ACTA HISTRIAE • 26 • 2018 • 3
Received: 2018-05-19	DOI 10.19233/AH.2018.33
Original scientific article
UN CONVITATO DI PIETRA? I FORWARD-BASED SYSTEMS E IL CONTROLLO DEGLI ARMAMENTI DA NIXON A REAGAN
Alessandro LEONARDI
Università degli Studi Roma Tre, Dipartimento di Lingue Letterature e Culture Straniere, Via del Valco di San Paolo 19, 00146 Roma, Italia e-mail: alessandroleonardi19@yahoo.it
SINTESI
L 'articolo ha l'obiettivo di analizzare il ruolo dei Forward-Based Systems (FBSs) nelle trattative sovietico-statunitensi sul controllo degli armamenti. Utilizzando una vasta documentazione e un'ampia letteratura, il contributo presenta le fasi dei negoziati sul tema. Come tutte le trattative sui sistemi non-strategici, le discussioni sui FBSs chiama-vano direttamente in causa gli interessi di sicurezza degli alleati europei di Washington, evidenziando le difficoltà nel bilanciarepolitica di controllo degli armamenti e deterrenza estesa. Politicamente e militarmente importanti per la NATO, questi armamenti erano guardati con preoccupazione dall'URSS, che ne richiese pertanto una limitazione sin dai SALT I (Strategic Arms Limitation Talks).
Parole chiave: Strategic Arms Limitation Talks - SALT, controllo degli armamenti, proli-ferazione nucleare, deterrenza estesa, détente, Intermediate-Range Nuclear Forces - INF
A STONE GUEST?THE FORWARD-BASED SYSTEMS AND THE ARMS CONTROL NEGOTIATIONS FROM NIXON TO REAGAN
ABSTRACT
This chapter examines the role of Forward-Based Systems (FBSs) in the U.S.-Soviet negotiations on nuclear arms control. I does so by analyzing the evolution of the U.S. Arms Control Policy toward the FBSs. Building on the comparative analysis of declassified documentation and adjourned literature, the chapter will discuss if - and to what extant - the FBS's issue has influenced the course and the outcome of the Arms Control Talks. While NATO saw the FBSs as a tool to strengthen the credibility of extended deterrence, the USSR regarded them as a substantial factor in the global balance. Therefore, the Soviet stance toward the FBSs'place in the Arms Control Negotiations took shape accordingly: from the very beginning of the Strategic Arms Limitation Talks in 1969, until the resumption of the INF Talks in 1985, the USSR Delegations have constantly sought to constrain the deployment of U.S. Forward-based systems. Although wary of the Alliance-splitting effect of an eventual acquiescence to Moscow's demands, neither the Détente-reconciled Richard Nixon neither the confrontational-postured Ronald Reagan were ready to rebuff Soviet demands out of hand without exploring an half-way solution.
Keywords: Strategic Arms Limitation Talks - SALT, Nuclear proliferation, Arms Control, Extended Deterrence, Détente, Intermediate-Range Nuclear Forces - INF
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INTRODUZIONE
Questo contributo si pone l'obiettivo di analizzare il ruolo ricoperto dai Forward-Based Systems (FBSs) nei negoziati tra Stati Uniti e Unione Sovietica sul controllo degli armamenti1. Schierati in basi situate sul territorio britannico dall'inizio degli anni '70, questi velivoli, i caccia-bombardieri FB-111H, equipaggiati con armamenti nucleari hanno contribuito in modo sostanziale alle capacita di dissuasione della NATO, colmando - anche se soltanto parzialmente - alcune lacune nell'arsenale atomico occidentale (Daalder, 1991, 302; Heuser & Stoddart, 2017, 458). Benché la letteratura sul processo di controllo verticale della proliferazione abbia dedicato ai FBSs uno spazio necessariamente - e per certi versi, comprensibilmente - più limitato rispetto alle questioni "centrali"2, l'esame della documentazione declassificata ha evidenziato l'elevata considerazione in cui erano tenuti questi armamenti, tanto dagli Stati Uniti e dagli alleati, quanto dai Sovietici. Infatti, i FBSs non soltanto hanno contribuito a fornire alla NATO la capacita di colpire il territorio sovietico nell'intervallo di tempo intercorso tra il ritiro dei missili balistici a intermedia gittata SM-78 Jupiter (1963) e lo schieramento dei missili cruise e PershingII, deliberato nel dicembre 1979 e attuato a partire dal novembre 1983. Questi velivoli, in particolare gli FB-111H dell'USAF (United States Air Force), hanno rafforzato la cosiddetta deterrenza estesa, alleviando il ricorrente timore di abbandono (fear of abandonment)) percepito da alcuni alleati europei senza, tuttavia, comportare un vincolo paragonabile a quello dei missili a intermedia gittata. Meno veloci, minacciosi e vulnerabili rispetto agli IRBMs di prima generazione, questi sistemi erano poi considerati più rassicuranti dal governo statunitense (fear of entrapment) poiché meno invitanti (lucrative) come obiettivo di un primo colpo sovietico (Daalder, 1991; Zaloga, 2002; Stoddart, 2012)3.Quest'ultima considerazione ha contribuito nel tempo a sedimentare una convinzione, radicata tanto
1	L'Aviazione statunitense in Europa (United States Air Force Europe, USAFE) dispiegô gli FB-111H presso la base della Royal Air Force (RAF) di Upper Heyford (Oxfordshire) e, dal 1977, presso il 48th Fighter Wing Lakenheath (Suffolk). Lo schieramento venne completato nel 1979, quando l'USAFE poteva dispor-re di 156 di questi sistemi.
2	La nozione di "central issue", diversa da quella di central systems, nei colloqui sull'Arms Control è tuttavia discutibile poiché influenzata dalla sproporzione tra le fonti (soprattutto) primarie e secondarie occidentali - e statunitensi in particolare - e quelle dio origine sovietica. Nei negoziati SALT (1969-1972 e 19721979) le questioni centrali furono: i sistemi MIRVs (Multiple-Independently targetable Reentry Vehicles) sui missili balistici intercontinentali terrestri (ICBMs) e imbarcati su sottomarini strategici (SLBMs), i missili da crociera a lungo raggio (+2.500 km) installati sui bombardieri strategici e sulle imbarcazioni e i missili balistici a base mobile. Nei colloqui sulle forze nucleari a raggio intermedio (1981-1983 e 19851987), per gli Stati Uniti e gli alleati considerarono questioni centrali i missili balistici a raggio intermedio (IRBMs), mentre i sovietici insistettero per inserire nella trattativa anche i sistemi nucleari (strategici) bri-tannici e francesi, i caccia-bombardieri dispiegati nelle basi avanzate e i velivoli a doppia capacita (DCAs, Dual-Capable Aircrafts) imbarcati sulle portaerei americane.
3	Gli IRBMs di prima generazione (come gli statunitensi Thor e Jupiter e sovietici SS-4 e SS-5) erano ali-mentati a propellente liquido e richiedevano un tempo di preparazione al lancio prolungato, quantificabile in ore, mentre velivoli da combattimento sono pronti al decollo nell'arco di minuti. Questa caratteristica, unita alle devastanti e indiscriminate capacita di distruzione (determinate dalla combinazione di testate spropositate e sistemi di guida imprecisi) rendeva i primi IRBMs bersagli preferenziali per un primo colpo, aumentando l'incentivo dell'avversario a colpire per primo e intaccando la c.d. stabilita strategica.
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nella comunità del controllo degli armamenti quanto nelle forze armate statunitensi, che le caratteristiche tecniche e le capacita operative dei FBSs portassero ad annoverare questi armamenti tra i sistemi "stabilizzanti", in quanto non utilizzabili per un first strike. Sostanzialmente condivisa in seno ai Governi della NATO - dove, a partire dalla metà degli anni '70, si iniziô addirittura a paventare un vuoto nelle capacita di dissuasione dell'Alleanza - tale valutazione dei FBSs veniva totalmente rigettata dall'URSS, che considerava - non senza ragione - questi sistemi come parte integrante dell'arsenale stra-tegico statunitense e, di conseguenza, ne richiese a più riprese l'inclusione nelle trattative. Il tentativo di rinviare la discussione su questi sistemi da parte dei delegati americani, per quanto motivato dalle considerazioni prima elencate, costera a Washington una serie di concessioni a Mosca tanto nei SALT I (1969-1972), quanto nei successivi SALT II senza, tra l'altro, impedire ai delegati di Mosca di richiedere l'inclusionedei FBSs nei successivi colloqui INF. Le iniziative sovietiche, volte a coinvolgere nei negoziati bilaterali questi velivoli, verranno marginalizzate soltanto alla fine del 1985, quando il nuovo pensiero di Michail S. Gorbačëv iniziera a influenzare anche la politica di sicurezza.
COMPENSAZIONI E MODERNIZZAZIONE: LE OCCASIONI PERDUTE DELLA POLITICA DI LIMITAZIONE NUCLEARE, 1969-1974
Conventio ad excludendum: FBSs americani e missili a medio raggio sovietici
Avviati a Helsinki nel novembre 1969 e perfezionati nel maggio 1972 durante il vertice di Mosca tra Richard M. Nixon e Leonid I. Brežnev, i negoziati SALT I avrebbero dovuto costituire l'asse portante di quella che, fin dal suo discorso inaugurale, il presidente sta-tunitense aveva definito l'"Era dei Negoziati" (Garthoff, 1994a, 32, 143). Sebbene incen-trati sui cosiddetti sistemi centrali, e in particolare su ICBMs e SLBMs, questi colloqui fornirono ai sovietici l'opportunita di ottenere una limitazione dei FBSs attraverso una trattativa bilaterale. La tematica, infatti, fu introdotta dalla delegazione di Mosca sin dal primo round negoziale (novembre 1969-aprile 1970)4. Sul tema lo stesso Kissinger-che aveva gia iniziato a condurre una trattativa parallela a quella ufficiale insieme all'am-basciatore sovietico a Washington, Anatoly F. Dobrynin- aveva riconosciuto la portata del divario tra l'approccio americano e quello sovietico. Quest'ultimo era fortemente influenzato, oltre che dalla storia del proprio arsenale nucleare, anche dagli sviluppi militari del conflitto con la Repubblica popolare cinese (FRUS, 1969-1976/XXXIV, Doc.
4 Infatti, nelle sue relazioni al Presidente Nixon relative al primo mese di colloqui, il capo della delega-zione americana, Gerard C. Smith, riportô come i sovietici avessero immediatamente richiesto la rimo-zione degli IRBM e MRBM dal novero dei sistemi da considerare nel negoziato. Benché si trincerasse nel totale riserbo sulle questioni che maggiormente stavano a cuore a Smith, ossia relazione i missili a testata multipla e ai sistemi ABM, la squadra negoziale guidata da Vladimir Semënov non esitô infatti a sollevare la questione delle Basi avanzate e delle porta-aerei statunitensi, introducendo un tema destinato a trascinarsi anche durante la prima fase dei negoziati sulle forze nucleari intermedie (INF, Intermediate Nuclear Forces).
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63; FRUS, 1969-1976/XII, Doc. 77, 82, 84, 88; Kissinger, 1979, 183-184)5. Alla fine del gennaio 1970, durante una riunione del NSC (National Security Council) 6,Kissinger ebbe modo di delineare i termini del divario concettuale che separava i sovietici dagli occidentali, aggiungendo che la questione sarebbe divenuta cruciale nella fase successiva dei SALT (FRUS, 1969-1976/XXXII,Doc. 53). Le considerazioni dell'Assistente del presidente per la Sicurezza Nazionale furono infatti sostanzialmente confermate dalle analisi della CIA, che il 19 febbraio 1970 presentó il suo studio sugli obiettivi sovietici nei colloqui per la limitazione degli armamenti strategici (FRUS, 1969-1976/ XXXII, Doc. 53). L'Unione Sovietica, si leggeva nel rapporto, avrebbe potuto accettare, almeno in un primo momento, la contestuale esclusione degli IRBMs e delle FBSs dall'accordo iniziale (FRUS, 1969-1976/XXXII, Doc. 53)7. Il tema dei missili a medio raggio, quindi, fu ulteriormente marginalizzato nel corso della successiva primavera, proprio in seguito al timore di uno speculare coinvolgimento delle armi nucleari tattiche e delle FBSs nella trattativa. Qualora i sovietici avessero voluto includere nella discussione le forze nucle-ari della NATO, gli Stati Uniti avrebbero dovuto "lasciar cadere la questione degli IR/ MRBMs come quid pro quo per uno speculare accantonamento da parte della delegazione di Mosca di ogni richiesta di coinvolgere nei SALT le armi nucleari tattiche in forza all'Alleanza atlantica". Proprio nel corso della prima sessione nella capitale austriaca, la posizione sovietica sulla questione dei "sistemi a medio raggio" fu ulteriormente espli-citata il 20 aprile 1970, quando il capo della delegazione di Mosca, Semënov, presentó a Smith una bozza preliminare di accordo (FRUS, 1969-1976/XXXII, Doc. 72). Tale documento definiva "armi strategiche offensive" tutti quei sistemi capaci di colpire il territorio sovietico e, coerentemente, prevedeva che tutti gli armamenti schierati nelle basi avanzate venissero trasferiti nel territorio dello Stato proprietario, in questo caso gli Stati Uniti. Il governo americano avrebbe poi provveduto a dislocare i vettori in grado di portare armi nucleari (delivery vehicles, DV) in postazioni dalle quali non avrebbero potuto raggiungere obiettivi in URSS, oppure avrebbero dovuto procedere al loro ritiro dal servizio. Oltre a queste clausole, la bozza sovietica includeva il divieto a schierare o trasferire tale tipologia di armi sul territorio di paesi terzi (FRUS, 1969-1976/XXXII, Doc. 72). Le condizioni presentate da Semënov avevano l'obiettivo di spingere gli Stati Uniti a ritirare i propri aerei a medio raggio dalle basi avanzate, chiamando in tal modo in causa gli accordi di collaborazione militare esistenti tra Washington e i governi alleati
5	Negli stessi mesi in cui le agenzie del Governo americano avevano intrapreso il lavoro di preparazione della proposta per i SALT, reparti sovietici e cinesi erano stati protagonisti di scontri armati lungo il fiume Ussuri. Sebbene caratterizzati da perdite relativamente contenute, questi ultimi destarono notevole preoccupazione a Mosca, dove si giunse persino a ipotizzare un attacco preventivo contro le istallazioni militari di Pechino.
6	Alla riunione presero parte anche il Primo Ministro del Regno Unito, Harold Wilson, e il Segretario deFo-reign and Commonwealth Office, Michael Stewart.
7	In merito ai missili a medio raggio, il rapporto sosteneva che non vi erano molte possibilité che i "Russi" si scostassero dalla "posizione assunta a Helsinki, secondo cui gli IRBM/MRBM non pongono alcuna mi-naccia alla sicurezza degli Stati Uniti, ma costituiscono una parte essenziale delle difese dell'URSS contro paesi terzi". Secondo l'analisi dell'Agenzia di intelligence centrale, infatti, i sovietici avrebbero pertanto continuato a sostenere che "gli aerei statunitensi schierati nelle basi avanzate fossero una questione mag-giormente pertinente".
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in Europa e Asia (un nuovo ed evidente riferimento all'accordo bilaterale del 1962 che legava gli USA alla Repubblica federale di Germania).
Nella prima metá del 1970 s'intensificarono pertanto i tentativi del Governo sovietico, al tavolo negoziale o attraverso i cosiddetti backchannels8, volti a ottenere qualche limitazione ai Forward-based systems nel negoziando accordo sugli armamenti strategici. Come spiegato dal capo delegazione sovietica, Semenov, e confermato da Nikolai S. Kisilov a Raymond L. Garthoff in una conversazione privata del 19 maggio 1970, le clausole relative a queste armi avrebbero potuto essere inserite all'interno del corpo principale del "trattato", oppure in un protocollo separato (FRUS, 1969-1976/ XXXII, Doc. 80)9.
Una seconda "rata" per l'esclusione dei FBSs: la compensazione per nuovi ICBMs sovietici
Il 26 maggio 1970, Semenov introdusse nel dibattito un concetto destinato poi a determinare l'aspetto finale dell'accordo sulle armi offensive e, in ultima analisi, anche la strutturazione delle forze strategiche di Mosca fino alla fine della guerra fredda. Il capo-delegazione dell'URSS, infatti, propose di ritirare le richieste sugli FBS nel caso in cui l'Unione Sovietica ricevesse compensazioni in altre categorie d'armamento, spe-cificando in una conversazione privata che questo "bonus" avrebbe dovuto riguardare gli ICBMs e gli SLBMs (FRUS, 1969-1976/XXXII,Doc. 80). Dal momento che ogni tentativo di includere i missili sovietici a medio raggio negli accordi di limitazione sem-brava rafforzare la propensione sovietica a insistere sulla questione dei FBSs, nella tarda primavera del 1970 maturo presso l'amministrazione Nixon un generale consenso verso un contestuale differimento delle due tematiche a negoziati futuri. Nella riunione del Verification Panel del 26 maggio 1970, infatti, fu sostanzialmente concordato di accettare una tacita intesa, in base alla quale gli Stati Uniti avrebbero messo da parte la richiesta di restrizioni agli IRBM/MRBMs e, contestualmente, l'URSS avrebbe rinunciato a coinvolgere i FBSs nell'accordo (FRUS, 1969-1976/XXXII, Doc. 79). Di conseguenza, nella direttiva presidenziale National Security Decision Memorandum n° 69 del 9 luglio successivo, le proposte di limitazione dei sistemi a media e inter-media gittata erano scomparse, ad eccezione delle norme che avrebbero vietato la conversione delle basi di lancio per IRBMs in silos per missili intercontinental (FRUS, 1969-1976/XXXII, Doc. 94). Nelle istruzioni supplementari, inviate alla delegazione americana, veniva meno anche la proposta di stabilire restrizioni ai missili da crociera lanciati da sottomarini o
8	Il più conosciuto tra i canali confidenziali di questa fase delle relazioni tra Stati Uniti e Unione Sovietica fu quello tra Henry Kissinger e Anatoly Dobrynin. Tuttavia, questa pratica fu utilizzata anche dalle due delegazioni ufficiali ai SALT I. Questi backchannels furono utilizzati dai rappresentanti statunitensi Smith, Nitze e Garthoff, e dai sovietici Semënov e Kišilov.
9	L'intesa sui FBSs sarebbe stata basata su tre capisaldi: a) l'impegno a non accrescere la flotta dei velivoli schierati nelle basi avanzate; b) L'assicurazione - o, preferibilmente, la garanzia - che questi sistemi d'ar-ma restassero sotto il controllo statunitense; b) La presa in considerazione di uno scambio tra IR/MRBM e sistemi nelle basi avanzate.
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imbarcati da natanti di superficie (Sea-Launched Cruise Missiles, SLCMs), vincolando poi il destino degli IRBMse ICBMs a base mobile (FRUS, 1969-1976/XXXII, Doc. 100).
Proprio nel momento in cui gli Stati Uniti avevano ormai rimosso le limitazioni sui MRBM/IRBMs dalle proposte sulle forze strategiche offensive, i dati collezionati dai servizi d'intelligence americani iniziarono a confermare un primigenio dispiegamento di nuovi sistemi d'arma, il cui ruolo non poteva ancora essere identificato. Alla fine del giugno 1971, il vicedirettore della CIA, difatti, sottopose al Presidente Nixon un rapporto sullo stato delle forze strategiche sovietiche che, oltre a mostrare un'accele-razione nella costruzione dei silos per gli ICBMs pesanti SS-9, segnalava la comparsa di un nuovo bombardiere ad ala variabile, cui il DOD aveva già assegnato il nome di Backfire, ma del quale non era ancora stato possibile determinare la missione principale (FRUS, 1969-1976/XXXII, Doc. 170). Come alcuni storici dell'arsenale nucleare sovietico hanno poi confermato, gli accordi con gli Stati Uniti sulla limitazione strategica erano destinati a fornire, ove necessario, un'altra giustificazione alla modernizzazione dei sistemi sub-strategici. L'intesa con Washington relativa all'inclusione degli ICBM assegnati a missioni regionali nel tetto massimo consentito per questa categoria di vettori (Bluth, 1992, 11-12; Bluth, 1995, 208), avrebbe infatti contribuito a spingere i sovietici alla ricerca della cosiddetta "parità assoluta" (Zaloga, 2002, 171-175; Haslam, 2015, 31-48).Laddove gli studi di Pavel Podvig e Christoph Bluth hanno mostrato come i programmi per un nuovo bombardiere medio e per gli IRBM mobili fossero già iniziati prima dell'inaugurazione dei SALT e degli scontri di confine con la Repubblica popolare cinese, l'accelerazione impressa a questi programmi tra il 1971 e il 1974 puô essere messa in relazione alla prospettiva, ormai chiara ai dirigenti sovietici, di un accordo bilaterale permanente sulle armi strategiche. L'interesse sovietico per una parità formale, evidenziata dai numeri, avrebbe in questo caso contribuito a porre fine alla cosiddetta 'stagnazione delle forze nucleari intermedie' degli anni '60 (Zaloga, 2002, 120-122, 169-173).
La questione dei FBSs, che la delegazione statunitense ai SALT aveva ormai lasciato cadere insieme al tema dei missili a medio raggio, si sarebbe tuttavia ri-presentata durante il vertice di Mosca del maggio 1972, che vide la prima visita al Cremlino di un Presidente americano. Nel corso delle discussioni precedenti la firma dell'accordo interínale, il segretario generale, Brežnev, ottenne dagli Stati Unitil'im-pegno a prendere in considerazione il problema dei Forward-based systems (FRUS, 1969-1976/XXXII, Doc. 322)10.
10 L'accordo interinale sulle forze strategiche offensive fu firmato nel corso dello stesso vertice di Mosca tra Nixon e Brežnev. Con questa intesa temporanea, della durata di cinque anni, furono stabiliti i limiti dei rispettivi arsenali a 1.054 ICBMs e 656 SLBMs per gli USA e 1.409 ICBMs e 950 SLBMs (o 1.618 ICBMs e 740 SLBMs) per l'URSS. Oltretutto, uno dei risultati del summit fu la tacita accettazione da parte americana del diritto sovietico a costruire un numero di piattaforme di lancio (in questo caso sottomarini strategici armati di missili balistici) pari alla somma di quelle a disposizione degli Stati Uniti e dei loro alleati francesi e inglesi. Una volta accettato, questo principio avrebbe fornito ai sovietici l'opportunità di chiamare in causa le forze nucleari indipendenti di paesi terzi, creando un precedente potenzialmente alla base di tensioni all'interno della NATO, tra il governo di Washington e quelli di Londra e Parigi da una
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FORUM BILATERALE O MULTILATERALE? I FBSS TRA SALT E "MBFR"
L'inaugurazione dei SALT II nel novembre l972 confermô agli Stati Uniti come, nonostante le intese raggiunte nel corso del vertice di Mosca, l'URSS avesse ancora interesse a convincere il governo americano a ridurre il numero dei propri velivoli nucleari e a doppia capacita (DCA) schierati nelle basi avanzate. Nel confermare "il proprio impegno nella politica di controllo degli armamenti", il Governo sovietico inviô agli Stati Uniti un nota in cui si dichiarava disposto "a iniziare trattative volte alla conclusione di un accordo permanente", le cui norme avrebbero riguardato anche le categorie d'armi escluse dall'interim agreement (FRUS, l969-l976/XXXIII, Doc. l). Nella missiva, l'URSS reiterava la richiesta di ritirare i "vettori in grado di trasportare armi nucleari" schierati nelle basi avanzate, smantellare queste ultime e liquidare le basi per SSBN presenti sul territorio di paesi terzi. Il governo di Mosca, tuttavia, si dichiarô disponibile ad avviare una discussione circa la proibizione di quegli armamenti "il cui dispiegamento avrebbe aumentato il rischio di guerra nucleare", come i missili a base mobile e i cruise con gittata intercontinentale. Il Governo di Mosca si mostrava poi pronto a discutere in merito al cosiddetto "criterio di eguaglianza", argomento in grado di toccare la sensibilità di parte del mondo politico statunitense, ma allo stesso tempo metteva in chiaro quali fossero le condizioni in base alle quali accettare una formula di "eguali aggregati" (FRUS, l969-l976/XXXIII, Doc. l). Mentre, durante i SALT I, per gli Stati Uniti era stato possibile accettare una contestuale esclusione dei FBSs americani e degli MRBM/IRBMs sovietici, ben altra questione sarebbe stato trattare questi sistemi allo stesso modo una volta concordato la loro formale introduzione nel negoziato (FRUS, l969-l976/XXXIII, Doc. 4). Era possibile e opportuno includere negli aggregati i caccia-bombardieri FB-lll schierati in Europa, equiparandoli in tal modo ai missili nucleari e ai veri e propri bombardieri a medio raggio sovieticill?
La questione delle basi avanzate, come ammesso da Kissinger e Gerard Smith, non poteva essere presa in esame senza consultare gli alleati europei. Secondo il direttore dell'ACDA i partner della NATO avrebbero voluto discuterne nel corso della riunione del Consiglio atlantico del 9 novembre l972, che si sarebbe svolto a poche ore dalla conclusione delle elezioni presidenziali americane. Nello stesso giorno della sua rie-lezione, Nixon ricevette da Henry Kissinger un documento riguardante le trattative di Ginevra sulle armi strategiche in cui, tra le altre tematiche, erano presentate quattro possibili posizioni alternative rispetto alla questione delle basi avanzate. La prima di esse avrebbe comportato la conferma della 'posizione storica' degli Stati Uniti, ovvero il rifiuto a trattare i FBSs prima del superamento delle divergenze sui sistemi strategici centrali. Mentre la seconda e la terza opzione prevedevano modesti aggiustamenti o un
parte. "Well, what are you going to do when the Soviets start leaking their unilateral statement on British/ French subs? You can be sure they will leak it to the NATO countries if we don't disclose it".
11 Per quanto le dimensioni esterne e il carico bellico utile dell'F-111 non facciano sorgere dubbi sulla capacita del velivolo di adempiere missioni strategiche regionali (la versione FB-111 fu difatti assegnata al Comando aereo strategico, SAC), la classificazione assegnata dal Dipartimento della Difesa porta necessariamente ad annoverarlo nella categoria dei caccia-bombardieri (F indica la categoria dei velivoli da caccia).
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ulteriore differimento della discussione, la quarta prospettava l'inclusione nel nego-ziato delle forze nucleari statunitensi nelle basi avanzate e di tutti quei sistemi d'arma sovietici in grado di colpirle. In questa categoría, argomentava Kissinger, sarebbero stati annoverati missili a media e inter-media gittata, missili cruise lanciati da sottomarini e bombardieri medi, schiudendo un vero e proprio "Vaso di Pandora" (FRUS, 1969-1976/XXXIII, Doc. 4). In vista della sessione preliminare, quindi, la Delegazione statunitense non avrebbe dovuto "sollevare la questione degli aerei e dei missili schierati nelle basi avanzate, o dei sottomarini dislocati all'estero", accettando di discutere la questione soltanto in caso di richiesta sovietica (FRUS, 1969-1976/XXXIII, Doc. 7).I rappresentanti americani, tuttavia, dovevano "mettere in chiaro" che "la disponibilità degli Stati Uniti a discutere la questione non costituiva una legittimazione della conce-zione sovietica sul ruolo strategico di questi sistemi, che pertanto non potevano essere considerati un elemento nella composizione di un aggregato globale". In particolare, l'amministrazione e gli Stati Maggiori mettevano in preventivo ulteriori pressioni da parte dei Sovietici per l'inclusione dei sistemi delle basi avanzate nella trattativa e la richiesta di porre dei limiti ai programmi Trident e B-1 (FRUS, 1969-1976/XXXIII, Doc. 11, 14). Benché persino lo stesso presidente avesse contemplato l'utilizzo dei nuovi programmi come moneta di scambio ("bargaining chip") durante i negoziati, l'esclusione dei FBSs nelle basi aeree e sottomarine da un accordo permanente era da considerare una condizione "essenziale" (FRUS, 1969-1976/XXXIII, Doc. 17).
Il problema si presentava di non facile soluzione nel momento in cui si ricercava un accordo sulla base di uguali aggregati, che avrebbe comportato l'inclusione dei bombardieri strategici. Come anticipate dalle discussioni con alcuni esponenti della Delegazione sovietica nel mese di marzo 1973, i temi dei FBS e del non-aggiramento dell'accordo attraverso lo schieramento di "sistemi non-centrali" erano inclusi nella proposta di "In-tesa" avanzata da Semënov il 6 aprile 1973. Oltretutto, nella bozza era sottolineata la necessità di mettere preventivamente al bando sviluppo, sperimentazione e schieramento di determinate categorie di armamenti, come nuovi velivoli strategici (FRUS, 1969-1976/ XXXIII, Doc. 19), missili da crociera di gittata intercontinentale ed SLCM con missione di attacco a terra (Land-Attack Sea-Launched Cruise Missile).
A partire dalla seconda meta del 1973 uno degli obiettivi principali della delegazione statunitense ai SALT fu la ricerca di un accordo che ponesse un freno all'installazione delle testate multiple indipendenti sui missili intercontinentali sovietici (Podvig, 2000, 213-222; Zaloga, 2002, 235),eventualità che veniva considerata come il preludio allo sviluppo di una capacita di primo colpo da parte di Mosca (FRUS, 1969-1976/XXXIV, Doc. 1-57; FRUS, 1969-1976/XXXIII, Doc. 27-47)12. Al fine di motivare i loro programmi di fronte ai negoziatori americani, i sovietici avevano continuato a porre l'accento sulla maggiore vulnerabilita geografica della loro posizione, che esponeva il territorio dell'Urss a un numero di minacce maggiore. Sebbene la fonte di tale pericolo non
12 La sperimentazione dei primi ICBM sovietici dotati di MIRVs era iniziata il 26 dicembre 1972 con i test del missile SS-17 (MR UR-100). Il primo vettore equipaggiato con questa tipologia di payload a divenire operativo fu l'SS-18 (R-36M), entrato in servizio il 25 dicembre 1974.
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venisse esplicitamente identificata dai delegati di Mosca, il riferimento alla Repubblica popolare cinese appariva evidente. La motivazione sovietica, secondo cui l'ampliamento di programmi relativi ai missili intercontinental costituiva una risposta all'acuirsi delle minacce in ambito regionale, poteva apparire quantomeno pretestuosa agli statunitensi, i quali avrebbero considerato con meno allarme una risposta simmetrica da parte di Mosca (FRUS, 1969-1976/XXXIII, Doc. 36).
TRA NEGOZIATO E MODERNIZZAZIONE NUCLEARE: DAL VERTICE DI VLADIVOSTOK ALLA CRISI DEGLI 'EUROMISSILI"
Per buona misura, in un sorprendente esempio di convergenza evolutiva delle con-cezioni strategiche, il Governo di Mosca aveva da tempo individuato la stessa soluzione del capo del Pentagono alla questione desequilibrio sul teatro asiatico, avviando i programmi per il bombardiere medio e per un nuovo IRBM (Zaloga, 2002, 171-173). L'aumento delle risorse allocate per nuovi sistemi d'arma di teatro aveva iniziato a sortire i suoi effetti già durante la prima fase dei SALT II e, in tal senso, potrebbe essere stato alla base di un progressivo avvicinamento sovietico alla posizione statunitense in merito agli eguali aggregati (ma non alle basi avanzate). Questi progressi tecnologici, manifestatisi già nel biennio 1971-1972, erano divenuti notevolmente più evidenti proprio all'inizio del 1974, quando l'intelligence statunitense aveva rilevato un palese build-up sovietico al confine con la Repubblica popolare cinese (FRUS, 1969-1976/XXXIII, Doc.47), contro cui i sovietici avevano schierato un "centinaio di missili mobili" (Garthoff, 1994a, 602; Podvig, 2001, 390-394). La questione riguardava da tempo anche l'Europa, dove i sovietici avevano già dispiegato numerosi MRBM e IRBM, e dove iniziavano ad apparire i primi Backfire. Se lo schieramento del nuovo velivolo aveva in qualche modo contri-buito ad ammorbidire la posizione sovietica in merito all'eguaglianza negli aggregati, allo steso tempo minacciava di alterare l'equilibrio nei teatri regionali, soprattutto quello relativo al Vecchio continente. Benché fosse presentato dai sovietici come un semplice ammodernamento dei precedenti bombardieri medi TU-16 e TU-22 Blinder, il Backfire consentiva invero un ulteriore miglioramento delle capacità militari sovietiche in Europa, dove l'URSS disponeva di una superiorità numerica nelle forze convenzionali, rinsal-data dallo schieramento degli IRBM a propellente liquido SS-4 ed SS-5 (Walsh, 2008, 117; Zaloga, 1989, 19-27; Daugherty, 2012)13. Dal 1963 in poi, questi ultimi avevano garantito ai sovietici un totale monopolio nella categoria dei missili a medio raggio in Europa, mentre gli Stati Uniti e la NATO avevano schierato un numero molto elevato di armi nucleari tattiche, installate su velivoli a corto e medio raggio e su missili balistici
13 Nella sola Regione Centrale (che nell'Area della NATO GLA -Guidelines Area comprendeva i territori di Repubblica federale di Germania, Belgio, Olanda e Lussemburgo mentre in quella del Patto di Varsavia, invece, annoverava la Repubblica democratica tedesca, la Polonia e la Cecoslovacchia) l'URSS e i suoi alleati disponevano di 58 divisioni equipaggiate con oltre 17.000 carri armati (19.000 secondo David Walsh) e 2.800 aerei da combattimento. Secondo Walsh (2008), la NATO poteva contare su 26 e / divisioni, 6.180 tanks e 1.637 velivoli.
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nucleari a corto raggio (Daalder, 1991, 301-302)14, nessuno dei quali era in grado di colpire il territorio soviético (ad eccezione dei Pershing I che, a seconda della localitá di schieramento, avrebbero potuto colpire l'exclave di Kaliningrad). L'eventuale inclusione dei sistemi schierati nelle basi avanzate nel computo delle armi strategiche, che ancora all'inizio del 1974 sembrava condizione necessaria per ottenere dai sovietici un accordo sulla base di eguali aggregati, sembrava inevitabilmente destinata a sollevare ulteriori dubbi all'interno dell'Alleanza atlantica sulla determinazione degli Stati Uniti a difendere gli interessi di sicurezza dei propri alleati anche di fronte a una proposta particolarmente allettante da parte di Mosca. I timori dei governi europei occidentali non sorgevano soltanto per il continuo riferimento sovietico agli arsenali nucleari nazionali (strategici) di Francia e Regno Unito, ma erano alimentati anche dalle voci di una possibile trattativa estesa stavolta agli armamenti nucleari statunitensi schierati in Europa. L'amministrazio-ne Nixon, e in particolare lo staff del Dipartimento di Stato, guidato da Henry Kissinger dal settembre 1973, aveva preso in esame questa eventualitá in riferimento a un altro forum negoziale: i cosiddetti colloqui per la riduzione reciproca e bilanciata delle for-ze in Europa (MBFR, Mutual and Balanced Force Reductions: Keliher, 1980; Brady, 1981; Freedman, 1989, 387-396; Garthoff, 1994a, 533; Bluth, 1999; Bluth, 2012; Bluth 2016)15. Collegati alla piu ampia Conferenza per la sicurezza e la cooperazione in Europa (CSCE), questi erano stati inaugurati nel gennaio 1973 proprio su pressione degli Stati della NATO con l'obiettivo di attenuare lo squilibrio nelle forze armate in Europa centrale, dove, soprattutto dopo l'intervento sovietico in Cecoslovacchia nell'agosto 1968 il Patto di Varsavia godeva di una superioritá numerica sostanziale16. Mentre, tra il febbraio e il novembre 1974, gli Stati Uniti iniziarono a manifestare una maggiore flessibilitá in merito all'inclusione di limiti collaterali ai FBSs, soprattutto se propedeutici alla stipu-lazione di un accordo definitivo basato sull'eguaglianza dei sistemi strategici centrali e delle MIRVs, la crescente preoccupazione degli alleati europei occidentali per l'equilibrio delle forze muoveva in senso opposto alla disponibilitá americana (FRUS, 1969-1976/ XXXIX, Doc. 345). Questa determinazione europea si sarebbe manifestata tanto nel
14	Fino al 1975 gli Stati Uniti e la NATO avevano dispiegato in Europa occidentale 6.954 testate nucleari tattiche. Di queste, 1929 unità erano installate su 808 velivoli da combattimento in forza all'USAFE e alla RAF (122 a lungo raggio e 686 a medio raggio). Delle restanti 5.025 testate, soltanto 293 erano abbinate a missili balistici Pershing la, mentre 3.260 erano dispiegate su sistemi missilistici a corto raggio e su obici da 155 mm e 8" (1.198 sugli obsoleti Honest John, 32 sui Sergeant, 180 sui più moderni Lance e 1.850 sui pezzi d'artiglieria), 1.090 erano destinate ai sistemi difensivi (720 SAM Nike Hercules e 372 mine nucleari ADM, Atomic Demolition Munitions) e 380 erano cariche di profondità in funzione anti-sommergibile.
15	L'acronimo MBFR non fu adottato ufficialmente a causa delle resistenze degli Stati del Patto di Varsavia ad accettare l'accezione di "riduzioni bilanciate". Quest'ultimo riferimento costituiva la parte essenziale della proposta del 25 giugno 1968, presentata dalla NATO ai governi del Patto di Varsavia per l'apertura di un negoziato sul disarmo in Europa (Haftendorn, 2006, 96). La denominazione ufficiale dei colloqui è Conference on the Mutual Reduction of Forces and Armaments and Associated Measure in Central Europe (MURFAAMCE).
16	Sul rapporto tra intervento parte del Patto di Varsavia in Cecoslovacchia ed equilibrio tra i due blocchi in Europa centrale, vedere Garthoff, 1994a, 130-135; per la prospettiva statunitense, cfr. FRUS, 1969-1976/ XXXIX, Doc. 340; gli obiettivi e gli strumenti dei Governi del Patto di Varsavia nei negoziati MBFR sono stati descritti da Christoph Bluth (2012).
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forum più consueto, le riunioni degli organismi della NATO, tanto nella Conferenza per la riduzione degli armamenti di Vienna. Tra l'altro, per gli Stati Uniti, emerse sin da allora un nuovo problema di classificazione: se i sistemi nelle basi avanzate non dovevano essere considerati strategici, quanti di questi vettori avrebbero dovuto essere inseriti nel novero delle armi nucleari da ridurre? E quali armi nucleari tattiche avrebbero dovuto essere considerate come FBS? Nelle parole di un influente funzionario del Dipartimento di Stato, quale Seymour Weiss17, gli Stati Uniti "non potevano essere penalizzati due volte dai Russi" sui sistemi avanzati, una volta nei SALT, un'altra negli MBFR. Una delle principali debolezze dell'arsenale atomico della NATO, l'obsolescenza di alcuni sistemi, avrebbe potuto paradossalmente fornire una soluzione al dilemma di fronte al quale, tanto a Ginevra quanto a Vienna, i negoziatori americani si trovavano di fronte. L'incipiente ritiro di alcuni strumenti di lancio e relative testate poteva infatti essere uti-lizzato al tavolo delle trattative per spingere i sovietici a rimuovere dall'Europa centrale alcune divisioni meccanizzate (FRUS, 1969-1976/XXXIX,Doc. 135).18Nella prima metà del 1974 la posizione statunitense venne ulteriormente rielaborata, tenendo in debita considerazione le linee guida della Risoluzione NSDM 242 (FRUS, 1969-1976/XXXV, Doc. 31), nella quale era stata delineata anche una prima razionalizzazione dell'impiego del vasto comparto delle armi nucleari tattiche (Walsh, 2008, 17-18; Freedman, 2003, 360-365). Queste ultime, secondo il Segretario alla Difesa, Schlesinger, avrebbero potuto contribuire a "scongelare i negoziati MBFR" entro il 1975, favorendo indirettamente l'ag-giornamento della strategia dissuasiva anche all'interno della NATO (FRUS, 1969-1976/ XXXIX, Doc. 348).
In questo periodo emerse con maggior chiarezza il vincolo tra le iniziative volte a estendere all'Europa la politica di controllo degli armamenti e la percepita necessità di rendere applicabile la strategia della risposta flessibile. La gerarchia delle priorità tra questi due elementi non veniva ancora definita, dal momento che, proprio in quei mesi, il processo di distensione politica raggiungeva, almeno in Europa, uno dei suoi momenti più alti. Gli stessi Stati Uniti, in cui l'amministrazione Nixon era travolta dal caso Watergate, sembrarono al momento inclini a sacrificare i programmi militari considerati meno necessari. Alcuni esponenti del Governo, tra cui lo stesso Schlesinger, esprimevano paradossalmente la speranza che "l'insistenza sovietica" per la riduzione delle TNF sul territorio NATO servisse a evitare agli Stati Uniti una riduzione unilaterale (" SecDef said we should implore the Russians to keep asking for nuclear. Throwing in Option III permits us to remove an albatross from our necks - and gets the tank army"; FRUS, 1969-1976/ XXXIX, Doc. 348). La posizione del Segretario alla Difesa era condivisa anche dal rap-presentante americano agli MBFR, l'ambasciatore Stanley Resor, che concordava sulla
17	Weiss ricopri la carica di Direttore dell'ufficio degli Affari Politico-Militari del Dipartimento di Stato dal 6 agosto 1973 al 17 gennaio 1974
18	Questa soluzione, illustrata vagamente dallo stesso Kissinger ad Anatoly Dobrynin già nell'aprile 1973, prevedeva una riduzione del 20 per cento delle armi nucleari statunitensi schierate sul territorio della Re-pubblica federale di Germania, cui da parte sua, l'Unione Sovietica avrebbe fatto corrispondere un taglio in uguale proporzione delle sue divisioni corazzate. L'alternativa, nota come Opzione III, prevedeva il ritiro di 1.000 testate nucleari, 36 missili Pershing I e 54 caccia-bombardieri F-4 Phantom armati di armi nucleari.
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strategia negoziale volta a presentare l'inevitabile smantellamento di alcuni sistemi d'ar-ma come preludio a un processo di modernizzazione. Si sarebbe dovuto mettere in chiaro ai sovietici, sia privatamente sia davanti ai loro alleati, che i velivoli più anziani e i missili nucleari tattici sarebbero stati ritirati, ma soltanto contestualmente allo schieramento di armamenti migliori e con maggiore gittata (" We can meet with them privately and ask how they would like another 1,000 Lance on the NGA and Pershing IF). L'idea dell'am-ministrazione era quella di far percepire ai rappresentanti dell'Unione Sovietica un senso di opportunità e di urgenza, in modo da ottenere la riduzione delle forze corazzate in Europa centrale in cambio dello smantellamento di armi obsolete ("SecDef stated that we could send the Soviet a personal message from him to the effect that if they delay for a year they will regret if:FRUS, 1969-1976/XXXIX, Doc. 348). In questa fase, sebbene i programmi di sviluppo dei vettori (aerei e missilistici) a medio raggio avesse ripreso un certo vigore, l'obiettivo degli Stati Uniti sembrava principalmente quello di utilizzare la "leva nucleare" per ottenere una riduzione asimmetrica delle forze convenzionali sovietiche sul fronte centrale (FRUS, 1969-1976/XXXIX, Doc. 349). L'utilizzo della questione atomica con i sovietici avrebbe inevitabilmente richiamato in causa i negoziati sulle armi strategiche, il cui progresso era ostacolato dalla questione dei sistemi a testata multipla e dalla preoccupazione di Mosca e Washington per i rispettivi programmi di modernizzazione (FRUS, 1969-1976/XXXIII, Doc. 72). Proprio negli ultimi giorni della presidenza di Nixon, un Kissinger sempre più in controllo della politica estera statunitense propose di istituire un legame vero e proprio tra i SALT, gli MBFR e la Conferenza per la sicurezza e la cooperazione in Europa. Difatti, il Segretario di Stato aveva ormai maturato la convinzione che "stavolta si sarebbe rivelato impossibile raggiungere un accordo sulle armi strategiche senza un'intesa sui sistemi d'arma nelle basi avanzate"19. Nel processo di elaborazione di un eventuale package nucleare, che avrebbe coinvolto sia le armi tattiche che quelle strategiche, la priorità doveva essere accordata alla definizione di una nuova proposta per i negoziati SALT. Questa decisione faceva si che gli Stati Uniti decidessero di non discutere la proposta di riduzione dell'arsenale nucleare tattico con gli alleati della NATO e, di conseguenza, non presentassero alcuna nuova offerta negoziale in tal senso negli MBFR. Nel momento in cui furono approvate le istruzioni per le delegazioni statu-nitensi impegnate nelle trattative di Vienna e Ginevra (FRUS, 1969-1976/XXXIX, Doc. 75, 351), agli ambasciatori Johnson e Resor venne richiesto di non sollevare la questione delle armi nucleari tattiche con i sovietici, limitandosi alle rassicurazioni relative al "non aggiramento". In tal modo, mentre la squadra negoziale di Ginevra avrebbe cercato di ottenere il tanto sospirato accordo sull'eguaglianza negli aggregati strategici, la proposta del pacchetto nucleare per gli MBFR avrebbe potuto essere discussa esclusivamente in ambito NATO. Tuttavia, nei mesi successivi apparve evidente come il tema del collega-mento che i sovietici avevano istituito tra FBSs e eguaglianza negli aggregati non poteva essere affrontato soltanto allacciando i SALT II agli MBFR. Di ritorno dalla sessione dei negoziati di Ginevra, l'ambasciatore Alexis U. Johnson riferi che la delegazione di
19 "Ho pensato a migliaia di soluzioni per escludere gli FBS, ma non funzioneranno", avrebbe ammesso Kissinger nel corso di una riunione del Consiglio per la sicurezza nazionale (FRUS, 1969-1976/XXXIII, Doc. 72).
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Mosca aveva nuovamente sollevato la questione delle forze nucleari della Repubblica popolare ciñese (FRUS, 1969-1976/XXXIII, Doc. 81), facendo particolare riferimento a nuovi sottomarini e missili lanciati da terra20. In questo contesto, il viaggio di Kissinger a Mosca (23-27 ottobre 1974) si presentava come l'occasione adatta per raggiungere un accordo con i sovietici in vista del summit tra Ford e Brèznev, in programma per il novembre successivo. Nelle sue conversazioni con il leader sovietico, il segretario di Stato poté finalmente rilevare un primo mutamento di posizione, dal momento che il suo interlocutore non aveva fatto riferimento a "compensazioni per i Forward-based systems americani" (FRUS, 1969-1976/XXXIII, Doc. 85). Anche sugli "aggregati" la risposta sovietica si riveló meno rigida che in passato, sebbene Brèznev rivendicasse ancora il diritto a schierare 200 vettori strategici (Stratégie Delivery Vehicles, SDV) più degli Stati Uniti nell'intervallo di tempo tra l'entrata in vigore del nuovo accordo e il 1985 ("He proposed 2400for the Soviets and 2200 for the U.S., with the U.S. achieving 'rights' to 2400 in 1985"). Tuttavia, benché tornasse a richiedere un'asimmetria a proprio favore come contrappeso alle flotte SLBM britanniche e francesi21, alla fine del 1974 la stessa leadership di Mosca si mostró ancora interessata alla conclusione di un accordo con gli Stati Uniti, anche a costo di concessioni apparentemente dolorose. Il summit tra Ford e Brèznev si svolse tra il 23 e il 24 novembre vicino a Vladivostok, nell'estremo oriente russo, dove i due statisti si accordarono per un tetto massimo di 2.400 vettori strategici, di cui non oltre 1.320 avrebbero potuto essere missili dotati di MIRVs (Ford, 1979, 213-214). Dal punto di vista statunitense, l'aver raggiunto un'intesa sulla base di eguali aggregati poteva essere salutato con una certa soddisfazione, poiché i sovietici avevano accettato di escludere tanto gli FBSs quanto le forze nucleari britanniche e francesi dall'accordo.
Un vincolo inscindibile? FBSs, Backfire e SS-20
Benché l'evoluzione della politica sovietica sulle armi di teatro sia stata fortemente condizionata da fattori interni, numerose analisi hanno spiegato la decisione di mettere in servizio gli SS-20 anche alla luce dell'incapacità sovietica di ottenere dagli Stati Uniti un accordo sulla limitazione dei sistemi nelle basi avanzate (Wettig, 2009). Se è infatti possibile che la rivoluzione dei moderni missili da crociera abbia avuto un ruolo nel determinare la magnitudine dello schieramento degli SS-20, lo sviluppo di questi ultimi era stato deliberato almeno tre anni prima della sperimentazione dei primi ALCMs, prece-dendo di oltre un lustro l'ingresso dei GLCM nel dibattito strategico occidentale. Quando l'Ufficio politico del Comitato centrale del PCUS si riuni per deliberare il dispiegamento
20	Il fatto che l'arsenale di Pechino avesse sostituito le armi britanniche e francesi come motivazione principale del vantaggio sovietico negli aggregati, veniva interpretato come un segnale di flessibilità da parte di Mosca.
21	Nel 1972 la quota di compensazione per gli SLBM degli alleati francesi e inglesi ammontava a 84 missili. Il differenziale di 200 SLBM non era al momento giustificabile dalla crescita degli SLBM degli alleati che, tra l'altro, non avevano ancora installato sistemi a testata múltipla sui propri vettori sottomarini. La richiesta sovietica in realtà era in contraddizione con la loro stessa dichiarazione unilaterale allegata all'accordo interínale del 26 maggio 1972 (Unilateral Statements Regarding the Interim Agreement, in: Graham, 2002, 342-343).
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degli SS-20, Ustinov sostenne la necessità del sistema, sottolineandone la funzione deter-rente contro i FBSs. Secondo il ministro della Difesa, infatti, i Pioner avrebbero risolto il perdurante problema dell'accerchiamento del territorio sovietico, determinato dalla panoplia di armi nucleari americane disseminate nelle basi avanzate in Europa e Asia, oltre alla panoplia di armamenti non-strategici imbarcati nelle portaerei e nei sottomarini d'attacco (Wettig, 2009, 83). Dal punto di vista militare poi, la scelta di schierare gli SS-20 in Europa sarebbe stata motivata con la necessità di dissuadere la NATO da un primo impiego delle armi nucleari tattiche, contribuendo in tal modo ad assicurare all'URSS e ai suoi alleati un vantaggio nell'escalation (Wettig, 2009, 84; Haslam, 2015, 36-37; Glantz, 2010, 79)22. In questo senso, Gerhard Wettig non concorda con la tesi di Garthoff, secondo cui il dispiegamento massiccio dei nuovi IRBM sovietici avesse l'obiettivo di controbilanciare l'introduzione di nuovi sistemi d'arma americani della stessa categoria (Wettig, 2009, 84; Garthoff, 1994a, 958-974).Lo stesso Jonathan Haslam ha indicato nel-la relazione tra FBSs e SALT un elemento centrale nella decisione sovietica di sviluppare e schierare il nuovo missile, marcando tuttavia una certa differenza dalle ricostruzioni che fanno risalire lo sviluppo del nuovo IRBMs alla seconda metà degli anni Sessanta (Haslam, 2015, 36-37)23.
FORWARD-BASED SYSTEMS, EUROMISSILI E INF TALKS: DALLA CRISI DELLA DÉTENTE A GORBAČËV
Se fino allo schieramento degli SS-20 le amministrazioni Nixon e Ford avevano potuto concepire la possibilité di accettare qualche limitazione dei propri FBSs, il dispiegamento del nuovo missile mobile e l'entrata in servizio dei Backfire non solo allontanô tale ipo-tesi, ma contribuí a togliere la sordina ai programmi di modernizzazione nucleare della NATO. Di conseguenza, tra il 1976 e il 1979, il principale obiettivo della politica occidentale sui sistemi medio raggio fu quella di trovare una soluzione al complesso dilemma tra rafforzamento delle capacité di attuazione della strategia atlantica e coinvolgimento dei nuovi armamenti sovietici nei negoziati sul controllo degli armamenti. I negoziati interni all'Alleanza atlantica, che hanno portato alcuni autori a definire "infra-sistemica" la crisi degli Euromissili, nel dicembre 1979 portarono alla faticosa approvazione della dual track decision, con cui il Consiglio atlantico (NAC) decise di propone all'URSS una limitazione dei propri IRBMs entro la fine del 1983. Qualora tale scadenza fosse trascorsa senza un accordo, la NATO avrebbe dispiegato una forza missilistica composta da 464 missili cruise terrestri (GLCM) e 108 MRBMs Pershing II. Concentrandosi sulla limitazione dei sistemi missilistici, la doppia decisione indicava chiaramente come Stati Uniti e alleati non soltanto considerassero la componente balistica come l'elemento più
22	In caso di escalation verso il conflitto nucleare a livello continentale, gli obiettivi dei missili a medio raggio sarebbero stati: 1) sistemi nucleari strategici e tattici nemici e gli stockpile atomici; 2) centri legati all'indu-stria militare; 3) centri comando, controllo e comunicazione nemici; 4) consistenti assembramenti di forze militari nemiche; 5) Centri di comunicazione e altri obiettivi secondari.
23	Secondo Haslam (2015, 35) la data di riferimento per lo sviluppo del vettore è il 1971.
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minaccioso dello schieramento soviético, ma ritenessero ormai irrealistica una possibile limitazione dei velivoli schierati nelle basi avanzate. Il tempo delle compensazioni e delle aperture alle limitazioni di sistemi considerati essenziali era quindi finito, dal momento che la dual track costituiva soltanto l'ultima di una serie di decisioni delle amministra-zioni americane che avevano l'obiettivo di rafforzare il dispositivo militare statunitense e occidentale (Garthoff, 1994b, cap. 27; Nj0lstad, 2004,163-187; Walsh, 2008, 17-24).
Apparve quindi sorprendente che una maggiore flessibilità sul possibile coinvolgi-mento dei FBSs si manifestasse in un'offerta negoziale avanzata dall'amministrazione guidata da Ronald Reagan, ossia dal "candidato anti-Détente", che aveva definito il SALT II "fatalmente difettoso". Eletto con un margine sostanziale nel novembre 1980, il presidente repubblicano aveva affiancato una circoscritta disponibilità di dialogo a un cospicuo aumento delle spese militari e a una retorica da guerra fredda. Tuttavia, soprat-tutto su pressione del Dipartimento di Stato guidato da Alexander M. Haig e degli alleati europei, l'amministrazione aveva avviato le trattative per la "limitazione e la riduzione delle armi nucleari a gittata intermedia" con il governo di Mosca. Alla vigilia dell'inizio dei negoziati il presidente Reagan aveva reso pubblica l'offerta negoziale statunitense, l'Opzione Zero, in base alla quale il governo di Washington avrebbe cancellato lo schieramento dei GLCMs e Pershing II qualora l'URSS avesse eliminato tutti i suoi missili IRBMs (SS-20, SS-4 e SS-5). Benché quest'offerta sembrasse manifestare una strategia ultimativa verso l'URSS, essa non costituiva un'offerta immodificabile. Difatti, posti dinnanzi al rifiuto e alle proposte sovietiche, già nella primavera del 1982, Dipartimento di Stato, Agenzia per il Controllo degli armamenti e il disarmo (ACDA) e il capo della delegazione americana, Paul Nitze, si mostrarono sempre più disponibili ad ascoltare le voci di quegli alleati europei, Germania federale in testa, che chiedevano una maggiore flessibilità negoziale agli Stati Uniti. Un adattamento della proposta, tuttavia, era visto dagli alleati NATO come funzionale a un accordo interinale che legittimasse anche uno schieramento più modesto di quello previsto nel dicembre 1979. In questo quadro fu concepita l'iniziativa del capo-negoziatore americano, Nitze, che elaboró uno schema d'intesa col suo omologo sovietico, Yuli Kvitsinski, durante la celebre "passeggiata nei boschi" del Giura24.Il compromesso, raggiunto il 16 luglio 1982, oltre a prevedere la cancellazione dello schieramento dei Pershing II (la componente dello schieramento missilistico più temuta dai sovietici), contemplava una riduzione dei FBSs da 228 (63 F-111 e 165 FB-111) a 150 unità, in cambio di una parallela riduzione della flotta di bombardieri medi (Backfire, Blinder e Badger) da parte sovietica. Rispetto alla parte più sostanziale dell'accordo, quella relativa alla riduzione degli SS-20 e alla cancellazione dei Pershing II, le reciproche concessioni sugli "aerei a medio raggio" erano da considerarsi limitate. Da un lato, gli Stati Uniti avrebbero ottenuto una corposa riduzione della flotta di bombardieri di Mosca da oltre 800 unità (secondo le stimeamericane) a circa 150 velivoli in cambio del ritiro di circa ottanta bombardieri in procinto di esseri rimossi dal servizio attivo25. Per buona misura e pur operando le riduzioni più sostanziali, il governo sovietico
24	The Reagan Files, Memorandum of Conversation, July 16, 1982.
25	The Reagan Files, Memorandum of Conversation, July 16, 1982, Paper F, 1.
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avrebbe potuto rispettare i limiti dell'accordo senza intaccare la propria flotta di Backfire, che nel 1982 annoverava circa 114 TU-22M.
Sebbene la bozza di compromesso Nitze-Kvitsinski venisse respinta tanto dai princi-pali esponenti dell'amministrazione americana quanto dal governo sovietico, l'avvicinarsi della scadenza del dicembre 1983 convinse entrambe le parti ad avanzare nuove proposte. Queste ultime, tuttavia, furono elaborate e presentate in una fase di ulteriore irrigidimento delle relazioni bilaterali, determinato da iniziative statunitensi quali l'annuncio della SDI e il discorso sull'Impero del Male pronunciato da Reagan nel marzo 1983 e reso nel breve periodo irreversibile dall'abbattimento dell'aereo di linea sudcoreano KAL 007 nell'estate successiva. Tuttavia, indicative tanto di flessibilità negoziale quanto di una politica di controllo degli armamenti erratica, le proposte negoziali del 1983 contenevano dei reali elementi di innovazione. Nell'ambito di una più estesa rielaborazione della politica statunitense verso l'URSS (FRUS, 1981-1988/III, Doc. 258)26, all'inizio dell'anno l'amministrazione Reagan tentó di smuovere l'impasse nei negoziati INF attraverso una serie di offerte. Dapprima, il governo americano autorizzó Nitze a proporre ai sovietici un'intesa basata su cinque criteri27, poi, dopo le riunioni degli organi di consultazione atlantici28, quali il Gruppo di pianificazione nucleare, emanó una nuova direttiva recante i termini di una vera e propria offerta ai sovietici29.Il rifiuto sovietico di prendere in considerazione l'offerta statunitense30, accompagnato dallo speculare rifiuto statunitense di accettare una riduzione dello schieramento degli SS-20 al numero di testate schierate sugli SLBMs di Francia e Regno Unito, costitui il presupposto per quelle che Richard Burt avrebbe definito "le proposte dell'undicesima ora". Queste furono avanzate da en-trambe le parti, che sembrarono disponibili a forzare alcune delle proprie precondizioni. Difatti, dopo aver prospettato una sostanziale riduzione degli SS-20 schierati in Europa, tra la fine di ottobre e l'inizio di novembre 1983, il governo sovietico lasció intendere agli Stati Uniti che, in ultima analisi, avrebbe potuto tollerare un modesto schieramento di GLCMs sul territorio britannico qualora la NATO avesse rinunciato a dispiegare i missili sul continente europeo. Per buona misura, in un ultimo sforzo per conciliare l'attuazione del deployment track e un accordo temporaneo coi sovietici, l'amministrazione statunitense approvó una nuova direttiva, la NSDD-14, in base alla quale la delegazione guidata
26	Sintetizzata nella risoluzione NSDD 75 (National Security Decision Directive n°75) (FRUS, 1981-1988/ III, Doc. 258).
27	"1) Un accordo avrebbe dovuto: 1) prevedere eguaglianza nei diritti e nei limiti tra Stati Uniti e URSS; 2) prendere in considerazione esclusivamente i sistemi di Stati Uniti e Unione Sovietica; 3) imporre limiti ai missili INF a prescindere dalla loro ubicazione e non comportare un trasferimento del problema della sicu-rezza dall'Europa all'Estremo Oriente; 4) non deve indebolire il contributo degli Stati Uniti alla capacità di difesa e dissuasione convenzionale della NATO; 5) essere verificabile." (CIA FOIA, ERR, INF: Nitze-Kvitsinski luncheon, 26 January 1983). Per un resoconto cfr. Glitman, 2006, 84.
28	CIA FOIA, ERR, INF: Memorandum from Michael O. Wheeler of the National Security Council Staff, March 17, 1983.
29	RRPL, NSDD, National Security Decision Directive n° 86 (U.S. Approach to INF Negotiations), March 28, 1983.
30	Quest'ultima comprendeva un accordo in base al quale gli Stati Uniti avrebbero dispiegato un numero inferiore di vettori in cambio di una riduzione allo stesso livello nel numero di testate schierate sugli SS-20. Cfr. RRPL, NSDD, National Security Decision Directive n° 86 (U.S. Approach to INF Negotiations), March 28, 1983.
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da Nitze doveva essere "preparata a prendere in considerazione alcune proposte relative agli aerei da combattimento"31. I delegati americani pertanto avrebbero dovuto presentare questa nuova disponibilita a trattare i velivoli con "estrema cautela" in modo che un even-tuale accordo non comportasse un indebolimento delle capacita di difesa convenzionale della NATO. I caccia-bombardieri a doppia capacita schierati in Europa occidentale, cosi come i caccia e gli aerei d'attacco al suolo imbarcati nelle portaerei, ricoprivano infatti un ruolo fondamentale per la politica di dissuasione degli Stati Uniti e dei loro alleati. In fase negoziale i vari sotto-gruppi della delegazione americana avrebbero quindi dovuto circoscrivere le discussioni ai veri e propri bombardieri, annoverati nella sotto-categoria di aerei LRINF32.
Il fallimento, quasi inevitabile di queste ultime iniziative, l'approvazione del dispie-gamento dei Pershing II da parte del Bundestag e il successivo, annunciato, ritiro della delegazione sovietica dai negoziati di Ginevra conclusero la prima fase dei negoziati INF. Per oltre un anno, dal novembre 1983 al marzo 1985, i colloqui sul controllo degli armamenti nucleari tra Stati Uniti e Urss furono interrotti. La ripresa delle trattative sulle INF, stavolta inserite nel piu ampio forum dei Nuclear and Space Talks (NST), non fu accompagnata da una modifica sostanziale delle posizioni sovietiche sull'equilibrio nu-cleare in Europa e, quindi, sul ruolo dei FBSs e persino dei velivoli con gittata inferiore ai 1.000 km33. Il perpetuarsi del vecchio pensiero sull'equilibrio strategico globale si manifestó durante i primi due round negoziale dei nuovi INF per poi esaurirsi con l'ap-prossimarsi del vertice di Ginevra tra Reagan e Gorbacev. In particolare, nel luglio 1985, la delegazione sovietica non si limitó a riproporre il familiare tentativo di includere FBSs e DCAs nel computo dei sistemi da conteggiare per definire l'equilibrio nucleare sul teatro europeo. Mettendo temporaneamente da parte la "questione cinese", il nuovo capo della delegazione di Mosca, Alexei Obukhov, motivó l'esclusione degli IRBMs sovietici dispiegati sul teatro asiatico con la necessita di controbilanciare la presenza delle forze aeronavali americane nel Pacifico e nell'Oceano Indiano. Dal momento che gli Stati Uniti non disponevano di missili terrestri in Asia, il capo della delegazione sovietica legava l'equilibrio nella regione proprio alla presenza degli aerei - nucleari, a doppia capacita e convenzionali - imbarcati sulle portaerei o dislocati nelle basi terrestri. La conseguente applicazione di tale criterio di definizione degli equilibri strategici avvenne durante la sessione plenaria del 9 luglio 1985, quando la delegazione dell'URSS, rispondendo a una specifica richiesta di Glitman, presentó la lista dei velivoli da loro annoverati nei sistemi "a medio raggio". Il "catalogo" dei rappresentanti di Mosca sembró riportare l'orologio dei negoziati indietro ai primi mesi del 1982. Difatti, Obukhov includeva nell'aggregato sovietico tre bombardieri medi allora operativi (Backfire, Badger e Blinder), due dei
31	RRPL, NSDD, National Security Decision Directive n° 86 (U.S. Approach to INF Negotiations), March 28, 1983.
32	Il cosiddetto Policy Group avrebbe dovuto preparare una "proposta d'emergenza" basata su eguali limita-zioni per gli F-111 in forza all'USAFE (oltre agli FB-111 del Comando aereo strategico) e ai bombardieri "medi" sovietici Blinder (TU-22) e Badger (TU-16).
33	La crescente preoccupazione per questa categoria di velivoli, in particolare per i caccia a doppia capacita, è probabilmente da ricercarsi nell'entrata in servizio di una nuova generazione di velivoli più moderni, quali i Mirage 2000, i Tornado, che si accompagnavano agli americani F-15, F-14 e F-18 e al multinazionale F-16.
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quali vicini alla dismissione, ma escludeva tutti i caccia e i velivoli d'attacco al suolo che l'URSS aveva nel proprio inventario. Al contrario, nella lista sovietica dei aerei occidentali "a medio raggio" figuravano svariate categorie di velivolo da combattimento, alcuni dei quali non sarebbero stati in grado di colpire il territorio sovietico neanche partendo da posizioni avanzate34. La proposta sovietica, immediatamente respinta dalla delegazione guidata da Glitman, costitui tuttavia l'ultimo circostanziato tentativo da parte di Mosca di coinvolgere nei negoziati INF la vasta gamma di velivoli occidentali destinati a missioni "di teatro" convenzionali e nucleari. In tal senso, è utile confrontare l'atteggiamento sovietico, polemico e teso al confronto durante il secondo round negoziale, con la maggiore disponibilité manifestata dai delegati dell'URSS dopo la pausa estiva. La progressiva marginalizzazione e successiva rimozione del tema degli aerei dalle discussioni di Ginevra costitui un sostanziale momento di avvicinamento tra le due posizioni. L'Unione Sovietica aveva per anni tentato di porre un limite allo schieramento dei velivoli da combattimento statunitensi (nucleari e non), le cui capacita offensive erano accresciute dal dislocamento periferico delle basi americane e dall'imponente flotta di portaerei a disposizione della US Navy. Inizialmente intenzionati a negoziare esclusi-vamente i missili nucleari, gli Stati Uniti avevano attenuato la propria opposizione al coinvolgimento dei bombardieri FB-111H e F-111 fin dall'approvazione della NSDD 104 (e, limitatamente ad alcune agenzie e al capo missione Nitze, fin dalla "passeggiata nei boschi"), restando sostanzialmente fermi sull'esclusione dei velivoli a doppia capacita destinati a missioni tattiche e convenzionali. La rimozione da parte di Mosca di una delle questioni centrali - seppure forse la meno importante - rappresentô un primo segnale di evoluzione della politica sovietica di controllo degli armamenti35.
CONCLUSIONI
La rimozione della questione FBSs dai colloqui INF, avvenuta nel tardo autunno 1985, costitui un segnale di flessibilita da parte di Gorbačëv, che in quei mesi aveva presieduto a un'opera di profondo rinnovamento all'interno del governo sovietico, co-munque iniziata alcuni mesi prima della sua stessa "elezione" a Segretario Generale del Comitato centrale del PCUS. Tra il settembre 1984 e il dicembre1985, infatti, uscirono di scena il capo di Stato Maggiore, Nikolai Ogarkov, il ministro della Difesa ed ex capo della commissione militare-industriale, Dimitri Ustinov, il Segretario generale, Kostantin Cernenko, il 'padre' della flotta strategica sovietica, l'ammiraglio Sergej G. Gorškov e,
34	Facevano parte della lista: bombardieri nucleari e convenzionali come gli statunitensi FB-111H, F-111 e il francese Mirage IV; caccia americani, imbarcati o schierati su basi terrestri, come gli F-4, F-16 e F/A-18; aerei d'attacco al suolo imbarcati, quali gli A-6 e A-7; velivoli multiruolo di nuova generazione come i Tornado britannici.
35	Il 14 ottobre 1985, a margine della terza proposta (in due settimane) presentata a Glitman dall'apertura del Round III, Obukhov dichiaro che l'URSS avrebbe accettato di posporre la discussione dei velivoli a medio raggio nel corso di negoziati futuri". Tale dichiarazione concluse i tentativi sovietici di discutere i sistemi ibridi per eccellenza, ossia i velivoli di teatro nucleari e a doppia capacità, in un forum bilaterale con gli Stati Uniti (CIA FOIA, ERR, Cleared Copy of Overview of the INF Negotiations, 16).
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soprattutto, il ministro degli Esteri, Andrei A. Gromyko. I protagonisti del nuovo corso dovettero affrontare il tema della sicurezza e la questione dell'equilibrio a livello strate-gico e regionale attraverso una prospettiva differente, consapevoli dell'impossibilità di ignorare le problematiche interne, in parte aggravate proprio da sviluppo e mantenimento del colossale apparato militare dell'URSS. Limitatamente ai velivoli schierati nelle basi avanzate, poi, due elementi di novità avevano modificato la posizione di questi sistemi nella gerarchia delle priorità della Arms Control Policy sovietica: la progressiva obsole-scenza di questi sistemi e, soprattutto, l'attuazione dello schieramento dei missili cruise e Pershing II.
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BANKET IZ KAMNA? FORWARD-BASED SYSTEMS IN NADZOR OBOROŽEVANJA OD NIXONA DO REAGANA
Alessandro LEONARDI
Università degli Studi Roma Tre, Dipartimento di Lingue Letterature e Culture Straniere,Via del Valco di San
Paolo 19, 00146 Roma, Italija e-mail: alessandroleonardi19@yahoo.it
POVZETEK
Raziskovalno vprašanje pričujočega članka se nanaša na premalo raziskano tematiko glede pogajanj med Združenimi državami Amerike in Sovjetsko zvezo o nadzoru jedrskega orožja: se pravi, omejitev letal srednjega dosega, ki jih je ameriška vlada nastanila na območjih zavezniških držav v t. i. naprednih oporiščih (Forward-Based Systems). Avtor je v ta namen podrobno preučil vrsto primarnih virov, predvsem objavljene dokumente ameriške diplomacije (Foreign Relations of the United States), in sicer podserije, posvečene administracijam predsednikov Nixona, Forda, Carterja in Reagana; posebej je tudi analiziral zvezke v zvezi s politiko nadzora oboroževanja (Arms Control Policy) ter glede odnosov med zvezo NATO in Moskvo. Navedene vire je dopolnil s posameznimi dokumenti, ki jih je dala na razpolago ameriška obveščevalna služba Central Intelligence Agency - CIA, in tistimi iz arhiva državne varnosti (National Security Archive), ki se nahajajo v Georgetown University. Obenem je avtor upošteval več objavljenih prispevkov najbolj referenčnih avtorjev in med temi tudi najsodobnejše. Analiza primarnih virov in primerjava s podatki iz literature je pokazala, kako so med ameriško-sovjetskimi pogajanji različne percepcije in večkrat nezdružljivi varnostni koncepti preprečili tudi dogovore o tistih vprašanjih, ki niso bila "osrednja", kar je celoten proces pogajanj dodatno otežilo. Kot vsa pogajanja o nestrateških sistemih, so tudi razprave o Forward-Based Systems postavile neposredno pod vprašaj varnostne interese evropskih zaveznikov Washingtona, ko so prihajale na dan težave, kako uravnotežiti politike nadzora nad oborožitvijo. Po drugi strani so v Sovjetski zvezi z zaskrbljenostjo spremljali razvoj Forward-Based Systems, zaradi česar so si prizadevali za njihovo omejitev že med pogovori o omejitvi strateškega orožja (Strategic Arms Limitation Talks - SALT).
Ključne besede: Strategic Arms Limitation Talks - SALT, nadzor na oborožitvijo, širjenje jedrskega orožja, razširjenjo odvračanje, détente, Intermediate-Range Nuclear Forces - INF
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