f
Ustava in zakon.
Univerzitetni profesor dr. Leonid Pitamic
Non ex regula jus sumatur, sed ex jure, quod est, regula.
I.
Namen teh vrst je, pojasniti pojme »ustava« in »zakon« ter njih medsebojno razmerje po naši, takozvani vidovdanski ustavi z dne 28. junija 1921. Z ozirom na ta konkretni namen ni mi treba, da bi se bavil z vso obširno literaturo, ki razpravlja o teh pojmih vobče; pač pa bo treba, da vsa] na kratko kritično premotrim one teorije, ki so splošno znane in priznane in ki utegnejo V3led tega vplivati na interpretacijo ustave/)
Vladajoča teorija razločuje zakon v formelnem in zakon v materielnem smislu. V formelnem ^mislu je zakon sklep iz^ vestnih državnih organov, izražen na izvesten način v iz=: vestni obliki. V moderni državi n. pr. je to sklep parlamenta, sankcioniran in proglašen po načelniku države. Taka izjava navedenih državnih organov ima lastnost, da se načeloma more spremeniti le na isti način, t. j. pod istimi formalnostmi, kakor je nastala, ne pa na drug način, n. pr. ne z enostranskim činom ali parlamenta (resolucijo) ali načelnika države ali dru* gih upravnih oblastev (uredbo).
Poleg tega formelnega pojma zakona, ki se da definirati po samem tekstu sodobnih ustav, pa pozna moderna teorija še pojem zakona  v materielnem  smislu, ki se z ravno
^) Ker mi gre samo za presojo idej, ne pa za polemiko z posameznimi pisatelji, izogibam se kolikor mogoče citatov, navajam pa pred kratkim izišlo tretjo izdajo SI. J ova no vi ce ve knjige „0 Državi", Beograd, 1922, ker podaja ravno ta knjiga zelo dobro in lepo sliko državnopravnih teorij in idej in ker je domačemu Čitatelju laže dostopna.
1
2 Ustava in zakon.
definiranim pojmom ne krije, tako da je lahko formelen zakon, ki ni matcrielen, in materielen, ki ni formelen. Dočim se da pojem zakona v formelnem smislu prav lahko razbrati iz pozitivnega prava, ker pove vsaka ustava, kdo so zakonodajalni činitelji in kako naj vršijo svojo funkcijo, ter je zato teoretikom! prepir irlede tega pojma pri najboljši volji skoro nemogoč, je pojem za^ kona v materielnem smislu produkt same teorije. Naravno je vsled tega, da gredo nazori o tem pojmu vsaksebi. Ne glede na manjše diference v definicijah se lahko razločujete dve te^^ oriji: 1.) francoska in 2.) teorija, zastopana po večini nemških pisateljev.
Večina nemških pisateljev pravi, da je zakon v materielnem smislu pravni predpis ali pravno pravilo. Pravni predpis pa ni vsak predpis, izdan od državnih organov, temveč le oni, ki razmejuje pravno sfero posameznika napram posa^^ mezniku ali napram državi; pravna sfera pa obsega vse one pravice in dolžnosti, ki se tičejo ali osebne svobode ali osebne imovine. Po tej teoriji je torel principielno mogoče, da se iz? dajo pravna pravila tudi v drugi' obliki, nego v obliki formel^ nega zakona, namreč v obliki uredbe (takozv. »pravne« uredbe), da so formielni zakoni, ki niso materielni, n. pr. en del organizatornih zakonov, zlasti »notranja« upravna organiza? cija, katera se (baje) ne tiče pravic in dolžnosti posameznikov, dalje tudi budžet, ki je izdan v obliki formelnega zakona, ki pa ni zakon v materielnem smislu, temveč le upravni akt, dalje zakonska pooblastitev za državno posojilo i. t. d. Ne glede na to, da so po tej teoriji lahko državnei norme, ki niso »pravne« (kar navadnemu razumu ni lahko pojmljivo), ne bi mogli pri
tej umetni zožitvi pojma prava spoznati velikega dela ravno najvažnejših   organizatornih zakonov kot materielnih,   torej
pravnih zakonov (kar je za navadni razum še težje pojmljivo).
Po francoski teoriji je zakon v materielnem smislu splošno pravilo, abstrakten predpis, nekaj, kar velja za celo vrsto slučajev in ne samo za poseben primer. Po tej definiciji, ki se očividno približuje pojmu prirodoslovnega zakona, je tudi uredba lahko zakon v materielnem smislu, ako Je namreč splošna, dočim formelen zakon, ki je individuelen, ki velja samo za en primer, ni zakon v materielnem smislu. K temu je
T
Ustava in zakon. 3
treba najpreje pripomniti, da je »splošnost« le relativen pojem, ki nima absolutne veljave. Pozitivno pravo nami pokaže za^^ ko»ne, ki so na eni strani »splošni«, na drugi strani »specialni«. Splošen je n. pr. občni državljanski zakon napram trgovin^ skemu, le^ta pa je specialen napram državljanskemu;  trgo^
vinski zakon pa je zopet splošen napram zakonu o delniških družbah, ki je napram njemu specialen zakon, i. t. d. To so pripadniki te teorije tudi uvideh; radi tega ne zahtevajo za pojem zakona absolutne splošnosti, temveč priznajo kot zakon tudi tako normne, pri katerih je splošnost »zožena«; ^) n. pr. pri zakonu, ki se izda za posamezne grupe ljudi ali za poseben teritorij v državi ali samo za določen čas. Vendar pa je smatrati tudi taka norma kot splošna, dokler se ne nanaša na točno določene posameznike, temveč na izvestne vrste ljudi, in ne na konkretne slučaje, temveč na po kakem ab straktnem znaku določeno vrsto primerov. To naziranje, da zakon nikdar ne more biti »individuelen«, je z vso rigordz^ nostjo zastopal Rousseau, Du Contrat Social, Pariš, nou= velle edition, 1791, p. 66, 67: »Ouand je dis que f objet des
loi,s est toujours general, i'entends que la loi considere les su^ jets en corps et les actions comme abstraites, jamais un homme comme individu, ni une action particuliere, Ainsl la loi peut bien statuer qu'il y aura des privileges, mais ell n'en peut donner nommement a personne; la loi Peut faire plusieurs classes de citoyens, assigner meme les qualites qui donneront I droit a ces classes, mais elle ne peut nonunler tels et tels pour
y Stre admis: elle peut etablir un gouvernement royal, et une
F
succession hereditaire; mais elle ne peut ehre un roi ni nom# mer une famille royale: en un mot, toute fonction qui se rap^^ porte a un objet individuel, n,'appartient point a la puissance
legislative.«
Ne glede na logično-filozofično vprašanje, ali sta »sploš* nost« in »individualnost« res izključujoča si pojma, aH pa, kar se meni verjetneje zdi, da ne tvorita kvalitativnega,  temveč
4
') Slobodan Jovanovič op. cit. str. 197. Jovanovic se pridružuje
tej francoski teoriji.
1*
4 Ustava in zakon.
kvantitativno, torej le relativno nasprotje,^) trdim, da je za pravno spoznanje ta razlika brez pomiena. »Splošnost« norme v pravem smislu more imeti le ta pomen, da je norm'a splošno veljavna, to pa je v bistvu v^ake pravne norme, naj se nanaša na en primer ali na 100.000 ali pa na nepregledno število primerov. Splošna veljavnost je istovetna z veljav^ nostjo sploh, ki ne pomeni nič drugega nego da se morajoi vsi tej normi pokoriti ali pa, da ne more norma obenem veljati in ne veljati. Če podeli zakon kaki osebi izjemen, privilegiran položaj, potem je tudi tak »individuelen« zakon splošno ve? Ijaven, ker ne sme nihče tega položaja pravno ignorirati. Sicer ne bi bilo uvideti, zakaj se tudi individuelni zakoni pu? bhcirajo; n. pr. zakon z dne 14. aprila 1922, »Službene Novine« br. 92, s katerim se zvišuje civilna lista kralju Aleksandru L Ne oziraje se na prej rečeno, pa ustvarja tudi vsak takozvani individuelni zakon pravne dolžnosti za nedoločeno število oseb, pri ravno navedenem zakonu n, pr. za vse osebe, ki se-stavljajo državni budžet, ki likvidirajo, izplačujejo določeno svota i. t. d.
Naziranje, da je kategorija »zakon v materielnem smislu«
— naj si bo to po nemški ali po francoski teoriji — pravno brezpomembna, je potrjeno tudi po pravni praksi. Praksa se za take teoretične iznajdbe sploh ne zmeni.^) Zakonodajna oblast mirno ustvarja zakone, ki so »splošni« in ki so »individuelni« v smislu francoske teorije, ki vsebujejo pravne predpise ali pa druge (?) predpise v smislu nemške teorije, sodišča m upravne oblasti izvršujejo, ne oziraje se na to razlikovanje, te zakone,
— vsaka oblast po svoji kompetenci. Teorija seveda grupira lahko norme po raznih vidikih. Vprašanje je le, ali ima taka grupacija v dotični vedi upravičen razlog; če ga ni, potem povzročuje taka razpredelba samo nepotrebne komplikacije. Tudi konstrukcija juridičnih pojmov je le tedaj upravičena, ako so ti pojmi za pravno vedo in prakso  potrebni ali vsaj
1) To pa radi tega, ker moremo individuelen primer, ako se iznebimo zgolj čustvenega, naivnega doživljaja, znanstveno spoznati, t. j. definirati le pojmovno, to pa je po abstraktnih, splošnih znakih.
2) Jovanovič, str. 204.
f
Ustava in zakon. 5
koristni. Glede znaka »splosnošti« se je to tudi trdilo, češ da sledijo že iz te splošnosti same izvestne pravne posledice, namreč da pravno pravilo »lex posterior derogat priori« ne velja v časovni konkurenci splošnih in individuelnih zakonov/) Reklo se je, da poznejši individuelni zakon ne derogira prej* šnjega splošnega (lex posterior specialis non derogat legi pri* ori generali), in da poznejši splošni zakon ne derogira prej* šnjega individuelnega (lex posterior generalis non derogat legi priori speciali). Ta latinska reka govorita sicer o »specialnem« in ne o »individuelnem« zakonu; toda logično razmerje, za ka* tero tu gre, je isto: razmerje namreč med splošnim in manj splošnim zakonom. Ako se hoče s prvim pravilom reči, da specialni zakon ne derogira celega splošneg'a zakona, temveč le toliko, kolikor mu je nasproten, je to tako jasno, da o tem sploh ne bi bilo treba govoriti, če se ne bi upotrebila ravno ta posledica kot dokaz za pravno pomembnost splošnosti. Na to je le odgovoriti, da dokazuje ta posledica ravno tako pomembnost »specialnoisti« ali »individuelnosti«, ali pa da je pravno pomembno le to, kar zakon obseza, ali da zakon le to spre* meni, kar hoče spremeniti, kar menda ni posebno duhovito razkritje. Ako se pa hoče reči, da specialni zakon ne derogira, temiveč le suspendira splošnega, tako da za 3lučaj, da speci* alni zakon odpade, ne nastane pravna vrzel glede onih raz* mcrij, ki jih je uredil, temveč da se nanje avtomatično razteg* nejo določbe splošnega zakona, potem je treba pripomniti, da to ni samo po sebi umevno, ampak vprašanje interpretacije poznejšega specialnega ali pa onega zakona, ki  ga je  raz*
veljavil, ali pa da je to interpretativno pravilo kakega nad vsemi temi zakoni stoječega pozitivnega prava. Isto, namreč da to ni logično nujna posledica iz kake občne pravne lastnosti, ampak le vprašanje interpretacije namena konkret* nega zakona, velja za drugi prej navedenih rekov, da poznejši splošni zakon ne derogira prejšnjega specialnega, temveč da le4a, ker je .specialni ali ker vsebuje kak privilegij, ostane kot izjema nespremenjen v veljavi. Mimogrede bodi omenjeno, da je načelo »lex posterior generalis non derogat legi priori
I) Jovanovič, str. 203.
6 Ustava in zakon.
•speciali«, če ga tolmačimo strogo, ali logično napačno ali vsaj terminološko pogrešeno. Ako namreč lex generalis ne derogira legi speciali, potem ravno ni »generalis«, ker ne velja gene-relno za vse primere, temveč pusti nekatere primere ali vsaj en primer nedotaknjen; potem je (pri obstoju kakega special* nega zakona) taka lex že vnaprej deklarirana za lex specialis,. samo da ni rečeno, za katere posamezne primere velja, temveč zakaterenevelja.
Da so vsa ta vprašanja 1 e vprašanja interpretacije, doka* zuje jasna ena izmed najnovejših kodifikacij, zelo skrbno izde* lani »Codex J ur is Canonici« iz leta 1917, ki pozna dve pravili. Canon 6, prva točka pravi: »Leges quaelibet, sive universales sive particulares, praescriptis hums Codicis oppositae, abrogantur, nisi de particularibus legibus aliud ex* presse caveatur.« S tem kodeksom se torej, ako sam kaj dru* gega ne določa, derogirajo vsi prejšnji specialni zakoni. Obratno pravilo pa velja za bodočnost. Canon 22: ...sed firmo praescripto can, 6, n. 1, Iex generalis nullatenus derogat lo* corum specialium et personarum singularium statutis, nisi aliud in ipsa expresse caveatur.« Po tem pravilu ostanejo v bodoči zakonodaji, če sama ne določa kaj drugega, specialni zakoni nedotaknjeni.
Za nas ni toliko zanimivo,  daU je sprejel  kodifikator
cerkvenega zakonika to pravilo ali ono; zanimivd je, da je smatral potrebnim, pravilo samo uzakoniti in s tem pripoznal, da ni samo po sebi umevno in logično nujna, temveč da Je le izraz njegove volje. Zanikanje logične nujnosti pa ]e na naj* nedvoumnejši način izraženo s tem, da ste bili sprejeti dve nasprotujoči si interpretativni pravili, eno glede pretek* lo^sti, drugo glede bodočnosti.
L
Mislim, da sem' dovolj dokazal, da nista ne »prav* ni«  predpis  v  smislu  nemške ne  »splošnost«   v  sm.islu
francoske teorije bistvena znaka zakona, ali pa bolje rečeno, da je pravno brezpomembno, konstruirati si tak pojem zakona, ki napram formelnemu pojmu ima navedena dva »ma* terielna« znaka, ali enega ali drugega izmed njih. Kakšen značaj pa imata ta dva znaka, ako nista pravna znaka? Ni tež* ko pokazati, da sta političnega izvora.
Ustava in zakon. 7
Nemška teorija, da je pojem zakona istoveten s prav* nim predpisom, da pa je pravni predpis le oni, ki se tiče ali osebne svobode ali osebne imovine, je le izraz reakcije proti absolutističnem^ monarhičnemu principu. V dobi francoske 1 evolucije začenjajoči pokret je izzval v prvi vrsti prot€^st proti samovolji monarhov na onemi pravnem polju, ki ]e bilo posa*
t _
mezniku najvažnejše, to je svoboda osebe in imovine. Zaradi tega se je zahtevalo, da se norme tičoče se teh dveh predmetov ne smejo ustanavljati z ukazom monarha, temveč le s formel* nim zakonom, to je s sodelovanjem parlamenta. Iz tega p o* 1 i t i č n e g a načela se je razvila teorija, da so le norme, ki omejujejo svobodo in imovino pravne norme, potem pa, da so taki predpisi vsled svoje vsebine zakoni, t. ]. zakoni v materielnem smislu. V tem se izraža le delna reakcija proti absolutizmu in sicer reakcija  iz  individualističnega
vidika.
Izhodišče za francosko teorijo pa so politični nazori Jean Jacgues Rousseauja. Zakaj je zahteval ta filozof za pojem zakona splošnost? Ker je vsa njegova politična teorija slonela na pricipu enakosti. Hotel je, da bodo zakoni enaki za ''se, da naj ne bo izjemnih, temveč le splošnih zakonov. Contrat Soeial, str. 56: »Par quelque cote qu'on remonte au principe, on arrive toujours a la meme conclusion; savoir, que le pacte social etablit entre les citoyens une telle egalite, qu'ils s'engagent tous sous les meme,s, conditions, et doivent jouir tous des m e m e s droits. Ainsi, par la nature du pacte, tout acte de souverainete, c'est a dire, tout acte authentique de la volonte generale, oblige ou favorise e g a 1 e m e n t tous les citoyens, en sorte que le souverain connait seulement le corps de la nation, et ne distingue aucun de ceux qul la composent.« Ta napram ravno omenjenemu nemškemu individualističnemu načelu očividno k o I ek t i vi s t ič n i princip enakosti je bil Rousseauju tako Ijub,^) da ga je skušal v svoji znameniti knjigi podpirati z raznimi blestečimi, a ne vedno prepričevalnimi Izreki, n. pr. s frazo, da se more  splošna volja, t. j. zakon
^) Značilno je, da je bil eden njegovih prvih spisov „Razprava o neenakosti" (Discours sur Tinegalite, 1755.).
8 Ustava in zakon.
^) Glej Jovanovič. str. 212 2) Jovanovič, btr. 220.
nanašati samo na splošne predmete (point de volonte generale sur un objet particulier) itd.
Kategorija »zakon v materielnem smislu« je torej politič*       ' nega značaja in ima za pravno spoznanje ravno toliko vrednosti       ! kakor bi n. pr. imela v znanstveni botaniki klasifikacija rastlin       \ po njihovih barvah. Stvar pa ni tako nedolžna kakor izgleda in zato se ne moremo pomiriti s samo konstatacijo nepotrebnosti       i tega pojma. Na podlagi političnih idej konstruirani in vsled tega le navidezno juridični pojmi so radi tega nevarni, ker se iz njih izvajajo posledice, ki so le navidezno juridičnega, v resnici pa političnega značaja, ker je ravno njih premisa politična. Kakor za mnoge pojme zlasti iz takozv. javnega prava, se da to tudi dokazati glede pojma »zakon v materielnem smi* slu« in sicer tako glede francoske kakor glede nemške konstrukcije tega pojma.
Med francoskimi pisatelji, izhajajočimi iz stališča, da je vsaka splošna norma zakon v materielnem smislu, pojavil se je v novejši do'bi resen spor o temi, ali je uredba kot splošna norma čin zakonodajne ali upravne oblasti^). Ako je uredba čin uprave ali upravni čin, potem pristoja sodišču, da razsoja o zakonitosti uredbe, zlasti pa je potemi dopustna pritožba na državni svet radi nezakonitosti tega upravnega akta, ravno* tako kakor radi vseh drugih nezakonitih upravnih činov. Ako pa je uredba čin zakonodajne oblasti, potem ne bi smela sodi* šča soditi o zakonitosti uredb, ker niso te uredbe upravni, temveč zakonodajni čini. Na dlani leži, da operira ta argumen* tacija z zamenjavo zakona v formelnem' smislu z zakonom v materielnem smislu. Žalostno je sicer, da »znanstveni teoretiki« š takim' »trikom« delujejo; toda do take zamenjave sploh ne bi moglo priti, če jim teorija ne bi prezentirala nepotrebnega pojma zakona v materielnem smislu.
Ravno tako značilen primer glede nevarnosti pojma za= kona v materielnem smislu nudi nemška pravna znanost. To je 1. abandova teorija o budžetu").   Laband izhaja
iz stališča, da je budžet zakon v formelnem, ne pa zakon v
1
Ustava in zakon. 9
materielnem smislu, ker ne obsega »pravnih« pravil, temveč le finančni načrt; v materielnemi smislu je to akt finančne uprave.
r
Odobravajoč budžet ne vrši parlament kakega zakonodajnega
cina, temveč sodeluje pri ustvarjanju upravnega akta; vsled tega je vezan po obstoječih zakonih, kakor vsaka dru* ga upravna oblast; vsled tega ne miore zavreči onih dohod* kov in izdatkov, ki so predvideni v obstoječih zakonih. Če torej parlament ne odobri budžeta, sme vlada vendar pobirati vse zakonite dohodke in napraviti vse zakonite izdatke. Pa še več! Vlada sme v takem slučaju napraviti tudi takih izdatkov, ki niso predvideni v nobenem zakonu, ki jih pa zahtevajo nujni državni interesi. Nočem dalje razpravljati o tej teoriji, ki kljub ustavnim predpisom' o vsakoletnem uzakonjenju budžeta, par* lamentu niti ne priznava absolutne pravice, da z budžetom pove-ruje zakonitost že predvidenih izdatkov in ki s tem več ali manj omogočuje vsaki vladi upravljati brez uzakonjenega tudžeta, nočem se tudi baviti z vprašanjem, ali je utemeljeno dati parlamentu tako moč, da z odklanjanjem celega budžeta obustavi državno upravo in ali ni bolj priporočljiva angleška praksa, ki iz obstoječih zakonov izvirajoče dohodke in izdatke sploh ne vnaša v budžet in ki je tako na vsak način veliko bolj odkritosrčna kakor ta rabulistika s teoretičnimi konstruk* cijami, — gre mi samo za ugotovitev, da je pojem zakona v materielnem smislu pomagal ustvariti to rabulistiko!
Iz vsega tega sledi, da takozvana »materielnost« zakona v smislu om'enjenih teorij ne more biti pravno važna last*
nost zakona. Nepravnega izvora, so te teorije dovedle in zavedle do nepravnih posledic, kar ni čudno, ker le iz prav* nih lastnosti se dajo deducirati pravne lastnosti.
Za pojem' zakona ne more biti odločilna razpredelba pravnih norm po njih predmetnem, osebnem ali časovnem obsegu, in tudi ne po vrednočenju od strani tistih, katerim je zakon vir bremena ali koristi (svoboda in imovina!), mero* ¦dajno je edinole razm;erje po pozitivnopravnih formelnih znakih določene skupine norm napram njej pozitivnopravno nadrejeni in podrejeni skupini, kar pa je istovetno spravno močjo norme.  Pravna  moč  (bolje bi bilo reči pravna veljava) je
10 Ustava in zakon.
\
juridična esenca tako zakona kakor tudi razsodbe in ukrepa, sploh vsakega pravnega pojava..
Iz tega stališča je prematrati tudi pravni pojem ustave, ki je kompleks norm z večjo pravno močjo nego zakon in vsi drugi na nižji nego zakonski vrednostni stopinji stoječi pravni pojavi. Ustava je — če abstrahiramo od meddržavnega prava — ona skupina norm, ki stoji v hierarhiji prava najviše in iz katere črpajo vse druge normjc in pravni čini sploh svojo pravno moč. Pravna moč pa ni nič drugega nego po kompe* tentni oblasti definitivno ugotovljena pravilnost, tO' pa je skladnost kakega nižjega pravnega predpisa z višjim, na pod* lagi katerega je izdan; glede zakona skladnost z ustavo, glede sodne razsodbe skladnost z zakonom, glede upravne razsodbe skladnost z zakonom ali uredbo, glede izvršbe skladnost z raz* sodbo ali ukrepom.
Poleg ravno označenega pojma ustave, ki je strogo for* melen, pa pozna teorija tudi pojem ustave v materielnem smf* slu, ki pa ni igral od daleka tako važne in žalostne vloge nego
L
zakon v materielnem smislu. Trdilo se je namreč, da morajo izvestni predmeti biti urejeni v ustavi; to so seveda tisti pred* mleti, ki se smatrajo posebno važnim in ki naj se zato obvaru* jejo pred naglo izpremembo'. Ker se pa minenja o važnosti pravnih institucij čestokrat in hitro menjavajo, menjavajo se tudi nazori o tem, kaj je urediti v ustavi in kaj Je prepuščati navadni zakonodaji ali uredbi. V dobi francoske revolucije so smatrali kot nekak minimum za »ustavoK< garancijo pravic in ločitev oblasti. Člen 16. takzv. deklaracije človeških in državljanskih pravic iz leta 1789 pravi: »Tcute societe dans laquelle la garantie des droits n'est pas assuree, ni la separation des pouvoirs dčterminee, n'a p o i n t d e c o n s t r u c t i o n«. Dandanes se smatrajo drugi predmeti kot taki, ki naj se urejajo v ustavi; poleg določanja kompetenc najvišjih organov in regi* striranja takzv. državljanskih pravic zlasti še narodno zastop* stvo, neodvisnost sodišč in upravno sodstvo; dočim se nikjer popolnoma izvedeni in s parlamentarnim režimom nezdružljivi princip ločitve oblasti sedaj ne povdarja več. Sicer se pa
+
smatra v eni državi to, v drugi ono za ustavni predmet; v ustavah nekaterih ameriških držav najdemo marsikaj, kar bi
Ustava in zakon.
11
se V Evropi ne uredilo niti z zakonom-, ampak z navadno uredbo. Pri nas je postala celo razdelitev države V oblasti »ustavni« predmet. Kakor znano, Angleži pojma »ustavni pred* met« sploh ne poznajo. Vprašanje, kaj je treba urediti v ustavi in s tem opremiti z večjo garancijo pravnega obstoja, je torej politično in socialno vprašanje, pravno vprašanje ]e le, kak pomen ima taka že izvršena ureditev na druge pravne pojave.
I
s
II.
Sedaj lahko raziskujemo, kaj značita pojma »ustava« in »zakon« po naši ustavi. Povsod, kjer govori tekst ustave o »ustavi«, je mišljen oni enotni kompleks pravnih norm, ki ga je ustavotvorna skupščina kot ustavo sprejela in ki je bil kot tak v imenu kralja od regenta potrjen in proglašen. Te normie se ne dajo izpreineniti navadnim zakonodajnim potom, temveč amo po onem kompliciranejšem postopku, ki je določen v členih 125 in 126 ustave. Vprašanje je, ah je pojem »ustava« rabljen tudi v prej označenem materielnem smislu. To bi bilo mogoče le v 1. členu, ki navaja med drugimi atributi naše države tudi ta, da je »ustavna« monarhija. Ta izraz bi se lahko smatral za znak one monarhije, ki se v teoriji kot »konstituci* onelna« stavi nasproti i absolutni i parlamentarni monarhiji. Ta interpretacija je gotovo napačna, ker se v istem členu pravi, da je naša država parlamentarna monarhija in je s tem,, kakor dokazuje to tudi postanek ustave, že določena smer, v kateri se morajo v dvomu tolmačiti posamezne ustavne določbe.^)
Drugič bi se lahko reklo, da je s tem izrazom izjavljeno, da ima naša država določeno, napisano ustavo. Tudi ta inter* pretacija bi bila brezsmiselna, ker se nahaja ta izraz itak v do* ločeni, napisani ustavi.
Tretjič je s tem izrazom mogoče mišljeno, da morajo biti vse državne norme v skladu s to ustavo in da je vsak režim izven določb te ustave prepovedan. Pa tudi ta razlaga nima pravega smisla, ker je že s pojmom' ustave kot najvišje norme v državi nezdružljivo, da veljajo še druge norme, ki izvirajo
1) Ustavodajalec je hotel pri nas ustanoviti parlamentarno monarhijo po angleškem vzorcu.
12 Ustava in zakon.
iz drugega nego iz tega ustavnega vira. Sicer pa je ta misel že (po mojem mnenju čisto odveč) izražena v členu 45. ustave: »Vse državne oblasti se izvršujejo po določilih te ustave«.
Četrtič se je hotelo mogoče s tem atributom izraziti, da mora ustava vsebovati vse one institucije, ki jih smatra mo* derna politična teorija »ustavnimi«, ki morajo torej imeti večjo nego navadno zakonsko garancijo za svoj obstoj; n. pr. splošno vohlno pravico za parlamenf, odgovornost ministrov, neodvis* nost sodišč, upravno sodstvo itd. Ti principi pa so itak s pozi* tivnimi določbami sprejeti v tekst ustave in imajo le toliko, kolikor so sprejeti (n. pr. načelo ločitve oblasti le deloma), prej omenjeno večjo garancijo obstoja. Atribut »ustavni« je torej v tem slučaju le nepotrebna anticipacija.
Petič je mogoče (in najbolj verjetno), da si ustavodajalec sploh nič jasnega ni predstavljal pod tem atributom, oziroma si ni bil svest, da ta izraz spričo konkretnih ustavnih določb prav nič ne pomeni, in da ga je sprejel v nepremišljenem na* menu, da naj bo ustava posebno »ustavna« (!), aH pa tudi, da gai je, kakor miarsikaj drugega, čisto mehanično prevzel iz drugih ustav, kakor so ga te zopet prevzele iz prejšnjih,^) od katerih je mogoče ena ali druga hotela s tem na slovesen način proglasiti prelom^ z absolutnim /ežimom; kar je n. pr. prav lahko mogoče glede srbske ustave iz leta 1888., katera ima v prvem členu isti izraz.
Ne morem torej v tem izrazu najti nič pravno pomemb* nega, tudi tega ne, da bi se moglo z njim preprečiti izločitev prej navedenih institucij iz ustave; ker so itak sprejete v ustavo, se ne dajo z nič večjo in nič manjšo lahkoto spremeniti in razveljaviti kakor atribut »ustavni« sam.
Vidimo  torej,  kako se pojem »ustava v materielnem
smislu« pri kritični analizi pozitivnega prava razprši v nic.
Še manj bi odgovarjalo tekstu ustave, akO' bi hoteli pri njegovi razlagi upotrebiti pojem »zakon v materielnem smislu«.
)       Es erben sich Gesetz' und Rechte Wie eine ew'ge Krankheit fort; Sie schieppen von Geschlecht sich zum Geschlechte, Und rticken sacht von Ort zu Ort.
Goethe, Faust I.
Ustava in zakon. 13
bodisi po nemšlii ali po francoski teoriji. Kaj je zakon, se da čisto točno razbrati iz sledečih členov ustave:
46.: »Zakonodajno oblast izvršujeta kralj in narodna skup* ščina skupnou<
49.: »Kralj potrjuje in proglaša zakone...«
80.: »Zakone proglaša kralj z ukazom, ki obsega tudi sam zakon, sklenjen po narodni skupščini. Ukaz sopodpišejo vsi ministri. Minister za pravosodje pritisne nanj državni pečat in skrbi, da se zakon razglasi (obnaroduje) v »Služ. Novinah.« Zakon dobi obvezno moč 15 dni po obnarodovanju v »Službenih Novinah«, ako zakon sam ne določi drugače. Dan obnaro* dovanja v »Službenih Novinah« se všteva.«
Zakon je torej sklep parlamenta, potrjen po kralju in pro* glasen po njem ter obnarodovan tako kakor je določeno v členu 80. ustave.
Pravna moč ali veljava zakona naprami njemu nadrejeni normi, t. j. ustavi, je določena v členu 126., ki govori o spre* membi ustave in iz katerega sledi, da navadni, t. j. na prej na* vedeni način oblikovani zakon nima moči, izpremeniti ustave, ker je za tako spremembo predviden poseben postopek, ki edinole ima to moč. Pravna moč zakona napram njemu pod
C-
rejeni zapovedi, t. j. uredbi, pa je določena v členu 94., po ka terem sme upravno oblastvo izdajati uredbe, potrebne za upo* rahljanje zakonov, torej samo take uredbe, ki služijo izvršitvi,, aplikaciji (srbski »primeni«) zakona. Uredba sme torej le k temu pripomoči, da se predpisi zakona izvedejo, ne more pa teh predpisov izpremeniti. Nadaljne odredbe čl, 94. so v po* polnem skladu s tem principom, ker se mora upravna oblast tudi v slučaju posebne zakonske pooblastitve gibati le v mejah te pooblastitve, t. j. zakona.
2e ta način uvrstitve »zakona« v sistemi našega ustav* nega prava nas podučuje v splošnem o teiti, kaj se ne sme z zakonom in kaj se mora z njim' urediti. Poleg prej navedenih pa pridejo za naše vprašanje še druge določbe ustave v po* štev, tako da si lahko napravimo o celokupnosti predmetov, ki se morajo z zakonom urediti, sledečo sliko:
1.) v ustavi je za nekatere posamezne predmete izrecno zapovedano, da se morajo urediti z zakonom.  Kot primere
14 Ustava in zakon.
navajam člen 29. (zakon o zadrugah), člen 30. (kmetijsko zava* rovanje), člen 31. (zavarovanje delavcev), čl. 34. (zavarovanje mornarjev), člen 37. (vsebina, obseg in omejitev privatne imo*
w
vine).  člen 41., 43. (ekspropriacija gozdov in veleposestev),
člen 57. (statut o kraljevskem domu), člen 68. (civilna lista kralja),  člen 106. (pravice in dolžnosti državnih uradnikov),
člen 119. (ustroj in velikost vojske in mornarice) itd____Vspričo
teh pozitivnih predpisov bi bilo odveč, iskati po kakem dru*
gem pravnem razlogu, zakaj se morajo ti predmeti urediti
z zakonom; drugega pravnega razloga razen ustavnih pred*
pisav ni, politični in socialni razlogi pa so bili merodajni, da
so se ti predpisi vnesh v ustava.
2.) Velja z ozirom na pravno moč zakona pravilo, da se to, kar bi se s m e 1 o urediti z uredbo, kar pa se je kljub temu uredilo z zakonom (n. pr. izvršilne določbe h kakemu zakonu), da izpremeniti samo z normo iste ali eventuelno večje pravne veljave, t. j. z zakonom odnosno' z ustavnim zakonom.
3.) Za vse ostale slučaje pa velja predpis čl. 94., da sme upravna oblast izdajati le take uredbe, ki so potrebne za izvedbo zakonov, torej le izvršilne uredbe. Iz tega pa sledi: kolikor ustava za posamezne slučaje ni določila kaj drugega, morajo vse norme, ki niso le izvršilne, imeti ali zakonsko obliko ali pa posebno zakonsko podlago; to slednje pa pomeni, da samo zakon lahko pooblasti upravno oblast, da odredi nekaj, kar bi se moralo brez te pooblastitve odrediti direktno z zakonom. Ako torej konkretni zakon sam ne delegira ureditve kakega predmeta upravni oblasti, morajo biti vsi novi (a contr. izvršilni) predpisi sploh izdani v obli k i z a k o n a.
Od tega principa je napravila ustava nekatere izjeme. N. pr. čl. 114., po katerem se za slučaj, da je narodna skupščina pred rešitvijo proračuna razpuščena, proračun minulega računskega leta z ukazom (kralja) podaljša najdalje za 4 mesece; ali pa čl. 135., po katerem se mora razdelitev države na oblasti, ako se to ne bi izvedlo v določenih rokih niti po navad- \ nem niti po skrajšanem zakonodajnem postopku, urediti s kra- i Ijevo uredbo, ki se pa more spremeniti samo z zakonom'.   Ravno  tako imajo uredbe, izdane na podlagi
Ustava in zakon. 15
posebne zakonske pooblastitve po čl. 94. z ak onsk o veljavo, to se pravi, da se smejo izpremeniti samo z zakonom; pač pa jih sme po pozitivnem predpisu istega člena narodna skupščina razveljaviti z navadno resolucijo v celoti ali
L
deloma.
Ustava pa pozna tudi izjeme od pravila, da se smejo ustavni predpisi izpremeniti samo ustavnim potom. Po členu 127. se smejo v izvestnih za državo nevarnih položajih obusta^ viti z navadnim zakonom izvestne državljanske pra^ vice. Ako ne bi bilo tega predpisa, bi se smelo to zgoditi le po onem postopku, ki je določen za spremembo ustave, ker je ta suspenzija državljanskih pravic tudi sprememba ustave, ako'-ravno le začasna. Zato je bilo čisto pravilno, da se je ta člen uvrstil v oddelek o »izpremembah v ustavi«. Dalje se sme v členu 138. predvidena posebna omejitev svobodnega izhajanja in razširjanja državi nevarnih spisov ukiniti znavadnim zakonom; (v čl. 13. obsežene omejitve pa samo potom spremembe ustave.).
Ti primeri — izjemno zvišanje pravne moči zakona v razmerju z ustavo, pravne moči ukaza, uredbe in parlamen-tarne resolucije v razmerju z zakonom — nam pokažejo, da tudi po pozitivnem pravu niso ti pojmi nekaj absolutnega in da vsebujejo vedno le toliko pravne moči, kolikor jim podeljuje
4
ustava sama.
Rekli smo, da pride pri interpretaciji ustave le zakon v formelnem smislu v poštev. Ali se da to trditi tudi o »začasnih zakonih, uredbah, pravilnikih in odločbah ministrskega sveta in drugih aktih in odlokih z določenim rokom trajanja, z a-k o n s k e g a značaja«, ki so bili izdani pred proglasitvijo ustave in za katere predpisuje čl. 130. ustave poseben postopek, da ostanejo kot zakoni v veljavi ali da se spremene ali razveljavijo? Ker je to postopanje že končano, nima stvar več praktičnega pomena, paČ pa je interpretacija tega člena iz stališča enotnega pojmovanja v ustavi rabljenih izrazov zanimiva. Ali se ne mora za razumevanje pojma »zakonski značaj« vendar pritegniti kak materielen znak v smislu prej odklonjenih teorij? Ne glede na to, kakega mnenja je bil zakonodajni odbor, mislim, da je najenostavnejša razlaga, ki se
16 Ustava in zalton.
rekajo in izvršujejo v imenu kralja na podstavi zakona; čl. 109. pa, da so sodišča nezavisna, da niso pri izrekanju pravice pod nobeno oblastjo, nego da sodijo po z a k o n i h. To velja
seveda ravno tako za upravna sodišča in po čl. 120. za vojaška sodišča. S tem je rečeno, da je zakon za sodnika edino merilo. V to svrho pa si mora sodnik biti najprej na jasnem o tem, ali je norma, predpis, po katerem naj sodi, v resnici zakon. Da pa je kaka norma res zakonska norma, da se je ustvaril veljaven zakon, to posvedočuje po čl. 80. ustave kralj s proglaševalnim dokumentom (ukazom). Pomen proglaševanja (promulgacije) zakona po kralju obstoji ravno v posvedočenju, da kralj in skupščina soglašata glede izvestnega zakonskega teksta. Vsled tega obseza navedeni dokument troje: 1.) ugotovitev, da je skupščina sprejela dotični zakon; 2.) ugotovitev, da ga je kralj potrdil; 3.) celotni zakonski tekst. Po naši ustavi ni razen kralja
strinja popolnoma z našimi prejšnjimi izvajanji glede pojma zakona v naši ustavi, ta, da so tudi od teh predustavnih, v revolucijonarni dobi izdanih predpisov, zakonodajnega značaja oni, kr niso le izvršilni; torej oni, ki so po prejšnjem pravu veljavne formelne zakone izpremenili aH ki so postavili čisto nove norme.
S tukaj zastopanim stališčem, da morajo po naši ustavi (izvzemši v nji sami izrecno predvidenih izjem) vse nove norme biti izdane v obliki zakona in da je le za izvršilne predpise k tem normam dopustna oblika uredbe, niso seveda vse težkoče odstranjene; za prakso ostane še, da reši ne vedno lahko vprašanje, kaj je v konkretnem slučaju nova norma in kaj le izvršilna; to bo odvisno od splošnosti oz. detajHranosti * zakona, ki se naj izvede. Skrajni slučaj napram uredbi bo na
eni strani ta, da je zakon tako detajliran, da sploh ne potrebuje »izvršilne« uredbe, na drugi strani pa v čl. 94. ustave predviden slučaj, v katerem je zakon samo blanket, ki prepušča vso svojo izpolnitev uredbi. Presoja, ali je izvršilni predpis v resnici samo izvršHen, t. j. ali je krit po tekstu zakona, pripada koncem konca sodiščem. Radi tega moram tudi na kratko govoriti o pravnem položaju sodišč napram ustavi, zakonu in uredbi.
Cl. 48. ustave pravi, da se razsodbe in rešitve sodišč iz-
Ustava in zakon. 17
nobena instanca predvidena, ki bi smela ta dejstva avtorizirati. Ta dejstva so tedaj s kraljevim proglašenjem' definitivno, to pa je pravomočno poverjena; torej ne pristoja nobenemu drugemu organu, tudi sodniku ne, da bi resničnost te avtoriza^ cije še presojal. Preostaja še ugotoviti, dali se je proglašanje vršilo pravilno. To pripada sodniku (po mojem mnenju tudi vsakemu drugemu državnemu organu, ki naj izvršuje zakone), ker mu je pravilna proglasitev edini znak, da ima opraviti z zakonom, kajti to, kar ne bi bilo pravilno kot zakon progla-
iHia
tenL
da je skupščina zakon sprejela in da ga je kralj potrdil; ali je proglaševalni ukaz sopodpisan od vseh ministrov; ali je minister za pravosodje nanj pritisnil državni pečat; potem pa tudi, ali je zakon obnarodovan v »Službenih Novinah«, ker dobi po čl. 80. ustave zakon obvezno moč šele z razglasitvijo v tem listu. Razen te formelne kontrole pa nima sodnik ta* kozv. »materielne« kontrole; n. pr. o tem, ali je skupščina v
resnici zakon sprejela, ali ga je pravilno sprejela, ali ga je
kralj res sankcioniral; kajti vse to je že kralj s proglašenjem pravomočno posvedočil, tako da ne obstoji o tem pravno
r
noben dvom več; ravno tako kakor je sodna razsodba zadnje instance pravomočna, dasi mogoče ni v skladu z zakonom. Ker je sodnik po prej navedenih določbah ustave vezan na zakon, t. j. na to kar je pravilno kot zakon proglašeno in ob-narodovano, je s tem že rečeno, da nima soditi o tem, ali je zakonska vsebina v skladu z ustavo; odklonitev izvedbe zakona iz tega razloga bi bila v nasprotju z določbo, da je sodnik vezan na zakon. Znano je, da je v Zjedinjenih državah Severne Amerike v tem pogledu drugače. Tam sme sodnik presojati zakone na njih ustavnost, ker je tam absolutno vezan le po ustavi; pri nas, kakor v vseh drugih evropskih državah^), pa je absolutno vezan po zakonih. Če bi se reklo: ustava je tudi zakon, celo posebno kvalifikovan zakon in je vsled tega sodnik v prvi vrsti vezan na ustavo, je treba odgovoriti, da je sodnik seveda podvržen ustavi, da pa more direktno po njej soditi
1) Jovanovič str. 232.
\
2
18 Ustava in zakon.
le tedaj, ako je ona dotični predmet uredila in ako ni o tem predmetu kak poznejši zakon izdan. Ce je tak zakon izdan, potem je po predpisih ustave same zakon za sodnika merodajen. Vprašanje ustavnosti zakona pa zanj sploh ne obstoji, ker je že definitivno rešeno s kraljevo sankcijo, oz. pro-
mulgacijo in ker ni predvidena druga instanca n. pr. ustavno sodišče, ki bi o tem odločalo. Vsled tega tudi ni ne sodnik, ne kak drugi državni organ odgovoren za izvrševanje protiustavnih zakonov; odgovorni so za to ministri, ki so sopodpisali kraljevo sankcijo in ukaz proglasitve zakona. Sodnik je celo dolžan izvršiti tudi protiustavne zakone, ker bi sicer vsled svoje ustavne obveze napram zakonu zagrešil protiustaven čin. To izgleda na prvi pogled paradoksno, v sistemu državnega organizma pa ni paradoksno, ker se pač noče dopuščati vsem organom kontrola o vsem, temveč se radi reda in enotnosti uprave in sodstva prisodi izreku izvestnega državnega organa obvezna moč za vse druge organe. To je princip pravne moči, glede zakona ravno tako kakor glede razsodbe.
Iz istega razloga, namreč ker je vezan le na zakon in ker mora nanj vse proicirati, ima sodnik dolžnost, presojati uredbe, ki pridejo za njegovo sodbo v poštev, na njih zakonitost. Dokler ni kak zakon spremenjen s poznejšim zakonom, obstoji še vedno za sodnika; uredba, ki bi hotela izpremeniti zakon, kakor sploh uredba, ki se ne naslanja kot »izvršilna« na kak zakon, ne more biti zanj obvezna. V tem leži sodniška garancija za zakonitosti uredb. Take sodniške garancije za ustavnost zakonov pri nas ni.
Dolžnost, presojati uredbe na njih skladnost z zakonom, pa ima samo sodnik, ne upravni uradnik; ta ima napram uredbam višje upravne oblasti isto stališče kakor sodnik napram zakonu: mora jih izvrševati, za eventuelno nezakonitost pa je odgovoren dotični, ki je uredbo izdal, končno minister. Če bi taka uredba prišla v poštev pri sodnem postopanju, potem je sodnik ne bi smel kasirati, ker bi s tem posegel v delokrog upravnih oblasti, ki so uredbo izdale. On je kratko-malo ne uporablja; zanj sploh ne eksistira, ker je zakon tu,
kateremu nasprotuje, ali pa ker ni zakona, za kojega izvedbo bi bila izdana.