državni organ. Nahajamo tudi tako kombi¬
nacijo, da odločajo v nižjih instancah samo¬
upravna, v višjih pa »državna« oblastva. Taka

402

SAMOUPRAVNI ORGANI

»mešana« uprava velja ponekod za uprav¬
ljanje šolskih zadev,

V mnogih deželah se je samouprava prej in
bujneje razvila nego centralna uprava. V sred¬
njeveški državi je bila samouprava v nasprotju
s staroveško strogo centralizirano državo
zelo razvita in razširjena. V nemških deže¬
lah se je iz selske zadruge (Markgenossen-
schaft) razvila moderna občina. Trgovci in
obrtniki so imeli svoje z obširnimi kompeten¬
cami opremljene samoupravne organizacije
(Zunft, Gilde); tudi univerze so se same uprav¬
ljale. Zelo obsežna je bila samouprava mest.
Ko so se evropske kontinentalne države z na¬
stopom monarhičnega absolutizma centralizi¬
rale, se je samouprava zelo skrčila. Vendar
so ji, zlasti v mestih, ostale ohranjene neka¬
tere kompetence, dokler ni prišla, kakor je
bilo že omenjeno, v 19. stoletju nova doba
procvita samouprave. Na Francoskem je v
splošnem, kljub izvoljenim zastopstvom v de-
partementih in občinah, še vedno v veljavi
po Napoleonu ustvarjeni sistem strogo cen¬
tralizirane uprave.

Tudi v Angliji je krajevna samouprava ob¬
stajala prej nego centralna uprava. Kljub vsem
reformam ni izgubila svojega neodvisnega po¬
ložaja v tej meri, kakor se je to zgodilo v kon¬
tinentalnih državah. Poskusi Stuartov, uničiti
samostojnost samouprave, so se končali s pad-

26 *

403

DRŽAVNI ORGANI

cem te dinastije. Do zadnjega stoletja so vo¬
dili upravo v posameznih grofijah mirovni
sodniki, ki so imeli poleg pravosodnih tudi
zelo obsežne upravne kompetence. Imenoval
jih je sicer kralj, izbral pa jih je navadno iz
članov veleposestva, plemstva grofije, torej
tistega razreda, ki je tudi reprezentiral narod
v parlamentu. Mirovni sodniki niso bili po¬
klicni uradniki; bili so ugledni možje iz gro¬
fije same, s katero so bili že po svojem po¬
sestvu zrasli. Samoupravni organ, dasi ari¬
stokratski, ni bil narodu tuj element. Cen¬
tralna vlada (ministrstvo) ni imela nobene
kompetence nad krajevno upravo, ki je bila
podrejena neposredno parlamentu. Krajevna
uprava ni delovala po uredbah in zapovedih
ministrov, temveč samo neposredno po za¬
konih. Kadar je bila za kako samoupravno
edinico potrebna posebna od splošnih zako¬
nov različna ureditev, je parlament izdal po¬
seben zakon (local, private bili). Tožbe proti
činom lokalne uprave niso šle na ministrstvo,
temveč samo radi prekoračenja zakona na
sodišča. Uprava je bila poceni, ker so izvr¬
ševali mirovni sodniki svoj posel kot častno
službo brezplačno.

Glede na ozke stike krajevne uprave s parla¬
mentom je razumljivo, da se je s spremembo
sestavitve parlamenta v demokratskem smi¬
slu morala v 19. stoletju izpremeniti v istem

404

SAMOUPRAVNI ORGANI

smislu tudi krajevna uprava. Največji del
upravnih kompetenc mirovnih sodnikov je
prešel na kolegije, ki jih ljudstvo samo iz¬
voli, v mestih (boroughs) na mestne, v deželi
na grofijske svete. Grofije (counties) so raz¬
deljene na okraje (districts) in le-ti na župne
občine (parishes); tudi te manjše administra¬
tivne enote imajo svoje izvoljene svete, se¬
veda z drugimi in, zlasti kar se tiče nalaganja
davkov in najemanja posojil, primerno manj¬
šimi kompetencami.

Daši se je morala v novejšem času tudi
v Angliji samouprava podrediti nadzorstvu
centralne uprave (n, pr, glede računskega
poslovanja), se vendar ni moglo radi strogega
parlamentarnega režima razviti ono ostro na¬
sprotje, ki je na kontinentu v dobi upravne
centralizacije nastalo med samoupravo in cen¬
tralnimi uradi monarha (ministrstvi). Za po¬
manjkanje tega ostrega nasprotstva je že zna¬
čilno, da so imeli Angleži še pred par leti
posebno ministrstvo za samoupravo  (Local
Government Board), ki je nastalo iz osred¬
njega urada za ubožne zadeve in ki je sedaj
zopet pretvorjeno, oziroma združeno z mini¬
strstvom za zdravstvo. Značilno je dalje, da
ne poznajo v Angliji razlike med lastnim in
prenesenim delokrogom. Volitev prej nave¬
denih samoupravnih svetov in njih organov

405

DRŽAVNI ORGANI

ne potrebuje nobene potrditve po ministr¬
stvu, Neodvisnost teh kolegijev, ki sami na¬
stavljajo in plačujejo svoje uradnike, razpi¬
sujejo in pobirajo davke v svojem območju,
je zelo velika. Med samoupravnimi oblastvi
in centralno vlado ni nobenih srednjih instanc,
V nekih primerih na zahtevo vlade sodišča
samoupravo lahko prisilijo, da izvršuje za¬
kone; toda ta pot je dolga, draga in se zato
le redko uporablja. Kolikor je vladi po za¬
konu kontrola dovoljena, se vrši po inšpek¬
torjih, Priziv na ministrstvo zoper ukrepe sa¬
moupravnih oblastev je le redko dovoljen.
Redno gre priziv le na sodišča radi činov, ki
ne ustrezajo ali splošnim zakonom ali zako¬
nom, veljavnim za dotično samoupravno edi-
nico (local act). Kljub vsemu temu ima vlada
v nekaterih važnih stvareh precej velik vpliv
na samoupravno poslovanje, to pa na indirek¬
ten način, namreč s pogojnimi denarnimi pod¬
porami, Centralna vlada plačuje samouprav¬
nim oblastvom polovico stroškov n, pr, za po¬
licijo pod pogojem, da se varstvena služba vrši
tako, kakor želi vlada. Isto velja za šolstvo.
Mnogokrat se dovoljujejo podpore na podlagi
načrta, ki ga je odobrila vlada in katerega se
mora samouprava držati. Na ta način posku¬
šajo Angleži združiti kolikor se da veliko svo¬
bodo samouprave z garancijo njenega uspeš¬
nega delovanja.

406

PRAVOSODNI ORGANI

Stara institucija mirovnih sodnikov, ki so
sedaj ali imenovani od vlade ali ki vršijo to
službo po svojem položaju kot načelniki sa¬
moupravnih edinic, se je tudi še ohranila, dasi
z zelo zmanjšanimi kompetencami, ki v glav¬
nem zadevajo nižje kazensko sodstvo. Kot
prva instanca sodi ali en sodnik sam, navadno
pa je potreben zbor najmanj dveh (petty ses-
sion), V večjih zborih (special sessions, quarter
sessions) so mirovni sodniki ali apelacijska
instanca proti omenjeni prvi instanci ali prva
instanca za težje pregreške, ali pa tudi uprav¬
no oblastvo za tiste redke zadeve, ki niso
prešle na izvoljene samoupravne kolegije,

V. PRAVOSODNI ORGANI

Vsi čini državnih organov so vezani po ka¬
kem pravnem pravilu, inače jih sploh ne bi
mogli spoznati za državne čine. Tudi pri ob¬
stoju najsvobodnejšega preudarka, kadar je
čin državnega organa navidezno zgolj nje¬
govo ukrepanje, je potrebna presoja, ali je
dotični državni organ kompetenten in ali je
njegov svobodni preudarek dopuščen po prav¬
nem pravilu, To velja tudi za zakonodavni
organ, o katerem se navadno misli, da svo¬
bodno, nevezano daje zakone; vendar je tudi
ta organ vezan po ustavi; zato je potrebna
presoja, je li njegova zakonodaja v skladu

407

DRŽAVNI ORGANI

z ustavnimi predpisi, Ali državni organ sam
vedno res presodi svoje čine po pravnih pra¬
vilih, je drugo vprašanje, ki nima s sedaj raz-
pravljanim vprašanjem logične odvisnosti nič
opraviti. Važno je tole: 1. da je vsak  državni
organ v svojem delovanju vezan na neko
pravno pravilo, najsi bo le-to še tako splošno,
in 2, da ta vezanost že zato ni nič mehanič¬
nega, avtomatskega, ker mora organ pravilo,
na katero je vezan, sam interpretirati. Opo¬
zoriti je treba tudi, da je uporabljanje kakega
pravila skoro vedno v zvezi s svobodnim pre¬
udarjanjem pri izvršitvi. Težko si je misliti
pravilo, ki bi predvidevalo do najmanjših po¬
drobnosti vse možne načine  svoje izvršitve.
Iz vsega tega izhaja, da so vsi državni organi
sicer vezani po pravu, da pa so obenem
v okviru pravnih pravil bolj ali manj svobodni.
Glede na vezanost pomenja njih delovanje iz¬
vrševanje prava višje stopnje, n. pr. zakona,
glede na svobodo pa ustvaritev novega prava
nižje stopnje, n. pr. razsodbo. Pravno ne¬
vezan je samo revolucionarni zakonodajavec,
zato pa tudi njegov čin ni praven, temveč
revolucionaren; kolikor se pa ta čin vendarle
meri po višjem, meddržavnem pravu, toliko
tudi ni svoboden.

Seveda ne delajo samo državni organi, tem¬
več tudi drugi ljudje pravne čine ali pravna
opravila. Razlika pa je ta, da nimajo ti čini

408

PRAVOSODNI ORGANI

»privatnikov« avtoritativne moči, dokler niso
presojeni in potrjeni po državnih organih; šele
taka pravnomočna presoja jim podeli pravi
značaj prava, namreč možnost prisilne izvršbe.
Tudi v okviru državne organizacije same se
storijo taki pravni čini, ki nimajo avtoritativ¬
nega značaja (actes de gestion);  sem spadajo
vse pogodbe in druga pravna opravila državne
uprave glede državnih podjetij, železnic, rudo-
kopov, tovarn itd. in prav tako privatnopravni
posli samoupravnih organizacij, n. pr. občin.
Zato pa so ta opravila v primeru spora
podvržena presoji tistih državnih organov, ki
imajo dolžnost in kompetenco, da s sankcijo
prisilne izvršbe, torej avtoritativno ugotav¬
ljajo in izrekajo, kaj je pravo. V nastopnem
bo razpravljano samo o avtoritativnih činih
(actes d’autorite),  glede katerih ni bistvene
razlike med upravo in pravosodstvom.

Jasno je, da mora obvezna ugotovitev kon¬
kretnih pravic in dolžnosti biti v logični zvezi
z vsebino in z obveznostjo pravnega pravila,
iz katerega izvirajo te pravice in dolžnosti.
Vsebina pravila se kaže v sodbi, da spada
konkretni primer podenj, obveznost pravila pa
v ukazu, da se je ravnati po tej sodbi. To velja
prav tako za tiste oblike državnih činov, ki
jih imenujemo »sodne akte« (sodbe), kakor
za tiste, ki jih imenujemo »administrativne

409

DRŽAVNI ORGANI

akte« (ukrepe). Obe vrsti uradnih činov slu¬
žita izvrševanju zakona (v smislu pravnega
pravila sploh), v obeh se kažeta ista, prej na¬
vedena dva elementa; razlika med njima je
samo v intenzivnosti poudarjanja enega izmed
teh elementov. Čim bolj se poudarja v pojmu
»izvrševanje zakona« izvrševanje,  t. j, dejstvo
ukrepanja, ukazovanja, poveljevanja, ki na-
merja neko človeško ravnanje (dejanje ali
opuščanje), tem bolj mislimo na nekaj samo¬
stojno ustvarjajočega in govorimo o ukrepu.
Čim bolj se pa v omenjenem pojmu poudarja
izvrševanje zakona,  torej skladnost z zako¬
nom, tem bolj stopi v ospredje odvisnost od
zakona, s tem pa element sojenja, t, j, primer-
javanja činov in dejstev (dejanskega stanja)
s pravno normo. Izrečno ugotovitev, ustmeno
in pismeno ustanovitev skladnosti ali nesklad¬
nosti z normo, imenujemo sodbo, katera se
smatra za potrebno zlasti takrat, kadar je ali
dejansko stanje ali smisel nanj uporabljive
norme ali celo oboje sporno, ali pa kadar po¬
sega državno oblastvo, najsi bo zadeva sporna
ali ne, v važne človeške interese, n, pr, z
ostrimi kaznimi na imovini, svobodi ali celo
življenju.

Sodeb v navedenem smislu pa ne izrekajo
samo tisti organi, ki jih nazivamo »pravo¬
sodne« ali sodišča, temveč tudi upravna ob-
lastva; na drugi strani ne izdajajo ukrepov

410

PRAVOSODNI ORGANI

samo upravna oblastva, temveč tudi sodišča.
Res pa je, da se navadno pri sodniškem de¬
lovanju posebna važnost polaga na izrečno
razsojanje, ki se kaže v pravo rekih,  pri veli¬
kem delu delovanja upravnih oblastev pa na
»ukrepanje« v prej navedenem smislu, ki se
mora seveda tudi vršiti na podlagi pravnih
norm, toda ne da bi se skladnost z zakonom
ugotovila na isti skrbni način in se izrečno
s pravorekom  poudarila, kakor se to godi pri
sodbi. Vzrok temu je zlasti, da je v številnih
primerih upravnemu organu po zakonu dovo¬
ljeno ali zapovedano ukreniti po svojem pro¬
stem preudarku to, kar smatra, da je v javnem
interesu; to velja za višjo upravo, za »vlado«
(n, pr. pri določanju gospodarske politike),
kakor tudi za nižjo (n, pr. pri vzdrževanju
reda in miru). Zdi se, da črpa v teh primerih
uradni čin svojo veljavo samo iz volje organa,
posebno tedaj, ako je le-temu dovoljena iz¬
bira med nasprotnimi dejanji, n. pr. dopustiti
ali zabraniti kako zborovanje. Toda v resnici
črpa tudi v takih primerih dejanje organa
svojo veljavo iz zakona, kateri, kakor že ome¬
njeno, dopušča to svobodno ukrepanje in mu
določa tudi meje, ki so podane vsaj po pojmu
javnega interesa. Kadar bi namreč res bila
volja organa izvor veljave njegovega čina,
potem bi lahko storil nasprotno temu, kar
smatra za javni interes.

411

DRŽAVNI ORGANI

Kakor stopi v omenjenih primerih »preso-
jevanje po zakonu« v ozadje nasproti »ukre¬
panju«, tako se da pri sodniških činih včasih
zapaziti obratno, n. pr. pri takozvanih ugoto¬
vitvenih sodbah, kjer gre navidezno le za pre¬
sojo pravnega stanja po zakonu, t. j. za ugo¬
tovitev pravnih razmerij. Toda namen take
ugotovitve ni v njej sami, temveč v tem, da
ustvari pravno podlago za morebitne poznejše
ukrepe, ki postanejo potrebni, ako se ugotov¬
ljene pravice ne bi spoštovale. Kakor torej ta
sodba ni sama sebi namen, prav tako ni sma¬
trati poznejše izdaje primernega ukrepa za kaj
samostojnega, temveč za pravno posledico po¬
prejšnje ugotovitvene sodbe, V tej zvezi naj
bo omenjeno, da tudi oprostilna kazenska
sodba ni le presoja po zakonu kakor sodba
privatnika o nekrivdi obdolženca, temveč da
je v njej tudi ukrep, namreč prepoved nadalj¬
njega preganjanja. Slično velja za uradne po-
svedočbe, ki pomenjajo poleg posvedočenja
tudi zapoved,  da naj se smatra za formalno
resnico to, kar je posvedočeno.

Vsakemu avtoritativnemu državnemu činu
je torej bistvena zveza med »sodbo« in »ukre¬
pom«, dasi je včasih en del bolj poudarjen ko
drugi. Že Platon  je spoznal bistveno enako
delovanje državnih organov, najsi gre za »so¬
jenje« ali za »ukrepanje«; v obeh primerih se

412

PRAVOSODNI ORGANI

vrši presojanje po zakonu, veiv,  in temu pri¬
merno ukazovanje, aQxeir.  V svojem delu o za¬
konih (Nomoi, 767) pravi Platon,  da je vsak
vqxcov  nujno tudi sodnik, in da postane tudi
sodnik uqxcov  takrat, kadar konča pravdo s svojo
razsodbo.

Spoznanje, da je delovanje državnih orga¬
nov, najsi se imenujejo sodišča ali upravna
oblastva, bistveno enako, se je pokazalo in
se še kaže v odklonitvi vladajoče teorije o treh
oblastih (zakonodaje, uprave in pravosodstva)
in v naziranju, da obstajata samo dve  oblasti,
namreč ena, ki daje zakone, in druga, ki jih
izvršuje, pod katero bi spadali i uprava i pra-
vosodstvo; tega naziranja je bil n. pr. Rousseau
(Contrat Social, knj. III. pogl. 1). V mnogo-
brojnih francoskih ustavah 18. in 19. stoletja
se dasta zasledovati obe teoriji. Ako se gleda
le na logično razmerje med normo in njeno
izvršitvijo, potem se zoper teorijo o dveh ob¬
lastih ne da nič ugovarjati. Razlikovanje treh
oblasti pa bi bilo pod nekim dodatnim vidikom
mogoče, ako se namreč doženejo bistvene
razlike v načinu izvrševanja zakona, oziroma
v garancijah za to, da je delovanje državnega
organa res izvrševanje zakona.

Ena taka garancija je podana, kadar je
državni organ primoran presojati zakonitost
svojega čina že radi tega, ker je zavezan, ne

413

DRŽAVNI ORGANI

samo zase ugotoviti to zakonitost, temveč jo
tudi izreci, napisati in stranki z utemeljitvijo
objaviti; sodba mora biti obrazložena z raz¬
logi, ki se tičejo ugotovitve dejanskega stanja
in njegove podvedbe (subsumpcije) pod zakon.
Sodba v smislu razmotrivanja in zaključeva¬
nja o zakonitosti se v takih primerih ne vrši
samo v notranjosti organa in se ne predpo¬
stavlja samo kot pogoj državnega akta, tem¬
več postane sama s tem, da se izreče in za¬
piše, državni akt, kateri se loči od osebe
organa in se kot pravorek v napisanem do¬
kumentu objektivira. Na to objektivacijo iz¬
rečno po zakonu se vršeče presoje se lahko
stranka pod nekimi zakonskimi pogoji tudi
v bodoče zanaša in sklicuje; kar pomenja,
da se razsodbi kot izrečni ugotovitvi pravnega
razmerja po zakonu pripisuje pravna moč.
Večja dovršenost prava in pravne varnosti
se zajamčuje z izpopolnitvijo pravnega posto¬
panja, ki naj pomaga doseči kolikor mogoče
popolno resnico glede dejanskega stanja in
kolikor mogoče pravilno presojo tega stanja
po pravilno tolmačeni zakonski normi. Za čim
važnejšo je smatrana dobrina, katera naj se
pravno ščiti, tem večja važnost se polaga na
skrbno in natančno pravno postopanje, To
pa opažamo pri pravosodstvu, kakor tudi pri
upravi, tako da se marsikatero upravno po¬
stopanje bistveno ne razlikuje od sodnega.

414

PRAVOSODNI ORGANI

V načinu  delovanja samega ne moremo torej
najti bistvenih  razlik med upravnimi in sod¬
nimi posli, temveč samo gradualne razlike
v tem smislu, da veljajo danes za večino sod¬
nih poslov strožji predpisi in da se navadno
sodni ukrepi ne storijo brez izrečne sodbe ali
pravoreka. Tudi v tem ni mogoče najti več od
gradualne razlike med upravo in pravosod-
stvom, da uprava navadno iniciativno postopa,
t. j. kadar se ji zdi umestno, sodišče pa ne;
kajti v mnogih primerih smejo upravna ob-
lastva postopati le na iniciativo privatnih
oseb, sodišča pa včasih tudi po svoji iniciativi,
n. pr. v izvenspornem postopanju. Da način
delovanja ni odločujoč za navedeno razliko¬
vanje, je najboljši dokaz dejstvo, da so v eni
državi poverjene neke zadeve (n. pr. volivne
reklamacije) upravnim oblastvom, v drugi
državi pa sodiščem in da se v obeh primerih
ti posli opravljajo po približno istem posto¬
panju. Komu se te zadeve poverijo, to je
odvisno od važnosti, ki se nanje polaga, in
tudi od zaupanja do upravnih oblastev ozi¬
roma do sodišč. Kar se hoče zaščititi z večjo
pravno varnostjo, to se poverja sodiščem.
Tudi svobodni preudarek v prej označenem
smislu ni omejen na upravna oblastva; sodi¬
ščem je prepuščeno precej obširno polje svo¬
bodnega preudarka, n. pr. pri odmeri kazni
v kazenskih in odškodnine v civilnih zadevah.

415

DRŽAVNI ORGANI

Iz vseh teh razlogov ne moremo a priori
razlikovati med upravnimi in sodnimi posli,
pač pa med upravnimi in pravosodnimi organi,
in šele ko imamo to razliko, lahko rečemo,
da so posli, poverjeni sodiščem, sodni posli,
upravi poverjeni pa upravni posli. Večja
pravna varnost pa se da v današnjih pravnih
sistemih doseči v dvojnem oziru:

1, Stvarno.  Važne človeške dobrine naj se
uredijo po neki teže spremenljivi in zato
relativno trajni, naprej znani in zato objavljeni
normi, katero naj ustvarja ali vsaj soustvarja
ali ljudstvo samo (neposredna demokratija)
ali pa od ljudstva voljeno narodno zastopstvo
(posredna demokratija); ta zahteva je izraz
fikcije, da sodeluje po teh načinih zakonodaje
vsakdo pri zaščiti svojih dobrin. Na navedeni
način izdane norme se danes imenujejo za¬
koni.

2, Osebno.  Konkretna zaščita teh dobrin naj
se poveri ne samo moralno in umstveno po
strokovnih študijah, izpitih in praksi kvalifi¬
ciranim ljudem (kar velja v veliki in vedno
rastoči meri tudi za upravne uradnike), tem¬
več zlasti neodvisnim  organom, t. j, takim, ki
ne morejo biti pri izvrševanju te zaščite vpli¬
vam od nikogar, ne od narodnega zastopstva,
posebno pa ne od upravnih organov, kar po-
menja zanikanje »kabinetne justice«, ki sodi
po naročilu vlade. Sodniki naj postopajo edino-

416

PRAVOSODNI ORGANI

le po zakonu, svobodni naj bodo od katere¬
koli druge zapovedi, tudi ako bi se hotelo
z njo doseči zakonu primerno postopanje.
Sami pa naj bodo radi nezakonitega, kazni¬
vega izvrševanja svoje službe odgovorni le
sebi enakim, t. j. enako kvalificiranim in z
istimi garancijami neodvisnosti opremljenim
organom. Taki državni organi se danes zovejo
sodniki.

Neodvisnost se skuša doseči z raznimi
sredstvi. Ustroj sodišč, položaj in plača sod¬
nikov se uvrščajo v one važne, pod 1. ome¬
njene zadeve, ki naj se urede samo z zakonom.
Ta zahteva, ki se kaže tudi v določbi, da ne
sme nihče biti odtegnjen svojemu zakonitemu
sodniku, se proglaša v ustavi, kjer je tudi
določena neodvisnost sodnikov in temeljna
načela sodnega postopka. V ustavah so do¬
ločene tudi pravne garancije neodvisnosti, to
so: nepremestljivost sodnika brez njegovega
pristanka, neodstavljivost brez sodne (redne
ali disciplinske) razsodbe, prepoved upoko¬
jitve sodnika brez njegove prošnje, ako ni
dosegel določene starosti ali ako ni postal
telesno ali duševno nesposoben za izvrševanje
svoje službe; dalje netožljivost sodnikov radi
njih sodnega delovanja brez odobritve višjega
sodišča in končno neskladnost (inkompati-
bilnost) sodniške službe z drugimi poklici,
Neodstavljivost se smatra danes za nekaj tako

DRŽAVA 27

417

DRŽAVNI ORGANI

samo po sebi umljivega in bistvenega za sod¬
niško službo, da velja v Franciji za neko višje
pravilo, dasi sedanji ustavni zakoni francoske
republike iz 1. 1875 o tem nič ne govore.

Navedene institucije služijo garanciji neod¬
visnosti sodnikov sploh pri izrekanju sodbe.
Da se pa prepreči kolikor mogoče pristranost,
t. j. moralna in intelektualna odvisnost sod¬
nika v konkretnem primeru, se poleg prepo¬
vedi ustanovitve izjemnih sodišč določa tudi
še izključitev in možnost odklonitve tistih
sodnikov, o katerih bi se dalo iz vzrokov,
označenih v zakonu, dvomiti, da bi bili v tem
konkretnem primeru popolnoma nepristran¬
ski; to so n. pr. sodniki, ki so s stranko v so¬
rodstvu ali svaštvu, ali ki so pri sporu samem
prizadeti kot stranke ali priče; dalje n. pr,
taki, ki so v prijateljskih ali sovražnih odno-
šajih s stranko. Da ne bi mogla sodna uprava
določiti sodnika šele za konkretno zadevo, se
sestavljajo, včasih celo z žrebom, senati pri
kolegialnem sodišču za daljšo dobo in se tudi
sodniku-poedincu naprej določa stvarni ob¬
seg njegovih poslov za daljšo dobo.

Na neodvisnost sodnikov ni brez vpliva
način, kako se postavljajo na svoja mesta. Da
se prepreči vpliv uprave pri imenovanju sod¬
nikov, se priporoča, ali da naj sodniki sami
volijo ali vsaj s svojo volitvijo predlagajo bo¬
doče sodnike, tako da volijo člani višje sodne

418

PRAVOSODNI ORGANI

instance člane nižjih instanc, ali pa da naj jih
voli ali narod sam ali narodno zastopstvo.
Volitev sodnikov po narodu ali po parlamentu
nahajamo sedaj v Severni Ameriki, Rusiji in
v Švici. Ta način postavitve odtegne sicer
sodnike vplivu uprave, podvrže jih pa vplivu
volivcev, zlasti ako so, kar vprav zahteva
demokratsko načelo, voljeni za kratko dobo,
in ako se lahko na novo volijo, kar zahteva
potreba namestitve izkušenih sodnikov; tudi
nastavitev strokovno najbolje kvalificiranih
se da pri tem načinu težko doseči. Zato se
volijo v prej navedenih deželah večinoma le
nižji sodniki neposredno po ljudstvu, višje pa
imenuje šef upravne oblasti ali parlament;
tako n, pr. se imenujejo člani najvišjega zvez¬
nega sodišča Zedinjenih držav Severne Ame¬
rike po zveznem predsedniku s potrditvijo
senata, člani zveznega sodišča v Švici pa po
parlamentu. Kako se je bati političnih vplivov
pri volitvi sodnikov, je razvidno iz dejstva,
da je v nekaterih delih Severne Amerike in
tudi Švice poskrbljeno za zaščito manjšin pri
teh volitvah.

V veliki večini evropskih držav se skoraj
vsi sodniki imenujejo po najvišjem šefu
upravne oblasti, ki pa je ponekod vezan na
kandidatne liste, predložene po sodniških
kolegijih. Kljub stalnosti in neodvisnosti sod¬
nikov se vendar lahko pokaže vpliv uprave

27 *

419

DRŽAVNI ORGANI

že pri njihovem imenovanju in tudi pri pomi¬
kanju v višje čine- Popolna ločitev sodne od
upravne oblasti je pač nemogoča, kar se sicer
kaže tudi v tem, da smejo v večini kazenskih
primerov soditi sodišča le na obtožbo držav¬
nega pravdništva, ki je kot upravno oblastvo
posredno ali neposredno podrejeno mini¬
strstvu in vezano na njegova navodila; se¬
veda služi ta institucija na drugi strani ne¬
odvisnosti sodnika pri sojenju, ker ni obenem
obtožitelj in zato tudi ne prizadet po eno¬
stranskem zastopanju javnih, t. j. državnih
interesov. Nedostajanje popolne ločitve sodne
od drugih oblasti se pojavlja tudi v pravici
pomilostitve in amnestije, ki spada v kom¬
petenco ali upravne ali zakonodavne oblasti.

Da se uveljavi v pravosodstvu večja gibkost,
svoboda in človečnost, se poverja sojenje po¬
leg poklicnim tudi nepoklicnim (»laičnim«)
sodnikom. V kazenskem postopanju se taka
mešana sodišča kažejo v poroti.  Porotniki so
državljani, glede katerih se ne zahteva druga
nego moralna kvalifikacija ter normalne um¬
stvene sposobnosti. Iz večkrat prerešetanega
seznama in zato nazadnje zelo zmanjšanega
števila teh državljanov se postavljajo porot¬
niki za določeno kazensko razpravo z žrebom,
'pri čemer imajo stranke neko omejeno mož¬
nost odklonitve. Poleg tega je v zakonih po¬
skrbljeno, slično kakor glede poklicnih sod-

420

PRAVOSODNI ORGANI

nikov, tudi za izključitev takih porotnikov,
o katerih bi se lahko dvomilo, da so popol¬
noma nepristrani. Porotnikom v pravem smi¬
slu besede gre le sodba o vprašanju krivde.
Sodijo po zdravi pameti, nemoteni po teoret¬
skih vidikih. Neodvisni so torej od zgolj teo¬
retskih juridičnih razmotrivanj, ki prevladu¬
jejo včasih preveč pri poklicnem sodniku,
odvisni pa so dostikrat od zgolj čustvenih
vtiskov in od občnega mnenja. To tem bolj,
ker je porota določena navadno le za težje
in za politične zločine, glede katerih je vprav
namerjeno, da se prepusti odločba o krivdi
ljudski sodbi. Po odločbi porotnikov o krivdi
izrekajo poklicni sodniki v večini držav sami
ali oprostitev ali obsodbo s prisoditvijo kazni.
Ta delitev sojenja po dveh raznolikih sku¬
pinah sodnikov je v kazenskih stvareh izved¬
ljiva, ker se da vprašanje krivde, ki je du¬
ševna (psihična) stran dejanskega stanja,
vobče lahko ločiti od vprašanja kazni, ki je
pravna posledica krivde, torej strogo pravno
vprašanje. Vendar se je tudi v kazenskem
sodstvu vršila v nekih državah in se čim dalje
bolj i v drugih vrši popolno izenačevanje
v sodnem poslovanju poklicnih in laičnih sod¬
nikov, ki se, kadar sodijo z isto kompetenco
kakor poklicni sodniki o krivdi in kazni,
zovejo večniki  (scabini). Ravnopravno sode¬
lovanje laičnih prisednikov se je v mnogih

421

DRŽAVNI ORGANI

državah uveljavilo tudi v civilnopravnem sod¬
stvu, kjer ima sicer vprašanje krivice razme¬
roma majhen pomen, kjer pa gre mnogokrat
za pravde, kojih rešitev ne zahteva samo juri-
dičnega znanja, temveč tudi poznavanje dru¬
gih strok. Zato so laični prisedniki pri speci¬
alnih sodiščih, kakor so trgovska, rudarska,
obrtna sodišča, izbrani iz oseb dotičnega
poklica.

Kakor že omenjeno, se razlikujejo sodišča
od upravnih oblastev po tem, da je zanje
edino merilo zakon in da se poskuša doseči
zakonitost njihovega delovanja ne samo po
posebno skrbnem postopanju, temveč tudi po
kolikor mogoče neodvisnem položaju sod¬
nikov. Državna organizacija postane tem bolj
zakonita, čim bolj je delovanje državnih
organov ali samo sodno v navedenem smislu,
ali pa čim bolj je kontrolirano po sodiščih.
Sodniška kompetenca se je polastila najprej
civilnega in kazenskega prava, ki se tičeta
najvažnejših človeških interesov, t. j. imovine,
življenja in svobode, se je nato, že v dobi
absolutizma, polagoma raztegnila tudi na vla¬
darjevo imovino, potem na državno imovino
(fisk), dalje na ravnanje s to imovino v okviru
državne organizacije same (računska sodišča),
podvrgla si je v 19, stoletju skoraj vso javno
upravo (upravna sodišča), v nekaterih drža¬
vah celo zakonodajo (pri navadnih sodiščih ali

422

PRAVOSODNI ORGANI

posebnih ustavnih sodiščih); dalje tudi spore
(konflikte) o kompetenci med upravo in pra-
vosodstvom (konfliktna sodišča). Končno stoje
i sodišča sama pod sodniško kontrolo z usta¬
novitvijo več sodnih instanc- V nekaterih
državah sodijo o zakonitosti volitev v narodno
zastopstvo posebna volivna sodišča, o neza¬
konitih činih ministrov pa posebna državna
sodišča ali pa gornji dom parlamenta.

Ob koncu 18. stoletja na evropskem konti¬
nentu se porajajoče in v 19. stoletju vedno
rastoče stremljenje po zavarovanju zakoni¬
tosti delovanja vseh državnih organov se da
zasledovati zlasti v razvoju upravnega sod¬
stva, t. j. kontrole, ki jo vršijo neodvisni
organi nad upravnimi, t. j. nad takimi zakone
izvršujočimi organi, ki ne uživajo neodvisnosti,
To stremljenje se je moralo boriti z drugim,
v istem času zaslovelim načelom ločitve ob¬
lasti. Na Angleškem tega boja ni bilo, ker je
tam po zrušitvi vladarskega absolutizma za¬
vladal princip, da morajo sodišča soditi o za¬
konitosti vseh v državni organizaciji storjenih
činov prav tako, kakor morajo soditi o zako¬
nitosti izven te organizacije, torej po privat¬
nikih storjenih dejanj. Zato so na Angleškem
z malo izjemami (n. pr. glede kralja) kom¬
petentna redna sodišča, kadar gre za vpra¬
šanje zakonitosti činov upravnih uradnikov.
V takih primerih pa se naper ja z malo iz-

423

DRŽAVNI ORGANI

jemami tožba proti uradniku osebno in ne
proti državi. Angleži ne poznajo posebnih
»upravnih« sodišč.

Drugače se je to vprašanje rešilo na ev¬
ropskem kontinentu, zlasti na Francoskem.
Tam je zavladala po zrušitvi monarhičnega
absolutizma ideja o ločitvi in medsebojni ne¬
odvisnosti treh državnih oblasti: zakonodaje,
uprave in pravosodstva, V tem principu so
videli Francozi garancijo za politično svobodo,
katera bi bila po njihovem mnenju ogrožena,
kadar bi bile te tri oblasti (ali pa dve izmed
njih) združene. Stroga ločitev tudi ne trpi,
da bi ena oblast drugo nadzorovala, kar naj
velja zlasti v razmerju med sodno in upravno
oblastjo. Že z dekretom z dne 16. avgusta
1790 je bilo določeno to-le: »Sodne funkcije
so drugačne kakor administrativne in bodo
od njih vedno ločene. Sodniki ne smejo na
nikakršen način motiti delovanja administra¬
tivnih oblastev, niti predse pozivati upravnih
uradnikov radi njihovega poslovanja, sicer
zapadejo kazni radi kršitve službene dolž¬
nosti.« V tej določbi, kakor tudi še v drugih,
se ne razodeva samo načelo ločitve oblasti,
temveč tudi miselnost revolucionarnih dob,
ki nočejo biti odvisne od sodne kontrole.
Tako kontrolo so imeli Francozi za nevarno
komaj doseženi svobodi in so še sedaj mne¬
nja, da bi sodišča, ako bi sodila o upravnih

424

PRAVOSODNI ORGANI

aktih, ovirala uspešno delovanje upravnih ob-
lastev. Na ta način seveda ni rešen problem
zaščite posameznika pred nezakonitimi čini
upravnih oblast e v. Neka garancija se da v
tem pogledu doseči z dobro organizacijo
uprave, posebno z ustanavljanjem več uprav¬
nih instanc, tako da se v svojih pravicah po
nižji instanci oškodovani lahko pritoži na
višjo instanco. Ta garancija takozvanega »in-
stančnega teka« ni neznatna, vendar pa ne¬
zadostna, kakor je izkustvo pokazalo. Kajti
radi svoje odvisnosti od vrhovnih političnih
činiteljev, najsi bo to vladar ali parlament,
ne bodo upravna oblastva pri varovanju
»javnih« interesov, pod katerimi se skrivajo
mnogokrat politični motivi, vedno izvrševala
zakonov nasproti poedincem nepristransko,
kar je tem bolj občutljivo, ker imajo baš ta
oblastva vsa prisilna sredstva državne orga¬
nizacije na razpolago.

Vendar so našli Francozi v samem ustroju
svoje uprave lek zoper samovoljo ali nezako¬
nitosti uprave. Francoska uprava se razpre-
deljuje v tri kategorije, ki so: 1. aktivna uprava
(administration active), katera je, tvoreča
izvršilne upravne čine, strogo centralizirana
in takole stopnjevana: šef države in ministri,
pod njimi prefekti in pod temi župani; 2. po-
svetovavna uprava (administration delibe-
rante), ki se posvetuje v kolegijih, n. pr, ob-

425

DRŽAVNI ORGANI

črnski odbori; njene sklepe pa izvršuje aktivna
uprava; 3, svetodavna, konzultativna uprava
(administration consultative), ki daje nasvete
šefom aktivne državne uprave; to je državni
svet (Conseil d'Etat) in prefekturni svet (Con-
seil de prefecture). Napoleon L je odvzel
aktivni in posvetovavni upravi kompetenco,
odločati o sporih,  ki nastanejo med njo in
poedinci, in je to kompetenco podelil iz¬
ključno svetodavni upravi (zlasti državnemu
svetu, pa tudi prefekturnim svetom). S tem je
bil položen temelj za razvoj posebnega uprav¬
nega sodstva. Vendar državni svet ni bil so¬
dišče v pravem smislu besede. Poleg naloge,
soditi o administrativnih sporih, je obdržal
tudi svojo prvotno kompetenco, dajati nasvete
aktivni upravi. Odločbe njegove v admini¬
strativnih sporih pa so bile dolgo časa for¬
malno le nasveti (avis), ki niso bili pravno
obvezni za šefa uprave; vendar si le-ta radi
velike avtoritete državnega sveta skoro ni¬
koli ni upal odločati nasprotno takemu na¬
svetu. Šele z zakonom iz leta 1872 je bila
pripoznana odločbam državnega sveta for¬
malna moč izvršne razsodbe (arret). Člani
francoskega državnega sveta še danes ne
uživajo formalne neodstavljivosti, kakor jo
imajo redni sodniki. Tako močan je vpliv
načela ločitve oblasti, da prištevajo Francozi
še danes državni svet k upravnim oblastvom,

426

PRAVOSODNI ORGANI

ker nočejo priznati, da bi katerokoli »sodišče«
odločalo o aktih uprave. Vendar se državni
svet, kadar sodi o administrativnih sporih,
sedaj ne razločuje od sodišča, posebno radi
tega ne, ker so njegovi člani radi svojega
velikega ugleda v resnici prav tako neod¬
visni v sojenju kakor drugi sodniki. Da je res
tako, dokazuje tudi dejstvo, da so odločbe
računskega sodišča (Cour des comptes), či¬
gar člani so tudi kot sodniki formalno ne¬
odstavljivi, podvržene glede zakonitosti kon¬
troli državnega sveta, čigar člani niso for¬
malno neodstavljivi. Danes vrši francoski
državni svet svojo nalogo, ščititi poedince
zoper nezakonite čine upravnih organov,
mogoče bolje nego bi to storila redna sodišča;
to pa radi svoje izborne sestavitve, velikega
ugleda, dobrega poznavanja upravnega prava,
in ker (smatran še vedno kot upravno ob-
lastvo) ni oviran po bojazni, da bi mogel
kršiti načelo ločitve oblasti. On odloča o
vseh pritožbah radi prekoračenja kompetenc
upravnih oblaste v (exces de pouvoir), in gre
v raziskovanju zakonitosti celo tako daleč,
da razveljavlja take upravne čine, ki so for¬
malno zakoniti, ki pa so izdani iz drugih
motivov nego so tisti, radi katerih dovoljuje
zakon take ukrepe (detournement de pouvoir).
Razveljavljen je bil n. pr. ukrep župana, po
katerem se je zaprlo privatno konjsko sej-

427

DRŽAVNI ORGANI

mišče iz higienskih razlogov, dočim je bil pravi
razlog, prisiliti ljudi k uporabi občinskega
sejmišča, da bi se tam plačevale pristojbine
itd. Ni čuda, da imajo Francozi veliko za¬
upanje v državni svet in da ga cenijo za enega
glavnih stebrov osebne svobode.

Na evropskem kontinentu je prodrlo v
glavnem francosko naziranje o kontroli za¬
konitosti upravnega delovanja. V drugi polo¬
vici 19. stoletja so se ustanovila v nemških
in nato v ostalih državah upravna sodišča;
članom teh sodišč je, vsaj v zadnji instanci,
pripoznan isti pravni položaj kakor članom
rednih sodišč (neodstavljivost, nepremestlji-
vost itd.). Ustroj in kompetenca upravnih
sodišč pa sta zelo različna: tu nahajamo samo
eno upravno sodišče za vso državo, tam več
upravnosodnih instanc; v nižjih instancah so¬
delujejo ponekod tudi sodniki-laiki; v neka¬
terih državah je več upravnih sodišč s stvarno
različno kompetenco, n. pr. sodišča za upravne
zadeve sploh, poleg tega pa še posebno so¬
dišče za računsko kontrolo; v nekaterih drža¬
vah je kompetenca upravnega sodišča takoj
podana, ko se pojavi administrativni spor,
v drugih državah se mora spor najprej odločiti
v vseh upravnih instancah, tako da je šele zo¬
per odločbo zadnje instance dopustna pritožba
na upravno sodišče; nekatera upravna sodišča
imajo samo kompetenco, soditi o sporih, druga

428

PRAVOSODNI ORGANI

vršijo po francoskem zgledu tudi še upravne,
zlasti svetodavne naloge (v Jugoslaviji se je
sojenje o disciplinskih pregreških državnih
uslužbencev poverilo upravnim sodiščem).

Najpomembnejša naloga upravnih sodišč
pa je povsod, da sodijo o zakonitosti činov
upravnih oblastev, kadar postane ta zakoni¬
tost sporna, kadar namreč kdo trdi, da je
upravno oblastvo kršilo njegovo pravico z ne¬
zakonitim aktom. Tak spor med posamez¬
nikom in upravno oblastjo se zove admini¬
strativni spor (contentieux administratif). Po
nekih zakonih pa je tudi možno, da toži kako
državno oblastvo drugo državno oblastvo pri
upravnem sodišču radi kršitve zakona, zlasti
takrat, kadar se je s temi čini država denarno
oškodovala. Upravna sodišča smejo načeloma
presojati upravne akte samo glede na zakoni¬
tost, dočim sme višje upravno oblastvo pre¬
soditi čine nižjega tako glede na zakonitost
kakor tudi glede na primernost. Spora o za¬
konitosti ne more biti, ako se je upravno
oblastvo držalo zakona tudi v tem smislu, da
je ravnalo po svoji uvidevnosti, če mu zakon
to dopušča. Ta možnost, izbirati po zakonski
pooblastitvi med več možnimi čini tistega, ki
se smatra, da je najbolj umesten, se imenuje
svobodna ocena ali prosti preudarek. Zato pra¬
vega administrativnega spora ni v zadevah
svobodne ocene in zato je v takih primerih

429

DRŽAVNI ORGANI

kompetenca upravnega sodišča načeloma iz¬
ključena, če pozitivna zakonodaja kaj drugega
ne določa. Seveda je v tem oziru vse odvisno
od tega, kaj ima zakon za svobodni preuda¬
rek; baš zato pa je stvar upravnega sodišča,
da raziskuje in odloča, ali in v kakem obsegu
je po zakonu dovoljen tak preudarek. V tem
pogledu imajo upravna sodišča dalekosežne
možnosti pri tolmačenju zakonov. Kakor smo
že omenili, je francoskemu državnemu svetu
uspelo raztegniti pomen zakonitosti celo na
motive oblastev pri storitvi upravnih aktov.
Glede zakonitosti je nadalje prav tako kakor
uporabljena zakonska norma važno tudi de¬
jansko stanje, to so dejstva, glede na katera
se je zakon uporabil. Zato morajo biti dejstva
jasno dognana; brez take točne ugotovitve je
predmet uporabe zakona nedoločen, s tem pa
je tudi pravilnost uporabe zakona in zako¬
nitost upravnega akta dvomljiva. Daši to iz¬
haja že iz samega pojma zakonitosti, določajo
vendar nekateri zakoni o upravnih sodiščih
še izrečno, da naj se po teh sodiščih razvelja¬
vijo taki upravni akti, ki radi pomanjkljivega
postopanja ne temeljijo na točno ugotovljenem
dejanskem stanju. Končno se je razširil tudi
pojem »administrativnega spora« tam, kjer
se pritožba na upravno sodišče ne dovoljuje
samo tistemu, čigar pravica, temveč tudi
tistemu, čigar »osebni interes« je bil kršen

430

PRAVOSODNI ORGANI

z nezakonitim upravnim aktom. S tem se je
razširil krog ljudi, ki imajo pravico do zaščite
po upravnem sodišču in je storjen korak
proti tistemu stanju, v katerem bi smel vsakdo,
najsi bo osebno prizadet pri stvari ali ne, na¬
periti zoper oblastvo radi nezakonitih uprav¬
nih činov tožbo, ki bi imela značaj rimske
»actio popularis«, s katero se ne varuje sub¬
jektivna pravica, temveč obstoj objektivnega
prava, to se pravi sploh ravnanje po zakonu.
Dosedanji razvoj upravnega sodstva in ten¬
dence, ki se dajo pri njem opazovati, nam
kažejo, kako se razteza upravnosodna kon¬
trola vedno bolj na vso upravo. V Franciji
n. pr, gine čim dalje bolj naziranje o posebnih
vladnih činih (actes de gouvernement), ki naj
bi bili izvzeti iz upravnosodne kontrole; sem
spadajo zlasti dejanja politične narave, ki jih
vlada stori ob izrednih prilikah v državnem
interesu. Ako so podani zakonski pogoji za
navedeno kontrolo, sliči katerakoli izjema
iz nje teoriji o »raison d’Etat«, ki je neskladna
s strogo pravno državo.

Ker je v pozitivnem pravu točno razmeje¬
vanje med kompetencami sodišč in upravnih
oblastev. zelo težko, se pojavljajo kompe-
tenčni konflikti med njimi. Tak konflikt je ali
pozitiven,  kadar si sodno in upravno oblastvo
hkrati lastita kompetenco odločitve istega
primera, ali pa negativen,  kadar odklanja eno

431

DRŽAVNI ORGANI

in drugo oblastvo svojo kompetenco. Tožbo
za rešitev negativnega konflikta sme podati
stranka, ker ima ona interes pri tem, da se
zadeva uredi. Pri pozitivnem konfliktu pa sme
navadno samo najvišje upravno oblastvo, ki
se smatra za kompetentno, zahtevati, da se
ustavi tekoče sodno postopanje in da se kon¬
flikt reši. V starejši dobi je o kompetenčnem
konfliktu odločal ali šef uprave (vladar) ali
pa zakonodavna oblast, na Francoskem po¬
zneje državni svet. Temu sistemu, ki daje
prednost upravni oblasti, stoji nasproti drugi,
ki daje prednost sodni oblasti na ta način, da
odloča najvišje redno sodišče o kompetenčnih
sporih med upravo in pravosodstvom in tudi
o takih, ki nastanejo med raznolikimi sodišči,
n. pr. med rednimi in upravnimi, Ta sistem
velja v nekaterih sedanjih državah (n. pr. v
Jugoslaviji). Drugje pa je za rešitev teh sporov
ustanovljeno posebno (konfliktno) sodišče, ki
je sestavljeno iz rednih in iz upravnih sodnikov.
V Angliji takih konfliktov sploh ne poznajo,
Tam odločajo vedno sodišča sama o svoji
kompetenci.

Sodno delovanje se karakterizira v moder¬
nih državah s tem, da je za sodišče odločilen
edinole zakon; to ne izključuje, da ne bi so¬
dišča uporabljala tudi drugih norm, n. pr.
uredeb. Sodišča ne smejo prezirati veljavnih
činov drugih državnih oblastev, smejo jih pa

432

PRAVOSODNI ORGANI

presojati glede na njihovo veljavnost; radi
tega so sodišča kompetentna, da presojajo
uredbe glede na njih skladnost z zakonom.
Sodišče lahko v konkretnem primeru smatra
za neveljavno uredbo, izdano od upravne
oblasti, katera po mnenju sodišča ni v skladu
s kako zakonsko normo, mora se pa držati
tiste uredbe, katero spozna za zakonito. Do-
čim imajo sodišča vobče le pravico, da ne
uporabljajo protizakonitih uredeb, je tudi
možno, da je posebnemu sodišču podeljena
kompetenca, da uničuje take uredbe (avstrij¬
sko ustavno sodišče).

So države, v katerih je več kategorij za¬
konov z različno pravno veljavo, n. pr. v tistih
zveznih državah, kjer imajo po zvezni ustavi
sami zvezni zakoni prednost pred pokrajin¬
skimi. Kompetenco, odločati o obstoju na¬
sprotja med zveznimi in pokrajinskimi zakoni,
ima navadno najvišje zvezno sodišče.

Večje težkoče je povzročalo vprašanje ve¬
ljavnosti zakonov, ki nasprotujejo določbam
ustave, n. pr,: ustava prepoveduje uvedbo
smrtne kazni, zakon pa določa za kak delikt
to kazen. V nekaterih državah z zapisanimi
ustavami prevladuje mnenje, da zakon za
sodišča ni edino odločilno merilo, temveč da
je glede skladnosti z ustavo podvržen sodni
kontroli. V Franciji se je smatrala taka kon¬
trola zakonov za protivno načelu ločitve za-

DRŽAVA 28

433

DRŽAVNI ORGANI

konodavne od sodne oblasti. Dekret z dne
16. avgusta 1790 veleva: »Sodišča se ne smejo
ne direktno ne indirektno udeleževati izvrše¬
vanja zakonodavne oblasti, ne preprečevati
ne ustavljati izvršitve odlokov zakonodav-
nega telesa, ki jih je kralj sankcioniral, sicer
zapadejo kazni radi kršitve službene dolž¬
nosti, Sodišča so zavezana, da dajo edinole
prepisati v poseben seznam ter da v osmih
dneh razglasijo tiste zakone, ki se jim pošljejo.«
Očividno so se hotela s tem vezati sodišča
absolutno na zakone in se jim je hotela vzeti
možnost, presojati na kakršenkoli način njih
veljavo. V drugih krajih in časih pa se je iz
načela ločitve oblasti sklepalo baš obratno,
namreč da imajo sodišča pravico, presojati
zakone glede na ustavnost, ker neustavni za¬
koni sploh niso zakoni; obe oblasti, zakono-
davna in sodna, sta enako vezani na ustavo,
oziroma enako odvisni od ustavodavne ob¬
lasti. Dosledno pa bi se morala po strogem
principu ločitve oblasti priznati tudi upravi,
vsaj v njeni najvišji instanci, ista pravica
kakor sodni oblasti.

Vse to dokazuje, da se ta problem s sa¬
mega stališča ločitve oblasti ne da rešiti; kajti
problem ni ta, ali so neustavni zakoni, logično
premotreni, veljavni ali ne; povsem je jasno,
da takim zakonom, ako jih primerjamo z
ustavo, iz katere črpajo svojo obvezno moč,

434

PRAVOSODNI ORGANI

ne moremo pripisovati logične veljave. Vpra¬
šanje je le, kdo  naj ugotovi ustavnost oziroma
neustavnost zakonov na pravno obvezen  na¬
čin, Ni ga načela, ki bi bilo bolj nasprotno
vsaki možnosti, rešiti to vprašanje na pravno
obvezen način, nego je načelo ločitve oblasti.
Kajti pri popolni ločitvi bi morala vsaka ob¬
last sama rešiti vprašanje, ali je ona sama ali
kaka druga njej koordinirana oblast prekora¬
čila svoje kompetence. Tako razmerje ustvarja
konflikte, ni pa v stanju rešiti jih. Rešiti se
dajo ti konflikti le na dvojen način: ali po
ustavodavni oblasti, ki je vsem ostalim nad¬
rejena, kar bi pa sličilo presojanju zakona po
nanovo ustvarjenem in ne po onem ustavnem
pravilu, ki je obstajalo v trenutku postajanja
spornega zakona, — ali pa po eni izmed treh
državnih oblasti.

Zato je tudi v vsaki državi z logično nuj¬
nostjo, po zapisanem ali nezapisanem ustav¬
nem pravu, eni  oblasti prepuščeno, da pravno
obvezno odloča o svoji in o kompetenci drugih
oblasti, in je treba to vprašanje rešiti iz be¬
sedila ali iz duha pozitivnega ustavnega prava.
Pokazali smo že, kako se po pozitivnem pravu
rešujejo konflikti med upravo in sodstvom.

Glede prekoračenja kompetenc legislativne
oblasti je potrebno najprej pripomniti, da je
tako prekoračenje nemogoče tam, kjer ustave
v formalnem smislu ni in kjer zato nima za-

28 *

435

DRŽAVNI ORGANI

konodavstvo nobenih pravnih meja, kakor je
to na Angleškem. Kadar pa določa zakono-
davstvu take meje pozitivna ustava, ki mu
podeljuje le neke kompetence, ne pa vseh,
nastane prej postavljeno vprašanje, kdo naj
odloča, ali se je zakonodavni organ držal
svoje kompetence in potemtakem ustvaril
veljavne zakone ali ne. Upravni oblasti se ne
bo poverilo odločanje o tem vprašanju, vsaj
tam ne, kjer sodeluje pri zakonodaji, ali kjer
postane zakon veljaven kljub njenemu pro¬
testu (n, pr. veto predsednika severnoame¬
riških Zedinjenih držav ali odložitev sankcije
v parlamentarnih monarhijah), ali pa kjer se
sploh ne sme dotikati zakonodaje, kakor je
to v absolutni demokratiji, ker je tam zakon
kot neposreden izraz narodove volje za
upravno oblast absolutno obvezen. Kjer je
ta oblast sama deljena, kakor v zvezni državi,
je sicer mogoče, da izpodbija zvezna uprava
veljavnost pokrajinskih zakonov in pokrajin¬
ska uprava veljavnost zveznih zakonov radi
neustavnosti; o teh sporih pa odloča posebno
sodišče. Preostane torej le dvoje: 1. Zakono-
davna oblast odloča sama s samim činom
zakonodaje o svoji kompetenci, kakor je to
očividno hotel prej navedeni francoski dekret
iz 1. 1790; potem so vsi  zakoni obvezni ne
samo za upravo, temveč tudi za sodišča;
ustavne določbe glede kompetenc zakono-

436

PRAVOSODNI ORGANI

davne oblasti so pa v takem primeru brez
sankcije, lex imperfecta. Za zakon se mora
potem smatrati tisti proizvod zakonodavnega
organa, ki je kot zakon posvedočen ali pro-
mulgiran. Sodišča bi mogla v dvomu presojati
le veljavnost promulgacije v tem pogledu, ali
se je vršila po predpisih ustave, ne pa ustav¬
nosti, t, j.pravilnosti čina zakonodaje. Upravna
oblastva pa tudi promulgacije ne bi mogla
presoditi, čim je storjena po vrhovnem šefu
uprave in ob odgovornosti ministrov. 2. Pre¬
soja ustavnosti zakonov se poverja sodiščem.
Po enem načinu smejo sodišča smatrati zakon,
o katerem mislijo, da nasprotuje ustavi, za
neveljaven, neeksistenten v tistem konkret¬
nem primeru, o katerem sodijo; ne razvelja¬
vijo torej protiustavnega zakona, kakor tudi
ne razveljavijo protizakonite uredbe. Objekt
sodbe sploh ni zakon, temveč nekaj dru¬
gega, in le o priliki kake druge pravde iz¬
javi sodišče, da ne more uporabiti zakona,
na katerega se stranka sklicuje, ker je proti¬
ustaven. Zakon ostane kljub tej izjavi v ve¬
ljavi; drugo sodišče ga lahko smatra za ve¬
ljavnega, To razmerje sodišč nasproti zakono¬
daji se sklada na prvi pogled s principom
ločitve oblasti, ker se sodišča ne vmešavajo
v zakonodajo, ne razveljavljajo protiustavnih
zakonov, temveč jim samo odrekajo obvez¬
nost takrat, kadar pride zakon v sfero pravo-

437

DRŽAVNI ORGANI

sodstva, t. j, v konkretnih primerih. Toda
praktična posledica bo vendar enaka raz¬
veljavi zakona- Kajti kadar bo, kar je v tako
važnih stvareh za gotovo pričakovati, končno
sodbo izdalo najvišje sodišče, se ne bodo
mogla odtegovati njegovemu pravnemu nazi-
ranju ne nižja sodišča ne upravna oblastva,
zakaj vprašanje veljavnosti dotičnega zakona
se bo moglo vedno spraviti z novimi kon¬
kretnimi primeri pred najvišje sodišče. Ta si¬
stem sodniške presoje zakonov velja nesporno
v severnoameriški zvezi, po njenem zgledu
tudi v nekaterih drugih ameriških državah
(v Argentini, Braziliji), v angleških dominio-
nih (v Kanadi, Avstraliji in Južni Afriki) in
tudi v nekaterih evropskih državah (v Nor¬
veški, Grčiji in Rumuniji), Historični razlogi,
zakaj je prišlo vprav v Severni Ameriki do
tega sistema, so bili navedeni že prej (glej
str, 102 i, sl,). V novejšem času se množi, kljub
mnogim pomislekom, naziranje o tej kompe¬
tenci sodišč vedno bolj tudi v drugih državah,
kar je dokaz za tendenco, spraviti kolikor
mogoče velik del državnega delovanja ne
samo glede zakonitosti, temveč tudi glede
ustavnosti pod kontrolo neodvisnih sodišč.

Sodna kontrola pa je lahko še intenzivnejša
tam, kjer je, kakor v Avstrijski republiki, usta¬
novljeno posebno ustavno sodišče, katero ne
sodi samo o priliki kake druge pravde o

438

PRAVOSODNI ORGANI

ustavnosti zakonov, temveč o tej ustavnosti
tudi kot glavni sporni zadevi, to pa na
predlog zvezne vlade, kadar gre za deželne
zakone, in na predlog kake deželne vlade,
kadar gre za zvezne zakone, V vseh teh pri¬
merih razveljavlja, uničuje ustavno sodišče z
obveznostjo tudi za druga oblastva pravno
veljavo zakona, ki ga smatra za neustavnega.
Ostala sodišča pa nimajo nikake kompetence,
da presojajo veljavnost zakonov, Tudi v
Češkoslovaški republiki je posebno ustavno
sodišče poklicano, da razveljavlja protiustavne
zakone. V Švici je zvezno sodišče kompe¬
tentno, da razveljavlja kantonske zakone
(ne pa zveznih zakonov), ki se ne skladajo
z zvezno ustavo ali z ustavo kantonov.

Protiustaven je zakon lahko iz dveh raz¬
logov: Prvič, ker ureja zadevo, katero je
ustava sama izločila iz kompetence zakono-
davne oblasti, n. pr. obstoj državljanskih pra¬
vic, ki so se hotele na ta način zaščititi tudi
nasproti zakonodajavcu, — in drugič, ker
se ni vršila zakonodaja po ustavnih predpisih
glede postopanja pri zakonodaji, Za sodišče,
ki ima pravico, presojati ustavnost zakona,
tudi pravilna promulgacija ne more biti dokaz
ne za pravilnost zakonodavnega postopka ne
za to, da se sklada zakon po svoji vsebini
z vsebino ustave.

439

DRŽAVNI ORGANI

Nazadnje se lahko zastavi še vprašanje, ali
ima sodišče s svojo pravico, presojati ustav¬
nost zakona, tudi pravico, presojati ustavnost
ustavnih zakonov, za kar bi šlo pri spremembi
prvotne ustave in kar bi se tikalo ustavne
pravilnosti ustavodavnega postopanja. Kadar
je brez omejitve dopuščena sodna kontrola
glede ustavnosti zakonov, ni uvideti, zakaj
bi bili izvzeti tisti zakoni, ki izpreminjajo
ustavo; in res so si v zadnjih letih severno¬
ameriška sodišča prisvajala tudi to kompe¬
tenco; v takih primerih pa bi mogel biti pred¬
met presoje samo pravilnost ustavodavnega
postopanja, vsebina nove ustave pa, ki je
pravilno postala najvišja državna norma, se
ne more meriti še po kaki drugi državni
normi, — kvečjemu po kakem meddržavnem
pravilu in samo pri kakem meddržavnem
oblast vu.

So pa ustave, ki se ne izjavljajo izrečno
o kontroli nad zakonodajo; ako se ne more
priti z interpretacijo ne besedila ne duha (na¬
mena) ustave do jasnega zaključka, je treba
pač počakati na razvoj ustavnega običaja, ki
se bo v takem položaju moral razviti, ker bo
moralo eno ali drugo naziranje o kompetenci
za navedeno kontrolo obveljati.

Rešitev vprašanja, kdo naj ocenjuje ustav¬
nost zakonov, je velikega pomena za pravno
in politično obeležje države. Kajti z navedeno

440

PRAVOSODNI ORGANI

pravico je nujno zvezana kompetenca, tol¬
mačiti ustavo na avtoritativen in dokončen
način. Sicer morajo vsa oblastva, zakono-
davna, upravna in pravosodna, ki izvršujejo
ustavo, njo tudi tolmačiti. Vprašanje pa je baš
to, čigava interpretacija naj končno obvelja,
zlasti pa, ali je zakonodaja s samim dejstvom
zakonodaje že defitivno za vse druge oblasti
absorbirala pravico te interpretacije, kar
velja tam, kjer se ustavnost zakonov ne sme
presojati. Avtoritativna, dokončna interpre¬
tacija norme po kakem organu pa napravi ta
organ v znatni meri za gospodarja nad  normo,
ker velja kot njen smisel to, kar on  ugotovi.
Avtoritativna interpretacija norme utegne
dati tej normi enkrat ta, drugikrat pa drug
smisel. Ameriška judikatura nam nudi pri¬
mere, kako je najvišje sodišče, upoštevaje
pri presoji veljavnosti zakonov izpremembe
v socialnem življenju, na različen in seveda
vedno na pravno obvezen način interpreti¬
ralo določbe ustave. Prvotno je smatralo to
sodišče nekatere zakone, ki so prepovedo¬
vali delovne pogodbe neke vsebine, za proti¬
ustavne, češ, da nasprotujejo ustavno garan¬
tirani svobodi sklepanja pogodeb. Pozneje pa
je smatralo najvišje sodišče take zakonske
določbe za veljavne. Zakoni iz 1. 1916 in 1919,
s katerimi se je vladi poverila kontrola o upo¬
rabi otrok pri delu, pa so zopet bili spoznani

441

DRŽAVNI ORGANI

od najvišjega sodišča za protiustavne in ne¬
veljavne. Enkrat se je torej smatrala svoboda
sklepanja pogodeb za neomejeno, drugikrat pa
za omejeno po socialnih potrebah, Z različnim
pojmovanjem svobode se je spremenil tudi po
sodišču avtoritativno določeni smisel ustavne
določbe o svobodi sklepanja pogodeb.

Razlika med tistimi pravnimi sistemi, ki po-
verjajo obvezno interpretiranje ustave sodni
oblasti, in tistimi, ki to prepuščajo zakonodav-
stvu, je že radi tega velika, ker pridejo sodišča
do možnosti interpretacije le v konkretnih
primerih, katerih razsojanje so povzročila ali
upravna oblastva ali privatniki, dočim postopa
zakonodavstvo lahko iniciativno; potem pa
tudi radi tega, ker bodo sodišča v takih vpra¬
šanjih postopala bolj skrbno in premišljeno
nego parlamenti in utegne biti pravi smisel
ustave bolje zavarovan po sodišču nego po
politično orientirani parlamentarni večini. Za
to govori že različna sestavitev sodišč in za-
konodavnega organa. Toda baš glede na to
različno sestavitev se da zastopati mnenje,
da naj bo končna, pravnoveljavna interpre¬
tacija ustave poverjena tistemu činitelju, ki je
po sestavi najbližji ustavodavni oblasti in v
katerem je najbolj reprezentiran narod; to pa
je v modernih državah zakonodavni organ.

Navedena interpretativna kompetenca je po¬
deljena v Ameriki sodni, v mnogih evropskih

442

PRAVOSODNI ORGANI

državah pa zakonodavni oblasti; v Ameriki je
sodnik absolutno vezan na ustavo, v Evropi
absolutno na zakone ali, bolje rečeno, na to,
kar izdaja zakonodavni organ in kar je po-
svedočeno kot zakon.

Toda niti v Ameriki ni, kakor smo že ome¬
nili, najvišje sodišče popolnoma neodvisno od
zakonodavnega organa, in kakor Wilson  (Con-
gressional Government, p. 37) priča, se je in¬
terpretacija ustave po najvišjem sodišču po¬
lagoma, ampak gotovo menjavala z menjava¬
njem moči med političnimi strankami. Z raz¬
veljavljanjem ali vsaj z ignoriranjem od narod¬
nega zastopstva ustvarjenih zakonov postane
sodišče prav lahko političen faktor in se bo
le tedaj moglo uspešno braniti vplivov narod
zastopajočega zakonodavnega organa, ako je
globoko zasidrano v zaupanju ljudstva. V zvezi
s tem naj bo omenjen značilen predlog bivšega
predsednika Zedinjenih držav Severne Ame¬
rike Roosevelta:  Če je sodišče (izvzemši naj¬
višje federalno sodišče) spoznalo zakon, ki
ga je narod sam sprejel (referendum), za ne¬
ustaven, sme ljudstvo z večino glasov zoper
sodni rek odločiti, da je zakon ustaven in
da se mora izvršiti. Ta predlog je bil sprejet
v državi Colorado.

Kar smo mogli ugotoviti glede dokončne in¬
terpretacije vrhovnih pravnih pravil v državi,
velja tudi za nižja pravila v tem smislu, da ni-

443

DRŽAVNI ORGANI

majo vsi  državni organi enakih pravic glede
interpretacije vsega  pravnega reda. Nekateri
organi so absolutno vezani na določene stop¬
nje pravnega reda, to se pravi, da ne mo¬
rejo presojati pravil te stopnje glede na njih
veljavnost, to je njih skladnost s pravili višje
stopnje, ki so ustvarjena po drugih organih;
s tem pa jim je tudi interpretacija višjih pravil
v znatni meri odvzeta.

Ako smo prej videli, da je ločitev oblasti
v smislu popolne koordinacije in neodvisnosti
med njimi nezdružljiva z enotnostjo pravnega
reda, moramo sedaj poudariti, da je s to enot¬
nostjo združljivo in zanjo celo potrebno na¬
čelo ločitve kompetenc,  ki pomenja, da ima
vsak državni organ svoj določen delokrog in
da je to, kar stori v svojem delokrogu, ob¬
vezno tudi za druge organe, kolikor niso sami
kompetentni kontrolirati njegove čine. Princip
ločitve kompetenc se torej kombinira s prin¬
cipom kontrole. Kadar pa ni te kontrole, se
ojača načelo delitve kompetenc v načelo
pravne moči,  ki pomenja, da to, kar državni
organ v svoji kompetenci stori, postane ali
takoj ali pod nekimi pogoji (pretek določe¬
nega časa brez pritožbe, odločba zadnje in¬
stance) dokončno in obvezno pravo ne samo
za podrejene in prirejene, temveč tudi za nad¬
rejene instance in tudi za oblastvo samo, ki je
zadevo odločilo. Iz navedenih razlogov velja

444

PRAVOSODNI ORGANI

marsikatera norma (zakon, uredba), t. j. mora
se izvršiti po določenih državnih organih, dasi
mogoče ni v skladu z ustavo, prav tako, kakor
velja marsikatera pravomočna razsodba, ki ni
v skladu z zakonom.

Ako vidimo v pravnem redu le sistem prav¬
nih pravil, bi moralo biti vse neveljavno, kar
nasprotuje najvišjemu pravilu, ker bi bilo ne¬
mogoče, da velja norma višje stopnje, obenem
pa njej nasprotujoča norma nižje stopnje. Ker
pa pomenja pravni red tudi organizacijo z
nadrejenimi in podrejenimi organi, ki imajo
vsak svoj določen delokrog, pravomočni izrek
kompetentnega organa ni obvezen samo za
druge organe, temveč za druge ljudi sploh, je
torej veljavno pravo, najsi bo logično v skladu
z višjim pravnim pravilom ali ne.

Spoznanje enotnosti pravnega reda kot
sistema pravil na eni strani, na drugi pa stop¬
njevanja tega reda v zvezi z delitvijo in ome¬
jitvijo kompetenc in z načelom pravne moči,
nam omogoča pogled i na idealnost prava
kot norme i na njegovo realnost v delovanju
državnih organov. To spoznanje nam bo tudi
odprlo pogled na stališče države v meddržav¬
nem pravu.

445

DETI DEL

DRŽAVA IN MEDDRŽAVNO
(MEDNARODNO INTERNA¬
CIONALNO) PRAVO

Razmerje države nasproti meddržavnemu
pravu je bilo že določeno v definiciji države;
to razmerje, namreč neposredna podrejenost
meddržavnemu pravu, je vprav značilno za
državo in jo razlikuje od drugih pravnih or¬
ganizacij. Preostane samo pokazati nekatere
primere, iz kojih je ta podrejenost razvidna.

Navadno se smatra, da se izražajo med¬
državna pravila v dvojni obliki: ali kot običajno
ali kot pogodbeno pravo. Vsebina pogodeb je
odvisna od volje posameznih držav oziroma
njih predstavnikov. Obveznost pogodbe, to je
pravna dolžnost izpolniti jo, pa ne more izvi¬
rati iz njene vsebine, ker ta vsebina že pred¬
postavlja, da je sploh dogovor obvezen, kakor
tudi ne izhaja obveznost pogodbe med privat¬
niki že iz pogodbe same, temveč iz zakona,
ki določa, da je obveznost posledica sklenje¬
nega dogovora. Pravilo, ki določa obveznost
meddržavnih pogodeb sploh, ne more biti kaka

446

DRŽAVA IN MEDDRŽAVNO PRAVO

pogodba, ker bi se takoj pojavilo vprašanje
veljavnosti te pogodbe itd., temveč je običaj-
nopravno pravilo, da so pogodbe obvezne:
pacta sunt servanda. V viru  svoje veljavnosti
mora torej meddržavno pogodbeno pravo biti
neodvisno od volje posameznih držav, izra¬
žene v vsebini pogodbe; mora pa tudi biti ne¬
odvisno od vsake i najvišje državne norme
(ustave), sicer bi stalo državno pravo vsake
države nad meddržavnim pravom in državna
organizacija sploh ne bi mogla biti vezana na¬
sproti tuji državi (gl. str. 37); brez obveznosti
pa izgubi pojem pogodbe sploh vsak smisel.

Tudi pri vprašanju legitimacije za sklepanje
meddržavnih pogodeb, to je pri vprašanju, kje
in kako so določeni tisti državni organi, ki
s svojo izjavo (ratifikacijo) dokončno vežejo
svojo državo, se razodeva vrhovnost med¬
državnega prava. Ker urejajo meddržavne po¬
godbe odnošaje med državami, mora biti for¬
malno pogodbeno pravo na vsak način med¬
državnega bistva. To velja že za pravilo, da
je izmenjava ratifikacijskih listin tisti čin, s ka¬
terim je meddržavna pogodba sklenjena, kar
ni določeno v ustavi ene ali več držav, tem¬
več kar je meddržavni pravni običaj. Kar se
pa tiče kompetence in legitimacije organov
za sklepanje pogodeb, si nasprotujeta dve mne¬
nji. Po enem naziranju, ki se da braniti z zelo

447

DRŽAVA IN MEDDRŽAVNO PRAVO

tehtnimi razlogi, je po splošnem običajnem
meddržavnem pravu ustanovljeno, da je naj¬
višji načelnik državne uprave sam, za manj
pomembne stvari pa načelnik posamezne pa¬
noge državne uprave (minister, vojaški povelj¬
nik) tisti, ki veljavno sklepa (ratificira) med¬
državno pogodbo; vse to pa s pridržkom, da
se ni v teh pogledih razvil za kako državo drug
poseben pravni običaj. Mednarodna praksa,
iz katere je nastalo običajno pravo, si je iz¬
brala tisto oblastvo ali tisti državni organ, ki
se da hitro in lahko spoznati in od katerega
se pričakuje, da ne bo dal svoje besede brez
gotovosti, da jo bo lahko držal. Vse to velja
zlasti za načelnika države, ki je splošno znana
oseba, katera se navadno, ko prevzame oblast,
drugim državam uradno naznani (notificira).
Iz vseh teh razlogov niso načelniki države
samo državni, temveč tudi meddržavni organi.
Pogodba torej, h kateri bi po ustavnem pravu
pogodbene države moral parlament privo¬
liti, katero pa je kljub temu sklenil načelnik
države brez te privolitve, bi bila po meddržav¬
nem pravu veljavna in država z njo vezana,
dasi je kršeno ustavno pravo. Ta kršitev ima
lahko ustavopravne posledice (n. pr. kazensko
odgovornost ministrov), ne ovira pa, da je po¬
godba veljavna. Ako bi se smatrala taka po¬
godba za neveljavno, potem bi se zahtevalo

448

DRŽAVA IN MEDDRŽAVNO PRAVO

od vseh držav, da poznajo natančno ustavo
(po besedilu in smislu) in ustavne običaje vseh
drugih držav, s katerimi sklepajo pogodbe; to
pa je že radi tega nemogoče, ker so ustavne
določbe, baš kar se tiče parlamentarne odo¬
britve mednarodnih pogodeb, v mnogih drža¬
vah nejasne in sporne celo med pravniki ene
in iste države; kaj vse je treba n. pr. smatrati
za »trgovinsko« pogodbo, za katero se skoraj
povsod zahteva parlamentarna odobritev, in
kaj za »politični sporazum«, za katerega se ne
zahteva ta odobritev? Če je to v lastni državi
sporno, se ne more zahtevati od tuje države,
da si je ona o tem na jasnem. Od tega nejas¬
nega vprašanja napraviti odvisno veljavnost
pogodbe, bi pa sploh uničilo zanesljivost po¬
godbenega prava, ker se utegne pripetiti tudi
tole: Pri sklepanju kake internacionalne po¬
godbe sta tedanja vlada in tudi tedanji par¬
lament mnenja, da parlamentarna odobritev
ni potrebna; pogodba se je brez te odobritve
sklenila s tujo državo, ki je v popolni dobri
veri, da je sklenila veljavno pogodbo. Pride
druga vlada ali drug parlament, ki sta, kar je
pri različnih možnostih interpretacije prav
lahko mogoče, mnenja, da je bila parlamen¬
tarna odobritev potrebna in, ker je ni bilo, da
je pogodba neveljavna. Na ta način bi se lahko
država na škodo drugih držav otresla obvez-

DRŽAVA 29

449

DRŽAVA IN MEDDRŽAVNO PRAVO

nosti, ki so ji neprijetne. Iz vsega tega je raz¬
vidno, da potrebuje internacionalno pravo po¬
polnoma jasnih legitimacij; in tako se da raz¬
lagati pravilo, ki ima moč običajnega prava,
da je ratifikacija po načelniku države za ve¬
ljavnost pogodbe potrebna in ne glede na
ustavne določbe zadostna. Ako se pa hoče
podeliti ustavnemu določilu o odobritvi par¬
lamenta meddržavni pomen, potem se mora
ta odobritev vnesti ali kot pogoj v tekst po¬
godbe ali pa v ratifikacijsko listino. S tem
preidejo določbe nižjega prava (državnega)
v višje pravo (internacionalno) in postanejo
radi tega  obvezne med državami. Umevno je,
da se je moglo goditi to zlasti tam, kjer po¬
treba parlamentarnega sodelovanja ni sporna,
ker je odobritev parlamenta (ali vsaj enega
doma) predpisana za vse  pogodbe (v Švici in
v Zedinjenih državah Severne Amerike); par¬
lamentarna odobritev se vnaša v vse  ratifika¬
cijske listine in zato je postal pogoj parlamen¬
tarne odobritve za te  države posebno (par¬
tikularno) meddržavno običajno pravo.

Pa tudi drugo mnenje, po katerem so
ustavne omejitve državnega načelnika tudi
za meddržavno pravo pomembne, ker črpa
državni načelnik vse svoje kompetence samo
iz ustave in je torej samo po njem in brez
ustavno predpisane parlamentarne odobritve

450

DRŽAVA IN MEDDRŽAVNO PRAVO

sklenjena pogodba sploh  neveljavna, se opira
v novejšem času na naziranje, da meddržavno
pravo načeloma prepušča  državnemu, dolo¬
čati nekatere  formalne pogoje za sklepanje
pogodeb, zlasti odobritev po parlamentu. Tudi
po. tem naziranju je meddržavno pravo nad¬
rejeno, ker delegira za to vprašanje pravo po¬
sameznih držav.

Na zelo spreten način so se v novejšem času
Angleži izognili raznim neprilikam, ki lahko
nastanejo radi vprašanja, kakšne internacio¬
nalne pogodbe naj se razpravljajo v parla¬
mentu in kakšne ne. Leta 1924 se je uvedla
praksa, da se vse  te pogodbe položijo pred ra¬
tifikacijo po kralju za dobo 21 dni v spodnjem
domu parlamenta. Če smatra parlament sam
pogodbo za tako važno, da je treba o njej raz¬
pravljati, to stori. Če ne, se po preteku 21 dni
vrši ratifikacija po kralju,

Ako pa je, kakor smo dokazali, država res
podvržena meddržavnemu pravu, kako se da
razlagati, da se mnogokrat internacionalno
pravo ne izvaja takrat, kadar mu nasprotujejo
pravila državnega prava, ko bi v takih pri¬
merih vendar morala ta pravila biti neve¬
ljavna, nična? Razumeti se da to protislovje
le, ako pomislimo, da je država pravna orga¬
nizacija s pravnimi pravili različnih stopenj
in različne veljave ter z organi, ki so tudi na

29 *

451

DRŽAVA IN MEDDRŽAVNO PRAVO

raznih stopnjah nadrejenosti in podrejenosti.
Kar smo mogli ugotoviti za ustroj državnega
prava, da namreč niso vsi organi upravičeni,
izvrševati in interpretirati ves pravni red,
temveč da so določeni organi vezani na do¬
ločeno stopnjo prava, ki ga morajo izvrševati
in katerega ne smejo presojati glede na sklad¬
nost z višjo stopnjo, to velja tudi, kadar pride
državni ustroj v dotiko z meddržavnim pra¬
vom, Ako neki državni organi, n, pr, upravni
uradniki, nimajo pravice, presojati zakone in
uredbe glede na njih skladnost z ustavo, imajo
še manj pravico, presojati zakone in uredbe
glede na skladnost z internacionalnim pra¬
vom, n, pr, z meddržavnimi pogodbami. Oni
teh pogodeb sploh ne morejo izvrševati, do¬
kler niso dobile oblike takega državnega pra¬
vila, na katerega so vezani. Zato se v posa¬
meznih državah uveljavljajo internacionalne
pogodbe navadno v obliki zakona ali uredbe;
zakonu enako moč ima tudi pogodba, ki je po
parlamentu odobrena, čeprav se ne, kar se
godi v nekaterih državah glede nekaterih po¬
godeb, izdaja v popolnoma isti obliki kakor
zakon. Če pa so po ustavah nekih držav inter¬
nacionalne pogodbe obvezne kot zakon brez
navedene preosnove, morajo biti vsaj progla¬
šene na način, ki je predpisan za obvezna
državna pravila. Položaj državnega organa, ki

452

DRŽAVA IN MEDDRŽAVNO PRAVO

naj izvrši internacionalno pogodbo, je podo¬
ben položaju eksekutorja, ki ne sme samo-
lastno izvršiti sodbe, kadar zanjo izve, tem¬
več mora čakati na naročilo sodnika, in ki
tudi ne sme presojati sodnikove sodbe glede
njene zakonitosti. Dolžnost, neposredno iz¬
vrševati meddržavno pravo, t. j, skrbeti, da bo
izvrševano in da v ta namen dobi tako obliko,
na katero so vezani i ostali organi, imajo le
nekateri  državni organi, n. pr. za meddržavne
pogodbe tisti, ki so jih sklenili ali ki so
odgovorni, da so se sklenile, torej načelnik
države in ministri. Ako pa tega ne store, se
pojavijo razne odgovornosti, ki so določene
v meddržavnem pravu. Glede meddržavne
odgovornosti sploh pa je mogoče, da so njej
podvržene osebe, ki so neodgovorne po držav¬
nem pravu. Čl, 227 Versailleske pogodbe iz
1. 1919 je postavil pred posebno internacio¬
nalno sodišče nemškega cesarja Viljema II.,
ki je bil po nemškem državnem pravu neod¬
govoren, Mogoče je tudi, da ne zadene inter¬
nacionalna odgovornost samo tistega, ki je pre¬
lomil internacionalne obveznosti, temveč tudi
kakega drugega, — pri plačevanju odškod¬
nine, ali pri eksekuciji v obliki vojne, lahko
nedoločeno veliko število članov državne or¬
ganizacije. To je eden mnogoštevilnih prime¬
rov odgovornosti za krivdo drugega (ves na-

453

DRŽAVA IN MEDDRŽAVNO PRAVO

rod je odgovoren za krivdo svoje vlade) in se
bistveno ne razlikuje od odgovornosti vseh
članov kake družbe za nepravilne čine druž¬
benih organov.

Kakor bi moralo biti v okviru državnega
prava vse neveljavno, kar nasprotuje ustavi,
tako bi moralo v vsaki državi biti brez veljave
vsako pravilo, ki nasprotuje meddržavnemu
pravu. Toda te neskladnosti ugotoviti ni vsak
organ upravičen. Dokler ni kompetentni or¬
gan o tem izrekel svoje sodbe, se bo med¬
državnemu pravu nasprotujoče državno pravo
prav tako izvrševalo, kakor se morajo izvrše¬
vati protiustavni zakoni, dokler ni za to kom¬
petentni organ ugotovil protiustavnosti; in če
je izjavil, da je dotični zakon ustaven, se
bo moral izvrševati, dasi je mogoče zares
protiustaven. Najnovejši razvoj meddržavnega
prava je sicer velik napredek, kar se tiče ustva¬
ritve internacionalnih organov za izvrševanje,
interpretiranje in tudi za izsiljevanje med¬
državnega prava; misliti je treba le na razne
organizacije v okviru Društva narodov. Vendar
ni ta naddržavna organizacija še tako jaka, ka¬
kor so posamezne državne organizacije, in zato
so tudi garancije z* skladnost med interna¬
cionalnim in državnim pravom šibkejše nego
za skladnost med raznimi stopnjami v okviru
državnega prava. Problem pa je isti. Kakor

454

DRŽAVA IN MEDDRŽAVNO PRAVO

smo mogli spoznati v državnem pravu enot¬
nost kljub možnemu protislovju, ki se pojavi
radi vezanosti organov na različne stopnje
prava, tako vidimo isto v razmerju državnega
prava nasproti meddržavnemu, ki pa tvorita,
kljub možnemu nesoglasju v izvrševanju, en
pravni sistem, ker je samo v enem in istem
sistemu nadrejenost in podrejenost mogoča.
Enotnost je prav tako vseobči znak prava
kakor je zanj značilna možnost vsebinskega
protislovja pri njegovem udejstvovanju na
raznih stopnjah pravne organizacije.

455

ŠESTI DEL

RAZMERJE DRŽAVE DO NE¬
DRŽAVNIH ORGANIZACIJ

Pravo v smislu državnih pravil ni edino
merilo za človeško ravnanje. Obstoje še druga
pravila in načela, n. pr, verska, moralna, so¬
cialna, modna, estetska, ki se od pravnih raz¬
likujejo po tem, da ali nimajo nobene sank¬
cije, ali da niso v zvezi s fizično silo, temveč
z drugovrstnimi sankcijami, n. pr. duhovnimi
posledicami ali izključitvijo iz občestva, ki je
organizirano po takih pravilih.

Pravo si pa lahko usvoji ta pravila, jih
sprejme v svoj sistem, tako da pridejo v zvezo
z državnimi organi in s prisilno izvršbo. S pri¬
dobitvijo pravne veljave ne izgubijo svoje od
prava neodvisne veljave in vrednosti; pre¬
poved umora n. pr,, ki ima za večino primerov
tudi pravno veljavo, poleg nje pa tudi verske,
moralne in socialne sankcije, obdrži te sank¬
cije, tudi ako bi pravne sankcije za vse ali
nekatere primere umora odpadle. Poleg ta¬
kih, po svoji vsebini pravnemu in še kakemu
drugemu sistemu skupnih, po izvoru veljav-

456

DRŽAVA IN NEDRŽAVNE ORGANIZACIJE

nosti ip po sankcijah različnih norm, je pa še
mnogo pravil nepravnega značaja, do katerih
je država v tem smislu indiferentna, da ne za¬
poveduje in ne prepoveduje njih vsebine. Sem
spadajo n, pr. v mnogih državah verski pred¬
pisi glede molitve ali udeležbe odraslih oseb
pri službi božji. Nemoteno izvrševanje teh pred¬
pisov je sicer navadno zaščiteno, v mnogih
državah pa na isti način in nič bolj kakor
osebna svoboda sploh.

Država zavzame torej lahko nasproti ne¬
državnim, t. j. takim pravilom, ki niso ustvar¬
jena od državnih organov, tole stališče: ali
prepove njih izvrševanje, n. pr. v mnogih drža¬
vah suženjstvo, krvno osveto, mnogoženstvo;
ali si usvoji njihovo vsebino, n. pr. versko
in etično prepoved kraje; ali dovoljuje njih
izvrševanje in ga zaščiti kot del osebne svo¬
bode.

Kakor so ljudje pod vidikom pravnih norm
združeni v državi, tako so tudi mnogokrat
organizirani pod omenjenimi nepravnimi vi¬
diki, t. j. združeni so v posebnih za religioz¬
nimi, socialnimi, moralnimi nameni idočih
društvih, ki imajo, liki država, svoja organi-
zatorna pravila in svoje organe, t, j. ljudi,
kojih dolžnost je brigati se za izvedbo do-
tičnih pravil, in ki mnogokrat razpolagajo
s posebno imovino za pospešitev društvenih

457

DRŽAVA IN NEDRŽAVNE ORGANIZACIJE

namenov itd. To so organizacije, slične državi,
toda s to bistveno razliko, da nedostaje nji¬
hovim pravilom sankcija prisilne izvršbe;
zakaj, ako bi bila ta pravila tudi prisilno
izvršna, bi s tem postala državna pravila,
ker je prisilna izvršba lastna edinole pravu
države.

Kar je bilo rečeno glede načina odnosov
prava nasproti nepravnim pravilom, velja v
glavnem tudi glede možnih odnosov pravne
organizacije, t, j. države, nasproti navedenim
organizacijam (ki se, ako so to krščanske
verske družbe, imenujejo cerkve).

1. Država jih lahko prepove; ni pa nujno,
da bi bila s tem zvezana prepoved izvrše¬
vanja dotičnih verskih ali moralnih načel, kar
bi bilo zoper svobodo vere in vesti; le zdru¬
žitev, organizacija ljudi pod vidikom teh na¬
čel, njih organizirano javno veroizpovedanje
(javni kult), nastavitev posebnih organov je
včasih prepovedano (kakor so bile v dobi
francoske revolucije neke asociacije kot kon¬
kurenca proti državni organizaciji prepove¬
dane, gl. str. 213).

2. Država si cerkveno organizacijo usvoji,
se z njo istovetuje, tako da je državna orga¬
nizacija v celoti ali vsaj deloma tudi cer¬
kvena organizacija in obratno. Pri tem si¬
stemu takozvanega »državnega cerkovstva«

458

DRŽAVA IN NEDRŽAVNE ORGANIZACIJE

so cerkveni organi (duhovniki) državni urad¬
niki in je načelnik države tudi načelnik cerkve.
Ena cerkev je vladajoča, ker se seveda ne
more državna organizacija istovetiti z več
različnimi organizacijami; druga veroizpove-
danja so, ako niso sploh prepovedana, na
vsak način manj upravičena od vladajočega.
Ostanki tega sistema, ki je v sedanjem času
skoro popolnoma izginil, so se ohranili na
Angleškem, kjer obstoji ena državna cerkev;
na ta sistem spominja tam in še v nekaterih
drugih državah pravilo, da mora imeti državni
načelnik neko določeno veroizpoved. — Ka¬
dar pa sta država in cerkev spojeni pod vi¬
dikom cerkvene organizacije tako, da verski
smoter prevladuje, govorimo o teokrati ji (staro-
židovska država). Kakor danes ni več tega,
tako tudi ni več »hierokratskega« sistema,
ki je v neki dobi srednjega veka pomenil
nadvlado papežev nad evropskimi državami.

3. Država lahko eno ali več ali vse cerkvene
organizacije dovoli, ne da bi se s katerokoli
izmed njih istovetila; radi tega tudi ne zabra-
njuje nepripadnosti k nobeni taki organizaciji
(brezkonfesionalr osti). Dovolitev, ki se more
nanašati seveda samo na cerkvene organiza¬
cije v obsegu državnega ozemlja, je dana
ali s konkretnim upravnim aktom ali je pod
abstraktnimi pogoji v zakonu določena, tako

459

DRŽAVA IN NEDRŽAVNE ORGANIZACIJE

da se pri izpolnitvi teh pogojev (n. pr. sklad¬
nost s splošno priznano javno moralo in z
državnimi zakoni) ne more zabraniti udejstvo¬
vanje organizacije. Z dovolitvijo ali »prizna¬
njem« je zvezana večja ali manjša zaščita
s strani države, V okviru tega splošnega na¬
čela je mogoče:

a)  da se dovolijo verskim organizacijam iste
pravice, pa tudi nič več, kakor vsem drugim
organizacijam. Cerkve, ki jih vzamemo za
primer verskih organizacij, so pod občim
društvenim pravom; imajo iste pravice (avto¬
nomijo) in dolžnosti kakor vsa ostala društva;
cerkveno pravo je s stališča države društveno
pravo. Država ne posega v avtonomijo orga¬
nizacije; državne norme ne določajo ničesar
glede verskih stvari; država nudi cerkvi dru¬
štveno svobodo brez drugih podpor, ne skrbi
za vzgojo cerkvenih organov in jih ne plačuje,
v državnih šolah se ne poučuje verouk. Go¬
voriti o tem sistemu kot o ločitvi cerkve in
države je le do neke meje upravičeno, kajti
pri popolni ločitvi dveh sistemov ne more biti
med njima nobenega razmerja, dočim obstoji
tu pravno razmerje že radi pripoznanja (in¬
dividualnega ali generalnega) kot društvo.
Primeri za ta sistem so odnosi med cerkvami
in državo v Franciji, Belgiji, na Portugal¬
skem.

460

DRŽAVA IN NEDRŽAVNE ORGANIZACIJE

b)  da se glede na njih pomen za državo
verske družbe po državnih normah privilegi¬
rajo nasproti ostalim društvom. To se ne kaže
samo v dovolitvi javnega izvrševanja cerkve¬
nih obredov, temveč tudi v pozitivnem, zlasti
denarnem podpiranju verskih družb, v dolo¬
čitvi državnih sredstev za vzgojo in za plače¬
vanje cerkvenih organov; dalje v tem, da so
pod nekimi pogoji državni organi dolžni po¬
magati cerkvenim organom pri izvrševanju
cerkvenih pravil, eventualno tudi s prisilno
izvršbo, kadar gre za dolžnosti cerkvenih or¬
ganov samih ali drugih članov verske družbe,
n. pr. za plačevanje prispevkov (politična ekse¬
kucija brez predhodne sodbe) itd.; zlasti glede
na to državno pomoč pri upravljanju cer¬
kvene imovine se pravi, da imajo cerkve
stališče »javne korporacije«. Obratno pa na¬
laga država organom verskih družb dolžnosti
(vodstvo matic), ki jih drugje vršijo državni
organi; država si zagotovi tudi vpliv pri na¬
stavljanju cerkvenih organov, zlasti višjih, in
tudi pri ustanovitvi cerkvenih administrativ¬
nih okolišev (župnij, škofij). Tega stališča so
lahko deležne vse verske organizacije ali pa
ena bolj druga manj. Ako so vse priznane
verske družbe enako privilegirane, se govori
o sistemu paritete, ki se kaže zlasti v enaki
zaščiti pri oznanjevanju verskega nauka, iz-

461

DRŽAVA IN NEDRŽAVNE ORGANIZACIJE

vrševanju verskih predpisov in obredov ter
v sorazmerno enakem deležu pri državni de¬
narni podpori.

Razmerje med državo in cerkveno organi¬
zacijo, t, j. razmejitev njih kompetenc se lahko
uredi z državnim činom (zakonom ali uprav¬
nim aktom); lahko s cerkvenim činom, kar se
je, kolikor se tiče katoliške cerkve, zgodilo
včasih v prejšnjih stoletjih, kar se pa po pro¬
padu posvetne moči njenega poglavarja ni več
od držav upoštevalo; lahko pa tudi s skupnim
pravnim činom državne in cerkvene organi¬
zacije v celoti. Ta čin more biti samo pogodba,
ki pa ni sklenjena z organizacijo vernikov na
teritoriju neke države, temveč s cerkvijo, ki
kot taka ni omejena z državnimi mejami. Pri
tej pogodbi si stojita država in cerkev nasproti
kakor dva enakopravna, koordinirana kon-
trahenta; cerkev je glede take pogodbe v
istem pravnem položaju kakor država, je
torej, kakor le-ta neposredno podrejena med¬
državnemu pravu. Pogodba, ki jo skleneta
država in cerkev po svojih poglavarjih, je
potemtakem internacionalna pogodba. Take
pogodbe so se dosedaj sklepale samo s kato¬
liško cerkvijo in se zovejo konkordati , Vse¬
bina konkordata je lahko ista kakor vsebina
kakega enostranskega državnega ali cerkve¬
nega pravila. Razlika pa je ta, da je s konkor¬
datom dotična ureditev povzdignjena v krog

462

DRŽAVA IN NEDRŽAVNE ORGANIZACIJE

internacionalnega prava, tako da ima vso
veljavo in garancije tega prava. Sklepanje,
kršenje, razveljavljanje konkordata se mora
presojati po internacionalnem pravu. Kon¬
kordat stoji pod istimi sankcijami, kakor vsaka
druga meddržavna pogodba. Tudi glede vpra¬
šanja, kdaj postane vsebina konkordata za
prebivavstvo države in zlasti za njene organe
obvezna, velja vse to, kar je bilo ugotov¬
ljeno za internacionalne pogodbe, Z vsem
tem pa ni nič rečeno glede vsebine ureditve;
lahko je s konkordatom kaka organizacija
(katoliška) nasproti drugim privilegirana, lahko
ji je priznanih prav toliko pravic ali pa celo
manj. Konkordat ima le za posledico, da je
glede zadev, določenih v njem, enostranska
sprememba stališča cerkve z državnim ali s
cerkvenim zakonom prav tako protipravna,
kakor bi bila protipravna enostranska spre¬
memba glede stvari, urejenih v meddržavnih
pogodbah. Konkordati so bili sklenjeni s po¬
glavarjem katoliške cerkve, rimskim papežem,
katerega je že radi tega (ne glede na njegovo
eksteritorialnost in druge pravice, ki prista¬
jajo samo državnim poglavarjem, ter na di¬
plomatski položaj, ki pristoji njegovim posla¬
nikom) smatrati raz stališče internacionalnega
prava kot poglavarja državi ravnopravne cer¬
kvene organizacije.

463

DRŽAVA IN NEDRŽAVNE ORGANIZACIJE

Cerkvena pravila so torej po svoji obliki v
državnopravnem pogledu: ali splošna državna
pravila (pri sistemu državnega cerkovstva in
seveda tudi v teokrati ji), ali društveno pravo
(takozvana ločitev cerkve in države), ali pri¬
vilegirano društveno pravo, ali pa internacio¬
nalno pravo (konkordat); v isti državi ima
lahko en del cerkvenih pravil eno, drugi del
drugo navedenih oblik. V vseh teh oblikah pa
postane vsebina pravil prisilno izvršna in radi
tega pravo  v smislu definicije, zastopane v tej
knjigi.

464

Abkhasia

Belgija

REGISTER

Abkhasia 158

Act of Settlement 180

actes d'autorite 409

— de gestion 409

— de gouvernement 431
actio popularis 347, 431
Adjaria 158

administrativni spor 429 i. sl.
Afrika južna 165, 166, 438
Agreement of the people
181, 198

akt administrativni 409 i. sl.

— sodni 409 i. sl.
Alzacija-Lorena 156
Althusius  31, 215
Amerika Južna 229

— Severna, Zed. države, 17,
78, 102 i. sl., 120 L sl.,
132 i. sl., 141, 142, 147,
151 i. sl., 182, 226, 227,
229, 277, 282, 293, 296,
307, 313, 356, 374, 385,
389, 419, 436, 438, 439,
441 i. sl., 450

amnestija 281, 282, 420

— ministrov 110
anarhizem 52
Andrae  327

Anglija 44, 71, 88 i. sl., 108
i. sl., 135, 178 i. sl., 211,
224 i. sl,, 256, 289 i. sl.,
293 i. sl., 300, 307, 308,
310, 319, 320, 326, 344,

DRŽAVA

352, 354, 356, 362, 364,

365, 368, 371 i. sl., 378,

385, 387, 389, 403 i. sl.,

423, 432, 436, 451, 459

Appropriation Act 257
Argentina 123, 142, 151, 346,
438

aristokratija 66, 72
Aristotel  16, 27, 47, 66, 67,
73, 99, 176, 228
Armenija 158
Atene 73
autarkeia 28
Avguštin sv.  48
Avstralija 128, 134, 142, 151,
153, 164 i. sl., 438
Avstrija 44, 108, 120, 142.
151, 152, 154, 155, 307.
310, 433, 438, 439
Avstrija-Madžarska 135 i. sl.,
290

avstrijski državljanski zako¬
nik 72

avtonomija društev 214

— teritorialna 69, 398, 399

— zakonodavna 399
avtonomne provincije 149
avtorsko pravo 212
Azerbejdžan 158
Babeuf  218

Badenska 341

Belgija 120, 184, 282, 288,
291, 309, 344, 346, 460

30

465

Beloruska republika

država, edinstvena

Beloruska republika 158
Bernatzik  274
bili of attainder 238, 385
Bill of Rights, Angl, 179, 368

— Virginia 198
Bismarck  313
Blackstone  95
Bodin  30, 216, 275
Bokara 158
Bolgarija 344

Bosna in Hercegovina 136
Bossuet  30
Bourboni  30

Brazilija 123, 141, 142, 145,
151, 438

brezkonfesionalnost 459
Britanija Velika 135,164 i.sl.,
230

Britanski imperij 147, 156,
163 i, sl.

budžet gl. državni oziroma
občinski proračun
bula zlata 196
Calhoun  132, 133
census 306, 308, 309, 376
cenzura 211
cerkev 458 i. sl.

— katoliška 462 i. sl.
Charte 117, 185
civilna lista 278
cloture 361

Code civil 72
Colorado 443
Columbia 156
Conseil de cabinet 380

— des ministres 380

contentieux administratif
429

Cromivell  109, 181
Češkoslovaška 44, 120, 300,
307, 308, 346, 365, 439
človeške in državlj. pravice
188 i. sl.

Danska 290, 307, 344, 346
decentralizacija 399
decrets-lois 268
dekoncentracija 400
deklaracija neodvisnosti se¬
vernoameriška 196, 197

— pravic 1789: 186, 194,
196, 198, 200, 205, 213,
217, 220, 222

- 1793: 196

demokratija 66, 72

— absolutna 73 i. sl., 343,
436

detournement de pouvoir
427

despotija 67, 69, 70, 71, 235
d’Hondt  339

dinastija 275 i. sl., 286 i. sl.
direktorij 123

disciplinski red 392, 393, 429
dominioni 147, 164 i, sl., 307,
438

domovinstvo 231
Društvo narodov 38,127,134,
170, 171, 454

država, beseda 21, 22, 23

— definicija 44

— edinstvena 68, 69, 140 i.
sl., 150

466

država, enotnost

Habeas corpus Act

država, enotnost 11, 52 i. sl.

— istovetnost 14, 52

— ljudje 18 i. sl.

— nepretrganost 11

— normativna teorija 7 i. sl.

— oblike 65 i. sl.

— organska teorija 20, 21

— ozemlje 23 i. sl.

— pojem 1 i. sl.

— policijska 52

— postanek 44 i. sl.

— pravna 22, 235, 236, 431

— pravna oseba 55 i. sl.

— pravno razmerje 18

— prestanek 45

— sestavljena 68, 69,126i. sl.

— sila 4 i. sl.

— staroveška 189, 191, 403

— starožidovska 459

— vazalna 149

— združitev 45

— zvezna 138 i. sl., 162, 436
državljan naturaliziran 350
državljanstvo 225 i. sl.

— društev 231, 232

— ladij 231

— zrakoplovov 231

— zvezno 147

državna imovina 60 i.sl., 422
državne teorije 4 i. sl.
državni gospodarski svet
nemški 311

— podtajniki 352, 389

— proračun 115, 117, 247 i.
sl., 253 i. sl.

— smotri 51, 52

državni svet francoski 426
i. sl., 432

— uslužbenci 389 i. sl.

— zaklad 60

državno cerkovstvo 458, 464

— pravdništvo 420
Duguit  35, 94
dvanajstine 262
dvodomni sistem 297 i. sl.
Edvard 11.,  kralj angl., 277
ekonomske pravice 218
ekspropriacija 217
eksteritorialnost 285, 463
enakost 220 i. sl.

Etat 22, 23

Etats generaux 22, 93
exces de pouvoir 427
Finance Act 256
fisk gl. državni zaklad
Fourier  218

Francija 88, 93, 230, 251, 282,

306, 322, 344, 352. 355,

362, 368, 370, 373, 374,

377, 385, 387, 389, 394,

424 i. sl., 434, 436, 460
Fustel de Coulanges  191
General Fundamentals 198
Generalstaaten 22
Georgija 158
glas prenosen 328
Grčija 438
Grotius  32, 48, 216
guverner britanski v domi-
nionih 167, 173
Habeas corpus Act 179, 180,
208, 224

467

30'

Hagenbach-Bischoff

krvna osveta

Hagenbach-Bischoff  335
Hannover 135
H are  327
Hauriou  94
Hegel  36

hierokratski sistem 459
Hobbes  31, 32, 48, 182
Hotomannus  31
Humboldt Wilhelm  215
Illinois 326

imovina (državna, cerkvena,
občinska) 59 i. sl.
impeachment 110, 118, 121,
180, 297

indemniteta 389
Indemnity Act 225
Indija 160, 170 i. sl.
iniciativa zakonodavna 121,
124, 216, 281, 296

-naroda 79, 81 i.sl., 184

- za davke 295

inkompatibilnost 351, 352,
417

Instrument of Government
181

intercessio 98
internacionalni sodni dvor
202

Irska 44, 165, 166, 169, 171,
172

Italija 288, 326, 344, 374, 382
ius resistendi 196, 202, 203
Ivan (John),  kralj angl., 178
Jakob II.,  kralj angl., 179,277
Jellinek  34, 94, 132, 143, 246,
273, 274, 347

Jugo-Osetia 158
Jugoslavija 120,184, 282, 288,
290, 334, 340, 371,429,432
Junius Brutus  31
justica kabinetna 72
kabinet ministrski 116, 380
Kanada 142, 164 i. sl., 438
Kant  102

Karel  /., kralj angleški, 179
Kelsen  35
Kiva 158
knezi volivni 88
koalicijska pravica 218
kolonije 96, 97, 164, 166, 228
kompetenca 176
— o kompetenci 146
kompetenčni konflikt 431,
432

komunistična stranka 157,
162

konfederacija severnoame¬
riška 128, 131

konference imperialne 172
i. sl.

konkordat 462 i. sl.
konstituanta 78, 184, 304
konvencija 78, 184
konvent francoski 70
krediti izredni in naknadni
262

Krist  191
krona 92, 93
kronski svet 380
krščanstvo 190, 191
kurije 310

krvna osveta 39, 457

468

Laband

monarhija volivna

Laband  94, 108, 144, 246, 248,
260

Landsgemeinde 75
lastnina javna 62
lastninska pravica 216 i. sl.
Lausannc 326
legislaturna perioda 354
lex de imperio 237

— fundamentalis 182

— regia 28, 185

— Salica 288
liberalizem 52

lista državna 341, 342

— kandidatna 329

— obvezna 330

— preferenčna 328, 332
liste vezane 342

local bili 404
Locarno 170

Locke  31,32,48,49,84,99,182,
192, 193, 196,209, 216, 269
ločitev cerkve in države 460,
464

ločitev kompetenc 444
ločitev oblasti 98 i. sl., 182,
183, 423 i. sl., 434
Loyseau  30

Ludovik XIV.,  kralj fran¬
coski, 18

Ludovik XVIII.,  kralj fran¬
coski 117, 185
Machiavelli  22, 67
Madžarska 346
Magna Charta 178 i. sl., 196,
293

mandat kvalificiran 351

mandat reprezentativen 93

— vezan (imperativen) 76,
86, 89, 96

mandati Društva narodov 163

— verifikacija 364, 365
manjšina 318 i. sl.
manjšine zaščita 316, 323,

324, 340, 344

manjšinske pravice 202, 222,
223, 228
Mariana  31
Marija Terezija  290
meddržavno pravo gl. pravo
internacionalno
mednarodno pravo gl. pravo
int ernacionalno
minister 66, 378 i. sl., 453

— brez portfelja 383

— odgovornost 97, 109 i.sl.,
381 i. sl.

ministrski predsednik 116,
380, 382

— svet 116, 380
mnogoženstvo 457
Moldavska republika 158
monarh 273 i. sl.

— neodgovornost 110, 277
i. sl.

— zastopstvo 292
monarhija 66, 68

— absolutna 71, 72, 87

— cezaristična 185

— konstitucionalna 105 i.sl.

— parlamentarna 108 i. sl,

— stanovska 85 i. sl.

— volivna 275

469

monarhomahi

Periklej

monarhomahi 31
Montesquieu  67, 71, 78, 84,
100 i. sl., 313, 354
načelnik države 66, 272 i. sl.,
448 i. sl., 453

Napoleon 1.  102, 117, 185,
268, 379, 395, 403, 426
Napoleon lil.  185, 268
naravnopravna šola 32
naturalizacija 230
nedržavne organizacije 456
i. sl.

Nemčija 71, 88, 108, 120,

123, 142, 145, 147, 151,

152, 154, 251, 282, 284,

307, 308, 342, 344, 365,

373, 403

Nemška zveza 128 i. sl., 134
NewFoundIand 165, 166,171
New Plymouth 181, 198
New Zealand 165, 166
Nikolaj Kuzanski  48
Nizozemska 128, 130, 134,
287, 290, 291, 307
nomadi 23
norma 9
normalije 271
normativna šola 7 i. sl.
Norveška 274, 280, 282, 290,
307, 438

norveški kralj 275, 280
občina, lastni delokrog 394
i. sl.

— preneseni delokrog 400
i. sl.

občinski proračun 247

občinsko članstvo 231
oblast najvišja 66 i. sl., 104
obsedno stanje 223
obstrukcija 361, 362
odpoklic 76, 86, 93
oligarhija 67
opcija 230
Oranjevci  108

organi državni 176, 226, 229,
272 i. sl., 407 i. sl.

— pravosodni 407 i. sl.

— samoupravni 394 i. sl.
organizacija pravna 1,16,176
panaširati 330

papež 459, 463
pariteta 461
parlament 293 i. sl.

— ankete in preiskave 359,
367

— disciplina 359, 360

— interpelacije 365 i. sl.

— odbori 104, 122, 362 i. sl.

— odgoditev 356

— poslovanje 353 i. sl.

— poslovnik 187, 357 i. sl.

— pravice članov 367 i. sl.

— vprašanja 365, 366

— zasedanje 355

— zgodovina 293 i, sl.
parlamentarna poročila,

imuniteta 360
patriarhalna teorija 275
patrimonialna teorija 26, 29,
275, 286

Pennsylvanija 326
Periklej  73

470

personalni princip

ratio

personalni princip 24 i. sl.
peticije 215, 216, 295, 296
Petition of Right 179
petty session 407
Pitt  112

Platon  20, 47, 412, 413
plebiscit 185

poglavar države gl. načelnik
države

pogodba družbena 31, 33, 47
i. sl., 77,181, 183,193 i. sl.

— internacionalna 57, 246,
284, 446 i. sl, 462 i. sl.

pogodbe mirovne 187, 201,
202, 222, 223
politeja 66

politične pravice 201, 226
Poljska 120, 300, 307
pomilostitev 281, 420
porota 211, 420, 421
Portugalsko 460
poslanec, imuniteta poklicna
367 i. sl.

-nepoklicna 369 i. sl,

— odškodnina 91, 359, 360,
372 i. sl.

posthumus 292
posvedočba 412
pouvoir constituant 183

— municipal 394
pragmatična sankcija 290
pravo internacionalno 13i.sl.,

37 i. sl., 42 i. sl., 57, 58,
446 i. sl.

— izhodišče 12

— normativni značaj 17

pravo običajno 177, 187, 235,
446

— pozitivno 8, 10, 12, 17

— rimsko 237
pravna moč 444

— oseba 55 i. sl.
predsednik francoske repu¬
blike 118, 119, 280, 283

— nemške republ, 123, 280

— Zedinjenih držav 120 i. sl.,
280 i. sl.

— zvezni v Švici 125, 280

— republike 273 i. sl.

-zastopstvo 292, 293

prefektumi sveti 426
prerogativa 177, 178
prestolonasledstvo 286 i. sl.
preudarek svobodni 407,411,

415, 429

prisega 204, 210, 225
private bili 237, 404
privilegiji 85, .177, 238, 239
Privy Council 168
priznavalna teorija 48
profesionalno zastopstvo
310 i. sl.

Protagoras  47
protektorat 43
Prusija 310
Pufendorf  32, 48
quarter session 407
question prealable 361
quorum 184, 357
računski zaključek 262, 263
raison d'Etat 22
ratio 152

471

razpoloženost

suženjstvo

razpoloženost 391
recall 76

referendum 76, 77 i. sl., 184

— fakultativni 80

— finančni 79

— konzultativni 79

— obligatni 80
reformacija 192
regentstvo 291, 292
Renska zveza 128, 131
reprezentanca 73, 88 i. sl.
republika 67, 68

— absolutna 72 i. sl.

— direktorialna 123 i. sl.

— parlamentarna 108 i. sl.

— predsedniška 120 i. sl.

— stanovska 87, 88
revolucija 13, 193

— angleška 363

— francoska 32, 93, 215,
220, 221, 296, 363

rezerva budžetna 262
Rihard 11.,  kralj angl., 277
Rim 73
Rimljani 28

rimsko cesarstvo nemške
narodnosti 28
Robespierre  218, 303
Roosevelt  443
Rousseau  31, 33, 37, 48 i. sl.,
56, 74, 77, 78,101,183,198,
213, 215, 218, 238, 239,
240, 303, 304, 322, 413
Rumunija 120, 288, 438
Rusija 157 i. sl., 229, 304,
307, 310, 313, 419

samouprava 54, 55, 64, 214,
394 i. sl.

— angleška 403 i. sl.
scabini 421

senat francoski 299, 354, 385

— severnoameriški 121, 385
Sieyes  183

socializem 52
sodba 409 i. sl.

— ugotovitvena 412
sodišče državno 386, 423

— konfliktno 387, 423, 432

— občinsko 398

— računsko 422, 427, 428

— specialno 422

— upravno 387,398, 422 i. sl.

— ustavno 422, 438, 439

— volivno 422

— zvezno 155, 160, 433, 443
sodniki 417 i. sl.

— mirovni 404, 407
sodržavje 127 i. sl., 162
sovjeti 157 i. sl.
special session 407
Srbija 344

stanovi 21, 85 i. sl., 294
status, statut, Staat, state
21 , 22

stoicizem 190, 191
Stuarti  30, 108, 296, 403
Suarez  31
sujets mixtes 230
suverenost 27 i. sl., 143

— kralja 30 i. sl., 185

— naroda 30 i. sl.
suženjstvo 207, 457

472

svoboda doma

ustava kanadska

svoboda doma 209

— duhovna 209 i. sl.

— gibanja 207 i. sl.

— gospodarska 216 i. sl.

— obrta 217, 219

— osebna 193

— poučevanja 212

— pouka 212

— telesna 207

— tiska 211

— učenja 212

— vesti 192, 209 i. sl., 458

— združevanja in zboro¬
vanja 212 i. sl.

— znanosti in umetnosti 212
Škotska 135

Španija 289, 326, 346
Švedska 288, 290, 291, 307,
344

Švedska-Norveška 137
Švica 74, 75, 79i.sl„ 123 i. sl.,
128, 131, 134, 142, 147,
151 i. sl., 282, 344, 346,
419, 439, 450
Tacitus  289
tajnost poročil 209
temeljne pravice 188 i. sl.

-suspenzija 223 i. sl,

teokratija 459, 464
teokratska teorija 275
teritorialni princip 25, 26
teritoriji sev.-ameriški 156
tiranija 66
toleranca 209
tolmačenje prava 17
Transkavkaška republ. 158

Turčija 307

Turkomanska republika 158
Ukrajina 158
ukrep 267
Ulster 165

unija personalna in realna
134 i. sl.

univerze 212, 403

— profesorji 352
uprava državna 378 i. sl.

— francoska 425 i. sl.
uredba 263 i. sl.

— pravna 246, 270, 271

— upravna 270, 271

— zasilna 268, 283
ustanova 55
ustava 54, 175 i. sl.

— avstralska 166

— avstrijska 84, 395

— belgijska 185,258,309,395

— cezaristična 185

— češkoslovaška 84, 363

— francoska 1791: 33, 34,
78, 93, 101, 184, 198, 241,
274, 303

— — 1793: 78, 101, 218,

303, 313

- 1795: 102, 123

- 1799: 298

- 1870: 278

- 1875:117i.sl„ 205,418

— irska 84, 165

— jugoslovanska 218, 291,
312, 358, 386

— južnoafriška 166

— kanadska 166

473

ustava nemška

Zveza soc. sovj. republik

ustava nemška 82, 83, 195,
218, 224, 237, 311, 395

— poljska 260, 268

— ruska 161

— severnoameriška 78, 374,
441 i, sl.

— sovjetske zveze 158 i. sl.

— španska 289

— švicarska 41, 80 i. sl.

— zvezna 146, 154
ustavnost zakonov 433 i. sl.
ustavotvorna oblast 183
Uzbeška republika 158
vacatio legis 253

večina 318 i. sl.
večniki 421
Venezuela 151
Versailleska pogodba 453
veto absoluten vladarja 107

— angleškega kralja 167

— naroda 80

— predsednika francoske
republike 118

-Zedinjenih držav 121

— suspenzivni 276, 281
Viljem Oranjski  179
Viljem 11.,  nemški cesar, 453
vlada 381, 411

vojne škode 222
volitev 302 i. sl.

— javna in tajna 313, 314

— neposredna in posredna
312, 313

— po listah 314 i. sl.

— proporcionalna 316, 327
i. sl.

volivci, odškodnina 376
volivna dolžnost 346 i. sl.

— geometrija 318

— perioda 354

— pravica mnogokratna309,
310

-pasivna 350 i. sl.

-pluralna 308 i. sl.

-splošna 305 i. sl.

-zaščita 349

-značaj 345 i. sl.

-ženska 306 i. sl.

volivna reklamacija 347,348,
415

volivni imeniki 312
vote cumulatif 325

— d'arrondissement 344

— limite 324, 325
Wilson  104, 123, 443
Wiirttemberg 344
zakon 233 i. sl., 416

— finančni 253 i. sl.

— individualni 244 i. sl.

— pravno pravilo 246 i. sl.

— promulgacija 250 i. sl.,
437, 439

— publikacija 252

— sankcija 250 i. sl.
zakonodaja delegirana 269,

270

— izredna vladarja 107
zavod 55

Zedinjene države gl. Ame¬
rika Severna

Zveza socialističnih sovjet¬
skih republik 156 i. sl.

474

VSEBINA

Prvi del:

BISTVO DRŽAVE stran

1. Pojem države . 1

2. Državno ozemlje.23

3. Suverenost ..27

4. Postanek države .44

5. Enotnost države...52

Drugi del:

DRŽAVNE OBLIKE

Splošno...65

L Država z enotnim najviijim, na pravne oblike nevezanim

organom (despotija).69

II. Država z enotnim najviijim, na pravne oblike vezanim

organom

1. Absolutna monarhija.71

2. Absolutna republika (demokratska in aristokratska) . . 72

3. Referendum (kot vez med neposredno in posredno demo-

kratijo).77

III. Država z več najviijim!, sporazumno delujočimi organi

A. Starejša oblika: Stanovska država

1. Stanovska monarhija.85

2. Stanovska republika.87

B. Novejša oblika: Moderna država
a)  Ideja reprezentance (predstavništva)
in ločitve oblasti

n )  0 reprezentanci..88

p)  O ločitvi oblasti.99

1. Konstitucionalna monarhija.105

475

Stran

2. Parlamentarna monarhija in republika .......  103

3. Predsedniška republika.. . 120

4. Direktorialna republika.123

b)  Ideja sestavljene države

1. Sodržavje .126

2. Zvezna država.138

3. Zveza socialističnih sovjetskih republik in Britanski im¬

perij .156

Zveza socialističnih sovjetskih republik .......  157

Britanski imperij.163

Tretji del:

DRŽAVNA PRAVILA

I. Ustava

1. Pojem in zgodovina.. 175

2. Pomen temeljnih (človeških in državljanskih) pravic . . 188

3. Posamezne temeljne pravice.. 207

4. Suspenzija temeljnih pravic.223

5. Državljanstvo.225

II. Zakon

1. Pravni značaj.  233

2. Promulgacija, sankcija, publikacija zakona .....  249

3. Finančni zakon — Državni proračun.253

III. Uredba.263

Četrti del:

DRŽAVNI ORGANI

I. Načelnik države

1. Pravni položaj.. 272

2. Postavitev državnega načelnika — Prestolonasledstvo —

Regentstvo — Zastopstvo.286

II. Parlament

1. Zgodovina.293

2. Dvodomni sistem.. . ..297

476

Stran

3.  Volitve . . ,  . 302

Volivci .303

Način volitve.312

Značaj volivne pravice — Njena zaščita — Volivna

dolžnost ,  .345

Izvoljeni.350

4. Poslovanje parlamenta.353

5.  Posebne pravice članov parlamenta. 367

III. Ministri in njim podrejeni organi (državna uprava) 378

IV. Samoupravni organi.394

V, Pravosodni organi .407

Peti deli

DRŽAVA IN MEDDRŽAVNO (MEDNARODNO

INTERNACIONALNO) PRAVO. . , . 446

Šesti del:

RAZMERJE DRŽAVE DO NEDRŽAVNIH

ORGANIZACIJ. 456

¥ ¥ ¥

Register ... 465

477

i

SEZNAM

nekaterih splošnih sistematskih del o državnem in
meddržavnem pravu iz novejšega časa, ki bi utegnila

biti kot dopolnilno čtivo k tej knjigi koristna:

A. Esmein,  Elements de Droit Constitutionnel
Fransais et Compare, 2 vol.j od 8. izdaje, ki jo pri¬
reja H. Nezard, je izšel L 1927 v Parizu I. del.

(Poleg razlage francoskega državnega prava na zelo široki
historični podlagi podaja ta knjiga dober pregled državnoprav-
nih institucij mnogih drugih držav, zlasti Anglije.)

L. Du&uit,  Traite de Droit Constitutionnel, 5 vol.,
2, ed., Pariš, 1921—1925.

(V knjigi je modema država in ves njen ustroj premotren
brez juridičnih fikcij in pod vidikom načel o človeški soli¬
darnosti.)

J. Barthelemy - P. Duez,  Traite Elementaire de
Droit Constitutionnel, Pariš, 1926,

(Je z velikim znanjem in s praktičnimi izkustvi podprto, tudi
na druge države se ozirajoče delo o francoskem državnem
pravu.)

G. Jellinek,  Allgemeine Staatslehre, 4. Auflage,
herausg. v. W. Jellinek, Berlin, 1922.

(Je zelo znano in razširjeno, temeljito, tudi v druge svetovne
jezike prevedeno delo o pravu modeme države. Jellinek je
zlasti ločil socialno teorijo od pravnega nauka o državi. Nje¬
gova izvajanja o osnovnih problemih države so odločilno vpli¬
vala na razvoj državne vede; poleg njih pa so bile vplivne
tudi ideje njegovega sovrstnika P. Laband-a,  ki jih je ta podal
zlasti v knjigi »Das Staatsrccht des deutschen Reiches«, 4 Bde,
5. Aufl., Tiibingen, 1911.)

478

I

H. Kelsen,  Allgemeine Staatslehre, Berlin, 1925.

(Kelsen je osnovatelj moderne normativne šole čistega prava.
Globoko zasidran v Kant-ovi spoznavalni teoriji razširja z veliko
bistroumnostjo in doslednostjo svoje naziranje o pravu kot normi
na ves obseg prava. Navedeno delo je poskus, razlagati vse
državne institucije s stališča države kot sistema pravnih norem.)

J. Hatschek,  Allgemeines Staatsrecht, I., II., III.,
Sammlung Goschen, Leipzig, 1909.

(Je izvrstno, še danes porabno delo, s katerim razpravlja na
obsežni pravnoprimerjalni podlagi v I. knjigi o pravu moderne
monarhije, v II, o pravu modeme demokratije in v III. o pravu
moderne državne zveze.)

A.  V. Dicey,  Introduction to the study of the Law
of the Constitution, 8. ed., London, 1915.

(Važno delo za spoznavanje angleškega prava in njegovih
razlik v primeri s kontinentalnim evropskim pravom.)

D. Chalmers - C. Asquith,  Outlines of Constitutional
Law, 3. ed., London, 1925.

(Jedrnata, za studijske namene sestavljena knjiga o ustavnem
pravu Anglije, njenih dominionov in kolonij.)

J.Bryce,  Modem Democracies, 2 vol., London, 1923,

(Je historično, socialnopolitično, kritično in dogmatično delo
o demokratiji sploh in posebej o nekaterih demokratski ure¬
jenih državah.)

P. Fauchille - H. Bontils,  Traite de Droit Inter¬
national Public, 3 vol., 8. ed., Pariš, 1921—1925,

(Prva in druga knjiga »Mir«, tretja »Vojna in Nevtralnost«,
razpravljajo zelo natančno, opremljene z obilnimi primeri in
bogato literaturo o vsem internacionalnem javnem pravu.)

A. Verdross,  Die Verfassung der Volkerrechts-
gemeinschaft, Wien u. Berlin, 1926.

(Je pod vidikom enotnosti vsega prava, v duhu normativne
teorije kritično spisano odlično delo o glavnih problemih med¬
državnega prava po njegovem sedanjem stanju.)

479

L. Oppenheim,  International Law, 2 vol., London,
1920, 1926.

(V prvi knjigi, ki jo je 1. 1920 v 3. izdaji objavil R. Roxburgh,
je sistematski obdelano internacionalno pravo v »mirovnem
času«; v drugi knjigi, katero je objavil 1.1926 v 4. izdaji A. D.
Mc Nair, pa internacionalno pravo glede na »spore, vojno in
nevtralnost«.)

* * •

Obilo uradnih statističnih in drugih podatkov o
ustavi, gospodarstvu, verstvu, pravosodstvu itd. vseh
držav sveta po vsakoletnem stanju vsebuje The States-
maris Year-Book,  ki izide vsako leto v Londonu pri
Macmillan, St. Martin's Street; 64. izdajo, za leto 1927,
je oskrbel M. Epstein.

*  * *

Iz naše jugoslovanske književnosti je treba v tem
pregledu kot edino novejše splošno sistematsko delo
navesti lepo in odlično knjigo Slobodana Jovanoviča
»O državi«, 3. izd., Beograd, 1922.

Posamezni državni problemi pa so tudi od mnogih
drugih pisateljev obdelani v monografijah, tezah in
v razpravah, ki so objavljene zlasti v domačih re¬
vijah in zbirkah. Od avtorjev, ki so razglabljali o
osnovnih vprašanjih teorije javnega prava in ki sto¬
jijo blizu nazorom, zastopanim v tem pogledu v tej
knjigi, naj navedem še Ivana Žolgerja,  ki se je bavil
z modernim naukom meddržavnega prava, in Gjorgja
Tasiča,  ki razpravlja v raznih spisih o temeljnih pro¬
blemih ustavnega in upravnega prava.

Natisnila tiskarna Družbe sv, Mohorja (Ivan Kolenc, Prevalje)


o



/



_

- *"