BRANKO SMERDEL*
Nove demokracije in konstitucionalizem
Problemi in dileme 'ustavnih revolucij'
Dogodki, v katerih je bil na pretežno miren način v letih 1989-1990 porušen komunizem v Sovjetski zvezi in v državah Vzhodne in Srednje Evrope, so nekatere ameriške pisce in komentatorje pripeljali do pravega izbruha navdušenja. Dovolj je, da se spomnimo človeka z imenom Francis Fukijama in njegovega članka o Koncu zgodovine, objavljenega poleti 1989. leta.' Pa tudi nekateri, sicer po definiciji bolj previdni ustavni teoretiki, se navdušujejo nad podobnimi iluzijami: »Od Varšave do Moskve, od Havane do Beiinga je tako, kot da bi duh. ki je vstal iz groba, krožil po svetu - vrnitev revolucionarnega demokratičnega liberalizma«, piše Bruce Ackerman in tako parafrazira znani prvi stavek Komunističnega manifesta iz leta 1848.' Težko je najti upravičenost za takšen optimizem. Kajti če po svetu novih demokracij, ki so na svojih zastavah in v svojih ustavah uporabile liberalna načela, kroži kakšen duh, je to duh negotovosti, spopadov, gospodarskih tragedij in na mnogih območjih tudi vojn. Izhod iz takih stanj in položajev je težko enoznačno predvideti, ker spopadi med populisti in liberalci odpirajo možnost različnih rešitev v različnih državah, vendar pa v vseh grozi obnova neke oblike avtoritarne ureditve.
Temeljno vprašanje, ki se postavlja v tem trenutku, je, koliko je upravičena začetna optimistična diagnoza večjega števila ameriških opazovalcev, kako potekajo »ustavne revolucije«, torej temeljite in radikalne spremembe političnega režima, gospodarskega sistema in družbene ureditve nasploh, ki naj bi se, v primerjavi z vsemi prejšnjimi revolucijami, zgodile nenasilno, to je z uporabo ustave in zakonov kot sredstva za N'zpostavljanje nove ureditve. Pri tem naj bi meddržavne vojne tako na področju nekdanje Jugoslavije kot tudi v Sovjetski zvezi pomenile neko izjemo od splošnega procesa mirne institucionalne reforme, skladnega z dosežki človeštva v zadnjem desetletju dvajsetega stoletja. V konceptu »u.stavne revolucije« je imanentno prisotno nagnjenje, da se normativno stanje jemlje kot dejansko, oziroma z drugimi besedami, da se šteje za bistveno družbeno spremembo že sam sprejem nove ustave in ustrezne zakonodaje. Vzemimo za zgled enega od značilnih sklepov te vrste razprav: »Kljub vsemu temu (tj. predhodno opisanemu tragičnemu položaju v nekaterih novih demokracijah - B. S.) se je zgodil zelo pomemben razvoj. Vladam je uspelo pripraviti veliko število zakonov temeljnega pomena, družbena ureditev pa se ni zrušila. Trenutni krizni položaj je verjetno neizbežen in mnoga vprašanja ostajajo nerešena. Po mojem mnenju pa je glavno vprašanje vendar rešeno - ni vrnitve na staro stanje stvari.«'
* Dr. Branku SmcrdcI. redni prof- na Pravni fakulteti v Zagrebu
' Na članek Fuki|amc. objavljen sicer v Pregledu. ča.sopisu AiiKnike ambasade v Beogradu leta ki me je takrat presenetil s svojim naivnim optniuzmooi. pa sem ga med tragičnimi dogudki na območju nekdanje lugosiavije popolnoma pozabil, s« skbcuje Ralph Oahrendorf \ svoji knjigi Reflections ivn the Revolution in Europe. Times. Books. Random House. London 1990 . sir. 37-41
' Bruce Ackerman: The Future of Liberal Revolution. Yale L'niversils Press. 1992 Glej tudi recenzijo Richarda Posnet)a v East European Consinution Rewiew, vol I. M. 3. jescn 1992. sir 35-36.
Kar zadeva vrnitev na staro, je vse bistveno, kar bi lahko povedali, rekel že Heraklit. a znanost se mora vprašati, kaj bo sledilo, ob polnem spoznanju, da besedila novih ustav in zakonov ostajajo mrtve črke na papirju, dokler z družbeno akcijo ne postanejo institucije, ki se tudi spoštujejo. Iluzije o tem. kako so s sprejemom ustav in zakonov problemi v temelju rešeni, izničuje zgodovinska izkušnja večine zrušenih režimov, v katerih so ustave služile samo kot demokratična fasada realnih političnih procest)v. Sprejem teh ustav je komaj začetek poskusov za vzpostavljanje nove družbene ureditve. Njihovega pomena pa ni mogoče presojati brez vpogleda v dejanske posledice, ki jih povzročajo.' Ustavni optimizem je vse prevečkrat služil kot podlaga za iluzije o dejanskem stanju in možnosti, da se na to stanje vpliva. Izkušnje z ustavnostjo v nekdanji Jugoslaviji pa najbolje kažejo, kako se lahko z ustavnimi institucijami zavestno manipulira ob navdušenju naivnega dela zunanjih opazovalcev. Sicer pa reformistični zakoni, kakršne so v zadnjih nekaj letih sprejemale komunistične elite, niso preprečili propada sistema, kakršnega je malokdo predvideval, kot tudi niso pripeljale do vzpostavitve demokracije, niti do mirne transformacije, kar je bil, vsaj uradno, cilj njihovih tvorcev.' Toda njihovo sprejemanje je imelo druge, z nameni zakonodajalcev nepovezane učinke, na kakršne je že v svoji analizi vzrokov francoske revolucije iz 1789. opozarjal Alexis de Tocqueville. takšne namreč, da je popuščanje najboljši napovedovalec skorajšnjega padca avtokratskih režimov.»
Povezovanje pojma revolucije z ustavo je zato problematično. Lasswell razlikuje reformo od transformacije po globini izvedenih sprememb, revolucijo pa od reforme po kriteriju uporabljenih metod, to je glede na to, ali so radikalne ali zmerne. Reforma se odlikuje po tem. da se izvaja znotraj obstoječega sistema in se izvaja z zmernimi metodami; sukcesija ima težišče na personalnih spremembah na vrhu strukture oblasti: medtem ko programska reforma zajema širše področje. Revolucija pa po definiciji pomeni radikalno in nasilno spremembo obstoječega režima: politična revolucija je radikalna sprememba strukture oblasti; socialna revolucija je nasilna sprememba sistema socialne kontrole; v njej vedno neposredno sodelujejo množice.' Ali se lahko z nefwsrednim angažiranjem širokih množic državljanov, brez neposredne uporabe nasilja, čeprav ob grožnji z njim, temeljito in radikalno spremeni družbena ureditev z legalnimi sredstvi, to je z vzpostavljanjem nove ustave in zakonodaje, to je osrednje in najpomembnejše vprašanje sedanjega trenutka. Prejšnji poskusi opuščanja nasilnih sredstev in nadaljnja upo-
) Pnmcrjai JuiWy Ban; Easlrrn ainl Ccnlial (:ufo|>c: Ftom Kc(ann lo Translurmalion. «r. 273 v Gilbert Rounan. Sciiaburo Salo m GcraM Scgsil (cds >: Dismantling Comniunisin: Common Causes and Regional Vaiialions. John Hopkins University Press. Baltimore ITO2
' Poudarimo Je enkrat ta. lahko bi rekli Je aksiom /rnanosli o političnih insliluci|ah. ki se tako pogosto zanemalja Klasik ameritke /nanosti o politiki Harold Lassssell pile -ObUo| formalne legalne strukture ni dovoli u pravno vladavino Plurahzem centrov tnoii je v tem pogledu pumembnejii od tormainih omeiitev oblasti Carl Friedrich pove to lelo preprosto: vsaka raoi podleie jlorabi. toda koncentrirano moč je veliko U>c <lorabiti kot razdel)eno oblast Seveda pa ic obstaja optimalna stopoia raiprlenosti oblasti prek te stopn|e. |e bol) vet)elna anarhi)a in $ tem tiranija- Pnm Harold La.«well. Power and Society. Vale University Press. Ne« Haven. 1950 str 23.1
' Predvidevanja /kima komuniMiinih sistemov so sicer res prisotna v mnogih politolotkih anilinih reformskih procesov. vendar v oMiki certus an incenus quando Tako na primer Zbignie»» Brzezimki v predgovoru k drugi ildaii kn)ige The Grand Failure, Macmillan. New York 1990. poudarja, kako so se njegove ocene izkazale M pravilne Ralph Dahrendorf (op. eit str 20-21) navaja s»o|e prej<n(e ugotovitve, da modema metanica aviokracije m birokracije, imenovana realni socialnem, ne more dolgo trajati in pripominja, da je *e v sedemdesetih letih nafnosil, vendar ne napisal kn|iga l naslovom • I9S9.. v katen je hotel pokaMli. da tudi sset. opisan v Orsvelovi .1984.. ne more biti uajen
• Glej Toqueville. The Olil Regime and The French revohition. Anchor Books. Ne» York 1955 . str. l(iO-l87. prva izdaja 1856.
' Harold Lasswell, op cit str 268-280
raba revolucionarnih ukrepov z zakonitimi sredstvi so pomenili le spreminjanje pravnih fasad brez bistvenih sprememb v družbenih odnosih. Rezultati najnovejših ustavnih poskusov v Srednji in Vzhodni Evropi so še vedno neznani.
Nujnost graditve nove družbene ureditve Stanje in tradicije konstitucionalizma
Tvorci ustave, zakonodajalci, kot tudi konstitucionalistična gibanja v državah, ki se po zrušenju komunistične ureditve imenujejo »nove demokracije«, se srečujejo s težkimi dilemami in izzivi v razmerah, v katerih se zdi. da manjkajo vsi bistveni gospodarski, kulturni in politični pogoji za razvoj liberalne demokracije. Če kon-stitucionalizem definiramo kot skupek teorij, katerim je skupna ideja, kako naj bi oblast v državi delovala, podvržena omejitvam in zavoram, določenim z ustavnim pravom, in je tako odgovorna pred svojimi državljani, tedaj pod konstitucionali-stičnimi gibanji mislimo na tiste politične sile, ki ob predvidenem institucionalnem vakuumu, pravzaprav mešanici novih in starih institucij, vztrajajo pri vzpostavljanju nove družbene ureditve, utemeljene na vladavini prava. Ideja vladavine prava je v tesni zvezi s koncepti predstavniške in odgovorne vladavine; delitve oblasti kot instrumenta vzajemnega nadzora nosilcev najvišjih pooblastil; neodvisnega sodstva kot poroka za spoštovanje in zaščito človekovih pravic; ter lokalne samouprave kot podlage za razvoj politične kulture državljanov v njihovih temeljnih življenjskih skupnostih. Nova družbena ureditev pa. kot pove že sam naziv, pomeni družbeni red in družbeno disciplino, na podlagi temeljnega soglasja o sprejemanju pravil igre - konstitucionalnega okvira - znotraj katerih so izidi tekočih političnih odločitev nepredvidljivi, vendar sprejemljivi prav zaradi sprejemanja temeljnega razumevanja o pravilnosti okvirov. Nujnost ustavnega strukturiranja sistema vključuje omejitve vseh nosilcev funkcij, pa tudi parlamentarne večine same in celo večine državljanov z institucionalno zaščito pravic manjšin." Ideje različnih političnih skupin o naravi te nove ureditve so med seboj različne, kar je normalno, vendar zbuja skrb tisto, kar se zdi skupno večini od njih: presojanje ustavnih institucij in ureditve v celoti izključno po lastnem, ozko razumljenem neposrednem interesu, ki spreminja ustave v sredstva dnevne politike, namesto da bi bile okvir, v katerem naj se vodi politično boj. Skušal bom dokazati, da so takšni simptomi povsod vidni. Zahteve, da bi dosegli temeljno politično soglasje o temeljnih pravilih igre. kakršen je na primer volilni sistem, se razglašajo za nostalgijo za preteklostjo, čeprav v tej preteklosti takšnega soglasja nikoli ni bilo. niti ga vladajoče skupine niso iskale, razen z lažnim prikazovanjem volilnih rezultatov v številkah nad 99% ali z napako celo čez 100%. kot se je to zgodilo Miloše-vičevemu volilnemu štabu v Srbiji 1989. leta. Populistične skupine vztrajajo pri neomejenih pravicah večine, da odloča o usodi družbe, ter tako zanikajo na enak
• o Icm piSc Ralph Dahrendorf naslednje: -Demokraciia v «nnlu vpratanja. o kalcrem na) l)wl)C odkitajo. ne more napolnili le praznine ljudje' lahko dvigne pro» nesprejemljivemu reiimu ukorlKanja tn ilatenja. toda .Mi ljudje' ne more vladali Demokralltna ilusja. da obslaja nekaj kot vladavina ljudstva. j< vedno pomenila klk uzurpalorjtm in novim monopokim..
najpomemhnejie je omejiti m uravnotežiti vladajoče skupine m jih občasno zamenjati na miren natin. kol lo lo volitve. Mimo tega so taklne skupine potrebne Demokracija je oMika vladavine, ne pa parna kopel popuUmih obiSitkov. Poirebuje tiuc. ki jo \-odijo. prav toliko kot liste, ki lahko uvuvijo politične napake in arogantnost oblasti., op cit. sir 12-13.
način pravice nacionalnih in vseh drugih manjšin. Manipulira se z velikimi ustavnimi načeli in teoretičnimi koncepcijami in se brez oklevanja spreminjajo stališča, odvisno od potreb in trenutnega interesa. V težkem gospodarskem položaju vse to nevarno vodi v različne variante cezarističnih diktatur, ki temeljijo na izražanju vseljudske podpore in navadno ne morejo zagotoviti sukcesije, tako da se dezinte-grirajo z biološkim koncem velikih vodij - za kar je najboljši zgled Titova vladavina v Jugoslaviji.
Zdi se. da imajo vladajoče elite za vse to malo občutka. »Da bi se okoristila s preteklimi izkušnjami, mora demokracija že doseči določeno stopnjo civilizacije in prosvjetljenosti«, je pisal Tocqueville v Demokraciji v Ameriki v tridesetih letih prejšnjega stoletja, zaposlen pravzaprav z dogodki v svoji francoski domovini, ki jo je zgladil na pogled neustavljiv ciklus revolucij, kontarevolucij in restavracij. Po njegovi oceni je to povzročila nesposobnost vodilnih političnih ljudi in sil. da bi identificirale temeljne družbene probleme, centralizacijo in neomejeno moč vsake trenutne vladajoče elite.'
Splošni vzor: »zahodni ustavni modeli«
Razglašani cilji nove ureditve - tržno gospodarstvo, pluralistična demokracija in vladavina prava, pti vzoru Zahoda, so le slaba pomoč pri rekonstruiranju »zahodnih« institucij v novih demokracijah, predvsem zato. ker so te ureditve in razlike med njimi v glavnem slabo znane. Kajti zahtev a po poznavanju institucij ne more biti omejena na branje ustavnih besedil. Dejanske posledice institucionalnih rešitev samo zelo redko odsevajo namere sestavljalcev ustavnih besedil in so pogosto nepričakovane in celo nasprotne pričakovanjem in dobrim namenom. Različne institucije lahko pripeljejo do podobnih rezultatov v različnih položajih. In obratno. kar je še bolj treba poudariti v trenutku, ko prevladuje vsesplošna želja po posnemanju, iste institucije v različnem okolju pripeljejo do različnih posledic. Ena od zelo razširjenih skrajnih poenostavitev je razširjena ideja, kako bo tisto, kar dobro deluje, npr. v Ameriki ali v Franciji, pripeljalo do podobnih posledic v vseh drugih državah. Rezultati prepisovanja ameriške ustave v državah Latinske Amerike ali parlamentarne ustave v nekdanjih britanskih kolonijah v Afriki predobro kažejo posledice takšnih poenostavitev.'" Modelom in vzorom se seveda ni mogoče izogniti, ker so alternative omejene, toda dobro je treba premisliti - to pa pomeni tudi kritično razpravljati - preden se uporabijo. Resnično delovanje ustavnih sistemov namreč vedno obnavlja določene težave in probleme, skupaj z njimi pa
* Dahrcndorf meni. da dogodki v Enopi I")*« m IWO najtioli spominiajo na dogodke a kla 184«. o kalcTih «a dva poca - Kail Marx m Aktis dc Tocijurvjilc - /apuuila analize, ki jih ni mogoir obili (op ot. »ir. 30). Polem ko razumljivo ugotavlja napafnou Mantovih tahtev a tancdne akcijc. kar je danes povsem otitno. t>ahiendorf- presenetljist) - podcenjuje TocqueviUovo prifevan)t t razlago. M da je TocqueviUe obseden od tega. da bi pojasnil vzroke padca arisiokrae^e. kateri je pripadala tudi njegova dnitina Koliko je lak<na razlaga Tocquevillovega dela uprasifena. posebej Je v luti Dahrendorlovega pnporofUa. da naj bi se raje oprU na izkulnje ameriike revoliKije m •Pederalista-. kar je prav Tocquevil-lova obsedenost, ter poskusih analizirati pogoje, v kakrinib se demokracija kot drutbena ureditev in ne le kot obveznost v ustavnem besedUu bistveno razlikuje od avtokratskih reiimov. To se dane» Je precej analinni. zlasti v Ameriki, pod tem splivmn se pojavlja tudi v dehh piscev v novih demokraojah Vincent Ostrotn na primer meni. da •tioveitvo m ob koncu 20 stoktja nit bli>e znanstveno utemeljenemu pristopu k sistemu demokratifnih dni}b. kot je to dosegel Toojuevilk v svojih knjigah Glej Transformation of Institutions some critical reflections, porotilo na konferenci "Institutioaal Change". IPSA. Buenos Aires. Argentina, julij I9<t| . Tocquesillovi spomini na 1848 leto. katerega aktivni soudeleženec je bil. se mi zdijo fucinantni. zato bom nanje opozarjal na ustreznih mestih v tem prispev ku
o vplivu amentkega sistema gkj Klaus >on Bevme: America s Model. The Impact ol Amencan Democracv in the World. St Martin Press. New York 1987
tudi reformistiCnc ideje tudi v državah, ki jih - v primerjavi z novimi in mladimi - lahko imenujemo zrele demokracije, tako da razprava o zahodnih modelih praktično neprestano poteka v samih »modelskih državah«. Nepoznavanje takega delovanja in dilem omogoča, da se bistvene ustavne odločitve sprejemajo intuitivno. bolj na podlagi iluzij o tem. kako mcxleli delujejo, kot pa na temelju resničnega vpogleda in zavesti o tem. da samo preimenovanje ne bo prineslo demokracije, prav tako kot ni prineslo niti socializma, niti komunizma, tudi takrat ne. ko je Hruščov 1964. uradno objavil vstop v njegovo zgodnjo fazo." Takšen primer je značilen že na ravni dela strokovnih skupin, ki niso. vsaj ne neposredno, vključene v politične boje. ali vsaj niso popolnoma instrumentalizirane s političnimi interesi oziroma vsaj skušajo ohraniti nekaj strokovnega dostojanstva." Toda potem ko ustavna vprašanja pridejo v parlament, ali še slabše, na ulico, tedaj ni meja za manipuliranje z modeli, da bi dosegli neposredni politični cilj. To je najbolj vidno ob sprejemanju volilnih zakonov, kjer se stališča spreminjajo brez oklevanja, v skladu s trenutno oceno razmer pri posameznih strankah ali voditeljih. Ta pojav je seveda prisoten tudi v zrelih demokracijah in zalo dobro znan. tako da se podmena o nenačelnosti strank jemlje kot izhodiščna točka vseh resnejših analiz volilnih sistemov; še veliko bolj pa je ta pojav resen v razmerah nezadostnega znanja in nerazvite politične kulture. Z bolj zapletenimi ustavnimi koncepti, kot je to problem organizacije oblasti, ki se tudi znanstveno, med zahtevami po demokratičnosti in zahtevami po učinkovitosti približuje vprašanju kvadrature kroga, je Se laže manipulirati pred javnostjo, okuženo s simplicistično idejo o demokratičnosti zakonodajnih skupščin. Raven civilizacije ter pravne in politične razsvetljenosti je v novih demokracijah problematična. Posebnosti posameznih držav so pomembne, toda podobnosti popolnoma prevzamejo, kar niti ni tako čudno, kadar se razmisli o skupnem problemu. Kajti, kot piše Vladimir Tismaneau:
»Ena stvar je zrušiti komunistične birokracije, druga pa je izgraditi nov svet. v katerem ljudje začenjajo verjeti eni drugim. Ponovno vzpostavljanje politike, odkritje javne arene kot prostora tekmovanja vrednot ter pojavljanje raznih interesnih skupin so označili odpiranje javnega prostora. Toda demokracija s svojo neosebno proceduralno kulturo se mora graditi na še vedno krhkih temeljih, po katerih še divjajo demoni preteklosti. Kot je v 18. brumaireu Louisa Bonoparta napisal Kari Marx, »tradicije vseh mrtvih generacij kot da obremenjujejo pamet živih.« Preteklost, ki je bila že desetletja odpravljena, se zdaj vrača z vsemi kompleksi in nevrozami, ki jih je ustvarila drama vzhodnoevropske zgodovine v teku stoletij pred prihodom komunizma.«"
" Anioni Kamimki duhovito analirir« lo poiglavin|c » ptcinirnovanii v «•oji knjig) An Inslilutional Thcorv of Coromimi« Rcpmn; Dciiipi. Kunciion and Breakdo»ii. ICS P»e». San Francnco	koopoMij« daui na nii«i(ikao)o
pojma -tovjeltki.. kai k ne more prevcui drugače kol .Iisli. ki rboroje. Mseda.. m je lorej piiveian » pojmom republika, pomeni >zborujo<a republika-, kar je nesmisel
" TocqueviBe je svoje iaknSnje tlana odbora, ki je pripravljal osnutek republikanske ustave 184« leta. takole simll •Vpliv predsednika na delo odbora je ogromen; vsakdo, ki je kdaj od bli/u pogledal le male skup<^ne. bo vedel, na kaj mislim Nismo imeli niu nagnjenja nili {asa /a dolge razprave Širina in zapletenost predmeta sla nas pteslraiili m je vnaprej priklenili razum «lanov, seCina m niti poskuiala prou6li zadeve ali K samo pobrala neke zmedene ideje; tisti pa. ki so imeli bolj jasno zatrtanc ideje, so se obotavljali tn jih niso predlagali BaU so se namrcf. da bi s tem. ko bi hoteli priti sivan do dna. izzvali siknite in neskontn« prepire, zalo so raje ohranjali privid harmonije m ostali na površini Tako smo ptiUi do konca, sprejemali smo «lika natela zaradi majhnih podrobnosti. poOasi smo zgradih celo oblaslno maSinenjo. ne da N pravilno izratunali relativno mof raznih koles in naiin. po katerem morajo skupaj delovali- In na drugem mestu •Todi fa bi bil odbor sposoben dobro opraviti svoj posel, bi mu to preprečila zaposleno« z zunanjimi dogodki- The Recollectiont o( Aleiis de Tocquevillc. Merridian Books. Umdon 195». ar 187.. 192
" Vladimir Tismaneau; Reinventing Polilics. Easlem Europe From Stahn to Havel. The Free Press. Ne» Vork 1992. ftr 246.
Graditev nove iLstavne ureditve in problemi njene uporabe Vprašljiva racionalnost političnih procesov
V političnih procesih v vseh državah novih demokracij prevladujejo politični spopadi tako znotraj strank in družbenih gibanj kot tudi med parlamenti, vladami in državnimi poglavarji, pri čemer so ustave in posamezne ustavne rešitve v središču pozornosti. Politika je vsekakor dejavnost, povezana z nadzorom in reševanjem družbenih spopadov. Toda listo, kar zbuja skrb, je na videz prevladujoča iracionalnost spopadov v novih demokracijah. Vzemimo za zgled oceno strankarskega grupiranja in spopadanja na Madžarskem:
»V današnji politiki imate generacijo '48, generacijo '56, generacijo '68, generacijo "80 in (največjo od vseh) generacijo "89; tako med vsako generacijo kol znotraj nje obstaja zapletena osebna zgodovina prijateljstev in nasprotstev. Ne morete niti poskusili razumeti današnjih političnih združevanj, če ne veste, kdo je komu kaj naredil v zadnjih 40 letih... edina resna pot za dejansko razumevanje je zgodovinska, v vprašanjih vodilnih akterjev pa biografska.«"
Jasno je, da to prav tako velja za Hrv aško, le da so generacije različne. Pozornost, ki se posveča ustavnim vprašanjem, ni normalen izraz pravil postopkov, ki omogočajo mirno reševanje političnih spopadov na način, ki se sprejema zato, ker se meni, da je tak pošten okvir tekme, v kateri se včasih izgublja, včasih pa dobiva. Ustavna pravila se ne jemljejo kot okvir, ki ga je treba spoštovati za ceno neposrednega političnega poraza v posameznih vprašanjih, temveč kot sredstvo, s katerega uspešno manipulacijo se lahko dosegajo konkretni uspehi, tako da je vsaka manipulacija upravičena, če vodi k želenemu cilju. Glede na to da noben demokratični sistem pravil ne zagotavlja dobička v vsaki situaciji, se skušajo pravila spreminjati od situacije do situacije. Tak odnos do u.stave in zakonov delita tako vlada kot opozicija. Poljski pravnik Wiktor Osjatinski je uporabil metaforo iz nogometne tekme, med katero se igralci neprestano dogovarjajo o spremembi pravil." Toda položaj je še bolj zapleten, ker se igralci, politične stranke in skupine neprestano menjavajo ali prehajajo iz enega moštva v drugo. Lahko bi postavili vprašanje, ali ni iracionalnost eno od temeljnih obeležij političnega odločanja in kolektivne akcije, o kateri je zlasti v zadnjih tridesetih letih nastalo v Združenih državah in drugod na Zahodu ogromno literature s težiščem, še od izdaje knjige Calculus of Consent kasnejšega nobelovca Jamesa Buchanana in Gordona Tuul-locka leta 1962. prav na raziskovanju procesov ustavne izbire.i" O tem ni nobenega dvoma; tudi brez sofisticiranih analiz je dovolj spomniti na iracionalnost, omejenost vpogleda in nekonsistentnost odločitev Bushove ameriške administracije gle-
" TiuKHhv Ganon Ash. dl. Tsmanrau. «r. 24(>
" KoafeiciKi -Exccutiw -1 jrgnlalive RcUlioas in New Dcmocradev. The Univcnilvof ChKap> Law School. 2.-3. decembra 1993
" Ta llleramra vkljufuje »eliko mien m del « podroOja raziskovanja kolekliviK akci)e. javne ubite (pubiK cllo«x). proMeina ypravl|an|a t javnuni dobrinami (tragedy ol commons concept m kasnefSa proo^cvania tega koncepta), kot so Kenneth Arrow. Oliver WUhamson. Vincent in tluior Osirom. Jon Elster. Michael Oakshott. Bernard CrKk in drup Pnmerjai npr James M Buchanan; Constitutional Economics, Oxford. L'k Cambridge. Mass. 1991; WiUum H. Riker; Against Populism. Waveland, Illinois 1982.; ali / drugaOnim pristopom, btez poskusov mudelirania in (ormaliiaaie Jon Elslet; Sour Grapes. University of Cambridge. Great Bntain I9li3.. odllden pregled Margaret Levi: The Limits of Ritiona-lity. ChKago University Press. 1991) Za teonio i/bire ustav* gle| Vuicenl Ostrom politiika teotija slotene republike. Informatot. Zjigteb. 1989, prevod in uvodna itudija Branko Smetdel Prav tako je treba oponiriti. da raziskovanje polititncga odloianja na fni racionalno-iracionalno datira 4e ii Aristotelovih Časov m |e tcmcl|ni predmet (lolititnih
dc srbske imperialistične vojne na Balkanu - kar je znano tudi navadnim državljanom. Toda to vprašanje je še bolj resno v prehodnih obdobjih, katerih bistvena značilnost je prav anomija, neobstajanje pravil, ki grozi, če se podaljša, z vrnitvijo v neko obliko avtoritarnega režima ali omejene demokracije, za kar je skovana zloženka demokradura."
Problem ohranjanja ustavnega okvira
Predvideni sodniki v tej tekmi brez meje, novoustanovljena ustavna sodišča se obotavljajo in se ne angažirajo odločno v presojanju odnosa med najvišjimi državnimi telesi - kar nas ne sme preveč začuditi, če ni pravne podlage, po kateri bi mogli postopati, obstaja pa niz drugih problemov v zvezi z vprašanjem neodvisnosti sodstva." Kot izjema se jc izkazalo madžarsko ustavno sodišče, vzpostavljeno 1989. leta. ki ni oklevalo sprejeti, čeprav izbrano od parlamenta, nekaj pogumnih odločitev, tako da ga Elster ocenjuje kot »pomembno pt)litično silo in pravzaprav najmočnejše ustavno sodišče na svetu.«" Toda to je tudi najboljši primer za osvetlitev naše trditve, ker se položaj sodišča prav zato stalno postavlja pod vprašaj: teoretično, na podlagi trditve, da so sodniki neodgovorni in da jih je zato treba narediti odgovorne pred parlamentom;-'" praktično, ker npr. odločitev sodišča z dne 23. septembra, s katero je poseglo v razmerje med predsednikom Republike in prvim ministrom, oba razlagata vsak na svoj način in zavračata izvedbo.-'' To je po oceni Andrasza Saja, enega od najbolj znanih madžarskih pravnikov in pravnega svetovalca predsednika Republike, samo kazalec ozračja, ki ni naklonjeno razvoju »duha konstitucionalizma«: »Ni občutka za supremacijo Ustave kot take, na delitev oblasti pa se gleda na način, ki spada v 18. stoletje, kot na oviro za sodni nadzor nad izvršno, še zlasti pa nad zakonodajno oblastjo. Ta
" Tcmeljiu «uitij» proccsm tniuKi>c »laiii»k<iarocrilkih drtavih ici v Spini|i. lu Punu^hkrm in v Gr6|i GuHci-nu O'DoocDi (v ftinh kngigah) « atnc prav s to ugi>lnvilvi)o: .Nt Ic <la »c t« (pravila. B S ) nepicvtano vptcniin|a|0. tcmvTi jih tudi OMro napada|o: polilitni >iih|ckti tr hotljo ne le a urevnifenje «ojih nepovrcdnih interesov m'ali interesov tbtih. za katere nieni)o. da |ih predstavljaj«, temvei isio<asno tudi za dolodtev pravil, katerih konfiguracija bo dolotila verjetne dobitnike ali poiaJcflce v bodočnosti Glej I. str h v Giullermo O Doneli. Phillipe Schmitter. laurcnce \Mirtehc-•d: Trimitions From Authoritanan Rule. I-IV. Ji>hn Hopkins Univrrsitv. Baltimore. 19S6
Seveda tudi ne gre podc«n|cvaIi niti odsevov prc|in)e;a rebrna, v katerem so ustavna zagotovila stabilnosti položaja imela vedno dvomljiv pomen Ka|ti. kot je tekel Slobodan NbkiSevK!. takr«i v funkciji «<fa beograjske partijske organizacije - te sodnike «iti ustava. |ih ne bo ni( zaUitilo pred partijsko odgovornostjo (cit. Boio Knvokapi<;: Jugoslavija i komunisti, adreu u potasi akademika Jovana Djoidjcvi^a). niti kalkulacije z izrednimi sun|i. ah jc pr.ni (as za spopad z izsrlno oMauio. ali ne bo akcija vudiUa koristila zunanjemu lovrainiku In nazadnje. kl|u(nii odlotitcv ameriikcga vrhovnega sodii(a E« Parte Mllligan. s katero |e to <odiWc zavrnilo pristoinost vo|iikcgi pravosodja, je bila sprejeta «ele 18ft5. to jc po zmagi v vojni
" -imra. Jon Elster: On Majoritananism and Rights. East European CorertitutionHl Review. <dal|e citimno EECR). 1. 3. jesen 1992. str. 22.
^ Napadi na IJsuvno sodiVc pnhaiajo tudi iz vrst sodnikov Tako sodnik Vrhovnega sodi«a Ka»ol> Toro piSe •Ustavno sodiUe ima neomejeno oblast Ijihko preklice zakon na podlagi lastnega pojmovanja, ka) je ustavno Ne nadzoruje ga sedanja utuva, ne marala, javno mnenje in volja večino Cit. Judith Pataki; The Constitutional Court's Search For Identitv. Radio Free Europe/Radio Ubert> Research Report (naprei citirano RFtiyRL). 21 junija 1991; Judith Pataki in John w Schieman Constitutional Court Limns Presidential Posters. RFF7RI.. 18. oktobri 1992. str. 5-9. Edith Oltay: The Postcommumsl Judiciarv'. RF^RL. 11. oktobra 1991. sir IS-20.
" Do spopada med Gonzom m Antallom je prrtlo potem, ko jc predsednik Republike, književnik m znani borec za elovekove pravice, poskuial zasfttiti dva direktorja radia in lelevizne. ki )u |e Anull hotel zamenjati aradi neodmerjcnc m nekomtruklivne kritike vlade Boj se jc prenesel v Parlament, na določbe zakona o medijih - glq Andras Bozoki The Battle lor Ihe Media. East European Reporter. V tt 6. str 14-16, Zdi se. da je nazadnje prevladala Antallova zahteva po kontroli medijev, ker »ta oba direktorja odstopila ». januarja 199J. po poročilu Nev» York Timcsa. 9 januarja 199J: Hungarian Media Thrown m Crisis. TV&Radio Chicls resign Over Issue ol Governmental Control, str 4A
ideja... je izrazito nasprotna duhu vladavine prava, ki ga razglaša ustava. Pomanjkanje spoštovanja ustave (ki v resnici doslej ni pripeljalo do kakšnih nej»-pravljivih napak), lahko samo oteži nastajanje tistega, kar imenujemo »zaupanje v ustavo«, to je prepričanja v višje vrednote konstitucionalizma kot trajnega procesa. ki omejuje vsako oblast... V najboljši hegeljanski tradiciji sledi po komunizmu intelektualni Auflieben in vrnitev v imaginarno preteklost, v kateri ni prostora za moderni konstitucionalizem. Konstitucionalizem se šteje za še večjo oviro, ker je moderen. Tak je položaj v družbah, ki se srečujejo s problemi postmodernizma, toda njihove intelektualne strukture (ohranjene ali celo okrepljene med komunizmom) spadajo v predmoderno dobo. Komunizem se je zlomil med drugim tudi zato. ker je živel s svetovno postmoderno potrošniško družbo. Prav tako so post-komunistični sistemi odvisni od sveta, ki je med drugim v veliki meri naklonjen konstitucionalizmu. Demokracije v nastajanju potrebujejo zunanjo legitimacijo (»zahodnjakov«), to pa zahteva določeno spoštovanje ustavnih določb.«"
Namenoma smo izbrali to oceno stanja konstitucionalizma na Madžarskem, ki ima v tem pogledu po splošni oceni najbolj stabilen položaj med novimi demokracijami in največ možnosti, »da bo ohranila demokratično strukturo in kjer je vrnitev k diktaturi malo verjetna.«"
Demokratičnost sedanjih ustavnih razprav
Kljub vsemu je mogoče ugotoviti, da so ustavne razprave omejene na ozki krog strokovnjakov in politikov, medtem ko državljani kažejo malo zanimanja in so se bolj pripravljeni obračati k vladi, predsedniku ali h komur koli. ki jim obljublja hitro rešitev njihovih življenjskih težav.Brž ko se politični položaj v določeni državi umiri, se državljani srečajo z vso težo gospodarskih problemov, kar ima za posledico volilno abstinenco in izgubo zanimanja za politične boje v javnih arenah, kakršen je parlament. Raziskovanja javnega mnenja na Madžarskem so pokazala, kako nasprotno od pričakovanj televizijski prenosi zasedanja parlamenta neposredno vplivajo na padec popularnosti in zaupanja v to institucijo. Državljani se pritožujejo nad nesposobnostjo svojih predstavnikov, nad praznimi in slabo organiziranimi neskončnimi razpravami in predvsem nad neprisotnostjo velikega števi-
" Andras/ Sajo: The Airogan« or Power. Ea« Eura|>ean Reponer. V Ji 3. ma|-|uni| 1W2. Mr. 47 Sajo navaja zanimiv primer. Iiako je parlamcnumi mkovni urad. da bi k izognil odlotiivi uuavncga todiWa o rokih za prilagajanje zakonodaje z mlavnimi amandmaji iz 1989 in 1990.. preprosio •pozabil- vnesli roke v ustrezno publikacijo
" Polillki imajo seveda svojo razlago za taktne diagnoze; .Vii ocenjiqejo naie rezultate bolje kot mi sami MadJan vedno vidijo samo najslaMe To prihaja od kmečke mentaliieie. ki nikoli ne bo prognozirala dobre teis-e«. je izjavil premier Antall, cil. Tismoneau. str. 262
-Tetko je verjeti, da ustava kar koli pomeni za malega floveka. stisnjenega med tnalom in nakovalom Ta je brezbnjen do .svoje' ustave, ker jc ustava indifercntna do njega Ljudske množice so dovolj pmtvelljene. da bi bile pooblaščene, da zahtevajo temeljno družbeno (pravičnost in ekonomsko varnost Toda tudi najlepie napisana ustava ne mote zadovoljili leh telja, prav tako kol lega ne morejo niii pretenciozm zakoni o druibenoekonomskih pravicah Ustava ne more premostili prepada med revUino in bogastvom Ne more zagotovili hrane, stanovanja, obleke, izobraievanja in rekreacije - temeljnih tivljenjskih potreb Povsod lo druibeslztavx usmerjene v drlavo blaginje Poleg tega je bistvo napisanih ustav posulo stagnantno. O tivljenjskih vpraJanjih, ki vplivajo na vsakdanje tivljenje ljudi, ne odločajo več ustavno vzpostavljeni organi, temveč skupine za pritisk in politične «ranke, ki jih ustave največkrat ignorirajo, te pa najbo^ pogosto delujejo zunaj njihovih okvirov.
Tolikina indiferentnosi, če ne tudi sovtativo ljudskih mnoiic do .njihove' ustave se zdi upravičena: lo. kat ustave kalejo skozi svoje zapletene in izdelane podrobnosti - se ne tiče navadnega človeka; tisio, kar ustave zanemarjajo, pa so bistvene potrebe njegove vsakdanje eksistence. Propagandne ideolotke postavke pomenijo zanj prazne obljube Ustavi ni uspelo v ustem, kar se je od nje najbolj pričakovalo m uspelo vz)X»iaviii družbene ureditve, vame pred ioki in krizami» (Kari Lowenstein' Political Power and Governmental Proccss, Umversiiy ol Chicago Press, Chicago 1957 sir 160-161.
la predstavnikov na sejah ob močno prisotni zavesti, da z njihovim denarjem dobro plačani predstavniki slabo opravljajo svoje delo. Med pojasnili o svojem absentiz-mu na devetkrat ponovljenih dopolnilnih volitvah v nekaj krogih navajajo predvsem tista, da eden več ali manj med temi profesionalci ne bo v bistvu nič spremenil." Treba je reči, da so zrele demokracije mnogo bolj previdne glede dostopnosti do vseh vrst razprav v svojih najvišjih telesih vsej javnosti po televiziji. V ZDA je bilo televizijsko snemanje zasedanja domov Kongresa dovoljeno šele z Zakonom o reorganizaciji zakonodajstva 1970. leta. toda pod pogojem, da ne ovira dela parlamentarcev. To pomeni, da predsednik doma »režira« prenos, torej da brez njegovega dovoljenja kamera ne sme »šariti« po klopeh. Pravzaprav je kamera vedno usmerjena na govorniški oder. Ko je na neki seji 1984. leta govornik Predstavniškega doma, demokrat Thomas O'Neal, določil, naj se kamera med govorom nekega člana republikanske stranke obrne proti dvorani, je to izzvalo javni škandal, ker se je videlo, da je dvorana skoraj pra/na in da član kongresa pravzaprav govori samo za zapisnik.» V britanskem Spodnjem domu je prenos tudi danes bistveno odvisen od odločitve govornika. V večini novih demokracij, tako tudi na Hrvaškem, pa se je prenašanje zasedanj štelo za poseben izraz demokratičnosti nove oblasti.
Pa vendar je poleg svobode in enakosti pravic politična participacija bistveni sestavni element pojma demokracije."
Prav zato opozarja Dahrendorf:
»Če se monopol partije zamenja z zmago množic, bo vse izgubljeno, ker množice nimajo strukture niti trajnosti... ključno vprašanje je, kako zapolniti razkorak med državo in državljani - ponekod, kot npr. v Romuniji, v zastrašujočem obsegu - z dejavnostmi, ki s svojo avtonomijo postanejo vir družbene moči. Dokler se ta razkorak ne prevlada, bo vzpostavljanje svobode in celo tržnega gospodarstva še nadalje viselo v zraku.«"
" Tu K je korMno ipomniti ludi |H«ia. ki ga je hrvalkerou Saboru poslala neka enota hrsaike vo)ike ii «ojih rovov, ofortena nad napol pran» dvorano parUmenta - prebral ga (e pred lelevuiiskini avdilontem predsednik Žarko Domjan. na pomlad 1992. leta. «e te prav spominjam
* Branko Smerdel: Evolucqa pfedsiednifke vlade v SAD: Kongresni velo. Zagreb 1986. stt. 69-70. " Primerjal William Riker, op. eii. «r 3-11.
" Op. dt. str. 105. Toda Dahrendortovo opozorilo ponekod zveni prav diamaiiCno: -Zoprno mi (e pomislili na kombinacije voinih voAieljev. dunonskih nafttovalcev in rasjstiiiuh ideologov, ki jih lahko pripeljejo na oblast razburjene io razoiatane skupm. Pazimo od uCetka' Fundamenialisli takajo za vsakim vogalom na prispevke tistih, ki so izgubili thnx na poti k svobodi,- sn 115-116.