Drago Zajc PARLAMENTARNO ODLOČANJE Izdajatelj: FAkuLTETA ZA DRužbENE vEDE, Založba FDv Za založbo: Hermina kRAJNC knjižna zbirka: PROFESIJA Copyright © po delih in v celoti FDv 2000, Ljubljana vse pravice pridržane. Tiskana izdaja je izšla leta 2000. Naslovnica: Drago Hrvacki Prelom: b&v Co. E dostop: http://knjigarna.fdv.si/ CIP - Kataložni zapis o publikaciji Narodna in univerzitetna knjižnica, Ljubljana 328(0.034.2) 342.53(0.034.2) ZAJC, Drago, 1938- ZAJParlamentarno odločanje [Elektronski vir] / Drago Zajc. - El. knjiga. - Ljubljana : Fakulteta za družbene vede, Založba FDV, 2015. - (Knjižna zbirka Profesija) Način dostopa (URL): http://www.fdv.uni-lj.si/zalozba/edostop.asp . - Tiskana izd. je izšla leta 2000 ISBN 978-961-235-458-9 (pdf) 258223872 DRAGO ZAJC PARLAMENTARNO ODLOČANJE (Re)parlamentarizacija v Srednji in Vzhodni Evropi Funkcije novih parlamentov Ljubljana 2000 UVOD Vprašanje parlamentarizma ne moremo v celoti dojeti brez razumevanja njegove zgodovinske razsežnosti, politične kulture in tradicije. Razviti parlamentarizem in ustrezna parlamentarna kultura se ne oblikujeta čez noč, ampak sta posledica različnih dejavnikov, še zlasti soglasja o nači- nih in oblikah iskanja skupnega interesa. V politično pluralističnih in kompetitivnih družbah je to soglasje povezano s temeljnimi pravicami in svoboščinami, kakršne so svoboda in enakost, pravica do združevanja in oblikovanja kompetitivnih političnih programov, možnost participacije državljanov v političnem in gospodarskem življenju, ob upoštevanju vrednot, kot sta osnovna socialna pravičnosti in varnost, kar oboje pred- stavlja temelj trdne demokracije. Potrebno je tudi prepričanje, da je de- mokratični način razreševanja nasprotij edini smiseln in dolgoročno na- jučinkovitejši. V državah, kjer se je parlamentarizem zgodaj razvil, se je običajno razvijal na evolutiven način. V številnih državah ni bilo vedno ugodnih pogojev za razvoj parlamentarizma; po prvi svetovni vojni, v dvajsetih in še bolj v tridesetih letih dvajsetega stoletja, so se marsikje v Evropi uve- ljavile različne protiparlamentarne zamisli in gibanja. Tudi v državah Srednje Evrope, zlasti v Avstriji, Nemčiji in Italiji, so parlamente nadome- stile različne avtoritarne korporativne (stanovske) vladavine ali totalitar- ni režimi. Številni narodi pa zaradi zgodovinskih okoliščin in dolgotrajne vpetosti v druge državne okvire niso imeli možnosti razvijati osnov last- nega parlamentarizma. Med take narode brez pomembnejše parlamen- tarne tradicije sodimo tudi Slovenci. Kratkotrajno obdobje parlamenta- rizma v stari Avstriji Slovencem kot enemu manjših narodov ni dajalo nobenih možnosti, da bi uresničil svoje politične cilje. V obdobju pred prvo svetovno vojno, ko so bile v Avstriji dvakrat izvedene volitve na podlagi splošne in enake volilne pravice (1907 in 1911) in smo bili prvič sorazmerno zastopani v dunajskem parlamentu, ta parlament dejansko ni več imel nobene vloge. Republikanski Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov, ustanovljeni oktobra 1918 na ozemljih, ki so prej pripadala Avstro- Ogrski monarhiji, niti ni uspelo vzpostaviti celotne strukture. Tudi krat- ko obdobje parlamentarizma v Kraljevini Srbov, Hrvatov in Slovencev v dvajsetih letih ni dalo posebnih rezultatov; označevala ga je močno cen- tralizirana monarhično urejena država, v kateri Slovenija ni bila posebna 4 PARLAMENTARNO ODLOČANJE politična enota. Trideseta leta so obdobje, v katerem so bile v Kraljevini Jugoslaviji politične pravice pod avtoritarno oblastjo močno omejene, parlamentarno življenje pa je bilo bolj ali manj formalno vse do razpada države l. 1941. Leta 1945 pa slovenska komunistična partija, ki je že med vojno ukinila koalicijske elemente v odporniškem gibanju, odločno od- kloni vzpostavitev parlamentarne demokracije, zavzemajoč se za »ljud- sko demokracijo«, vsebinsko podobno diktaturi proletariata, kot je bila opredeljena v sovjetski ustavi iz leta 1936. Enakopravnost narodov in fe- derativna ureditev povojne države sta bili izredno pomembni pridobitvi odporniškega gibanja, vendar pa se uveljavi povsem drugačno pojmova- nje človekovih pravic, ki jih določa samo država. Strankarstvo sicer ni bilo izrecno odpravljeno, vendar so bili vsi poskusi obnavljanja strankar- skega pluralizma v kali zatrti. Kasneje skuša zveza komunistov razrešiti vprašanje demokracije z razvijanjem delavskega samoupravljanja in končno z institucionalizacijo t. i. »samoupravnega skupščinskega mode- la« in delegatskega sistema (ustava iz leta 1974). V njem naj bi se uresni- čevali predvsem funkcionalni interesi samoupravnih organizacij in skup- nosti v okviru, ki so ga določale ustavno določene družbeno-politične organizacije. Vendar so vsi poskusi odprave klasičnega političnega pred- stavništva tudi v Jugoslaviji – če uporabimo besede Norberta Bobbia – privedli do njihovega lastnega nasprotja. Namesto odprave strank kot klasičnih posrednikov med civilno družbo in državo, se je nadaljevala vladavina ene monopolne stranke. Lahko rečemo, da smo imeli Slovenci v svoji zgodovini opravka predvsem z raznimi oblikami omejenega ali na- videznega parlamentarizma in s protiparlamentarnimi avtoritarnimi in totalitarnimi idejami ter fundamentalizmi najrazličnejših vrst in ideološ- kih izvorov, kot pa s pravim demokratičnim parlamentarizmom. O novem parlamentarnem duhu med Slovenci lahko govorimo spet proti koncu osemdesetih letih (poskus liberalizacije socialističnega siste- ma v začetku sedemdesetih let je bil nasilno ustavljen) v okviru vala poli- tične modernizacije in demokratizacije, ki je takrat zajel države »realnega socializma« Srednje in Vzhodne Evrope. Takrat se je v teh državah začel proces tranzicije, ki je zahteval vzpostavitev demokratičnih predstavniš- kih institucij. Parlament kot simbol, ki je neločljivo povezan z liberalnim pojmovanjem demokracije in človekovimi pravicami, je ponovno stopil v središče družbenega dogajanja in javne pozornosti. Tudi pri nas so liberal- ni reformatorji sledili tem težnjam in celo prehitevali druge države. O tem pričajo zavzemanje za človekove pravice od začetka 80-tih let, 57. številka Nove revije, pripravljanje nove slovenske ustave (»pisateljska« ustava« iz aprila 1989, »Demosova« iz marca 1991 in »podvinska« iz avgusta 1991) itd. Prehod v pravi parlamentarizem v državah Srednje in Vzhodne Evro- pe ni bil lahak in je potekal v različnih okoliščinah, saj so se prejšnji tota- litarni in avtoritarni sistemi razlikovali po stopnji represivnosti in nadzo- ra nad državljani, hkrati pa tudi po obsegu (de)centralizacije. V Sloveniji UVOD 5 so bili zelo pomembni dejavniki v procesu demokratizacije obstoj civil- nodružbenih gibanj, precejšnja političnoupravna decentraliziranost in precejšnja samostojnost gospodarstva nasproti državi, odprtost države in relativna svoboda komuniciranja. Pomembna je bila tudi vloga reformno naravnane nacionalne politične elite, ki je hitreje spoznala, da so stroški ohranjanja prejšnjega političnega režima večji od stroškov in koristi, ki jih lahko prinese demokratizacija. Medtem ko je bil prehod v številnih državah Srednje in Vzhodne Evrope in tudi v drugih republikah nekdanje Jugoslavije v veliki meri zu- najparlamentarni proces, so nekateri parlamenti v tem prehodu sami prevzeli pomembno vlogo. To ne velja samo za poljski Sejm ali madžarski Orszaggyüles, ampak tudi za slovensko predstavniško telo. Prejšnja Skupščina SRS je namreč v septembru 1989 sprejela vrsto dopolnil k slo- venski ustavi iz leta 1974, ki so ponovno uveljavila klasične državljanske pravice in bistveno preuredila slovenski politični sistem. Ponovno je bila poudarjena tudi neodtujljiva pravica slovenskega naroda do samoodloč- be in zavarovana suverenost pred posegi federacije (amandma LXII). Sprejetje teh dopolnil je pomenilo »normativni preboj« iz prejšnjega so- cialističnega enostrankarskega sistema. Z vzpostavitvijo parlamentarnega sistema, ki temelji na delitvi oblasti, z ustavo iz leta 1991 dobi novi državni zbor klasično vlogo zakonodajne- ga telesa. Vendar je ta ustavna izbira hkrati povezana z nekaterimi tradi- cionalnimi predstavami o parlamentarizmu – parlament kot simbol naro- dove suverenosti naj ne bi bil preveč omejevan. Konkretne ustavne rešitve uvajajo »centralnost« državnega zbora, v katerem je vlada šibkej- ša tako v formalnem kot dejanskem smislu. Tudi moč predsednika drža- ve, ki je sicer izvoljen na neposrednih volitvah, je v marsikaterem oziru manjša od moči predsednikov, ki so izvoljeni posredno (v parlamentu). V relativno majhnem zakonodajnem telesu – v primerjavi z veliko večino parlamentov – sedi 88 predstavnikov izvoljenih po relativno čistem pro- porcionalnem načelu, kombiniranem z nekaterimi elementi večinskega. Dva poslanca volita dve narodni manjšini. Stranke, ki kandidirajo svoje predstavnike na volitvah, morajo prestopiti relativno nizek volilni prag (3 mandati), kar povzroča veliko fragmentacijo v predstavniškem telesu. Tako oblikovan državni zbor, ob katerem se pojavlja tudi državni svet kot institucija z določenimi možnostmi vplivanja na odločitve državnega zbora, se srečuje tako kot vsi novi parlamenti z bistveno večjimi izzivi, priložnostmi in težavami kot pa parlamenti z daljšo in neprekinjeno tra- dicijo. Vprašanja tranzicije in modernizacije vseh področij življenja, pri- lagajanja standardom v razvitejši mednarodni skupnosti itd., s katerimi se ukvarjajo, so veliko težja od vprašanj, o katerih razpravljajo parlamen- ti v »etabliranih« demokracijah. O vrsti vprašanj, kot so npr. prestruktu- riranje gospodarstva, kodifikacija kazenskega prava, denacionalizacija in lastninjenje, reforma javne uprave in pokojninskega in zdravstvenega si- 6 PARLAMENTARNO ODLOČANJE stema, vzpostavljanje lokalne samouprave in končno tudi vključevanja v EU itd., morajo odločati izredno hitro. Zaradi zahtev po hitri moderniza- ciji in prilagajanju je pritisk na zakonodajno urejanje velikanski, količina in globina sprememb, ki jih prinašajo novi zakoni, pa bistveno večji. Celotna družba se pogosto ne more ustrezno odzivati na spremembe, tako da zakonodajalec ne dobiva pravočasnih signalov in povratnih infor- macij. Na drugi strani se državni zbor – tako kot drugi novi parlamenti – sre- čuje s prevelikimi pričakovanji in neustreznimi predstavami. Parlament ni ustanova, ki bi lahko uskladila vse interese in sprejemala za vse spre- jemljive odločitve. Predmoderne zamisli, da lahko vsi ob vsakem času vplivamo na politiko, ali provincialne predstave, da so dobre odločitve le soglasne, so v nasprotju z moderno politiko. Tako kot vsak drug parla- ment je tudi državni zbor telo, ki institucionalizira nasprotja. Kot pred- stavniško telo je oblikovan prav zato, da izraža vse različne interese in obvladuje vsa nasprotja, ki se pojavljajo v družbi. Izražanje razlik in nas- protij je bistvena značilnost in vsebina političnega predstavništva sploh. V sodobnih družbah so stranke tisti dejavnik, ki organizira predstavlja- nje, parlament pa je institucija, ki zagotavlja pogoje in sredstva za racio- nalno razreševanje nesoglasij. Razvito in urejeno parlamentarno okolje sili stranke, da v medsebojnem tekmovanju pristajajo na kompromise in da sprejemajo čim sprejemljivejše odločitve. Tudi državni zbor je prizo- rišče soočanja med tekmujočimi interesi, med vsakokratno koalicijo in opozicijo. Parlament je prav zato, ker je v središču družbenih nasprotij tudi v središču pozornosti – izmed vseh državnih institucij je najbolj »na očeh javnosti«. Ker je njegovo delovanje javno (v primerjavi z drugimi institu- cijami in ustanovami), je pogosto videti neurejen, čustven in prepirljiv. Porablja preveč časa za razpravljanje, različne formalnosti in procesne ri- tuale. Poslanci dajejo včasih duška svojim občutkom, namesto, da bi se ob razlikah obnašali tolerantno, so prevečkrat nestrpni, namesto da bi »objektivizirali« nesoglasja, jih pogosto »personalizirajo«, to je, povezuje- jo neka objektivna nasprotja s subjektivnimi značilnostmi posamezni- kov. S tem objektivna nasprotja navidez postanejo subjektivna. Paradoks, ki ga ugotavljajo raziskovalci pri vseh parlamentih, je, da je njihov ugled v javnosti tem manjši, čim dejavnejši so pri izražanju druž- benih nesoglasij. Javnost si pogosto ne želi prevelikega izpostavljanja nasprotij. V večini demokracij je verjetno, da bodo volivci obsojali parla- ment, ko se bo v njem pojavil nek posebno občutljiv problem, in se bodo ob njem pokazala velika nesoglasja. Znamenje zrele demokracije je, če se tako volivci kot strankarske elite začnejo zavedati, da je odkrito izpostav- ljanje nasprotij ob njihovi »objektivizaciji« edino zagotovilo za delujočo demokracijo, seveda pa sta ob njihovem reševanju potrebni precejšnja ra- cionalnost in strpnost. UVOD 7 Namen tega dela je, da se seznanimo najprej s temeljnimi značilnost- mi prehoda v demokracijo držav Srednje Evrope konec osemdesetih in v začetku devetdesetih let, ki so vplivale na izbiro glavnih ustavnih rešitev in nadaljnji potek tranzicije, vključno z začetno konsolidacijo demokraci- je v Sloveniji in v drugih državah Srednje in Vzhodne Evrope. V drugem delu bomo predstavili nekatere predpostavke učinkovitosti sodobnega parlamenta in na primeru slovenskega državnega zbora prikazali številne funkcije sodobnih, zlasti novih parlamentov. Celota teh klasičnih in novih funkcij, ki se razvijejo v daljšem razdobju, daje vsakemu parla- menntu poseben »legislativni značaj«. V tretjem delu pa se bomo posebej ukvarjali z značilnostmi procesa zakonodajnega odločanja v novem de- mokratičnem parlamentu, ki vplivajo na kolektivno obnašanje vseh ude- ležencev in s tem tudi na predvidljivost končnega rezultata odločanja. Naše zanimanje pa je pravzaprav širše – parlament namreč s samim ob- stojem in načinom delovanja omogoča, da se preko njega seznanimo s celotno strukturo političnega sistema in preverjamo njegove resnične de- mokratske možnosti in dosežke. Prav v parlamentu se namreč prepletajo osnovne predpostavke in učinki določenega političnega sistema in priha- ja do izraza celota njegovih bistvenih značilnosti. Ljubljana, januar 2000 Drago Zajc 8 9 VSEBINA UVOD ...............................................................................................................3 I. (RE)PARLAMENTARIZACIJA V SREDNJI IN VZHODNI EVROPI KOT DEL ŠIRŠE DRUŽBENE IN POLITIČNE MODERNIZACIJE .......11 1. Družbena in politična modernizacija kot širši proces ....................12 2. Povezanost politične modernizacije z osamosvajanjem .................15 3. Vzroki politične modernizacije in (re)parlamentarizacije v Srednji in Vzhodni Evropi konec osemdesetih let .......................16 4. Načini prehoda v politično demokracijo in parlamentarizem .......18 5. Bistvene odločitve o prihodnjem demokratičnem sistemu ............23 6. Konec procesa politične modernizacije – utrditev institucij parlamentarne demokracije...............................................................25 II. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV ............................................27 1. Ustvarjanje legitimnosti .....................................................................30 2. Predstavljanje družbenih interesov ..................................................37 3. Racionalizacija in razreševanje interesnih konfliktov ....................50 4. Zakonodajna funkcija ........................................................................64 5. Funkcija sprejemanja in kontrole državnega proračuna ................83 6. Nadzor nad vlado in njeno politično in administrativno dejavnostjo ..........................................................................................93 7. Rekrutacija in socializacija – oblikovanje nacionalne (evro)elite ...........................................................................................104 8. Informacijska, vzgojna in mobilizacijska funkcija ........................112 9. Sklepne ugotovitve............................................................................118 III. PARLAMENTARNO ZAKONODAJNO ODLOČANJE....................123 1. Proces političnega odločanja in zakonodajno odločanje..............124 2. Zakonodajno odločanje in njegovi cilji...........................................127 3. Splošna načela in pravila zakonodajnega postopka .....................130 4. Parlamentarni poslovniki.................................................................136 a) Primeri poslovnikov nacionalnih parlamentov ........................139 b) Poslovniki mednarodnih (nadnacionalnih) organizacij ...........144 5. Zakonodajni postopek......................................................................145 a) Osnovni model ureditve rednega zakonodajnega postopka....145 b) Nujni (hitri) zakonodajni postopki.............................................152 c) Postopek sprejemanja državnega proračuna .............................154 6. Udeleženci v zakonodajnem postopku ..........................................156 10 – Vlada kot predlagatelj in udeleženec...........................................157 – Poslanci – pravice in dolžnosti .....................................................161 – Poslanske strankarske skupine ....................................................168 – Delovna telesa ................................................................................175 – Vodilna avtoriteta v parlamentu...................................................188 – Interesne skupine ..........................................................................194 – Parlamentarne službe za preverjanje skladnosti zakonodaje ...197 – Ostale parlamentarne strokovne službe......................................199 – Vloga drugega doma v zakonodajnem procesu .........................203 7. Sprejemanje odločitev – način glasovanja .....................................207 8. Zakonodajno odločanje in porazdelitev moči – poskus sklepnih ugotovitev .........................................................210 LITERATURA...........................................................................................215 STVARNO KAZALO...............................................................................224 11 I. (RE)PARLAMENTARIZACIJA V SREDNJI IN VZHODNI EVROPI KOT DEL ŠIRŠE DRUŽBENE IN POLITIČNE MODERNIZACIJE 12 VARNOSTNA POLITIKA VELESIL Kljub cikličnosti raznih protiparlamentarnih ideologij in gibanj ter obča- snim pojavom vojaških diktatur se parlamenti vedno znova pojavijo. Raz- pad povojnih realsocialističnih režimov v Vzhodni in Srednji Evropi na koncu osemdesetih in v začetku devetdesetih let je omogočil preobrazbo starih in tudi vzpostavitev novih parlamentov v državah, ki so se osamos- vojile. Število parlamentarnih demokracij narašča po vsem svetu in le redke so države, kjer ni bilo vzpostavljeno po demokratičnih načelih vo- ljeno predstavniško telo, ki obravnava pereča vprašanja, razrešuje neso- glasja in oblikuje dolgoročne politike. 1. Družbena in politična modernizacija kot širši proces Ponovno uveljavljanje parlamentarizma kot načina demokratičnega ure- sničevanja družbenih interesov poteka v Srednji in Vzhodni Evropi v ok- viru širših procesov družbene in politične modernizacije. Tem procesom je politična teorija že v preteklosti posvečala veliko pozornost, saj je raz- voj demokratičnih institucij vseskozi povezovala s procesi politične mo- dernizacije ter demokratizacije (Huntington, 1968: 32). Politična moder- nizacija vključuje spremembe na vseh področjih človekovega mišljenja in dejavnosti. Različni njeni vidiki, kot so npr. gospodarski napredek, urba- nizacija, razvoj šolstva in sredstev množičnega obveščanja so bili v zgo- dovini tesno povezani z razvojem demokracije, vendar je oblikovanje demokratičnih političnih institucij pogosto zaostajalo za splošnim razvo- jem. Politično modernizacijo je mogoče opredeliti na več načinov, vendar je njena temeljna značilnost »deideologizacija«, to je odprava ideoloških meril, temelječih na razrednih, skupinskih ali drugačnih interesih, vred- nostnih sodbah ali predsodkih, ki vsiljujejo določen pogled na svet in ce- loto družbenih ciljev ter preprečujejo demokratičen način oblikovanja skupnega interesa. Politična modernizacija predvsem predpostavlja (a) racionalizacijo oblasti, to je odpravo različnih tradicionalnih, družinskih, lokalnih ali verskih avtoritet, in njihovo zamenjavo s sekularizirano, legi- timno nacionalno oblastjo. Na drugi strani pomeni (b) utrditev suvereno- sti nacionalne države tako nasproti zunanjim vplivom kot glede notranje regionalne in lokalne oblasti. Predpostavlja tudi (c) delitev oblasti na za- konodajno, sodno in izvršilno oblast in določitev razmerij med njimi ter (d) razvoj ter osamosvojitev posebnih strokovnih področij, kot so pravno, vojaško in upravno od političnega. Končno pomeni politična moderniza- (RE)PALAMENTARIZACIJA V SREDNJI IN VZHODNI EVROPI 13 cija tudi (e) naraščajočo politično participacijo ljudi oziroma državljanov pri uveljavljanju njihovih interesov in odločanju o skupnih zadevah, kar lahko pomembno zmanjša državni (vladni) nadzor ali nadzor različnih neformalnih centrov moči nad njimi (Huntington, 1968: 34). Prav v tem smislu je politična modernizacija tudi bistveni pogoj za uveljavitev mo- dernega parlamentarizma. Procesi demokratizacije in (re)parlamentarizacije v Srednji in Vzhod- ni Evropi konec osemdesetih in v začetku devetdesetih let dvajsetega sto- letja so le del širšega svetovnega procesa družbene in politične moderni- zacije, ki poteka v valovih.1 Takšne spremembe so se dogajale v povojni Evropi tudi v sedemdesetih letih (Španija, Grčija, Portugalska). Čeprav so zadnje spremembe konec osemdesetih ter v začetku devetdesetih let po svojem obsegu in globini najbolj temeljite, hkrati pa tudi najbolj pre- senetljive in hitre, je očitno, da obstajajo tudi številne podobnosti s prejš- njimi procesi demokratizacije in (re)parlamentarizacije (Linz, 1990: 156). V tem smislu pomeni politična modernizacija tudi prehod od politič- no monističnih totalitarnih in avtoritarnih vzhodnoevropskih političnih sistemov2 k demokratičnim parlamentarnim sistemom, ki ustrezajo mo- dernim demokratičnim merilom. Kot totalitarne ali avtoritarne označuje- jo zlasti tiste sisteme, ki zagotavljajo prevlado eni (državni, nacionalni) stranki ali družbenemu razredu (oziroma njegovi »avantgardi«) ali pa enemu delu družbene moči (vojski). Vendar »enostrankarstvo« ni edino merilo totalitarizma – za totalitarne sisteme je bistveno, da so vzpostavili (ali nadaljevali) enoumje ne le z nadzorovanjem od zunaj (s prisilnimi sredstvi) ampak tudi »od znotraj«, to je z ustrahovanjem ljudi in s pose- ganjem države v najbolj zasebno življenje posameznikov.3 1 Prvi val, ki se je sprožil s francosko in ameriško revolucijo, je dosegel svoj vrh ko- nec prve svetovne vojne, ko se je osamosvojila vrsta narodov nekdanje habsburš- ke monarhije in carske Rusije. Zmaga zavezniške koalicije v drugi svetovni vojni je pomenila drugi val, ki je odpravil totalitarne vladavine v Nemčiji in Italiji (Mer- kel, 1994: 325). 2 Družboslovci uporabljajo za nedemokratične politične sisteme oziroma »režime« različne oznake, poleg »avtoritarnega« tudi »totalitarnega« (Stalinova SZ, Hitlerje- va Nemčija ali Mussolinijeva Italija in nekateri komunistični režimi, ki niso bili spremenjeni od znotraj oziroma niso omogočili nikakršnega prehoda v demokra- cijo) in osebnega ali »sultanističnega«. Voditelji »sultanističnih« režimov svojo ob- last ne utemeljujejo na neki posebni ideologiji, tradiciji ali posebnem zgodovin- skem poslanstvu, ampak predvsem na osebnih povezavah in neposrednem nasi- lju, ki ga uporabljajo arbitrarno in s tem ustvarjajo ozračje terorja. Sprememba teh sistemov pogosto vodi do novega nedemokratičnega sistema, ki je podoben prejšnjemu (primera takih zamenjav, po katerih ni prišlo do uveljavljanja novih demokratičnih in kompetitivnih družbenih in političnih sil, sta Iran po padcu ša- ha Pahlavija ali Romunija po odstranitvi Ceaucesca). 3 Nekateri raziskovalci totalitarizma (Hannah Arendt, Zbignjew Brzezinski, Cze- slaw Milosz) poudarjajo, da totalitarizma ni mogoče zožiti na uporabo nenadzoro- vane prisile in da je treba upoštevati tudi pomanjkanje soglasja v družbi in popol- 14 PARLAMENTARNO ODLOČANJE V nekdanjih vzhodnoevropskih državah so bili enostrankarski sistemi ali sistemi z eno prevladujočo stranko posledica pojmovanja, da je v družbi, ki gradi socializem, potreben samo en program družbenega raz- voja, kar je praktično pomenilo izenačevanje političnega sistema socializ- ma z diktaturo proletariata (Koštunica, Čavoški, 1983: 160). Takšne mo- nopolne politične stranke so nasprotovale kakršnim koli kompromisom, sporazumom in zvezam z drugimi političnimi subjekti. Za srednje- in vzhodnoevropske totalitarne in avtoritarne real-socialistične sisteme je bilo značilno, da so propadli vsi prejšnji poskusi njihove spremembe (od madžarskih dogodkov leta 1956 in praške pomladi leta 1968 do kasnejših poskusov oblikovanja opozicijskega strankarstva na Poljskem).4 Takšne oznake je mogoče uporabiti tudi za monistični, na funkcionalnih (kolek- tivističnih) in enodimenzionalnih političnih interesih oblikovani sistem jugoslovanskega »samoupravnega socializma«, ki je zaradi specifične po- litične in gospodarske decentralizacije pomenil odmik od sovjetskega modela. Tak sistem lahko pojmujemo tudi kot razvojno zastarel, »proti- moderen« ali kvečjemu »obmoderen« (Bernik, 1989:17). Posebnosti politične modernizacije v Srednji in Vzhodni Evropi sta bili predvsem odpiranje možnosti za demokratičen političen proces in uveljavljanje politične udeležbe in tekmovalnosti (Huntington, 1991: 580). Glede na nosilstvo oblasti pomeni modernizacija spremembe v smi- slu prenosa oblasti ali »sestopa« z oblasti neke prejšnje politične elite (nomenklature) in prevzema oblasti s strani neke skupine, ki je priprav- ljena in sposobna začeti in izvesti take procese. Oblast ni več namenjena uresničevanju nekih zgodovinskih ciljev ali zagotavljanju vodilnega polo- žaja določenih družbenih razredov in skupin. Hkrati gre za njeno racio- nalizacijo in institucionalizacijo v tem smislu, da postane parlament osrednja družbena institucija, v kateri se razrešujejo politična nesoglasja pod nadzorstvom javnosti. V okviru demokratičnih parlamentarnih pra- vil pa se sprejema tudi načelo, da sta večina in manjšina (»pozicija« in opozicija) enako legitimni, saj sta dela istega volilnega telesa. Te spremembe lahko ponazorimo s poliarhičnim modelom sodobnih družb, ki ga je leta 1971 v svojem delu Poliarhy – Participation and Op- position razvil Robert Dahl (leta 1989 ga je dopolnil v delu Democracy and Its Critics). Zaprte hegemonije (enostrankarski oligarhični politični sistemi) se lahko razvijajo v treh smereh: k tekmovalnim oligarhijam, no odsotnost človekovih pravic, ki onemogoča uspeh kakršnekoli individualne pobude ali kolektivne akcije. Hkrati svarijo pred prevelikim poenostavljanjem modela totalitarne države, ki naj bi oviralo razumevanje družbenega razvoja. 4 Neučinkoviti so bili tudi vsi poskusi demokratizacije jugoslovanskega »patriotske- ga« modela socializma, od Djilasovih zamisli o večstrankarstvu in Kavčičevih idej o delavskem delničarstvu do UJDI-ja, različnih konfederativnih pobud nekaterih slovenskih voditeljev in Markovićeve zveze reformskih sil. (RE)PALAMENTARIZACIJA V SREDNJI IN VZHODNI EVROPI 15 participativnim hegemonističnim sistemom ali pa v smeri poliarhične de- mokracije (Dahl, 1971: 7). Modernizacija v Srednji Evropi je bolj ali manj izrazit primer hitrega spreminjanja enopartijskih režimov v poliarhične demokracije.5 Pri politični demokratizaciji je treba razlikovati seveda med tistimi družbami, ki so v nekem zgodovinskem obdobju že imele neko obliko demokratičnega političnega sistema, in tistimi, kjer se (je) moderna de- mokracija tako rekoč uvaja(la) na novo (med prvimi državami, kjer gre za »redemokratizacijo«, so npr. Nemčija, Avstrija, Italija in Grčija, prav tako tudi Češkoslovaška (Linz, 1990: 143–164). Med evropske države, kjer se klasična demokratična načela v strogem smislu uvajajo na novo (stran- karski pluralizem, možnost opozicije), bi lahko uvrstili sedanjo Zvezo neodvisnih držav kot naslednico Sovjetske zveze in nekdanje carske Ru- sije, kjer prava parlamentarna demokracija ni nikoli zaživela. V nekate- rih primerih je teže določiti, ali se demokracija dejansko uvaja na novo ali ne, ker je imel neki politični sistem v prejšnjem obdobju kljub avto- kratskemu načinu vodenja države nekatere elemente demokracije – tak- šno je bilo npr. obdobje napol avtoritarnega namestniškega režima in omejenega strankarstva v »stari« Jugoslaviji.6 Vendar je tudi v državah, kjer so strankarski sistemi v posameznih obdobjih formalno ustrezali merilom demokratičnosti, upravičeno zastaviti vprašanje narave strank, še posebej, če so vstopale v koalicije z avtoritarnimi političnimi subjekti in doslednosti njihovega pristajanja na demokratična politična načela.7 2. Povezanost politične modernizacije z osamosvajanjem Koncept politične modernizacije je tako po definiciji kot tudi zgodovin- sko povezan tudi s pridobivanjem politične samostojnosti t.i. »nedržav- nih«, zlasti manjših narodov. Pravica do osvoboditve in samostojnega 5 Na podlagi tega Dahlovega modela opisuje Peter Jambrek v delu Ustavna demo- kracija (1992) povojni razvoj v Sloveniji in demokratizacijo konec osemdesetih in v začetku devetdesetih let kot gibanje od participativnega hegemonističnega mo- dela (leto 1945) v smeri proti enopartijskemu modelu (1950) in preko obračuna z liberalističnimi težnjami v sami ZKJ (1970) nazaj proti participativnemu hegemo- nizmu (ustava 1974). Od tu je konec osemdesetih let prišlo do prodora v smeri proti poliarhični demokraciji (glej: P. Jambrek, Ustavna demokracija, str. 84). 6 V tem obdobju so bile narodne stranke prepovedane oziroma so bile dovoljene le vsedržavne. Lista takih strank, ki je na volitvah dobila večino, je dobila štiri peti- ne sedežev v skupščini. 7 V tem smislu je treba upoštevati, da so nekatere, zlasti katoliške stranke v drža- vah Srednje in Južne Evrope odobravale politične in gospodarske načrte korpora- tivne ureditve, ki je izhajala iz načel papeževe okrožnice Quadragesimo Anno iz leta 1931. Med te je spadala npr. tudi takrat najmočnejša slovenska politična stranka, Slovenska ljudska stranka. 16 PARLAMENTARNO ODLOČANJE razvoja izvira iz pravice do odpora proti tuji ali nepravični oblasti (»ius re- sistendi«) in pomeni, da lahko ljudstvo kot »izreden organ za zaščito svo- jih pravic« spremeni vlado, jo napravi sebi odgovorno oziroma postavi svojo vlado (Pitamic, 1927: 195). Pravica do upora in samoodločbe je omogočala nastanek ne le novih, ampak tudi bolj demokratičnih držav glede na prejšnje državne tvorbe. Pridobitev politične samostojnosti od Velike Britanije konec osemnajstega stoletja, ki jo Američani imenujejo tudi »ameriška revolucija«, je ameriškim državam omogočila oblikovanje povsem nove republikanske demokratične družbene ureditve, v kateri je oblast prvič volilo in nadzorovalo ljudstvo. V nadaljnjem razvoju se je pravica do samoodločbe povezovala z zorenjem nacionalne zavesti – na- raščanje te zavesti je npr. spodbudilo osvoboditvene težnje evropskih krščanskih narodov, ki so živeli v turškem imperiju (Grkov, Srbov, Črno- gorcev, itd.). Prav tako so privedle do osamosvojitve vrste narodov iz ok- vira avstroogrske monarhije po prvi svetovni vojni (Slovencev, Hrvatov in Srbov, Čehov, itd.). Na začetku stoletja (leta 1906) si je pridobila neodvi- snost Norveška od Švedske, po prvi svetovni vojni prav tako Irska od An- glije. Pravico do neodvisnosti malih narodov je v Vzhodni Evropi najbolj izkoristila oktobrska revolucija leta 1917, ki je z razglasitvijo pravice do samoodločbe v glavnem dosegla ohranitev integritete nekdanjega carstva (osamosvojili so se le nekateri baltski narodi). Osamosvajanje narodov in oblikovanje lastnih (nacionalnih) držav sta gotovo proces, ki se tudi v Evropi ni mogel ustaviti v prvi polovici dvajse- tega stoletja. V sedanjem času je vsaka politična povezanost, ki ni prosto- voljna in je podlaga za kakršno koli politično podrejenost ali gospodar- sko izkoriščanje, v nasprotju s težnjami k emancipaciji. Procesi politične modernizacije v Vzhodni Evropi so še posebej opozorili na njeno poveza- nost s pridobivanjem politične samostojnosti – pri tem gre za vrsto naro- dov v nekdanji Sovjetski zvezi in tudi narodov v nekdanji Jugoslaviji. Tudi na tem primeru lahko vidimo, da proces osamosvajanja ni le sestav- ni del, ampak je tudi pogoj dejanske demokratizacije, in da je v določeni meri podoben procesu dekolonizacije. 3. Vzroki politične modernizacije in (re)parlamentarizacije v Srednji in Vzhodni Evropi konec osemdesetih let Politična modernizacija in (re)parlamentarizacija v Srednji in Vzhodni Evropi imata svoje posebne značilnosti in potekata v posebnih družbe- nih okoliščinah, saj je bila v teh družbah izrinjena na obrobje, odpravlje- na ali korumpirana cela vrsta običajnih družbenih institucij – ne le strank, ampak tudi organizacij, strokovnih združenj, sindikatov, gospo- darskih združenj itd. Država je postala sredstvo radikalnih revolucionar- (RE)PALAMENTARIZACIJA V SREDNJI IN VZHODNI EVROPI 17 nih političnih strank, utemeljenih na doktrini marksizma in leninizma (z določenimi odstopanji v nekdanji Jugoslaviji). Vzpostavila je nadzorstvo nad družbenimi dejavnostmi in avtoritativno določala obseg pravic in svoboščin državljanov. Ne glede na različno stopnjo družbene in gospo- darske razvitosti imajo vzroki politične modernizacije kljub precej po- dobne značilnosti. Prva skupna značilnost je kriza legitimnosti. Monistični sistemi Srednje in Vzhodne Evrope so vse do konca osemdesetih let svojo legitimnost utemeljevali na izrazito ideoloških predpostavkah o nekonfliktni družbi in na utrjevanem prepričanju o zgodovinski upravičenosti ter poznavanju zakonitosti družbenega razvoja. Vodilno vlogo je dejansko imela komuni- stična partija, organizirana po načelu demokratičnega centralizma, ki je vladala v imenu ljudstva, ne da bi od volivcev kadar koli dobila pooblasti- lo na demokratičnih volitvah. Demokratična alternativa za legitimiranje oblasti se je tudi v gospodarsko in družbeno manj razvitih državah izka- zala za privlačnejšo od oblasti brez omejitev, nadzora in odgovornosti vo- livcem (Linz, 1990: 147). Druga značilnost je bilo sistematično omejevanje človekovih pravic. Tota- litarni in avtoritarni sistemi so tako teoretično kot v praksi nasprotovali ustavni ureditvi, ki temelji na posamezniku oziroma upošteva njegove »naravne« in neodtujljive politične in druge pravice, ki mu gredo kot člo- veku in državljanu. Vladajoča ideologija je poudarjala predvsem politični sistem ali državo kot nosilca družbenih interesov, človekove pravice pa je izvajala iz sistema, ki je lahko posameznikom ali posameznim družbe- nim skupinam te pravice omejil ali pa v praksi povsem onemogočal nji- hovo uresničevanje. Zlasti svoboda misli in javnega izražanja, ki je pogoj avtonomnosti civilne družbe, je bila pod udarom avtoritarnih struktur. Prav tako je bila povsem omejena pravica do zbiranja in svobodnega združevanja, s čimer so bile dejansko ustvarjene razmere za monopoliza- cijo oblasti in nastanek avtoritarnih enostrankarskih sistemov (Bavcon, 1992: 45–46). Razpad vzhodnoevropskih realsocialističnih sistemov je prav gotovo tudi posledica nepriznavanja in omejevanja človekovih indi- vidualnih in kolektivnih pravic. Tretja splošna značilnost je bila splošna neučinkovitost realsocialističnih sistemov v Srednji in Vzhodni Evropi, ki se je navznoter kazala predvsem v nesposobnosti uresničiti materialna pričakovanja članov družbe in obvla- dati vse bolj nakopičene težave. Socialistični sistemi so vedno bolj izgub- ljali tekmo z demokratično urejenimi kompetitivnimi družbami, ki so svoja gospodarstva uravnavale z dopuščanjem konkurence in tržnimi za- konitostmi, in zaostajali v razvoju. Ti sistemi so se zaradi svoje ideološke ekskluzivnosti izredno težko odzivali na spremembe v svojem okolju in sprejemali novosti v primerjavi z demokratičnimi, kjer odzivnost strank ali njihova zamenjava zagotavljata veliko hitrejše prilagajanje (Linz, 1990: 147). 18 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Četrta značilnost so visoki stroški represije. Nedemokratični sistemi običajno raztrgajo vse mreže družbenosti in lojalnosti, razen do oblasti same, ki jo načrtno oblikujejo in privzgajajo. Vzdržujejo stanje negotovo- sti in nezaupanja, vsako obliko nestrinjanja ali nasprotovanja pa poostre- no kaznujejo. V razmerah negotovosti in represije nastaja »subkultura strahu«, ki slabi sposobnost ljudi, da samostojno načrtujejo in delujejo, saj se bojijo, da bi si tako poslabšali položaj – ni več pravil in institucij, ki bi zagotavljale uspeh kolektivne akcije. Vendar obstaja tudi v nedemo- kratičnih sistemih določeno razmerje med toleranco do opozicije in stroš- ki represije – če je toleranca »draga«, je gotovo represija še dražja. Čim bolj stroški represije presegajo stroške tolerance, tem večje so možnosti za kompetitivni sistem (Dahl, 1971: 15). Potem ko je začel razpadati poli- tični in gospodarski sistem v bivši Sovjetski zvezi in se je zmanjšala ne- varnost sovjetskega posega, pritiskov opozicije v vzhodnoevropskih dr- žavah ni bilo mogoče odpravljati z nevarnostjo od zunaj. 4. Načini prehoda v politično demokracijo in parlamentarizem Tako kot se nedemokratični sistemi razlikujejo med seboj, se razlikujejo tudi načini in oblike prehoda v demokracijo. Poskusi, da bi te načine pre- hoda razvrstili v pregledne in logične tipologije, so nujno podvrženi dolo- čenim poenostavitvam družbene realnosti. Različne analize prehodov se strinjajo v ugotovitvah, da so oblike in načini prehoda odvisni predvsem od narave nedemokratičnega sistema (npr. enostrankarski, vojaški, oseb- na diktatura), od razmerja družbenih sil in politične moči nosilcev siste- ma, stopnje nadzora nad državljani oz. represije, stopnje centralizacije ali decentralizacije, samostojnosti gospodarstva itd. Na drugi strani pa so nujno odvisni od gospodarske in socialne razvitosti, pa tudi določenih tradicij in ostankov tradicionalne politične kulture. Kot pomemben de- javnik se pojavlja tudi razporeditev moči med državami v širšem medna- rodnem kontekstu (Linz, 1990: 149). Analize se tudi bolj ukvarjajo z od- nosom med politično elito na oblasti in opozicijo in pri tem premalo upoštevajo pritiske širše javnosti, načine izražanja nezadovoljstva držav- ljanov, dejavnost njihovih združenj itd. Pomembnejše analize kažejo, da je bilo v izrazito nedemokratičnih si- stemih manj možnosti za reformo znotraj njih oziroma da so prehod v demokracijo in parlamentarizem lahko izvedle samo tiste sile, ki so raz- polagale z oblastjo oziroma so bile eden od njenih delov. Prav tako niso mogli zagotoviti učinkovitega in mirnega prehoda samo dejavniki, ki se- stavljajo opozicijo – v takem primeru bi šlo za popoln »prelom« (»ruptu- ro«). Takšne možnosti se odpirajo opoziciji samo ob popolni dezintegra- ciji državnega aparata, ki ustvari svojevrstno praznino oblasti in nato (RE)PALAMENTARIZACIJA V SREDNJI IN VZHODNI EVROPI 19 Prikaz 1: Dejavniki politične modernizacije in parlamentarizacije Odnos do politične modernizacije Za Proti Politična elita Reformatorji, liberalno Pristaši »trde roke«, in demokratično »dograjevalci« sistema, usmerjene skupine dogmatiki Opozicija Dosledni demokrati, radikalci Zunanji dejavniki Demokratično in liberalno Konservativci, centralisti, usmerjene skupine ter unitaristi, pristaši mednarodne organizacije, unitaristi, pristaši »statusa Zagovorniki pravice quo« v mednarodnem do osamosvojitve merilu sproži mobilizacijo množic in njihovo neposredno akcijo. Vendar pa sla- ba organiziranost opozicijskih skupin ter pomanjkanje izkušenj z demo- kratičnimi pravili pogosto ne upravičujeta predpostavke, da je korenit prelom tudi racionalen in v vsakem primeru demokratičen – med različ- nimi političnimi skupinami, ki se niso že poprej dogovorile o hitrosti pre- hoda in načinu parlamentarizacije, je prihajalo do hudih nesoglasij, ki so podaljševala prehodno obdobje (Huntington, 1991: 607). Primeri držav, ki so prešle iz nedemokratičnega v demokratičen parla- mentarni sistem (Španija, nekatere države Srednje in Vzhodne Evrope), kažejo, da je bil učinkovit in racionalen prehod najbolj verjeten in učin- kovit, ko je prišlo do sočasnega približevanja političnega vodstva in opo- zicije, to je, ko je prišlo do kombinacije »preloma« in »reforme«, to je »ruptforme« (Linz, 1990: 151). Del vodstva, ki realistično ocenjuje druž- bene razmere in ugotavlja, da je zaostajanje v razvoju za primerljivimi dr- žavami vse bolj nevzdržno, stroški represije in vztrajanja pri oblasti pa preveliki, se hoče izogniti možnim posledicam in se zavzema za družbe- ne reforme, ki omogočajo neko obliko politične demokracije. V posamez- nih primerih se del vodstva, soočen z upadanjem legitimnosti, lahko zavzame za preverjanje lastne legitimnosti na svobodnih volitvah (Hun- tington, 1991: 593). Na drugi strani se tudi del opozicije ne zavzema za radikalen in nenadzorovan prelom, ki bi utegnil imeti nepredvidene po- sledice, še posebej če so drugi družbeni podsistemi (zlasti gospodarstvo) močno odvisni od političnih odločitev in ob radikalni spremembi ne bi mogli samostojno delovati (to bi lahko odprlo pot vojski, da prevzame ob- last). V posameznih primerih bi utegnilo priti tudi do nezaželenih odzi- vov v širšem okolju. V primeru nekdanje Jugoslavije je bilo npr. vzpo- stavljeno sodelovanje med reformnim delom politične elite razvitejših republik (zlasti v Sloveniji) in demokratično opozicijo, ki je pomembno zmanjševalo možnost posredovanja zveznih organov ali posegov vojske. Prejšnjo slovensko (»partijsko«) politično elito, ki vse do samega konca osemdestih let ni kazala nobene pripravljenosti, da bi se enakopravno 20 PARLAMENTARNO ODLOČANJE pogovarjala z drugače mislečimi, je v sodelovanje z lastno opozicijo silil isti zunanji pritisk, ki je tudi opoziciji narekoval čim večjo usklajenost pri osamosvajanju.8 Iz primerjave prehodov držav v politično oz. parlamentarno demokra- cijo konec osemdesetih in v začetku devetdesetih let lahko ugotavljamo določene skupne značilnosti – enostrankarski politični sistemi se v manj razvitih državah v glavnem spreminjajo od zgoraj, to je s »samoreformo« (nekdanja Sovjetska zveza). V razvitejših vzhodnoevropskih državah pa je prehod potekal v glavnem na podlagi skupne akcije reformno naravna- nega dela politične elite in opozicije (»ruptforma«) – izjemi sta Romunija in nekdanja Vzhodna Nemčija, kjer je prišlo do izbruha množičnega ne- zadovoljstva. Pri nekdanjih jugoslovanskih republikah ugotavljamo zelo različne oblike prehoda, odvisne od gospodarske razvitosti in organiziranosti ci- vilne družbe, razmerja moči med politično elito in opozicijo itd. V Srbiji in Črni gori je prišlo do delne reforme od zgoraj, podobno kot v Bolgariji, vendar je bila ta reforma enostranska, uvajanje političnega pluralizma pa je bilo strogo nadzorovano. V vseh teh državah so prejšnje komunistične partije oz. zveze komunistov prevzele le druga imena, skupno jim je tudi to, da so na volitvah v letu 1990 zmagale. Obratno pa je v Sloveniji in na Hrvaškem prišlo do organiziranja dovolj močne opozicije, ki je vzpostavi- la neko obliko dogovarjanja z reformno naravnano politično elito in na volitvah dobila večino glasov. Za skupno akcijo reformnega dela politične elite in demokratične opozicije je pomembno, da med obema ne pride do nasprotij glede vpra- šanja, kdo bo nadzoroval politične procese v prehodnem obdobju do vo- litev, in da ima opozicija dovolj vpliva na spremembe (Linz, 1990: 150). Pomemben pogoj učinkovitega prehoda je torej dogovor o formalni kon- tinuiteti oblasti do demokratičnih volitev ob pogoju, da politična elita sprejme politično pluralizacijo in zahteve po »sestopu« z oblasti. Del re- formistične politične elite znotraj starega sistema lahko občasno celo prevzame pobudo v procesu politične modernizacije, pri čemer je njego- va vloga močnejša, če pomeni hkrati obrambo pred zunanjimi pritiski, ki prihajajo iz drugih delov skupne (zvezne) države, to je iz političnih struk- tur, ki se upirajo politični modernizaciji in grozijo s protiukrepi – uvedbo izrednih razmer, vojaškim posegom itd. Takšne grožnje so se ponekod uresničile z neposrednimi vojaškimi posegi (Sovjetska vojska je npr. in- tervenirala v Litvi, JLA pa je izvedla agresijo na Slovenijo). Pripravljenost sprejemati zahteve že formirane opozicije in obramba nacionalnih interesov navzven sta v takih primerih zmanjšali avtoritar- 8 Povsem odklonilen odnos do drugače mislečih je slovensko politično vodstvo ka- zalo ob t. im. akciji 25 poslancev in v primeru nekaterih literarno-političnih revij na Slovenskem – zadnji primer je bila 57. številka Nove revije. (RE)PALAMENTARIZACIJA V SREDNJI IN VZHODNI EVROPI 21 nost samega sistema in mu ustvarila začasno politično legitimnost. Če- prav je nastajal pri opoziciji vtis, da gre za prehod, ki ga nadzira nekda- nja politična elita in pri tem skuša obdržati čim več pomembnejših polo- žajev, je prav tako mogoče trditi, da je pritisk neformalne in formalne opozicije tako močan, da bi bila politična elita izpostavljena nevarnostim nasilne odstranitve z oblasti, če ne bi ravnala v skladu s pričakovanji opozicije. Pripravljenost reformatorskega dela politične elite in demokra- tičnega dela opozicije na tak miren in postopen prehod se povečuje, če politična elita sprejema zahteve opozicije za uvedbo kompetitivnega poli- tičnega sistema (sem sodi dogovor o vključevanju določb o svobodnem političnem organiziranju in tekmovanju v obstoječo ustavo in sprejem us- trezne volilne zakonodaje, ki določa način volitev in volilni sistem) in pri- stane na dogovor o obliki prihodnjega političnega sistema (parlamentar- nega ali predsedniškega). Stopnja soglasja o teh rešitvah je pomemben element stabilnosti prihodnjega političnega razvoja. Prikaz 2: Načini prehoda v demokratični politični sistem v Južni, Srednji in Vzhodni Evropi (1974–1991)* Totalitarni in Vojaški Osebni Samoupravni- avtoritarni sistemi oziroma nekdanji »socialistični« »sultanistični« socialistični sistemi sistemi jugoslovanski sistem Transformacija Sovjetska Turčija Španija Srbija (reforma od zgoraj) zveza Črna gora Bolgarija Skupna akcija Poljska Slovenija politične elite Madžarska Hrvaška in opozicije Litva Makedonija (»ruptforma«) Prelom Vzhodna Grčija Portugalska (»ruptura«) Nemčija Romunija ČSSR Albanija * Prikaz je prirejen in na podlagi razpoložljivih podatkov dopolnjen pregled prehodov v politično demokracijo, kot ga prikazuje Samuel P. Huntington v članku How Countries Democratize v Political Science Quarterly, št. 4/1991, str. 582. V političnem procesu, kakršen sta politična modernizacija in (re)par- lamentarizacija, ima seveda veliko vlogo razmerje moči med politično eli- to in opozicijo. V številnih državah Srednje, Jugovzhodne in Vzhodne Evrope so prejšnje politične elite razpolagale z vsemi vzvodi moči – ob zelo neenaki moči je bila reformistična politična elita izpostavljena ne- varnostim posredovanja vojaških in drugih dejavnikov, ki nasprotujejo spremembam. Takšen primer je bil poskus državnega udara v nekdanji ZSSR proti takratnemu predsedniku Gorbačovu in njegovi politiki libera- lizacije, ki je zajela celotno družbo in interese vseh njenih delov, z uved- 22 PARLAMENTARNO ODLOČANJE bo izrednih razmer 19. 8. 1991 (Gorbachev, 1991: 11). Poskus udara je le pospešil razpadanje države oziroma osamosvajanje njenih republik. Le v nekaterih vzhodnoevropskih državah ali njihovih delih (Madžar- ska, Poljska, Litva, razvitejši del nekdanje Jugoslavije) bi lahko konec osemdesetih let govorili o relativno izenačeni moči politične elite in opo- zicije – v Sloveniji npr. reformnega krila nekdanje Zveze komunistov na eni strani in opozicijskih zvez oziroma strank na drugi. Na to razmerje moči so nujno dodatno vplivali odnosi med formalnimi nosilci moči v Re- publiki Sloveniji in ostanku federacije, seveda pa tudi precejšnja nemoč opozicije v primerjavi s političnimi strukturami v drugih delih nekdanje države. Takšna razmerja so od obeh strani zahtevala precejšnjo racional- nost, sposobnost spregledati nasprotnikove namene, omejevanje na legalna sredstva delovanja in vzpostavljanje mreže različnih oblik dogo- varjanja, pri čemer ne gre nujno za povsem nova pogajalska telesa. Po- sebnost razmerij moči in specifične okoliščine so npr. na Poljskem omo- gočile posebno obliko pogajalske okrogle mize med predstavniki oblasti in opozicije.9 V Sloveniji kljub nekaterim poskusom do takih formalnih neposrednih pogajanj za okroglo mizo ni prišlo, pač pa so bili predstav- niki opozicije oziroma novih strank povabljeni k sodelovanju v nekaterih organih.10 Pogajanja in doseganje sporazumov med predstavniki politične elite in opozicije nujno poudarjajo njihovo vlogo in zabrisujejo pomen priza- devanj navadnih ljudi ter njihovih organizacij za spremembe v širši druž- bi. Zaradi svojega pollegalnega ali celo nelegalnega položaja in izpostav- ljenosti medijskim manipulacijam so bila prizadevanja za delo teh organizacij – zlasti na začetku – izrazito nesorazmerna z učinki. Posa- mezniki, ki so sodelovali na zborovanjih, pripravljali različne akcije dr- žavljanske nepokorščine ali ustanavljali odbore za varstvo človekovih pravic, so imeli pomembno ali celo odločilno vlogo pri zagotavljanju pod- pore od spodaj oziroma zagotavljanju tistega pritiska, ki je omogočal pre- 9 Na Poljskem so se na pogajanjih za okroglo mizo med opozicijo in PZDP, ki so se začela 6. februarja 1989, dogovorili o legalizaciji do takrat prepovedanega sindika- ta Solidarnost in o pomembnih ustavnih spremembah (med drugim tudi o uvedbi drugega doma – senata in o načinu volitev v oba domova). Podobne okrogle mize so bile tudi v nekaterih drugih vzhodnoevropskih državah (na Madžarskem med MSDP in največjo opozicijsko silo MDF v septembru 1989, v Bolgariji se je prvi krog pogovorov med partijo in opozicijo začel v januarju 1990, v takratni Češko- slovaški pa je potekal med partijo in češkim Državljanskim forumom ter sestrsko slovaško organizacijo Javnost proti nasilju). 10 Predsednik slovenske skupščine M. Potrč je 30. januarja 1990 povabil predstavni- ke 17 političnih strank na pogovor o možnostih konstituiranja skupščine po prvih večstrankarskih volitvah in o pripravi novega poslovnika. Predsedstvo skupščine pa je v januarju sprejelo sklep, da bo na svoje sestanke vabilo predstavnike vseh političnih organizacij, kadar bo razpravljalo o vprašanjih, ki imajo splošen pomen za Slovenijo. (RE)PALAMENTARIZACIJA V SREDNJI IN VZHODNI EVROPI 23 mike v smeri demokratizacije.11 Oblike neformalnega pritiska, ki so pos- peševale premike in vplivale na racionalnost prehoda, so značilne za raz- vitejše srednje- in vzhodnoevropske države in še posebej za Slovenijo. 5. Bistvene odločitve o prihodnjem demokratičnem sistemu Posamezne odločitve, ki so bile sprejete v tem obdobju in so bile odvisne od načina prehoda, niso pomembne le za sam prehod (njegovo demokra- tičnost, racionalnost in učinkovitost), ampak tudi za delovanje prihodnje- ga političnega sistema in utrditev demokracije. Med njimi so zlasti po- membne tri. a) Izbira med parlamentarnim ali (pol)predsedniškim sistemom. (Pol)predsedniški sistem povečuje nevarnosti prehoda, s tem da daje pre- veliko moč posamezni osebi, omejuje možnosti uveljavljanja manjšinam in zmanjšuje pomen strank in koalicij. Prav tako pospešuje proces polari- zacije v razdeljeni družbi. Ustavodajalci v Srednji in Vzhodni Evropi – z izjemo Rusije – niso sprejeli čistega predsedniškega sistema tako zaradi pomanjkanja zgledov (predvsem v Zahodni Evropi) kot tudi zaradi stra- hu, da bi s tem prišli v nasprotje z lastnimi demokratičnimi načeli, za ka- tera so se zavzemali v prejšnjem sistemu. Prav tako so se verjetno bali povečanja oblasti predsednika nad ustavne okvire, saj se ob močnem predsedniku ne bi mogel vzpostaviti dovolj samostojen parlament, še po- sebej v razmerah ne dovolj razvite civilne družbe, otrple zaradi prevelike moči države.12 Pristojnosti, ki jih v takem sistemu dobijo predsedniki glede postavljanja vlade ali ob izrednih razmerah, imajo določene avto- kratske značilnosti. Vendar so se v nekaterih državah Srednje in Vzhod- ne Evrope odločili za polpredsedniški sistem, za katerega je značilno, da predsednik, ki se voli na splošnih volitvah, sicer ne razpolaga s celoto iz- vršilnih pristojnosti (kot npr. predsednik ZDA), vendar pa naj bi bile ne- katere njegove odločitve neodvisne od parlamentarne večine. Za ta si- stem so se odločale predvsem države, ki so v razvojnem zaostanku ali zaradi določene tradicije (Poljska, Romunija, Rusija). Za polpredsedniški 11 Pomen »Bavčarjevega odbora«, ki je bil oblikovan v Sloveniji, je v tem, da se ni zavzemal samo za varstvo temeljnih človekovih pravic in svoboščin, ampak tudi za demokratično ustavno ureditev. 12 Strah pred močnim predsednikom je bil sicer deloma utemeljen zaradi precejšnje naklonjenosti ljudi močnim karizmatičnim osebam, medtem ko so velike skupine t.i. »nevolivcev«, ki so izvirali iz dohodkovno nižjih slojev, težile k neliberalnim in avtoritativnim vrednotam. Na takšne razmere, ki ustrezajo modelu družbe peroni- stičnega tipa, so opozarjali nekateri družboslovci (npr. madžarski sociolog Ivan Szeleni v študiji socialne in politične slojevitosti v postkomunistični Madžarski). 24 PARLAMENTARNO ODLOČANJE sistem sta se od nekdanjih jugoslovanskih republik opredelili tudi Hrvaš- ka in Srbija. S takšno izbiro se npr. niso strinjali niti Čehi niti Slovaki, nasprotovala mu je tudi opozicija na Madžarskem, v Litvi pa so zamisel o obnovitvi (pol)predsedniškega sistema, kakršnega so imeli pred drugo svetovno vojno, zavrnili na referendumu leta 1992. Slovenija se je kljub zelo pomanjkljivim izkušnjam odločila za v Evropi preizkušeni in bolj znani parlamentarni model s poudarjeno vlogo parlamenta in z nekateri- mi kompromisi in posebnostmi (neposredne volitve so sicer značilnost predsedniškega sistema) ob upoštevanju, da bi vnašanje močnejših ele- mentov predsedniškega sistema pomenilo večje tveganje za mlado demo- kracijo (Jambrek, 1992: 293; Krivic, 1990: 1179–1189). b) Izbira med proporcionalnim in večinskim sistemom volitev. Proporcionalni volilni sistem, tudi če je kombiniran z večinskim, omogo- ča, da stranke ohranijo svojo identiteto, medtem ko večinski (postopoma) izriva manjše stranke in dopušča stranki z relativno majhno večino, da uveljavlja svoje zamisli (Duverger, 1950: 53). Takšen sistem je vprašljiv za prehod iz enopartijskega sistema, saj bi se preko njega lahko uveljavljale podobne značilnosti vladanja, kot jih je imel prejšnji sistem. Ne glede na način prehoda se je večina novih demokratičnih držav v Srednji Evropi odločila za proporcionalni sistem, ki je pripomogel k oblikovanju in utr- ditvi novega strankarskega sistema. Države na obrobju, zlasti na Balka- nu, ki so bile na nižji stopnji gospodarskega razvoja in v katerih je prevla- dovala tradicionalna avtoritarna politična kultura pa so izbrale večinski volilni sistem. V teh državah (na Hrvaškem, v Srbiji) se je pojavilo vpra- šanje legitimnosti tako izvoljene oblasti, saj je prišlo do velike deformaci- je volje volivcev in do ponovne utrditve enostrankarskih vladavin. c) Tudi odločitev med enodomnim in dvodomnim predstavniškim orga- nom je povezana s pomembnimi posledicami. Dvodomnost se običajno upravičuje kot način, da drugi dom s konservativnejšo naravo zadržuje »zakonodajno agresivnost« prvega doma. V unitarnih državah je dvo- domnost povzročala težave, zavlačevanja pri odločanju in večje stroške, kot pa je prinašala koristi, tako, da so se je nekatere (skandinavske) drža- ve odpovedale in uvedle enodomne parlamente. Takšne težave z odloča- njem so bile izrazite še posebej v trodomnem sistemu, kakršen je bil uve- ljavljen z ustavo iz leta 1974 tudi v Sloveniji in ga je prva demokratično izvoljena slovenska skupščina prevzela v obdobju 1990 do 1992. Čeprav gre za občutljiva vprašanja ravnotežja moči v določeni družbi, je videti možnost vzpostavitve dvodomnega sistema večja v državah z določeno tradicijo lokalne demokracije ali samoorganiziranja civilne družbe. Iz- med novih demokratičnih držav Srednje Evrope sta se za dvodomnost odločili Poljska in Češka. Bistvenega pomena za razdelitev moči in učin- kovitost odločanja je seveda razdelitev pristojnosti med dva doma. (RE)PALAMENTARIZACIJA V SREDNJI IN VZHODNI EVROPI 25 6. Konec procesa politične modernizacije – utrditev institucij parlamentarne demokracije Tako kot je težko določiti začetek procesa politične modernizacije in (re)- parlamentarizacije, je težko določiti tudi njegov konec. V razvitejših oko- ljih so bili običajno procesi in subjekti v civilni družbi tisti, ki so bili začetniki ali nosilci politične modernizacije že zaradi alternativnih pogle- dov in programov ter povezovanja različnih razpršenih opozicijskih rav- nanj. Različna je tudi pomembnost samih »ključnih« dogodkov. Na neki točki je sicer prišlo do preboja, vendar sam dogodek ali primer ni nujno zelo pomemben in sam po sebi nima nujno neke posebne samostojne »moči«- je le posledica (izraz) neke nove porazdelitve globalne družbene moči, ki je bila že opravljena. Podobno se torej lahko vprašamo, ali lahko opredelimo smiselno tudi konec procesa politične modernizacije in (re)parlamentarizacije, zlasti v državah brez posebnih demokratičnih iz- kušenj. Težko je trditi, da je proces politične modernizacije in (re)parlamenta- rizacije končan s prvimi svobodnimi volitvami. Kot bistveni sestavni del tega procesa je treba upoštevati zlasti oblikovanje in sprejemanje nove ustave, ki določi razmerja med posameznimi vejami oblasti in njihove pristojnosti, predvidi oblikovanost novega predstavniškega telesa, določi okvire in načine odločanja (potrebne večine za posamezne odločitve) ter deloma tudi način volitev. Na drugi strani pa tudi ni trdnega soglasja o tem, kdaj je demokracija dovolj utrjena. T. i. »minimalistična« koncepcija se zadovoljuje z osnovni- mi formalnimi premiki oziroma preboji – prenosom oblasti na novoizvo- ljeno vlado in začetkom delovanja demokratičnih institucij. »Maksimali- stična« koncepcija pa terja poleg stabilnega strankarskega sistema tudi utrditev vseh demokratičnih institucij in učinkovito delovanje parlamen- ta. Ne glede na te konceptualne razlike se zdi verjetnejše stališče, da je demokratični sistem utrjen takrat, ko ni več nobene alternative demokra- tičnemu političnemu procesu oziroma ko nobena stranka ali družbena skupina ne oporeka legitimnosti volitev in demokratično izvoljenega par- lamenta in ko ne prihaja več do zahtev po spreminjanju pravil politične igre. Pri presojanju nove ali ponovno vzpostavljene parlamentarne demo- kracije je gotovo treba ločiti med vprašanjem njene »utrjenosti« in vpra- šanjem učinkovitosti pri reševanju glavnih problemov – mlade demokra- cije nedvomno niso dovolj utrjene in so tudi manj učinkovite, še posebej pri reševanju ogromnih zahtev prehoda (sprejem nove slovenske ustave je bil šele podlaga za zamenjavo zakonodaje na celotnih področjih). Na učinkovitost novega parlamenta vpliva razmerje med opozicijo in koalici- jo – spremembe v koaliciji in opoziciji (zlasti če neka koalicija razpade in se oblikuje nova večina) lahko povzročajo blokade v procesu odločanja. 26 PARLAMENTARNO ODLOČANJE V novih demokratičnih sistemih neredko prihaja do poskusov, da bi slabšo učinkovitost (objektivno ali zgolj nižjo od pričakovanj) novih de- mokratičnih institucij in tudi samega parlamenta pripisali različnim os- tankom preteklosti, interesom, ki naj bi bili povezani s prejšnjo vladavi- no, itd. (Linz, 1990: 159). Zato so dobrodošle sugestije, da bi bilo treba narediti primerjalno analizo, ki bi pokazala, koliko so različne težave in krize dejansko posledica pretekle dediščine, koliko pa so jih povzročile odločitve v obdobju prehoda oziroma izvirajo iz načina delovanja novih poslancev in članov vlade. Takšno razlikovanje ni le intelektualno zani- mivo, ampak tudi politično pomembno. 27 II. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 28 (Re)parlamentarizacija, ki poteka v državah Srednje in Vzhodne Evrope v okviru širšega procesa politične modernizacije, je izredno kompleksen proces, v katerem dobivajo predstavniška telesa svojo pravo vlogo v poli- tičnih sistemih in hkrati postajajo »osrednje mesto« (»central site«) za razvoj novih demokracij (Liebert in Cotta, 1990: 27, Olson, 1994: 115). V novih občutljivih postkomunističnih demokracijah je njihov pomen veli- ko večji kot v demokracijah z dolgo in neprekinjeno tradicijo, saj so hkra- ti prizorišče kjer se nekateri nosilci družbene moči kot so npr. politične stranke ali izvršilna oblast šele oblikujejo. Novi parlamenti, ki so se poja- vili v začetku devetdesetih let, se srečujejo s precej večjimi zahtevami in pričakovanji v primerjavi s parlamenti, ki so se vzpostavili v Evropi v prejšnjih obdobjih reparlamentarizacije in morajo opraviti veliko več na- log, ki morajo biti opravljene dobro in hitro – v primerjavi s parlamenti v Južni Evropi morajo ti parlamenti povsem na novo vzpostaviti tudi celo- ten gospodarski sistem (Offe, 1991: 875). Čeprav je večina socialističnih držav in tudi držav z neko obliko vojaške diktature imela neko obliko parlamenta, so bila notranja struktura teh teles in pravila odločanja po- vsem neprilagojena novim zahtevam. V procesu (re)parlamentarizacije in prevzemanja svoje vloge morajo torej parlamenti ne le preoblikovati no- tranjo strukturo in zakonodajne postopke, ampak tudi zagotoviti potreb- no učinkovitost. To pomeni, da morajo v kratkem času razviti številne funkcije, ki so jih parlamenti z daljšo tradicijo lahko oblikovali postopo- ma in v daljšem razdobju. Pri ocenjevanju celovite vloge parlamenta v političnem sistemu pa se ne moremo omejiti le na njihove klasične funkcije, kot je npr. zakonodaj- na ali oblikovanje izvršilne oblasti, kar ustreza klasičnim predstavam o strogi delitvi oblasti, ampak je treba upoštevati celoto posledic, ki jih imata obstoj in delovanje parlamenta za politični sistem. S tega vidika je mogoče ugotoviti zelo različne formalne in neformalne funkcije parla- mentov, ki so relevantne za neprekinjeno in učinkovito delovanje politič- nega sistema in njegovo povezavo s civilno družbo. Med njimi so take, ki niso ustavno opredeljene niti jih zavestno ne načrtuje sam parlament ali drugi državni organi, politični dejavniki ali različna interesna združenja. Nekatere splošne funkcije, kot so npr. izražanje vseh mnenj in zahtev, obveščanje ljudi o zadevah, o katerih običajno ne slišijo, pojasnjevanje volivcem kaj mora država v določenih zadevah storiti itd., so omenjali že pred več kot sto leti (Bagehot, 1867: 117). Raziskovalci so poleg teh ugo- tavljali še nekatere druge funkcije parlamentov, kot npr. mobiliziranje javnosti v podporo posameznim ukrepom ali politikam (Beer, 1969: 57). FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 29 V novejšem času je najbolj znana lestvica enajstih funkcij, ki jih je v svoji analizi brazilskega kongresa ugotovil Robert Packenham (Packenham, 1970: 67). Njegovo delo je najcelovitejši pregled funkcij sodobnega parla- menta na področju primerjalnih študij, ki jo velja upoštevati pri ocenje- vanju funkcij novih parlamentov. Avtor ugotavlja, da so formalne, odlo- čevalske funkcije, ki se uresničujejo na osnovi posebnih načel in pravil, v ospredju pozornosti, vendar so lahko manj pomembne od neformalnih. Nekateri raziskovalci se posebej ukvarjajo s posameznimi funkcijami – zakonodajno delovanje razdelijo v skladu s posameznimi fazami obliko- vanja politik kot so pobuda, formulacija, odločanje in izvajanje (Norton, 1993: 52). V procesu tranzicije in konsolidacije demokracije so nekatere funkcije nujno poudarjene, medtem ko druge ostajajo v ozadju. Madžarski razi- skovalec Attila Agh postavlja na prvo mesto zakonodajno funkcijo, ki jo razume predvsem kot vzpostavljanje osnovnih pravil politične igre v ob- dobju prehoda; sprejemanje zakonov pa naj bi bilo prav tako pomembna naloga kot vzpostavljanje demokratične legtimnosti. Nadzorna funkcija parlamenta naj bi omogočala demokratično ravnotežje moči. Opozarja, da morajo biti parlamenti v državah v tranziciji glavni dejavnik razreše- vanja perečih nesoglasij, hkrati pa tudi dejavnik socializacije (Agh: 1994: 14). Pri nas je v zadnjem času opozarjal na različne funkcije sodobnih parlamentov profesor Albin Igličar, ki je v svojem delu Zakonodajno od- ločanje poleg zakonodajne funkcije ugotavljal tudi druge odločevalske naloge, poleg teh pa tudi funkcijo oblikovanja politik na posameznih po- dročjih, nadzorno funkcijo, številne volilne pristojnosti itd. (Igličar, 1994: 42). Razvitost funkcij je pomemben kazalec demokratičnosti in učinkovi- tosti sodobnih parlamentov, hkrati pa tudi demokratičnosti celotne druž- be. Pri tem se pojavljajo velike razlike med formalnimi institucionalnimi in organizacijskimi značilnostmi na eni strani in dejanskimi funkcijami. V prehodnem obdobju, ki je povezano tudi z vključevanjem v širšo evropsko skupnost, so velike nevarnosti, da se posamezne funkcije ne razvijajo dovolj povezano. Zaradi prevelikega poudarka na enih prihaja do zaostajanja v razvoju drugih funkcij oz. neuravnoteženosti med funk- cijami. Neusklajenost funkcij lahko povzroča nove težave in zmanjšuje pozitivne učinke vsake od njih. Državni zbor spada med najmlajša predstavniška telesa v Evropi, ki je kot naslednik prejšnje Skupščine RS, izvoljene l. 1990, prevzel številne funkcije, ki so šle parlamentu samostojne in demokratične države. Ob njem deluje tudi državni svet kot predstavništvo posebnih interesov, ki sicer nima vloge drugega doma, vendar lahko vpliva na njegovo delo z zakonodajno pobudo, odložilnim vetom in na druge načine. Prejšnja re- publiška skupščina, ki je bila v skladu z ustavo iz l. 1974 oblikovana na povsem drugačnih osnovah (družbena lastnina, samoupravljanje, odsot- 30 PARLAMENTARNO ODLOČANJE nost političnega tekmovanja oz. opozicije), je sicer opravljala določene funkcije predstavniškega telesa, ki pa so bile tako zaradi narave sistema kot tudi zaradi manjših pristojnosti omejene. Čeprav je prva demokratič- no izvoljena skupščina skupščina pomembno izpopolnila svoje funkcije, teh ne moremo primerjati s funkcijami političnopluralističnega parla- menta samostojne države. V preteklih sedmih ali osmih letih je moral dr- žavni zbor razvijati številne nove funkcije, pri tem pa je tako kot številni drugi parlamenti Srednje in Vzhodne Evrope naletel na številne težave in omejitve, saj se ni mogel zanašati na predhodne primere. Namen tega dela je na eni strani ugotoviti, kako uspešen je bil pri razvijanju osmih funkcij, ki jih povzemamo v glavnem po Packenhamu in ki so nujno po- trebne za učinkovito dokončanje tranzicije v novi državi in uspešen pre- hod v fazo utrjevanja demokracije. Hkrati bomo skušali tudi ugotoviti, kako so razmere tranzicije vplivale na delovanje novega parlamenta. Pri tem bomo na podlagi razpoložljivih empiričnih in statističnih podatkov skušali dati tudi nekatere primerjave s parlamenti drugih razvitejših dr- žav Srednje Evrope, brez katerih gotovo ne moremo celovito oceniti nje- gove učinkovitosti v zadnjih letih. 1. Ustvarjanje legitimnosti Pojem legitimnosti je nastal v srednjem veku v obrambi pred samovoljo in odkritim nasiljem vladarja. Od takrat je označeval nekaj, kar je bilo različno od dejanske moči in je povezano s pristankom vladanih (»con- sent of the governed«); legitimna je torej oblast, ki deluje s pristankom in v dobrobit državljanov in ki ščiti njihove pravice. Oblast, ki se je vzposta- vila s silo ali ki dolgotrajno krši pravice državljanov, po mnenju Johna Locka ni legitimna in se ji je mogoče zakonito upreti (Locke, 1993: 213). Samo svobodno izvoljeni predstavniki ljudstva lahko dajejo pristanek oziroma sami oblikujejo zakone. Demokratično oblikovana predstavniš- ka telesa že s svojim obstojem in neprekinjenim delovanjem zagotavljajo legitimnost, ki jo prenašajo na svoje odločitve. Legitimnost danes pomeni prepričanje o posebnem pomenu parla- mentov, na katere se prenaša suverenost, hkrati pa tudi o pomenu prava ter pravno urejenih postopkov odločanja in o obvezujoči moči odločitev. Funkcija podeljevanja legitimnosti se deli na latentno in manifestno. La- tentna legitimacija izhaja iz dejstva, da so predstavniki ljudstva izvoljeni na rednih, svobodnih, splošnih in neposrednih volitvah in da sestava parlamenta omogoča zastopanost interesov vseh družbenih skupin. Legi- timnost pa hkrati izhaja tudi iz podpore parlamentarni vladavini med najširšimi sloji prebivalstva na eni strani in med političnimi, kulturnimi, gospodarskimi in drugimi elitami na drugi. »Zgolj z rednim in trajnim za- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 31 sedanjem lahko parlament med prebivalstvom in elitami ustvari občutek o moralni upravičenosti do vladanja« (Norton, 1993: 135). Stopnja pod- pore pa je povezana tudi z učinkovitostjo delovanja parlamenta, torej z njegovo sposobnostjo, da razrešuje najpomembnejše družbene konflikte in sprejema novo zakonodajo, s katero širi pravice državljanov ter zago- tavlja razvoj. Manifestna legitimacija pa pomeni predvsem pravnoformalno določe- no in pravilno sprejemanje odločitev o javni politiki oziroma sprejemanje zakonov in drugih aktov v predpisanem postopku in na preizkušen na- čin. Zakonski predlogi morajo skozi posebne faze zakonodajnega po- stopka, v katerih se kritično obravnavajo in dopolnjujejo. Manifestna legitimnost nastaja pravzaprav postopoma v vsaki posamezni fazi po- stopka do končnega sprejetja predloga zakona. Za sprejem vsake odloči- tve v vsaki posamezni fazi postopka je potrebna večina. Glede na to, da vlade skoraj praviloma razpolagajo z večino v parlamentu, na katero se lahko bolj ali manj zanesejo, je takšno formalno podeljevanje legitimno- sti videti bolj ali manj simbolično opravilo. Obnašanje poslancev pa ven- darle ni vedno vnaprej predvidljivo – preizkus argumentov za sprejetje predlogov se opravi v posameznih fazah tako s strokovnega kot politične- ga vidika, pri čemer imajo udeleženci možnost, da spoznavajo tudi druge interese, upoštevajo nove okoliščine in se opredeljujejo po svojem prepri- čanju. Ureditev zakonodajnega postopka je za legitimnost sprejetih odlo- čitev tako pomembna, da jo obravnavamo posebej (v okviru 3. poglavja). Predstavniška telesa v državah realnega socializma niso razpolagala z legitimnostjo, ki bi bila primerljiva z legitimnostjo demokratično izvolje- nih parlamentov. Ta telesa že zaradi načina kandidiranja in volitev, ki so imele bolj ali manj manifestativno naravo, niso bila utemeljena na splo- šnem strinjanju med prebivalstvom, ampak zgolj ali predvsem na podpo- ri med politično in upravljavsko elito. Tudi njihova glavna vloga potrje- valca že pripravljenih odločitev ni vzbujala zaupanja med državljani. Njihova legitimnost je bila povezana s splošno kredibilnostjo realsociali- stičnih sistemov; v kolikor so vodstva posameznih držav vzdržala priti- ske drugih držav, se je ta lahko pomembno okrepila. Tako je tudi sooče- nje povojnega jugoslovanskega režima pod vodstvom Josipa Broza z vzhodnim blokom (resolucija Informbiroja) povečalo njegovo kredibil- nost. Nekatera predstavniška telesa, ki so bila vzpostavljena po drugi svetovni vojni v republikah zveznih držav (Jugoslaviji), so kljub omeje- nim pristojnostim uživala precejšen ugled, saj nekateri narodi zaradi zgo- dovinskih okoliščin prej niso imeli lastnega predstavništva. Obstoj pred- stavniških teles je imel simbolično funkcijo utrjevanja nacionalne identitete.13 Na drugi strani pa je bila stopnja podrejenosti predstavniš- 13 Slovenci smo dobili svojo vlado v Ljubljani šele ob koncu 1. svetovne vojne, med kratkotrajno (republikansko) Državo Slovencev, Hrvatov in Srbov v l. 1918, ki je 32 PARLAMENTARNO ODLOČANJE kih teles zunanjim centrom partijske moči v državah Srednje in Vzhodne Evrope, vsaj v zadnjem obdobju, precej različna. Nekateri parlamenti so kazali presenetljive sposobnosti lastne pobude ali pa so v razpravi o po- membnih vprašanjih in v zakonodajnih postopkih spoštovali določena klasična parlamentarna načela. Slovenska skupščina je sicer že v obdob- ju 1969–1972 skušala doseči določeno neodvisnost od partijske oblasti (akcija 25 poslancev), vendar se ta prizadevanja niso mogla uresničiti. Odločitve skupščine so se, zlasti proti koncu osemdesetih let, začele uje- mati s splošnim razpoloženjem v javnosti, kar je povečevalo njen ugled in ji vzpostavljalo določeno legitimnost. Raziskovalci pogosto ugotavljajo tudi precejšnjo samostojnost poljskega Sejma in madžarskega Orszagg- yülesa (Olson, 1994: 120). Raziskovalci procesa tranzicije in parlamentarizacije opozarjajo, da so se v procesu prehoda, običajno že pred samo tranzicijo, poleg parlamen- tov pojavile tudi druge posebne institucije, ki so nadomestile pomanjka- nje prave vsebinske razprave v parlamentih in omogočile neformalni opoziciji, da predstavi svoje zahteve. V razvitejših državah Srednje Evro- pe so bile to okrogle mize med oblastjo oz. vladajočo elito in novoobliko- vano opozicijo ali njenimi skupinami. Prva takšna okrogla miza, ki je pripeljala do zgodovinskega preobrata in so jo posnemali v nekaterih drugih državah realnega socializma, je bila okrogla miza med predstavni- ki oblasti in opozicije na Poljskem. Na podlagi sporazuma, ki je bil dose- žen na teh pogajanjih, je bila določena nova struktura poljskega parla- menta (poleg Sejma je bil vzpostavljen tudi Senat), poljski opoziciji pa omogočeno sodelovati na prvih (pol)demokratičnih volitvah v juniju 1989 in postaviti svojega kandidata na čelo vlade. Na Madžarskem, kjer je prihajalo do očitne erozije obstoječe strukture moči, je razvoj dogod- kov potekal podobno. V Sloveniji, kjer so gonilne sile prejšnjega sistema prav tako izčrpale svojo moč in se je prevladujoči model samoupravne družbenopolitične in gospodarske organiziranosti vedno bolj sesuval, je razvoj zaradi vpetosti v jugoslovansko federacijo in precejšnje moči de- janskega centra partijske in vojaške oblasti potekal nekoliko drugače; prejšnja elita je začela pogovore z opozicijo, združeno v Demosu v fe- bruarju 1990, vendar se je velik del razprave odvijal v okviru ustavne imela skupno predstavništvo Narodni svet, ki mu je predsedoval dr. Anton Koro- šec. V Kraljevini SHS (Srbov, Hrvatov in Slovencev), ki je nastala 1. decembra 1918 in v kasnejši Kraljevini Jugoslaviji vse do njenega razpada l. 1941, nismo imeli samostojnega predstavniškega telesa, saj je bila država urejena unitarno. Po- vojna slovenska skupščina je naslednica zbora odposlancev slovenskega naroda, ki je zasedal v Kočevju oktobra 1943. Zbor je sprejel sklepe, ki vzpostavljajo slo- vensko državnost, poudaril enakopravnost ponovnega združevanja Slovencev v Jugoslavijo in potrdil SNOO (konstituiran l. 1941 iz Vrhovnega plenuma OF) kot predstavniški organ z zakonodajnimi in izvršnimi pristojnostmi. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 33 komisije takratne slovenske skupščine, ki je v širšem smislu predstavlja- la podobno prizorišče za pogajanja o spremembah republiške ustave (Jambrek, 1992: 106). Nacionalne okrogle mize in druge institucije, v katerih so potekale razprave o demokratizaciji, so bile posebni pogajalski instrumenti, ki so pomagale odpraviti »legitimizacijski vakuum«, to je pomanjkanje legitim- nosti samih predstavniških institucij. Hkrati so nadomeščale pomanjka- nje legitimnosti tako starih političnih elit, ki niso imele zaupanja med dr- žavljani, kot novih opozicijskih elit, ki še niso dokazale svoje legitimnosti na volitvah. Obe strani sta sprejeli druga drugo kot dejanskega in upošte- vanja vrednega političnega dejavnika in s samim začetkom pogovorov odgovorili na nekaj temeljnih vprašanj, kot npr., da se bosta izogibali na- silju in prizadevali za postopne spremembe, ali da se bodo odločitve sprejemale v okviru obstoječega pravnega reda, čeprav se ta hkrati posto- poma spreminja in zamenjuje z novim. Dejanska pogajanja med pred- stavniki oblasti in opozicijo so stekla samo na Poljskem, Madžarskem in v Sloveniji (Agh, 1998: 86). Zadnji parlamenti pred prvimi demokratični- mi volitvami so tako postali »tranzicijski« parlamenti, ki so upoštevali zahteve nove opozicijske elite in dosežene sporazume med njo in obstoje- čo oblastjo, hkrati pa tudi sami v veliki meri vplivali na zaporedje in hi- trost sprememb. Takratna Skupščina Socialistične republike Slovenije (oblikovana na podlagi ustave iz. l. 1974), se je v svojem zadnjem mandatu (1986–1990) znašla pred zahtevnimi izzivi, kako odgovoriti na velike pritiske po cen- tralizaciji Jugoslavije in hkrati zavarovati uresničevanje suverenih pravic v lastni republiški državi. Težnje po centralizaciji so bile v prvem obdob- ju močnejše od nasprotovanja posamezne republike. Slovenska skupšči- na je dne 22. novembra 1988 kljub velikemu nasprotovanju med Slovenci in zahtevam po referendumu dala k predlogu amandmajev k zvezni usta- vi iz l. 1974 svoje formalno soglasje, čeprav so spreminjali dotedanji us- tavni položaj republike in prenašali na zvezne organe približno štirideset pristojnosti (Jambrek, 1988: 20, Kristan, 1989: 113). Neupravičen prenos teh pristojnosti je imel dve pomembni posledici – ogrozil je takratno poli- tično elito, ki se je začela zavedati svojega »legitimizacijskega primanj- kljaja« in postala vse bolj odzivna na zahteve ljudi. V tem smislu sta za nadaljnji potek demokratizacije v Sloveniji značilen izstop Zveze komu- nistov Slovenije iz Zveze komunistov Jugoslavije (njena delegacija je ja- nuarja 1990 demonstrativno zapustila 14. kongres ZKJ v Beogradu) in njena preobrazba v sodobno Stranko demokratične prenove (SDP-ZKS) oz. v Združeno listo socialnih demokratov (ZLSD). Na drugi strani pa je vplival na politično soglasje vseh družbenih skupin, da slovenski narod in ljudstvo Slovenije uresničuje svoje suverene pravice v lastni državi. To je slovenski skupščini omogočilo, da je opustila kompromisarstvo in neodločnost, kakršno je pokazala tudi ob odločitvi zvezne skupščine o 34 PARLAMENTARNO ODLOČANJE uvedbi izrednega stanja na Kosovu in zavzela drugačen položaj znotraj političnega sistema. Prvi pomemben korak k utrjevanju svoje legitimnosti je takratna skupščina (sestavljena iz treh zborov, katerih člani – delegati so bili posredno izvoljeni kot predstavniki teritorialnih in funkcionalnih samou- pravnih skupnosti in družbenopolitičnih organizacij) storila 27. septem- bra 1989 s sprejemom 82 amandmajev (IX–XC) k slovenski ustavi iz l. 1974, s katerimi je bil izveden »normativni preboj« in omogočen prehod od partijske države v parlamentarno demokracijo (Jambrek, 1992: 106). Z njimi je bila hkrati ponovno zavarovana samostojnot Slovenije v takratni federaciji, ki je bila okrnjena s sprejetjem amandmajev k zvezni ustavi in ponovno vzpostavljene ter zaščitene klasične svoboščine in pravice dr- žavljanov. Posebno pomemben je bil IX. amandma, s katerim je bila raz- glašena trajna, celovita in neodtujljiva pravica slovenskega naroda do samoodločbe, ki vključuje tudi pravico do odcepitve in združitve.14 Slo- venska skupščina je kljub izrednim pritiskom takratne federacije ter po- zivom, naj odloži odločanje o dopolnilih, 27. septembra sprejela vse amandmaje. Delegati v vseh zborih so izrazili ogorčenje nad vmešava- njem od zunaj in pozvali skupščine drugih republik naj v svoje ustave vključijo podobne člene. Sprejeti amandmaji in na njihovi podlagi spreje- ta nova volilna zakonodaja (27. decembra 1989) so omogočili legalizacijo političnega pluralizma, ki ga štejemo kot »normativni preboj« in izvedbo prvih demokratičnih volitev spomladi leta 1990 v novo skupščino. Na- daljnja pomembna dopolnila, ki dodatno poudarjajo trajnost in neodtuj- ljivost pravice vsakega naroda do odcepitve in prinašajo nekatere po- membne spremembe glede vloge SZDL pri organizaciji volitev (liste kandidatov lahko določajo sami volivci), spreminjajo način volitev funk- cionarjev slovenske skupščine ter ukinjajo naziv »socialistična« v imenu »Socialistična republika Slovenija«, je sprejela skupščina marca 1990. Hkrati s sprejemom teh dopolnil je republiška skupščina sprejela poseb- no deklaracijo o urejanju razmerij, ki imajo splošen pomen za Slovenijo. V njej je skupščina med drugim opozorila na posledice, ki jih ima na raz- mere v Sloveniji prekinitev vseh gospodarskih, kulturnih in političnih sti- kov s Slovenijo, ki jo je razglasilo vodstvo SR Srbije. Drugi izredno pomemben korak za utrditev legitimnosti skupščine so bile prve demokratične volitve spomladi 1990 na katerih je zmagala zdru- žena opozicija Demos. Ta zmaga je pospešila prizadevanja za pripravo 14 Pomembni so tudi amandmaji o ekonomski samostojnosti Slovenije (10), o upora- bi slovenskega jezika (41), o varovanju pravic Slovenije v izrednih razmerah (48), o finančnih obveznostih Slovenije v razmerju do organov federacije (48) itd. Na področju pravic in svoboščin pa so bili najpomembnejši amandmaji o enakoprav- nosti občanov (40), varstvu osebnih podatkov (41), pravici do zborovanja in zdru- ževanja (41), pravici do slovenskega jezika (41), svobodi gibanja (42), nedotaklji- vosti stanovanja (42), tajnosti občil (42), svobodi veroizpovedi (43) itd. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 35 nove slovenske ustave, ki ne bi bila več podrejena neki »nadustavi«. Skupščina je 2. julija 1990, skladno z voljo vseh političnih strank, spreje- la Deklaracijo o suverenosti države Slovenije. Deklaracija je poudarila, da zvezna ustava, zakoni in drugi predpisi veljajo na ozemlju Slovenije le, če niso v nasprotju z ustavo in zakoni Republike Slovenije, oziroma da za- koni, ki jih skupščina SFRJ sprejme po sprejemu te deklaracije, veljajo le, če slovenska skupčina k njim da svoje soglasje. Potem, ko je Zvezni zbor Zvezne skupščine Jugoslavije obsodil to deklaracijo, se je še bolj povečalo nasprotje med zvezno skupščino in slovensko skupščino. Hkrati s spreje- mom deklaracije je slovenska skupščina tudi naložila izvršnemu svetu, da do septembra ugotovi, kateri zvezni zakoni ne veljajo več na ozemlju Republike Slovenije. Na podlagi zahtev Deklaracije o suverenosti je Skupščina republike Slovenije oktobra 1990 sprejela še tri dopolnila (XCVI – XCVIII) k republiški ustavi, ki so konkretizirala zahteve po pri- marnosti republiške ustave in zakonov oziroma o neveljavnosti vseh zveznih zakonov, ki so ali bi bili v nasprotju z ustavo in zakoni Republike Slovenije, in so določila, da skupščina z zakonom sama ureja način služe- nja vojaškega roka. Za utrjevanje legitimnosti še vedno »republiškega« parlamenta je bila izredno pomembna tudi odločitev za plebiscit za samostojno Slovenijo, ki je bila sprejeta 6. 12. 1990. Ob sprejemu zakona o plebiscitu v sloven- ski skupščini so politične stranke in poslanske skupine podpisale pose- ben sporazum o skupnem nastopanju za samostojno in neodvisno državo Republiko Slovenijo. Skupščina Republike Slovenije se je z zakonom za- vezala, da bo v šestih mesecih od dneva razglasitve plebiscitne odločitve spejela vse potrebne ustavne in druge akte in ukrepe, ki so potrebni zato, da ponovno prevzame izvrševanje suverenih pravic, ki jih je prenesla na organe SFRJ. Skupščina je hkrati s sprejemom zakona o plebiscitu spre- jela tudi t. im. »pismo o dobrih namenih«, naslovljeno domači, jugoslo- vanski, evropski in svetovni javnosti. Pismo, ki izraža težnje, da se osa- mosvojitev Slovenije doseže po mirni poti poudarja, da osamosvojitev ni usmerjena proti nikogar v Jugoslaviji niti zunaj nje. Pred izvedbo plebis- cita je slovenska skupščina sprejela še deklaracijo o spoštovanju temelj- nih konvencij Sveta Evrope, s katero se je enostransko zavezala k njiho- vemu spoštovanju. Z obema si je slovenska skupščina utrdila legitimnost v širšem in mednarodnem okolju. Plebiscit, ki je bil izveden 23. 12. 1990 je imel za cilj omogočiti držav- ljanom, da avtoritativno povedo, kaj hočejo, in tako zmanjšati možnosti manipuliranja (zlasti zunanjega) z interesi ljudstva.15 Prav tako je okrepil 15 Na plebiscitu je ogromna večina državljank in državljanov Republike Slovenije glasovala za samostojno državo – za samostojnost se je opredelilo 88,5 % vseh vo- livnih upravičencev, proti samostojnosti pa se je izjasnilo le 4 % udeležencev ple- biscita. 36 PARLAMENTARNO ODLOČANJE (že obstoječo) legitimnost slovenske oblasti, čeprav sam po sebi še ni »po- vrnil« vseh pristojnosti, ki jih je še vedno imela legalna (ne pa tudi legi- timna) zvezna oblast. Dne 20. 2. 1991 je bilo sprejeto XCIX dopolnilo k ustavi RS, ki je omogočilo ustavnopravni prenos pravic, ki so bile z usta- vo prenesene na organe SFRJ, nazaj na Republiko Slovenijo. S tem dopol- nilom je Slovenija v celoti in dokončno izstopila iz pravnega reda takrat- ne jugoslovanske federacije (Grad, Kaučič, Ribičič, Kristan, 1996: 75–76). Dne 20.3.1991 je bilo sprejeto še dopolnilo C, ki je določilo državni grb in zastavo. K dokončni uveljavitvi legitimnosti slovenske skupščine je prispeval njen sklep 26. junija 1991, da plebiscitna odločitev slovenskega naroda začne veljati – s tem se je dejansko dokončal proces slovenskega osamos- vajanja. Leta 1990 demokratično izvoljena, a še vedno trodomna skupšči- na, je z razglasitvijo samostojnosti Slovenije povzdignjena v parlament samostojne države. Enodomni državni zbor, izvoljen decembra 1992 v skladu z novo usta- vo iz l. 1991, ki temelji na načelu delitve oblasti, postane po svojih funkci- jah vsaj načeloma primerljiv z drugimi zakonodajnimi telesi z daljšo demokratično tradicijo; njegova legitimnost je utemeljena z načinom nje- govega konstituiranja, s kontinuiranim zasedanjem in tudi s posebej do- ločenim demokratično urejenim zakonodajnim postopkom. Državni svet, katerega funkcija je predstavljanje funkcionalnih in teritorialnih in- teresov, ima določene pristojnosti zakonodajne pobude in hkrati demo- kratične varovalke, saj mora državni zbor pri ponovnem glasovanju v pri- meru njegovega veta na izglasovani zakon, zbrati kvalificirano večino. Vloga tega posebnega predstavniškega telesa, ki mu v drugih ureditvah težko najdemo primerjavo, ostaja zaenkrat nejasna, čeprav do določene mere vpliva na izboljšanje kvalitete sprejete zakonodaje in s tem prispe- va k legitimnosti državnega zbora. Vendar se legitimnost parlamenta v vseh državah, zlasti v državah v prehodu, povezuje tudi z učinkovitostjo njegovega delovanja. Slabosti v delovanju, zamujanje s sprejemanjem pomembne zakonodaje, slabi za- koni, ki jih je treba popravljati itd., lahko pomembno znižujejo njegov ugled v javnosti. Pri tem je treba upoštevati, da je v primerjavi z drugimi institucijami parlament edini, katerega delovanje je, tako na skupnih za- sedanjih kot na sejah delovnih teles ves čas odprto javnosti. Zaupanje v parlament je v državah, ki preživljajo težavna obdobja prehoda in prila- gajanja na nove demokratične vrednote izpostavljeno hudim preizkuš- njam, zato je njegova legitimnost povezana tudi s sposobnostjo pojasnje- vanja volivcem zakaj je bilo potrebno razrešiti nasprotja na določen način in njihovega mobiliziranja za uresničevanje sprejetih rešitev. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 37 2. Predstavljanje družbenih interesov Vprašanje predstavljanja družbenih interesov se postavlja kot osrednji problem politične teorije, saj omogoča razumeti celoto razmerij med ci- vilno družbo in državo. V širšem smislu gre predvsem za vprašanje mož- nosti oblikovanja takih oblik predstavništva, ki naj bi zmanjševale ali od- pravljale nasprotje med obema sferama ter zagotavljale osnovne pogoje za demokracijo. Konkretno pa je predstavljanje povezano z vsebino in oblikovanostjo družbenih interesov. V vsaki družbi se pojavlja množica interesov, ki so na eni strani pogojeni z dano družbeno strukturo, splo- šno gospodarsko razvitostjo oziroma delitvijo dela in na drugi strani s po- sebnimi vrednotami, politično kulturo, tradicijami ali posebnimi zgodo- vinskimi izkušnjami. Glede na njihov pomen delijo interese na temeljne, ki so trajni in usmerjeni k dolgoročnim ciljem in konkretne, ki se pojav- ljajo v zvezi z reševanjem posameznih vprašanj, ki so s temeljnimi intere- si lahko le malo povezana; številni interesi se pojavljajo v latentni obliki in niso neposredno prepoznavni, drugi so jasno izraženi in nedvoumni. Interesi, ki se empirično pojavljajo, so lahko komplementarni ali tekmu- joči, nekonfliktni ali konfliktni (Zajc, 1993: 47). Posebno pomembna za politično življenje v vsaki skupnosti je intenzivnost interesov; medtem ko se zavzemanje za določene interese lahko kaže le kot šibko ali načelno strinjanje, je prizadevanje za uresničenje drugih lahko izredno intenziv- no in povezano z močnimi čustvi. Politične stranke, ki se pojavljajo kot glavni predstavniki in prevodniki pomembnejših družbenih interesov, lahko pomembno prispevajo k njihovem uveljavljanju v institucionalizi- ranem parlamentarnem okolju, včasih tudi tako, da posamezne interese »okrepijo«, da so videti pomembnejši kot v resnici so. Temeljno izhodišče demokratičnih političnih sistemov je, da so vsi in- teresi in mnenjski tokovi načeloma legitimni in formalno enakopravni. Parlamentarna demokracija zagotavlja, da se lahko vsi pomembnejši in- teresi pod načeloma enakimi pogoji izrazijo v »parlamentarni areni«. Vendar je predstavljanje interesov v političnopredstavniških demokraci- jah pomembno povezano z načinom prevajanja volilnih glasov v poslan- ske mandate, to je z volilnim sistemom. Izbira določenega volilnega siste- ma namreč lahko ob isti interesni strukturi da povsem različno volilno odločitev oz. privede do zelo različne zastopanosti interesov v parlamen- tu. Lahko omogoči tudi političnim manjšinam zastopstvo in določen vpliv na odločanje v parlamentu ali pa zagotovi zastopstvo in popolno prevlado večini (Grad, 1996: 86). Večjo stopnjo zastopanosti različnih interesov omogočajo proporcio- nalni volilni sistemi, ki zagotavljajo odprtost parlamenta in bolj ali manj natančno prevajajo deleže glasov za posamezne stranke oz. kandidate v število poslanskih sedežev (Taagepera in Shugart, 1989: 49). Celotno šte- vilo mandatov v posameznem parlamentu je torej v glavnem sorazmerno 38 PARLAMENTARNO ODLOČANJE razdeljeno med subjekte, ki so tekmovali na volitvah in dobili potrebni minimalni delež glasov, ki predstavlja volilni prag (treshold). Nasprotno pa se pri večinskih sistemih mandati razdelijo samo tistim kandidatom, ki so na volitvah dobili večino. Pogoj za izvolitev v volilni enoti je torej le relativna večina (med več kandidati) ali pa pride do drugega kroga glaso- vanja (v tem primeru se običajno ponovijo volitve med dvema najuspe- šnejšima kandidatoma od katerih eden zmaga z absolutno večino ali pa med več kandidati, ki so v prvem krogu dobili določeno minimalni delež glasov in zmaga eden z relativno večino glasov). Večinski sistemi v vsa- kem primeru nagrajujejo večje stranke in ustvarjajo umetne večine, s tem pa lahko precejšen delež volivcev ostane brez predstavništva.16 Volivci, ka- terih glasovi se izničijo, s svojimi stališči sploh niso predstavljeni v parla- mentu in udeleženi pri odločanju. Posamezna stranka ali koalicija lahko tudi z majhnim deležem glasov pridobi večino sedežev in s tem povsem nesorazmeren vpliv na odločanje. V primeru, da jih dobi z relativno veči- no dve tretjini, lahko doseže spremembo volilne zakonodaje ali celo ustave. Večinski volilni sistemi so dejansko enostavnejši in preglednejši, med- tem ko so proporcionalni sistemi povezani z zahtevnim izračunavanjem (enostavnejši način delitve mandatov poteka po sistemu volilnih količni- kov oz. Harejevi formuli, medtem ko večjo stopnjo reprezentativnosti za- gotavlja t. im d’Hondtov sistem ali pravilo največjega povprečja, ki se uporablja zlasti v evropskih državah). Pri tem se odpira tudi vprašanje razmerja med reprezentativnostjo in upravljivostjo političnih sistemov, saj naj bi proporcionalni sistemi negativno vplivali na stabilnost vlad (medtem ko naj bi se volilne koalicije pri večinskem sistemu oblikovale pred volitvami, proporcionalni sistem predpostavlja, da bo vlada sestav- ljena po volitvah). Vlade, ki jih sestavlja mandatar iz stranke, ki je dobila največji delež glasov, niso vedno programsko dovolj usklajene, zato pri- haja med strankami koalicije do pogostih nasprotij, kar otežuje odločanje in slabi položaj parlamenta. Vendar pa tudi znotraj koalicij, ki se obliku- jejo v državah z večinskim volilnim sistemom, nesoglasja niso izključena. Pri oceni primernosti ali učinkovitosti enega ali drugega sistema so po- membni tudi drugi dejavniki kot je npr. politična kultura in homogena politična struktura, saj proporcionalni sistemi v državah z daljšo in ne- 16 V Veliki Britaniji, kjer za volitve v spodnji dom (House of Commons) velja večin- ski sistem, dobivata veliko večino mandatov samo dve veliki stranki – konserva- tivna in laburistična. Laburisti so na volitvah l. 1997 dobili z 43,2 % glasov voliv- cev 418 (63,4 %) od 659 sedežev, medtem ko so konservativci z 30,7 % glasov dobi- li 165 (25 %) sedežev. Liberalni demokrati so z 16,8 % glasov dobili samo 46 (7 %) sedežev. Podobne učinke ima večinski sistem na volitvah v Kanadi. Na volitvah v 125 članski parlament pokrajine Quebec l. 1998 je Parti quebecois z 42,87 % gla- sov dobila 76 sedežev, medtem ko je Parti liberal du Quebec z 43,55 % glasov dobila 48 sedežev. Tretja stranka, Action democratique du Quebec, je dobila z 11,81 % glasov in samo en sedež. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 39 pretrgano demokratično tradicijo ne povzročajo nestabilnosti vlad tudi v primerih, ko so te manjšinske (skandinavske države). Za nestabilnost je še mnogo drugih razlogov kot so programske razlike – načelna nesoglas- ja pogosto zakrivajo osebna nasprotja in zamere iz preteklosti. Proporcio- nalni sistem pa gotovo odpove v razmerah politične koruptibilnosti. Tak primer je Italija, kjer se je ob razvejanem strankarskem sistemu uveljavi- la premoč strankarskih vodstev s stranskimi posledicami, kot so politični klientelizem, nepotizem, itd. Vprašanje je tudi, koliko – če sploh pomem- bneje – nestabilnost vlad sama po sebi vpliva na stabilnost gospodarske- ga in drugih podsistemov. Ne glede na izbiro volilnega sistema lahko govorimo, da v povsod ve- ljajo določene omejitve pri delitvi mandatov. Tudi večinski volilni sistem vsebuje dejanski volilni prag (effective treshold), le da ga je težko določi- ti. V sistemu absolutne večine je prag postavljen z absolutno večino, medtem ko je v sistemih z relativno večino odvisen od števila kandida- tov. Čim več je kandidatov, tem manjši je prag (Grad, 1996: 82). V prime- ru, da tekmuje na volitvah po tem sistemu 20 kandidatov, je npr. prag po- stavljen na dobrih 5 % vseh glasov. Proporcionalni sistemi imajo posebej v naprej določen prag zaradi strahu pred preveliko interesno (strankar- sko) razdrobljenostjo parlamenta. Velika večina držav s proporcionalnim volilnim sistemom ima prag postavljen na 5 % vseh glasov, nekatere na 4 % glasov, izredno redke pa so države z volilnimi sistemi, ki določajo niž- je prage (Izrael). Vpliv volilnih sistemov na zastopanost strank v parlamentu se običaj- no kaže dolgoročno – tudi proporcionalni in mešani sistemi (nemški) z volilnim pragom vplivajo na zmanjševanje števila strank. Volilni pragi precej učinkovito onemogočajo vstop v parlament manjšim strankam ter preprečujejo preveliko fragmentarnost, hkrati pa usmerjajo volivce, da se raje opredeljujejo za stranke, ki bodo zbrale zadostno volilno podporo med volivci.17 Volilni pragi so nemalokrat odločilni dejavnik pri določa- nju zastopanosti strank v parlamentu in tudi pri sestavljanju večinske koalicije v parlamentu – s tem da preprečijo ali omogočijo vstop v parla- ment neki stranki, omogočijo oblikovanje določene koalicije. Zgodovinsko gledano se je zahteva po sorazmerni zastopanosti intere- sov začela najprej razvijati in uveljavljati v celinski Evropi (v Veliki Brita- niji in državah, ki so sledile tradicijam britanskega parlamentarizma je 17 V Nemčiji je od 17 strank, ki so kandidirale na volitvah leta 1953, dobilo mandate le 6. Leta 1957 je od 14 strank prišlo v parlament le 4. Od leta 1961 do 1983 so mandate dobivale le tri stranke. Leta 1983 je kot četrta prvič prišla v Bundestag Stranka zelenih. Vendar so tudi v parlamentarnih demokracijah z daljšo tradicijo možna presenečenja in ustanovitev novih strankarskih poslanskih skupin. Leta 1993 je npr. v avstrijskem parlamentu nastal Liberalni forum (LiF), potem ko je pet poslancev zapustilo Heiderjevo stranko svobodnjakov (OFP) in se opredelilo za bolj svetovljansko opredelitev. 40 PARLAMENTARNO ODLOČANJE od nekdaj v veljavi večinski sistem). Razlogi za uvedbo proporcionalnih sistemov so bili številni, v glavnem pa se je skušalo preseči nedemokra- tične načine predstavljanja, ki so ločevali volivce na družbene razrede ali sloje na osnovi neenake volilne pravice. Na ozemlju stare Avstrije se je npr. v deželne zbore in državni zbor dolgo volilo po »kurijah«, to je zno- traj posebej stanovsko oblikovanih enot, ki so imele v naprej določeno število predstavnikov, ne glede na število njihovih članov (Pitamic, 1927: 310). Šele l. 1907 so bile prvič izvedene volitve po relativno čistem pro- porcionalnem sistemu (Slovenci smo dobili v dunajskem državnem zbo- ru 24 poslancev, kar je predstavljalo 4,6 % vseh poslancev, to pa je ustre- zalo deležu Slovencev v skupnem prebivalstvu Avstrije). Tudi volilni sistem predvojne Jugoslavije je bil v osnovi ves čas proporcionalen, če- prav je vseboval večinske elemente in (po l. 1922) pri delitvi mandatov fa- voriziral večje stranke. V povojnem obdobju se je razvoj volilnih sistemov v Evropi začel povsem razlikovati. V državah Srednje in Vzhodne Evrope, kjer je prevladal socialistični sistem po sovjetskem zgledu, so sicer obdr- žali splošno politično predstavništvo, vendar pa so povsem omejili svo- bodo političnega tekmovanja in svobodo volilne pravice, s čemer so voli- tve dejansko izgubile svoj smisel. Za razvoj jugoslovanskega volilnega sistema pa je bilo značilno, da se je po prvem povojnem obdobju začel razvijati v smeri interesnega predstavništva (Grad, 1996: 108). Po letu 1974 je bilo splošno predstavništvo povsem ukinjeno, nadomestile pa so ga posebne oblike funkcionalnega predstavništva (zbori združenega dela in zbori občin) in političnega predstavništva v omejeni obliki (t. i. druž- benopolitični zbori kot predstavništvo petih ustavno določenih druž- benopolitičnih organizacij), kar je privedlo tudi do večkratne volilne pra- vice. Nove demokratične države v Srednji in Vzhodni Evropi so v začetku devetdesetih let v težnji, da bi omogočile izražanje družbenih interesov, oblikovale klasična političnopredstavniška oz. zakonodajna telesa.18 Ve- činoma so izbrale tudi proporcionalni volilni sistem s strankarskimi lista- mi, kar je bilo glede na tranzicijske razmere ustrezneje, saj se je strankar- ski sistem šele oblikoval. Izjema je bila Madžarska, ki je v težnji po hkratnem zagotavljanju stabilnosti vlade na samem začetku uveljavila mešani – v enem delu proporcionalni in v drugem večinski sistem.19 Po- 18 Politični sistem Slovenije je v tem smislu posebnost, saj ustava iz l. 1991 ob držav- nem zboru kot predstavništvu splošnih interesov, v katerega se volijo poslanci na osnovi splošne, enake in neposredne volilne pravice (čl. 80), določa tudi državni svet, kot »zastopstvo socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov« (čl. 96). Volitve v državni svet ureja poseben zakon. Oblikovanje posebnega telesa za predstavljanje funkcionalnih interesov naj bi bilo izraz tradicije civilnodružbene- ga povezovanja na Slovenskem. 19 Madžarski volilni sistem določa, da je od 386 sedežev v Orszaggyülesu 176 (45 %) rezerviranih za poslance, ki so izvoljeni v volilnih enotah, kjer se voli po en posla- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 41 dobno izjemo predstavlja tudi Ruska federacija, v kateri se polovico od 450 članov državne dume voli po proporcionalnem sistemu, druga pa po sistemu relativne večine. Na ta način so te države zagotovile precejšnjo odprtost novih parlamentov in možnost vstopanja tudi novim manjšim strankam, ki bi se pojavile kot legitimne zastopnice interesov, ki bi jih večje stranke v obdobju intenzivnih tranzicijskih sprememb spregledova- le. V primerjavi z državami Srednje in Vzhodne Evrope pa so nekatere države na področju nekdanje Jugoslavije (Hrvaška, Srbija, Makedonija) izbrale večinske volilne sisteme, kar je v nekaterih primerih (Hrvaška in Srbija) povzročilo, da so posamezne stranke z relativno večino prišle do dvotretjinske večine v parlamentih. Takšni sistemi so onemogočili delo- vanje normalne opozicije in vplivali na povečevanje konfliktnosti tako znotraj držav kot med njimi.20 V novih demokratičnih državah Srednje Evrope je bilo pomembno tudi določanje praga za vstop v parlament, saj bi zastopstvo v parlamentu brez določenih pogojev lahko povzročilo preveliko strankarsko razdrob- ljenost in posledično zmanjšalo obvladovanje političnih in drugih proce- sov modernizacije in transformacije. Primer poljskih volitev l. 1991 brez običajnega praga, ko je v Sejm prišlo 29 strank, je praktično pokazal, kako težavno je lahko oblikovanje koalicije in kako izredno težko obvla- dljivo postane parlamentarno odločanje in oblikovanje politik.21 Vse raz- vitejše države v prehodu, z izjemo Slovenije, so kmalu postavile volilni prag v višini 5 % volilnih glasov za posamezne stranke, podobno kot je določen v proporcionalnih volilnih sistemi večine evropskih držav (Polj- ska je določila 5 % prag za volitve leta 1993, Madžarska pa je dvignila prag od 4 % leta 1990 na 5 % leta 1994). Višji pragi so bili določeni le za koalicije več strank. nec. Večina, 210 sedežev (55 %) pa je rezerviranih za poslance, ki so izvoljeni na regionalnih in nacionalnih strankarskih listah. Za izvolitev poslanca v enotah, kjer se voli samo en poslanec, je potrebna v prvem krogu absolutna večina, v dru- gem krogu pa relativna večina. 20 Na Hrvaškem in v Srbiji sta izbrana (pretežno) večinska sistema pomembno pris- pevala k prevladi močnih strank s poudarjenimi avtoritarnimi cilji. Tako je v Srbi- ji na prvih volitvah dobila SPS 45,8 % glasov in kar 78 % sedežev v parlamentu, HDZ pa si je na Hrvaškem z 41,5 % glasov zagotovila 65 % sedežev. V obeh prime- rih gre za daljnosežne in usodne deformacije volje volilvcev ter pomembne spre- membe v zastopanosti interesov (Goati, 1991: 601). Povsem drugačne posledice pa je imela izbrana različica večinskega sistema v Makedoniji, ki je določala, da gredo v drugi krog vsi kandidati, ki so dobili v prvem krogu več kot 7 % glasov. To je povzročalo precejšnjo disperzijo volilnih glasov v pogojih velikega števila strank (Mirčev, 1996: 8). 21 Na prvih v celoti svobodnih volitvah oktobra 1991 je največja stranka Demokra- tična zveza Tadeusza Mazowieckega dobila samo 12 % glasov in 13 % sedežev v Sejmu. Kar 11 strankarskih skupin je imelo samo po en sedež. Stranke so skoraj hkrati oblikovale koalicije in izstopale iz njih. 42 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Učinki uvedenih proporcionalnih in mešanih volilnih sistemov so se pokazali po več izvedenih volitvah kot pozitivni, kar pomeni, da parla- menti na dovolj sorazmeren način odražajo objektivno družbeno intere- sno strukturo, hkrati pa se v parlamentih zmanjšuje število strank in stabilizirajo strankarski sistemi. Proporcionalna volilna sistema, uporab- ljena na volitvah v Sloveniji leta 1990 (za družbenopolitični zbor) ter 1992 in 1996 (za enodomni državni zbor) sta zagotavljala precejšnjo odprtost predstavniškega telesa, saj sta z zelo nizkim pragom dopuščala vstop tudi manjšim strankam.22 Tako je npr. na prvih demokratičnih volitvah, kjer je bil prag za DPZ takratne (trodomne) skupščine 2,5 %, prišlo vanj 9 strank. Na volitvah v enodomni državni zbor, kjer volilni prag predstav- ljajo trije mandati, je leta 1992 prišlo vanj 8 strank, leta 1996 pa 7 strank, kar kaže na naraščanje identifikacije volivcev z njihovimi strankami. Z najmanjšim deležem glasov je npr. prišla v državni zbor leta 1992 Social- demokratska stranka (3,34 %), leta 1996 pa Slovenska nacionalna stranka (3,22 %). Tako nizek prag sicer povečuje naključnost vstopanja strank v državni zbor, vendar pa kljub vsemu opravlja določeno selekcijo med strankami. Leta 1992 so izpadle tri stranke (SSS, SDZ-NDS in LS), leta 1996 pa ena (Demokrati). Kolikšen je pomen volilnega praga za odprtost državnega zbora pove podatek, da bi z znižanjem praga za 0,5 % na voli- tvah 1996 prišli v državni zbor Demokrati, če bi bil prag za prav toliko dvignjen, pa bi izpadla SNS (v prvem primeru bi lahko imeli levosredin- sko, v drugem pa desnosredinsko koalicijo).23 Utrditev novih strankarskih sistemov se na drugi strani kaže v zmanj- ševanju deleža glasov za stranke in kandidate, ki jim ni uspelo prestopiti volilnega praga. V državah Srednje Evrope so se npr. deleži izgubljenih glasov od prvih volitev, ko so znašali od 17 % do 35 %, na zadnih volitvah zmanjšali na 10 % do 13%, kar kaže na precejšne povečanje identifikacije volivcev s strankami, ki postajajo nosilke pomembnejših interesov. Tudi v Sloveniji se je delež izgubljenih glasov na volitvah v državni zbor leta 1996 v primerjavi z volitvami leta 1992 zmanjšal s 17,6 % na 11,2 %.24 Na- 22 Zakon o volitvah v državni zbor iz l. 1992 je uvedel proporcionalni sistem, ki ga je korigiral z nekaterimi večinskimi elementi. Tako je bila delitev mandatov v visoki stopnji proporcionalna. V volilnih enotah se mandati delijo na podlagi Harejevega volilnega količnika, liste kandidatov pa dobijo toliko mandatov, kolikokrat so do- segle volilni količnik. Ostanki glasov se prenesejo in uporabijo pri delitvi na dr- žavni ravni. Mandati se tu delijo na podlagi d’Hondtovega sistema in dodeljujejo listam z največjim ostankom glasov. Pri tem se polovica mandatov lahko dodeli kandidatom ne glede na njihov volilni uspeh v volilnih okrajih, ampak po vrst- nem redu kandidatov na listi, ki jo predloži strankarsko vodstvo. Volivci torej pri tej delitvi ne morejo vplivati na izbiro poslancev, števila teh mandatov pa ni mo- goče vnaprej predvideti (Grad, 1996: 150). 23 Slovenska ustava sicer ne določa volilnega sistema, vendar pa je bila oblikovana pod predpostavko, da bo veljal proporcionalni sistem (tako so bili določeni način oblikovanja vlade, konstruktivna nezaupnica itd.). FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 43 raščajoča identifikacija volivcev s parlamentarnimi strankami, njihovimi programi in kandidati se kaže tudi v povečanju števila neposrednih man- datov. Na volitvah v državni zbor leta 1996 je dobilo direktni mandat kar 52 poslancev (od 88) in je bilo le 36 mandatov razdeljenih na drugi ravni (6 poslancev je bilo izbranih s strankarskih list), medtem ko je leta 1992 neposredni mandat dobilo le 38 poslancev, kar 50 mandatov pa je bilo razdeljenih na drugi ravni (19 poslancev je bilo izbranih s strankarskih list).25 Poleg tega so se skoraj v vseh državah povečale razlike med dele- žem glasov med stranko, ki je dobila največ, a še vedno premalo glasov za vstop v parlament in deležem glasov za stranko, ki je med vsemi parla- mentarnimi strankami dobila najmanj glasov. Tabela 1: Stopnja proporcionalnosti v parlamentih (spodnjih domih) dr- žav v prehodu Srednje Evrope Leto volitev 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Poljski Sejm 87,0 62,5 93,6 Češka Poslanecka snemovna 81,1 80,9 94,4 95,2 Madžarski Orszaggyüles 78,0 78,9 Slovaška Narodna rada 92,3 76,2 87,0 Slovenska Skupščina 99,0 Državni zbor 95,4 94,3 Hrvaški Zastup- nički dom 76,0 87,1 * Stopnja proporcionalnosti je izračunana tako, da se vsota razlik med deležem glasov za posamezne stranke in deležem sedežev v parlamentu deli z 2 in odšteje od 100 (Vir: David M. Olson, Party Formation and Party System Consolidation in the New Democracies of Central Europe, v: R. Hoffbert (ur.), Parties and Democracy: Party Structure and Party Performance in Old and New Democracies, Oxford, Black- well, 1998, str. 36). 24 Na volitvah leta 1996 nobena od ostalih strank, ki so kandidirale, ni dobila po- membnejšega deleža glasov, z izjemo Demokratov, ki so dobili 2,68% glasov. Zele- ni, stranka, ki je leta 1994 izgubila vse poslance (ti so se združili v novo Liberalno demokracijo Slovenije) in je predložila novo listo kandidatov, so dobili le 1,76 % glasov (njihov tekmec Zelena alternativa je dobila le 0,52 % glasov). Slovenska obrtno podjetniška stranka je dobila 1,15 % glasov, Liberalna stranka, ki je bila za- stopana v Skupščini RS v obdobju 1990–1992, pa je dobila le 0,75 % glasov. Nova Komunistična stranka Slovenije je dobila le 0,47 % glasov, Slovenska nacionalna stranka, ki se je oblikovala iz poslancev, ki so izstopili iz SNS v obdobju prvega mandata DZ, pa je dobila le 0,31 % glasov. 25 Način delitve mandatov favorizira manjše stranke na račun velikih in povzroča precejšnje razlike med strankami glede na delež glasov, ki je potreben za pridobi- 44 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Zastopanost strank v nacionalnih parlamentih je mogoče meriti s posebnim indeksom proporcionalnosti, ki odkriva večja ali manjša od- stopanja od absolutne zastopanosti. Tabela 1, ki prikazuje indeks propor- cionalnosti v parlamentih oz. spodnjih domovih parlamentov postsociali- stičnih držav Srednje Evrope, kaže, da se je proporcionalnost skoraj vseh parlamentov na drugih ali tretjih volitvah precej povečala in postala pri- merljiva s povprečjem proporcionalnosti parlamentov v Zahodni Evropi. Manjšo stopnjo reprezentativnosti imata samo madžarski Orszaggyüles in hrvaški Zastupnički dom, ki sta bila voljena na podlagi mešanega oz. večinskega sistema. Slovenski državni zbor, voljen na volitvah l. 1992 in 1996, kaže zaradi precej nižjega volilnega praga v primerjavi z drugimi državami izredno visoko stopnjo reprezentativnosti. Interesne strukture se v novih demokratičnih državah še niso dokonč- no ustalile. To dokazuje tudi ponekod precej spreminjajoča se volilna podpora posameznim strankam. Značilen primer so volitve v državni zbor v Sloveniji novembra 1996, ko so volivci dali nekaterim strankam precej večjo podporo v primerjavi z volitvami leta 1992. Na teh volitvah je SDS prišla od 3,3 % glasov leta 1992 na 16,1 %, SLS pa z 8,6 % na 19,3 %. Precej podpore sta izgubili ZLSD in SKD. Dokaj verjetno je prišlo do prehajanja glasov od posameznih strank k drugim (od SKD k SLS ali od SNS k SDS). Od vseh strank se najbolj razlikuje nova Demokratična stranka upokojencev, ki dejansko predstavlja posebno interesno skupino starejših generacij, ki je prvič kandidirala in tudi uspela na volitvah. Tudi te spremembe so pomembno vplivale na sestavo državnega zbora, saj so nekatere stranke dajale izrazito prednost med kandidati predstavnikom določenih poklicev, področij dejavnosti ali posebne generacije prebivals- tva. Volilni sistemi kot institucionalni okviri za izražanje različnih intere- sov in kot načini pretvorbe volilnih glasov v poslanske sedeže so sami po- gosto predmet kontroverznih razprav in nesoglasij. Do predlogov za spremembo volilnega sistema je prišlo v zadnjem času na Češkem26 in na Hrvaškem27 Volilni sistem ne vpliva samo enostransko na strankarski si- tev enega mandata. LDS je npr. leta 1996 potrebovala za pridobitev enega manda- ta 11.551 glasov, medtem ko je SNS potrebovala le 8.605 glasov. 26 Na Češkem, kjer od prvih demokratičnih volitev velja proporcionalni sistem, so se začele pojavljati zamisli o večinskem sistemu po zadnjih volitvah, na katerih je največ glasov dobila socialdemokratska stranka, ki ni mogla oblikovati koalicije in je oblikovala manjšinsko vlado. 27 Na Hrvaškem, kjer je bil l. 1990 uveden večinski volilni sistem, ki je vodilni HDZ dajal nadpovprečno število sedežev v poslanskem domu, je HDZ v septembru 1999 v poslala v zakonodajni postopek predlog zakona za uvedbo proporcionalne- ga sistema. Novi zakon, po katerem so bile izvedene volitve v začetku januarja 2000, določa volitve v poslanski dom. Voli se v desetih volilnih enotah, oblikova- na pa je tudi posebna enajsta enota, v kateri volijo Hrvati, ki ne živijo na Hrvaš- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 45 Tabela 2: Spreminjanje volilne podpore strankam na volitvah v Sloveniji – deleži glasov na volitvah 1990, 1992 in 1996 1990 1992 1996 % % % Liberalno demokratska stranka – 14,5 23,4 Liberalna demokracija Slovenije 27,0 Slovenska kmečka zveza – 12,5 Slovenska ljudska stranka 8,6 19,3 Socialnodemokratska stranka 7,4 3,3 16,1 Slovenski krščanski demokrati 13,0 14,5 9,6 Stranka demokratične prenove- 17,3 Združena lista socialnih demokratov 13,5 9,0 Demokratična stranka upokojencev – – 4,3 Slovenska nacionalna stranka – 10,0 3,2 Slovenska demokratična zveza – 9,5 Narodni demokrati 2,1 – Demokrati – Demokratska stranka 5,0 2,6 Slovenska obrtniška stranka – 3,5 Liberalna stranka 1,2 0,7 Zeleni Slovenije 8,8 3,7 1,7 Soc. zveza delovnega ljudstva – 5,3 Socialistična stranka Slovenije 2,7 - Vir: Volilna komisija RS stem in na razmerja politične moči, ampak tudi politični dejavniki odlo- čilno vplivajo na izbiro ali kasnejše spremembe volilnega sistema (Zajc, 1996: 26). Medtem ko manjše, parlamentarne in neparlamentarne stran- ke zagovarjajo proporcionalni sistem, se močnejše stranke skoraj pravilo- ma bolj zavzemajo za večinski sistem relativne večine. Do korenitih spre- memb volilnega sistema prihaja običajno v posebno prelomnih obdobjih, ko se prenavlja stara ali vzpostavlja nova strankarska struktura. V obdob- jih prehoda in politične nestabilnosti države običajno uvajajo proporcio- nalne politične sisteme. Tako sta npr. Nemčija in Italija po drugi svetovni vojni ob sprejetju novih demokratičnih ustav, uvedli proporcionalni si- stem. Podobno je storila tudi Francija, ki je sicer leta 1958 zaradi splošne politične nestabilnosti, h kateri je prispeval težaven proces dekolonizaci- je, ponovno uvedla večinski sistem. Z izjemo Italije, ki je po drugi svetov- ni vojni uvedla proporcionalni sistem, leta 1993 pa je po referendumu kem (pretežno Hrvati v BiH). Svoje predstavnike ima tudi 5 manjšin. Na volitvah je koalicija SDP-HSLS od 151 mandatov dobila 71, HDZ 40, štiri stranke HSS- HNS-LS-IDS 24 in koalicija HSP-HKDU 5. V novem poslanskem domu bi skupni poslanski klub šesterice strank imel 95 poslancev. Če bi na volitvah v začetku ja- nuarja 2000 veljal večinski sistem, bi dve stranki zmagovite koalicije, ki ju vodita Račan in Budiša, sami oblikovali vlado, skupaj s štirimi manjšimi strankami, pa bi ta imela 2/3 večino. HDZ bi v tem primeru dobila polovico manj sedežev kot jih je. 46 PARLAMENTARNO ODLOČANJE uvedla pretežno večinski sistem za volitve v poslansko zbornico (75 % po- slancev se voli po večinskem in 25 % po proporcionalnem sistemu), v dr- žavah na evropskem kontinentu ni bilo pomembnejših sprememb volil- nih sistemov. V Veliki Britaniji pa že dalj časa obstoja močno gibanje za spremembo sedanjega večinskega sistema za volitve v spodnji dom in uvedbo novega, ki bi zagotovil bolj sorazmerno predstavništvo. Slovenski volilni sistem, uveljavljen l. 1992 za volitve v enodomni dr- žavni zbor, je ob drugih pomembnih konfliktih v slovenskem političnem prostoru kmalu postal tudi sam predmet nasprotij, saj so nekatere stran- ke in celo institucije predlagale njegovo zamenjavo. Novo večinsko for- mulo je z namenom, da bi druge stranke desnega političnega spektra pri- silila v koalicijo, predlagala Socialdemokratska stranka. SDS, ki se je hkrati zavzemala za povečanje odgovornosti poslancev njihovim voliv- cem. Svojo zahtevo po razpisu referenduma za odločanje o spremembi volilnega sistema je podprla s podpisi več kot 43.000 volivcev. (Po tem predlogu bi bil v vsakem od 88 volilnih okrajev izvoljen samo en kandi- dat, vendar bi bili v prvem krogu izvoljeni samo tisti, ki bi dobil več kot polovico glasov. Če noben kandidat ne bi dobil polovice glasov, bi se v drugi krog volitev uvrstila kandidata, ki bi prejela največja deleža glasov. Zmagal bi tisti z največjo podporo). Na drugi strani je državni svet, neza- dovoljen s svojim vplivom na odločanje, predlagal mešani volilni sistem (podoben nemškemu), po katerem bi se polovica poslancev volila po pro- porcionalnem, polovica pa po večinskem sistemu. Dodatno k tema pred- logoma je LDS predlagala spremembo volilnega sistema v tem smislu, da bi celotna Slovenija postala ena volilna enota (po zgledu Izraela). Izidi re- ferenduma leta 1996 so pokazali, da so Slovenci zelo previdni pri posega- nju v volilni sistem, sicer pa so odprli široko razpravo o obveznosti spo- štovanja odločb ustavnega sodišča.28 Medtem ko volilni sistemi, zlasti proporcionalni, omogočajo, da se v parlamentih vsaj relativno ustrezno odraža interesna struktura volivcev, lahko ugotavljamo v vseh parlamentih precejšnja odstopanja od poklicne strukture volivcev, saj so nekateri poklici nesorazmerno zastopani (zlasti v parlamentih držav z daljšo parlamentarno tradicijo je veliko poslancev, ki obvladajo različno pravno, upravljalsko in menedžersko znanje, s ka- 28 Referenduma, ki je potekal 10. decembra 1996, se je udeležilo le 37,94 % volivcev. Večinski sistem je podprlo 44,4 % volivcev, »čisti« proporcionalni sistem 26,2 % volivcev, medtem ko je mešani sistem dobil 14,4 % glasov. Čeprav po splošni raz- lagi noben predlog ni dobil večine, je Ustavno sodišče RS oktobra 1998 odločilo, da je treba izid referenduma ugotavljati ločeno za vsako vprašanje posebej in da je bil sprejet predlog za večinski sistem. O spremembah in dopolnitvah zakona o volitvah v državni zbor, s katerimi bi uzakonili večinski sistem, so poslanci glaso- vali 18. 6. 1999, vendar predlog ni dobil zadostne dvotretjinske podpore. Zato so poslanci SDS vložili nov predlog zakona o volitvah, vendar tudi ta na izredni seji dne 6. 7. 1999 ni dobil dovolj glasov. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 47 terim odstopajo od povprečne izobrazbene in poklicne strukture). Do do- ločenih odstopanj prihaja tudi pri zastopanosti posameznih geografskih območij, saj se tudi v parlamentih držav, kjer se volijo poslanci znotraj volilnih enot, pojavlja več poslancev, ki delajo ali prebivajo v razvitejših regijah in v večjih ali pomembnejših središčih kot pa v manjših. V struk- turi poslancev državnega zbora zaenkrat ugotavljamo dokaj široko zasto- panost različnih poklicev.29 Največje razlike med strukturo volivcev in sestavo parlamentov skoraj v vseh državah ugotavljajo pri spolni sestavi parlamentov, saj v vseh par- lamentih prevladujejo moški poslanci. V številnih evropskih državah je v parlamentih in tudi v vladah žensk le za vzorec, ker le redkim uspe pre- magati oklep tradicije, ki določa, da se ženske politično ne izpostavljajo. Celo v Franciji, ki je prva razglasila človekove pravice in svoboščine, žen- ske nimajo enakih možnosti razvoja in družbenega uveljavljanja, nekate- ra mesta pa so jim zaradi »steklenega stropa« skorajda nedostopna. De- lež žensk v francoski Assemblee Nationale znaša komaj 10 % in je pod evropskim poprečjem, medtem ko jih je v senatu še manj (vendar je nji- hov delež v vladi večji).30 Vendar se deleži poslank v nekaterih parlamentih Zahodne in Sever- ne Evrope v devetdesetih letih postopno povečujejo. V Nemčiji, kjer po- tekajo volitve v Bundestag po mešanem volilnem sistemu (polovico oz. 328 sedežev zapolnijo tako, da volivci in volivke oddajo svoj glas za posa- mične kandidate v volilnih enotah, kjer je izvoljen samo en kandidat, drugo polovico pa izvolijo z deželnih list, medtem ko se mandati delijo po načelu sorazmerne delitve), se je delež žensk po volitvah leta 1994 dvignil od 20,5% na 26,3 %. Po volitvah leta 1998, na katerih je največ gla- sov dobila Socialnodemokratska stranka (SDP), pa se je povečal na 30,9 %, s čimer se je Bundestag uvrstil na šesto mesto med vsemi parlamenti glede na delež poslank. Pri tem ugotavljajo, da je bil delež žensk, izvolje- 29 V državnem zboru ugotavljamo po volitvah leta 1996 specifično poklicno struktu- ro poslancev. Od 90 poslancev jih 18 prihaja iz družbenih znanosti (10 pravnikov, 8 politologov, obramboslovcev in sociologov, en zgodovinar), 19 je pripadnikov različnih tehničnih poklicev, 13 poslancev je poklicno povezanih s kmetijstvom, gozdarstvom ali živinorejo, 13 je ekonomistov, 10 jih poklicno dela v šolstvu, 7 je zdravnikov, 2 sta novinarja, 8 pa je pripadnikov drugih poklicev (Glej: Državni zbor RS v drugem mandatnem obdobju, posebna izdaja, Oddelek DZ RS za infor- miranje). 30 Na delež žensk precej vpliva volilni sistem – raziskave kažejo, da so deleži žensk v parlamentih držav s plurinominalnimi volilnimi enotami bistveno večji kot v dr- žavah z unonominalnimi enotami. Tako npr. v državah, kjer imajo volilne enote z enim sedežem, kot npr. na Hrvaškem, v Franciji, Avstriji in Veliki Britaniji, deleži žensk ne presegajo 9,2 %, medtem ko deleži žensk v državah z več sedeži oz. strankarskimi listami v eni enoti, kor so Švica, Nizozemska, Danska, Finska, Nor- veška in Švedska, presegajo 18 % (Antić, 1998: 72). 48 PARLAMENTARNO ODLOČANJE nih preko deželnih list, nekajkrat večji kot pa delež žensk, izvoljenih v volilnih enotah z enim sedežem. Na Švedskem, kjer se v volilnih enotah voli več kandidatov, so ženske na volitvah v 349-članski Riksdag v septembru 1998 (na njih so Socialni demokrati z 36,4 % glasov dobili najmanjšo volilno podporo po letu 1921) v primerjavi z volitvami leta 1994 pridobile še več sedežev, tako da znaša delež žensk skoraj 43%. Volivci so imeli na teh volitvah prvič priložnost, da dajo preferenčni glas enemu izmed kandidatov na strankarski listi. Personalizirano glasovanje sicer ni bilo posebno pomembno za razmerje med spoloma, vendar pa je vplivalo, da je bilo prednostno izvoljenih pet žensk. Obratno pa se je delež žensk v parlamentih držav Srednje in Vzhodne Evrope, kjer je prišlo do zamenjave političnega in gospodarskega siste- ma, močno zmanjšal. Na Poljskem se je znižal z 20,2 % na 13,5 %, na Češ- kem pa z 29,5 % na 10 %. V Sloveniji je znašal delež žensk v DPZ po prvih demokratičnih volitvah leta 1990 kljub relativno veliki zaposlenosti in dobri izobrazbeni strukturi le 14,4 %. Delež žensk v državnem zboru je bil po prvih volitvah v državni zbor leta 1992 nižji, vendar se je po drugih volitvah leta 1996 še znižal. Pri tem je treba upoštevati tudi dejstvo, da se je delež žensk med kandidati celo povečeval. Leta 1990 je bilo med 1921 kandidati za 240-člansko (trodomno) skupščino 300 ali 12,8 % žensk. Le- ta 1992 je bilo med 1475 kandidati za 88 mest v državnem zboru 219 ali 14,8 % žensk, medtem ko jih je bilo leta 1996 med 1311 kandidati kar 246 ali 19 % žensk. Glede na to, da se v Sloveniji voli med kandidati oz. kandidatkami v 88 volilnih enotah le po en poslanec oz. poslanka, lahko najdemo del po- jasnila za majhen delež žensk v državnem zboru v volilnem sistemu. Nedvomno pa imajo velik vpliv tudi tradicionalne predstave o vlogi žensk in dokaj razširjeno prepričanje žensk, da v politiki nimajo kaj iska- ti. Vendar pa je treba upoštevati tudi dejavnik tekmovalnosti – zaradi zmanjšanja števila sedežev v državnem zboru v primerjavi s prejšnjo skupščino (od 240 na 90) se je bistveno povečala tekmovalnost v borbi za mandate. Za vsak sedež v 240 članski (trodomni) skupščini se je leta 1990 potegovalo 8 kandidatov (za sedež v družbenopolitičnem zboru 10 kandidatov), medtem ko je leta 1992 za en sedež (od 88-tih) v državnem zboru tekmovalo kar 18 kandidatov in tudi leta 1996 kar 16 kandidatov. Z vidika zastopanja interesov se v novih parlamentih pojavlja pose- ben problem neizkušenosti novih poslancev, ki so včasih tudi slabo pove- zani s svojim okoljem, določenimi družbenimi skupinami, ki naj bi jih predstavljali, in tudi s strankami. Posebno pozornost zaslužijo tudi izsto- pi poslancev iz poslanskih skupin oz. prestopi v druge skupine, ki lahko pomembno vplivajo na razmerja moči, zlasti v manjših parlamentih. Proporcionalni volilni sistemi nedvomno omogočajo realnejšo in pe- strejšo zastopanost družbenih interesov v predstavniških telesih kot ve- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 49 Tabela 3: Število žensk med poslanci državnega zbora in na mestu gene- ralnega sekretarja 1992 1996 M Ž M Ž Skupno vsi poslanci 77 13 83 7 Predsedniki 1 0 1 0 Podpredsedniki 3 0 2 1 Generalni sekretarji 1 1 0 1 Vodje poslanskih skupin 10 0 10 2 Predsedniki odborov 11 0 10 2 Predsedniki komisij 9 5 9 4 činski in zagotavljajo osnovno sorazmerje med njimi. Vendar pa večja odprtost parlamentov na drugi strani pomeni določeno nevarnost preve- like strankarske fragmentarnosti, ki lahko zmanjšuje stabilnost vlad. Možnost takih posledic je običajno odvisna od splošnih gospodarskih in socialnih razmer, politične kulture in tudi določenih parlamentarnih tra- dicij. Ne glede na to, so proporcionalni volilni sistemi primernejši za nove demokratične družbe, v katerih se interesne strukture in stranke šele oblikujejo. Spreminjanje volilnega sistema v vsakem primeru zmanj- šuje predvidljivost političnih procesov in povzroči začasno zmanjšanje stabilnosti (Taagepera in Shugart, 1989: 49). V Sloveniji uporabljeni pre- težno proporcionalni sistem za volitve v najpomembnejši družbenopoli- tični zbor prve demokratično izvoljene skupčine in v državni zbor je prav gotovo prispeval k demokratizaciji slovenske družbe v občutljivem ob- dobju tranzicije in hkrati preprečeval pretirano polarizacijo političnega prostora, čeprav je s pretirano nizkim pragom dopuščal vstop tudi stran- kam z zelo majhnim deležem glasov in s tem omogočal določeno nepred- vidljivost tudi pri oblikovanju koalicij. Zato bi med vsemi načini spre- minjanja volilnega sistema, kazalo dvigniti volilni prag na raven, ki je primerljiva z drugimi razvitejšimi državami v tranziciji in tudi državami z daljšo parlamentarno tradicijo. To je hkrati eden od načinov, da bi se približali možnosti oblikovanja racionalnih desnih (desnosredinskih) in levih (levosredinskih) koalicij. Vsaka sprememba volilnega sistema posega v razmerja politične moči in ustvarja negotovost. Sprememba slovenskega volilnega sistema v ob- čutljivem obdobju konsolidacije demokracije bi gotovo spremenila struk- turo poslancev in precej zmanjšala možnost ponovne izvolitve prejšnjih poslancev, med katerimi je tudi nekaj strankarskih voditeljev. Možnosti za izvolitev pa se manjšajo tudi potencialnim kandidatom na volitvah, ki jim doslej še ni uspelo priti v državni zbor. Na drugi strani pa bi odloči- tev za večinski sistem lahko povzročila izpad sredinskih strank, ki so se oblikovale v začetnem obdobju novega strankarstva na Slovenskem, de- jansko pa imajo starejšo tradicijo. 50 PARLAMENTARNO ODLOČANJE 3. Racionalizacija in razreševanje interesnih konfliktov Nasprotja in konflikti so osnovna značilnost modernih družb, ki temelji- jo na spoštovanju pravic in svoboščin posameznika, oz. političnem in gospodarskem tekmovanju. Interesni konflikti so odraz družbene dina- mike, pospešujejo razvoj in omogočajo hitro prilagajanje na spremenjene razmere v okolju. Različna idejna gibanja, ki so se pojavljala v zgodovini in izhajala iz predpostavke o nekonfliktnosti, protislovja in konflikte pa izenačevala z nasiljem ali destrukcijo, so hitro naletela na nepremagljive težave. Izrivanje realnih konfliktov med interesi terjalo določeno ceno – sistemi, ki so preganjali vsako nasprotno mnenje in kritiko, so prišli v nasprotje z demokratičnimi načeli in postali neučinkoviti. Vendar pa lah- ko pretirano zaupanje v samoumevnost konfliktov brez osnovnega so- glasja o načinih in sredstvih za njihovo razreševanje ustvarja nove težave. Odločitve se le težko sprejemajo, politično življenje pa lahko degenerira v hobbesiansko vojno vseh proti vsem (Bibič, 1997: 7). V sodobnih demo- kracijah mora biti prisotno tudi prepričanje v smiselnost iskanja soglasja o najpomembnejših zadevah in temeljno zaupanje v institucije politične- ga sistema, še posebej v parlament kot ključno sredstvo razreševanja konfliktov (Judge, 1994: 22). Raziskovalci ugotavljajo, da se konflikti v sodobnih dinamičnih druž- bah pojavljajo na specifičnih linijah družbenih nasprotij (cleavages), to je med ključnimi vrednostnimi opredelitvami, kot so npr. modernost oz. li- bertarnost in tradicionalnost oz. avtoritarnost na eni strani in prostim tr- gom ter večjo vlogo države pri razdeljevanju proračunskih sredstev na drugi strani (Kitschelt, 1992: 19). S tem je povezano tudi tradicionalno nasprotje med delom in kapitalom. Pomembna nasprotja se kažejo v raz- vitih državah tudi med potrebo po ohranjanju zdravega življenskega oko- lja in brezskrbnostjo uničevanja naravnih virov. V nekaterih državah na- raščajo nasprotja med nacionalnimi skupinami, v najnovejšem času pa se ponekod izražajo nasprotja med državo oz. njenimi sistemi socialne varnosti in posameznimi skupinami, ki se povezujejo v strahu pred zmanjšanjem določenih pravic, ki so bile vzpostavljene v obdobju gospo- darskega vzpona države. V državah v tranziciji so bila od vsega začetka poudarjena zlasti so- cialno-ekonomska nasprotja, ki so povezana s spremembo prejšnje dr- žavne oz. družbene lastnine v zasebno in se kažejo predvsem kot nas- protje med državno zaščito in uveljavljanjem tržnih zakonotosti. Prav tako so se pokazala nasprotja med avtoritarnostjo in libertarnostjo oz. med ksenofobijo in »vesternizacijo«. Pojavlja pa se tudi nemalo proble- mov, ki so jih prejšnji avtoritarni sistemi zaradi ideološkega pristopa eno- stavno spregledovali ali jih niso mogli razrešiti. Med temi so tudi nas- protja med sekularno državo in Cerkvijo, ki se ponekod kažejo tudi kot verski fundamentalizem in radikalni antiklerikalizem. Podobna so nas- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 51 protja glede zgodovinske odgovornosti za delovanje povojnega opresiv- nega komunističnega sistema (Jasiewicz, 1993: 391, Wiatr, 1999: 2). Prav- na država mora popraviti krivice, ki so bile storjene nekaterim skupinam na način, ki ne bi povzročili novih krivic in vendar tako, da bi prizadeti dobili povračilo in zadoščenje. Za prehodno obdobje je značilen pojav številnih skupin, ki ne morejo »konvertirati« svojih sposobnosti in znanj v nove tržne razmere ali pa se enostavno ne znajo prilagoditi novi tekmo- valnosti in se počutijo ogrožene; novi politični in gospodarski sistemi tudi ne potrebujejo ogromnega državnega ali samoupravnega aparata (Kitschelt, 1992: 21). Ekonomska transformacija postopoma ustvarja po- membne razlike med družbenimi sloji in skupinami in jih deli na »uspe- šne« (winners) in »neuspešne« (losers). V postsocialističnih državah so takšna nasprotja bolj vplivala na politična stališča kot pa pripadnost po- sameznemu sloju. Zaradi številnih nasprotij, ki sprožajo izredno inten- zivne konflikte, včasih primanjkuje osnovne politične preglednosti (Zajc, 1998: 93). Parlamenti so v sodobnih demokracijah prevzeli ključno funkcijo mir- nega urejanja in razreševanja konfliktov, ki je predpogoj smotrnega za- konodajnega odločanja in upravljanja ter ključnega pomena za obstoj oz. konsolidacijo demokracije (Liebert, 1990: 117). Učinkovitost parlamentov pri razreševanju konfliktov je odvisna od vrste dejavnikov. Povezana je z demokratičnimi predpostavkami, načini in postopki, ki omogočajo, da se vsi različni in zlasti nasprotujoči si interesi objektivizirajo in racionalizi- rajo. Prvi pogoj je nedvomno »parlamentarizacija« interesov, ki pomeni, da se vsi pomembnejši interesi na demokratičen in predvidljiv način po- javijo v parlamentarni areni, kjer se nasprotja med interesi ugotavljajo in obravnavajo znotraj stalnega števila izvoljenih predstavnikov. Drugi po- memben pogoj racionalnega obravnavanja konflikov v sodobnih parla- mentih pa je povezan s sposobnostjo sodelovanja strank, ki v medseboj- nem tekmovanju za dosego svojih ciljev usklajujejo stališča glede perečih vprašanj, sklepajo pragmatična zavezništva in ob volitvah oblikujejo bolj ali manj stabilne koalicije (Stromm in Müller, 1999: 174). Oblikovanje koalicij v državah s parlamentarno ureditvijo na evropskem kontinentu poteka običajno na osnovi ustaljenih in preizkušenih modelov.31 Povezu- 31 V državah z daljšo in nepretrgano parlamentarno tradicijo so se izoblikovali zna- čilni modeli oblikovanja koalicij. Med njimi je znana »koalicija najmanjših razlik« (»minimal range coalition«), ki jo sestavljajo stranke, ki so si najbližje na lestvici od politične levice do desnice in zagotavljajo možnost dobrega sodelovanja. Glede na to, da stranke, ki sestavljajo koalicije stremijo, da vključijo kar najmanjše šte- vilo članov, se pogosto pojavljajo »minimalne večinske koalicije« (»minimal win- ning coalitions«), ki ne vključujejo nobene stranke, ki ni nujno potrebna za dose- go večine. Tem so podobne »minimalne povezane večinske koalicije« (»minimal connected winning coalitions«), ki vključujejo tudi stranke z drugačnimi politični- mi cilji, če je to potrebno za dosego minimalne večine. V primerih večjih notranjih 52 PARLAMENTARNO ODLOČANJE jejo se programsko sorodne ali tudi raznorodne stranke, ne glede na to ali pripadajo tradicionalnim strankarskih družinam oz. blokom. Tako je npr. vladala v Avstriji zadnjih trinajst let koalicija med socialdemokrati in ljudsko stranko, ki imata precej različne programske cilje.32 V nekaterih državah se brez posebnih težav oblikujejo manjšinske koalicije, ki pred- postavljajo podporo posameznih strank ali poslancev opozicije. Manjšin- ske vlade, okrepljene z neodvisnimi ministri, so začasna rešitev, kadar se stranke, ki pretendirajo na vstop v koalicijo, ne morejo sporazumeti gle- de delitve moči oz. nadzorovanja ključnih vladnih resorjev. Podobno sodelujejo tudi stranke, ki jim ne uspe priti v koalicijo ali pa se zavestno odločijo, da ne bodo vstopile v vlado (v primeru, da na voli- tvah ne dosežejo pričakovanega deleža glasov) in sestavljajo vsakokratno opozicijo. V tej zvezi je v parlamentih z daljšo tradicijo aktualno ločeva- nje opozicije na konstruktivni in destruktivni tip opozicije. Konflikti med množico različnih interesov se tako racionalizirajo in razrešujejo predvsem med strankami večine, združene v vladni koaliciji in manjšino, ki predstavlja vsakokratno opozicijo (Beyme, 1973: 157). Koalicija in opozicija običajno razrešujeta pomembnejše konflikte, ki so povezani s temeljnimi družbenimi nasprotji, na osnovi kooperativnega razmerja, z medsebojnim usklajevanjem, zmanjševanjem zahtev, popuš- čanjem ali celo z začasnim odlaganjem reševanja, odvisno od njunih dol- goročnih ciljev in političnih strategij, pri tem pa iščeta čim širše možno soglasje. Pomemben del konfliktov pa pogosto razrešita tudi na različne neformalne načine. Politične stranke v novih demokratičnih državah so se težko navadile na politično tekmovalnost, ki ne zahteva le jasno oblikovanje stališč, am- pak tudi pragmatično dogovarjanje in usklajevanje. Do posameznih pere- čih vprašanj, ki se pojavljajo v prehodnem obdobju, imajo precej različne poglede in ne kažejo posebne pripravljenosti na popuščanje. Premajhna je tudi njihova pripravljenost na medsebojno povezovanje, zlasti preko idejnih mej, ki so v preteklosti razmejevale posamezne strankarske blo- ke, v sodobnih parlamentarnih demokracijah pa so močno zabrisane. Po- vezovanje z drugimi strankami in vstopanje v koalicije jim pogosto služi bolj kot način pridobivanja moči. Koalicijske vlade zato niso dovolj uskla- jene, raznolike stranke težko najdejo soglasje in so počasne pri odloča- nju. V odnosu koalicije do opozicije pa se pogosto kažeta nestrpnost in zavračanje. Na drugi strani pa raziskovalci ugotavljajo, da se opozicije v napetosti ali zunanje nevarnosti se v številnih državah pojavljajo »široke« (»over- sized«) ali »velike« koalicije (»grand coalitions«), ki vključujejo večino ali vse stranke (Riker, 1962: 37). 32 Šele po volitvah oktobra 1999 se je po štirih mesecih pogajanj v februarju 2000 izoblikovala desno-desna koalicija med avstrijsko ljudsko stranko in Heiderjevimi »svobodnjaki«. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 53 postsocialističnih sistemih težko uveljavljajo. V novih demokratičnih dr- žavah naj bi bile bolj razdeljene in nestabilne, kot pa osredotočene in močne. V nekaterih tranzicijskih državah opozicija tudi nima dovolj inte- lektualnega kapitala, da bi prispevala k urejanju konfliktov na ustvarja- len način. V primeru, če bi opozicija zmagala na naslednjih volitvah, ni zadostnega jamstva, da bi se konflikti smotrneje urejali in učinkoviteje razreševali. V tranzicijskih državah Srednje Evrope je oblikovanje koalicij zelo za- pleteno in naporno, k temu pa sta prispevala nestabilen in na začetku zelo fragmentiran strankarski sistem ter neizkušenost z oblikovanjem koalicij. Prve koalicije so bile praviloma sestavljene iz novih strank, ki so nastale iz različnih skupin in gibanj, ki so nasprotovale prejšnjemu ko- munističnemu sistemu. Te koalicije so bile izredno uspešne na začetku prehoda v demokracijo, vendar so kmalu razpadle, iz njih pa je nastala množica novih strank. Najznačilnejši primer je Poljska, kjer je imelo opo- zicijsko gibanje Solidarnost daljšo tradicijo. Po prvih v celoti demokratič- nih volitvah v Sejm oktobra 1991 je nastala (v decembru) najprej manj- šinska desničarska koalicija (razpolagala je s samo 205 sedeži od 460), ki jo je sestavil Jan Olszewski izmed nekaterih strank, naslednic Solidarno- sti. Naslednjo koalicijo z zelo majhno večino – prav tako iz strank, ki so nastale iz Solidarnosti – je julija 1992 sestavila Hanna Suchocka (koalicij- ska vlada je imela 233 sedežev). Koalicija je trajala do maja 1993, ko je vlada padla (z enim glasom večine) pri glasovanju o konstruktivni ne- zaupnici. Na drugih demokratičnih volitvah v septembru 1993 je zmagala zdru- žena Demokratična levica, ki se je pred tem povezala s socialdemokrat- sko stranko kot naslednico razpuščene poljske združene delavske stran- ke (osvojila je več kot 20 % glasov in 37 % mest v Sejmu). Sledila ji je Poljska kmečka stranka (s 15 % glasov in 28 % mest v Sejmu). Takšno ne- sorazmerje med deležem glasov in številom sedežev v Sejmu je nastalo zaradi prvič uvedenega volilnega praga in izjemno velikega deleža »iz- gubljenih« glasov, oddanih predvsem za manjše desne stranke, ki niso dosegle praga 5 % glasov (Jackiewicz, 1996: 376). Nastanek nove »leve« koalicije, ki sta jo sestavljali obe največji stranki in je imela skoraj dvo- tretjinsko večino mest (303) v Sejmu, ni pomenil »vrnitve komunistov«, saj je vlada nadaljevala z lastninjenjem in uvajanjem tržnih zakonitosti. Koalicijska vlada je vzdržala celotno štiriletno obdobje, do leta 1997, ko sta po oktobrskih volitvah sestavili koalicijo dve desnosredinski stranki – Akcija Solidarnosti (AWS), ki je s 33,8 % glasov dobila 201 sedež v Sejmu in Unija svobode (UW), ki je s 13,8 % glasov dobila 60 sedežev. Obe stranki sta izšli iz protikomunistične opozicije, a sta se po l. 1989 razšli. Program koalicije, ki je oblikovala novo vlado pod vodstvom Jerzyja Buz- ka, je temeljil na neusmiljeni kritiki politike predhodne koalicije, prepo- časnega izvajanja družbenih in gospodarskih reform, zlasti privatizacije 54 PARLAMENTARNO ODLOČANJE in demokratizacije upravljanja itd., med cilji pa sta bila tudi onemogoča- nje postkomunistične nomenklature in obračun z »zločinsko komunistič- no preteklostjo«. To je povzročilo precejšnja nasprotovanja med koalicijo in predsednikom države Kwasniewskim, nekdanjim voditeljem Demo- kratične levice. Koalicija, ki ima večino, vendarle nima absolutne oblasti, saj Sejm nekajkrat ni mogel preglasovati predsednikovega veta na neka- tere sprejete ukrepe (za preglasovanje je potrebna dvotretjinska večina). Podpora koalicijski vladi je po neuspeli izvedbi velikih družbenih reform in prestrukturiranja gospodarstva začela naglo usihati. Poglabljanje ne- zaupanja povečuje verjetnost, da bi se na prihodnjih volitvah vrnila na oblast koalicija Zveze demokratične levice (v katero se je vključila Social- demokratska stranka) in Poljske ljudske (kmečke) stranke, ki bi imela v Sejmu absolutno večino. Podoben primer je tudi Češka, kjer se je po »žametni revoluciji« in mirni razdružitvi prejšnje federacije oz. oblikovanju samostojne češke dr- žave leta 1992 oblikovala prva zmerno desničarska koalicija iz Demokrat- ske državljanske stranke (ODS), ki je na volitvah dobila 29,7 % glasov in 76 (38 %) sedežev v 200 članski poslanski zbornici, in dveh zaveznic – Dr- žavljanske demokratične zveze (ODA) in Stranke krščanskih demokratov (KDU). Koalicijska vlada, ki jo je sestavil voditelj ODS Vaclav Klaus in je imela skupaj 105 sedežev, je zagotavljala politično in gospodarsko trd- nost in vladala brez večjih težav do naslednjih volitev v maju in juniju 1996. Na drugih volitvah je ODS dobila 29,6 % glasov in 68 (34 %) sede- žev, medtem ko so socialni demokrati pod vodstvom Miloša Zemana do- bili 26,4 % glasov in 61 (30,5 %) sedežev, kar je pomemben napredek v primerjavi s predhodnimi volitvami, ko so dobili le 6,5% glasov. Glede na to, da sta strankam desne sredine manjkala 2 sedeža do večine, se je mo- ral Klaus, ki je ponovno sestavil vlado, pogoditi z Zemanom. Vendar je bila nova koalicija videti stabilna, kljub temu da so imele nekatere skraj- ne stranke precejšnjo moč – češki komunisti, ki se niso prenovili, so ime- li 22 (10,3 %) sedežev, nacionalistična Republikanska stranka pa 18 (9 %) sedežev. Nova koalicijska vlada pa ni bila sposobna obvladati velikih gos- podarskih težav in je nasedala lastnim geslom o uspešni češki gospodar- ski tranziciji. Gospodarska kriza se je nadaljevala s socialno in politično. V maju 1997 so nekatere koalicijske stranke zahtevale odstop predsedni- ka vlade. Na glasovanju 10. junija o konstruktivni nezaupnici se je Klaus obdržal s samo enim glasom večine. Odnosi znotraj koalicije so se zaradi slabih gospodarskih rezultatov krhali, vedno večje so bile tudi napetosti znotraj ODS. Po odkritju podkupovalne afere konec novembra 1997, pa je moral Klaus odstopiti. Teden dni po odstopu vlade je dobil Josef Lux, vodja stranke krščanskih demokratov, ki je imela v poslanski zbornici samo 18 poslancev, nalogo, da ugotovi, ali bi bilo mogoče sestaviti vlado, ne da bi razpisali predčasne volitve. Vendar je predsednik Havel v de- cembru 1997 poveril mandat za sestavo vlade predsedniku Češke narod- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 55 ne banke Josefu Tošovskemu kot nestrankarskemu mandatarju. Ta je v januarju 1998 sestavil vlado iz strokovnjakov in nekaterih članov prejš- nje koalicije, katere glavna naloga je bila priprava novih volitev. Te so bile mogoče s sprejetjem posebnega ustavnega akta, s katerim je bil skrajšan štiriletni mandat poslanske zbornice na dve leti. Na novih volitvah v juniju 1998 je prvič po letu 1989 zmagala stranka levice – največ glasov in sedežev so dobili socialni demokrati (32,3 % in 74 sedežev). Druga je bila Demokratična državljanska zveza (27,7% in 63 sedežev), med ostalimi tremi strankami, ki so prišle v poslansko zborni- co, pa so bili komunisti (11,0 % glasov in 24 sedežev), krščanski demokra- ti (9,0 % glasov in 20 sedežev) in Zveza svobode (stranka, ki je nastala po razcepu v ODS januarja 1998, je dobila 8,6 % glasov in 19 sedežev). Na- stala je paradoksalna situacija, saj je mandat za sestavo nove vlade pripa- del stranki z največjim številom glasov, čeprav sta dve stranki iz prejšnje koalicije (ODS in KDU) ter stranka, ki se je odcepila od ODS (US) dobile skupaj 102 sedeža v poslanski zbornici (Mansfeldova, 1999: 20). Ker pa se vodja ODS Klaus ni hotel zanašati na člane disidentske Zveze svobo- de, hkrati pa je zavračal vsako možnost, da bi oblikoval koalicijo s sociali- sti, ti pa se zaradi zgodovinskih razlogov niso bili pripravljeni povezati s komunisti, je bila na koncu v avgustu 1998 oblikovana manjšinska social- demokratska vlada. Ta je na tajnem glasovanju dobila večino glasov (pro- ti je glasovalo 39 poslancev krščanskih demokratov in Zveze svobode, poslanci komunistične stranke niso glasovali, čeprav so bili prisotni, po- slanci opozicijske Demokratske državljanske stranke pa so v skladu z do- govorom zapustili zasedanje in s tem socialnim demokratom zagotovilo večino). Možnost oblikovanja te manšinske vlade je bila dana s sklenitvi- jo nenavadnega sporazuma (v juliju 1998) med vodjema obeh največjih strank, Zemanom in Klausom, po katerem obe stranki priznavata pravico vsaki stranki, ki na volitvah dobi največ glasov, da oblikuje koalicijo, stranka, ki dobi drugi največji delež, pa gre v opozicijo. Opozicijska stranka ima pravico do predsedniških mest v obeh domovih parlamenta in do mesta predsednika delovnega telesa, ki nadzoruje obveščevalno službo. V zameno pa se opozicijska stranka obvezuje, da ne bo predlaga- la glasovanja o nezaupnici niti izkoriščala ustavnih možnosti, ki bi imele za posledico razpustitev poslanske zbornice. (Kritiki tega sporazuma so opozarjali, da nasprotuje duhu politične tekmovalnosti in hkrati krši pra- vico parlamenta, da nadzoruje vlado, in zahtevali, da se o njem izreče us- tavno sodišče. To je v septembru 1998 sprejelo stališče, da sporazum ne krši ustavne določbe o politični tekmovalnosti). Druga zaporedna manj- šinska vlada od l. 1996 dalje je ne le poglobila gospodarsko krizo, ampak tudi otežila in upočasnila prevzemanje evropske zakonodaje. V primerjavi s Poljsko in Češko, je zgodnja stabilizacija strankarskega sistema skupaj z uvedbo mešanega volilnega sistema prispevala k obliko- vanju trajnejših in povezanih koalicij na Madžarskem (Agh, 1998: 155). 56 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Prvo desnosredinsko koalicijo je leta 1990 oblikoval Madžarski demokra- tični forum (HDF), ki je na volitvah dobil 25 % glasov in 165 sedežev, skupaj s Stranko malih posestnikov (FKGP) in Krščanskimi demokrati (KDNP). Koalicija je imela skupaj 230 (60 %) od 386 mest v enodomnem madžarskem parlamentu. Koalicijska vlada je obdržala podporo večine kljub prestopom manjšega števila poslancev. (V opoziciji so bile tri stran- ke – socialisti, Fidesz oz. Zveza mladih demokratov in Zveza svobodnih demokratov). Trdnost vlade je bila kljub njeni ranljivosti v zadnjem letu mandata pomembna tudi za opozicijo, ki je svoje upanje na zmago stavi- la na prihodnje volitve. Velike gospodarske težave, s katerimi se je mora- la ukvarjati prva demokratična koalicija v začetni fazi prehodnega ob- dobja, so povzročile velik upad popularnosti desnosredinske koalicije. Na drugih demokratičnih volitvah l. 1994 je s precejšnjo večino zma- gala opozicijska Madžarska socialistična stranka – dobila je največ glasov (33 %) na strankarskih listah in osvojila večino individualnih poslanskih mandatov (149 od 176), kar ji je prineslo 209 sedežev v parlamentu. So- cialisti so skupaj z Zvezo svobodnih demokratov, ki je dobila 69 sedežev, oblikovali »preširoko« (oversized) koalicijsko vlado, ki je imela več kot dve tretjini (72 %) sedežev. Druga socialistično-liberalna koalicijska vlada je zaradi ukrepov, s katerimi je skušala premagati gospodarsko krizo, do- živela velike kritike. Uspešno vodenje gospodarske politike proti koncu mandata ji je sicer povrnilo precej javne podpore, vendar je na tretjih vo- litvah v maju 1998 zmagal Fidesz, ki se je preimenoval v Madžarsko državljansko stranko – dobil je 148 sedežev v parlamentu. Madžarski de- mokratični forum, s katerim je Fidesz hotel oblikovati koalicijo, je doži- vel velik poraz in ni dosegel niti 5 % glasov, vendar je osvojil 17 neposred- nih mandatov. Pri iskanju dodatne stranke, ki bi vstopila v koalicijo, je imel Fidesz možnost izbire med populistično Stranko malih posestnikov, ki je dobila 48 sedežev, in Madžarsko socialistično stranko, ki je dobila 134 sedežev. Kljub temu da je med volilno kampanjo nastopal proti Stranki malih posestnikov, je Fidesz na koncu z njo vendarle sklenil koa- licijski sporazum. Tretja koalicija, ki se zavzema za gospodarsko stabili- zacijo in za boj proti korupciji in kriminalu, razpolaga z zadostno večino 213 sedežev v parlamentu. Tako je madžarski strankarski sistem po tret- jih volitvah postal dvopolen – na eni strani so največja stranka socialisti in na drugi Fidesz – medtem ko so druge stranke manj pomembne. Podobno kot druge države Srednje Evrope je tudi Slovenija v obdobju zadnjih desetih let preizkusila različne modele koalicij. Prva je bila koali- cija Demos, ki se je oblikovala pred prvimi demokratičnimi volitvami leta 1990 iz novih strank, ki so nasprotovale prejšnjemu sistemu samouprav- nega socializma in je dosegla velik uspeh na prvih demokratičnih vo- litvah l. 1991.33 Poslanci Demosa so imeli večino med vsemi 240-timi 33 Demokratična opozicija Slovenije – Demos se je oblikovala 27. novembra 1989, FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 57 Tabela 4: Vrste koalicij v razvitejših postsocialističnih državah Srednje Evrope Države Vrsta Število % Trajanje Tip koalicije koalicije sedežev v sede- parlamentu žev Poljska desna 205 44,5 % 1991–1992 manjšinski desna 233 50,6 % 1992–1993 večinski leva 303 65,8 % 1993–1997 večinski desnosredinska 261 56,7 % 1997– večinski Češka desnosredinska 105 52,5 % 1992–1996 večinski desnosredinska 99 49,5 % 1996–1998 manjšinski strokovna 1998 prehodni leva 74 37 % 1998- manjšinski Madžarska desnosredinska 230 60 % 1990–1994 večinski socialist.-liberalna 209 72 % 1994–1998 večinski desnosredinska 213 55 % 1998- večinski delegati v treh zborih takratne slovenske skupščine (v večini so bili v naj- pomembnejšem družbenopolitičnem zboru in zboru občin, medtem ko so bili v zboru združenega dela v manjšini). Demos je uresničil vse bis- tvene točke iz svojega programa in popeljal Slovenijo v neodvisnost in sa- mostojnost ter pri tem znal pritegniti tudi ostale stranke. Vendar so se znotraj njega začela kazati velika nasprotja v ocenah nadaljnega razvoja, razpad SDZ pa je pomenil začetek konca koalicije.34 Demosovi »načelni koaliciji« je sledila »mala koalicija«, ki je nastala po razpustu Demosa in je pripravila nove volitve. Po prvih volitvah v državni zbor l. 1992 se je oblikovala nenavadna »velika koalicija«, ki je združevala večje stranke, predstavnice vseh treh velikih strankarskih družin – Liberalno-demo- kratsko stranko (LDS), Združeno listo socialnih demokratov (ZLSD) in Slovenske krščanske demokrate (SKD) ter manjšo Socialnodemokratsko stranko Slovenije (SDSS). Po koncu »velike koalicije« (dejansko z izsto- pom ZLSD iz koalicije konec januarja 1996) in po novih volitvah v držav- ni zbor v novembru 1996 pride do povezave treh »pomladnih« strank (SLS, SDS in SKD), ki skušajo oblikovati vlado. Vendar je mandat za se- stavo vlade dobil dr. Janez Drnovšek, predsednik LDS, ki je na volitvah dobila največ glasov.35 Kljub predlogom za oblikovanje vlade narodne ko so se predstavniki Slovenske demokratične zveze (SDZ), Socialdemokratske zveze (SDZS), Slovenskih krščanskih demokratov (SKD) in Slovenske kmečke zveze sporazumeli o skupnem programu (sporazum so podpisali 4. decembra 1989). V januarju 1990 so se kot peta stranka pridružili koaliciji še Zeleni Sloveni- je. Do volitev v aprilu 1990 so se vključili v Demos še Liberalna stranka, Obrtniš- ka stranka in Sivi panterji kot predstavniki upokojencev (ti so kasneje izstopili). 34 Koalicija Demos je bila formalno razpuščena 30. decembra 1991, potem ko svet Demosa ni uspel, da bi prišlo do podpisa nove koalicijske pogodbe. 35 Dr. Janez Drnovšek je bil v državnem zboru zaradi razdelitve poslancev na dve 58 PARLAMENTARNO ODLOČANJE enotnosti, v kateri naj bi bile vse ali večina strank, je mandatar oblikoval predlog, po katerem bi bile v vladi štiri stranke (LDS, ZLSD, DeSUS in SNS). Predlog na tajnem glasovanju 6. februarja ni bil sprejet (rezultat glasovanja je bil ponovno 45 : 45), zato so se obnovila pogajanja med mandatarjem in »pomladnimi« strankami o sestavi koalicije. Na osnovi koalicijskega sporazuma, ki sta ga 17. februarja 1997 podpisala dr. Janez Drnovšek in predsednik SLS Marjan Podobnik, se je oblikovala pretežno sredinska vlada nove Liberalne demokracije Slovenije (LDS) in Sloven- ske ljudske stranke (SLS). Zadnjo koalicijo dveh večjih strank bi lahko označili kot »pragmatično koalicijo« dveh strank, ki sta najbliže politični sredini in sta se pripravljeni povezati kljub delitvam glede na izvor ali za- sluge za prehod v demokracijo. Glede na to, da v tej koaliciji sodeluje tudi tretja manjša stranka – Demokratična stranka upokojencev (DeSUS) – lahko ta tip koalicijskega povezovanja označimo kot »minimalno pove- zano koalicijo« (»minimal connected winning coalition«), to je koalicijo med strankami, ki niso daleč vsaksebi na lestvici levo-desno, vendar vključujejo dodatne stranke, ki zagotavljajo najmanjšo možno, a zaneslji- vo večino (Lijphart, 1984: 49). Značilno za slovenski način oblikovanja parlamentarnih koalicij je – vsaj za zdaj – odsotnost dvopolnega povezovanja, kakršen je po razpadu prvotnih opozicijskih gibanj (poljska Solidarnost, češki Državljanski fo- rum ali madžarski Demokratični forum) sčasoma postal značilen za raz- vitejše države v prehodu (Poljsko, Češko, Madžarsko). Po razpustitvi De- mosa kot koalicije novih demokratičnih strank, ki je imel za opozicijo prenovljene stranke (družbene organizacije) prejšnjega obdobja samou- pravnega socializma, novi slovenski način koalicijskega povezovanja združuje programsko precej različne stranke, ki pa nimajo nasproti enot- ne in močne opozicije. Posamezne opozicijske stranke pri pomembnejših glasovanjih občasno podprejo vlado ali njene ministre. Na drugi strani pa tudi posamezne stranke v koaliciji glasujejo za predloge opozicije.36 Na- staja vtis, da ima vladna koalicija svojo notranjo opozicijo. Programska in praktična neusklajenost koalicijskih strank se kaže kot prva in najpo- membnejša ovira racionalizaciji in razreševanju konfliktov v sodobni slo- venski družbi. Notranja nesoglasja znotraj slovenskih koalicij so že v prejšnjem man- datu državnega zbora (1992–1996) pogosto prišla do točke, ko se je zdelo, polovici izvoljen šele 9. januarja s 46 glasovi proti 44 (odločilni glas je prispeval poslanec SKD C. Pucko z namenom, da preseže »strankarske okope« in da Slove- nija čim preje pride do vlade). 36 Tak primer je bilo npr.glasovanje poslancev SKD v državnem zboru v maju 1996 o razrešitvi ministra za zunanje zadeve Zorana Thalerja.Pri glasovanju o interpelaci- ji, ki jo je v januarju vložila opozicijska SDS, so se poslanci koalicijske SKD ko- lektivno pridružili opoziciji Proti ministru so glasovali tudi poslanci ZLSD, ki je iz koalicije izstopila konec januarja. Zoper ministra je glasovalo 48 poslancev. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 59 da je koalicija v razsulu, koalicijski parnerji pa so se med seboj obtoževa- li nelojalnosti in nespoštovanja koalicijske pogodbe ter grozili z izsto- pom. Nesoglasja so velika tudi v drugem mandatu, usklajevanje, zlasti med obema nosilnima strankama znotraj koalicije, pa poteka prepočasi, kar vpliva na zakonodajno delo. Koalicija je sicer dosegla soglasje o nekaterih pomembnih reformah in tudi pri sestavljanju proračunov. Vr- sta zakonodajnih predlogov, ki bi že morali priti v državni zbor, pa je os- tajala neusklajena in »zablokirana«. Precejšnje razlike med obema naj- večjima koalicijskima partnericama so se pokazale tudi v odnosu do programa lastninjenja bank v državni lasti ali zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic. Koalicijske stranke gledajo zelo različno na reševanje razvojnih, gospodarskih in socialnih problemov posameznih regij (SLS je podprla referendumsko odločanje o TET 3). Koalicija se tudi ni mogla dogovoriti o kadrovskih rešitvah v nekaterih pomembnih držav- nih institucijah in zavodih, ki upravljajo ogromna državna sredstva (vodstvo Darsa, zavarovalnega urada, urada za nadzor prirejanja iger na srečo). Delitev področij na interesne sfere, ki jih obvladujejo koalicijske stranke, ustvarja pogosto nove zaplete, odvrača pozornost od ključnih problemov in zahteva ogromno energije, hkrati pa zmanjšuje upravljivost države kot celote. Nesporazumi med glavnima koalicijskima strankama so sredi drugega mandata državnega zbora dosegli novo kritično točko, ko je tretja članica koalicije, Demokratična stranka upokojencev, zaradi stanja v koaliciji in še posebej zaradi zakona o pokojninskem zavarova- nju, ki ga je vlada poslala v obravnavo državnemu zboru neusklajenega z njenim vodstvom, l. 1998 zamrznila koalicijsko pogodbo. Vendar sta se obe večji stranki konec l. 1998 sporazumeli, da presežeta krizo s pogaja- nji, analizo uresničevanja koalicijskih pogodb in opredelitvijo prednost- nih ciljev koalicije.37 S tem so bile ustvarjene razmere za hitrejše razreše- vanje nakopičenih konfliktov, še posebej problemov, ki so povezani z vstopanjem v EU. Tudi vodstvo DeSUS je v januarju 1998 presodilo, da je pomembno priti do konca mandata, upoštevajoč, da je v državnem inte- resu sprejeti evropsko zakonodajo. Delovanje koalicije je bilo na sestan- ku voditeljev koalicijskih strank v marcu 1999 kljub težavam ocenjeno kot učinkovito; koalicija naj bi upravičila svoj obstoj, če bi v tem prelom- nem letu pripravila slovenska stališča za vstopanje v EU, uvedla davek na dodano vrednost in sprejela pokojninsko reformo. Čeprav se med strankami koalicije vseskozi kaže pomanjkanje izku- šenj parlamentarnega koalicijskega sodelovanja in pragmatizma, so teža- ve pri usklajevanju stališč med strankami koalicije povezane tudi s po- 37 Predsedniki koalicijskih strank so 12. januarja 1999 za pogajanja o nerešenih vprašanjih oblikovali štiri delovne skupine, ki so jih vodili vodilni strankarski ljudje – za gospodarstvo (Anton Rop), državno ureditev (Mirko Bandelj), družbe- ne dejavnosti (Janez Podobnik) in regionalni razvoj (dr. Franc Zagožen). 60 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Tabela 5: Modeli koalicij v Sloveniji (1990–1999) in njihovo trajanje Koalicije Stranke v Število Trajanje Razlog Tip koaliciji sedežev koalicije spremembe koalicije ali konca »Načelna SKD, SKZ, ZS, 47(80)* 16.5.90- Konstruk- Večinski koalicija«- SDSS, SDZ, LS 14.5.92 tivna neza- Demos upnica »Mala LDS, SDSS, ZS 38 (80) 14.5.92- Prve volit- Večinski koalicija«** SSS, DS 50 (80) 12.1.93 ve v DZ »Velika LDS, SKD, 55 (90) 12.1.93 Večinski koalicija«*** ZLSD, SDSS 63 (90) 14.3.94 Združitev Večinski 59 (90) 6.4.94 Izstop SDSS Večinski 42 (90) 31.1.96 Izstop ZLSD Manjšinski »Pragmatična (nova) LDS, 49 (90) 27.2.97 Druge volit- Večinski koalicija« SLS, DeSUS ve v DZ * 80 sedežev v Družbenopolitičnem zboru, najpomembnejšem zboru takratne Skupščine SR, ki so jo se- stavljali trije zbori. Od konstituiranja Državnega zbora RS na volitvah leta 1992 pa upoštevamo 90 sede- žev. ** »Mala koalicija« je imela formalno 38 sedežev v DPZ, medtem ko se Stranka demokratične prenove (SDP/ZL) ni uvrstila v opozicijo, vendar jo je podpirala. Glede na to, da je ta stranka imela tri ministre v vladi, jo štejemo kot vladno stranko. *** Na začetku so imele vse stranke »velike koalicije« skupaj 55 sedežev od skupno 90 sedežev v dr- žavnem zboru, po združitvi Liberalno-demokratske stranke z Z-ESS (5 poslancev), DS (3 poslanci) in SSS v Liberalno demokracijo Slovenije dne 14. marca 1994, pa se je njihovo število povečalo na 63. Po izstopu SDSS iz koalicije 6. aprila 1994 se je število poslancev zmanjšalo na 59, po izstopu ZLSD 31.1.1996 pa na 44. Leta 1996 sta dva poslanca izstopila iz LDS, eden je ustanovil Zeleno alternativo, ena poslanka pa Slovenski forum. manjkljivimi koalicijskimi sporazumi oz. ločenimi sporazumi o skupnem sodelovanju strank v vladi. V sporazumu, ki so ga januarja 1993 podpisa- li takratna Liberalno demokratska stranka in Slovenski krščanski demo- krati, je bilo določeno, naj bi stranki pred vsako sejo državnega zbora opravili usklajevanje stališč, pri katerem bi lahko sodelovali tudi pred- stavniki drugih strank, ki so imele ministre v vladi, vendar je bilo sodelo- vanje precej drugačno od zamišljenega. Sporazum o sodelovanju v vladi Republike Slovenije, sklenjen l. 1997 med Liberalno demokracijo Slove- nije in Slovensko ljudsko stranko, je napovedoval boljše sodelovanje vladnih strank, saj sta se stranki s sporazumom zavezali, da bosta vse medsebojne spore reševali v okviru koordinacije in da ne bosta javno nasprotovali druga drugi ali dogovorjeni politiki. Kljub temu so se obtož- be o nespoštovanju koalicijske pogodbe ponavljale tudi v drugem man- datu.38 38 Sporazum o sodelovanju strank v vladi RS, sklenjen 17. 2. 1997 prav tako določa, da stranki ne bosta podprli interpelacij zoper ministre niti konstruktivne nezaup- nice, dokler sta v vladi. Obe stranki se tudi strinjata, da je sporazum, ki ga je skle- nil mandatar z DeSUS glede podpore vladi, v skladu z izhodišči koalicijskega spo- razuma. Sporazum odpira tudi možnosti hitrejšega zakonodajnega dela, saj dolo- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 61 Na drugi strani so možnosti racionalnega razreševanja konfliktov od- visne tudi od povezanosti opozicije in njenih sposobnosti, da opravlja vse tiste naloge, ki so značilne za delovanje opozicije v parlamentarni demo- kraciji. Med temi je poleg nadzora vlade in kritike njenega delovanja, prav gotovo tudi dopolnjevanje vladnih predlogov in oblikovanje variant- nih rešitev. Glede na to, da se je po volitvah v državni zbor l. 1992 obliko- vala opozicija iz zelo raznorodnih strank (v času mandata sta v opozicijo prestopili še dve stranki) in da nekatere še niso imele posebnih izkušenj z opozicijskim delovanjem, je bila opozicija razdeljena in manj aktivna. V drugem mandatu državnega zbora je opozicija prav tako sestavljena iz programsko različnih strank, vendar je bila precej močnejša in dejavnej- ša, saj so opozicijske stranke vložile vrsto pomembnih predlogov zako- nov (zakon o štipendiranju, zakon o odpravi škode po potresu v Posočju, zakon o Slovencih po svetu itd). Kljub razdeljenosti je opozicija izvajala pritiske na vlado za hitrejše uveljavljanje strukturnih reform in uveljav- ljanje evropske zakonodaje in tudi pri spremembi ustave. Opozicijska SDS je predlagala sporazum parlamentarnih strank o vstopu v EU in Nato. SDS je dala tudi nekaj zakonodajnih predlogov za spremembo vo- lilnega sistema. Položaj opozicije, ki ga določa tudi poslovnik državnega zbora, in njena vloga sta v splošnem primerljiva s položajem opozicije v drugih parlamentih postsocialističnih držav Srednje Evrope.39 Opozicija v slovenskem državnem zboru deluje dobro tudi po mnenju Evropske ko- misije, ki je v svojem poročilu z dne 6. 11. 1998 zapisala, da je parlamen- tarna opozicija v Sloveniji upoštevana in da v celoti in dobro opravlja svoje delo.40 ča, da posamezne večinske odločitve v postopku usklajevanja zavezujejo poslance koalicijskih partnerjev pri glasovanju; če bi pri odločanju znotraj državnega zbora prihajalo do zastojev, naj bi koordinacija vodij poslanskih skupin v sodelovanju s predstavniki vlade odločala, katere zadeve naj se prednostno uvrstijo na dnevne rede zasedanj. Poslanci koalicijskih partnerjev zagovarjajo skupno predlagane re- šitve ali jim vsaj ne nasprotujejo – drugačno ravnanje se šteje za kršitev koalicij- ske pogodbe. 39 Vloga opozicije je bistveno manj pomembna v nekaterih novih državah na ob- močju nekdanje Jugoslavije. Kljub temu, da je Miloševičev režim eden najbolj neuspešnih od vseh v postsocialističnih državah, je opozicija v Srbiji najbolj neus- pešna v primerjavi z vsemi drugimi opozicijami, saj so opozicijske stranke izgub- ljale skoraj na vseh volitvah. Tudi v večstrankarskem parlamentu ZRJ ni bilo opo- zicije, saj so socialisti, Šešljevi radikalci, Draškovičeva SPO in JUL imeli skupaj 94,8 % poslanskih sedežev. Za opozicijo, ki ni več prisotna v nobenem predstav- niškem telesu, so postale javne manifestacije skoraj edini način delovanja. Opozi- cijska šesterica hrvaških strank (socialdemokrati, Budiševi in Gotovčevi liberalci, kmetje, narodnjaki in istrski »ideesovci«), ki jo je sestavljalo 30 poslancev, je v prejšnjem mandatu poslanskega doma zaradi neodzivnosti vladajoče koalicije na njihove predloge in zahteve novembra 1998 začela bojkotirati delo poslanskega doma. 40 Poročilo Evropske komisije, Poročevalec DZ, št. 69/98. 62 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Učinkovito razreševanje konfliktov ni odvisno samo od oblikovanosti koalicij in sestave opozicije, ampak je pomembno povezano tudi s koope- rativnim razmerjem med vsakokratno koalicijo in opozicijo, uporabo mo- dernih pogajalskih načinov in dialoško kulturo. Poleg klasičnega (»distri- butivnega«) pristopa, pri katerem si vsaka stran prizadeva prisvojiti čim več virov moči na račun druge, skušajo moderne stranke iskati za obe strani sprejemljive in koristne alternative ter pri tem uporabljajo nove kreativne in neformalne pristope. Izkušnje iz držav z daljšo parlamentar- no tradicijo kažejo, da se interesni konflikti, ki se na začetku zdijo težav- ni ali nerešljivi, na koncu razrešijo racionalno in sporazumno, pri čemer se neredko pokažejo tudi skupne koristi. Prvotna predvidevanja, da bo s prehodom v demokracijo vzpostavljeno ozračje strpnosti in tvornega so- delovanja ne glede na razlike v pogledih in da bo mogoče hitro dosegati soglasje v vseh zadevah, ki so v nacionalnem interesu, se niso uresničila. Namesto tega se ob nerealističnih pričakovanjih ohranjata ideološka ne- strpnost in iskanje krivcev za neuspehe. Zaradi nekonstruktivnega raz- merja med koalicijo in opozicijo se tudi v Sloveniji konflikti prehodnega obdobja ne rešujejo dovolj hitro in zavirajo proces konsolidacije demo- kracije; namesto, da bi se nasprotja zmanjševala in konflikti tekoče razre- ševali, se njihovo razreševanje odlaga, prihaja pa tudi do novih nepro- duktivnih konfliktov. Takšno neracionalno ravnanje slabi pogajalski položaj Slovenije in celo povečuje konfliktnost v izredno občutljivi fazi konsolidacije demokracije, v kateri je treba izpeljati nekatere nujne refor- me, hkrati pa vpliva na hitrost vključevanja v EU. Izredno zahtevni problemi tranzicije in vprašanja povezana z vključe- vanjem v EU sta sicer slovenske stranke, ne glede na njihov položaj v koaliciji ali opoziciji, silila k hitrejšemu iskanju soglasja. Z namenom, da bi pospešili proces vključevanja in zaradi hitrejšega reševanja drugih vprašanj, je bila l. 1997 ustanovljena posebna koordinacija vseh parla- mentarnih strank, ki sicer omogoča, da se stranke o nekaterih nujnih za- devah res hitreje dogovarjajo, vendar je precej nenavaden način usklaje- vanja in iskanja soglasja, saj postaja sredstvo za sporazumevanje med strankarskimi vrhovi in zmanjšuje vlogo državnega zbora.41 Obstoj velikih razlik med slovenskimi strankami se je pokazal v dr- žavnem zboru l. 1998 v razpravi o protipravnem delovanju povojnega to- talitarnega sistema. V juniju so predstavniki strank sicer pripravili delov- ni osnutek deklaracije in izjave o narodni spravi, vendar v nadaljni razpravi ni bilo mogoče najti zadostnega soglasja. V jeseni 1998 je tako politični prostor ostal še vedno razdeljen glede na odnos do preteklosti, 41 Koordinacija parlamentarnih strank se sklicuje, kadar se pojavijo večji problemi. Opozicijske stranke očitajo vladi, da se koordinacija ne sestaja, ko je treba pripra- viti rešitve in zagotoviti enotno izvajanje zunanje politike države (glej npr. zapi- snik sestanka koordinacije parlamentarnih strank z dne 30. januarja 1999). FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 63 ki je očitno pomembnejši, kot pa v učinkovitih parlamentarnih demokra- cijah običajna delitev glede na odnos do aktualnih problemov razvoja.42 Kljub vprašanju, ali je nacionalni parlament res najpomembnejši prostor za sprejemanje takih ocen, je mogoče na tem primeru ugotoviti majhno pripravljenost za doseganje konsenza o bistvenih zadevah nacionalnega interesa kar utegne vplivati na oblikovanje prihodnjih koalicij.43 Nasprotja in napetosti med strankami opozicije in koalicije ter notra- nja nesoglasja znotraj koalicije potrjujejo tudi podatki iz ankete med po- slanci državnega zbora, izvedeni v jeseni 1998. Kar dve tretjini anketira- nih (68 %) je npr. bilo mnenja, da so razlike med koalicijo in opozicijo velike ali izredno velike. Sodeč po njihovih odgovorih, niti koalicija ni do- bro usklajena znotraj sebe, niti opozicija ne usklajuje svojih akcij – da so razlike velike med strankami koalicije sodi dobra tretjina (37 %) vpraša- nih, da so velike med strankami opozicije, pa meni več kot polovica (57 %) anketiranih. Na vprašanje, kako koalicija in opozicija opravljata svoje funkcije, je več kot polovica anketiranih (57 %) odgovorilo, da niti ena niti druga svojih funkcij ne opravlja dobro. Petina anketiranih (20 %) sodi, da jih bolje opravlja koalicija in desetina (10 %), da jih bolje opravlja opozi- cija.44 Iz številnih opravljenih raziskav lahko povzamemo, da se učinkovitost parlamentov kaže kot sposobnost razreševanja konfliktov in dokazuje skozi iskanje najboljših rešitev za nakopičene probleme in odgovorov na spremembe v okolju. Medtem ko so se v parlamentarnih sistemih z dalj- šo tradicijo razvili bolj ali manj ustaljeni načini racionalizacije in razreše- vanja konfliktov, med katerimi so zlasti pomembni modeli koalicijskega povezovanja, ki zagotavljajo koalicijskim vladam zadostno trdnost in trajnost, oblikovanje koalicij v tranzicijskih državah Srednje Evrope in v Sloveniji še ni dovolj preizkušeno. Oblikovanje koalicij je še precej odvi- sno od tega, kako hitro so se izoblikovale stranke in utrdili novi strankar- 42 Osnutek deklaracije je vseboval nedvoumno obsodbo prejšnjega režima kot totali- tarnega, s katero se je strinjalo tudi vodstvo ZLSD (Borut Pahor). Stranke na poli- tični desnici so ocenjevale, da je to najmanj, kar je mogoče reči o preteklosti. Mož- nost, da bi bil to skupen dokument vseh ali vsaj večine parlamentarnih strank je propadla, ko se je julija 1998 proti njemu izrekla konferenca ZLSD in ko sta ga za- vrnili tudi SNS in DeSUS. S tem je bilo, vsaj začasno, konec iskanja minimalnega soglasja o oceni preteklega obdobja. 43 Poljski Sejm je 18. junija 1998 sprejel resolucijo, s katero je obsodil realsocialistič- no vladavino po 2. svetovni vojni kot totalitarno, Poljsko združeno delavsko parti- jo (PZDP) pa je razglasil za najodgovornejšo za delovanje komunističnega siste- ma. Po mnenju Sejma je to vladavino Poljski vsilila Sovjetska zveza, ohranjala pa se je z nasiljem in grožnjo s sovjetskim posredovanjem. Sejm je hkrati sprejel novo različico zakona o lustraciji. 44 Anketo med poslanci državnega zbora je v oktobru in novembru 1998 izvajal Cen- ter za politološke raziskave Fakultete za družbene vede. Zajetih je bilo 52 poslan- cev iz vseh poslanskih klubov. 64 PARLAMENTARNO ODLOČANJE ski sistemi, in tudi kako hitro so se poenotile ocene preteklega obdobja. Notranje neusklajene koalicije se bistveno težje spopadajo z izredno za- pletenimi problemi prehodnega obdobja. Na drugi strani pa slabo delujo- ča opozicija, ki ne opravlja svojih pravih funkcij in skuša predvsem destabilizirati in delegitimizirati vladajočo koalicijo, ni jamstvo, da bo ko- alicija dobro opravljala svoje delo. Pripravljenost parlamentarnih strank na sodelovanje in njihova sposobnost, da namesto nasprotovanja drugi strani predlagajo svoje zamisli in skupaj iščejo nove produktivne rešitve še ni primerljiva s pragmatičnim pristopom strank zahodnih demokracij. To se tudi v Sloveniji kaže v tem, da se k »starim« problemom pristopa na »stare« načine, namesto, da bi uporabljali nove kreativne pristope. 4. Zakonodajna funkcija Moderne demokratične teorije, ki so izhajale iz ideje o ljudski suvereno- sti, so oblikovale zamisel o predstavništvu kot temelju demokratične po- litične ureditve. Kot osrednja ustanova takšnega predstavništva se od vsega začetka pojavlja voljeno telo, katerega naloga je uresničevati ljud- sko voljo in sprejemati zakone. Že ideje Johna Locka o predstavništvu, ki jih je l. 1689 podal v delu Dve razpravi o vladi (Two Treatises on Govern- ment) predpostavljajo, da je predstavniško telo sestavljeno iz predstavni- kov, ki jih izberejo ljudje na osnovi pravičnih in nesporno enakih meril (Judge, 1993: 36). Rousseaujeva zamisel o družbeni pogodbi je temeljila na predpostavki, da so se ljudje sposobni organizirati v skupnost, teme- lječo na zakonih kot oblikah racionalnega obnašanja ljudi. Čeprav je za- govarjal neposredno demokracijo, je Rousseau hkrati priznaval, da mora- jo zakone v večjih državah sprejemati predstavniki. Predstavniško telo naj bi bilo v svoji zakonodajni funkciji povsem samostojno; zakonodaja- lec – kot je poudaril Montesquieu – sam sebe ne sme z ničemer omejeva- ti. V družbenem modelu, temelječem na načelu delitve oblasti, ki ga je l. 1748 predstavil v delu O duhu zakonov (De l«Esprit des Lois), se parla- ment pojavlja kot najpomembnejša veja oblasti – sprejema zakone kot splošna pravila, ki jih mora izvršilna oblast uresničevati, sodstvo pa upo- števati pri razsojanju v primerih, ki se nanašajo nanje (PW, 1976: 571). Načelo samostojnosti pri sprejemanju zakonov je omejeno samo ob upo- rabi neposrednih instrumentov demokratičnega odločanja, to je referen- duma, pri katerem lahko sodelujejo vsi volivci neposredno. Zamisli o parlamentu kot aktivnem in samostojnem zakonodajalcu so se v praksi uveljavljale odvisno od specifičnih razmer in okoliščin – v An- gliji je razvoj parlamentarizma potekal postopoma, saj je stanovski parla- ment najprej imel le možnost dajati kralju prošnje za izdajo zakonov. Ka- sneje mu je začel dajati predloge zakonov in dobil tudi zakonodajno FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 65 iniciativo, dokler ni končno prevzel celotno zakonodajno funkcijo. V Ameriki je prvih trinajst angleških kolonij najprej s posebno Deklaracijo o neodvisnosti l. 1776 poudarilo pravico do predstavniških teles z zako- nodajnimi pristojnostmi. Po sprejetju ustave ZDA l. 1787 pa je zakono- dajno funkcijo prevzel kongres, ki je sestavljen iz dveh domov. Na evrop- ski celini pa stanovske skupščine kot predhodnice parlamentov niso imele posebnega pomena. V Franciji se je stanovska skupščina l. 1789 proglasila za splošno predstavniško telo, vendar se je vloga parlamenta v političnem sistemu Francije vse do uvedbe Tretje republike l. 1875 precej spreminjala. V Srednji Evropi poteka razvoj še počasneje, saj lahko o pr- vih oblikah parlamentarizma v stari Avstriji govorimo šele v šestdesetih letih prejšnjega stoletja. Svojo zakonodajno funkcijo v modernem smislu so parlamenti uveljavili šele po prvi svetovni vojni, ko se v večini evrop- skih držav razširi tudi splošna, enaka in neposredna volilna pravica. Uresničevanje zakonodajne funkcije nikoli ni bilo enostavno. Čeprav so bili prvi parlamenti pogosto omejeni v svojih pristojnostih in so spre- jemali manj zakonov, so vedno morali odzivati na gospodarske, politične in druge spremembe ter uskladiti veliko nasprotujočih si interesov v po- stopkih, ki niso bili podrobno izdelani. Tudi v sodobnih parlamentih je obravnavanje in sprejemanje zakonov izredno zahtevno, hkrati pa odgo- vorno zaradi množice novih interesnih subjektov. V procesih spopadanja in usklajevanja različnih interesov prihaja znotraj parlamenta v najšir- šem smislu do »normativne integracije« interesnega pluralizma, v kateri se politične zahteve in alternativne rešitve usklajujejo in preoblikujejo v obvezujoče pravne norme (Igličar, 1994: 41). V ožjem smislu pa poteka razprava o množici bolj ali manj izdelanih zakonskih pobud in predlogov v okviru strogo določenega in predvidljivega postopka. Formalne zakon- ske predloge, ki jih vlagajo predlagatelji, obravnavajo poslanci postopo- ma, hkrati pa preizkušajo tudi upravičenost drugih predlogov in zahtev po dopolnitvi ali spremembi predlogov, ki jih zastopajo nasprotniki pred- lagateljev. Zakonski akt je običajno izraz interesov neke večine. Vendar zakoni niso zgolj izraz nekih aktualnih potreb, trenutnih hotenj posa- meznih političnih strank ali pa tudi specifičnih interesov poklicnega upravljavskega sloja oz. državne birokracije, ampak so tudi izraz splošnih družbenih vrednot, ki se z zakoni utrjujejo ali šele na novo uveljavljajo. Zakoni so za ohranitev in razvoj vsake politične skupnosti nujno po- trebni, saj vnašajo v družbeno življenje urejenost in predvidljivost, utrju- jejo družbeno integracijo in povezujejo državne aktivnosti (Igličar, 1994: 59). Glede na vlogo, ki jo ima v političnem in pravnem sistemu, je zakon obvezujoč predpis, ki posega v položaj družbenih skupin in ureja odnose med njimi in znotraj njih. Samo z zakonom je mogoče podeljevati pravice ali nalagati obveznosti. Pri oblikovanju zakonov se morajo zakonodajalci prav zato držati temeljnega načela, da urejajo pravice in dolžnosti le za naprej – poseganje v obstoječe pravice z veljavnostjo za nazaj je znak 66 PARLAMENTARNO ODLOČANJE pravnega ali političnega voluntarizma in kršenje osnovnih demokratič- nih načel. Sicer pa je včasih težko opredeliti mejo, do katere lahko gre za- kon pri urejanju teh vprašanj. Z vidika ustavnega prava je pomembna razlika med zakoni, ki urejajo vprašanja ustavnega pomena, ki jih ni ure- dila že ustava in ki urejajo različna področja organizacije državne oblasti ter ostalimi zakoni. V takih primerih mora biti zakonska ureditev pose- bej utemeljena (Grad, Kaučič, Ribičič, Kristan, 1996: 88). Na drugi strani pa so zakoni skupek okvirnih pravil, ki pomembno usmerjajo obnašanje državljanov ali skupin. Posamezne skupine navaja- jo na ravnanja, ki so skladna s splošnimi cilji zakona oz. vplivajo na to, da opustijo določena ravnanja, ki so oz. naj bi bila z družbenega vidika manj zaželjena ali celo škodljiva. Zakoni običajno uvajajo določene sank- cije za tiste, ki se niso pripravljeni ravnati v skladu s temi pravili ali nor- mami obnašanja. Zato je zakon lahko le splošen pravni akt, ki ne more veljati za neke konkretne primere ali posamezne osebe (Pitamic, 1927: 238). Uvaja pa lahko tudi določene spodbude, ki naj pripomorejo k hi- trejši uveljavitvi zakonskih norm in ugodnosti za tiste državljane, ki so se pripravljeni kar najhitreje ravnati v skladu s pravili. Zakon običajno opredeljuje metode in sredstva za svoje uresničevanje ter razporeja finančne in materialne vire v skladu s potrebami in cilji. V zvezi s tem go- vorimo tudi o pomenu zakonov za oblikovanje in uresničevanje dolgoroč- nih politik na posameznih področjih (šolstvo, zdravstvo, razvoj komuni- kacij, itd.). V parlamentarni in strokovni praksi so se izoblikovale različne meto- de in pristopi k oblikovanju zakonov, ki so odvisni od političnih in dru- gih okoliščin družbenega razvoja. V obdobjih večjih družbenih spre- memb se pogosto uveljavljajo metode, ki izhajajo iz splošnih družbenih vrednot in predpostavljenih interesov, medtem ko se med nepretrganim in postopnim razvojem uporabljajo metode, ki upoštevajo predvsem de- janska družbena razmerja in konkretne potrebe.45 Pri opravljanju svoje zakonodajne funkcije mora zakonodajalec posvetiti posebno pozornost logičnemu oblikovanju splošnih pravnih norm – posamezni deli morajo biti povezani v celoto na način, ki izključuje protislovja, besedilo pa ne sme puščati nobenih praznin. Notranja konsistentnost zakona je po- membna tudi z vidika usklajenosti z drugimi splošnimi pravnimi akti. Zato zakonodajalec običajno sam poskrbi tudi za predhodno presojo 45 Obstajajo različne metode in tehnike normiranja, pogosto pa se v postopku spre- jemanja zakona uporabi več njih. S splošno »aksiološko metodo« je mogoče ugo- tavljati temeljne vrednote neke družbe, ki jih mora upoštevati pravni sistem (pra- vičnost, varnost, človeško dostojanstvo, osebni razvoj, itd.). »Pravnopolitična me- toda« na drugi strani razkriva predvsem prevladujoče družbene interese in določa ustrezna sredstva za njihovo uveljavitev. Obe metodi oblikovanja novih družbe- nih norm prihajata v poštev zlasti v obdobjih velikih družbenih pretresov, ko neka družba postavlja načela svojega organiziranja na povsem nove temelje. S FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 67 skladnosti zakonskega predloga z ustavo in drugimi pravnimi akti. V ta namen delujejo znotraj parlamentov posebna strokovna telesa, ki so vča- sih sestavljena tudi iz zunanjih strokovnjakov. Pri zakonih, zlasti tistih, ki odpravljajo neka prejšnja razmerja in na novo določajo pravice in dolž- nosti, so posebno pomembne prehodne določbe. Prav tako pomembno je vprašanje začetka veljavnosti zakona ter rokov za izvedbo zakona ali nje- govih posameznih določb. Ker je v zakonu treba točno določiti obseg pravic in dolžnosti pravnih subjektov, mora biti tudi besedilo zakona čim bolj natančno in jasno. To je še posebej nujno v primerih, ko prihaja do popolnega preloma s prejš- njim sistemom in s pravnimi normami vzpostavljamo nove družbene od- nose. V zgodovini so znani številni primeri »ohlapnih« in nepopolnih za- konov, ki so dopuščali državnim organom veliko stopnjo arbitrarnosti, ko so odločali o pravicah državljanov (zlasti glede združevanja in svobodne- ga ustanavljanja združenj, političnih strank, sindikatov itd.). Zato morajo biti zakonska besedila napisana na kar najbolj razumljiv način, ki dopuš- ča njihovo neposredno in nedvoumno uporabo. Za dober zakon sta zna- čilni enostavnost in jedrnatost, na drugi strani pa visoka stopnja formali- ziranosti pravnega jezika in uporaba specifičnih pravnih izrazov ter fraz (prenehanje veljavnosti, pravnomočnost itd.). Izražanje je standardno, te- meljni pojmi so natančno definirani in uporabljeni v enakem pomenu itd. S tem zakonodaja zmanjšuje možnost različne razlage zakonskih do- ločb ali pa celo njihovo samovoljno uporabo. Jedrnatost in formalnost sta povezani s samo zapovedujočo naravo zakona, ki ne prenese pretiranega pojasnjevanja ali dodatnega motiviranja t. i. »adresatov« za določeno rav- nanje (Igličar, 1994: 38). Pri tem pa je treba upoštevati, da se v razmerah vedno večje družbene kompleksnosti zakoni večinoma nanašajo le na določene družbene skupine ali urejajo le posamezna družbena področja (zakon o univerzi, zakon o družini, kmetijski zakon, zakon o dodani vrednosti, zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju itd.). Potreba po normativnem urejanju družbenih odnosov je povezana z intenzivnimi razvojnimi procesi, ki terjajo hitro prilagajanje modelov gospodarske, socialne in politične organiziranosti. Spreminjajo se stara in nastajajo nova razmerja odgovornosti ter odpirajo nova vprašanja o varstvu človekovih pravic in svoboščin. Zato v sodobnih državah število sprejetih zakonov (»legislative output«) tako narašča, da ga nekateri jem- ljejo tudi kot dokaz o širitvi države in povečevanju njene moči (Beyme, 1985: 20). Število sprejetih zakonov po državah je sicer odvisno od poli- »sociološko metodo« pa ugotavljamo, katere družbene odnose kaže urediti z zako- ni, katere pa je bolje prepustiti neformalnim pravilom (navadam in običajem, mo- rali). V okviru te metode je mogoče izvesti tudi zakonodajni eksperiment s posku- sno uporabo nekega zakona na nekem ožjem področju, s čimer je mogoče priti do boljših rešitev (Igličar, 1994: 31). 68 PARLAMENTARNO ODLOČANJE tičnega sistema in drugih okoliščin. Zelo veliko število sprejetih zakonov v parlamentih Italije, Avstrije in Nemčije neposredno po drugi svetovni vojni kaže, da so te države nadomestile prejšnjo fašistično in nacistično zakonodajo z novo, temelječo na človekovih pravicah. Do podobnih pro- cesov nadomeščanja prejšnje zakonodaje je prišlo konec sedemdesetih let v nekaterih državah Južne Evrope (v Španiji, na Portugalskem in v Gr- čiji), v devetdesetih letih pa prihaja tudi v državah Srednje in Vzhodne Evrope. Zaradi prehoda v demokratični družbeni sistem je v vseh teh dr- žavah treba preoblikovati zakonodajo na vseh področjih. Nova zakono- daja naj zagotovi stabilnost in legitimnost novim političnim in gospodar- skim sistemom (Palecki, 1994: 71). Nekatere države v Srednji Evropi, kot so Češka, Slovaška, Slovenija in druge, so se oblikovale na novo in mora- jo uskladiti svojo zakonodajo z novimi ustavami. Številne nove države, kot so Češka, Estonija, Madžarska, Poljska in Slovenija in druge, ki so kot kandidatke v postopku vključevanja v EU, so hkrati pod velikimi pri- tiski, naj upoštevajo pravne standarde Evropske unije, v katero se vklju- čujejo. Obseg zakonodaje in globina zakonodajnega poseganja v obstoječe družbene odnose se torej razlikujeta v odvisnosti od različnih dejavni- kov, pri čemer imajo pomembno vlogo značilnosti političnega sistema in intenzivnost procesov politične in gospodarske modernizacije in končno tudi globalizacije. Realistična ocena zakonodaje v posamezni državi ne bo izhajala le iz števila sprejetih zakonov, ampak bo upoštevala tudi raz- lično gostoto zakonodajnega urejanja po področjih, prednosti urejanja glede na politične, socialne, gospodarske in druge potrebe ali mednarod- ne okoliščine ter različno kakovost zakonskih norm, ki prispeva h kvali- teti življenja ljudi in k splošni upravljivosti države. Pri uresničevanju zakonodajne funkcije, zlasti v novih demokratičnih parlamentih, obstoja več nevarnosti – prva je, da parlament postane žr- tev svojega lastnega voluntarizma in pravnega idealizma. V želji po hi- trem spreminjanju nekega stanja, si zakonodajalec začne domišljati, da za to zadostuje neka pravna norma, ki učinkuje takoj. Takšen voluntari- zem je bil značilen za prejšnje države realnega socializma, kjer so t. i. »subjektivne sile« lahko praktično neomejeno uporabljale zakonodajo kot sredstvo za uresničevanje svojih družbenih projektov. Vendar je bilo podobne težnje mogoče zaslediti tudi v novih demokratičnih parlamen- tih, kjer so si poslanci pogosto predstavljali, da bodo z novimi zakoni zlahka spremenili prejšnja družbena razmerja. Druga, prav tako velika nevarnost, je slabša kvaliteta nove zakonodaje, ki se oblikuje na novo brez predhodnih izkušenj in ob izredno velikih pritiskih po zakonodaj- nem urejanju. Zaradi velikih potreb po zakonodajnem urejanju so se sodobni parla- menti spremenili v neke vrste »tovarne zakonov«, hkrati pa je zakonodaj- na pobuda skoraj povsod prešla v roke vlade. Poslanci sicer dajejo v FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 69 primerjavi z vlado precej predlogov, vendar so običajno manj pomembni in med njimi jih je sprejetih le manjši delež. Zato ugotavljamo veliko za- konodajno dejavnost tudi v parlamentih držav z daljšo parlamentarno tradicijo. V britanskem spodnjem domu je bilo npr. v šestih letih (1987– 1992) sprejetih 267 zakonov. Od 213 predlogov vlade je bilo sprejetih 202 ali 95%, medtem ko je bilo od 584 predlogov poslancev sprejetih le 65 ali 11% (Norton, 1993: 54). V nemškem Bundestagu so poslanci v mandat- nem obdobju 1990–1994 sprejeli 463 zakonov. Različni predlagatelji so vložili 774 predlogov, od katerih jih je vlada predlagala 402, poslanci Bundestaga pa 294. Na koncu je bilo sprejetih le manjše število poslan- skih predlogov (Schick in Zech, 1997: 79). V novih parlamentih pa so pritiski po zakonodajnem urejanju še več- ji, tako da ponekod postajajo ozka grla. V poslanskem domu češkega parlamenta so sprejeli v mandatnem obdobju 1992–1996 skupaj 306 za- konov, od katerih jih je 227 (74 %) predlagala vlada in 79 (26 %) poslanci (Mansfeldova, 1999: 6). V madžarskem parlamentu je bilo v obdobju 1990–1994 sprejetih 432 predlogov zakonov, od katerih so jih 28 % pred- lagali poslanci (Ilonszki, 1995: 194). Tudi slovenski parlament sprejema od l. 1990 izredno veliko število zakonov – prva demokratično izvoljena slovenska skupščina je v dveh letih in pol sprejela 179 zakonov, poslanci državnega zbora pa so v prvem mandatu (1992–1996) sprejeli 375 zako- nov, v prvi polovici drugega mandata pa 142 zakonov. Poslanci so poka- zali precejšnjo zakonodajno pobudo, saj so že v prvem mandatu vložili kar 233 zakonodajnih predlogov (36,1 %) od skupno 645 predlogov. Pri tem moramo upoštevati, da so nekaj predlogov zakonov umaknili iz po- stopka sami predlagatelji. Od skupnega števila 375 sprejetih zakonov jih je 295 ali 78,6 % predlagala vlada, 79 ali 21 % zakonov pa poslanci kar je primerljivo z nekaterimi drugimi parlamenti v novih državah (glej ta- belo 6). Ne glede na primerljivo oz. celo večje število sprejetih zakonov pa se med novimi parlamenti in parlamenti z daljšo tradicijo pri uresničevanju zakonodajne funkcije pojavljajo pomembne razlike. Parlamenti držav v tradicionalnih demokracijah Zahodne Evrope gradijo novo zakonodajo na utrjeni zakonodajni podlagi in v preizkušenih postopkih, predlagatelji vlagajo dobro pripravljene predloge zakonov, sicer so njihove možnosti za sprejem zelo majhne, vladni in parlamentarni zakonodajni programi pa so v precejšnji meri usklajeni in pravočasno pripravljeni. V zakono- dajnih postopkih, ki so praviloma redni, imajo poslanci dovolj časa za dopolnitve, ki običajno niso zahtevne. V tranzicijskih državah je zakono- dajno delo bistveno težje, saj morajo parlamenti graditi zakonodajo na novo, pod velikimi pritiski in brez pravih izkušenj. Novi demokratični parlamenti pogosto niso imeli sposobnosti, da bi jasno razmejili med po- membnimi zakonodajnimi projekti in manj pomembnimi zakoni; po- membnost so pogosto narekovale praktične vsakodnevne potrebe, ki so 70 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Tabela 6: Število predlaganih in sprejetih zakonov v državnem zboru gle- de na predlagatelje po letih Predla- 1993 1994 1995 1996 Skupaj 1997 1998 Skupaj gatelji pred. spr. pred. spr. pred. spr. pred. spr. pred. spr. pred. spr. pred. spr. pred. spr. Vlada 116 77 132 89 100 75 53 54 401 295 85 56 69 59 154 115 Poslanci 59 32 55 21 49 9 70 17 233 79 55 12 55 14 110 26 Drž. svet 1 – 2 – 1 – 4 1 8 1 2 – 1 1 3 1 Volivci – – 3 – – – – – 3 – – – – – – – Skupaj 176 109 192 110 150 84 127 72 645 375 142 68 125 74 267 142 Vir: Poročilo DZ za obdobje 1992–1996, statistika DZ za leti 1997 in 1998. zakrivale veliko bolj potrebne spremembe. V zakonodajni postopek vlo- ženi predlogi zakonov so pogosto slabše pripravljeni, kar terja od parla- mentov večje napore pri njihovem dopolnjevanju. Organiziranje zakono- dajnega dela v novih parlamentih otežujejo tudi novi parlamentarni poslovniki, ki so jih sprejeli ponekod na hitro in brez upoštevanja neka- terih modernih racionalnih in ekonomičnih poslovniških rešitev. V razmerah velikih pritiskov po zakonodajnem urejanju je programi- ranje zakonodajnega dela izredno težavno, pogosto nerealno in pretirano optimistično. Do določenega izboljšanja pri načrtovanju zakonodajnega dela je prišlo šele po drugih ali tretjih demokratičnih volitvah, vendar imajo novi parlamenti še vedno velike težave pri pripravi srednjeročnih in dolgoročnih programov dela in še posebej pri usklajevanju svojih pro- gramov s programi vlade, ki so pogosto pomanjkljivi (Agh, 1996: 246). Dnevni redi zasedanj so zato pogosto improvizirani, vsebujejo izredno veliko število zadev in se spreminjajo tudi med zasedanji. Takšne značilnosti zakonodajnega dela so se izrazito kazale tako v prvi demokratično izvoljeni skupščini RS kot tudi v prvem in drugem mandatu državnega zbora. Zaradi velikih pritiskov je bilo načrtovanje za- konodajnega dela v vseh obdobjih preambiciozno, programi dela držav- nega zbora pa so bili premalo usklajeni z zakonodajnimi programi vlade. Državni zbor je sprejemal okvirne in terminskih programe dela na osno- vi vladnih zakonodajnih usmeritev in si nalagal izredno velike obremeni- tve ter določal prednostne naloge, ki jih kljub prizadevanjem ni uspel v celoti uresničiti. Zakonodajni programi so upoštevali prioritete, ki so imele nacionalen pomen ali zadeve, ki so bile pomembne za neovisno in samostojno državo.46 Vključevali so obsežne zakonodajne projekte in sklope zakonov, ki pa niso mogli biti v celoti izpolnjeni in so se prenašali v naslednja leta. Tudi postavljeni roki za uvrščanje na dnevne rede se 46 Glej npr. sklep DZ z dne 2. 11. 1993, okvirni program dela DZ v prvem polletju 1994 z dne 1. 2. 1994, okvirni program dela DZ za leto 1995 (sprejet na 27. seji) in terminski program dela DZ (sprejet na 28. seji) ali okvirni program dela in termin- ski program dela DZ za leto 1996. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 71 niso strogo spoštovali. Zato bi težko govorili o pravem programiranju za- konodajnega dela. Okvirni program dela za leto 1996 npr. izpostavlja po- trebo po zaključevanju tekočih zakonodajnih postopkov, uresničevanje določb ustavnega sodišča, sprejem zakonodaje o volitvah v državni zbor, zakonske predloge, ki jih kot nujne predlaga vlada ter predloge, ki sodijo v proces harmonizacije zakonodaje z zakonodajo EU. Državni zbor v letu 1997 sploh ni uspel sestaviti lastnega programa zakonodajnega dela (sprejel je le terminski program brez vsebinskega dela), v letu 1998 pa je sprejel okvirni program dela, ki je temeljil na programu vlade in poseben sklep o prioritetah uvrščanja zadev na dnevne rede sej, vendar pa tudi ta program ni upošteval dejanske propustnosti državnega zbora.47 Pritiski po čim hitrejši prenovi zakonodaje so skupaj z majhnimi iz- kušnjami poslancev in njihovega vodstva povzročali izredno obremenje- nost skupščine in državnega zbora in vplivali na zaostanke; veliko pred- logov zakonov čaka dalj časa, da so uvrščeni na dnevne rede zasedanj.48 Državnemu zboru ni uspelo organizirati pomembnega dela svoje zakono- dajne dejavnosti v okviru rednih sej in z uporabo rednih postopkov. V pr- vem mandatu je državni zbor delal na 40 rednih in 53 izrednih sejah. V prvih dveh letih drugega mandata pa se je delež izrednih sej celo povečal (državni zbor je opravil 10 rednih sej in kar 30 izrednih sej). Hkrati pa se je poslabšalo razmerje med rednimi in izrednimi postopki (medtem ko je bilo po rednem postopku sprejetih samo 35 zakonov, jih je bilo po hitrem 82 in po skrajšanem 25 zakonov). Dnevni redi sej vsebujejo izredno veli- ko zadev, ki jih poslancem ne uspe obravnavati v predvidenem času in jih je treba prelagati na naslednje ali izredne seje.49 K temu prispeva novi 47 Sklep, ki je bil skupaj z okvirnim programom dela sprejet na 21. izredni seji 7. 4. 1998 je določal, da bo državni zbor v letu 1998 prioritetno obravnaval in uvrščal na dnevne rede sej predloge zakonov po naslednjih kriterijih: – dokončanje in zaokrožitev oz. uskladitev pravnega reda RS z ustavo, – uskladitev posameznih zakonov oz. njihovih posameznih določb z odločbami ustavnega sodišča, – približevanje oz. usklajevanje pravnega reda RS s pravnimi akti EU, – izvedba lokalnih volitev v letu 1998, – zaščita oz. varovanje javnega interesa RS, – izboljšanje socialnega in gospodarskega stanja v RS in – sprememba poslovnika državnega zbora RS. 48 Po evidenci državnega zbora z dne 25.1.1999 je čakalo na obravnavo v različnih postopkih in v različnih branjih 133 zakonov, 32 ratifikacij, 32 predlogov zakonov pa je bilo zadržanih po čl. 174/3 poslovnika – med temi sta bila tudi dva predloga sprememb in dopolnitev poslovnika državnega zbora RS in predlog sprememb in dopolnitev zakona o poslancih. Poleg teh je čakalo na uvrstitev na dnevni red še 92 drugih zadev (različnih poročil, mnenj, predlogov in informacij ter resolucij, kot npr. predlog resolucije o prometni politiki, informacija o položaju Romov v Sloveniji itd.). 49 Predlog dnevnega reda za 17. sejo državnega zbora, ki se je pričela 16. novembra 1999, je npr. vseboval 43 točk, katerih obravnava se je raztegnila v december. Po 72 PARLAMENTARNO ODLOČANJE poslovnik, ki so ga poslanci sprejeli v juniju 1993 ne da bi upoštevali ne- katere v parlamentarni praksi starejših parlamentov že uveljavljene nači- ne racionalizacije parlamentarnega odločanja. Trajanje posameznih zase- danj ni vnaprej časovno določeno, prav tako pa ni zadostnih možnosti za racionalno omejitev razprave poslancev, kot je urejena v številnih parla- mentih z daljšo tradicijo, kjer je običajno v naprej določen čas za razpra- vo, tako, da je mogoče predvideti celoten čas, ki je potreben za izpeljavo posameznih sej.50 Poslovnik omogoča neskončne razprave in neomejeno število nastopov poslancev o posameznem vprašanju. Prav tako omogoča zlorabo replik ter ponavljajoče se prekinitve zasedanj z odmori, hkrati pa tudi namerno povzročanje nesklepčnosti in celo obstrukcijo celih poslan- skih skupin. Organiziranje zakonodajnega dela in priprava sej terja od vodstva državnega zbora izredna prizadevanja, še posebej pri usklajeva- nju aktivnosti različnih udeležencev zakonodajnega postopka (vlade, de- lovnih teles, poslanskih skupin, itd.).51 Določbe novega poslovnika zah- tevajo tudi izredno velike napore pri povezovanju obravnav posameznih predlogov zakonov. Poleg težav pri programiranju zakonodajnega dela, pripravi zasedanj, sestavljanju dnevnega reda in vodenju razprav, so dodatne težave povzro- čali pomanjkljivi in premalo usklajeni predlogi zakonov, ki jih vlagajo predlagatelji, zlasti vlada, ki zaradi pomanjkanja časa in tudi strokovne- razgovoru predsednika državnega zbora z vodji poslanskih skupin 7. decembra, je državni zbor 10. decembra nadaljeval obravnavo prekinjene 18. točke (predlog zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju) in drugih točk do 23. de- cembra, ko je vse še neobravnavane točke prestavil na prihodnje redno zasedanje 21. januarja 2000. 50 V nekaterih parlamentih imajo v okviru »parlamentarnega leta« čas za razprave o posameznih politikah razdeljen po mesecih. V švedskem Riksdagu npr. potekata dve splošni razpravi v oktobru in februarju, razprava o predlogu proračuna je v ja- nuarju, razprava o zunanji, trgovinski in denarni politki se začne v marcu, itd. V nemškem in avstrijskem parlamentu imajo čas razprav omejen in načrtovan s po- sebno »parlamentarno uro«, znotraj katere se čas razdeli med poslanske skupine bodisi glede na število poslancev (v tem primeru je opozicija kljub večjemu intere- su za razpravo časovno omejena) ali pa na osnovi posebnega dogovora med po- slanskimi skupinami (v tem primeru imajo stranke opozicije na razpolago več ča- sa kot stranke koalicije). Vodstvo parlamenta in poslanske skupine se tudi dogo- vorijo za čas, v katerem naj se posamezna seja parlamenta učinkovito izvede, upo- števaje tudi druge obveznosti poslancev delo v volivnih enotah, delo v poslanskih skupinah in delovnih telesih, itd.). 51 V državnem zboru je bil 8. 9. 1999 oblikovan predlog podobne razdelitve »parla- mentarne ure« z več variantami, ki predpostavlja, da bi se poslanske skupine skladno z drugim odstavkom 69. člena poslovnika na kolegiju predsednika držav- nega zbora dogovorile o času za obravnavo posameznih točk in torej tudi o celot- nem času za posamezne seje (predlog predvideva, da tak dogovor ne bi veljal za razpravo v okviru prve obravnave ter za razpravo o amandmajih v okviru druge in tretje obravnave). FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 73 ga znanja ne zmorejo opraviti vseh zahtevnih priprav. Vlada je poslala v državni zbor veliko število predlogov zakonov, o katerih se koalicijske stranke niso uspele uskladiti. Pri tem je predpostavljala, da se bodo razli- ke v stališčih in ocenah odpravile v parlamentarni razpravi ali pa tudi ra- čunala na podporo dela opozicijskih poslancev. Neusklajeni in slabi predlogi zakonov so izredno obremenjevali delovna telesa in skupne seje, saj jih je bilo treba pomembno dopolniti ali celo spremeniti kar je podaljševalo njihovo sprejemanje. Precej dopolnil daje tudi vlada, čeprav je v večini primerov sama predlagatelj. V prvem mandatu državnega zbo- ra je bilo npr. (od skupaj predlaganih 13.888 amandmajev) sprejetih 8126 amandmajev. Videti je, da je vlada zaradi pomanjkljivosti svojih zakono- dajnih programov in časovnih obveznosti prevalila del svojega priprav- ljalnega zakonodajnega dela na državni zbor, ki s tem prevzema del nje- ne odgovornosti, hkrati pa ne more dovolj učinkovito opravljati svoje zakonodajne funkcije. Tabela 7: Zakonodajna dejavnost Skupščine RS in Državnega zbora Skupščina RS Državni zbor Državni zbor 1990–1992 1992–1996 1996 1997 1998 1999 Sku- Posamezni zbori paj DPZ ZZD ZO Redne seje 50 56 50 40 1 6 3 8 18 Izredne seje * * * 53 – 17 13 12 42 Skupaj dni 199 116 112 468 3 96 121 123 343 Skupaj ur 1001 652 880 2654 28 542 764 663 1.997 Število točk dnevnega reda 753 735 673 1331 4 262 297 408 971 Povprečje na sejo 15 13 13 33,2 4 * * * * Sprejeti zakoni 179 375 – 68 74 116 258 Od teh se nanaša na usklajevanje s pravnim redom EU * * – * * 57 * Sprejeti amandmaji * 8.126 – * * * * Zakoni o ratifikaciji * 200 – 61 35 82 178 Število glasovanj * * * * 4.325 * * Vir: Poročilo DZ za obdobje 1992–1996, Statistični podatki o delu DZ do 28. 12. 1999. * Ni podatkov. Kljub tem okoliščinam, je bilo v preteklem devetletnem obdobju opravljenega na zakonodajnem področju ogromno dela. Pri tem je treba upoštevati, da se je prva demokratična skupščina izjemno angažirala pri- tudi pripravi nove slovenske ustave.52 Sprejela je vrsto pomembnih aktov 52 Skupščina RS je sprejela novo povsem samostojno slovensko ustavo, ki je prine- sla pomembne spremembe v organizaciji in pristojnostih parlamenta, dne 23. 12. 1991, tik pred prvo obletnico plebiscita za samostojno Slovenijo (za sprejem je 74 PARLAMENTARNO ODLOČANJE ob razdruževanju in osamosvajanju in štirinajst »osamosvojitvenih« za- konov.53 Skupščina je na zaprti seji 7. oktobra 1991 med drugimi sprejela izredno pomemben sklep, da stopi v veljavo nova denarna enota, sloven- ski tolar. V l. 1992 je pripravila tudi novo volilno zakonodajo za volitve v enodomni državni zbor.54 Skupščina je prav tako sprejela vrsto pomembnih zakonov, ki so odlo- čilno vplivali na nadaljnji potek tranzicije, med katerimi je na prvem mestu zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij,55 poleg njega pa spremljajoči zakon o denacionalizaciji.56 Oba zakona sta skupaj s spre- membami, ki sta jih prinesla spremenjeni zakon o dohodnini in novi za- kon o prometnem davku, predstavljala strateško sistemsko zakonodajo, ki je kljub pomanjkljivostim ustvarila podlago za racionalno gospodarje- nje v prehodnem obdobju. Novi stanovanjski zakon je določil tudi način glasovalo 179 poslancev). Sprejetje ustave se je zavleklo zaradi priprav na osa- mosvojitev in vojne za Slovenijo, ki je sledila razglasitvi samostojnosti, prav tako pa tudi zaradi nekaterih vsebinskih vprašanj in dilem kaj sodi v ustavo (pravica do splava, itd.). 53 Med osamosvojitvenimi zakoni, sprejetimi v juniju 1992, so bili: zakon o držav- ljanstvu RS, zakon o tujcih, zakon o potnih listinah državljanov RS, zakon o nad- zoru državne meje, zakon o zunanjih zadevah, zakon o carinski službi, o kredit- nih poslih s tujino, zakon o deviznem poslovanju, zakon o Banki Slovenije, zakon o bankah in hranilnicah, zakon o agenciji RS za zavarovanje vlog v bankah in hra- nilnicah, zakon o predsanaciji, stečaju in likvidaciji bank in hranilnic, zakon o ce- nah in zakon o denarni enoti RS. Osamosvojitveno zakonodajo je začela Slovenija uresničevati šele 8. oktobra 1992, ko se je – dan preje – iztekel trimesečni morato- rij nad izvajanjem osamosvojitve, določen s t. im »Brionsko deklaracijo«. 54 Ustavna komisija skupščine je 29. 6. 1992, po dolgih razpravah, kakšen naj bo vo- lilni sistem, določila predloge treh temeljnih volilnih zakonov – zakona o volitvah v DZ, zakona o volitvah v DS in zakona o volitvah predsednika države. Novo vo- lilno zakonodajo so poslanci sprejeli v zadnjem hipu 10. 9. 1992 (ustavni zakon, sprejet decembra 1991, je določil, da se morajo volitve v državni zbor in državni svet izvesti najkasneje v 12 mesecih). Sprejetje zakona o volitvah v državni zbor je omogočilo razpis volitev za 6. decembra 1992, volilna opravila pa so se lahko začela 7. oktobra. 55 Prvi (t. im. »Mencingerjev«) projekt privatizacijskega zakona, ki je temeljil na de- centralizirani, avtonomni in odplačni privatizaciji, je bil predstavljen v skupščini že novembra 1990, kot osnutek zakona pa je bil potrjen v marcu 1991. Kasneje ga je spodrinil predlog Ministrstva za planiranje, ki je nastal na osnovi pripomb ame- riškega profesorja Sachsa, da bi notranji odkup preveč okrepil notranje lastnike in odganjal zunanje lastnike. Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij, je bil po dolgih dveh letih razprav in zapletov ter številnih spremembah sprejet skupaj z zakonom o državnem jamstvu za obveznice, izdane za sanacijo bank, šele na koncu mandata 11. 11. 1992 (za zakon je glasovala velika večina poslancev v vseh treh zborih). 56 Zakon o denacionalizaciji, ki je temeljil na vračanju po vojni podržavljenega pre- moženja v naravi (upravičenci so bile fizične osebe in Cerkev), so poslanci sprejeli 20. 11. 1991 (za zakon je glasovala velika večina poslancev v vseh treh zborih). FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 75 lastninjenja družbenih stanovanj.57 Konec mandata je skupščina sprejela tudi zakon o poslancih.58 V naslednjih letih je državni zbor intenzivno nadaljeval usklajevanje prejšnje zakonodaje z novo ustavo in se ukvarjal s sprejemanjem nove zakonodaje, ki jo je terjala modernizacija številnih področij.59 Med zako- ni, ki so pomembni z vidika modernizacije, še posebej za urejanje raz- merja med delom in kapitalom, je zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju podjetij.60 Leta 1993 je državni zbor sprejel izredno pomem- ben zakon o lokalni samoupravi, ki omogoča državljanom pravico do od- ločanja v občinah kot temeljnih lokalnih samoupravnih skupnostih.61 Leta 1994 je državni zbor sprejel tudi zakon o političnih strankah, ki je pomenil pomemben korak k stabilni strankarski demokraciji, s katerim je nadomestil prejšnji zakon o političnem združevanju iz l. 1989.62 Z vidi- ka učinkovitejšega delovanja parlamentarne demokracije je izredno po- memben tudi zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o vladi RS, ki ga je državni zbor sprejel l. 1996, s katerim se je razmerje med zakono- dajnim telesom in vlado približalo razmerju v modernih parlamentarnih 57 Stanovanjski zakon, ki je določil pravico do odkupa stanovanj vsem občanom, ki so bili na dan uveljavitve zakona imetniki stanovanjske pravice, so poslanci spre- jeli 3. 10. 1991 (za zakon je glasovala velika večina poslancev v vseh treh zborih). 58 Zakon, ki je upošteval, da se položaj in vloga poslanca bistveno razlikujeta od vlo- ge predstavnika v skupščini in da nanj vpliva tudi položaj državnega zbora v si- stemu oblasti, je bil sprejet l. 1992 (za zakon je glasovala velika večina poslancev v vseh treh zborih). 59 Ustavni zakon za izvedbo ustave RS je posebej določal, da se morajo vsi predpisi uskladiti z ustavo najkasneje do 31.12.1993. Državni zbor je v svojem prvem mandatu na 12. seji dne 29.10.1993 sprejel poseben sklep o postopku za spre- membo ustavnega zakona za izvedbo ustave RS in podaljšal rok za uskladitev predpisov z ustavo RS do konca l. 1994. V sklepu je tudi posebej določeno, da je najkasneje do 31.12.1994 treba sprejeti ključno zakonodajo na področju sodstva, davčnega sistema in javnih financ, lastninskega preoblikovanja, preprečevanja korupcije in drugo zakonodajo, ki je bistvena za samostojno državo. Kljub podalj- šanemu roku nekaj nekdanjih »zveznih« predpisov še vedno ni bilo nadomešče- nih. 60 Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju, ki je nadomestil prejšnji sistem sa- moupravljanja, temelječega na družbeni lastnini, in vzpostavil realen sistem sode- lovanja delavcev pri upravljanju, je državni zbor sprejel 9. 7. 1993 (od 62 prisot- nih, je zanj glasovalo 58, proti pa 3 poslanci). 61 Zakon o lokalni samoupravi, ki razmejuje pristojnosti med državo in občino in prenaša funkcije iz države na občino, ki se uveljavlja v svoji klasični obliki, so po- slanci sprejeli 21.12.1993 (od 58 prisotnih, je zanj glasovalo 42, proti pa 19 po- slancev). 62 Zakon o političnih strankah, ki je uvedel natančnejšo opredelitev politične stran- ke in njenih funkcij ter postavil zahteve glede njene notranje demokracije, hkrati pa zaostril pogoje za registracijo strank in zaostril nadzor nad njihovim financira- njem, so poslanci sprejeli 29. 9. 1994 (od 67 prisotnih, je zanj glasovalo 55, proti pa 9 poslancev). 76 PARLAMENTARNO ODLOČANJE državah.63 S tem so bile zmanjšane možnosti nesporazumov in prelaga- nja odgovornosti, operativno upravljanje države, ki je presegalo sposob- nosti državnega zbora, pa je prešlo v pristojnost vlade. Glede na še vedno nerazrešena vprašanja po vojni storjenih krivic, je pomemben tudi zakon o popravi krivic, ki prispeva k ohranjanju in spoštovanju človekovih pra- vic. Z njim se je Slovenija l. 1996 pravno in moralno obvezala, da se po- pravijo krivice, ki jih je storil prejšnji sistem.64 Poleg potrebe po celoviti prenovi celotne zakonodaje so zakonodajno delo v državnem zboru v zadnjih letih izjemno pospešila prizadevanja za čim prejšnjo vključitev Slovenije v EU. Pri prevzemanju pravnega reda EU (»acquis communautaire«) naj bi ne šlo za mehanično prevzemanje zakonodaje drugih držav, temveč za postopen proces zahtevnega usklaje- vanja zakonodaje v »zadostnem obsegu in kakovosti z ohranitvijo iz- virnega in posebnega urejanja tistih področij, kjer harmonizacija oz. prilagoditev ni nujno potrebna« (Janko, 1997: 5). Načrtno prilagajanje slovenske zakonodaje se je formalno začelo, ko je državni zbor 11. aprila 1996 sprejel poseben sklep, da bo okrepil prizadevanja za uskladitev slo- venske zakonodaje z zakonodajo držav članic EU oz. s podpisom spora- zuma o pridružitvi junija 1996 med Slovenijo in Evropskimi skupnost- mi.65 Kljub spoznanju, da je prilagajanje zakonodaje izredno zahtevna na- loga in da je na nekaterih področjih potrebna skoraj celotna zamenjava pravnega reda, je bilo do začetka l. 1998 bolj malo narejeno pri pripravi konkretnih zakonodajnih programov. Državni zbor v svojem zadnjem letu prvega mandata (1996) tej problematiki ni posvetil zadostne pozor- nosti, oblikovanje vlade na začetku l. 1997 pa je vzelo veliko dragocenega časa. K zaostajanju sta pripomogla tudi pozna vzpostavitev Službe Vlade RS za evropske zadeve (v decembru 1997). Poleg pomanjkanja politične volje so bili razlogi za zaostajanje tudi v šibkih kadrovskih zasedbah in splošnem nerazumevanju postopkov in načinov delovanja EU.66 Zaosta- 63 Novi zakon o vladi spreminja prejšnji zakon, ki je ohranil precej značilnosti prejš- njega skupščinskega sistema. Zakon so sprejeli poslanci 16. 4. 1996 (od 85 prisot- nih, je za zakon glasovalo 66, proti pa je bilo 10 poslancev). 64 Zakon o popravi krivic, ki določa, da imajo žrtve pravico do odškodnine (njeno vi- šino in postopek naj bi državni zbor določil kasneje), je državni zbor sprejel 11. 10. 1996 (od 55 prisotnih, je zanj glasovalo 46, proti ni bil noben poslanec). 65 Povezanost procesa prilagajanja slovenske zakonodaje s procesom vključevanja v EU se je pokazala, ko je državni zbor 14. julija 1997 sprejel prvo spremembo slo- venske ustave oz. njenega 68. člena, ki je omejeval pravico do lastnine na držav- ljane RS (za spremembo ustave je glasovalo 81 poslancev, eden pa je bil proti), ki je bila pogoj za ratifikacijo evropskega pridružitvenega sporazuma s prilogo 13 (t. i. »španski kompromis«). Na naslednji 11. izredni seji dne 15. avgusta pa je ratifi- ciral pridružitveni sporazum z EU (s 70 glasovi za in tremi proti). 66 Na področju kmetijstva naj bi bilo prilagojenih le nekaj odstotkov zakonodaje (glej npr. dr. Emil Erjavec, Kmetijstvo kot pomemben dejavnik evropskih povezo- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 77 janje bi doseglo dramatične razsežnosti, če državni zbor in vlada ne bi za- gotovila bistveno pospešitev sprejemanja potrebne zakonodaje. Pomem- ben dokument v tem času pomeni Strategija RS za vključevanje v EU (na- stajala v obdobju od marca 1997 do januarja 1998), ki je v svojem 4. delu posebej obravnavala usklajevanje zakonodaje s pravnim redom EU. Stra- tegijo je potrdila vlada 8. januarja 1998, državni zbor pa jo je obravnaval v februarju 1998 in sprejel s kritičnimi pripombami.67 Vlada RS je nato v marcu 1998 pripravila prvi državni program RS za prevzem pravnega reda EU, ki je veljal za leto 1998.68 Program, ki je navajal prednostna po- dročja prilagajanja zakonodaje, nosilce posameznih nalog in roke, je bil prvi poskus, da bi upoštevali celoto področij zakonodajnega prilagajanja, vendar je bil glede na zahtevnost nalog v kratkem obdobju nerealen. Sposobnost slovenskega parlamenta prevzemati evropsko zakonodajo je bila v tem obdobju tudi prvič ocenjena s strani zunanjih dejavnikov. Evropska komisija, ki je ocenila prizadevanja posameznih držav, je v svo- ji oceni Slovenije 4. 11. 1998 kritično ugotovila zaostajanje na številnih področjih (med drugim na področju denacionalizacije, trga, tujih vlaganj itd.) in uvrstila Slovenijo na zadnje, šesto mesto med kandidatkami. Ko- misija je posebej omenila, da » je zakonodajni proces počasen: vsak zakon gre v parlamentu skozi tri branja in nestabilnost znotraj koalicije upočasnjuje parla- mentarno odločanje«. Poročilo na koncu dodaja: » Stalno pozornost je potreb- no posvetiti ureditvi sodnega in parlamentarnega procesa …«. 69 Na podlagi poročila Evropske komisije in razprave v državnem zboru sta vlada in državni zbor izjemno pohitela s pripravo novih programov in sprejemanjem nekaterih posebno pomembnih zakonov. Služba Vlade RS za evropske zadeve je decembra 1998 pripravila poseben zakonodajni program, s katerim naj bi Slovenija zmanjšala zamudo pri prilagajanju svoje zakonodaje, ki je obsegal 84 zakonov (med nujnimi zakoni, ki jih je treba sprejeti, je bilo 60 prednostnih zakonov, od katerih jih je nekaj že bilo v postopku). V povezavi s tem programom je vlada 14. januarja 1999 sprejela še t. im. Časovni razpored realizacije operativnega koledarja ukrepov za odpravo zaostankov iz leta 1998 in dela v letu 1999, ki je ob- segal 77 predlogov zakonov (od katerih so bili nekateri v postopku oz. ponovno vloženi). Vlada je sicer že novembra 1998 poslala državnemu zboru več predlogov zakonov, med njimi predlog zakona o davku na do- valnih procesov, v (D. Zajc, ur.): Evropeizacija slovenske politike, Slovensko poli- tološko društvo, Ljubljana 1998, str. 97). 67 Strategija Republike Slovenije za vključevanje v Evropsko unijo (EPA 371-II), Po- ročevalec državnega zbora RS, št. 4/1998. 68 Državni program, Poročevalec državnega zbora RS, št. 48/97. 69 Regular Report from the Commission on Progress Towards Accession, 4.11.1998. Poročilo je bilo v slovenščini objavljeno v Poročevalcu državnega zbora RS, št. 69/1998. 78 PARLAMENTARNO ODLOČANJE dano vrednost.70 S tem je Slovenija izpolnila tudi eno glavnih zahtev EU in pogoj, da postane njen polnopravni del. Zakon, ki prinaša nov sistem plačevanja davkov, naj bi uvedel tudi večjo preglednost in zajezil sivo ekonomijo.71 Na isti izredni seji je bil sprejet tudi zakon o trošarinah, ki zaokroža reformo davčnega sistema.72 Kot izredno pomemben sestavni del prevzemanja evropske zakonodaje je državni zbor v začetku februar- ja 1998 – sicer po velikih zapletih in z zamudo – sprejel tudi zakon o ugo- tavljanju vzajemnosti.73 Vlada RS je končno 28. januarja 1999 pripravila srednjeročni Državni program RS za prevzem pravnega reda EU, ki je opredelil naloge za ob- dobje od leta 1999 do konca leta 2002.74 Državni zbor je gradivo obravna- val na 13. redni seji 20. aprila 1999 in sprejel sklepe in stališča kot napo- tilo vladi za njegovo izvajanje. Na tej podlagi je konec maja 1999 nastal sedanji Državni program kot osrednji dokument pri vključevanju Slove- nije v EU. Program je predvidel sprejem okoli 240 zakonov, od katerih naj bi državni zbor sprejel večino oz. dve tretjini že do konca leta 1999, večje število pa naj bi jih bilo sprejetih v letu 2002, ko naj bi bila sloven- ska zakonodaja dokončno prilagojena pravnemu redu EU. Zaradi izjem- nih okoliščin in nujne pospešitve procesa prilagajanja slovenske zakono- 70 Zakon o DDV so poslanci obravnavali po hitrem postopku in ga sprejeli na začet- ku 29. izredne seje 25. 11. 1998 (od 61 navzočih je zanj glasovalo 48 poslancev). 71 Državni zbor je v začetku decembra 1988 po hitrem postopku in brez posebne razprave sprejel tudi zakon o varstvu novih sort rastlin. S tem je bila izpolnjena obveznost države, da bo še pred uveljavitvijo pridružitvenega sporazuma med Slovenijo in EU podpisala večstranske konvencije o pravicah intelektualne, indu- strijske in poslovne lastnine. 72 Zakon o trošarinah namesto prometnega davka uvaja trošarinske dodatke k ce- nam nekaterih izdelkov – alkoholu, alkoholnim pijačam, tobačnim izdelkom ter naravnim oljem in plinu (od 61 prisotnih je za zakon glasovalo 44 poslancev, proti je bil le eden). 73 Državni zbor naj bi zakon sprejel do 1. februarja 1999, ko je začel veljati evropski pridružitveni sporazum s prilogo št. 13 (t. i. »španski kompromis«), ki omogoča državljanom Unije nakup premičnin v državi. Vlada je sicer že konec decembra 1998 sprejela predlog zakona o vzajemnosti pri pridobivanju lastninske pravice tujcev na nepremičninah. Z njim je vlada nadomestila predlog zakona o pogojih za pridobivanje lastninske pravice tujcev na nepremičninah, za katerega je držav- ni zbor v decembru končal postopek, ker niso bili izpolnjeni poslovniški pogoji za nadaljnjo obravnavo. Vendar poslanci DZ tudi na 31. izredni seji 21. januarja 1999 niso izglasovali naslova zakona, čeprav so pri vseh predhodnih glasovanjih sprejeli vsa dopolnila s potrebno dvotretjinsko večino (poslovnik DZ določa, da je v takem primeru postopek končan). Vlada je nato že naslednji dan določila bese- dilo predloga zakona o ugotavljanju vzajemnosti in ga poslala državnemu zboru. Poslanci so se na 32. izredni seji strinjali s predlogom, da predlog obravnavajo po hitrem postopku, vendar je bil zakon po ponovnih zapletih sprejet šele 4. 2. 1999 (od prisotnih 73 poslancev je za zakon glasovalo 67, en poslanec je bil proti). 74 Gradivo je bilo objavljeno v Poročevalcu državnega zbora, št. 11/99, 11/I in 11/II z dne 24. 2. 1999 in št. 11/III in 11/IV z dne 26.2.1999. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 79 daje je vlada 29. aprila 1999 sprejela tudi predlog mesečnega koledarja obravnavanja predlogov zakonov in nacionalnih programov v vladi in dr- žavnem zboru po posameznih mesecih.75 Na podlagi tega dokumenta je bil na kolegiju predsednika državnega zbora sprejet poseben dogovor o obravnavi zadev zaradi odprave zaostankov na nekaj naslednjih sejah pred parlamentarnimi počitnicami.76 Ne glede na posamezne težave, je bil napredek Slovenije v letu 1999 v prilaganju zakonodaje več kot opazen, saj je državni zbor v tem letu spre- jel precej več zakonov v primerjavi s prejšnjimi leti, od skupaj 116 zako- nov pa je bilo 57 takšnih, pri katerih gre za uskladitev s pravnim redom EU. To ugotavlja tudi novo poročilo o napredku Slovenije pri vključeva- nju v Evropsko unijo, ki ga je Komisija pripravila v jeseni 1999. Poročilo sicer ponovno opozarja, da je zakonodajni postopek prepočasen: »… za vsak zakon so še vedno potrebna tri branja, nestabilnosti v koaliciji pa upočas- njujejo proces odločanja v parlamentu«. Prav tako navaja, da predlog novega poslovnika, ki je omogočal hitrejši postopek, ni uspel zbrati potrebne dvotretjinske večine. Vendar pa dodaja, da so bili » v marcu 1999 sprejeti organizacijski ukrepi, katerih cilj je omogočiti hitrejše sprejemanje zakonov v skladu z načrtom, zapisanim v državnem programu: v času zasedanja državnega zbora so trije dnevi namenjeni izključno obravnavi predlogov zakonov, poveza- nih z usklajevanjem zakonodaje s pravnim redom EU«. 77 Izvajanje tako obsežne zakonodajne dejavnosti, kot jo predvideva srednjeročni državni program je verjetno ne samo izredno težka, ampak tudi zapletena naloga, ki je povezana z roki, za katere se je Slovenija ned- vomno zavezala zunanjim dejavnikom, da jih bo spoštovala. Vendar pa oblikovalci teh zakonodajnih programov verjetno sami niso pričakovali, da bodo v letu 1999 v celoti uresničljivi. Vsi dokumenti tudi niso bili do- bro usklajeni, ker so šele pregledi usklajenosti slovenske zakonodaje z zakonodajo EU (»screeningi«) opozorili na nekatere druge prednosti us- klajevanja zakonodaje kot pa jih je predvidela Slovenija. Časovna dina- mika potrebnih sprememb na posameznih področjih se spreminja, kar 75 Predlogi zakonov so razporejeni v tabele A (13 aktov, ki so že bili ali bi morali biti v postopku v državnem zboru), B (222 aktov, ki naj bi jih državni zbor sprejel do konca decembra 1999) in C (125 aktov o ratifikaciji). 76 Posebno nujne zadeve so bile uvrščene na dnevne rede 15. redne seje v juniju 1999 in 37. in 38. izredne seje v juliju 1999. Na te seje so bile uvrščene tudi zade- ve iz dolgoročnega državnega programa, katerih sprejem bi najugodneje vplival na poročilo Evropske komisije o napredku Slovenije pri usklajevanju njene zako- nodaje z evropsko. Vendar državni zbor kljub prizadevanjem tudi na 38. izredni seji konec julija 1999 ni mogel dokončati obravnave številnih točk dnevnega reda, ki so neposredno povezane s prilagajanjem evropski zakonodaji. (Obravnavo predlogov zakonov, ki so v tretjem branju, je državni zbor prenesel na 39. izredno sejo dne 16. septembra 1999). 77 Komisija ima v mislih ukrepe, ki so bili 2. 12. 1998 dogovorjeni na kolegiju pred- sednika državnega zbora. 80 PARLAMENTARNO ODLOČANJE nujno nalaga državnemu zboru še večje obveznosti. Zakonodajno delo bo državni zbor najbrž pospešeno nadaljeval ob domnevi, da bo do kon- ca leta 2002 dosežena kritična masa skupnostne zakonodaje ali pa bo njen večji del celo uresničen. Vendar je veliko odvisno tudi od tega, kako bo Slovenija uresničevala sprejeto zakonodajo, saj za to potrebuje ustrez- no usposobljeno državno upravo, sposobnejše ljudi in tudi finančno pod- poro. V razmerah tako velikih pritiskov po zakonodajnem urejanju so bile možnosti smotrnega in pravočasnega sprejemanja novih zakonov manj- še. Zaradi preobremenjenosti so se sprejemale manj kvalitetne rešitve (Velišček, 1999: 142), kakovost celotnega zakonodajnega »outputa« in njegova urejevalna sposobnost pa sta bile slabša. V zakonskih besedilih so se neredko pojavljale praznine in protislovja, celi zakoni so bili slabo povezani z drugimi pravnimi akti ali pa so bili v neskladju z ustavo. Pri uresničevanju zakonov je pogosto prihajalo do drugačnih ali celo nas- protnih posledic od pričakovanih. Do marsikatere pomanjkljivosti ali na- pake ne bi prišlo, če bi oblikovalci pravočasno pripravili tudi potrebne izvršilne predpise (uredbe, odloke, pravilnike, navodila itd.). Zaradi po- manjkljivosti je bilo treba že sprejete zakone hitro spreminjati in dopol- njevati. Delež takih spreminjevalnih zakonov je bil tudi v državnem zbo- ru zelo velik in predstavlja skoraj tretjino vseh sprejetih zakonov. Podoben – sicer večji – delež spreminjevalnih zakonov ugotavljamo tudi v nekaterih drugih parlamentih držav v tranziciji. Tabela 8: Kakovost zakonodajnega »outputa« v nekaterih državah Sred- nje Evrope – število zakonov, ki dopolnjujejo in spreminjajo ob- stoječe Skupaj Zakoni o spremembah in dopolnitvah obstoječih Državni zbor (1992–1996) 375 131 (1996–1998) 142 74 Poslanecka snemovna (1992–1999) 571 344 Orszaggyüles (1990–1994) 432 213 (1994–1998) 499 235 Vir: Poročilo DZ za obdobje 1992–1996, parlamentarne statistike Na slabo kakovost sprejete zakonodaje opozarja tudi veliko število odločitev ustavnega sodišča, ki je v številnih primerih razveljavilo cele zakone ali dele zakonov in hkrati naložilo državnemu zboru, da v določe- nem roku sprejme nove zakone.78 Ustavno sodišče je tako v številnih pri- 78 Poročilo Ustavnega sodišča RS za leto 1998 navaja, da je sodišče v tem letu obrav- navalo 126 zakonov (v letu 1997: 104) in v 21 primerih razveljavilo zakonske do- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 81 merih prispevalo, da je družbena in sistemska transformacija potekala na demokratičen in pravno urejen način. Poleg tega je na zastarelost za- konodaje na nekaterih področjih ter pravne praznine, ki onemogočajo uresničevanje zagotovljenih človekovih pravic opozarjal v letnih poroči- lih varuh človekovih pravic.79 Učinkovitost zakonodajne dejavnosti demokratičnega slovenskega parlamenta je bila v devetletnem obdobju tako po svojih uspehih kot po- manjkljivostih primerljiva z drugimi novimi demokratičnimi parlamenti razvitejših držav Srednje Evrope. Pri presojanju zakonodajne dejavnosti prve demokratično izvoljene skupščine in državnega zbora je treba upo- števati, da sta to delo opravljala v bolj ali manj izrednih razmerah izjem- no velikih pritiskov po normativnem urejanju, zaradi česar je bilo zako- nodajno delo izredno težko načrtovati. Čeprav se slovenski parlament tudi v tej svoji funkciji nekoliko razlikuje od drugih novih parlamentov (precejšen del svoje zakonodajne dejavnosti je posvetil tudi osamosvaja- nju), je lahko njegova zakonodajna dejavnost tipičen primer parlamenta države v tranziciji. V tem smislu je slovenski parlament gotovo veliko sto- ril pri modernizaciji celotne zakonodaje (vključno z nadomeščanjem prejšnje jugoslovanske) in tudi v zadnjem času pri njenem izredno inten- zivnem usklajevanju z zakonodajo EU. Na ta način sta tako skupščina RS kot državni zbor pomembno prispevala k uspešni tranziciji in konsolida- ciji demokracije v Sloveniji. Državni zbor je zaradi povečanih pritiskov po zakonodajnem ureja- nju, še posebej v zvezi s potrebo po prilagajanju zakonodaje pravnemu redu EU, skušal napraviti zakonodajni postopek preglednejši in predvi- dljivejši. Komisija za poslovnik je po dolgih pripravah konec novembra 1998 pripravila predlog dopolnjenega poslovnika, ki naj bi poenostavil postopek (zlasti prvo branje), povečal odgovornost delovnih teles ter poudaril vlogo kolegija predsednika DZ.80 Ob predstavitvi predloga so ločbe, v 16 primerih pa je bila ugotovljena neskladnost zakonskih določb z usta- vo. Pobude za presojo zakonov so bile utemeljene v kar 29,4 % primerih (leta 1997 v 10,6 % primerih). Državni zbor mora v takih primerih pravočasno nadomestiti take pravne norme z novimi, vendar se dogaja, da rok v posameznih primerih po- teče. 79 Glej npr. letna poročila varuha človekovih pravic za l. 1995, 1996, 1997 in 1998. (Poročilo za l. 1998 je varuh človekovih pravic Ivo Bizjak predložil državnemu zboru aprila 1999, vendar ga ta do januarja 2000 še ni obravnaval). 80 Komisija za poslovnik je ob sodelovanju skupine strokovnjakov pod vodstvom dr. I. Kavčiča, pripravila predlog novega poslovnika z dopolnitvami in ga prdstavila na tiskovni konferenci 23. novembra 1998. Po tem predlogu naj bi imel kolegij predsednika državnega zbora večje pristojnosti (odločal naj bi o obravnavi predlo- ga po hitrem postopku, o času trajanja posamezne seje in času obravnavanja po- sameznih zadev na dnevnem redu, vključno z omejitvijo razprav poslancev in po- slanskih skupin, itd.). Odločitev na kolegiju bi bila sprejeta, če bi posamezen predlog podpirale poslanske skupine s skupno večjim številom članov od tistih, ki 82 PARLAMENTARNO ODLOČANJE bila izražena pričakovanja, da bo zakonodajni postopek mogoče poeno- staviti že v začetku leta 1999.81 Kljub tem prizadevanjem pa zaradi zelo različnih pogledov strank in nasprotovanja enega dela opozicije predla- gane nove rešitve niso bile sprejete.82 Tako državni zbor kljub prizade- vanjem ni mogel odpraviti enega temeljnih razlogov počasnega in ne- racionalnega zakonodajnega odločanja, ki zahteva ogromno energije poslancev in ki ga negativno ocenjujejo tudi zunanji dejavniki. V celotnem zakonodajnem delu prejšnje skupščine RS in državnega zbora sicer lahko ugotavljamo podoben »legislativni paradoks« kot v vseh drugih novih demokratičnih parlamentih Srednje Evrope (Agh, 1995: 163). Kljub velikim pritiskom po zakonodajnem urejanju, ki jih še povečuje prevzemanje pravnega reda EU, je zelo težko oblikovati smotr- ne in uresničljive programe zakonodajnega dela. Zakonodajno delo še vedno v precejšnji meri poteka na osnovi splošnih usmeritev in široko opredeljenih kriterijev oz. »hektično«. Pri realizaciji programov prihaja do velikih odstopanj zaradi neusklajenosti znotraj koalicije in pomanj- kljivih predlogov, ki jih vlada pošilja v državni zbor ob predpostavki, da se bodo slabosti in pomanjkljivosti odpravile v delovnih telesih. Na drugi strani se pojavlja nasprotje med obsegom zakonodajnega »out-puta« in precej slabšo kakovostjo nove zakonodaje. Obravnavanje in sprejemanje tako velikega števila zakonov daje na eni strani vtis velike kvantitativne učinkovitosti, medtem ko so učinki sprejetih zakonov pogosto drugačni od pričakovanih ali pa povzročajo nove težave. Vendar slabša kakovost nove zakonodaje ni edino vprašanje, ki se za- stavlja v obdobju hitre modernizacije in spreminjanja zakonodaje na vseh področjih. Kot poseben problem se v tranziciji pojavlja tudi zakon- sko »prereguliranje« (»overregulation«), to je prepodrobno urejanje vseh mogočih družbenih odnosov, zaradi katerega so možnosti kakršne koli samostojne akcije ljudi zelo majhne. Izjemno veliko število novih zakon- mu nasprotujejo. Predvidena je bila tudi okrepitev vloge delovnih teles, ki naj bi v drugi fazi zakonodajnega postopka opravila čim več vsebinskega dela pri dopol- njevanju predlogov zakonov. Predsednik komisije dr. Ciril Ribičič je opozoril tudi na drugačne rešitve glede poslanske pravice do obstrukcije in do obrazložitve gla- su. 81 Prizadevanje za čim hitrejšo posodobitev postopka so razvidna tudi iz gradiva, ki ga je predsednik DZ Janez Podobnik že v decembru 1998 pripravil za predsednike poslanskih skupin, v katerem je poudaril kateri dejavniki so posebej odgovorni za učinkovito delo državnega zbora. Poleg vodstva DZ, poslanskih skupin in delov- nih teles ter posameznih poslancev, je posebej omenjena tudi izvršilna oblast. Vlada naj bi v prihodnje restriktivno predlagala sprejem zakonov po hitrem in skrajšanem postopku in takšne predloge argumentirano obrazložila. 82 Predlog sprememb in dopolnitev Poslovnika DZ na 16. redni seji, ki je bila 27. 10. 1999, na glasovanju po opravljeni tretji obravnavi o predlogu akta kot celoti ni do- bil potrebne večine (od prisotnih 70 poslancev, jih je zanj glasovalo 23, proti pa je bilo 42 poslancev). FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 83 skih norm povzroča negotovost glede veljavnih zakonskih norm. Ta ne- gotovost se ne da odpraviti s sprejemanjem novih zakonov – ne glede na to, kako dobri so, bi že sama njihova vključitev v množico drugih zako- nov lahko imela povsem drugačne ali nasprotne učinke (Pizzorusso, 1988: 347). Zdi se, da sta veliko število pravnih norm in njihova zaplete- nost tradicionalni sestavni del pravne in politične kulture ne samo na Slovenskem, ampak tudi v drugih državah Srednje Evrope. Državljani se v džungli prepodrobnih pravnih norm ne morejo dovolj znajti. Ne gre to- rej samo za vprašanje kakovosti zakonodaje v ožjem smislu, ampak tudi za vnašanje tradicionalnih in subjektivnih kriterijev zakonodajnega ure- janja, ki so jih številne druge države opustile. Vprašljiva je torej resnična potreba po tolikšnem številu predlogov zakonov ali vsaj motivi političnih dejavnikov za urejanje posamezne problematike v posebnih zakonih. Pri- meri iz drugih držav kažejo, da bi lahko zmanjšali obseg zakonodajnega urejanja s sprejemanjem vladnih odlokov (ob ustreznem parlamentar- nem nadzoru). Na osnovi primerov iz mednarodnega okolja bi lahko raz- mislili tudi o tem, da bi določene pristojnosti odločanja prenesli na delov- na telesa državnega zbora. Zakonsko »prereguliranje« pa bi bilo mogoče zmanjšati tudi s sprotnim razveljavljanjem zakonskih norm, ki so postale odvečne. Poleg tega bi bilo treba zagotoviti enotno razlago pravnih norm, ki se v praksi od organa do organa in med instancami pogosto razlikuje. V takšnih razmerah imajo državljani prepogosto občutek, da organi, ki izvajajo zakone in odločajo o njihovih pravicah in dolžnostih (sodišča, upravni organi, davčne službe, zemljiške knjige, organi, ki izvajajo regi- stracijo trgovskih in drugih družb, itd.), lahko arbitrarno interpretirajo predpise oz. jim samovoljno kratijo pravice. 5. Funkcija sprejemanja in nadzora državnega proračuna Državni proračun je poleg zakonodaje eden temeljnih instrumentov vsa- ke države za urejanje in usmerjanje družbenih procesov in hkrati po- membno sredstvo demokracije (Bučar, 1969: 757). Proračun je glavno sredstvo za razporejanje družbenih sredstev za različne namene in s tem tudi najpomembnejši način pospeševanja družbenega razvoja. Način pri- prave proračuna, razprava o njem in potrjevanje v parlamentu, njegovo izvajanje v praksi in parlamentarni nadzor nad njegovim uresničevanjem zagotavljajo možnost sodelovanja širše javnosti pri urejanju splošnih družbenih zadev ter krepijo odgovornost državnih organov, da delajo samo tisto kar je določeno in v obsegu odobrenih finančnih sredstev. Uveljavljanje večine pravic je povezano s finančnimi sredstvi, ki jih zago- tavlja država preko proračuna. Prerazdeljevanje sredstev in določanje proračunskih izdatkov sta odvisna tudi od političnih meril. Posamezne 84 PARLAMENTARNO ODLOČANJE družbene in politične skupine ali teritorialne enote lahko z večjimi sreds- tvi pridobijo ne le boljši gmotni položaj, ampak tudi večji vpliv, spoštova- nje ali avtoriteto. Sprejemanje proračuna je posebna funkcija parlamentov, ki se razli- kuje od zakonodajne funkcije tako po svojem nastanku kot po večstran- skih učinkih. Oblikovala se je v zgodovinskem razvoju, saj je bilo odloča- nje o državnih financah prva pristojnost, ki je z oblasti monarha prešla na predstavniško telo. Zakonodajna pristojnost parlamenta – najprej kot predlaganje novih zakonov in nato oblikovanje zakonov – se je oblikova- la šele potem, ko je parlament pridobil možnost dajanja soglasja k dav- kom in drugim obremenitvam. Prvi parlamenti, zlasti angleški spodnji dom, so pridobivali na moči in ugledu čim bolj jim je uspevalo zaščititi državljane pred poskusi monarhov, da bi jim naložili nove davke, in čim bolj jim je uspevalo nadzorovati vladarje pri porabi denarja. Kasneje je del teh nalog v zvezi z obdavčevanjem in obvladovanjem porabe prešel na vlade, ki so postale odgovorne za oblikovanje celovitih predlogov dr- žavnih proračunov. Vendar so parlamenti obdržali glede proračuna toliko pristojnosti, da preko njega učinkovito nadzirajo celotno delovanje vlade. Pravico do pobiranja davkov in način porabe zbranega denarja mora po- sebej potrditi parlament. Odločanje o proračunu omogoča parlamentu, da uveljavlja svojo suverenost in nadzoruje vlado večkrat v istem manda- tu (Laundy, 1989: 75). Proračun je v nedemokratičnih, avtoritarnih in totalitarnih državah dobil številne negativne značilnosti in postal sredstvo za uresničevanje določenih ideološko zasnovanih družbenih projektov. Postal je sredstvo centralizacije družbene moči, saj so različne dominantne stranke in sku- pine preko njega vzpostavljale kontrolo nad celotnim družbenim razvo- jem, medtem ko so bili državljani brez kakršnega koli vpliva na razdelje- vanje družbenih sredstev. V številnih sodobnih državah, je proračun tudi vir stalne inflacije, saj obstoječi viri priliva ne pokrivajo vseh raznovrst- nih potreb, ki jih oblikuje politika. Zaradi predimenzioniranih potreb dr- žava spreminja vire priliva oz. gospodarske instrumente, s tem pa tudi spreminja pogoje gospodarjenja gospodarskih subjektov. V takih prime- rih podjetja porabljajo svoja sredstva za vsako ceno, samo da bi zmanjša- la sredstva, ki bi šla v proračun. Prav tako pogosta pomanjkljivost prora- čunov pa je težnja k razsipnosti. Sredstva se porabljajo za namene, ki ne spodbujajo nadaljnje družbene produktivnosti ali za namene, ki ne vpli- vajo na gospodarsko rast. Proračunska tehnika financiranja potrošnike ne navaja k varčevanju. Kdor bi se omejeval pri porabi, bi lahko prišel v neprijeten položaj, lahko se mu očita, da ni opravil tistega, kar bi moral (Bučar, 1969: 763) V sodobnih parlamentarnih državah ima sicer glavno vlogo pri pripra- vi predloga proračuna vlada. Njena vloga je povezana z dejstvom, da je proračun postal sredstvo splošne vladne politike, ki ima za cilj manjšo ali FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 85 večjo prerazdelitev nacionalnega dohodka (od bogatejših k revnejšim, od gospodarstva k javnim službam, med gospodarskimi področji, od razvi- tejših k manj razvitim območjem, itd.). Proračun kot politični dokument razdeljuje sredstva v skladu s prednostnimi nalogami in cilji politik na posameznih področjih oziroma določa, katere politike in v kakšnem ob- segu bodo uresničene in kateri cilji doseženi z manjšimi ali večjimi de- narnimi sredstvi. Ti cilji se lahko oblikujejo v strankarskih spopadih in so rezultat medsebojnih kompromisov ali pa pomenijo splošno soglasje glede nacionalnih interesov. Tako vlada kot parlament morata včasih sprejemati odločitve v negotovih razmerah, pri čemer se ne smeta ozirati na aktualne težave in možne posledice določenih politik (Ferfila, 1999: 242). Vlada je tudi edino telo, ki ima kolikor toliko natančno predstavo o potrebah posameznih služb in možnih virih dohodka. Samo finančni od- delki vladnih ministrstev so sposobni ugotavljati stroške delovanja javnih služb in jih vsaj približno uravnotežiti z dohodki. Proračun sodobne dr- žave je tudi tako celovit dokument, da ga lahko sestavi samo majhna in enotna vladna skupina, ki usklajuje ocene porabe posameznih ministr- stev, kar prav gotovo ne bi mogel ustrezno hitro in racionalno storiti šte- vilčen in znotraj sebe politično razdvojen parlament. Vendar pa parlament zato nima nič manj pomembne vloge pri spreje- manju proračuna. Parlament z obravnavanjem in sprejemanjem proraču- na pooblašča vlado, da spremeni oz. zviša državne dohodke glede na ugotovljene potrebe. V večini držav imajo sicer zakonski predpisi, ki ure- jajo davke in prispevke, trajno veljavo, vendar pa je pooblastilo za njiho- vo uporabo treba obnavljati vsako leto. Prav tako je treba obnoviti poob- lastilo vladi za porabo denarja za posebej določene namene. Na ta način lahko parlamenti s svojim pristankom na proračunski dokument v red- nih časovnih presledkih pomembno vplivajo na delovanje vlad. Proračun ima na eni strani naravo zakona, vendar pa se po svoji vsebi- ni razlikuje od zakona, ki je splošen akt, ki določa pravice in obveznosti. Proračun predvsem ugotavlja finančne potrebe države in višino sredstev, potrebnih za njihovo pokrivanje, ter kot tak nima neposredne pravne moči; obveznosti, ki jih nalaga državljanom v večini držav, ne izvirajo iz samega proračuna, ampak iz veljavnih zakonov, ki urejajo sistem davkov in prispevkov. Kot finančni dokument ima proračun predvsem dva na- mena, to je: (a) omogočiti primerjavo med celotnimi izdatki in vsemi pre- jemki v določenem času ter (b) razporediti izdatke glede na njihov rela- tivni pomen in prednosti. Ob tem pa omogoča tudi predvideti učinke na gospodarska gibanja in splošno trdnost države, ki se dosega z uravnote- ženostjo proračuna. Državni proračun za posamezno obdobje mora zato biti celovit in popoln ter obsegati vse vire dohodkov in vrste izdatkov. Prav zato ima sestavljanje in sprejemanje proračuna za vsako leto tudi določene prednosti pred drugimi nalogami (razprava o proračunu v par- lamentu lahko odloži obravnavo predlogov zakonov), saj omogoča kar se 86 PARLAMENTARNO ODLOČANJE da natančno opredelitev finančnega stanja (proračunske stabilnosti) dr- žave, hkrati pa dopušča določena uravnavanja finančnih gibanj v relativ- no kratkem obdobju. Proračun v tem smislu pomeni omejitev pretiranih interesov povezanih s porabo in omogoča večjo odgovornost pri obliko- vanju in uresničevanju politik. V večini držav se sicer finančno leto ujema s koledarskim letom, ven- dar mora parlament v vsakem primeru potrditi proračun; brez soglasja predstavnikov ljudstva parlament načeloma ne more pobirati davkov niti trošiti sredstev proračuna. Zato je pomembno, da vlada pravočasno se- stavi predlog proračuna in ga pošlje v parlament določen čas pred začet- kom finančnega leta, tako da imajo poslanci dovolj časa za njegovo obravnavo. V večini držav se predlog proračuna obravnava približno dva meseca, ponekod pa veljajo posebne določbe, da mora parlament sprejeti proračun določen čas pred začetkom novega finančnega leta. Če parla- ment ne sprejme pravočasno proračuna, pa je treba s posebnimi začasni- mi ukrepi zagotoviti tekoče delovanje državne uprave in gospodarstva. Običajni način premoščanja razhajanja med začetkom finančnega leta in sprejetjem proračuna je začasno finansiranje v obliki dvanajstin, ki jih potrjuje parlament in so izračunane na podlagi skupnega zneska izdat- kov prejšnjega proračuna. Tudi v tem primeru ohranja parlament pri sprejemanju proračuna svojo tradicionalno nadzorno funkcijo. Obravnavanje in sprejemanje proračuna v sodobnih parlamentih po- tekata po postopkih, ki so bolj ali manj podobni običajnim zakonodaj- nim postopkom. Bistvena dela tega postopka sta splošna razprava o pro- računu in razprava po posameznih delih. Moč parlamenta in pravice posameznih poslancev v tej obravnavi so razpete med dve temeljni izho- dišči. Na eni strani mora imeti parlament možnost, da po svoji svobodni presoji spremeni ali drugače določi vire dohodkov ter izdatkov ali pa tudi zavrne vladni predlog proračuna. Na drugi strani pa potreba po usklaje- nosti proračuna zahteva določeno omejevanje parlamenta, da spreminja dokument, od katerega je v veliki meri odvisen gospodarski in socialni razvoj celotne države. V težnji, da ohranijo svoje funkcije in pristojnosti, so se parlamenti v praksi prostovoljno omejili. Čeprav imajo poslanci pravico predlagati spremembe na strani dohodkov in izdatkov, pa ni zaželjeno, da bi globlje posegali v predlagana razmerja. Namesto tega v večji meri uporabljajo možnost, da kontrolirajo izvajanje proračuna in pozivajo vlado k odgovornosti. Posebno vlogo pri obravnavi predloga proračuna imajo stalna delovna telesa parlamenta, zlasti telo, ki se uk- varja s finančnimi vprašanji. Stališča parlamentarnih odborov za finance običajno pomembno vplivajo na potek poslanske razprave. Vendar vloga parlamenta ni v tem, da preverja upravičenost vsake njegove posamezne postavke, temveč da ga oceni predvsem kot instru- ment splošne politike in konkretnih politik na posameznih področjih. Določene omejitve parlamenta oziroma poslancev so se uveljavile v inte- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 87 resu trdnih javnih financ, saj bi neutemeljeno in politikantsko nasproto- vanje predlogu proračuna ali njegovo zavračanje lahko povzročilo velike težave pri delovanju celotnega političnega in gospodarskega sistema. Vlo- ga parlamenta je glede proračuna predvsem nadzorna in se uveljavlja v procesu izvajanja proračuna v tekočem letu. Nadzor nad njegovim ure- sničevanjem, kritike in opozorila ter zahteva po odgovornosti vladnih re- sorjev so sredstva, ki vplivajo na vlado, da se pri pripravi naslednjih predlogov proračunov bolje drži splošnih smernic in da je pri uresničeva- nju politik z razpoložljivimi sredstvi učinkovitejša. Slovenija je v devetih letih v primerjavi z drugimi tranzicijskimi drža- vami najbolje napredovala glede finančne trdnosti in urejenosti. Ima uravnotežen tekoči račun plačilne bilance, njeni proračuni pa so dovolj trdni in strokovno dobro pripravljeni. Prvi v celoti samostojen proračun je slovenska Skupščina sprejela 1. aprila 1991.83 Medtem ko so imeli v prejšnji državi nekateri uporabniki (nerazviti, vojska, itd.) prednostni do- stop do javnega denarja, so v samostojni Sloveniji uporabniki enakoprav- ni, čeprav imajo nekateri precejšnje ugodnosti zaradi socialnih in drugih razlogov. Slovenija sicer nima integralnega proračuna, ki bi obsegal vse splošne državne dohodke in izdatke, kot ga imajo številne druge države. Izdatki za starostno in zdravstveno zavarovanje, ki obsegajo precejšen del BDP-ja, niso vključeni v državni proračun. Državni proračun je sestavljen iz splošnega in posebnega dela; splo- šni del obsega predvidene dohodke in izdatke, pravice uporabnikov in ukrepe za realizacijo proračuna. Hkrati deli dohodke po virih in vrstah in izdatke po namenih. Posebni del podaja podrobno strukturo izdatkov po posameznih proračunskih uporabnikih (Ferfila, 1999: 247). Vendar pa proračun upošteva glavna moderna proračunska načela, kot so proračun- ska celovitost in natančnost, preglednost, uravnoteženost prihodkov in odhodkov, periodičnost sprejemanja (redno letno), legalnost in ekspedi- tivnost pri njegovem izvajanju, možnost izvajanja nadzora itd. Proračun- sko porabo sproti nadzira Ministrstvo za finance, medtem ko je splošen nadzor v pristojnosti državnega zbora. Poleg njiju je tudi računsko sodiš- če pristojno za nadzor nad javnimi financami. Postopek priprave državnega proračuna Slovenije je smiseln in ga je mogoče racionalno izpeljati, če obstaja zadostno soglasje o pomembnej- ših nacionalnih interesih ali pa vsaj minimalno soglasje med strankami članicami koalicije, ki imajo zadostno večino poslancev v državnem zbo- ru. V postopku priprave ima izrazito prednost vlada, ki je edina pristojna za predlaganje proračuna. Na drugi strani je državni zbor pri obravnavi in sprejemanju proračuna neodvisen od državnega sveta, saj se proračun 83 V njem je bil predviden prispevek v zvezni proračun le še v obliki kotizacije, ki je bil trikrat manjši od prejšnjih. Posebna postavka v proračunu so bila sredstva na- menjena za obrambo. 88 PARLAMENTARNO ODLOČANJE ne pojmuje kot zakon. Postopek omogoča določeno ekspeditivnost dr- žavnemu zboru in na drugi strani preprečuje, da bi bili zaradi zavračanja predloga proračuna v državnem zboru ogroženi financiranje državnih or- ganov in izvajanje ključnih državnih nalog. V postopku sodelujeta poleg državnega zbora in vlade še Ministrstvo za finance, ki pripravi proračun, in Urad za makroekonomske analize in razvoj. Vlada sprejme predlog proračuna, potem ko se o njem sporazu- mejo vsi koalicijski partnerji, in ga pošlje v državni zbor skupaj s prora- čunskim memorandumom. Proračun je na koncu sprejet po temeljiti raz- pravi in ko so dani številni dodatni predlogi. Vloga parlamenta, v našem primeru državnega zbora, je torej pri sprejemanju proračuna tudi v Slo- veniji ključna – brez njegove odobritve se sredstva ne morejo porabljati. Na ta način državni zbor prevzema tudi odgovornost, da se bodo sreds- tva porabljala v predvidenem obsegu in za povsem določene namene. Ne glede na zamude in druge težave pri oblikovanju predlogov držav- nega proračuna v zadnjih letih je mogoče ugotoviti precejšnjo stabilnost proračunov oziroma nepretrganost proračunske porabe. Parlamentarna razprava o predlogu proračuna torej ne more bistveno vplivati na poveča- nje ali zmanjšanje sredstev. Če vzamemo za primer leto 1996, ko je bilo šestim ministrstvom namenjenih kar 87 % vseh sredstev, ugotavljamo, da je razlika med prvotno predvidenimi sredstvi in dejansko odobrenimi znašala le 3 % do 4 % (med temi so se sredstva najbolj povečala Ministrs- tvu za finance – 9,7 %). Strukturo in dinamiko proračunskih dohodkov in izdatkov lahko z razvojnega vidika prikažemo na primeru proračunov za leti 1996 in 1997. V proračunu za leto 1997 so npr. davki predstavljali kar 92 % vseh pri- hodkov (leta 1996 94,3 %), medtem ko so 8 % prihodkov predstavljali pri- hodki od registracije motornih vozil, različne upravne in sodne takse, itd. (leta 1996 5,7 %). Največji je bil prihodek od prometnega davka – 53,5 % (leta 1996 55,4 %), sledijo davek na osebni dohodek –18,8 % (leta 1996 19,8%), carine in uvozne dajatve – 8,1 % (leta 1996 16,2 %), davek na plače – 4,8 % (leta 1996 ga ni bilo) in davek na dobiček podjetij – 4,6 % (leta 1996 2,7 %). Takšna razdelitev še vedno kaže, kako nepravična je davčna obremenitev, na drugi strani pa opozarja na majhno učinkovitost sloven- skih podjetij (ali pa na njihovo precejšnjo učinkovitost pri izogibanju pla- čevanja davkov). Iz primerjave je razvidno tudi precejšnje upadanje do- hodka od carin, ki je posledica vključevanja Slovenije v Evropsko unijo, Cefto in druge trgovinske organizacije (Ferfila, 1999: 250). Na strani odhodkov so bile leta 1997 plače na prvem mestu – 27,3 % (leta 1996 30%), sledijo socialni transferji – 15,2 % (leta 1996 18,1 %), transferji v blagajno starostnega zavarovanja – 14,8 % (leta 1996 8,8 %), nakup sredstev (6,2 %), transferji zdravstvu in drugim socialnim službam – 6,2 % (leta 1996 7,1 %), podpore in drugi transferji podjetjem – 4,9 % (leta 1996 5,9 %), itd. Dejstvo, da investicije predstavljajo zelo majhen del FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 89 Tabela 9: Sprejemanje proračunov v državnem zboru in njihove zna- čilnosti PRO- Vlada Začetek DZ Značilnosti: Glasovi RAČUN sprejela razprave sprejel a) vsi prihodki za: predlog v DZ, proračun b) vsi odhodki proti število c) predvideni ZA sprejetih primanjkljaj/ dopolnil presežek LETO (v milijardah SIT) 1996 10.10.95 20.10.95 19.11.95 a) 576,0 50 : 12 (150) b) 568,1 (151) c) presežek 8,4 1997 5.08.97 24.9.97 25.11.97 a) 721,9 47 : 11 (98) b) 753,9 c) primanjk. 32,0 1998 26.11.97 16.01.98 9.04.98 a) 829,7 44 : 2 (61) b) 861,6 c) primanjk. 31,9 1999 28.09.98 28.10.98 18.12.98 a) 930,9 49 : 20 (32) b) 960,7 c) primanjk. 108,5 celotnih izdatkov – 12,1 % (leta 1996 11,2 %) in še posebej, da so nekateri socialni transferji precej večji od investicij, opozarja na izredno neustrez- na razmerja porabe sredstev z vidika hitrejšega gospodarskega in dru- gega razvoja. Ob tem se kaže tudi določena neučinkovitost vlade in dr- žavnega zbora pri izvajanju reforme pokojninskega in zdravstvenega zavarovanja. Primer sprejemanja predloga državnega proračuna RS za leto 1999 v državnem zboru kaže, kako temeljito je proračun obravnavan v delovnih telesih in kako se do njega opredeljujeta koalicija in opozicija. Predlog so poslanci obravnavali na 28. izredni seji 28. oktobra 1998, ko so opravili splošno obravnavo. V skladu s poslovnikom so na seji najprej predstav- niki nekaterih delovnih teles predstavili svoja poročila in sklepe, ki so jih sprejeli ob obravnavi predloga, nato pa so povedali svoja mnenja še pred- stavniki poslanskih skupin. Predstavniki delovnih teles so menili, da je predlog sicer primeren za nadaljnjo obravnavo, vendar so imeli številne pripombe. Predlogu so očitali, da kljub obširnosti ni dovolj pregleden, in opozorili na primere neusklajenosti pri posameznih uporabnikih. Odbor za finance in monetarno politiko je pozval vlado, naj v nadaljevanju po- stopka sprejemanja proračuna pripravi izračun primerne porabe občin in tudi izračun prihodkov občinskih proračunov ter predlog programa inve- sticij, ki bodo sofinancirane iz državnega proračuna. Odbor za kulturo, šolstvo in šport je pripomnil, da predlog ne daje možnosti oceniti dejan- sko stanje na posameznih proračunskih postavkah. Odbor za zdravstvo, delo in socialno politiko je imel največ pripomb k ukrepom za uravnote- 90 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Tabela 10: Pregled odločanja o amandmajih k proračunom (1996–1999) VLAGATELJI a m a n d m a j i po vlože- spre- zavr- umak- brez- v ne- opisni letih ni jeti njeni njeni pred- sklad. s metni poslov. 1996 VLADA RS 142 142 – – – – – KOALICIJA 139 1 87 30 – 21 – OPOZICIJA 116 2 100 11 1 2 – DT 53 5 39 7 – 2 – SKUPAJ 450 150 226 48 1 25 1997 VLADA RS 92 92 – – – – – KOALICIJA 31 – 18 12 – – 1 OPOZICIJA 185 2 179 4 – – – DT 20 4 11 – 1 4 – SKUPAJ 328 98 208 16 1 4 1 1998 VLADA RS 56 56 – – – – – KOALICIJA 41 1 25 14 1 – – OPOZICIJA 241 1 211 28 1 – – DT 31 3 26 – 2 – – SKUPAJ 369 61 262 42 4 – – 1999 VLADA RS 28 27 – – – 1 – KOALICIJA 24 2 21 1 – – – OPOZICIJA 144 – 143 – – 1 – DT 32 3 29 – – – – SKUPAJ 228 32 193 1 – 2 – Vir: Državni zbor (pripravil M. Razdevšek) ženje finančnega poslovanja Zavoda za zdravstveno zavarovanje. Odbor za infrastrukturo je menil, da bi morale biti naložbe v promet bolj vezane na druge veje gospodarstva ter poudaril prednostne odseke pri gradnji avtocest (Ljubljana-Celje, Kozina-Koper in Razdrto-Vipava). Menil je tudi, da vlada namenja iz leta v leto manj sredstev za železnice. Odbor za obrambo je opozoril, da bi se morala opredelitev Slovenije za »severnoat- lantske« povezave izraziti tudi v predlogu proračuna. Odbor za znanost in tehnologijo pa je bil mnenja, da se delež Ministrstva za znanost in teh- nologijo v proračunu v primerjavi z deležem proračuna v bruto domačem proizvodu stalno manjša. Razmerje med nacionalnim raziskovalnim pro- gramom, ki je realiziran le 70-odstotno, in dejanskim deležem v proraču- nu pa se povečuje. Premajhen je tudi delež za tehnološki razvoj.84 84 Delež Ministrstva za znanost in tehnologijo je znašal 2,59 %, kar je nekoliko več kot leta 1998, vendar je še vedno manj kot v prvi polovici devetdestih let in veliko premalo za uresničenje nacionalnega raziskovalnega programa. Ta program je FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 91 V nadaljevanju seje (29. in 30. oktobra) so podali svoja mnenja še pre- stavniki poslanskih skupin. Izrazito kritični so bili predstavniki opozici- je, ki so menili, da je predlog proračuna neusklajen, nekonsistenten in neevropski. Menili so tudi, da je predlog skrajno zapleten in nepregle- den, zato naj bi bilo težko ugotoviti, koliko sredstev je predvidenih za po- samezne proračunske postavke, še posebej pa za področja znotraj njih. Po mnenju skupine SDS naj bi opozicija ne imela nobenih možnosti vpli- vati na njegovo vsebino. Zaradi zavračanja dopolnil, ki jih predlaga opo- zicija, so se v poslanski skupini ZLSD odločili, da vladi ne bodo postav- ljali nobenih vprašanj.85 Na konkretne pripombe in vprašanja poslancev je na seji 16. decem- bra odgovarjal finančni minister Mitja Gaspari, ki je sicer za povečevanje proračunskih izdatkov obtožil tudi državni zbor, ki naj bi sprejemal zako- ne, ki povečujejo porabo. Opozoril je na nove zahteve Zavoda za pokoj- ninsko zavarovanje in zdravstvene blagajne ter na nova pričakovanja, ki jih vsebujejo nekateri predlogi, ki so v zakonodajnem postopku. Prora- čunski primanjkljaj po njegovem mnenju ni dramatičen, če se bo Sloveni- ja prilagodila spremembam gospodarskih pogojev po svetu. Poslanci opozicije se z njegovimi pojasnili niso strinjali, češ da za sedanje stanje ne morejo biti vsi odgovorni. Za sprejemanje zakonov, ki povečujejo pro- računsko porabo, in za odlaganje zakonov, ki porabo zmanjšujejo, naj bi bila odgovorna predvsem vlada, ki ima v državnem zboru udobno ve- čino. predvideval, da bi moral delež sredstev za znanost in tehnologijo v bruto doma- čem proizvodu znašati 0,99 %, v proračunu pa je predvidenih le 0,68 %, kar je na evropskem dnu, če ne upoštevamo vzhodnoevropskih držav in drugih držav na območju nekdanje Jugoslavije. Skupni izpad je v zadnjih letih torej že višji od enoletnega proračuna ministrstva, škarje med proračunom in nacionalnim razi- skovalnim programom pa se vse bolj zapirajo. Kot so ugotovili člani Odbora za znanost in tehnologijo DZ, je stanje takšno, da zahteva bodisi rebalans celotnega nacionalnega raziskovalnega programa ali pa takojšnjo zagotovitev dodatnih sred- stev. 85 Predstavnik ZLSD (Feri Horvat) je v razpravi dejal, da je vlada pripravila predlog životarjenja. Po mnenju te skupine predlog ni niti varčevalen, niti razvojen. Posla- nec iste skupine (Borut Pahor) je predlagal, naj vlada pred odločanjem o proraču- nu predloži poročilo o varčevalnih ukrepih. Predstavnik poslanske skupine SDS (Bogomir Špiletič) je ugotovil, da je čedalje več proračunskih izdatkov fiksnih, ker izhajajo iz veljavnih zakonov in nacionalnih programov, in omenil transferje v Za- vod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Poudaril je, da vlada zamuja z nuj- nimi reformami za vključevanje v Evropsko unijo in kritiziral prevelika pooblasti- la vlade za prerazporejanje sredstev med različne uporabnike. Poslanka SDS (Maj- da Ana Kregelj Zbačnik) je omenila, da so naložbe v zdravstvo, šolstvo, kulturo, izobraževanje in varovanje naravne in kulturne dediščine zgolj simbolične. Tudi predstavnik poslanske skupine SKD (Izidor Rejc) je nasprotoval predlogu. Član iste poslanske skupine (Benjamin Henigman) je opozoril, da je predlog proračuna za 17 % večji, kot je napovedovala vlada, in da se povečuje potrošnja, prihodki pa ne. Vlada naj ne bi znala izterjati vseh davkov, zato mora predlagati nove. 92 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Poslanci DZ so predlog proračuna za leto 1999 sprejeli 18. decembra 1998 na 30. izredni seji. Pred tem so morali sklepati še o uskladitvenem dopolnilu, ker so z nekaterimi sprejetimi dopolnili znižali obseg sredstev proračunske rezerve (za 634 milijonov tolarjev). Zato je Odbor za finance in monetarno politiko predlagal znižanje nekaterih zneskov (za Ministrs- tvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Splošno bolnišnico v Murski Soboti itd.). Vendar pa so se sredstva namenjena za delovanje državnega zbora vseeno nekoliko povečala.86 Prihodki proračuna so bili tako dolo- čeni v višini 930,8 milijarde tolarjev, odhodki pa na 960,6 milijarde tolar- jev (11,6 % več kot leta 1998). Zadolževanje proračuna tako znaša 108,5 milijarde tolarjev. Proračun za leto 1999 je DZ sprejel pravočasno, kot je značilno za ure- jene države. V preklosti je prihajalo do zavlačevanj, kar je povzročalo ne- zadovoljstvo poslancev (ker vlada za leto 1998 ni pravočasno predložila predloga proračuna, so poslanci SDS sredi leta vložili interepelacijo o delu vlade). Vlada je sicer v nasprotju z obljubami z dopolnjenim predlo- gom proračuna v primerjavi z letom 1998 realno povečala izdatke za 11,6 %. Da bo proračunska poraba bolj umirjena, varčevalna in hkrati razvoj- na, bo nujno treba sprejeti še nekaj zakonov in izvesti oz. dokončati ne- katere nujne reforme (pokojninski sistem, zdravstvo, javna uprava). V nadaljevanju 30. izredne seje 22. decembra 1998 so poslanci obravnavali še dopolnila k predlogu sprememb in dopolnitev zakona o izvrševanju proračuna.87 Primerjave med strukturo izdatkov in dohodkov državnih proračunov RS, ki so bili sprejeti v preteklih letih, sicer pokažejo precejšnjo strokov- no pripravljenost in uravnoteženost, vendar pa opozarjajo, da še vedno niso opredeljena prednostna področja, ki so ključnega pomena za dolgo- ročni razvoj. Slovenske državne finance torej ostajajo premalo povezane s strategijo razvoja in jasnimi strateškimi cilji. Za zdaj ima še vedno pred- nost načelo linearnega povečevanja sredstev porabnikov. Zaradi visokih socialnih pravic državljanov oz. majhne pripravljenosti na nujne reforme 86 Državni zbor bo v letu 1999 namesto 529 milijonov in 14 tisoč tolarjev dobil do- datno 180 milijonov (za plače 70 milijonov, za investicijske stroške 100 milijonov in za službena potovanja 10 milijonov). Poslanci so tako dobili proračunski denar tudi za funkcijske dodatke; le štirje so glasovali proti (Kelemina, Kopač, Podobnik in Rokavec). 87 S predlogom sprememb in dopolnitev zakona o izvrševanju proračuna, ki je pogoj za uveljavitev proračuna, naj bi zagotovili med drugim uvedbo nove strukture proračuna in racionalnejše upravljanje sredstev proračuna in državnega premože- nja. Odbor za finance in monetarno politiko je v tem smislu pripravil nekaj dopol- nil, ki določajo, da prejemniki različnih transferjev iz državnega proračuna (pod- jetja) ne bodo mogli črpati sredstev, če ne bodo dali izjave, da so odpravili vzroke oškodovanja družbenega premoženja. Proračunski uporabniki tudi ne bodo mogli črpati sredstev za nabavo prostorov, opreme in vozil, če nabava ne bo skladna s standardi, ki ji mora sprejeti vlada. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 93 na področju pokojninskega zavarovanja, zdravstva itd. ter velike priprav- ljenosti poslancev, da v novih zakonih določajo nove pravice in obvezno- sti, proračun še ni dovolj varčevalno in razvojno naravnan. Tako vlado kot parlament čakajo velike naloge in prevzemanje odgovornosti. Sprejemanje državnih proračunov v samostojni državi in njihovo izva- janje hkrati opozarjata, da je proračunska uravnoteženost države izredno pomembna za politično stabilnost. Državni zbor bi lahko zaradi svojega položaja in pristojnosti funkcijo sprejemanja in nadzora proračuna v skupnem nacionalnem interesu opravljal veliko bolj odločno in hkrati dolgoročno ter reformno naravnano. 6. Nadzor nad vlado in njeno politično in administrativno dejavnostjo V državah s parlamentarnim sistemom (v primerjavi s predsedniškim, kjer je predsednik izvoljen neposredno in vsaka veja oblasti deluje neod- visno od drugih) so se razvile posebne oblike nadzora izvršilne oblasti. Parlament nadzira izvršilno oblast najprej s tem, da sodeluje pri postav- ljanju vlade, ki mora delovati v skladu z voljo večinske stranke ali koalici- je. Načini postavljanja vlade se razlikujejo – v večini parlamentarnih dr- žav veljajo ustavne rešitve in pravila, po katerih šef države priznava volilne izide in skladno z njimi zaupa mandat za sestavo nove vlade vodji največje stranke (relativne večine) v parlamentu in na njegov predlog po- trjuje sestavo vlade. Večji vpliv parlamenta je zagotovljen takrat, kadar predsednika vlade na predlog šefa države najprej voli parlament, po izvo- litvi pa predsednik predlaga ministre v imenovanje šefu države. Ti po- stopki so povezani z odgovornostjo sodobne vlade. Upoštevajoč potrebo po racionalnem obvladovanju kompleksnih procesov, je vlada dobila po- sebne funkcije vodenja države, kar pomeni, da ima monopol nad določa- njem državne politike; vladanje torej pomeni bistveno več kot zgolj upravljanje. Vendar lahko parlament vlado tudi odstavi, če njeno delova- nje ni več skladno s stališči večine v parlamentu oziroma nima več njego- ve podpore. Tudi večina novih demokratičnih držav se je opredelila za klasičen model oblikovanja vlade in »racionalizirane« parlamentarne ureditve. Slovenija predstavlja posebnost, saj razmerje med parlamentom in vlado ni izraz funkcionalnih potreb in običajne logike delitve oblasti med dve- ma relativno samostojnima vejama oblasti (Šmidovnik, 1992: 1184). Vla- da je šibkejša že zaradi ustavnih določb, po katerih je vsaka faza postav- ljanja vlade pod nadzorstvom parlamenta – potem ko državni zbor presodi o sposobnosti mandatarja in ga izvoli, ta nima več pravega vpliva na imenovanje ministrov. Kandidati za ministre se morajo predstaviti v 94 PARLAMENTARNO ODLOČANJE ustreznih delovnih telesih in jih nato izvoli parlament. Državni zbor pa lahko vpliva na sestavo vlade tudi mimo volje predsednika vlade, saj npr. lahko nasprotuje razrešitvi ministra(ice), s katero predsednik vlade ne želi več sodelovati. Takšen postopek oblikovanja vlade je skladnejši s skupščinskim sistemom, v parlamentarnem sistemu pa zmanjšuje tako moč kot enotnost vladne ekipe (Grad, Kaučič, Ribičič, Kristan, 1996: 153). Poleg tega pa je bila z zakonom o vladi zamegljena odgovornost za učinkovito oblikovanje in izvajanje politik. Državni zbor skuša prevze- mati oblikovanje politik in upravljanje v operativnem smislu, kar nega- tivno vpliva na učinkovitost vladanja in uspešnost celotnega sistema (Ribičič, 1997: 30). Pri tem pa je vlado v razmerju do parlamenta zavaro- val institut konstruktivne nezaupnice tudi v primeru, če nima več pod- pore v parlamentu. Položaj takšne vlade je podobe položaju vlade v odstopu. Poleg oblikovanja (volitev) vlade pa se nadzor kaže predvsem kot pre- verjanje, ocenjevanje in sankcioniranje celote vladnih političnih in admi- nistrativno-upravnih akcij. Takšen nadzor nad vlado pogosto obravnava- jo kot glavno funkcijo večine sodobnih parlamentov. Načeloma naj bi funkcijo nadzora izvajali dosledneje parlamenti, katerih vloga v politič- nem sistemu države je šibkejša, v primerjavi s parlamenti, katerih polo- žaj nasproti izvršilni oblasti je močnejši. Vendar pa tudi parlamenti, ki zaradi dominantnosti izvršilne oblasti ne morejo v celoti razviti drugih funkcij, opravljajo to funkcijo nadzora v odvisnosti od vrste okoliščin in glede na razmerja moči med glavnimi političnimi dejavniki. Smisel in namen takšnega parlamentarnega nadzora je zagotoviti, da tisti, na katerega je bila prenesena (delegirana) izvršilna moč, ostane od- govoren parlamentu. Zato lahko obravnavamo razmerje med vlado in parlamentom kot neke vrste razmerje med »naročnikom« in »izvajalcem« (agencijo). Teoretična zamisel tega razmerja predpostavlja pogodbeni model, ki vsebuje omejitve »izvajalcu«, da ne more ravnati enostransko ali s svojim ravnanjem povzročiti škodo »naročniku«. Model omogoča nadzor in hkrati obvezuje »izvajalca«, da poroča o svojem delu, v izred- nem primeru, ko »izvajalec« ni sposoben izvesti naročila, pa ima »naroč- nik« možnost predčasno prekiniti pogodbo. V praksi se pojavlja vrsta te- žav in odstopanj. Težave znotraj vlade zmanjšujejo njeno pripravljenost upoštevati voljo parlamenta, medtem ko nasprotja znotraj parlamenta pri oblikovanju jasnih stališč zmanjšujejo njegovo sposobnost, da učinkovito nadzira vlado. Stalni konflikti med parlamentom in vlado o temeljnih ci- ljih oblikovanja politik in upravljanja države delujejo dolgoročno destabi- lizirajoče, vendar pa je v interesu »naročnika«, da instrumente nadzora uporablja smotrno in tako omogoča »izvajalcu« dovolj pobude, da zasto- pa in uresničuje interese prvega (Kiewiet in McCubbins, 1991: 27). Osnovni cilj nadzora vlade in posameznih ministrov je preverjati, ali ostajajo pri svojem delovanju v okviru ustave in zakonov, in na drugi FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 95 strani, kako uresničujejo sprejete politike. Takšen nadzor povečuje odgo- vornost vlade in vpliva na njeno pripravljenost, da zagotavlja potrebne informacije o svojem delu, hkrati pa jo sili k izboljšanju običajne prakse, ministrstva pa k zamenjavi metod in načinov uresničevanja sprejetih od- ločitev (Norton, 1993: 109). Možnost nadzora nad delovanjem vlade us- tvarja kritični potencial, ki je tipičen za parlamentarno okolje, hkrati pa zagotavlja večjo preglednost nad delovanjem obeh institucij. Zato je nad- zor nad delovanjem vlade toliko pomembnejši v novih demokratičnih parlamentih. Nadzor vlade predpostavlja različne načine, oblike in sredstva prever- janja njenega dela, katerih uporaba ima zelo kompleksne posledice. Lah- ko gre za neformalna ali formalna opozorila ali pa za sredstva, ki imajo naravo določene sankcije (odstranitev posameznega ministra, zamenjava vlade). Obstojajo tudi načini, ko posamezno sredstvo nima namena zao- striti vprašanje odgovornosti do te mere, da pride do sankcije, npr. do od- stopa ministra, vendar pa razprava lahko privede do tega. Nadzor ima vsaj dve obliki – na eni strani gre za posameznikovo dejanje (»free rider’s action«) ali skupno dejanje (»collective action«), pri katerem sodeluje več- je število poslancev, ki si prizadevajo za isti cilj. V drugem primeru gre lahko za stalno obliko nadzora, ki ga izvajajo delovna telesa. Pozitivnih učinkov nadzora nad vlado si ne morejo lastiti samo tisti, ki so neko sredstvo dejansko uporabili, ampak gredo dolgoročno parlamentu v celo- ti, torej tudi tistim, ki niso sodelovali v neki akciji. Dolgoročno je v inte- resu vseh poslancev – tako vladnih kot opozicijskih – da svoje pravice nadzora uveljavljajo v skladu z osnovnimi funkcijami parlamenta. (a) Poslanska razprava in poslanska vprašanja Sredstva in načini nadzora vlade so številni in mnogovrstni in jih poslov- niki parlamentov natančno določajo. Med sredstva nadzora spadajo naj- prej splošne in posebne razprave. Splošne razprave dajajo skoraj neomeje- ne možnosti za obravnavanje posameznih, širših in povezanih vprašanj, ki se nanašajo na sedanje in prihodnje politike oziroma njihovo uresniče- vanje. Te razprave se razlikujejo po vsebini in ciljih od konkretnih raz- prav. V nekaterih parlamentih porabijo poslanci kar tretjino vsega časa, namenjenega za razprave, za splošne razprave (britanski spodnji dom). Vendar imajo take razprave precej manjši vpliv od pričakovanega; po- slanci pogosto razpravljajo o pomembnih vprašanjih pred napol prazno dvorano parlamenta. Veliko večji vpliv imajo razprave o konkretnih zako- nodajnih predlogih v posameznih fazah zakonodajnega postopka, ko poslanci presojajo posamezne predloge vlade in njihovo utemeljenost, politično primernost in strokovno ustreznost. Pri tem poudarjajo odgo- vornost vlade in posameznih ministrov za stanje na posameznih področ- jih ter njeno sposobnost, da najprimerneje uredi neko vprašanje. Poslanska vprašanja so drugo pomembno sredstvo za kritično obravna- 96 PARLAMENTARNO ODLOČANJE vo vlade in ministrov ter preverjanje njihove odgovornosti, čeprav nimajo neposredne politične sankcije.88 Vprašanja lahko na drugi strani pripo- morejo, da posamezno ministrstvo izve, kako parlament ocenjuje njego- vo delo, in spozna, kaj od njega pričakuje. Opozarjajo na vprašanja in ne- razrešene dileme, ki so bile zanemarjene med oblikovanjem politik ali pa so se pojavila šele med uresničevanjem posameznih zakonov (Norton, 1993: 112). Poslanska vprašanja uporabljajo tudi kot sredstvo zaščite in- dividualnih in kolektivnih pravic in svoboščin. Ministri ali državni urad- niki se običajno dobro pripravijo na vprašanja, ki so pisno postavljena vnaprej ali pa jih pričakujejo. Če minister ni sposoben verodostojno predstaviti delovanja svojega resorja ali dovolj razumljivo pojasniti svoje- ga ravnanja, ima to lahko določene posledice zanj in za vlado v celoti. V posameznih skrajnih primerih, ko je sposobnost posameznega ministra postavljena pod vprašanj, lahko pride do njegovega odstopa. Vendar kri- tična vprašanja vplivajo predvsem na odgovornejše ravnanje ministrov in jih silijo, da se bolj posvetijo zadevam, ki so jim namenili premajhno po- zornost, ali da uporabijo ustreznejše metode in sredstva za uresničevanje zakonov in dolgoročnih politik. Raziskave poslanskega obnašanja in še posebej postavljanja poslan- skih vprašanj ugotavljajo veliko priljubljenost tega sredstva nadzora, ven- dar je njegova uporaba odvisna od dejanskih možnosti, da poslansko vprašanje postavijo, to je od tega, koliko je uporaba poslanskih vprašanj v poslovnikih parlamentov rutinizirana. Pri postavljanju vprašanj pa so poslanci tudi odvisni od dobrih informacij. Poslanec namreč ni nujno strokovnjak za posamezno področje ali osebno povezan z reševanjem ne- kega problema, ki je v pristojnosti vlade, in zato prepušča del svoje nad- zorne funkcije volivcem, članom stranke ali interesnim skupinam, s kate- rimi je povezan in ki mu sporočajo svoja stališča in vprašanja. Pri postavljanju vprašanj se poslanci pogosto naslanjajo tudi na informacije, ki jih objavljajo množična sredstva obveščanja. Pri sklicevanju na objav- ljene vesti, ki so že imele določen odmev v javnosti, se še bolj povečuje njihova priljubljenost. Čeprav naj bi po nekaterih ocenah kar polovica poslanskih vprašanj imela svojo podlago v poročanju medijev, pa razi- skovalci na drugi strani ugotavljajo, da so se bolj izkušeni poslanci manj pripravljeni sklicevati nanje (Rasch, 1992: 14). S postavljanjem vprašanj si poslanci povečujejo ugled in vpliv znotraj parlamenta in tudi znotraj svojih poslanskih skupin, predvsem pa si po- večujejo možnosti za ponovno izvolitev. Možnost ponovne izvolitve je go- tovo odvisna v veliki meri od tega, ali so sposobni nekaj storiti za svojo volilno enoto ali stranko in prispevati h konstruktivnim rešitvam. Zadr- žani ali anonimni poslanci lahko pričakujejo težave že pri naslednjem 88 Poslanska vprašanja so se najrej pojavila v praksi britanskega parlamenta, kjer so jih že l. 1849 uvedli kot posebno točko dnevnega reda (»question time«). FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 97 postavljanju kandidatov na strankarske liste in kasneje na volitvah. Pred- nost imajo torej tisti, ki so bolj znani oz. jih volivci prepoznavajo kot de- javnejše. Nekateri avtorji navajajo vsaj tri različne motive postavljanja poslanskih vprašanj. Med njimi je osebno reklamiranje (»advertising«), to je prizadevanje poslancev, da si med volivci v svoji volilni enoti ustva- rijo ugodno mnenje o svojem poslanskem delu in povečajo naklonjenost. Drugi motiv je ustvarjanje mnenja, da imajo osebne zasluge za to, da je vlada ali ustrezno ministrstvo nekaj pomembnega storilo ali preprečilo (»credit claiming«). Tretji motiv je javna razglasitev neke vrednostne sod- be (»position taking«), ki je le posredno povezana s konkretno zadevo, ki bi jih naredila za bolj razpoznavne in sprejemljive med vsemi volivci (Rasch, 1992: 12). Nekatere opravljene raziskave opozarjajo, da je uporaba poslanskih vprašanj odvisna od vrste notranjih in zunanjih dejavnikov. Med notra- njimi parlamentarnimi dejavniki je velikost poslanske skupine – manjše stranke so precej bolj dejavne pri postavljanju poslanskih vprašanj kot velike. Kljub manjši sposobnosti pridobiti večje število mandatov so manjše stranke skoraj praviloma iznajdljivejše ali vsaj bolj pripravljene uporabljati sredstva nadzora, s katerimi pridobivajo pozornost. Drugi de- javnik je položaj poslanca v parlamentu. Poslanci, ki so na vodilnih in vodstvenih položajih (v delovnih telesih, poslanskih skupinah, kolegiju), običajno ne uporabljajo poslanskih vprašanj bolj kot drugi. V parlamen- tih z daljšo tradicijo je postavljanje poslanskih vprašanj predvsem prilož- nost za dokazovanje novih poslancev in tistih brez funkcij (»backbenc- hers«). Tretji in najpomembnejši dejavnik je brez dvoma položaj v opoziciji. Nadzor vlade je nedvomno ena temeljnih nalog vsakokratne opozicije in stalno postavljanje poslanskih vprašanj je način, s katerim ta na dovolj privlačen način dokazuje upravičenost svojega obstoja ali pa celo napoveduje druge akcije. Poslanska vprašanja so zelo primeren na- čin uveljavljanja vsake opozicije – delovanje opozicijskih poslancev v de- lovnih telesih zahteva veliko več napora, hkrati pa je veliko bolj skrito očem javnosti. Vlada je precej občutljiva ko gre za poslanska vprašanja članov opozijskih strank, zato se jim včasih skuša izogniti ali jih celo pre- hiteti. Nemalokrat pa se zgodi, da posamezna aktualna vprašanja, ki bi jih sicer rada izkoristila opozicija, zastavijo poslanci strank koalicije, pri čemer imajo ministri vlade običajno že pripravljene odgovore. Zunanji dejavniki so v glavnem povezani z volitvami poslancev in nji- hovim odnosom do volivcev. Na prvem mestu je predvolilno obdobje, v katerem si vsi poslanci, zlasti tisti, ki nameravajo ponovno kandidirati, prizadevajo utrditi svojo podobo v javnosti in pridobivati podporo voliv- cev. Povečanje števila poslanskih vprašanj v zadnjem letu mandata je zato skoraj pravilo v vseh parlamentih. V nekaterih parlamentih ugotav- ljajo tudi povečanje poslanskih vprašanj v prvem letu mandata, ko si novi poslanci pospešeno prizadevajo, da se čim hitreje spoznajo s parla- 98 PARLAMENTARNO ODLOČANJE mentarnimi postopki in preizkusijo v govorništvu. Ne glede na to, pa so posamezni poslanci in tudi poslanske skupine ves čas trajanja mandata izredno občutljivi na zmanjševanje svojega ugleda ali priljubljenosti stranke nasploh v raziskavah javnega mnenja. V takih primerih je »samo- reklamiranje« ali opozarjanje na zasluge posameznih poslancev ali njiho- vih poslanskih skupin s postavljanjem poslanskih vprašanj veliko učin- kovitejše kot njihovo angažiranje v delovnih telesih. Uporaba poslanskih vprašanj je seveda tudi stvar taktike. Pogosto je učinek vprašanja odvisen od konkretnih okoliščin in splošnega razpolo- ženja med volivci v državi. Zato je pomembno izbrati pravi čas, ko se po- zornost javnosti usmerja k določenim problemom. V tem primeru gre tu- di za določeno tekmovanje med poslanci, kdo bo postavil neko vprašanje pred drugim in pritegnil pozornost med volivci, v stranki ali v medijih. Možnost ugodne publicitete poslanskega vprašanja je lahko precej manj- ša, če je hkrati postavljenih preveč vprašanj. Prepogosta poslanska vpra- šanja, zlasti če jih postavljajo isti poslanci imajo lahko nasprotni učinek; v takih primerih se pojavljajo obtožbe o zlorabi poslanskih vprašanj kot sredstva nadzora. Neomejeno postavljanje vprašanj zahteva tudi preveč po- slanskega časa in tudi časa ministrov, ki morajo na vprašanja odgovarjati. Podatki o poslanskih vprašanjih v številnih sodobnih in še posebej novih demokratičnih parlamentih kažejo na izrazit trend naraščanja v zadnjih dveh desetletjih. Takšen porast poslanskih vprašanj povezujejo z naraščajočimi izzivi, s katerimi se srečujejo poslanci. Te trende bi lahko na drugi strani lahko povezali tudi z naraščajočo močjo izvršilne oblasti, ki ima po nekaterih ocenah prevlado nad zakonodajnim telesom. Parla- mentom naj bi ostala predvsem funkcija nadzora, ki sicer lahko ima na- ravo sankcije nad vsakokratno vlado. V državah v tranziciji je naraščanje poslanskih vprašanj povezano s tem, da se v parlamentih oblikuje kritič- no okolje za obravnavo vseh javnih zadev, seveda pa tudi s potrebo novih poslancev, da se čim preje uveljavijo v novih vlogah. K uporabi sredstev nadzora prispevata velika politična in strankarska tekmovalnost in pola- rizacija. Pri tem ne gre zanemariti, da tudi sredstva obveščanja delujejo v zadnjem času na povsem drugačen način in da se z uporabo bolj priljub- ljenih sredstev nadzora v nacionalnem parlamentu lahko skozi njih po- membno utrjuje podoba novih strank na ravni celotne države. Tabela 11: Število poslanskih vprašanj v Skupščini (S)RS in v državnem zboru – povprečje na sejo Skupščina (S)RS Državni zbor Zbor občin Zbor občin 1992–1996 1996–1998 1986–1990 1990–1992 Povprečje na sejo 3 4 33 73 Vir: Statistike DZ FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 99 Tabela 12: Število poslanskih vprašanj v prvem in drugem mandatu (1996–1998) glede na stranke koalicije in opozicije* Stranke 1992–1996 1996–1998 Koalicija: LDS 136 LDS 28 SKD 151 SLS 56 ZLSD 129 DeSUS 17 ZS-LDS 58 Skupaj 474 Skupaj 101 Opozicija: SLS 141 SDS 263 SDS 62 SKD 90 SNS 486 ZLSD 106 DS 118 SNS 178 Skupaj 789 Skupaj 637 Narodnosti 45 Narodnosti 26 Skupaj vsi poslanci 1326 Skupaj vsi poslanci 764 * Povzeto po: Miroslav Mozetič, Poslanska vprašanja kot oblika parlamentarnega nadzora, 1999 (v tabeli niso upoštevane spremembe v poslanskih skupinah in prestopi poslancev). Podatki o poslanskih vprašanjih kažejo na izjemen porast poslanskih vprašanj tudi v slovenskem parlamentu. Po razpoložljivih podatkih se je povečalo število vprašanj v zboru občin prve demokratično izvoljene (tro- domne) Skupščine RS leta 1990 v primerjavi s prejšnjim mandatom (1986–1990). Izredno veliko poslanskih vprašanj pa ugotavljamo v držav- nem zboru. Poslanci so v prvem mandatu (1992–1996) postavili 1326 po- slanskih vprašanj ali 33 vprašanj na sejo. V prvih dveh letih drugega mandata (1997 in 1998) pa so postavili 764 vprašanj ali 73 vprašanj na sejo. Poslanska vprašanja so postala izredno močno orodje opozicije v DZ, ko gre za nadzor vlade in njenih resorjev oz. za zagotavljanje informacij o uresničevanju politik. Opozicijske stranke so dejavnejše od strank v koa- liciji, poslanci manjših strank pa postavili sorazmerno več vprašanj. Po- slanci so pogosteje postavljali vprašanja ministrom na področjih (resor- jih), ki posebej zanimajo njihovo stranko (poslanci SKD Ministrstvu za šolstvo, poslanci SNS Ministrstvu za notranje zadeve itd.). Kljub pogosto majhnemu učinku posameznega vprašanja na ravnanje vlade ali resorja pa poslanska vprašanja ustvarjajo precejšen pritisk na vodstvo posamez- nih resorjev in ga silijo k pojasnjevanju in upravičevanju posameznih dejanj. Domnevamo lahko, da poslanska vprašanja, četudi niso poslov- niško najustrezneje urejena, tudi v državnem zboru vplivajo na spremi- njanje politik, zamenjavo kakšnih administrativnih metod in tehnik ali resornih praks. (b) Interpelacija, nezaupnica in ustavna obtožba (»impeachment«) Pomembnejša sredstva nadzora vlade so interpelacija, konstruktivna ne- zaupnica in ustavna obtožba. Interpelacija pomeni najzahtevnejše vpraša- 100 PARLAMENTARNO ODLOČANJE nje, ki ga lahko postavijo poslanci. Nanaša se na konkretno dejanje oz. ravnanje posameznega ministra, razprava o interpelaciji pa se lahko raz- širi na celotno delo vlade. Po končani razpravi lahko poslanci predlagajo glasovanje o nezaupnici ministru oz. lahko zahtevajo glasovanje o zaup- nici vladi. Konstruktivna nezaupnica pa je poseben način izrekanja ne- zaupnice celotni vladi, ki zahteva, da je hkrati izvoljen tudi nov šef vlade, postopek pa se začne na predlog določenega števila poslancev. Ta, t. i. »nemški model« izrekanja nezaupnice, ki so ga prevzeli številni parla- mentarni sistemi, na drugi strani ščiti vlado in tudi sam parlament pred nestabilnostjo, ki bi nastala v primeru razpustitve parlamenta. Predlog konstruktivne nezaupnice ima lahko pomembne posledice, saj lahko pri- vede do zamenjave vlade. To sredstvo je pogosto tvegano – tako gospo- darsko kot politično – in se ne more uporabiti pogosto v enem mandatu. Grožnje s konstruktivno nezaupnico lahko načnejo vprašanje legitimno- sti vlade, posledično pa slabijo tudi parlament. Ustavna obtožba (»impeachment«) pa je predvidena za ugotavljanje ka- zenske odgovornosti predsednika vlade in ministrov (in tudi predsedni- ka države). V primeru ministrov in predsednika vlade gre za kršitev za- konov ali ustave (v primeru predsednika države gre za kršitev ustave ali hujšo kršitev zakonov), ki so jih storili pri opravljanju svojih funkcij. Od- govornost se nanaša le na protiustavne ali protizakonite akte, ne pa na neodgovorno ali neprimerno ravnanje. Te najvišje državne funkcionarje lahko obtoži le parlament, o obtožbi pa odloča ustavno sodišče. Ustavno obtožbo poznajo v svetu že dalj časa, vendar pa jo izredno redko uporabi- jo, še redkeje pa je obtoženi dejansko spoznan za krivega. Obtoženi po- gosto odstopijo s položaja že med postopkom. Grožnje z ustavno obtožbo in uvedba postopka lahko sprožijo tudi hujšo vladno in splošno politično krizo. Zato se povsod uporablja le kot skrajno sredstvo, potem, ko so iz- črpana vsa druga sredstva za ugotavljanje odgovornosti. Zaradi svojega političnega pomena je uporaba ustavne obtožbe v veliki meri odvisna od splošnih političnih razmer in razmerja političnih sil v parlamentu. Interpelacije, konstruktivne nezaupnice ali ustavne obtožbe v novih parlamentih držav v tranziciji niso posebno pogoste. Interpelacije so bile v obeh mandatih delovanja državnega zbora uporabljene kot sredstvo nad- zora vlade, vendar se niso izkazale za posebno učinkovite. Interpelacije, ki so bile vložene v obdobju 1992–1996 proti ministroma za pravosodje (Kozinc in Zupančičeva), finance (Gaspari), obrambo (Kacin), zdravstvo (Voljč) in gospodarske dejavnosti (Tajnikar), niso uspele, čeprav je nekaj ministrov odstopilo med razpravo ali kasneje po glasovanju. Uspela je samo interpelacija proti zunanjemu ministru Thalerju, ko so se poslanci SKD pri glasovanju pridružili opoziciji. V drugem mandatu so bile (do fe- bruarja 1999) vložene interpelacije proti ministru za šolstvo in šport dr. Slavku Gabru, obrambnemu ministru Alojzu Krapežu in notranjemu mi- nistru Mirku Bandlju. Medtem ko prva ni uspela (za nezaupnico ministru FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 101 je po 118. členu ustave RS potrebna večina vseh poslancev, to je 46 ali več) in je pred glasovanjem o drugi minister sam odstopil, so pri tretji predlagatelji zbrali dovolj glasov tudi med poslanci koalicije. Državni zbor je interpelacije obravnaval praviloma na rednih sejah (razprava o in- terpelaciji zoper ministra dr. Slavka Gabra na 10. izredni seji je bila izje- ma in je do nje prišlo zaradi izjemne dolžine te seje). Med konstruktivnimi nezaupnicami je v tranzicijskih državah zlasti znana nezaupnica, ki je bila vložena proti poljski koalicijski vladi Hanne Suchocke maja 1993, zaradi katere je vlada padla z enim glasom večine. V Sloveniji je bila konstruktivna nezaupnica vložena večkrat v Skupščini RS proti vladi Lojzeta Peterleta, ki ga je pri tretjem glasovanju 22. 4. 1992 zamenjal dr. Janez Drnovšek.89 Opozicija je uporabljala tudi druga sreds- tva nadzora. Državni zbor je v letu 1998 obravnaval dve ustavni obtožbi opozicije zoper predsednika vlade dr. Janeza Drnovška pred ustavnim sodiščem. Poleg teh poslovniško opredeljenih sredstev nadzora vlade pa opozi- cijske stranke pogosto uporablajo druge oblike pritiskov, kot so npr. zah- teve za razrešitev predsednika državnega zbora.90 Podoben pritisk pome- nijo tudi zahteve po sklicevanju izrednih sej.91 Predstavniki opozicijskih strank so zaradi negativnih ocen iz Bruslja leta 1998 predlagali tudi pred- časne volitve, češ da vlada ni sposobna nadomestiti zamude pri pridruže- vanju EU. 89 Skupina neodvisnih poslancev je 19. 2. 1992 predlagala konstruktivno nezaupni- co vladi in predlagala za novega mandatarja Marka Voljča. Skupščina na seji 19. 2. 1992 ni izglasovala nezaupnice, predlagani kandidat je dobil 115 glasov (6 pre- malo). O novi nezaupnici vladi, ki jo je predlagala »mala koalicija« (SDSS, SSS, DS, Zeleni in neodvisni poslanci), je skupščina glasovala 8. 4. 1992, ko je kandi- dat za mandatarja Igor Bavčar dobil 98 glasov. Pri glasovanju o tretjem predlogu konstruktivne nezaupnice je kandidat dr. Janez Drnovšek dobil 126 glasov. 90 Skupina desetih poslancev je v prvem mandatu DZ vložila predlog za razrešitev Jožefa Školča s funkcije predsednika DZ. Državni zbor je o predlogu glasoval 28. februarja 1996 (glasovanje je potekalo v skladu z 247. členom poslovnika po po- stopku, ki je določen za izvolitev in v skladu z 244. členom poslovnika tajno z gla- sovnicami). Predsednik Jožef Školč ni bil razrešen dolžnosti predsednika; za raz- rešitev je glasovalo 19 poslancev, proti pa 38 poslancev. Poslanska skupina SDS je l. 1998 vložila predlog za razrešitev dr. Janeza Podobnika, ki naj bi kršil ustavo in poslovnik, ker kljub zahtevi četrtine poslancev ni sklical izredne seje ob inci- dentu, ko je poslanec Jelko Kacin med sejo udaril poslanca Iva Hvalico s časopi- som, vendar ga je kasneje umaknila.(Vir: magnetogram sej DZ). 91 Potem ko sta SDS in SKD v januarju 1999 napovedali, da bosta vložili zahtevo za sklic izredne seje, na kateri naj bi obravnavali tudi zakon o volitvah v državni zbor, jima ni uspelo zbrati podpisov četrtine poslancev. Čeprav je kazalo, da opo- ziciji ne bo uspelo zbrati potrebnih 23 podpisov, so se prvotnim podpisnikom (vsem poslancem SDS in štirim iz SKD) kasneje pridužili še trije poslanci Sloven- ske nacionalne stranke, tako da je obravnava spremembe volilnega sistema konč- no prišla na dnevni red izredne seje. 102 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Tabela 13: Interpelacije v državnem zboru 1991–1999 Leto Minister Predlagatelj Glasovanje vložitve navzočih za proti 2. 6.1993 Miha Kozinc Skupina 18 poslancev 81 34 43 14. 5.1994 Slavko Gaber Sergij Pelhan Pavel Gantar Zeleni Slovenije* 24. 5.1994 Mitja Gaspari Skupina 16 poslancev 69 14 50 20. 1.1995 Jelko Kacin Skupina 12 poslancev + 40 43 26. 5.1995 Meta Zupančič Skupina 16 poslancev + 25 41 7.11.1995 Maks Tajnikar Skupina 11 poslancev** 28. 3.1996 Božidar Voljč ZDLSD** 16. 5.1996 Zoran Thaler Skupina poslancev 76 48 26 27. 9.1997 Interpelacija o delu Vlade RS Skupina 16 poslancev 66 26 44 koalicija 43 opozicija 26 neodv.posl 1 11.12.1998 Slavko Gaber Skupina 22 poslancev 73 37 36 koalicija 12 27 opozicija 25 8 neodv.posl. 1 2.10.1998 Alojz Krapež Skupina poslancev ** 16. 2.1999 Mirko Bandelj Skupina 23 poslancev + 49 26 Vir: Raziskovalni sektor DZ. + Ni podatkov. * Predsednik državnega zbora H. Rigelnik predloga interpelacije ni uvrstil na dnevni red, ker je bila vložitev neskladna s poslovnikim DZ in ustavo RS. ** Glasovanja ni bilo, ker je minister odstopil. Pomembno razsežnost nadzora nad vlado in njenimi resorji seveda pomeni tudi delovanje delovnih teles, ki so ustanovljena na področjih, ki jih pokrivajo posamezna ministrstva, in imajo svoje posebne funkcije. Na eni strani pregledujejo stanje na posameznih področjih in dajejo predloge, na drugi strani pa obravnavajo delo posameznih ministrstev pri uresničevanju politik – preverjajo, kaj so storili oziroma uresničili v določenem času, s katerimi metodami in kakšnimi stroški. Delovna tele- sa imajo torej velike možnosti in prednosti pri uveljavljanju trajnega in učinkovitega nadzora, saj so specializirana za posamezna področja in imajo posebne odgovornosti. Lahko pozovejo posamezne ministre in dr- žavne uradnike, da pojasnijo določene ukrepe, prav tako lahko povabijo poznavalce in priče, da povedo svoje mnenje. Prav tako lahko izvedejo samostojno raziskavo, zahtevajo dodatno strokovno pomoč parlamenta ali pa najamejo zunanje strokovnjake. Delovna telesa delujejo stalno in sistematično, sestajajo se redno pred zasedanji parlamentov, včasih tudi zunaj parlamenta v okoljih, kjer se neki problemi pojavljajo, ali pa tudi (po potrebi) med zasedanji. Delovna telesa porabijo precej časa in FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 103 energije za to, da prisilijo funkcionarje posameznih ministrstev, da pojas- njujejo posamezna dejanja, opravičujejo odstopanja od začrtane politike itd. ali pa podajo razloge za neukrepanje in neizvajanje dogovorjenih politik. Delovna telesa torej trajno zagotavljajo, da so ministri in državni uradniki pod nadzorom in da dajejo potrebne informacije ter pojasnila o uresničevanju dogovorjenih politik, ki jih sicer ne bi bilo mogoče dobiti. Tako omogočajo preglednost delovanja vlade oziroma njenih resorjev (Judge, 1990: 167), ki koristi tako parlamentu kot širši javnosti (volilnemu telesu) in posameznim skupinam. S svojim delovanjem delovna telesa vplivajo na način razmišljanja znotraj posameznih resorjev, njihovo upravno prakso, sestavljanje in utemeljevanje predlogov, pripravljanje poročil in finančnih načrtov, itd. Pri ugotavljanju dejanskih posledic parlamentarnega nadzora nad vla- do pa naletimo na vprašanje kriterijev za merjenje nadzora. Dejstvo, da so pod stalnim parlamentarnim nadzorom pri oblikovanju in uresničeva- nju politik, sicer drži ministre in državne uradnike v stalni negotovosti, ali imajo zadosten pregled nad svojim področjem, ali so vsi sprejeti ukre- pi upravičeni in ali dajejo predvidene rezultate. Voditelji vladnih resorjev se raje vnaprej odpovedo dejanjem in ukrepom, ki jih ne bi mogli dovolj prepričljivo opravičiti. Čeprav lahko empirično ugotavljamo posledice nekaterih konkretnih oblik nadzora, pa lahko le ugibamo o dejanskem in trajnem vplivu vseh razpoložljivih sredstev, še posebej, ker se njihov po- men pogosto spreminja hkrati s spremembo splošnih političnih okoliš- čin, spremembo odnosa med večino in opozicijo itd. Prav tako bi lahko rekli, da ne moremo presoditi pomena posameznih sredstev nadzora, ki sicer niso bila niti uporabljena, vendar je že možnost njihove uporabe (npr. če bi jih uporabila opozicija) celo brez neposredne grožnje zagotovi- la spremembo ravnanja vlade ali posameznega ministra oz. vplivala na njegov odstop. Kljub pomembnosti nadzora, ki postaja celo najpomembnejša funkci- ja sodobnih parlamentov, tako tistih z daljšo tradicijo in stabilnim delo- vanjem kot novih demokratičnih parlamentov, ti ne posvečajo dovolj po- zornosti nadzoru vlade. Poslanci se bolj zanimajo za oblikovanje nove zakonodaje kot pa za vprašanja, kako se zakoni in proračuni izvajajo v praksi. Na drugi strani je mogoče ugotoviti, da nadzor vlade, ki ga oprav- ljajo parlament in posamezni poslanci, ni vedno povezan z dejanskim ho- tenjem nadzirati vlado ali njene ministre, ampak je pogosto stranska po- sledica drugih oblik poslanskega obnašanja, ki je motivirano z drugimi cilji. Državni zbor kot nov parlament z različnimi oblikami sistematičnega in občasnega nadzora zagotavlja precejšen pritisk na vlado in ravnanje in operativno delo ministrov. Ta pritisk pa ne moremo niti povsem ugotoviti niti zanesljivo izmeriti. Sredstva nadzora izvršilne oblasti se v obeh man- 104 PARLAMENTARNO ODLOČANJE datih delovanja državnega zbora niso izkazala za posebno učinkovita, saj so uspela v glavnem le v redkih primerih, ko se je predlagalcem pridruži- la še kakšna stranka v koaliciji. Po mnenju opozicijskih strank naj bi vladna večina odklanjala kakršen koli nadzor ali pa vsaj zavlačevala z uvrstitvijo posameznih zahtev na dnevne rede. Vendar so se uporabljena sredstva kljub vsemu izkazala za koristna, saj so razprave ob vloženih in- terpelacijah ali obtožbah predsednika vlade na eni strani pokazale na de- janski obseg problemov in opozorile na nekatera vprašanja objektivne odgovornosti, na drugi strani pa so bile pomembno opozorilo odgovor- nim funkcionarjem glede njihovega ravnanja v prihodnje. Vlaganje teh sredstev je pritegovalo veliko medijsko pozornost in koristilo nekaterim strankam kot priprava na prihodnje volitve. Vendar pa dramatičnost pri uveljavljanju nekaterih od teh sredstev gotovo opozarja tudi na pomanj- kljiv nadzor, ki bi ga sicer morala sistematično in stalno opravljati delov- na telesa. 7. Rekrutacija in socializacija – oblikovanje nacionalne parlamentarno-vladne (evro)elite Poslanci sestavljajo izredno pomemben del nacionalne politične elite, ki poleg gospodarske in kulturne elite zagotavlja politično stabilnost in di- namiko družbenega razvoja. Oblikuje se v daljšem obdobju delovanja parlamentarne demokracije, pri njenem oblikovanju pa imajo velik po- men profesionalizacija poslanskega poklica ter posebne pravice (privile- giji) poslancev, ki jim zagotavljajo samostojnost in neodvisnost pri odlo- čanju. Razvoj parlamentarne demokracije se je pravzaprav začel takrat, ko je bila v parlamentu zagotovljena svoboda govora in ko so se razvile posebne svoboščine poslancev, ki so utrjevale njihov položaj.92 Parlamentarno elito sestavljajo vsi poslanci, ki so izvoljeni v posamez- nem mandatu, vendar predstavljajo njen najpomembnejši del tisti poslanci, ki so izvoljeni večkrat in zagotavljajo nepretrgano delovanje parlamenta (Norton, 1993: 43). V širšem smislu jo sestavljajo tudi tisti poslanci, ki so poslanske dožnosti opravljali kdaj v preteklosti in ostajajo dejavni v političnem življenju. Značilno za zrelo parlamentarno elito je 92 Angleška Listina pravic (Bill of Rights) iz l. 1689, ki razglaša pravice in svoboščine podanikov, je hkrati prvi dokument, ki utrjuje poseben status poslancev in med drugim določa, da morajo biti volitve članov angleškega parlamenta svobodne in da se mora parlament, zato da bi ohranil in utrdil zakone, pogosto sestajati. Izred- no pomembna je tudi določba, da se svoboda govora in razpravljanja ali parla- mentarnega postopka ne sme napadati ali spodbijati na nobenem sodišču ali dru- gem kraju izven samega parlamenta (Glej: Varstvo človekovih pravic, MK, Ljub- ljana 1988, str. 402). FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 105 dobro poznavanje zakonodajne procedure, obvladovanje modernih poga- jalskih tehnik in načinov pridobivanja informacij, sposobnost prepozna- vanja povezanosti med različnimi interesi, hitrost zavzemanja stališč in oblikovanja alternativnih predlogov ter umetnost oblikovanja kompromi- sov. Parlamentarne elite držav Zahodne Evrope, ki so si nabirale izkušnje v daljšem obdobju povojnega razvoja, imajo tudi velike izkušnje iz koali- cijskega in opozicijskega delovanja, nadzora nad vlado in povezovanja parlamentov z volivci. Od kakovosti parlamentarne elite in njene usklajenosti, ko gre za ključne nacionalne interese, ter sposobnosti oblikovanja soglasja o ključ- nih nacionalnih interesih je najbolj odvisno katere razvojne usmeritve se uveljavljajo, kako se določajo prednosti pri odločanju, kako kakovostne odločitve se sprejemajo v nacionalnem parlamentu in kako učinkovito je vodenje države, pa tudi kako prepoznavna je država navzven oz. kakšna sta njena mednarodni ugled in teža. Zato so še posebej pomembna meri- la, po katerih so posamezniki izbrani za kandidate. Na drugi strani pa je pomembno tudi vrednotenje poslanskega poklica v določeni družbi, saj je predvsem od ugleda in privlačnosti te »državljanske službe« odvisno, kako kakovostni ljudje se bodo odločali za poslansko kariero. V demokratičnih ureditvah kandidati za poslanska mesta v nacional- nem parlamentu praviloma kandidirajo na strankarskih listah. To so po- samezniki, ki so jih stranke zaradi njihovega ugleda, zaslug in posebnih sposobnosti posebej izbrale in postavile za kandidate. Glede na to, da si stranke prizadevajo za čim večjo moč in vpliv, ki ga lahko dosežejo samo s čim večjim deležem izvoljenih poslancev, ki bodo dejavno uresničevali strankarske cilje, pa dajejo prednost predvsem takim ljudem, na katere se lahko zanesejo. Stranke imajo različna merila za izbiro kandidatov, vendar so volitve končni mehanizem, ki opravi selekcijo med kandidati različnih in tudi istih strank. Na ta način se v parlament izbirajo (rekruti- rajo) ljudje, ki so skoraj praviloma sposobnejši oblikovati in argumentira- ti zahteve ter prodornejši pri njihovem uveljavljanju. Opravljanje poslanske funkcije je zelo pomembno tudi kot usposab- ljanje za delo v vladi. Poslanci se vsakodnevno seznanjajo z delovanjem parlamenta v razmerju do vlade, z njenim delom na različnih področjih in zakonodajnimi predlogi. Lahko se izkažejo kot učinkoviti sooblikoval- ci politik bodisi z dajanjem alternativnih predlogov ali pa s kritiko. Člani parlamenta neredko postanejo kandidati za člane vlade in voditelje naj- pomembnejših resorjev. Možnost, da so vsi ministri ali njihov del izbrani med člani parlamenta, lahko pomembno prispeva k boljšemu sodelova- nju med vlado in parlamentom. Ministri, ki so bili prej poslanci, bolje presojajo možnosti za sprejem nekega predloga ali uveljavitev neke nove politike in tudi bolje znajo oceniti njene učinke in posledice. Prav tako znajo s svojimi osebnimi nastopi v parlamentu bolje pojasnjevati načine uresničevanja sprejetih ukrepov in odgovarjati na poslanska vprašanja. V 106 PARLAMENTARNO ODLOČANJE številnih parlamentih izvolitev poslanca za člana vlade pomeni, da ga na njegovem sedežu zamenja naslednji na listi kandidatov. Parlamentarne elite v sodobnih državah sestavljajo predvsem poslan- ci, ki jim opravljanje poslanskega dela skozi več mandatov pomeni živ- ljenjsko kariero, zaradi katere so pripravljeni podrediti svoje osebne inte- rese in prevzeti posebne odgovornosti. V številnih državah z daljšo parlamentarno tradicijo je večji del poslancev ponovno izvoljenih. V Veli- ki Britaniji, kjer ugotavljajo po letu 1945 povečanje interesa za poslansko funkcijo, raste delež poslancev, ki prenehajo svoj mandat zaradi upokoji- tve, v zadnjem obdobju pa je bilo vsaj 80 % poslancev ponovno izvoljenih (Norton, 1993: 44). Kljub strankarski razdeljenosti poslanske elite po- membno sodelujejo pri postavljanju ciljev nacionalnega razvoja in obli- kovanju dolgoročnih politik, hkrati pa določajo ritem in stabilnost dela parlamentov. V posameznih primerih si prizadevajo pritegniti javnost za doseganje pomembnih ciljev, včasih pa opozarjajo na dejanske zmoglji- vosti parlamentov ter meje in možnosti zakonodajnega urejanja. Parlamentarne elite seveda ne razpolagajo z zadostnim znanjem o sta- nju na vseh področjih ali celo poznavanjem trendov gospodarskega, teh- nološega, informacijskega in drugega razvoja v svetu, vendar znajo nado- mestiti svoje pomanjkljivosti s tem, da vključujejo strokovno znanje. Zlasti v t. i. predodločitveni fazi prihaja do najrazličnejših oblik povezo- vanja s strokovnimi in znanstvenimi skupinami in institucijami ter neod- visnimi strokovnjaki. V teh državah vladna oblast spodbuja nastanek neodvisnih »think-tankov«, ki pomagajo oblikovati alternativne razvojne scenarije in preprečujejo razne napačne projekte. Končne odločitve so to- rej v precejšnji meri nakazane v teh pripravljalnih in posvetovalnih deja- njih. Zrela parlamentarno-vladna elita je tudi sposobna prenesti neodvi- sno kritiko in jo sprejema kot državotvorni prispevek. Tako sprejema tudi intelektualno kritiko, katere predmet je delovanje političnega siste- ma, obnašanje ministrov, delovanje parlamenta in njegovih delovnih te- les, itd. S sprejemanjem take kritike dokazuje, da se je mogoče pogovar- jati o vseh razlikah in tudi o »zamolčanih« zadevah in kar je glavno, da je dogovor možen ter pomembno prispeva h kulturi dialoga v družbi. Tako se zmanjšuje konfliktnost in ustvarjajo širše možnosti za oblikovanje so- glasja. V tranzicijskih državah se po dolgem obdobju prevlade enostranskih ideoloških meril za izbiranje predstavnikov prvič oblikuje moderna par- lamentarno-vladna elita. Njeni člani se izbirajo na podlagi svobodnega oblikovanja političnih programov in politične tekmovalnosti. Od nje je najbolj odvisno, kako hitro se bodo utrdile nove demokratične institucije in kako učinkovita bo preobrazba socialnega in gospodarskega sistema. Člani nove parlamentarne elite povečini niso imeli nobenih predhodnih izkušenj in so nujno imeli velike ambicije. Izbrani so po merilih strank, ki še vedno niso dokončno izoblikovane in se počutijo izredno ogrožene FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 107 kar pomembno vpliva na postavljanje meril za izbiranje kandidatov na njihove liste. Njihovo temeljno načelo pri postavljanju kandidatov na vo- litvah je »samo, da je naš«. Že ob prvih demokratičnih volitvah in organi- ziranju prve parlamentarne opozicije, ki naj bi ustvarilo ozračje strpnosti in upoštevanja vsake drugačnosti, so marsikje prevladale prejšnje meto- de partijskega sektaštva in različne idejne nestrpnosti (Agh, 1996: 248). Nova negotova elita tudi ni vzpostavila dovolj dobrih povezav z inteligen- co, verjetno v strahu, da je ne bi inteligenca spodrinila. Vodilni strokov- njaki so s svojimi opozorili pogosto odrinjeni, njihovi predlogi se presoja- jo zgolj po političnih kriterijih. Stranke in strankarske poslanske skupine se vedno bolj zapirajo v svoj krog in zanašajo na svoje notranje strokovne kadre, ki po strokovnih merilih niso najboljši (Kos, 1999: 32). Na drugi strani pa so strankarski kandidati na volitvah v novih demo- kratičnih državah praviloma izpostavljeni strožji javni selekciji. Od prejš- nje nomenklature, ki je prihajala do položajev brez pravega javnega pre- verjanja, je bil na prvih kompetitivnih demokratičnih volitvah ponovno izvoljen v parlamente le majhen del – na prvih demokratičnih volitvah na Madžarskem leta 1990 je bilo med prejšnjimi člani »tranzicijskega« parla- menta izvoljenih samo 20 poslancev oz. 5,2 %. Med 240 poslanci vseh treh zborov slovenske skupščine, izvoljenimi na demokratičnih volitvah l. 1990, je bilo le 13 članov prejšnje 240-članske delegatske skupščine oz. njenega družbenopolitičnega zbora. Po prvih volitvah v državni zbor l. 1992 je prišlo vanj 31 poslancev iz prejšnje skupščine (12,5 %), ki pa so znotraj 90 članskega zakonodajnega telesa predstavljali 34,4 %. Na dru- gih volitvah l. 1996 pa je bilo izvoljenih 35 poslancev, ki so to funkcijo že opravljali v prejšnjem mandatu (38,8 %). V vseh teh državah je delež ponovno izvoljenih poslancev precej manjši v primerjavi s parlamenti držav z daljšo parlamentarno tradicijo, kar pomembno vpliva na kakovost parlamentarno-vladne elite in posle- dično na učinkovito vodenje državnih politik. Deleži ponovno izvoljenih so odvisni od dveh dejavnikov – od sprememb v volilni podpori posa- meznim strankam in od velikosti volilnega praga. Nizek prag omogoča vstopanje manjšim »strankam presenečenja« z običajno povsem neznani- mi in neizkušenimi poslanci. Pri tem pa je tudi pomembno, koliko prejš- njih poslancev ponovno kandidira. Od 384 poslancev madžarskega parlamenta, izvoljenih leta 1994, jih je npr. leta 1998 ponovno kandidira- lo kar 335 (86,9 %), od katerih jih je bilo izvoljenih 182 (54,3 %). V celoti pa znaša delež leta 1998 izvoljenih poslancev 47,2 % (Agh in Kurtan, 1999: 31). Možnosti ponovne izvolitve so pogosto večje v državah z višjo volilno udeležbo, ki je lahko kazalec stabilne identifikacije volivcev s strankami. Primerjava deležev ponovno izvoljenih poslancev v parlamentih ne- katerih držav Srednje in Zahodne Evrope kaže, da je delež ponovno izvo- ljenih poslancev med najmanjšimi v Sloveniji, ki ima med vsemi sred- 108 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Tabela 14: Deleži ponovno izvoljenih poslancev v nekaterih parlamentih Parlament Število Volilna Delež ponov- (dom) poslancev udeležba no izvoljenih (turnout) (reelected) Nemški Bundestag (1990) 662 77,8 % 62,5 % (1994) 672 79,0 % 69,8 % (1998) 669 82,2 % 73,4% Poljski Sejm (1989) 460 62,3 % 9 % (1991) 460 43,2 % 27 % (1993) 460 52,1 % 37 % (1997) 460 47,9 % 51 % Madžarski (1990) 386 1. krog 65,7 % 2. krog 45,4 % 5,2 % Orszaggyüles (1994) 386 1. krog 68,9 % 2. krog 55,1 % 35,2 % (1998) 386 1. krog 56,2 % 2. krog 57,0 % 47,2 % Švedski Riksdag (1994) 349 86,8 % 71,1 % (1998) 349 81,4 % 72,0 % Češka Narodni Rada (1992) 200 85 % 41,5 % Poslanecka Snemovna (1996) 200 76 % 51,0 % (1998) 200 74% 54,5 % Norveški Storting (1989) 157 83,2 % 59,8 % (1993) 165 75,8 % 56,3 % (1997) 165 78,3 % 57,5 % Izraelski Knesset (1995) 120 79,3 % 67,5 % (1999) 120 78,7 % 65,9 % Slovenska Skupščina (1990) 90 77,8 % 26,0 % Državni zbor (1992) 90 85,8 % 12.5 %* (1996) 90 73,0 % 38,8 % Vir: Parlamentarne statistike, Državni zbor, KVIAZ. * Delež je izračunan na podlagi skupnega števila delegatov v treh zborih prejšnje Skupščine RS (240). njeevropskimi državami najmanjši volilni prag (trije mandati) in kjer pri- hajajo v državni zbor tudi stranke z manjšo podporo od 5 % glasov, ki je običajno potrebna za vstop v parlament. Na drugih volitvah v državni zbor leta 1996 je ponovno kandidiralo 66 prejšnjih poslancev (73 %), od katerih je bilo le 31 (46 %) ponovno izvoljenih. V celoti pa je delež poslan- cev, ki so prinesli seboj institucionalno znanje, nujno potrebno za čim bolj tekoče in učinkovito delovanje državnega zbora precej majhen. Med temi so poslanci, ki so bili v prejšnjem državnem zboru opaznejši, imeli odmevnejše nastope, vodili pomembnejša delovna telesa ali opravljali druge pomembnejše funkcije. Vendar je tudi precej dejavnih poslancev in poslank odpadlo (ali pa niso ponovno kandidirali). Dejstvo, da pretež- ni del prejšnjih poslancev, ki so kandidirali ni bil ponovno izvoljen, opo- zarja tudi na precej ostro selekcijo volivcev. Nihče od 12 poslancev, ki so v prejšnjem mandatu prestopili v druge stranke in so ponovno kandidi- rali, ni bil ponovno izvoljen. Število »starih« poslancev v sestavi DZ je de- jansko nekoliko večje, saj je nekaj prejšnjih poslancev, ki niso bili ponov- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 109 no izvoljeni, a so bili dovolj visoko na strankarskih listah, zasedlo mesta novoizvoljenih poslancev, ki so prevzeli funkcije v vladi.93 Nove parlamentarno-vladne elite v tranzicijskih državah Srednje Evrope so še vedno ozke, nezadostno profilirane in neizkušene. Med no- vimi poslanci in drugimi najvišjimi funkcionarji jih precejšnje število prej ni opravljalo nobenih pomembnejših političnih funkcij na ravni dr- žave. V parlamente prihajajo praviloma mlajši ljudje, ki bi v utrjenih par- lamentarnih sistemih potrebovali veliko dalj časa, preden bi lahko zased- li take družbene položaje. Novi poslanci praviloma nimajo nobenih lastnih sredstev in se po preteku mandata lahko srečajo s precejšnjimi eksistenčnimi težavami, kar jih sili v preveliko odvisnost od strankarskih vodstev. Njihovo prilagajanje parlamentarnemu okolju ni lahko, saj so pravila parlamentarega odločanja še nova in neutrjena, parlamentarne rutine in pravila obnašanja pa premalo oblikovana. Neizkušenost novih poslancev in nepoznavanje pravil pravega koalicijskega ali opozicijskega delovanja se pogosto mešata z nestrpnostjo, ki med političnimi konku- renti vidi predvsem sovražnike in preprečuje dialog. Razlike v stališčih so povezane z močnimi čustvenimi naboji in lahko hitro vodijo v ideološ- ko pogojene spore (Mach in Wesolowski, 1999: 28). Majhna pripravlje- nost sprejeti nasprotne argumente in iskati soglasje ni bila naklonjena razvoju kooperativnega stila delovanja njihovih parlamentov, ki je znači- len za številne parlamente Zahodne Evrope. Hkrati se je povečal razmak med volivci in parlamentarno elito, ki ponekod dobiva razsežnosti popol- ne odtujenosti. Kot poseben problem tranzicijskih držav se je pokazala tudi politična koruptivnost nove politične in parlamentarno-vladne elite, saj so politiki zaradi osebnih koristi včasih pripravljeni sprejeti slabe rešitve ali odlaga- ti uvajanje nujnih reform. Strokovnjaki opozarjajo, da v pogajanjih z EU lahko sprejemajo zahteve, ki jih ne spoštujejo niti države članice EU, tr- gujejo z nacionalno naravno in kulturno dediščino ali se odpovedujejo pomembnim ekonomskim zmogljivostim. Politiki lahko pristajajo na škodljive kompromise tudi v upanju, da se bodo lahko pridružili dobro plačani bruseljski birokratski evroeliti (Kovač, 1998:32). Na drugi strani poklic politika ali poslanca v novih demokratičnih dr- žavah ni posebno cenjen. To je deloma povezano s tradicionalno politič- no kulturo in odtujenostjo politične elite, saj so v prejšnjem realsociali- 93 Med poslanci državnega zbora, izvoljenimi l. 1996, je 10 poslancev zasedlo mini- strske položaje. V vlado so odšli (oz. so jih na poslanskih sedežih zamenjali): Igor Bavčar (Richard Beuermann), Anton Bergauer (Štefan Klinc). dr. Janez Drnovšek (Ciril Metod Pungartnik), Metod Dragonja (Jože Lenič), dr. Slavko Gaber (Roman Jakič), Alojz Kovše (Peter Petrovič), Marjan Podobnik (Leon Gostiša), Ciril Smr- kolj (Franc But), Jožef Školč (Mirko Kaplja) in Zoran Thaler (Maksimilian La- vrinc). Vir: Državni zbor RS v 2. mandatnem obdobju, izdal Oddelek DZ RS za in- formiranje. 110 PARLAMENTARNO ODLOČANJE stičnem obdobju veljali posebni pogoji političnega uveljavljanja. Takšen odnos do političnega in poslanskega dela se je deloma prenesel tudi v prehodno obdobje. Volivci so bili po velikih začetnih pričakovanjih pogo- sto razočarani nad nastopi neizkušenih poslancev. V številnih novih de- mokratičnih državah pa tudi splošni pogoji poslanskega delovanja in sta- tus poslanca še niso urejeni povsem primerljivo z državami z daljšo parlamemtarno tradicijo. Najprimernejši ljudje pogosto nočejo postati poslanci in so jim bliže poslovne ali akademske kariere (Ilonszki, 1996: 463). Zato nastaja precej nevaren razkorak med tem, kar državljani priča- kujejo od poslancev, in splošnimi pogoji, ki bi bili dovolj privlačni, da bi se za poslanski poklic odločalo več najbolj razgledanih, sposobnih in di- namičnih ljudi, ki bi v tem videli način svoje osebne uveljavitve. Slovenska parlamentarno-vladna elita se v primerjavi z drugimi elita- mi (kulturno, gospodarsko, znanstvenoraziskovalno) oblikuje izredno po- časi in v velikem nesorazmerju s potrebami nove države. Manjši delež ponovno izvoljenih zahteva veliko število novih zelo kakovostnih ljudi, ki bi bili pripravljeni prevzeti poslanske dolžnosti in tveganja. Možnosti za vstop v politiko so na slovenskih volitvah kljub precejšnji konkurenci ve- like, vendar pa je videti, da se število ljudi, ki so dejansko primerni za po- slanske in druge funkcije, manjša. V surovih strankarskih dvobojih se posamezni kompromitirajo ali pa se izkažejo za neverodostojne ter ne morejo več kandidirati za mesta v politiki. Nekateri enostavno nočejo biti več dejavni v politiki in odhajajo zaradi občutka osebnega neuspeha na druga mesta. Kar nekaj poslancev je med trajanjem mandata raje odšlo na druge funkcije ali bolje plačana mesta.94 Drugi nočejo vstopiti v politi- ko in prevzemati poslansko ali vladno odgovornost, ker ne vidijo dovolj možnosti niti za dobro delo niti za osebno uveljavitev. Ker je vse manj lju- di sposobnih in pripravljenih sodelovati pri upravljanju države, imajo možnost vstopati v politiko tudi manj sposobni in manj razgledani. Takšne razmere imajo gotovo širše in zgodovinske vzroke. Značilno za našo slovensko parlamentarno-vladno elito je, da se oblikuje brez ka- kršnih koli tradicij povsem na novo, vendar pod vplivom tradicionalne politične kulture, v kateri ukvarjanje s politiko ne prinaša ugleda. V njej je bila bolj cenjena enakost kot pa odstopanje in tekmovanje za ugledne položaje. Vzpon na pomembna mesta je bil v preteklosti rezerviran pred- vsem za tujce ali pa za kakšen poseben sloj sonarodnjakov, za veliko ve- čino je bil zaprt (Rupel, 1999: 32). V preteklosti so Slovencem ob kolabo- raciji lastnih voditeljev večinoma vladali tujci, ki so predstavljali vsiljeno in bolj ali manj nepriljubljeno oblast. Zato Slovenci težko prenašamo ka- 94 Izrazit tak primer je odstop mag. Hermana Rigelnika s položaja predsednika dr- žavnega zbora v njegovem prvem mandatu in odhod na vodilno mesto v gospo- darskem podjetju. Na druga mesta odhajajo poslanci državnega zbora tudi med drugim mandatom (Petrovič, Lenič, Mozetič). FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 111 tere koli, tudi domače avtoritete; kdor koli zaradi še tako očitnih sposob- nosti odstopi od povprečja in se povzpne na neko pomembno mesto, je hitro označen za domišljavca ali zahrbtneža, ki mu ne gre zaupati. Ljudje na takih pomembnih mestih, tudi poslanskih, naj ne bi počeli nič pamet- nega in le zapravljali državni denar. Druga značilnost naše nove parlamentarno-vladne elite so poleg po- manjkanja izkušenosti velike notranje strankarske delitve in majhna pri- pravljenost na sodelovanje ali celo na medsebojno sporazumevanje. Raz- ličnost stališč preprečuje poenotenje pogledov tudi na polpreteklo zgodovino, ideološka nasprotja pa naj bi se po nekaterih ocenah konec devetdesetih let kazala celo močneje kot na začetku. Soočanje argumen- tov včasih nadomeščajo poskusi osebne diskvalifikacije, političnim nas- protnikom se pripisuje »neevropskost«, itd.95 Člani te elite pogosto misli- jo, da prepričanje vase ter neomejena zagnanost lahko nadomestita znanje. Objektivizacija razlik oz. »depersonalizacija konfliktov«, ustvar- janje osnovne preglednosti med argumenti in iskanje možnega soglasja so zato veliko težavnejši. Oblikovanje novih politik in prejemanje odloči- tev zato traja dalj časa in pogosto prihaja do novih zapletov. Posledično prihaja do zamud pri uresničevanju številnih programov in tudi pri vklju- čevanju v EU. Slovenska parlamentarno-vladna elita je bila v obdobju demokratiza- cije in osamosvajanja izredo uspešna pri postavljanju glavnih ciljev, manj pa pri določanju poti in izbiri sredstev. Pokazala je precejšnje pogajalske sposobnosti in učinkovito uveljavljavila pravico do samoodločbe. V poga- janjih na Brionih leta 1991 je dosegla trimesečni moratorij, ki je bil prvi korak k mednarodnemu priznanju. V obdobju samostojnosti in vstopa- nja v Evropo pa ni znala znati preseči nekaterih zgodovinskih delitev, ki so jih med in po 2. svetovni vojni bolj ali manj vsilili zunanji dejavniki, in tako kot v obdobju osamosvajanja bolj upoštevati skupne nacionalne in- terese. Ob legitimnih strankarskih razlikah v stališčih bi morala ustvarja- ti večje možnosti za tekmovalnost na podlagi variantnih rešitev. Vodenje manjše države, katere prednosti so prav v hitrejšem doseganju soglasja v bistvenih interesih in prilagajanju na spremembe v okolju, zahteva, da se elita zna poenotiti in da na spremembe v okolju odziva čim bolj enotno, hitro in spretno, čeprav včasih z določenim tveganjem. Neproduktivna obračunavanja med vsakokratno opozicijo in koalicijo slabijo pogajalske sposobnosti države navzven. Ukvarjanje z aferami in posledična destruk- 95 Na okrogli mizi »Vloga slovenskega parlamenta v procesu konsolidacije demokra- cije«, ki je potekala v okviru posveta Slovenski politološki dnevi »99« dne 4. junija 1999 v Portorožu, so nekateri prisotni poslanci opozarjali, da primanjkuje poslan- skega bontona in da gredo vedenjski vzorci od še sprejemljive domačnosti do pra- vega prostaštva. Drugi so bili mnenja, da prave parlamentarne elite, ki bi bila spo- sobna javnosti predstaviti realne možnosti zakonodajnega urejanja, sploh nima- mo. 112 PARLAMENTARNO ODLOČANJE tivnost do države ne prispevata k trdni politični kulturi s prepoznavno slo- vensko identiteto in posebnim slovenskim vzorcem političnega delovanja. Politična oz. parlamentarno-vladna elita nima izbire in se mora oblikovati bolj po načelih konkurenčnosti in ne na podlagi privilegijev in zaslug. Ne glede na to, iz katerih političnih skupin, generacij ali geografskih okolij prihajajo njeni člani, mora sprejeti nove izzive in biti pripravljena na tve- ganja ter sposobna predvideti posledice. Ker imajo manjši narodi pravza- prav večje možnosti uveljavljanja in določene prednosti, mora biti sposob- na bolje predstaviti nacionalne interese v vseh evropskih institucijah. V tem se sicer ne razlikujemo mnogo od drugih držav, tudi sosednjih, saj je bilo npr. za Avstrijo še v 80-tih letih značilno, da je bila zaposlena z notranjimi prepiri, korupcijskimi škandali in aferami, zaradi katerih je dajala vtis neizrazite in provincialne države. Vendar je Avstrija ob vstopa- nju v Evropo ujela zgodovinski trenutek. Njena parlamentarno-vladna elita je kljub bridkim izkušnjam državljanske vojne v obdobju med obe- ma vojnama in izredno ostrim sporom med obema blokoma v povojnem obdobju, ki jih je bilo mogoče premostiti le z kohabitacijo zelo različnih strank na oblasti, izkoristila priložnost in uporabila nekatere prednosti (tudi nasproti Sloveniji). Zmogla je narediti preskok in oblikovati skupne interese na podlagi skupnega načrta za prihodnost. Nova tranzicjska slovenska parlamentarno-vladna elita si z novimi izkušnjami sicer hitro pridobiva znanje in krepi samozavest ter odgo- vornost, vendar pa zaradi notranjih razprtij ne dosega potrebne učinko- vitosti pri vodenju države. Glavni razlog je, da ni našla ustreznega ko- operativnega načina sodelovanja pri reševanju nacionalno pomembnih vprašanj. Kriza vodenja države se kaže zlasti v zamudah pri prenovi zako- nodaje ter izvajanju nujno potrebnih reform (pokojninske, zdravstvene, upravne). Pri tem je bilo premalo storjeno tudi za nujno potrebno posodo- bitev parlamentarnega odločanja. Na drugi strani ni dosegala potrebne hi- trosti pri vključevanju v EU, ob tem pa hoče pri zunanjih dejavnikih vzbu- jati čim bolj neproblematične predstave o Sloveniji. V razgovorih s sobesedniki iz sosednjih držav ali iz EU kaže določeno naivnost in se – podobno kot ob koncu prve in tudi druge svetovne vojne – preveč zanaša na načelo pravičnosti ali na (sicer nesporna) zgodovinska dejstva. Obstoja verjetnost, da je zaradi nujne pospešitve tega procesa premalo pozorna pri pripravi pogajalskih stališč in premalo pripravljena na trda pogajanja. 8. Informacijska, vzgojna in mobilizacijska funkcija Že prvi raziskovalci parlamentov so ugotavljali, da je delovanje parla- menta pomembno za izobraževanje državljanov, ki lahko na podlagi par- lamentarnih razprav ugotavljajo, kaj je pomembno za celotno skupnost FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 113 ali posamezne skupine državljanov in končno tudi za njih same. Prav tako so opozarjali na vlogo poslancev pri pridobivanju podpore v javno- sti za posamezne ukrepe ali javne politike, zlasti tiste, ki imajo pomem- bne posledice za socialno varnost in uspešnost gospodarjenja ali pa za varnost in urejene mednarodne odnose države. Zakonodajalčeva priča- kovanja, da bodo državljani sprejeli potrebne ukrepe in prostovoljno prilagodili svoje obnašanje kompleksnim zahtevam, namreč niso vedno lahko uresničljiva (Beer, 1966: 117). Vendar lahko poslanci pomembno prispevajo k pojasnjevanju tako razlogov in ciljev sprejetih zakonov in drugih predpisov kot tudi sredstev in načinov njihovega uresničevanja. Sodobni parlamenti v marsičem odstopajo od teh zamisli. Sposobni in pripravljeni so razpravljati o pomembnih vprašanjih in usmeritvah jav- nih politik in tudi na hitro sprejemati predložene zakone ter druge akte, vendar jim običajno primanjkuje politične volje in časa, da bi celotno po- litiko na nekem področju natančno presodili. Poslanci se pretežno ukvar- jajo s tem, kar jim predloži v razpravo vlada, in imajo malo možnosti za samostojno delovanje. Prebijati se morajo skozi množico izredno zaplete- nih in podrobnih zakonodajnih predlogov, ki jih je treba obravnavati in sprejeti v določenih rokih. Marsikje izgubljajo veliko dragocenega časa z nadzorovanjem vlade. Pri tem jim pogosto primanjkuje tudi časa, da bi imeli dobre stike s svojimi volivci. Prav tako nimajo pravih priložnosti in sredstev, da bi lahko obveščali javnost o svojih namerah ali o razlogih sprejemanja in predvidenih učinkih zakonov, še manj pa da bi pomislili na pridobivanje podpore v javnosti (Norton, 1993: 188). Tako se v javno- sti ustvarja občutek, da se poslanci ne ozirajo na dejanske interese držav- ljanov in da so parlamenti neobčutljivi za njihove težave. Državljani, ki nimajo zaupanja v parlament in ga ne pojmujejo kot legitimno instituci- jo, niso pripravljeni spoštovati zakone in podpirati sprejete politike. Raz- mak med državljani, ki pričakujejo od parlamentov ukrepanje v javnem interesu, in parlamenti je ponekod tako velik, da ga označujejo kot »de- mokratični deficit«. Na drugi strani so se možnosti, da bi bila javnost bolje seznanjena o delu parlamenta, v večini držav v zadnjem času vendarle razširile. Parla- menti pri načrtovanju svojega dela omogočajo poslancem več časa za sti- ke z volivci in delo v volilnih enotah. K boljšemu razumevanju delovanja parlamenta in tudi samega procesa oblikovanja politik so izredno veliko prispevala delovna telesa, ki dejavno spremljajo procese na posameznih področjih in kritično obravnavajo stanje ter predlagajo posamezne hitre ukrepe ali spremembe politik. Delovna telesa ugotavljajo dejstva, vabijo na razprave predstavnike vlade, strokovnjake in druge ljudi ter priprav- ljajo samostojne informacije o svojem delu, ki vsebujejo priporočila za določene spremembe. S svojo dejavnostjo so pritegnila pozornost ne le širše javnosti in še posebej njenega bolj angažiranega dela, ampak tudi množice interesnih organizacij in skupin, ki v posameznih primerih poši- 114 PARLAMENTARNO ODLOČANJE ljajo odborom in komisijam svoje podatke in stališča. Parlamenti izdajajo tudi posebna glasila ali biltene, v katerih povzemajo dogajanje v parla- mentu v posameznem obdobju, dajejo obširne informacije o posebno važnih dogodkih in objavljajo komentarje. Z namenom, da povečajo svoj ugled v javnosti in izboljšajo obveščenost o svojem delu, omogočajo radij- ske in televizijske prenose (v nekaterih parlamentih parlamenti sami or- ganizirajo prenose posameznih zasedanj ali določenih točk dnevnega reda, kot so poslanska vprašanja in interpelacije). Poročanje množičnih sredstev obveščanja o delu parlamentov je po- stalo bolj vsebinsko in večstransko, javnost dobiva lahko bolj celovito po- dobo o dogajanju v parlamentu in razmerju moči v njem. Poročanje zaja- me poleg splošnih tudi specializirane razprave, ponekod tudi razprave na delovnih telesih. Množična občila prinašajo značilnejša stališča, ki jih izražajo posamezni poslanci ali strankarski voditelji z namenom, da jav- nost dobi jasno predstavo tako o vsebini alternativnih predlogov in glav- nih argumentih kot tudi o posledicah sprejetja posameznih predlogov. Taka poročila pogosto pritegnejo javnost ali njene dele, da se živo odziva na dogajanje v parlamentu (izražanje strinjanja ali nasprotovanja v sreds- tvih javnega obveščanja, občasno organizirano izražanje podpore, pro- testna zbiranja, itd.). Parlamenti na ta način neredko pritegnejo javnost v prid spreminjanja obstoječih politik in oblikovanja novih načinov reševa- nja perečih problemov, čeprav razlike v ocenah učinkovitosti različnih sredstev za dosego ciljev ostanejo. Tako se je v zadnjih desetletjih bistve- no izboljšalo sporazumevanje med parlamentom in javnostjo – povečala sta se tok informacij, ki teče iz parlamenta v javnost, kot tudi povratni tok. Videti je, da je parlament kot najbolj splošna in hkrati najbolj spe- cializirana institucija, postal tudi najbolj odprt v vsej svoji zgodovini. Glede na to, da se ugled parlamenta tudi v državah s tradicionalno parlamentarno demokracijo včasih opazno spreminja, so parlamenti v zadnjem času postali bistveno bolj občutljivi za svoj ugled v javnosti. Ne- kateri parlamenti so se začeli načrtno ukvarjati z »upravljanjem« svojega ugleda (»reputation management«), ki predvideva analitično spremljanje odzivov javnosti na posamezne dogodke v parlamentu in njihovo pojas- njevanje oz. pridobivanje podpore za posamezne projekte in ukrepe s pravočasnim pojasnjevanjem razlogov in ciljev. Pri tem uporabljajo raz- lične metode, od raziskav javnega mnenja in intervjujev do pregleda sprejete pošte, telefonskih vprašanj, itd. Z namenom, da bi z informira- njem dosegli čim večje število državljanov, prispevali k njihovem izobra- ževanju ter pridobivali podporo, organizirajo skupne posvete.96 96 Evropski parlamenti so imeli v maju 1999 na Dunaju seminar na temo Odnosi z javnostjo, na katerem so sprejeli stališča, da je komuniciranje z javnostmi najpo- membnejša naloga, ki ne sme priti pod vpliv politike (koalicije ali opozicije) in da je treba poleg množičnih medijev z lastnimi parlamentarnimi mediji seznanjati posebne ciljne skupine. Opozorili so, da nove informacijske tehnologije dopolnju- FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 115 Novi demokratični parlamenti so se vzpostavili v državah kjer je bilo zaupanje v predstavniške institucije zelo omajano. Zavedali so se, da imajo mediji izredno pomembno vlogo pri poročanju o delovanju parla- mentov. Da bi premagali prejšnjo zaprtost in dokazali svojo demokratič- no naravo ter sposobnost oblikovanja odločitev, ki so v interesu naj- večjega dela državljanov, so celo šli v drugo nasprotje – podpirali so neposredno prenašanje zasedanj in poročanje o najbolj nasprotujočih si vprašanjih, hkrati pa so odprli za javnost tudi seje delovnih teles. Pri tem so novi parlamenti pogosto naleteli na kritičen odmev v javnosti, ki po dolgih letih zakrivanja konfliktov in neproblematičnega potrjevanja bolj ali manj vnaprej pripravljenih odločitev, pogosto ni mogla razumeti real- nih nasprotij in boja med argumenti. Sredstva množičnega obveščanja v državah Srednje in Vzhodne Evrope so zaradi različnih pritiskov in nedo- raslosti svoji vlogi nemalokrat posredovala dogajanje v parlamentu tudi kot vir zabave. Poročanje o nasprotjih v parlamentu je bilo pogosto brez ustreznih razlag in analitičnih komentarjev. Pri tem so neizkušeni po- slanci s svojimi nastopi pogosto dajali vtis, da v nobeni stvari ni mogoče doseči kakršnega koli kompromisa. Namesto, da bi bili parlamenti spo- sobni vplivati na javno mnenje in povečati sprejemljivost za nujne refor- me, so pogosto povzročali negativne odzive v javnosti, njihov ugled pa je v vseh državah v prehodu upadal. Tako kot drugi novi parlamenti je tudi državni zbor sledil tem splo- šnim trendom in se odpiral javnosti. V delu državnega zbora je praktično v vseh fazah odločanja zagotovljena prisotnost predstavnikov javnih ob- čil.97 Prenašanje celotnih pomembnih delov zasedanj in poročanje z za- sedanj državnega zbora sta postali nujni sestavni del najpomembnejših informacij, ki jih dobivajo državljani. To velja tudi za seje vseh, tudi naj- pomembnejših delovnih teles, ki so praviloma odprte, oz. le izjemoma zaprte. Tako dobivamo državljani veliko bolj neposredno in delovno sliko o delu našega zakonodajnega telesa kot pa državljani številnih drugih dr- žav o svojih parlamentih. Vendar je to poročanje pogosto tudi izjemno kritično, nemalokrat tudi poenostavljeno in prepleteno s posplošenimi stereotipi o poslancih in njihovem delu. Predstavniki množičnih občil, ki imajo včasih težave s pozitivnimi vestmi in poročili o stanju v Sloveniji (Puhar, 1999: 3), pogosto poročajo o dogajanju v državnem zboru in v dr- jejo klasične medije (TV, radio, tiskani mediji). Komuniciranje z javnostmi je tre- ba nenehno spremljati in ugotavljati njegove učinke. 97 Poslovnik državnega zbora posebej določa, da so predstavniki javnih občil lahko navzoči na sejah državnega zbora in – za razliko od številnih drugih parlamentov – tudi na sejah delovnih teles, ki se lahko le izjemoma odločijo, da zaprejo svoje seje. V državnem zboru je tudi ustanovljena posebna služba, ki skrbi za obvešča- nje javnosti in pomaga novinarjem pri njihovem delu. Novinarjem je na razpolago informacijsko in dokumentacijsko gradivo (dobesedni zapisi s sej itd.). 116 PARLAMENTARNO ODLOČANJE žavnem svetu na močno posplošen, včasih omalovažujoč način. Čeprav hkrati prispevajo k ustvarjanju prevelikih pričakovanj od državnega zbo- ra, pa je slika, ki jo podajajo o njegovem delu pogosto črno-bela, ustvarja pa se na podlagi nekaterih dejanskih slabosti in pomanjkljivosti, ne pa na podlagi tega, kar devetdeset poslancev vendarle uspe narediti. Mno- žični mediji so prispevali k zmanjševanju ugleda poslanske funkcije tudi tako, da so povečevali v javnosti razširjeno mnenje o poslanskih privile- gijih, ko je šlo za urejanje poslanskega statusa na način, ki je primerljiv z drugimi evropskimi parlamenti.98 Poročevalci pogosto spregledujejo, da je v državnem zboru precej dobrih poslancev, ki odlično poznajo posa- mezna področja in so s svojimi nastopi povsem primerljivi s kolegi v par- lamentih z daljšo tradicijo in daljšim poslanskim stažem. Takšne poeno- stavljene predstave o delu državnega zbora, ki jih ustvarjajo množična občila in so neupravičeno prevladale v delu javnega mnenja, ne prispeva- jo k ugledu te ključne parlamentarne institucije in ohranjajo odnos do oblasti in države, ki je bil tipičen za prejšnje socialistično obdobje. Prav tako zmanjšujejo zanimanje sposobnih ljudi, da bi kandidirali za poslan- ska mesta. Prav gotovo pa opozarjajo na hudo pomanjkljivo komunikaci- jo med slovenskim parlamentom in širšo javnostjo. Poročevalci dajejo pogosto večji poudarek obnašanju posameznih po- slancev, njihovim značilnim odzivom ali posebnim načinom izražanja v razpravi, manj pa vsebini razprave ali okoliščinam in razlogom, zaradi katerih je nekdo razpravljal. Tako sredstva množičnega obveščanja krepi- jo sindrom »personalizacije konfliktov«, to je predstavo, da v slovenskem parlamentu ne gre za obravnavo objektivnih nasprotij, ampak bolj za osebna mnenja posameznikov, ki ne odražajo dejanskega stanja. Zato na- staja vtis, da so poslanci preveč subjektivni in prepirljivi oz. nesposobni za dogovarjanje in tudi, da ne izkoristijo časa za bolj konstruktiven dia- log. Prav tako se s pomočjo množičnih sredstev obveščanja – deloma upravičeno – ustvarja mnenje, da je parlamentarno odločanje prezaplete- no in nerazumljivo, vodenje parlamenta pa težavno, oz. premalo odločno in racionalno. Na osnovi takega poročanja nastaja končno vtis, da legi- timno izvoljena oblast ne upravlja dobro države, ampak le požira ogrom- na sredstva davkoplačevalcev. Takšno poročanje hitro najde naveličano in kritično občinstvo, ki zaradi dolgega obdobja navidezne harmonije in izjemne samohvale, kadar je šlo za poročanje iz prejšnjih skupščinskih teles, ni navajena sprejemati nesoglasja in nasprotja kot nekaj običajnega in celo koristnega. Kot posledica tega se v javnosti ustvarjajo provincial- 98 V času od junija 1999, ko je državni zbor sprejel novelo zakona o poslancih, ki je zaostrila konkurenčno klavzulo in omogočila predčasno upokojevanje, do julija 1999, ko je opravil ponovno glasovanju na veto državnega sveta, se je poročanje javnih glasil omejevalo na poudarjanje privilegijev, zelo malo pa prispevalo k ce- lovitemu ovrednotenju položaja poslanca glede na potrebo, da bi se za to funkcijo odločali čim bolj kvalitetni ljudje. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 117 ne predstave, da je parlamentarizem predrag, število poslancev državne- ga zbora preveliko oz. da ga ni treba povečati ali celo da so profesionalni poslanci nepotrebni, itd. Za obveščanju javnosti o delu državnega zbora sicer skrbi posebna služba – Oddelek za informiranje, ki zagotavlja pogoje predstavnikom sredstev obveščanja za delo v zboru spremlja njihovo poročanje, skrbi za izdajanje glasila in pripravlja različne informacije, ki so zanimive za širšo javnost. Parlamentarno glasilo še ne dosega širšega bralstva. Državni zbor je dajal po svojih predstavnikih pojasnila in bolj ali manj skope izja- ve o svojem delu ali načrtih. Tudi vodstvo državnega zbora, ki se je sicer zavzemalo za dvig njegovega ugleda, je dajalo v preteklosti za javnost prekratka in premalo vsebinska pojasnila. Pomemben napredek pri ob- veščanju javnosti je bil storjen v drugem mandatnem obdobju z začet- kom organiziranja rednih mesečnih tiskovnih konferenc predsednika državnega zbora (prva konferenca je bila 3. februarja 1999). Posebna ob- lika, s katero je vodstvo državnega zbora približalo delo državnega zbora širši javnosti oz. omogočilo neposredni stik državljanov, je tudi odprti te- lefon, ki je začel delovati marca 1999.99 V državnem zboru je od v letih 1998 in 1999 potekala živa razprava o zahtevi dela poslancev po uvedbi tretjega nacionalnega TV-programa, na katerem bi neposredno prenašali seje državnega zbora in njegovih delov- nih teles. S tem naj bi državni zbor zagotovil bolj enakopravno in celovito obveščanje javnosti o dogajanju na sejah. Predlog so zagovarjali s tem, da naj bi državljani v časopisih ne mogli dobiti verodostojnih informacij in da zato ne morejo v zadostni meri sodelovati pri upravljanju javnih za- dev, uvedba programa pa bi naj bi povečala ugled državnega zbora in omogočila tudi hitrejše približevanje Evropi.100 Predlagatelji so terjali, da se tudi v slovenskem državnem zboru zagotovi tista infrastruktura, ki bi omogočila neposredno snemanje vseh sej in sej najpomembnejših delov- nih teles. Drugi poslanci so menili, da je že v okviru obstoječih televizij- 99 Predstavniki vodstva državnega zbora enkrat mesečno (vsak prvi ponedeljek v mesecu) odgovarjajo na neposredne klice državljanov. 100 Poslanska skupina SDS je že l. 1997 dala pobudi Vladi RS naj v proračunu za 1998 predvidi sredstva, s katerimi bi nacionalni televiziji omogočila neposredno prenašanje sej državnega zbora na katerih razpravljajo o poslanskih vprašanjih in pobudah. V začetku l. 1998 pa sta poslanca Janez Janša in Ivo Hvalica vložila v za- konodajni postopek predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o RTV in predlagala obravnavo po hitrem postopku. Odbor državnega zbora za notranjo politiko je predlog za hitri postopek zavrnil, druga obravnava pa je bila v aprilu 1999, na kateri predlog ni bil sprejet. Skupina poslancev s prvim podpisanim Be- njaminom Henigmanom je nato, sklicujoč se na pravico do celovite in nepristran- ske informiranosti, kot jo določa ustava RS, dne 14. 4. 1999 vložila predlog zako- na o javnem mediju RTV, ki je prav tako predvidel neposredno prenašenje sej po tretjem televizijskem kanalu. Vendar je državni zbor 15. oktobra 1999 zavrnil tudi ta predlog. 118 PARLAMENTARNO ODLOČANJE skih programov mogoče spremljati seje in da so neposredni televizijski prenosi vseh sej nacionalnih parlamentov v Evropi prej izjema kot pravi- lo. Uvedba takega programa naj bi bila nepotrebna in predraga glede na to, da RTV, sicer skladno z uredniško politiko, že sedaj prenaša zaseda- nja državnega zbora. Že v teh razpravah so bila tudi s strani samih predlagateljev izražena mnenja, da bi bila dobra rešitev tudi prenašanje sej preko interneta, če- prav naj bi bilo za take prenose v primerjavi s televizijskimi manj intere- sa. Neposredni prenosi sej državnega zbora po internetu so se dejansko začeli v septembru 1999, kar je precej cenejše od neposrednih televizij- skih prenosov (Slovenija se je s tem pridružila veliki Britaniji in Norveš- ki). Posnetke prenosov si je mogoče ogledati tudi na svetovnem spletu, saj so vsi posnetki shranjeni.101 S tem je vsem zainteresiranim javnostim, študentom in drugim, ki želijo raziskovalno spremljati njegovo delovanje, diplomatskim in gospodarskim predstavništvom, Slovencem v zamejstvu itd. omogočeno neposredno spremljanje in gledanje sej državnega zbora, zainteresirani jih lahko spremljajo na osebnih računalnikih. Interes za spremljanje sej državnega zbora na ta način, kakor tudi za druge storitve preko interneta je velik in še narašča. Ena od velikih pomanjkljivosti je, da se ob našem parlamentu – držav- nem zboru in državnem svetu – še ni izoblikovala zadostna strokovna javnost, ki bi spremljala njegovo delovanje, podobno kot se oblikuje okrog posebnih parlamentarnih revij v državah z daljšo tradicijo. Zato bi bilo potrebno, da bi državni zbor izdajal več posebnih publikacij s pri- merljivimi podatki, namenjenih širši in strokovnim javnostim, ki bi hkra- ti pomembno vplivale na ugled parlamenta. V teh okoliščinah je državnemu zboru gotovo precej teže pojasnjevati svoje odločitve ali s svojimi odločitvami vplivati na širšo javnost in še po- sebej na posamezne, včasih prizadete, skupine državljanov, da te odloči- tve sprejmejo kot pogoj demokratičnega življenja in kot sestavni del nuj- nega procesa modernizacije ali celo prilagajanja evropski zakonodaji. Še teže mu je gotovo pridobivati javno podporo za pomembne odločitve ali nujne reforme. 9. Sklepne ugotovitve Funkcije sodobnih parlamentov so – kot smo opozorili v začetku – dejan- sko široke in mnogovrstne, nekatere so neposredno opazne, druge prav- zaprav predvsem predpostavljamo in jih je težko empirično dokazovati 101 Prvi dan neposrednega prenosa, dne 16. 9. 1999, je sejo državnega zbora (na spletnih straneh www.dz.-rs.si in »parlament.siol.net«) spremljalo 450 ljudi. FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 119 ali meriti. Celota funkcij postavlja parlament v središče političnega siste- ma (Norton, 1993: 206), posledice teh različnih funkcij pa so še kako po- membne za celoten politični sistem in konsolidacijo demokracije. Med- tem ko so parlamenti v državah z daljšo demokratično tradicijo svoje številne funkcije razvili in utrjevali postopoma in na ta način postali učinkoviti pri razreševanju zapletenih problemov razvoja in temeljnih družbenih konfliktov, so novi parlamenti v Srednji in Vzhodni Evropi v obdobju tranzicije komajda začeli opravljati in razvijati posamezne funk- cije. Ti parlamenti so hkrati opravljali številne druge naloge, saj so se v njih v veliki meri šele oblikovale in postajale prepoznavne številne nove stranke. Srečujejo se z veliko večjimi problemi in težavami kot pa »starej- ši« parlamenti z daljšo tradicijo; svojih funkcij še niso mogli ustrezno raz- viti tako zaradi neizkušenosti novih parlamentarcev kot tudi zaradi izred- nih pritiskov na parlamente po hitrih odločitvah, ki prihajajo tako iz domačega kot iz mednarodnega okolja. V našem poskusu analize funkcij slovenskega državnega zbora kot mladega zakonodajnega telesa smo lahko ugotovili značilno neenako- merno in in tudi nepopolno razvitost funkcij, ki je podobna tisti v neka- terih drugih razvitejših tranzicijskih državah Srednje Evrope (Poljska, Češka, Madžarska). T. i. »prehodni« in novi parlamenti so nedvomno us- pešni v funkciji krepitve lastne legitimnosti, saj so se pojavili iz »legitimi- zacijskega vakuuma« in so morali nujno dokazati svojo legitimnost že v prejšnjem obdobju s sprejemanjem odločitev v skladu z javnim mnenjem in nato z demokratičnimi volitvami. Novi demokratični parlamenti so kot osrednje institucije političnega sistema najprej zagotovili prostor za do- kazovanje legitimnosti političnih strank, vključno z večino in opozicijo, in nato pogoje za podeljevanje legitimnosti odločitev. Podobno kot v dru- gih novih parlamentih, pa je legitimnost tako prve demokratično izvolje- ne skupščine RS kot tudi državnega zbora v širšem smislu povezana z dejansko učinkovitostjo; ne gre torej samo za moralno upravičenost do »vladanja«, ampak za pričakovanja, da bo parlament resnično sposoben ustrezno odgovoriti na izzive in zagotavljal stabilnost novega demokratič- nega političnega sistema. Novi parlamenti držav Srednje in Vzhodne Evrope so bili povečini, za- radi uveljavljenih pretežno proporcionalnih sistemov, učinkovitejši pri predstavljanju različnih družbenih interesov, vendar pa so precej slabše opravljali svojo funkcijo razreševanja konfiktov med interesi. Ti so bili v obdobju demokratične tranzicije posebej pereči, saj so povezani z množi- co globokih, starih in novih družbenih nasprotij. Sposobnost reševati konflikte očitno ni odvisna samo od razmerja med vsakokratno koalicijo in opozicijo, ki je pogosto nekonstruktivno, ampak tudi od slabega sode- lovanja strank oz. neusklajenosti med strankami, ki sestavljajo koalicijo in opozicijo. Namesto pragmatičnosti pri uresničevanju skupnih ciljev se med novimi, še ne povsem utrjenimi strankami, pogosto uveljavljata ne- 120 PARLAMENTARNO ODLOČANJE zaupanje in tekmovalnost. Dolgotrajno in težavno razreševanje konflik- tov vpliva na uveljavljanje zakonodajne funkcije, ki naj bi v novih parlamentih prispevala k ravnotežju med vejami oblasti in omogočila sprejemanje moderne zakonodaje na vseh področjih. Na hitrost in pred- vidljivost sprejemanja zakonodaje vplivajo tudi ne dovolj racionalne reši- tve v poslovniku, ki ga državni zbor tudi v drugem mandatu ni uspel spremeniti. Hkrati se tudi v državnem zboru pojavlja podoben »legisla- tivni paradoks«, kot v drugih novih parlamentih, to je precejšnja razlika med veliko zakonodajno produkcijo in slabo kakovostjo zakonov. Pri tem je velik del krivde na strani vlade, ki vlaga v postopek premalo domišlje- ne in dodelane predloge zakonov. Državni zbor ima sicer pomembne vzvode, s katerimi lahko vpliva na vlado in jo prisili, da pošilja predloge zakonov po vnaprej določenih programih in ustrezno kakovostne, vendar jih ne uporablja. Vendar pa državni zbor v primerjavi s številnimi novimi parlamenti opravlja funkcijo sprejemanja državnega proračuna bolj ure- jeno. Pravočasno sprejemanje proračuna, ki zagotavlja stabilen dotok sredstev in njihovo razdelitev družbenim uporabnikom, nedvomno po- membno prispeva k trdnosti političnega sistema. Novi parlamenti še ne opravljajo dejanske funkcije kontrole vlade, ki prispeva k uravnoteženju moči med parlamentom in izvršilno oblastjo. Poslanci oz. poslanske skupine so to funkcijo izvrševali le deloma, pred- vsem s (pre)pogosto uporabo predlogov interpelacij in nezaupnic, ki niso imela pravih učinkov in so poslancem jemali veliko časa in energije. Novi parlamenti se končno pojavljajo kot izredno pomembna arena »naravne selekcije« in kot dejavniki pri rekrutaciji in socializaciji na- cionalnih parlamentarno-vladnih euro-elit. Usposabljanje novih parla- mentarnih elit in vzpostavljanje pravil obnašanja ob njihovi neposredni vključenosti v pocese odločanja, sta pomemben del širšega procesa parla- mentarizacije. Funkcija rekrutacije in socializacije parlamentarno-vladne (evro)elite torej zasluži posebno pozornost zlasti v manjših državah brez posebnih parlamentarnih tradicij, ki morajo uveljaviti svoje interese in iz- koristiti prednosti tudi v mednarodnem okolju. Slabosti, ki jih ugotavlja- mo v Sloveniji – po nekaterih mnenjih je naša parlamentarna tranzicijska elita slabša od menedžerske in kulturne – so povezane tako s politično kulturo kot z nekaterimi sistemskimi rešitvami oz. izbirami volilnih siste- mov. Manjši delež ponovno izvoljenih in celo manjši delež žensk v pri- merjavi z nekaterimi drugimi parlamenti držav Srednje Evrope lahko v določeni meri pripišemo naključnosti volitev, ki je deloma posledica na- šega volilnega sistema (prenizek volilni prag), deloma pa precej spremi- njajoči se podpori posameznim strankam. Na drugi strani pa gre tudi v Sloveniji za premajhno privlačnost tega poklica, ki je povezana z določe- nimi pogoji, ki bi morali biti primerljivi s pogoji v drugih državah z razvi- tejšo parlamentarno demokracijo. Poslanci si morajo svoj ugled v javno- sti povečati predvsem z učinkovitejšim delom, z večjo pripravljenostjo na FUNKCIJE SODOBNIH PARLAMENTOV 121 sporazumevanje in modernejšimi pogajalskimi pristopi, z večjo sprošče- nostjo in tudi s pozitivnejšimi vizijami. Na vsak način bi zrelejša in sta- bilnejša parlamentarna elita lahko precej več prispevala k smotrnemu razreševanju konfliktov in učinkovitejšemu zakonodajnemu delu. Za ob- likovanje nacionalne parlamentarno-vladne elite pa bi morala veljati bis- tveno strožja merila kadrovanja zlasti ob vstopanju v Evropo, saj nas dru- ge države Srednje Evrope glede števila strokovnjakov in sposobnosti kadrov pri navezovanju stikov ter v pogajanjih z evropskimi sobesedniki prehitevajo. Tako kot drugi parlamenti, ki so izpostavljeni izredno kritič- ni javnosti, bi moral državni zbor storiti več za izboljšanje ugleda in pri- dobivanje podpore v javnosti že v procesu oblikovanja politik in še pose- bej pri sprejemanju in uresničevanju zakonov. 122 123 III. PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 124 Procesi in postopki predlaganja, oblikovanja in sprejemanja odločitev so ena najpomembnejših značilnosti in temeljno pravilo sodobnih demo- kratičnih družb. Z vidika sistemske teorije so ti postopki pomembni, ker zmanjšujejo kompleksnost sodobnih družb oz. skušajo to kompleksnost institucionalno urediti, s tem pa omogočajo osredotočanje na najpomem- bnejše dogodke in aktualna vprašanja. V njih se odvija komunikacija s ciljem pravilnega odločanja, usmerjenega k resnici in pravičnosti. Hkrati zagotavljajo nujno potrebna formalna merila za veljavnost (legitimnost) oz. splošno sprejemljivost odločitev (Luhmann, 1992: 31). Politični sistem se namreč ne more opirati izključno na prisiljevanje, če si hoče zagotoviti trajnost mora prisili pridružiti tudi soglasje. Proces odločanja predpo- stavlja tudi oblikovanje največjega možnega soglasja. Celovita politična modernizacija, ki poteka v državah v prehodu, mora nujno zajeti tudi proces političnega odločanja in še posebej zakono- dajni proces. Demokratično in racionalno odločanje predpostavlja tudi transparentnost, to je preglednost v vsaki fazi in zanesljivost samega pro- cesa, ki se ne spreminja glede na udeležence v procesu in druge okolišči- ne. Zakonodajni proces se ne sme uporabljati za pretvarjanje monopolne politične moči v pravo, tako da bi zakonske norme ustrezale zgolj ali predvsem neki vodilni ali prevladujoči politični organizaciji, kot se je to običajno dogajalo v državah realnega socializma. Prav zato imajo demo- kratični zakonodajni postopki varovalne mehanizme, ki omogočajo, da v njih enakopravno sodelujejo nosilci različnih interesov in da je postopek ves čas javen in pregleden. Vendar so ti postopki hkrati tudi tako urejeni, da zagotavljajo smotern, to je dovolj racionalen in ekonomičen potek in celo določeno predvidljivost odločitev. 1. Proces političnega odločanja in zakonodajno odločanje Zakonodajno odločanje v okviru formaliziranega in v parlamentu zaklju- čenega zakonodajnega postopka predstavlja na eni strani zaključeno ce- loto, vendar je pomembno povezano s širšim družbenim procesom poli- tičnega odločanja, ki ga pojmujemo kot zakonodajni proces v širšem smislu (Pizzorusso, 1988: 46). Ta širši proces je sestavljen iz različnih faz, ki potekajo tako v parlamentu kot zunaj njega in tvorijo med seboj sklen- jen krog. Znotraj njih potekajo posebne aktivnosti izbiranja pomembnih PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 125 družbenih vprašanj, ki se nadaljujejo s posebnimi postopki njihovega uvrščanja na dnevne rede in obravnavanja v parlamentih. Sprejemanje odločitev je povezano z nadaljnjimi dejavnostmi njihovega uresničevanja in preverjanja. Faza oblikovanja predlogov je predparlamentarna faza; to je čas, v katerem potekajo številne dejavnosti, povezane z ugotavljanjem problemov in izbiranjem zahtev posameznih skupin in organizacij ter po- litičnih strank za zakonodajni poseg in ureditev. V tej fazi so različna vprašanja in problemi opredeljeni kot politična vprašanja in uvrščeni na politične dnevne rede (»political agenda«) kot zadeve, o katerih poteka javna razprava (Norton, 1993: 53). Razlogi, zakaj postane neko vprašanje politično vprašanje, so številni – med njimi so prav gotovo tehnološke, gospodarske ali socialne spremembe, strategije glavnih političnih akter- jev, zlasti političnih strank, prizadevanja strokovnjakov, da opozorijo lju- di na probleme, ki se jih premalo zavedajo, seveda pa gotovo tudi interesi drugih subjektov. Oblikovanje formalnega predloga zakona je povezano s »predlagalno močjo« (»power of initiation«). V tej pripravljalni fazi so posebej dejavne politične stranke in različne interesne skupine, katerih lobisti si prizade- vajo spodbuditi zakonodajne procese, od katerih pričakujejo koristi (Piz- zorusso, 1988: 47). Zakonodajna pobuda v parlamentih se razlikuje – večjo pobudo ima običajno vlada, vendar precejšnje število zakonov predlagajo tudi poslanci in poslanske skupine ter ponekod tudi delovna telesa in še drugi ustavno in zakonsko opredeljeni predlagatelji (določe- no število volivcev, drugo predstavniško telo ali predsednik države). V številnih državah ima iniciativa vlade precejšnjo prednost tako pri po- stavljanju na dnevne rede kot kasneje v samem postopku. V drugi, t. i. parlamentarni fazi potekata razprava o formalno vloženih predlogih in njihovo dopolnjevanje, ki se konča s sprejemom neke odlo- čitve. Potekajo različne dejavnosti, ki so usmerjene na pridobivanje podpore večine poslancev zakonodajnemu predlogu v obliki, kot je bil predložen, ali pa v ustrezno dopolnjeni obliki. V okviru formalnega zako- nodajnega postopka se besedilo teksta zakonskega predloga ustrezno spreminja in izboljšuje, iščejo se kompromisne rešitve in formulacije. Is- kanje podpore poteka v neformalnih posvetih in v razpravah, ki si sledijo in so organizirane kot formalna branja zakona (Norton, 1993: 50). Vendar sta razpravljanje in dogovarjanje vse do zadnjega trenutka, ko se razpra- va v zadnjem branju konča in preidejo poslanci h končnemu glasovanju, bolj ali manj negotova. Podpora predlogu zakona ali njegovim posamez- nim delom se lahko med razpravo spreminja; posamezne skupine poslancev lahko pogojujejo svojo podporo z določenimi popuščanji in spremembami drugih delov predloga zakona. Podpora posameznim predlogom v celoti je neredko odvisna od tega, ali je predlagatelj priprav- ljen dopustiti ali podpreti sprejem nekega drugega zakona, ki ga predla- gajo drugi predlagatelji. 126 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Ob sprejemanju odločitev potekajo dejavnosti, ki so potrebne za for- malno glasovanje o predlogu zakona, običajno dopolnjenem v intenziv- nih razpravah znotraj delovnega telesa in na skupnih zasedanjih ter dejavnosti, povezane z možnostjo veta. Sprejem nekaterih zakonov pred- videva kvalificirano večino in zato zahteva večjo disciplino poslancev, v posameznih zahtevnih primerih poslanci lahko obrazložijo svoj glas. Predlog zakona, ki je izglasovan, podpiše predsednik parlamenta oz. nje- govega doma, ki s tem potrdi, da je bil zakon sprejet v predpisanem po- stopku in ob spoštovanju vseh določb veljavnega poslovnika. Na izglaso- vani zakon pa lahko dajo veto določeni ustavno opredeljeni subjekti, kot npr. drugo predstavniško telo ali ponekod predsednik države. V tem pri- meru mora parlament še enkrat razpravljati ali pa samo ponovno glaso- vati o zakonu; če ne doseže potrebne (običajno višje) večine, se šteje, da zakon ni bil sprejet. Kot del aktivnosti, povezanih s sprejemanjem predlogov zakonov, se šteje tudi preventivna kontrola skladnosti zakonov z ustavno ureditvijo ali njihove skladnosti z drugimi zakoni (Pizzorusso, 1988: 49). Medtem ko ima preventivna kontrola skladnosti z ustavo, ki se običajno opravi znotraj zakonodajnega telesa ob pripravi končnega besedila zakona, za namen pravočasno ustaviti zakonodajni postopek, dokler se ne odpravi neskladje, pa ima kontrola skladnosti že veljavnih zakonov širši pomen. Ustavno sodišče države, ki opravlja to kontrolo, lahko razveljavi posa- mezne dele zakona ali cel zakon in celo naloži zakonodajnemu telesu, da v določenem roku sprejme ustreznejše določbe (v posameznih primerih tudi določi vsebino predvidenih določb). V tretji fazi, fazi uresničevanja oz. implementacije odločitev, ima par- lament manj pomembno vlogo, saj te naloge prevzamejo različni državni organi, ki morajo sprejete odločitve uresničiti in doseči, da dejansko učinkujejo na neke družbene procese ali spremenijo družbena razmerja. Predvidene metode in sredstva za njihovo uresničenje je treba prilagoditi razmeram in pogojem v posameznih okoljih, saj tudi na videz povsem neproblematične odločitve lahko naletijo na nepredvidene težave. Zato je faza uresničevanja tesno povezana z načinom in postopki oblikovanja in dopolnjevanja odločitev. Uprava na državni in lokalni ravni mora obvesti- ti državljane, na katere se nanašajo nove odločitve, jim določiti roke za izpolnitev zahtev in izvajati sankcije za neizpolnitev. Čeprav se zdi, da gre pri uresničevanju odločitev predvsem za tehnični proces, je uresniče- vanje vsebinski proces in nadaljevanje predhodne faze. Delovna telesa parlamenta ohranjajo določen nadzor nad uresničevanjem odločitev, zbi- rajo podatke o njihovi učinkovitosti itd. Uresničevanje kompleksnih odločitev in celih politik na posameznih področjih je pogosto tvegano početje. Ocene stanja, ki so podlaga za šte- vilne zakonodajne posege, se lahko izkažejo kot nepopolne ali zmotne, zamišljeni skupni učinki pa za problematične. Zaradi neusklajenosti po- PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 127 sameznih zakonov se lahko pojavljajo kolizije in podvajanje pristojnosti. Uprava je zato zadolžena, da stalno spremlja učinkovitost izvajanja posa- meznih odločitev in politik na posameznih področjih v daljšem času in da poroča o učinkovitosti uresničevanja. Na podlagi njenih poročil, raz- nih statističnih podatkov, analiz stroškov in koristi, različnih znanstvenih ugotovitev itd. se je izoblikoval poseben pristop k celovitemu ovrednote- nju odločitev. Ovrednotenje odločitev (»evaluation phase«) je posebna faza, v kateri se parlament in drugi dejavniki ukvarjajo z ugotavljanjem problemov in pojavov, ki so posledica sprejetih odločitev in celih politik. Evalvacijske študije zagotavljajo zakonodajalcem potrebni odziv (»feed- back«) na njihove kompleksne odločitve in s tem vplivajo na oblikovanje političnih dnevnih redov. V tej fazi ima parlament pomembno vlogo, saj primerja stanje na posameznih področjih in sprejete veljavne norme ter politike. Ko ocenjuje stanje, v bistvu identificira vprašanja, s katerimi se bo moral ukvarjati v prihodnje. Na ta način je širši krog zakonodajnega procesa oz. političnega procesa odločanja sklenjen – evalvacija ugotavlja in ponuja nove probleme, ki jih je treba uvrstiti na dnevne rede (Janda, Berry, Goldman, 1992: 627). Zakonodajni postopek lahko torej razumemo le v povezavi s širšim družbenim zakonodajnim procesom. Kljub tej povezanosti ima zakono- dajni postopek svojo posebno samostojnost, temelji na posebnih načelih in ga urejajo posebna pravila. Parlamentarni zakonodajni postopek je v primerjavi z vsemi drugimi postopki (volilnim, sodnim ali upravnim) naj- bolj splošen, hkrati pa tudi do določene mere spremenljiv, saj ga vsi delu- joči parlamenti nenehno dopolnjujejo in prilagajajo sodobnim zahtevam. 2. Zakonodajno odločanje in njegovi cilji Ko govorimo o zakonodajnem odločanju v ožjem smislu, mislimo na nor- mativno dejavnost, ki jo izvajajo zakonodajna telesa (en ali dva domova parlamenta) v okviru posebej predpisanega postopka. S tem razumemo predvsem oblikovanje zakonov (»law-making«) v samostojnih predstav- niških telesih v skladu s pravili, ki so značilna za parlamentarno demo- kracijo (Olson, 1980: 27). Zakonodajno telo načeloma samo presoja, ka- tera vprašanja bo uredilo z zakonom in kako ter katera vprašanja bo uredilo drugače. Zakonodajno telo seveda sprejema še druge akte – na poseben način sprejema proračun države, običajno po posebnem postop- ku ratificira mednarodne pogodbe, sprejema lahko tudi razne deklaraci- je, priporočila, odloke in druge akte. Samostojnost in neodvisnost zako- nodajnega telesa naj bi se ne izražala le v samostojnem oblikovanju dnevnih redov, ampak tudi v samostojnem določanju postopka, v kate- rem se odločitve sprejemajo.V tem pogledu so parlamenti pred izredno 128 PARLAMENTARNO ODLOČANJE težkimi odločitvami, kako zagotoviti, da bosta obravnavanje in odločanje o zakonskih predlogih potekala čim bolj demokratično in temeljito, hkra- ti pa tekoče in predvidljivo in vodila do čim bolj kakovostnih odločitev. Predvidljiv in stabilen zakonodajni postopek, ki natančno določa vloge različnih dejavnikov v procesu zakonodajnega odločanja in jih hkrati sili k čim racionalnejšemu ravnanju, pomembno prispeva k učinkovitosti parlamenta. Urejeni, zanesljivi in predvidljivi postopki sprejemanja odlo- čitev pomembno prispevajo tudi k odprtosti in preglednosti politike ter stabilnosti političnega sistema v celoti. Zakonodajni postopek se loči od drugih postopkov (upravnega, sod- nega, volilnega) po svojih posebnih ciljih. Prvi cilj parlamentarnega zako- nodajnega postopka je, da parlament sprejema najboljše (najbolj kako- vostne) ali vsaj najsprejemljivejše odločitve. Najboljše odločitve so tiste, ki za daljši čas in najbolj smotrno urejajo družbena razmerja oz. določajo pravice in obveznosti in jih ni treba spreminjati in dopolnjevati. Prav zato v parlamentarnem postopku ni hierarhičnosti in so udeleženci načeloma postavljeni v enakopraven položaj. Njihove vloge v postopku so strogo določene, pri čemer je zagotovljena kontradiktornost postopka v širšem smislu. Zato da bi delovali povsem samostojno, poslanci ne smejo biti ve- zani na nobena navodila in so tudi zaščiteni z imuniteto. Vsa ta pravila so usmerjena k enemu samemu cilju, to je k iskanju resnice, ki naj bi bila neodvisna od katere koli moči in zanje ne bi veljala nobena druga merila (spol, položaj, denar ipd.). Sprejete odločitve morajo načeloma temeljiti na skupnih spoznanjih o tem, kaj je resnica, ali vsaj na največjem mož- nem soglasju o resnici (Luhmann, 1992: 35). Drugi cilj zakonodajnega postopka je povezan z odgovornostjo parla- menta za sprejemanje odločitev v vseh primerih in ne glede na okolišči- ne. V skladu s svojo odgovornostjo mora sprejemati meritorne in do- končne odločitve za rešitev problemov, ki jih nikakor ni mogoče odložiti, in celo odločitve, katerih posledic ne more vedno v celoti presoditi in predvideti. Imperativ, da mora biti v določenih primerih sprejeta kakršna koli odločitev, je nujno v nasprotju z načelom sprejemanja najboljših od- ločitev. Tretji in najpomembnejši cilj zakonodajnega postopka je, da vodi do legitimnih odločitev, ki so obvezujoče za vse člane politične skupnosti. Zato morajo biti izpolnjeni določeni pogoji. Zakonodajni postopek mora zagotavljati enake možnosti vsem udeležencem, to je omogočiti sodelova- nje vsem zainteresiranim in upravičenim pod enakimi pogoji. Zagotoviti mora razumne (ne prekratke, pa tudi na predolge) roke za zbiranje potrebnih informacij in dokazov ter po potrebi njihov preizkus v javni razpravi. Dajati mora tudi jasna, predvidljiva pravila obnašanja vseh ude- ležencev. Pomemben del legitimnost odločitev se ustvarja na javnih zase- danjih parlamentov, kjer udeleženci predstavijo svoja stališča in ugotav- ljajo osnovna nasprotja. Tu se odvija boj med argumenti kot sestavni del PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 129 političnega boja. Vendar pa večji del zakonodajnega dela pri pripravi od- ločitev poteka v delovnih telesih, ki so oblikovana za posamezna področ- ja in so primernejša za zbiranje informacij, sklepanje kompromisov ter oblikovanje predlogov odločitev. Legitimnost odločitev torej ni povezana samo s porazdelitvijo vlog med različne udeležence, ampak tudi z delitvi- jo dela in ustreznim osredotočanjem na probleme, ki jih je treba rešiti, ter z vključevanjem strokovnega znanja. Za legitimnost odločitev je potreben še en bistveni element – načelno priznavanje načela večine pri odločanju v vseh primerih, ko ni mogoče doseči splošnega soglasja. Načelo večine je tako na neki način rešitev v sili, vendar ob predpostavki politične enakosti daje večje možnosti, da bo odločitev pravilna in tudi sprejemljivejša. Klasične teorije demokracije so skušale manjšine zaščititi z raznimi posebnimi pogoji, med drugim z za- gotavljanjem posebnih večin za sprejemanje določenih pomembnih odlo- čitev (spreminjanje ustave, volilnega sistema itd.). Prav zato so običajno določene tudi posebne večine za sprejemanje odločitev o spremembi par- lamentarnih poslovnikov. Zakonodajni postopek je doživel tudi največ kritik – utemeljenih in neutemeljenih. Poznavalci političnih procesov predvsem opozarjajo, da se odločitve pogosto sprejemajo zunaj parlamenta, v neformalnih dogo- vorih med različnimi političnimi dejavniki, kjer igrajo glavno vlogo viri politične moči. Interesi vodilnih skupin (vladajočih plasti) naj bi se izrazi- teje kazali v zakonodajnih in administrativnih strategijah državnega apa- rata (Offe, 1985: 34). Pobude naj torej ne bi prihajale toliko iz same civil- ne družbe in njenih organizacij, ampak naj bi izvirale predvsem iz struktur državne organizacije. Parlament in celoten sistem političnih in- stitucij naj bi imel svojo posebno selektivnost, ki s posebnimi postopki in pogoji vključevanja vanje zagotavlja, da se določeni interesi laže uveljav- ljajo, medtem ko se drugi iz formalnih razlogov izločijo. Institucionalizi- rana pravila vključevanja in izključevanja ustvarjajo po Offeju različne vrste »nedogodkov«; izločeni naj bi bili vsi tisti dogodki in vprašanja, ki niso v skladu z usmeritvijo povečevanja vrednosti kapitala, ki prevladuje v državah, ki priznavajo tržno konkurenco. Vprašanja, o katerih se ne razpravlja, in odločitve do katerih ne pride, so seveda v političnih proce- sih včasih celo pomembnejša od razprav in odločitev, ki se zgodijo. Upo- raba formalnih pravil, ki veljajo v procesih parlamentarnega odločanja, naj ne bi bila samo nujna formalnost, ampak naj bi do določene mere prejudicirala rezultat postopka. Vsako postopkovno pravilo naj bi omo- gočalo določene prednosti ali pa zaviralo vključevanje določenih intere- sov. Določene zahteve ali pobude se lahko učinkovito potiskajo vstran z vztrajnim odlašanjem njihovega vključevanja na dnevne rede in »neodlo- čanjem« (Bachrach, Baratz, 1970: 44). Politični analitiki in tudi sami politiki lahko ugotavljajo selektivnost političnih struktur, vključno s parlamenti, zlasti v primerih, ko izbor 130 PARLAMENTARNO ODLOČANJE problemov oz. vključevanje vprašanj na dnevne rede dejansko poteka pristransko. Prav tako niso redke študije primerov, ki opozarjajo, da for- malna pravila postavljanja dnevnih redov in glasovanja vplivajo na rezul- tat zakonodajnih procesov. Empirično proučevanje obnašanja posamez- nih družbenih skupin lahko vsaj do določene mere odkriva, ali in koliko je njihovo pristajanje na neko stanje oz. zadovoljstvo s položajem v druž- bi posledica izrinjanja določenih vprašanj na obrobje družbene pozorno- sti ali »neodločanja« (Bachrach, Baratz, 1970: 49). Vendar pa kritiki obi- čajno spregledujejo, da se zaradi rednih volitev in spreminjanja razmerij moči med posameznim mandatom vsa vprašanja, ki so bila potlačena ali izrinjena, lahko v najkrajšem času oz. ponovno pojavijo v ospredju poli- tične pozornosti. Tako postanejo osrednja tema oblikovanja neke nove politike in se uvrstijo na dnevne rede oz. so vložena kot predlogi v zako- nodajne postopke. V številnih zakonodajnih postopkih prihajajo do izra- za interesi najrazličnejših manjšin, ki se prebijajo kljub formalnim ovi- ram in kljub še tako močnemu nasprotovanju večine. V postopkih se tudi razkrivajo motivi političnih dejavnikov in njihove politične strategije ter razlogi oblikovanja političnih zavezništev ob različnih konkretnih vpraša- njih. Končno pa takšna kritika izhaja iz napačnih predstav, da sta širši proces političnega odločanja in zakonodajni postopek odločanja eno in isto. 3. Splošna načela in pravila zakonodajnega postopka Parlamentarni zakonodajni postopek je skupek obvezujočih načel in pra- vil ter določenih ustaljenih načinov obnašanja udeležencev, ki omogoča- jo nepretrgan proces parlamentarnega odločanja o množici različnih za- dev, o katerih je treba hitro ali pa vsaj v doglednem času dokončno odločiti. Ta načela in pravila so stabilna in se ne spreminjajo od primera do primera – na ta način zagotavljajo zanesljivost postopka samega in tudi določeno predvidljivost končnih odločitev. Zakonodajni postopek v ožjem smislu sestavljajo pravila, ki določajo potek vsakega posameznega postopka, v katerem se obravnava neki zakonski predlog, v širšem smi- slu pa gre tudi za pravila, ki zagotavljajo načrtovanje in organizacijo zakonodajnega dela v daljšem obdobju. Pri tem upoštevajo nujnost us- klajevanja dela z vlado in tudi drugimi institucijami, ki nastopajo kot udeleženci v zakonodajnem postopku. Proces zakonodajnega odločanja je kot najsplošnejši in najpomem- bnejši proces sprejemanja odločitev, ki zavezujejo celotno družbo, urejen po posebnih načelih, ki naj bi zagotavljala sprejemanje pretehtanih, celo- vitih, usklajenih in kakovostnih zakonov. Načelo izključne odgovornosti zakonodajnega telesa za sprejemanje zakonov PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 131 določa, da nobena druga oblast načeloma ne more posegati v njegove pri- stojnosti. Ko predlog katerega koli predlagatelja pride v zakonodajni po- stopek, postane »last« parlamenta, ki o njem povsem samostojno odloča. Zato predlagatelji (vlada in drugi) načeloma ne morejo prevzemati nalog, da sami dopolnjujejo predloge zakonov, ki so jih vložili v postopek, četu- di v skladu z navodili in smernicami parlamenta. Načeloma lahko ustav- no sodišče kot ena izmed oblasti sicer poseže v zakonodajalčevo voljo tako, da razveljavi neustavne zakone, ne more pa parlamentu določati, kakšne zakone naj sprejme. Zavezujočnost odločb ustavnega sodišča to- rej še vedno ne preprečuje parlamentu, da bi sprejel neko ureditev ali us- meritev, ki bi bila vsebinsko podobna prejšnji. Načelo demokratičnosti zakonodajnega postopka določa pogoje in načine uvajanja različnih inte- resov v parlamentarno areno ter njihovega uveljavljanja med razpravo, pri čemer se vsi interesi lahko v vsaki fazi in ob vsakem vprašanju enako- pravno izrazijo in soočijo. Vsak poslanec in vsaka parlamentarna poslan- ska skupina (klub ali frakcija) ima načeloma enake možnosti predlaganja zakonov ali sodelovanja v razpravi in tudi dopolnjevanja zakonov v po- stopku in končno tudi izražanja podpore ali nasprotovanja predlogom pri glasovanju. Načelo javnosti zahteva javno razpravo o vseh vprašanjih in predlogih. Parlament je prizorišče odprtih in javnih razprav in tudi no- ben zakon se ne more pripravljati na način, da javnost o njem ali katerem koli njegovem delu ne bi bila seznanjena. Državljani imajo pravico pri- sostvovati sejam parlamenta, posebno vlogo pa imajo sredstva javnega obveščanja, saj novinarji bolj ali manj tekoče poročajo o sejah. O po- membnih sejah je praviloma organiziran televizijski prenos. Parlamenti organizirajo posebne tiskovne konference o svojem delu in izdajajo po- sebne publikacije. Načelo javnosti je posebej poudarjeno tudi z javnim glasovanjem, saj poslanci praviloma glasujejo javno, kar omogoča voliv- cem, da spremljajo in nadzorujejo njihovo delovanje (v parlamentih je mogoče dobiti izpise o vsakem posameznem glasovanju poslancev – nad- zor je mogoč zaradi stalnega sedežnega reda). Spoštovanje načela javno- sti zagotavlja potrebno preglednost zakonodajnega postopka. Parlamenti lahko na podlagi poslovniških določil le izjemoma sklenejo, da so določe- na zasedanja ali deli zasedanj zaprti za javnost, ali da se posamezno gradivo obravnava kot zaupno gradivo. Zakonodajni postopek na drugi strani zahteva, da se o vseh predlogih zakonov razpravlja temeljito in preudarno. Načelo stopnjevitosti zahteva, da se predlogi obravnavajo postopno na več obravnavah, ki omogočajo njihovo ocenjevanje z različnih vidikov – od preverjanja razlogov za izdajo in ciljev zakona do posameznih vsebin- skih sklopov in konkretnih členov do končnega glasovanja. Vsak predlog zakona naj bi praviloma šel skozi več zaporednih branj, kar naj bi zago- tavljalo tudi boljšo kakovost na koncu izglasovanega zakona. Pri tem so- delujejo tudi posebne parlamentarne službe, ki preverjajo skladnost 132 PARLAMENTARNO ODLOČANJE predloženih zakonov s pravnim redom države. Le v posameznih posebej določenih primerih (naravne nesreče, obrambni razlogi, nujno ukrepanje zaradi preprečevanja večje škode itd.) je mogoče sprejemati zakone po nujnem oz. hitrem postopku, v katerem je mogoče preskočiti eno ali dve branji (Igličar, 1995: 65). Zaradi vse večje kompleksnosti sodobnih družb in velikih pritiskov po zakonodajnem urejanju je bilo treba doseči tudi čim racionalnejše in gospodarnejše delovanje parlamenta . Načelo racionalnosti zahteva ne le smotrno razporeditev dela v daljšem obdobju, ampak tudi delitev dela med parlament, ki mora obravnavati veliko zakonodajnih predlogov hkrati, in specializirana delovna telesa, ki so odgovorna za spremljanje procesov in oblikovanje politik na posameznih področjih. Prav tako pa predpostavlja smotrno povezanost posameznih faz zakonodajnega po- stopka. Načelo gospodarnosti hkrati zagotavlja, da se v čim krajšem času in s čim manjšim trudom ter sredstvi dosežejo kar najboljši rezultati. Do- loča tudi roke, ki niso predolgi, v katerih je treba opraviti določena opra- vila (pripraviti poročila in gradivo za naslednjo fazo, vložiti dopolnila itd.), ter racionalno porazdelitev časa, ki je potreben za obravnavo. Parla- ment lahko v posameznih izrednih primerih skrajša posamezne roke, ki so predpisani v posameznih fazah, prav tako pa lahko uporabi različne skrajšane postopke. Načelo doseganja optimalnih rezultatov predpostavlja določene druge pogoje in predpostavke za odpravljanje morebitnih ovir in pospeševanje zakonodajnih procesov, kot so npr. posvetovanja in po- gajanja med različnimi dejavniki, ki omogočajo doseganje minimalnega soglasja o vsebinskih in postopkovnih vprašanjih in tudi za strokovno svetovanje posameznim poslancem, političnim dejavnikom in delovnim telesom. Omogoča tudi odpiranje parlamenta za zunanje pobude in ko- municiranje med parlamentom in civilno družbo. Zakonodajni postopek tako omogoča odprtost parlamenta, racionalno ravnanje, premagovanje blokad odločanja in odpira pot k sprejemljivim rešitvam. V zakonodajnem postopku je pomembno tudi načelo zbornega spreje- manja zakonov in drugih aktov. Kompleksnost sprejemanja odločitev nala- ga sprejemanje številnih pripravljalnih odločitev posameznikom (pred- sedniku parlamenta) ali posameznim ožjim kolegijskim telesom (delovna telesa, kolegiji, posebne službe za preverjanje skladnosti predlogov zako- nov s pravnim sistemom itd.). Ne glede na to pa mora končno odločitev o predlogu zakona v vsaki posamezni fazi sprejeti zakonodajno telo na skupni seji. Na ta način nobena odločitev načeloma ne more biti pristran- ska ali nepopolna. Zborno sprejemanje odločitev je tudi pomemben po- goj za njihovo legitimnost. Zakonodajni postopek je urejen kot strogo formaliziran postopek, v katerem morajo biti posamezna dejanja storjena na predpisan način in v določenih rokih. Vsak predlog v zvezi s predlogom zakona v postopku mora biti predložen pisno – to velja tudi za dopolnila k predlogom zako- PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 133 nov, ki jih vlagajo različni udeleženci, poročila delovnih teles ali mnenja Sekretariata za zakonodajne in pravne zadeve. Načelo pisnosti prispeva k natančnosti izražanja in zmanjšuje nejasnosti, predvsem pa odstranjuje nesporazume (Igličar, 1995: 66). Hkrati zavezuje tako predlagatelje, da svoje predloge utemeljujejo, kot druge udeležence v postopku, da na pi- sne predloge ali stališča odgovorijo; če se v določenem roku ne izrečejo, se šteje, da so zanje sprejemljiva. V skladu s tem načelom morajo biti vsi sprejeti zakoni in drugi akti objavljeni v uradnem glasilu in tako dostop- ni širši javnosti. Na ta način se zakonodajalec tudi zavaruje pred očitki in sklicevanji državljanov, da ne poznajo predpisov. Na teh splošnih načelih so oblikovana konkretna pravila zakonodaj- nega postopka, ki zagotavljajo stabilnost postopka in predvidljivost končnih odločitev. Omogočajo vodenje velikega števila zakonodajnih po- stopkov hkrati in izpolnjevanje obsežnejših zakonodajnih programov skozi daljše obdobje. Celota pravil omogoča smotrno izrabo energije po- slancev in drugih udeležencev ter potrebno osredotočenje na vsebinsko delo pri pripravi zakonodajnih predlogov. Pravila lahko uresničujejo na- čela v dobesednem pomenu in v tem primeru zahtevajo večjo strogost in doslednost brez izjem ali pa dopuščajo pragmatično prilagajanje zakono- dajnega odločanja potrebam hitrega ukrepanja in sprejemanja odločitev. V tem smislu lahko ureditev zakonodajnega postopka omogoča bolj ali manj gladko prehajanje predloga skozi posamezna branja ali pa povzro- ča, da parlament postaja ozko grlo pri sprejemanju odločitev. V takih pri- merih pogosto prihaja do precejšnjih odstopanj od predvidenega postop- ka, izjeme pa postanejo pravilo. Pravila zakonodajnega postopka se delijo na več osnovnih skupin: a) Pravila, ki strukturirajo postopek obravnavanja zakona in določajo število branj zakona. Sem spadajo pravila, ki določajo posebnosti vsa- kega branja, ali gre npr. pri prvem branju za bolj ali manj formalno opravilo (najavo) ali pa za prvo vsebinsko razpravo, v katerem branju je treba opraviti glavno vsebinsko razpravo, ali je mogoče predlog vse- binsko dopolnjevati tudi v zadnjem branju itd. b) Pravila, ki določajo način delitve dela med delovna telesa in skupna zasedanja ter sestavo in vlogo delovnih teles. Ta določajo, kako se se- stavijo delovna telesa glede na število članov (razmerje med poslanci člani koalicije in opozicije) in kako se razdelijo vodilna mesta v delov- nih telesih, ali pride predlog v obravnavo najprej v delovno telo ali na skupno zasedanje, kolikokrat in kdaj se vključujejo v obravnavo de- lovna telesa, katera delovna telesa so matična in katera druga lahko izrazijo interes za obravnavo predloga zakona itd. c) Pravila, ki določajo razporeditev zakonodajnega dela znotraj parla- mentarnega leta in meseca ter potreben čas za obravnavo (razpravo) konkretnih predlogov zakonov v posameznem branju. Sem spadajo zlasti pravila, ki določajo način usklajevanja parlamentarnega zako- 134 PARLAMENTARNO ODLOČANJE nodajnega dela z zakonodajnim programom vlade in programom dela morebitnega drugega doma, pravila sestavljanja letnih in terminskih programov dela ter način razpravljanja in potrjevanja predlaganih dnevnih redov. d) Pravila, ki omogočajo sodelovanje oz. dejavno udeležbo posameznim upravičencem oz. dejavnikom v zakonodajnem odločanju in določajo posebne pogoje in roke za vstopanje (predlaganje zakonov, prijavlja- nje k razpravi, repliciranje, vlaganje dopolnil itd.). e) Pravila, ki določajo časovno trajanje razprav in odmorov, dolžino in število nastopov posameznih poslancev ob vsakem vprašanju na dnevnem redu, vključno z replikami, način razdelitve časa za razpra- vo med posamezne poslanske skupine, pravico poslanskih skupin, zlasti opozicijskih, da zahtevajo odmore za razpravo, itd. f) Pravila, ki veljajo za sprejemanje odločitev ter njihovo potrjevanje ob suspenzivnem vetu. Ta pravila določajo ugotavljanje sklepčnosti, na- čin glasovanja in posebne večine za sprejemanje pomembnih odloči- tev, javno ali tajno glasovanje itd. g) Pravila, ki razporejajo pravice in dolžnosti med udeležence v zakono- dajnem postopku. Ta pravila določajo način porazdelitve moči med udeležence z namenom, da je zakonodajni postopek čim bolje organi- ziran, povezan in smotrno voden. Spoštovanje temeljnih načel in pravil parlamentarnega zakonodajne- ga postopka in njihova prilagodljivost pragmatičnim potrebam in zahte- vam po hitrem sprejemanju odločitev v sodobnih kompleksnih in dina- mičnih družbah sta nujna za urejen postopek, ki omogoča vsebinsko razpravo in hkrati pospešuje obravnavo oz. po najkrajši poti in z naj- manjšo porabo sredstev in energije vodi do meritornih in dokončnih ter kakovostnih odločitev. Vendar so za smotrn potek zakonodajnega postopka potrebna tudi nepisana pravila, to so parlamentarni običaji kot del parlamentarne tra- dicije ter določena rutina zakonodajnega odločanja. Gre za bolj ali manj poenoteno oz. standardizirano razumevanje načel in pravil ter parlamen- tarno prakso sporazumevanja in odločanja, ki temelji na številnih pred- hodnih primerih, ki jih pravila niso ali vsaj ne v celoti predvidela. Tako so se razvile različne oblike neformalnih posvetovanj koalicije z opozici- jo. Na ta način vse strani ugotavljajo možnosti medsebojnih popuščanj, ki veliko prispevajo k razumevanju nasprotnih stališč in odpravljajo ne- potrebne spore. Najočitnejši primer parlamentarne tradicije številnih dr- žav je, da je predstavnik najštevilčnejše poslanske skupine imenovan za mandatarja nove vlade. Parlamentarna praksa, ki se gradi počasi na pod- lagi precedenčnih primerov, ustaljeni običaji in rutina zakonodajnega od- ločanja pomembno prispevajo k zanesljivosti zakonodajnih postopkov ter k predvidljivemu obnašanju vseh udeležencev. Vsi novi parlamenti v PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 135 zgodovini sodobnih demokracij so imeli velike težave zaradi pomanjka- nja predhodnih primerov.102 Tudi novi ali na novo aktivirani parlamenti držav Srednje in Vzhodne Evrope niso razpolagali z nobenimi predhod- nimi primeri, pa tudi novi člani niso imeli nobenih izkušenj. Postopek, ki določa jasna pravila obnašanja udeležencev zakonodaj- nega postopka, se vendarle do določene mere spreminja v odvisnosti od primerov. Od primera do primera se namreč spreminjajo področja in prioritete zakonodajnega urejanja ter teža problemov, oblikujejo se nova razmerja med pristaši in zagovorniki določenih rešitev, uveljavljajo se nove strategije prepričevanja in popuščanja, menja se način argumentira- nja itd. Vsak postopek ima zato posebno dinamiko in intenzivnost raz- pravljanja in argumentiranja. Zato je potek vsakega zakonodajnega po- stopka enkraten; v posameznih primerih se lahko spremeni podpora predlogu zakona, utegne se celo spremeniti že ugotovljena večina pri končnem glasovanju, če je odločitev čez čas dana v ponovno glasovanje. Za izvedbo vsakega zakonodajnega postopka so potrebni tako veliko strokovno znanje kot politične izkušnje in iznajdljivost. Treba je presodi- ti pomen postopka z vidika družbenih in vsebinskih okoliščin ter z vidi- ka drugih zadev, ki so v postopku. Prav tako je treba obvladati postop- kovna pravila in poznati terminske okvire, v katerih se lahko postopek smotrno izvede glede na druge nujne postopke. Predvideti je treba različ- ne možnosti formalnega toka odločanja kakor tudi neformalnega spora- zumevanja udeležencev med samim postopkom. Poznati je treba dejan- ske pristojnosti posameznih udeležencev in presoditi verjetnost, da uporabijo posamezna sredstva ali da jih ne. Treba je tudi ugotoviti more- bitno povezanost primera s prejšnjimi primeri in kakšne informacije so potrebne posameznim udeležencem ter v kakšnem času. Predlagatelji običajno ugotavljajo, kakšne so možnosti za soglasje glede posameznih vprašanj in kakšna je verjetnost preglasovanja, kako je mogoče izrabiti postopek za pridobivanje političnih točk in kako utruditi nasprotnike itd. Vse te informacije postajajo nujni pogoj učinkovitega sodelovanja v postopku, ki naj vodi do dobrih ali vsaj sprejemljivih rešitev. Odločitve sprejete v tako predpisanem postopku, so legitimne in ob- vezne za vse državljane; država jih lahko uresniči tudi s sredstvi prisile. Pripravljenost sprejeti odločitve pa je odvisna od različnih dejavnikov so- cializacije, pogosto od občutka ljudi, da so demokratično sodelovali pri njihovem oblikovanju, ali od prepričanja, da so odločitve potrebne v skupnem interesu, čeprav ta ni neposredno razviden. Pripravljenost spre- jemati odločitve naj bi bila odvisna tudi od zaupanja v legalnost obstoje- 102 V prvem ameriškem kongresu pred dvesto leti se je James Madison pritoževal, da člani nimajo na razpolago predhodnih primerov v zakonodajnem postopku (»suf- fered from the lack of precedents«), kljub temu, da so prvi izvoljeni člani že imeli izkušnje iz predstavniških teles prejšnjih kolonij. 136 PARLAMENTARNO ODLOČANJE čega družbenega reda (Weber, 1968: 130). Če sprejete odločitve ne bi bile uresničljive oz. jih državna uprava ne bi mogla izvajati, bi se zmanjšala upravljivost države, kar bi vplivalo na legitimnost celotnega sistema. Zato se v zakonodajnih postopkih skuša ugotavljati možnosti usklajeva- nja in dosegati čim večje soglasje. Iskanje soglasja nikakor ne omejuje uveljavljanja različnih stališč in nasprotujočih si argumentov. Omejeva- nje razprave zaradi ustvarjanja navideznega soglasja se pogosto izkaže za kontraproduktivno. Zagotovitev kar največ možnosti za doseganje so- glasja je pomembno, saj pri preglasovanju prinaša manjša tveganja odpo- ra pri prizadetih skupinah in omogoča lažje sprejemanje oz. uresničeva- nje tudi nepriljubljenih odločitev. 4. Parlamentarni poslovniki Poslovniki so posebej urejena in obvezujoča pravila razpravljanja in odlo- čanja, prilagojena parlamentarnemu okolju, ki temeljijo na enotnih nače- lih demokratičnosti, in so kot taki odraz razmer v dani družbi. Pravila so pomemben sestavni del politične kulture vsakega naroda in še posebej kulture razpravljanja in nasprotovanja ter končno tudi oblikovanja so- glasja; če to ni možno, pa omogočajo edini način civiliziranega preverja- nja razmerja moči med številom glasov za neko rešitev ali proti njej. So- dobni poslovniki zagotavljajo stabilen, predvidljiv in učinkovit potek odločanja, ki ga ne morejo ovirati niti spremembe koalicijskih povezav niti nepredvidljive situacije. Smotrna ureditev postopka zagotavlja, da so potrebe neke družbe po zakonodajnem urejanju čim bolje in čim hitreje uresničene. Parlamentarni poslovniki so posebni akti, ki uresničujejo načela parlamentarnega sistema razložena v ustavi države. Parlamentarni po- slovniki skupaj z ustavnimi določbami, ki se nanašajo na delovanje par- lamenta, posameznimi zakoni in nepisanimi pravili, običaji in rutinami sestavljajo parlamentarno pravo države. Poslovniki so hkrati rezultat zgo- dovinskega razvoja in parlamentarnih tradicij. V idealnem parlamentarnem okolju, kjer so načela in pravila odloča- nja med seboj usklajena in uravnotežena, imajo vsi poslanci in vse poli- tične stranke dovolj možnosti za uveljavljanje interesov, kar pa parlamen- ta ne ovira, da ne bi v razumnem času sprejel odločitve. V vsakem sistemu pravil pa obstajajo tudi pomanjkljivosti, nejasnosti in dvoumno- sti. Poslanci in poslanske skupine pri zasledovanju svojih ciljev izkorišča- jo tudi take slabosti poslovnikov v skladu z reklom »pravila so za to, da jih kršimo«. Takšno delovanje otežuje delo drugih udeležencev in vodi do blokad odločanja. Značilno za parlamentarne poslovnike je, da se dopolnjujejo v odvi- PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 137 snosti od razvojnih sprememb – gre za prilagajanje parlamenta družbe- nemu, gospodarskemu in političnemu razvoju ter spremembam v raz- merjih moči med parlamentom in izvršilno oblastjo. Poslovanje prvih parlamentov je izhajalo iz običajnega prava in posebnih parlamentarnih privilegijev (Pitamic, 1927: 368). V Angliji, kjer so kralji preganjali posa- mezne poslance, ki so jim nasprotovali, se je zgodaj razvil privilegij svo- bodnega delovanja poslancev – leta 1689 so poslanci sprejeli »Bill of Rights«, ki določa, da se svobode govora v parlamentu ne sme osporavati na sodišču ali na kakem drugem mestu izven parlamenta. Šele v 19. sto- letju so se začela ta pravila v angleškem parlamentu zbirati in sistematič- no razvijati v stalnih pravilih (Standing Orders). Člani prvega Kongresa ZDA so konec 18. stoletja začeli uporabljati pravila angleškega spodnjega doma. Drugi parlamenti, zlasti na evropski celini, so sprejemali poslovni- ke o lastnem poslovanju in si predpisali postopke sprejemanja zakonov in drugih aktov (Pitamic, 1997: 357). Pri tem je pogosto prihajo do posne- manja primerov. Poslovnik nemškega Bundestaga iz leta 1952 so npr. ob- likovali na osnovi poslovnika Reichstaga iz leta 1922, ki je imel predhod- nika v predstavniškem domu kraljevine Prusije iz leta 1849, ki ga je posnemal tudi poslovnik parlamenta nemškega cesarstva iz leta 1871. Oblikovalci pruskega poslovnika pa so se zgledovali po poslovniku bel- gijske poslanske zbornice iz leta 1831, ki je imel za model poslovnik fran- coske skupščine iz leta 1789, katerega teoretična podlaga je izhajala iz prakse angleškega parlamenta (Schreiner, 1995: 35). Poslovnik avstrijske- ga državnega zbora, ki je veljal do l. 1974, je imel za podlago »oktroirani« poslovnik iz l. 1861. Poslovniki se morajo naslanjati na ustave, ki določajo način volitev v parlament in njihovo sestavo, običajno pa tudi splošna načela, kako naj parlament obravnava zakonske predloge, ter načine, kako jih lahko spre- minja in dopolnjuje. Ustave pogosto določajo, kdo ima zakonodajno po- budo, da naj se zakon sprejema postopoma v več branjih in tudi kakšne naj bodo večine za sprejemanje posameznih vrst zakonov. Zakoni, ki ure- jajo postopek volitev in delitev mandatov se običajno sprejemajo z dvo- tretjinsko večino itd. Avtonomni poslovnik, ki ga sprejme parlament in s katerim določa lastno poslovanje oz. zakonodajni postopek, lahko šteje- mo kot neke vrste zakon ali pa celo kot »malo ustavo«- tudi za spreminja- nje poslovnika je običajno potrebna posebna večina ali celo obvezna po- novitev glasovanja v naslednjem mandatu (v švedskem Riksdagu). S poslovnikom si predstavniška telesa tradicionalno določijo način konstituiranja in način volitev organov, samostojnost poslancev, javnost dela, sklicevanje zasedanj, naloge predsedujočega, način vzdrževanja miru med zasedanjem itd.103 Poslovniki opredeljujejo tudi posebna tele- 102 Poslovnik deželnega zbora Vojvodine Kranjske iz leta 1908 (skupaj ima 43 čle- nov), ki je bil oblikovan po poslovniku avstrijskega državnega zbora, je opredelje- 138 PARLAMENTARNO ODLOČANJE sa, ki predsedniku ali speakerju pomagajo pri načrtovanju dela, vodenju parlamenta in odločanju – to so različni posvetovalni organi, ki pomem- bno prispevajo k temu, da se sodobni parlamenti lahko dovolj učinkovito spopadajo z naraščajočimi zahtevami po zakonodajnem urejanju. Opre- delijo vrste aktov, ki jih sprejema parlament, in način njihove obravnave (redni in drugi postopki). Določajo način vključevanja posameznih ude- ležencev v procesu zakonodajnega odločanja in njihove pristojnosti. Po- sebej so določene pristojnosti predsednika (speakerja), ki je odgovoren za organizacijo parlamentarnega dela in ki parlament tudi zastopa nav- zven. Moderni poslovniki upoštevajo pomanjkanje časa in opredeljujejo tudi način načrtovanja zakonodajnega dela (v tem smislu upoštevajo pro- grame vlade), sestavljanje dnevnih redov in sklicevanje sej ter podrobno določajo zakonodajni postopek in postopek sprejemanja drugih aktov. Hkrati določajo tudi sankcije za prekoračitve govorov, kršitve reda ali ža- litve (opomin, odvzem besede, izključitev z zasedanj) itd. Značilnost so- dobnih poslovnikov je tudi težnja po specializaciji zakonodajnega odlo- čanja, ki jo uresničujejo z delitvijo dela med skupna zasedanja in delovna telesa. Med pomembne dele poslovnika sodi ugotavljanje sklepčnosti za odločanje in načini glasovanja. Poslovniki opredeljujejo tudi vlogo gene- ralnih sekretarjev oz. direktorjev parlamentov in služb, ki zagotavljajo podporo zakonodajnemu odločanju, itd. Poslovniki določajo predvsem zakonodajni postopek in posamezne stopnje obravnavanja in sprejemanja zakonskih predlogov in pri tem lo- čijo med splošno razpravo in obravnavanjem konkretnih določb. Pri tem val sestavo zbora (sestavljalo ga je 49 poslancev, izvoljenih po kurijah, in ljubljan- ski knezoškof). Določal je, da izvoljeni poslanci »ne smejo od nikogar vzeti nika- koršnjega navodila (instrukcije) ter smejo samo osebno glasovati«. Predsedujoči določa vrstni red po katerem pridejo v obravnavo zadeve. Deželni zbor je lahko sklican, da »presoja in nasvetuje kako razglašeni splošni zakoni ustrezajo deželni koristi ter da presoja in nasvetuje, kako naj se razglasijo plošni zakoni in naredbe, katerih zahtevajo deželne potrebe in koristi«, itd«. Za sklepanje je treba, »da je nad polovico vseh članov navzočih in za veljavnost sklepa je treba nadpolovične večine navzočih poslanscev«. Poslovnik določa različne načine glasovanja: »Po na- vadi se ustno glasuje, sme se pa tudi vstavši in obsedevši glasovati. Kadar se voli ali službe daje, takrat se voli z listki«. Zelo stroge so videti določbe o vzdrževanju reda na sejah: »Prvosednik je dolžan skrbeti za vzdrževanje miru in reda med pos- vetovanji deželnega zbora in za to, da se varuje parlamentarna dostojnost. Mote- nje razprav deželnega zbora in pregreške njegovih članov proti parlamentarni do- stojnosti kaznuje prvosednik s klicem »k redu«. Ako eden ali več članov deželne- ga zbora hudo moti mir, se težko pregreši zoper parlamentarni red ali kruto žali deželni zbor ali prvosednika, smejo se dotični člani na dobo največ treh sej izklju- čiti iz deželnega zbora«. Deželnozborske seje so javne, če poslušalci motijo raz- prave »je po naročilu prvosednika odstraniti nepokojnike …«. (Državni osnovni zakoni in drugi ustavni in upravni zakoni z odločbami najvišjih sodnih dvorov ter spremenjeni deželni redi in deželni volilni redi slovenski dežela, zbral in uredil Štefan Lapajne, Izdalo društvo Pravnik, v Ljubljani, 1910). PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 139 pa posebej opredeljujejo pravice in dolžnosti udeležencev v zakonodaj- nem postopku – lahko govorimo o posebnih modelih porazdelitve moči med udeležence. Glavno vsebinsko delo naj bi se opravilo v stalnih de- lovnih telesih, ki jih parlament na začetku svojega mandata posebej usta- novi za obravnavanje vprašanj na posameznih področjih. Poslovniki določajo tudi posebne, a v bistvu podobne postopke za sprejemanje dr- žavnega proračuna in zaključnega računa, ratifikacijo mednarodnih po- godb ali za obvezno razlago sprejetega zakona a) Primeri poslovnikov sodobnih nacionalnih parlamentov Poslovniki kot »male ustave« ali pravila, ki urejajo poslovanje in odloča- nje sodobnih parlamentov so si podobni v tem, da ohranjajo določene us- taljene načine in metode organiziranja dela in vodenja parlamenta, ki so del parlamentarnih tradicij, vendar se hkrati prilagajajo novim okoliš- činam in sodobnim zahtevam. V parlamentih, ki bolj upoštvajo parla- mentarno tradicijo, imajo običajno večji pomen precedenčni primeri in odločevalska rutina, hkrati pa poslovniki prepuščajo več moči vodilni av- toriteti. Poslovnik britanskega spodnjega doma (House of Commons), ki so ga sestavljali postopoma, se razlikuje od drugih prav po vlogi, ki jo daje speakerju – od njega je v veliki meri odvisno, kako bodo uporabljena in interpretirana pogosto zapletena in zastarela pravila. Poslovnik, ki obse- ga 144 členov, npr. na začetku podrobno našteva diskrecijska pooblastla (powers) speakerja, ki odloča o tem, kdo bo lahko govoril v vsaki razpravi in kdaj, izbira amandmaje, o katerih se lahko razpravlja in glasuje, itd. Vendar mora speaker svoje diskrecijske pravice uporabljati v skladu z do- ločenimi načeli in ne na podlagi osebnih ali strankarskih predsodkov. Druga značilnost poslovnika je, da politične stranke oz. poslanske skupi- ne v poslovniku nimajo posebnega statusa, prav zaradi tega pa imajo po- slanci pomembno vlogo. Poslanec je tudi zaradi volilnega sistema pred- vsem predstavnik volilne enote (s približno 65.000 volivci), ne glede na svojo strankarsko pripadnost. Poslanci imajo precejšnje možnosti, da se uveljavijo kot posamezniki v okviru posebej določenih razprav (zlasti t. im »adjournment« na koncu vsakega zasedanja in »Question time«), po- leg tega pa je 25 do 30 dni na leto rezerviranih za razpravo o zadevah, ki jih sami predlagajo. Ker je zanimanje poslancev večje od razpoložljivega časa, uporabljajo poseben »lottery« sistem, s katerim se vrstni red raz- pravljavcev določa s številkami, ki jih poslanci slučajno izbirajo. Četrta posebnost poslovnika je, da daje skupnemu zasedanju večji pomen kot delovnim telesom (Standing in Select Committees). Predlog zakona mora biti najprej odobren na skupnem zasedanju, preden ga de- lovno telo obravnava v podrobnostih. Delovna telesa so se sicer v zadnjih tridesetih letih močno uveljavila tudi v delu spodnjega doma in poslanci dejansko porabijo več časa za delo v delovnih telesih, vendar je prišlo le 140 PARLAMENTARNO ODLOČANJE do prenosa aktivnosti in ne do delegiranja moči – delovna telesa ostajajo služabniki doma (Sands, 1995: 25). Poslovnik zelo natančno določa tudi potek zasedanj (Sittings of the House) in določa delitev na javne in za- sebne zadeve (Arrangement and Timing of Public and Private Business). Določa tudi pravila za razpravo (Rules of the Debate) in postopek oz. po- samezna branja (v okviru poglavja Public Bills, členi 58–75).104 Osnovna značilnost poslovnika Predstavniškega doma Kongresa ZDA (Rules of the House of Representatives of the United States) je, da se je razvil postopoma iz pravil, ki jih je uporabljal Thomas Jefferson za vode- nje Senata v letih 1797–1801. Njegova druga posebnost je povezana z dejstvom, da imajo ZDA predsedniški sistem, ki se v mnogočem razlikuje od parlamentarnega; predsednik, ki je izvoljen neposredno, lahko sicer predlaga sprejem nove zakonodaje in prepričuje, vendar lahko predloge zakonov vlagajo samo člani (members) Predstavniškega doma in Senata. Predsednik je po ustavi dolžan poročati Kongresu in običajno poroča let- no na skupnem zasedanju Predstavniškega doma in Senata. Poslovnik Predstavniškega doma vsebuje 52 pravil (Rules) in najprej opredeljuje naloge speakerja (Rule I), čigar položaj je določen že v ame- riški ustavi in uživa posebno avtoriteto. Čeprav je izbran med člani večin- ske stranke, je med vodenjem zasedanj in pri razlagi poslovnika nepri- stranski. Njegova vloga je še zlasti posebna zaradi velikega pomena, ki ga ima v političnem in pravnem sistemu ZDA predhodni (precedenčni) pri- mer. Ko sprejema odločitve, upošteva tradicije vodenja in odločitve svojih predhodnikov ne glede na politične posledice. Premišljeno vodenje ob upoštevanju precedenčnih primerov, ki so skrbno zabeleženi in katalogi- zirani, onemogoča očitke o arbitrarnosti. Iz teh razlogov so pristojnosti speakerja precejšnje – določa prednost predlogov, odloča o vrstnem redu razprav in odlaganju glasovanja, določa, kateremu delovnemu telesu ali več telesom se dodeli predlog zakona, itd. Ob speakerju postavlja poslov- nik poseben »leadership committee«, katerega večino članov določa sam. Njegove naloge so sestavljati dnevne rede in določati prednostne zadeve, določati potreben čas za splošne obravnave itd. Druga značilnost poslovnika je, da poudarja veliko vlogo posameznih članov (Rule VIII). Člani (members) Predstavniškega doma niso izvoljeni na strankarskih listah in ohranjajo povezanost z volilnimi enotami, ki jih zastopajo. Strankarsko se prvič povežejo z organizacijama obeh glavnih strank v Predstavniškem domu (Republican Conference in Democratic Caucus), ki imata veliko vlogo pri imenovanju izvoljenih v delovna tele- sa. Velik del zakonodajne pobude članov se namreč uresničuje prav v de- lovnih telesih, ki so hrbtenica zakonodajnega dela. Podrobno opisovanje 104 Standing Orders of The House of Commons, London: HMSO, 1991 (prvi členi po- slovnika so bili zapisani l. 1707, nato pa je bil postopoma dopolnjevan – zadnji členi so bili dodani l. 1991). PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 141 oblikovanosti delovnih teles in njihovih funkcij (Rule X) ter postopkov delovnih teles (Rule XI) je tretja pomembna značilnost poslovnika. Posta- ti član pomembnega delovnega telesa ali telesa, v katerem lahko posla- nec najlaže uresničuje interese svoje volilne enote, je izredno težko in običajno mora zainteresirani član »preživeti« kar nekaj ponovnih volitev. V Predstavniškem domu je 22 »Standing Committees«, katerih glavna naloga je obravnavati in dopolnjevati predloge zakonov. Delovna telesa imajo v teh obravnavah izjemno veliko moč in lahko zavrnejo zakon, tako da sploh ne pride na skupno zasedanje. O predlogih, ki so potrjeni z večino glasov, delovno telo poroča na skupnem zasedanju. Delovna tele- sa imajo tudi velike preiskovalne pristojnosti, lahko prisilijo priče k pri- čanju, itd. (Brown, 1995: 42). Poslovnik določa tudi potek razprave in glasovanja (Rule XIV in XV) in postopek oz. število branj zakonskih pred- logov (»On Bills« – Rule XXI). Opisuje potek obravnav in določa tudi za- deve, ki se naj opravijo v določenih dnevih v tednu (Rule XXIV).105 Poslovnik francoske skupščine (Assemblee Nationale) iz leta 1959 se naslanja na francosko ustavo iz leta 1958, ki je na poseben način določila razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo, s tem da je dala vladi precejšnje pristojnosti nasproti parlamentu, sestavljenem iz skupščine in senata. V prvem delu, ki obsega 164 členov, na začetku določa način po- trjevanja mandatov poslancev in izvolitev predsednika.106 Prav tako predpisuje izvolitev, sestavo in naloge biroja (»bureau«), ki ima velike pri- stojnosti in izraža politično sestavo skupščine (sestavljajo ga predsednik, 6 podpredsednikov, 3 kvestorji in 12 sekretarjev). Poslanci lahko vlagajo predloge zakonov (»proposition des lois«) in amandmaje k predlogom. Poslovnik v nadaljevanju podrobno opredeljuje poslanske skupine (»les groupes des deputés«), ki morajo imeti najmanj 20 članov in predla- gajo svoje člane v sestavo delovnih teles v sorazmerju s skupnim števi- lom svojih članov (členi 19–23). Poslovnik posebej prepoveduje ustanav- ljanje skupin povezanih s posebnimi, poklicnimi ali lokalnimi interesi. Velika posebnost poslovnika Assemblee Nationale je tudi, da ne oprede- ljuje delovnih teles, kot številni drugi moderni parlamenti. Poslovnik do- loča le šest stalnih delovnih teles (»commissions permanentes«), ki jim določa natančne pristojnosti. Delovna telesa tudi niso predvsem ali samo 105 Constitution, Jefferson’s Mannual and Rules of The House of Representatives of the United States of The U.S. One Hundred Fourth Congress, U.S. Government Printing Office, Washington: 1995 (str. 315–854). Poslovnik navaja pri vsakem pravilu, kdaj je bilo sprejeto in kdaj je bilo dopolnjeno. V dodatku posebej obrav- nava proračun in našteva »privilegirane postopke« (32), ki jih mora dom upošte- vati pri obravnavanju delovanja izvršilne oblasti. 106 Reglement de L’Assemblee Nationale, Paris, 1990 (poslovnik, ki je bil sprejet leta 1959, je bil obsežno dopolnjen v letih 1960, 1961, 1962, 1963, 1964, 1967, 1969, 1977, 1980, 1988, 1989 in 1990). Kot sestavni del poslovnika se štejeta tudi ustava iz leta 1958 in Splošna deklaracija o pravicah človeka iz leta 1789. 142 PARLAMENTARNO ODLOČANJE delovno telo skupščine. Sklicuje jih lahko predsednik skupščine, kadar to zahteva vlada ali sam od sebe ali predsednik komisije (členi 36–46), njihovo poslovanje pa opredeljuje kot zaupno. Vsak poslanec je lahko član le ene komisije (členi 36–46). Zakonodajni postopek ureja podrobno v drugem delu skupaj s postopkom za obravnavo finančnih zakonov (čle- ni 81–121). Po skupni razpravi na podlagi poročila pristojnega delovnega telesa lahko skupščina sprejme sklep, da se opravi druga skupna obrav- nava, predlog pa se vrne v ponovno obravnavo v pristojno delovno telo. Drugo obravnavo mora skupščina obvezno opraviti, kadar to zahteva vla- da (člen 101). Vlada lahko kadar koli, vse do končnega glasovanja umak- ne zakonske predloge, ki so v postopku (člen 84). Drugi del poslovnika predstavljajo Splošna navodila Biroja (Instruction generale du Bureau), ki imajo 28 členov in podrobneje opredeljujejo nekatere določbe prvega dela. Poslovnik nemškega zveznega zbora (Bundestaga), ki se naslanja na temeljni zakon (Grundgesetz) iz leta 1949, je bil sprejet l. 1952 (pred tem so poslanci uporabljali poslovnik nemškega Reichstaga iz obdobja wei- marske republike, dopolnjenega z amandmaji, ki jih je narekovala nova ustava).107 Značilnost poslovnika, ki obsega 128 členov, je, da v prvih po- glavjih določa način konstituiranja zbora, izvolitev predsednika in na- mestnikov, ki sestavljajo predsedstvo, hkrati pa tudi oblikovanje stare- šinskega sveta, ki je posvetovalno telo predsednika (členi 1–9). Med nalogami predsednika so v skladu z nemško parlamentarno tradicijo poudarjeni skrb za dostojanstvo in pravice zveznega zbora, pospeševanje njegovega dela in nepristransko vodenje razprav. Predsednik razlaga po- slovnik med zasedanjem in odloča v posameznih primerih. Kadar pred- sednik ne izpolnjuje svojih dolžnosti ima vse pravice poslanca. Kritizira- nje predsednika med zasedanjem pomeni zelo resno kršenje reda. V skladu z nemško tradicijo je tudi oblikovan starešinski svet, ki ga poleg predsednika in podpredsednika sestavlja 23 najbolj izkušenih poslancev, ki jih predlagajo poslanske skupine v sorazmerju s svojo velikostjo. Sta- rešinski svet organizira in usklajuje delo Bundestaga, načrtuje delo, se- stavlja dnevne rede in določa način in trajanje razprav, prav tako pa opravlja pomembno nalogo usklajevanja med poslanskimi skupinami. Druga značilnost poslovnika je, da v primerjavi s poslovniki številnih drugih parlamentov posameznim poslancem ne daje posebno velikih pravic; v skladu z namško parlamentarno tradicijo lahko predlog zakona vloži samo skupina, ki obsega 5 % vseh poslancev. Takšen pogoj naj bi ščitil Bundestag pred vlaganjem predlogov, ki nimajo nobene možnosti, 107 Geschaftsordnung des Deutschen Bundestages, Deutscher Bundestag, Bonn, 1987. Poslovnik je bil sprejet v prvem mandatu Bundestaga (1949–1953), novo do- polnjeno verzijo poslovnika pa je Bundestag sprejel v svojem osmem mandatu (1976–1980). PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 143 da bi bili sprejeti (Schreiner, 1995: 39). Poslanci pa imajo skladno z ustav- nim zakonom v poslovniku zagotovljeno pravico, da govorijo kadar koli in brez časovne omejitve. Vendar v praksi spoštujejo pravilo, da se razpo- ložljivi čas za razpravo o predlogu zakonov razdeli skladno s posebno for- mulo, ki vsaki poslanski skupini omogoča dolžino govorov v razmerju z velikostjo (»Bonner Stunde«). Tretja značilnost poslovnika Bundestaga je, da posebej natančno ureja oblikovanje in delovanje poslanskih skupin in delovnih teles. Pogoj za ob- likovanje skupine je 5 % poslancev. Pomembne pravice, ki jih imajo po- slanske skupine, lahko izkorišča opozicija za vlaganje predlogov zakonov in drugih predlogov, vlaganje interpelacij itd. Poslanske skupine sodeluje- jo s svojimi člani v vseh telesih Bundestaga v razmerju s številom svojih članov. Nemški Bundestag je zakonodajno telo, ki je sestavljeno iz delov- nih teles, ki delujejo na zaprtih sejah in le izjemoma lahko dovolijo prisot- nost javnosti. Zelo smotrno izvedena delitev dela in velika specializacija delovnih teles sta pripomogli, da so delovna telesa postala mesto, kjer po- slanci opravijo največji del svojega dela. Poslovnik natančno obravnava tudi način dela (v treh branjih) in glasovanja (dviganje rok, vstajanje s se- dežev) ter ugotavljanje potrebne večine, določa tudi volitve z glasovnica- mi. Poslovniku so dodane priloge (Pravila obnašanja poslancev, Registra- cija združenj in njihovih zastopnikov, Pravilnik o varovanju tajnosti, Smernice za ure poslanskih vprašanj, Smernice za razprave o temah, ki so splošno zanimive in aktualne, in Načela v imunitetnih zadevah). Poslovnik švedskega Riksdaga iz leta 1971 ima izrazite značilnosti evropskih sodobnih parlamentov. Na začetku določa, da se na prvi seji po volitvah prebere poročilo o pooblastilih poslancev in nadomestnih po- slancev ter izvedejo volitve predsednika.108 Določa tudi posebno konfe- renco predsednika, ki jo poleg predsednika in podpredsednikov sestav- ljajo po en predstavnik vsake poslanske skupine, ki je na volitvah dobila vsaj 4 % glasov, in predsedniki delovnih teles. Predsednik parlamenta pripravlja dnevni red za vsako sejo, po posvetu s člani konference pa do- loči način razprave. Prav tako lahko predlaga omejitve v zvezi z dolžino razprav in številom nastopov poslancev, pri čemer upošteva razmerje med manjšino in večino. Načrtovanje dela in organizacijo zasedanj mu olajšujejo določbe, po katerih mora vlada svoje zakonodajne predloge predložiti s posebno listino, do 10. januarja vsakega leta pa predstaviti predlog proračuna za naslednje fiskalno leto. Vlada naj bi vlagala listine na tak način, da ne bi prišlo do kopičenja dela. Poslanci imajo široke pra- vice vlaganja zakonodajnih in drugih predlogov in razpravljanja o vseh vprašanji, vendar pa lahko Riksdag predpiše omejitve v zvezi s številom in dolžino razprav posameznega poslanca. 108 Akt o Riksdagu, Stockholm, 1974. Poslovnik je razdeljen na 9 poglavij. Ob posa- meznih poglavjih in členih so navedene dopolnitve in spremembe. 144 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Poslovnik določa veliko vlogo poslanskih skupin. Tudi Riksdag je par- lament, ki je sestavljen iz delovnih teles. Osmi dan po prvi seji imenuje Riksdag 16 delovnih teles, ki so našteta s posebej opredeljenimi pristoj- nostmi. Imajo po sedemnajst članov in se sestajajo za zaprtimi vrati. De- lovna telesa imajo široke pristojnosti oblikovanja politik in dopolnjeva- nja predlogov zakonov. Riksdag obravnava predloge zakonov v dveh branjih, razen če na predlog delovnega telesa ali predsednika sklene, da bo zadevo obravnaval in o njej glasoval na enem zasedanju. O zadevah se odloča z aklamacijo ali z glasovanjem. Glasovanje se opravi tako, da po- slanci vstanejo, če pa nastane dvom, se opravi novo glasovanje z glasoval- no napravo oz. s posamičnim izrekanjem poslancev po seznamu. b) Poslovniki mednarodnih (nadnacionalnih) parlamentarnih teles Mednarodna (nadnacionalna) parlamentarna telesa imajo v primerjavi z nacionalnimi parlamenti določene prednosti, ki se kažejo tudi v njihovih poslovnikih. Poslovniki nacionalnih parlamentov se naslanjajo na usta- ve, ki bolj ali manj določno opredeljujejo zakonodajni postopek in način delovanja parlamenta. S tem tudi posredno dopuščajo ali omejujejo nje- govo moč, prav tako pa lahko omejujejo njegovo avtonomijo pri spremi- njanju poslovnika. Poslovniki mednarodnih (nadnacionalnih) parlamen- tarnih teles imajo podlago le v mednarodnih pogodbah, ki določajo vrsto in število institucij ter njihove pristojnosti, v številnih primerih tudi način sprejemanja veljavnih odločitev. Na podlagi takih mednarodnih pogodb sta bila ustanovljena tudi Parlamentarna skupščina Sveta Evrope (člen 28 Statuta Sveta Evrope iz leta 1949) in Evropski parlament (člen 25 Pariške pogodbe iz leta 1951). V primerjavi s poslovniki nacionalnih parlamentov, ki pogosto ne do- puščajo veliko pravic posameznim poslancem, je za poslovnike medna- rodnih parlamentarnih teles značilno, da posameznim poslancem, ki pri- hajajo iz območij z zelo različno politično kulturo in so člani zelo različnih strank (poslanci Evropskega parlamenta so člani 105 strank), določajo precej velik obseg pravic. Na drugi strani pa poslovniki v pri- merjavi s poslovniki nacionalnih parlamentov ne opredeljujejo razmerja do izvršilne oblasti, saj nasproti njim ne stojijo prave vlade. Glede na to, da se pristojnosti nadnacionalnih teles postopno povečujejo, prihaja do pogostih sprememb poslovnikov. *** Poslovniki so gotovo zelo pomembni za delovanje sodobnih parlamentov – lahko pospešujejo parlamentarno odločanje ali pa ga ovirajo in nepo- trebno podaljšujejo s postopkovnimi zapleti. V obdobjih, ko je ljudska volja bolj ali manj enotna in se ne kažejo prevelika nasprotja, je proces zakonodajnega odločanja lahko enostaven. Zakonodajni predlogi se obravnavajo brez večjih spopadov med zastopniki interesov in zlahka PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 145 prehajajo iz enega branja v drugo. Rešitev se lahko poišče izmed več ja- sno opredeljenih in za vse strani bolj ali manj sprejemljivih alternativ, tako, da pri glasovanju ni poražencev, ali pa se uveljavi stališče večine, ki ga manjšina sprejme. V primerih ko so parlamenti znotraj sebe zelo raz- deljeni in so medsebojna nasprotovanja ostro izražena, se obravnavanje predlogov običajno zapleta zaradi nujnih kompromisov in dolgotrajnega iskanja sprejemljivih rešitev ali pa zaradi trmastega vztrajanje manjšine pri svojih stališčih in groženj z obstrukcijo. V takih okoliščinah večina neredko razume poslovnik kot sredstvo za obvladovanje parlamenta in običajno skuša uporabiti poslovniške določbe, ki ji dovoljujejo, da neko zadevo čim prej postavi na dnevni red in kolikor mogoče hitro pripelje do glasovanja. Manjšina bo v takih primerih občutila poslovniška določila kot represivna, kot sredstvo pritiska na opozicijo in kot način njenega utišanja. Stranke obeh strani skorajda ne vidijo več možnosti izražati po- zitivne pobude in variantne predloge ter se predlogov nasprotnih strani branijo z napadi in obdolžitvami. V takih primerih je izredno težko vztrajati pri dobesednem ali običaj- nem razumevanju in razlaganju poslovniških pravil. Veliko je odvisno od poguma vodstva parlamenta, da tudi po neformalni poti išče kompromi- sne rešitve in se kolikor mogoče izogiba določbam, ki lahko povzročajo nezaželene ali konfliktne situacije in blokade odločanja. Od njegove iz- najdljivosti in ustvarjalnosti je odvisno, kako izrablja tiste, ki omogočajo premagovanje nasprotij, konstruktivnejšo razpravo in prožnejše prehaja- nje predlogov iz enega branja v drugo. Parlamentarni poslovniki so za delovanje vsakega parlamenta nedvom- no potrebni, vendar pa strokovnjaki opozarjajo tudi na njihove omejitve. Tudi parlamentarno okolje ni idealno in pravila odločanja niso optimalno usklajena. Izkušnje kažejo, da se obnašanje politikov ne da spremeniti samo s spremembo poslovnika. Poslovnik sam tudi ne more spremeniti razmerja moči v korist parlamenta, čeprav lahko pomaga, da si parlament poveča ugled v javnosti. Zato je treba tudi na tem področju uravnotežiti idealistična pričakovanja z zdravim realizmom, poslovnike pa postaviti v stik z realnostjo. Teoretične razprave je treba povezati s praktičnimi inte- resi. Seveda pa so še tako dobri poslovniki brez vrednosti, če jih poslanci in vodstvo parlamenta niso sposobni koristno uporabiti. 5. Zakonodajni postopek a) Osnovni model ureditve rednega zakonodajnega postopka V sodobnih parlamentih veljajo postopkovni standardi, ki omogočajo, da je zakonodajni postopek jasen, racionalen in gospodaren ter hkrati de- mokratičen, to je odprt vsem udeležencem. Predlogi zakonov se pravilo- 146 PARLAMENTARNO ODLOČANJE ma obravnavajo v postopkih, ki zagotavljajo več zaporednih branj, ki za- gotavljajo tako splošno razpravo o razlogih in ciljih predloga kot tudi konkretno obravnavo posameznih členov. Poslovniška pravila zahtevajo od vseh udeležencev v postopku, zlasti od vodstva parlamenta in stro- kovnih služb, da posamezna branja opravijo v razumnih rokih in prepre- čujejo nepotrebna zavlačevanja (PW: 359). Velja splošno pravilo, da se predlog na more vračati v predhodno obravnavo, čeprav so možne tudi izjeme. Primerjava zakonodajnih postopkov v sodobnih parlamentih pokaže, da so načini obravnave predlogov zakonov zelo specifični, hkrati pa ima- jo veliko skupnega. Število branj je sicer različno, vendar pa je vsebinsko delo pri predlogu zakona praviloma skoncentrirano v enem branju. Smo- trna delitev dela omogoča, da se lahko vzporedno v različnih delovnih te- lesih dopolnjujejo zakonski predlogi na način, ki ne obremenjuje skup- nih zasedanj. Delovna telesa praviloma vsebinsko sodelujejo le enkrat in takrat temeljito. Pri prvem branju obravnavajo poslanci predlog na skup- ni seji le izjemoma oz. na osnovi posebne zahteve, medtem ko je pri končnem branju treba opraviti le manjše popravke predloga zakona pred končnim sprejetjem. Poslovnik nemškega Bundestaga npr. določa, da se v prvem branju predlog zakona le predstavi, splošna razprava pa je mogoča le v posebnih primerih, če jo priporoči starešinski svet ali pa jo zahteva poslanski klub oziroma 5 odstotkov poslancev (čl. 79). Predlog se pošlje pristojnemu de- lovnemu telesu (Ausschusse), ki predlog temeljito obravnava in dopolni. Njegovo poročilo, ki vsebuje predloge sklepov, obravnavajo poslanci v drugem branju, ko lahko vlagajo amandmaje (čl. 81). Tretje branje se opravi le, če so bili v drugem branju sprejeti amandmaji. Amandmaji pa se sprejmejo le, če jih podpiše en poslanski klub ali 5 odstotkov poslan- cev, in se v tem branju lahko vlagajo le k tistim določbam, glede katerih so bile v drugem branju sprejete spremembe (čl. 84). V britanski House of Commons se v prvi obravnavi zakon le »uvede« brez kakršnih koli vprašanj (Standing Orders, čl. 58). V drugem poteka naprej splošna razprava, nato gre predlog s priporočili v ustrezno delov- no telo (Standing Committee), ki oblikuje amandmaje in pripravi poroči- lo (čl. 61 in 63). Sledi obravnava na skupnem zasedanju kjer je mogoče vlagati amandmaje, vendar le take, ki jih ni bilo mogoče vložiti že v de- lovnem telesu (čl. 71, 73 in 75). Vlaganje amandmajev, ki so v tem branju lahko le ustni, je zelo redko. Zato je tretje branje bolj ali manj formalni zaključek sprejemanja zakona, ki se običajno opravi takoj po koncu dru- gega. Tudi nekateri drugi parlamenti poznajo tri obravnave predloga zako- na, vendar je prva običajno formalna, tretja pa kratka. V številnih parla- mentih pa poznajo le dve obravnavi. V švedskem Riksdagu je predlog za- kona v prvi obravnavi le najavljen, po preteku 15 dni pa ga pošljejo PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 147 enemu od 16 delovnih teles. V teh petnajstih dnevih lahko poslanci vloži- jo svoje predloge ali amandmaje k predlogu zakona. Drugo branje se opravi na podlagi poročila delovnega telesa. Tu poteka vsebinska razpra- va in sprejme končno odločitev. Tudi v Italiji in Franciji opravita parla- menta dve obravnavi. V italijanski Cameri dei Deputati in v francoski As- semblee Nationale se splošna in konkretna razprava opravita že v prvem branju. Namen druge obravnave je ugotoviti, ali so bili vloženi novi amandmaji, ki pa morajo biti povezani s prej vloženimi. Novi demokratični parlamenti so se pogosto znašli pred velikimi teža- vami, saj stari poslovniki iz obdobja socializma niso bili primerni oz. so lahko prej ovirali potek odločanja. Zato so v vseh teh parlamentih skušali čim prej oblikovati nove poslovnike, najprej pa so morali ustrezno dopol- niti obstoječe. Ob tem so se srečali s precejšnjimi težavami – poslovnike so morali prilagoditi novim ustavam, ki so temeljile na načelu delitve ob- lasti in vzpostavile parlamente kot vrhovna zakonodajna telesa. Narediti so morali tudi prostor za poslanske skupine kot posebno obliko povezo- vanja in delovanja na demokratičnih volitvah izvoljenih poslancev, ki prevzemajo posebne naloge. In končno, vzpostaviti so morali mehaniz- me, ki so zagotovili, da delo parlamentov ne bi bilo ovirano zaradi spre- memb v koalicijskih povezavah. Poslanski dom Češke republike je spre- jel svoj poslovnik šele aprila 1995, to je v tretjem letu svojega prvega mandata. Poljski Sejm je sprejel nov pravilnik poleti 1992. Madžarski parlament pa je sprejel nov poslovnik (vsebuje samo 77 členov) že leta 1989, spremembe poslovnika pa leta 1990 in 1992.109 Prejšnji izredno obsežni in zahtevni poslovnik Skupščine SRS (sestav- ljene iz treh zborov), ki je bil sprejet leta 1982 in je obsegal 455 členov, ni ustrezal potrebam večstrankarskega in enodomnega državnega zbora, vendar je z določenimi dopolnitvami ostal v veljavi do leta 1993.110 Novi poslovnik državnega zbora, ki je bil sprejet 5. julija 1993, je bil pomem- ben korak naprej k ureditvi modernega zakonodajnega postopka in v šir- šem smislu k institucionalizaciji slovenskega parlamenta.111 Poslovnik se naslanja na novo ustavo iz leta 1991, ki v svojem 94 členu posebej določa, da ima državni zbor poslovnik, ki ga sprejema z večino 2/3 navzočih po- 109 A Magyar Koztarsasag Orszaggyülesenek Hazsabalyai, Budimpešta, 1992. 110 Zadnji poslovnik Skupščine SR Slovenije je začel veljati leta 1982 (UL SRS, št. 38/81), dopolnjen in spremenjen pa je bil leta 1985 (UL SRS št. 25/85). Nova slovenska skupščina, demokratično izvoljena na volitvah spomladi 1990, je 8. maja 1990 najprej sprejela Začasni poslovnik kot dopolnitev obstoječega po- slovnika Skupščine RS (UL RS, št.19/90 in 34/90), s katerim je priznala obstoj nove strankarske strukture in možnost oblikovanja poslanskih skupin. Poslanci novoizvoljenega državnega zbora so 23. decembra 1992 sprejeli novi Začasni po- slovnik (UL RS, št. 62/92), ki je veljal le nekaj mesecev, to je do sprejema novega poslovnika, prilagojenega enodomnemu državnemu zboru. 111 Poslovnik državnega zbora, UL RS, št. 40/1993, str. 2051. 148 PARLAMENTARNO ODLOČANJE slancev, ki je višja kot pa velja za sprejemanje običajnih zakonov. Ustava sicer ne daje poslovniku statusa zakona, vendar ima ta dejansko takšen pomen za državni zbor, saj določa pravice in dolžnosti poslancev in ureja njegov način dela. Poslovnik je npr. določil, da državni zbor razpravlja o zakonskih predlogih na treh obravnavah (čl. 179), in s tem uresničil us- tavno določbo o stopnjevitosti postopka (čl. 89 ustave RS).112 Novi poslovnik je omogočil relativno učinkovitost zakonodajnega dela v razmerah velikih pritiskov po zakonodajnem urejanju in preuredi- tvi celih področij, ki so značilni za vse države v prehodu. Vendar pa je hkrati, tudi iz nekaterih povsem objektivnih razlogov, ohranil nekatera razmerja in načela, ki so bila značilna za prejšnji skupščinski sistem. Po- leg tega je ohranil tudi način izredno podrobnega določanja vseh razme- rij, pravic in odgovornosti, saj vsebuje kar 338 členov. Poslovnik DZ namreč ohranja odnos med državnim zborom in vlado, ki je bil značilen za prejšnji skupščinski sistem in je v popolnem nasprot- ju z načeli sodobnega parlamentarizma. Gre za določbo, ki omogoča, da se predlog zakona po prvem in celo po drugem branju vrača k predlaga- telju, to je v večini primerov k vladi. Tako je državni zbor odstopil od na- čela, da zakonodajno telo postane »lastnik« predloga in da uveljavi us- tvarjalno vlogo pri njegovem dopolnjevanju. Razlogi za sprejem te odločbe so bili ob sprejemanju poslovnika deloma razumljivi – zaradi ve- likega števila zakonov, ki so prihajali v postopek, so se sestavljavci po- slovnika zbali, da parlamentarna delovna telesa ne bi zmogla zagotoviti ustrezne strokovne obravnave. Ohranitev prejšnjega razmerja se je zdela manj tvegana odločitev. Pri tem niso upoštevali možnosti, da bi prav ta rešitev utegnila zmanjšati vlogo tako državnega zbora kot predlagatelja samega (v večini primerov je predlagatelj vlada), saj se vsak zanaša na drugega, da bo storil ustrezne popravke. Na eni strani so tako vloženi v postopek tudi predlogi, ki niso dovolj dodelani, na drugi strani pa se dr- žavni zbor zadovoljuje z vračanjem predlogov predlagatelju, namesto da bi sam samostojno opravil delo. Ohranjanje elementov prejšnjega skupš- činskega razmerja in vztrajanje pri vračanju predlogov predlagatelju sta pomembna ovira v procesu parlamentarnega odločanja ki je upočasnila preobrazbo slovenskega državnega zbora v sodobno zakonodajno telo. Poslovnik je pripomogel k ureditvi odločanja in predvidel model za- konodajnega postopka v enodomnem državnem zboru, ki je sestavljen iz treh branj (podobno kot nemški ali angleški), vendar podobno kot prejš- nji skupščinski omogoča bolj ali manj ponavljanje posameznih branj oz. 112 Poleg ustave opredeljujejo delovanje državnega zbora tudi naslednji zakoni: – zakon o poslancih, – zakon o volitvah v državni zbor, – zakon o nezdružljivosti poslanske funkcije s pridobitno dejavnostjo, – zakon o političnih strankah in – zakon o referendumu in ljudski iniciativi. PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 149 ponavljanje obravnav v delovnih telesih in na skupnih zasedanjih. Tak- šen postopek se še vedno razlikuje od racionalno in gospodarno urejenih postopkov v drugih parlamentih. Po tem modelu si posamezna branja sledijo takole: Prva obravnava predloga zakona oz. prvo branje. O predlogu zakona naj- prej razpravlja matično delovno telo, ki ga predhodno določi predsednik državnega zbora. O svojih stališčih poroča na seji državnega zbora, kjer svoj predlog obrazloži tudi predlagatelj. Mnenje o skladnosti predloga za- kona z ustavo in pravnim sistemom da tudi Sekretariat za zakonodajne in pravne zadeve. Državni zbor v tej splošni obravnavi opravi razpravo o razlogih, ki narekujejo sprejem zakona, ter o načelih in ciljih zakonskega Prikaz 3: Urejenost rednega zakonodajnega postopka v nekaterih parla- mentih in število branj Parlament (dom) Seja Delovno telo Seja Predstavniški 1. Predstavitev Odločitev o predlogu 3. Razprava, dom ZDA 2. Dodelitev (filter) zaslišanja, vlaganje predloga priprava poročila amandmajev, del. telesu končno glasovanje Britanska 1. Predstavitev, Oblikovanje 3. Poročilo, House of 2. Dodelitev amandmajev razprava, Commons predloga vlaganje delovnemu amandmajev, telesu končno glasovanje Nemški 1. Predstavitev Odločitev o predlogu, 3. Razprava, Bundestag 2. Dodelitev dopolnitve, vlaganje predloga priprava poročila amandmajev, delovnemu končno telesu glasovanje Švedski 1. Predstavitev, Obravnava predloga 2. Razprava o Riksdag amandmaji amandmaji, poročilu, poslancev v priprava poročila končno 15 dneh glasovanje Italijanska 1. Predstavitev Plenarna razprava 3. Razprava in Camera dei 2. Dodelitev o poročilu glasovanje o Deputati predloga delovnega telesa členih in amandmajih, delovnemu končno glasovanje telesu Državni zbor 1. Dodelitev 2. Dodelitev 3. Dodelitev predloga predloga predloga delovnemu delovnemu delovnemu telesu, telesu, telesu, splošna druga tretja obravnava obravnava obravnava in glasovanje Vir: Poslovniki parlamentov 150 PARLAMENTARNO ODLOČANJE predloga (čl. 183). Po koncu razprave državni zbor odloči, da bo nadalje- val razpravo v drugi obravnavi v predloženem besedilu ali pa naj se pred- log dopolni s stališči in predlogi poslancev (v tem primeru naloži predla- gatelju, da predlog dopolni). Državni zbor lahko tudi sklene, da se predlagani zakon na sprejme, kar pomeni, da se s prvo obravnavo celo- ten postopek konča. Druga obravnava predloga zakona oz. drugo branje. Pri drugi obravnavi razpravljajo poslanci državnega zbora o vsakem členu predloga zakona (čl. 188) in po potrebi dopolnijo predlog oz. posamezne člene z amand- maji (čl. 190). Amandmaje lahko predlagajo poslanci, matično delovno telo, zainteresirano delovno telo, predlagatelj in vlada (tudi kadar ni predlagateljica) v 15 dneh pred sejo državnega zbora, na kateri bo druga obravnava. O spremembah in dopolnilih predloga zakona razpravlja naj- prej delovno telo, ki predlaga svoja dopolnila in pripravi poročilo za sejo državnega zbora (čl. 190). O predlogu zakona se na seji razpravlja kon- kretno o posameznih členih in formulacijah. Na seji državnega zbora lah- ko da amandma le deset poslancev, poslanska skupina ali matično delov- no telo. Vlada oz. predlagatelj se sme na sami seji odzvati na amandmaje drugih udeležencev v zakonodajnem postopku, to je, lahko daje amand- maje le k tistim členom zakonskega predloga, h katerim so bili vloženi amandmaji v rednem roku. Tudi o tako vloženih amandmajih zavzame stališče matično delovno telo, po presoji pa tudi Sekretariat za zakono- dajne in pravne zadeve. Pri drugem branju se poslanci lahko odločijo, da bodo združili razpravo in glasovanje o več členih zakonskega predloga ali da bodo opravili razpravo in glasovanje po poglavjih. Lahko tudi sklene- jo, da bodo na isti seji opravili tudi tretjo obravnavo pod pogojem, če so bili pri drugi obravnavi sprejeti vsi členi in ni bil sprejet noben amandma (čl. 194). Tretja obravnava predloga zakona oz. tretje branje. Pri tretji obravnavi raz- pravljajo poslanci državnega zbora o predlogu zakona v celoti in opravijo končno glasovanje. Tudi pri tej obravnavi najprej razpravlja o predlogu matično delovno telo, ki na plenarni seji da svoje mnenje (čl. 196). Obravnava posameznih členov naj bi bila izjema, prav tako tudi dopol- njevanje z amandmaji. Zato je amandmaje v tej obravnavi mogoče vlagati le k členom, ki so bili spremenjeni z amandmaji pri drugem branju. Pri tretji obravnavi lahko predlaga amandma najmanj deset poslancev, po- slanska skupina, matično delovno telo in predlagatelj zakona ter vlada (čl. 197). Po končani obravnavi poslanci glasujejo o zakonskem predlogu v celoti. Večino zakonov sprejema državni zbor z navadno večino – za- konski predlog je sprejet, če je število glasov »za« večje od števila glasov »proti« (čl. 198). To pomeni, da je ob prisotnosti večine poslancev na seji, pomembno le, koliko poslancev je glasovalo za sprejem zakona. (Za ne- katere zakone je v ustavi predpisana drugačna večine – absolutna ali dvotretjinska). PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 151 V zakonodajnem postopku državnega zbora sta dve posebnosti. Insti- tut predhodne obravnave omogoča, da se opravi razprava še pred formalno vložitvijo zakonskega predloga z namenom, da se preveri stanje na dolo- čenem področju in ugotovi primernost ureditve posameznih vprašanj z zakonom. Razprava se opravi praviloma v ustreznem delovnem telesu, teze za normativno ureditev pa pripravi predlagatelj, ki na podlagi skle- pov in sprejetih stališč lahko pripravi predlog zakona (čl.182). Druga zna- čilna novost v zakonodajnem postopku je ponovno odločanje o zakonu v dr- žavnem zboru v primeru, če je na zakon (skladno z 91. in 97. členom ustave RS) dal suspenzivni veto državni svet. V tem primeru najprej o zahtevi zavzame stališče matično delovno telo državnega zbora (čl. 205), predstavnik državnega sveta pa v državnem zboru pojasni razloge nas- protovanja zakonu (čl. 206). Državni zbor ponovno odloča o zakonu na prvi naslednji seji. Šteje se, da je zakon dokončno sprejet, če je zanj gla- sovala večina poslancev državnega zbora, razen če ustava za sprejem za- kona ne določa večjega števila glasov (čl. 207). Model zakonodajnega postopka v državnem zboru, ki predvideva tri branja, v bistvu predpisuje ponavljanje opravil (vstopanje matičnih de- lovnih teles pred vsako obravnavo) in je v primerjavi z nekaterimi drugi- mi postopki premalo osredotočen. S tem onemogoča potrebno osredoto- čenost poslancev pri obravnavi zakonskih predlogov, hkrati pa zahteva velika organizacijska prizadevanja ter usklajevanje dela med delovnimi telesi in državnim zborom oz. njegovimi plenarnimi sejami. Takšen po- stopek sicer lahko navaja k večji temeljitosti, ki je pri pripravi nove zako- nodaje nedvomno potrebna, vendar pa je na drugi strani prezahteven in v nasprotju z možnostmi državnega zbora, da sprejme tolikšno število za- konov in drugih aktov. Zaradi neosredotočenosti v enem branju se težiš- če zakonodajnega dela prenaša iz drugega v tretje branje, ki bi moralo biti bolj ali manj formalna potrditev zakonskega predloga. Zato so raz- prave tudi v tretjem branju dolge, amandmaji, ki bi morali biti dani že v drugi obravnavi, se pojavljajo v tretji. Posebnost našega zakonodajnega postopka je tudi, da delovna telesa kljub nemajhnim pristojnostim niso dovolj samostojna in pogosto ne opravijo svojega dela; zakonodajno delo se prenaša z delovnih teles na že tako preobremenjen državni zbor. V zakonodajnih postopkih se predlogi zakonov precej spreminjajo in dopolnjujejo. Število predloženih in tudi sprejetih amandmajev k predlo- gom zakonov v državnem zboru je zelo veliko – k posameznim je vlože- nih več amandmajev, kot je členov zakona. Primerjava med številom predloženih amandmajev v prvem mandatu državnega zbora (13.888) in številom sprejetih zakonov (375) kaže izredno intenzivnost dopolnjeva- nja. V povprečju je bilo na vsak predlog vloženih 37 amandmajev, spreje- tih pa je bilo 21. Pri vsebinskem dopolnjevanju predlogov zakonov so premalo dejavna delovna telesa. Število amandmajev, ki jih dajejo delov- na telesa je manjše od števila amandmajev, ki jih vlagajo poslanci, poseb- 152 PARLAMENTARNO ODLOČANJE nost pa so amandmaji, ki jih vlaga vlada, ki tako pogosto dopolnjuje last- ne predloge zakonov. b) Nujni (hitri) zakonodajni postopki Zakonodajni postopki, ki so predvideni za obravnavo in sprejem predlo- gov zakonov, so sestavljeni iz zelo kompleksnih pravil, ki zagotavljajo po- stopno in temeljito obravnavo, med posameznimi branji pa mora poteči določen čas. Takšen postopek ni vedno primeren niti mogoč, če gre za re- šitev nujnih zadev, ki zahtevajo takojšnje ukrepanje (preprečitev nekih neugodnih posledic, nujna odprava nastale škode). Odstopanja od obi- čajnega modela zakonodajnega postopka so torej ne le mogoča, ampak tudi nujna zaradi posebne odgovornosti parlamenta, da v vsakem prime- ru in ne glede na okoliščine čim prej sprejme ustrezno rešitev. Zato šte- vilni poslovniki predvidevajo za sprejemanje posebno nujnih zakonov tudi nujne ali hitre postopke (»fast-track procedure«), pri katerih ne ve- ljajo običajna pravila in roki, največkrat pa je mogoče združiti več obrav- nav v eno. Poslovnik nemškega Bundestaga npr. določa (člen 99), da so nujni predlogi zakonov tisti, ki jih kot take opredeli zvezna vlada na pod- lagi 81. člena ustavnega zakona ali pa so na podlagi izjave o zakonodaj- nem izrednem stanju ponovno predloženi Bundestagu. Take predloge mora Bundestag uvrstiti na dnevni red prvega naslednjega zasedanja. Po- slovnik italijanske Camere dei Deputati predvideva skrajšani postopek (»procedimento abbreviato«) za zakone, ki so označeni za nujne (člen 69). Pri tem postopku so vsi roki, ki jih poslovnik predvideva za posa- mezna branja, za polovico krajši (OIUP, 1998: 82). Tudi poslovnik državnega zbora predvideva v posameznih primerih in ob upoštevanju načela gospodarnosti poseben hitri (nujni) postopek in poseben skrajšani postopek za sprejem zakona. Pri hitrem postopku ne veljajo roki, ki so določeni za posamezna opravila v rednem postopku, in državni zbor združi vse tri obravnave v eni obravnavi (člen 203). Na seji je mogoče predlagati amadmaje tudi ustno, čeprav jih je treba pred glaso- vanjem predložiti pisno (člen 204). Skrajšani postopek se lahko uporabi, ko gre za manj zahtevne spremembe, dopolnitve in uskladitve zakonov in ob prenehanju veljavnosti posameznih zakonov. V tem postopku se prav tako opravijo vse tri obravnave predloga zakona po določbah o hi- trem postopku (člen 204 a). Hitri (nujni) postopek se kot izjema od rednega postopka lahko upo- rabi le v primerih, kadar to zahtevajo izredne potrebe države, interesi obrambe ali naravne nesreče (člen 201). Vendar pa predlagatelji, zlasti vlada, zaradi težav in zapletov, ki se pojavljajo v rednem postopku in ki podaljšujejo obravnavo, vnašajo negotovost in zmanjšujejo predvidljivost odločanja, zelo pogosto predlagajo odločanje po hitrem postopku. Hitri postopek, ki naj bi bil izjema, je skorajda prevladal nad rednim postop- kom; število sprejetih zakonov po hitrem postopku je v obdobju 1993– PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 153 1996 večje od števila zakonov sprejetih po rednem postopku. Njegova prepogosta uporaba odpira vprašanja pravne države – predlagane rešitve se namreč sprejemajo brez prave razprave oz. temeljitega preverjanja upravičenosti, zato je številne zakone treba spreminjati in dopolnjevati z novimi zakoni.113 V mandatnem obdobju 1992–1996 je bilo npr. od skup- no 375 sprejetih zakonov kar 182 zakonov sprejetih po hitrem postopku. V prvih dveh letih drugega mandata pa je bilo od skupaj 142 sprejetih za- konov 82 sprejetih po hitrem postopku. Tabela 15: Zakonodajni postopek in število predlaganih in sprejetih amandmajev v drugi in tretji obravnavi Postopek 1993 1994 1995 1996 Skupaj pred. spr. pred. spr. pred. spr. pred. spr. pred. spr. 2. branje 798 452 2017 1165 1721 1323 1813 1138 * * * * 3. branje 667 362 820 566 931 567 876 614 * * * * Hitri pos. 674 352 518 274 753 398 813 382 * * * * Skrajšani 53 35 – – 84 52 92 47 * * * * Proračun 152 88 156 78 501 81 449 152 328 98 369 61 Skupaj 2344 1289 3511 2083 3990 2421 4043 2333 * * * * * Ni podatkov Tabela 16: Zakonodajni postopek – število predlaganih in sprejetih amandmajev v prvem mandatu DZ glede na predlagatelje Predla- 1993 1994 1995 1996 Skupaj gatelj pred. spr. pred. spr. pred. spr. pred. spr. pred. spr. Vlada 374 316 811 694 782 636 761 623 2728 2269 Poslanci 1484 588 2089 874 2622 1304 2743 1238 8938 4004 Delovna telesa 484 385 611 515 586 481 539 472 2220 1853 Skupaj 2344 1289 3511 2083 3990 2421 4043 2333 13.888 8126 Tabela 17: Število sprejetih zakonov glede na vrsto zakonodajnega po- stopka Postopek 1993 1994 1995 1996 Skupaj 1997 1998 Skupaj Redni 34 64 29 24 151 14 21 35 Hitri 63 46 44 29 182 42 40 82 Skrajšani 12 – 11 19 42 12 13 25 Skupaj 109 110 84 72 375 68 74 142 Vir: Poročilo DZ za obdobje 93–96, statistika DZ o delu v 1997 in 1998 113 Vlada je predlagala v sprejem državnemu zboru po hitrem postopku tudi nekatere najpomembnejše in najnujnejše zakone, povezane s pridružitvenim sporazumom Slovenije z EU. Tak je npr. predlog zakona o pogojih za pridobivanje lastninske pravice tujcev na nepremičninah (predlog je temeljil na opravljeni spremembi 68. člena ustave, ki je omogočila tujcem pridobitev nepremičnine v Sloveniji, za nje- 154 PARLAMENTARNO ODLOČANJE c) Postopek sprejemanja državnega proračuna Med zakonom, kot splošnim aktom, ki določa pravice in dolžnosti, ki niso finančne narave, ter državnim proračunom so precejšnje vsebinske razlike. Ocena državnih prihodkov in izdatkov nima posebne pravne mo- či, saj obveznosti državljanov običajno izvirajo iz posebnih zakonov, ki urejajo sistem davkov. Poleg tega pa so davki določeni le za eno leto vna- prej in tudi vlada lahko razpolaga s sredstvi v okviru tega leta. Kljub temu pa lahko proračun potrjuje le parlament in brez njegove privolitve ne more vlada niti pobirati davkov niti trošiti proračunskega denarja. Dr- žavni proračun dobiva status zakona tudi s tem, da ga parlamenti spreje- majo po postopku, ki je enak ali zelo podoben običajnemu zakonodajne- mu postopku. Tako npr. poslovnik italijanske Camere dei Deputati predpisuje redni zakonodajni postopek za sprejem proračuna. Poslovnik nemškega Bundestaga določa (člen 95), da se predlog zakona o proraču- nu pošlje proračunski komisiji, za drugo in zadnjo razpravo o predlogu pa veljajo določbe, ki veljajo za sprejemanje zakonov. Bistvena dela postopka sprejemanja proračuna sta tudi v državnem zboru splošna razprava o proračunu in razprava po posameznih delih (člena 216 a in 220). Stališča delovnih teles parlamenta, zlasti parlamen- tarnih odborov za finance, običajno pomembno vplivajo na potek po- slanske razprave. Za postopek sprejemanja državnega proračuna je po- membna njegova priprava, za katero je posebej pooblaščena vlada, ki je po poslovniku edina pristojna za predlaganje proračuna, ki ga mora predložiti najkasneje do 1. oktobra tekočega leta (čl. 215). Nadaljnji po- stopek omogoča določeno ekspeditivnost državnemu zboru in na drugi strani preprečuje, da bi bili zaradi zavračanja predloga proračuna v dr- žavnem zboru ogroženi financiranje državnih organov in izvajanje ključ- nih državnih nalog. V postopku sodelujejo Ministrstvo za finance, ki ga vlada pooblasti za pripravo proračuna, Inštitut za makroekonomske analize in razvoj, vlada in državni zbor. V fazi zbiranja proračunskih zahtevkov, ki traja v okviru finančnega leta od aprila do julija, ministrstvo sodeluje z vsemi proračun- skimi uporabniki in drugimi institucijami. Predlog proračuna najprej sprejme vlada, potem ko se o njem sporazumejo vsi koalicijski partnerji, ki vodijo posamezna ministrstva. Državni zbor vstopa v ta postopek šele na koncu, ko dobi predlog skupaj s proračunskim memorandumom. Pro- račun je na koncu sprejet po temeljiti razpravi in ko so podani številni dodatni predlogi. gov sprejem pa je bila potrebna dvotretjinska večina). Predlog, ki je bil uvrščen na dnevni red 28. izredne seje DZ dne 28. 10. 1998, je natančno opredelil vzajemnost ter določil organe, postopke in pristojnosti pri ugotavljanju vzajemnosti. Poslanci so sicer protestirali proti neodgovornosti vlade, ki je s pripravo tega predloga pre- dolgo odlašala, kljub temu da je bilo znano, kdaj bodo začeli veljati posamezni deli pridružitvenega sporazuma. PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 155 Predlog proračuna in proračunski memorandum predstavita v držav- nem zboru predsednik vlade in minister za finance (člen 215). Potem ko poslanci in predsedniki delovnih teles dobijo oba dokumenta, začne teči po poslovniku 15-dnevni rok, v katerem lahko pripravijo predloge. De- lovna telesa morajo biti sklicana najkasneje v 25 dnevih (čl. 216). Splošna razprava o predlogu proračuna je opravljena na seji DZ, ki mora biti skli- cana v enem tednu, potem ko so ga obravnavala delovna telesa. Na kon- cu te razprave morajo poslanci sprejeti sklep ali se razprava nadaljuje ali pa predlog zavrnejo. V primeru ko sklenejo razpravo nadaljevati, morejo v 15 dneh predložiti amandmaje, ki jih najprej obravnavajo delovna tele- sa, nato pa se vsi amandmaji (v 10 dneh) dostavijo odboru za finance in kreditno-monetarne zadeve. Na podlagi predlaganih amandmajev vlada oziroma ministrstvo za finance pripravi dopolnjeni predlog proračuna, ki ga pošilja odboru za finance in kreditno-monetarne zadeve. Državni zbor nato opravi drugo razpravo o dopolnjenem predlogu proračuna, ki ga predstavi predstavnik vlade. V tej razpravi poslanci raz- pravljajo o posameznih delih predloga proračuna in predlaganih amand- majih, med katerimi so tudi amandmaji vlade (člen 221). Na koncu te obravnave mora predsednik državnega zbora ugotoviti, ali je predlog pro- računa usklajen. Če so dohodki in izdatki usklajeni, poslanci glasujejo o sprejemu predloga v celoti (čl. 222). Če predlog proračuna ni sprejet, dr- žavni zbor določi vladi rok, v katerem mora predložiti nov predlog. Novi predlog obravnava državni zbor po hitrem postopku (čl. 224), saj naj bi bil proračun sprejet pred koncem koledarskega leta. Le če proračun tudi v tem roku ne bi bil sprejet, je mogoče uporabiti metodo začasnega fina- ciranja, ki pa dovoljuje financiranje izdatkov na podlagi prejšnjega prora- čuna. Takšno financiranje zagotavlja nepretrgano delo državnih organov, vendar pa odlaga začetek novih projektov ali nujnih nakupov in ustvarja določeno negotovost in strah med prejemniki sredstev. Podobno sprejema državni zbor vsako leto tudi predlog zaključnega računa državnega proračuna iz prejšnjega leta, ki ga mora vlada predloži- ti najkasneje za junijsko sejo (člen 226). Potem ko predsednik državnega zbora pošlje predlog predsednikom vseh delovnih teles in vsem poslan- cem, matično delovno telo pripravi skupno poročilo k zaključnemu raču- nu. Poslanci razpravljajo o zaključnem računu na seji, na kateri poda obrazložitev predstavnik vlade, in glasujejo o zaključnem računu v celoti (člen 228). Določbe poslovnika DZ, ki veljajo za hitri postopek, veljajo tudi za ratifikacijo mednarodnih pogodb. Te določbe veljajo tako za samo obravnavo, ki se opravi na eni seji, kot tudi za vlaganje amandmajev (člen 213). Osnovni način ureditve zakonodajnega postopka v DZ, ki poteka v treh branjih brez potrebne osredotočenosti vsebinske obravnave predlo- gov zakonov, se je kmalu po uveljavitvi novega poslovnika pokazal za zelo zahtevnega in začel povzročati zastoje v zakonodajnem delu tako pri 156 PARLAMENTARNO ODLOČANJE obravnavi povsem novih zakonodajnih predlogov kot tudi pri usklajeva- nju zakonodaje z ustavo iz leta 1991. Državni zbor je po nekaterih oce- nah postal ozko grlo pri sprejemanju nujno potrebne zakonodaje in tudi pri uveljavljanju nujno potrebnih reform. Ponavljanje obravnav in več- kratno vključevanje delovnih teles v postopku povzročata velike organi- zacijske težave in rušita načela gospodarnosti in racionalnosti postopka ter specializacije. Na zaostanke v obravnavah in težave odločanja so sicer vplivali tudi drugi dejavniki, kot npr. velike težave pri načrtovanju zako- nodajnega dela, problemi priprave zakonov v vladi, slabi predlogi zako- nov in nezadostna (premalo številčna) strokovna podpora, še posebej pa velika nasprotja med vsakokratno koalicijo in opozicijo ter tudi razlike med samimi strankami članicami vladajočih koalicij. Zaradi zlorabe po- sameznih institutov, ki so v poslovniku slabo ali preširoko opredeljeni, tako s strani koalicije (pogoste zahteve po uporabi hitrih postopkov, vla- ganje amandmajev vlade na lastne predloge), kot tudi opozicije (upočas- njevanje dela državnega zbora z neomejenimi razpravami, replikami na replike in celo z napovedano obstrukcijo), je prihajalo do velikih odsto- panj od predvidenega zakonodajnega postopka oz. zmanjšanja njegove predvidljivosti in celo do blokad odločanja. Zakonodajno delo poteka izredno počasi tudi v primerih, ko parla- mentarne stranke skupaj ugotovijo, da je neka ureditev ali pospešitev ne- kih procesov njihov skupni cilj in prednostna naloga, kot je npr. pospeši- tev procesa vključevanja v Evropsko unijo. O premajhni učinkovitosti zakonodajnega dela državnega zbora govori leta 1997 tudi Agenda 2000, ki ocenjuje, da je zakonodajni postopek dolgotrajen, hkrati pa priporoča, da se postopki pospešijo, izboljšajo sredstva in poveča osebje, kar bi iz- boljšalo zakonodajno dejavnost državnega zbora pri vključevanju v Evropsko unijo.114 Podobno ugotavlja Evropska komisija v svojih ocenah leta 1998 in 1999, ki sicer meni, da slovenski parlament deluje zadovolji- vo, vendar pa ugotavlja, da je zakonodajni postopek počasen in neurejen. 6. Udeleženci v zakonodajnem postopku Zakonodajni postopek se kot visoko formaliziran postopek začne z vloži- tvijo ustreznega predloga zakona, ki ga predloži predlagatelj – največkrat vlada, oz. pristojno ministrstvo, ki je znotraj nje pristojno za posamezno področje, lahko pa tudi drugi upravičenci, kot npr. drugi dom oz. telo, ki je po ustavi določeno kot predlagatelj, določeno število volivcev ali pa sami poslanci. Vendar parlament formalno sprejme predlog v postopek 114 Agenda 2000, Mnenje Evropske komisije o prošnji Slovenije za članstvo v EU, Bruselj, 1997 (str. 8, 9). PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 157 šele potem, ko vodstvo parlamenta preveri, ali ni v postopku kakšen po- doben predlog. Nato predlog prehaja skozi vrsto zasedanj parlamenta in sej delovnih teles, ki so posebej usmerjene. Na teh sejah in sestankih, pa tudi zunaj njih, potekajo razprave in pogajanja o glavnih ciljih in posledi- cah predloga ter ugotavljajo možnosti za dosego soglasja. Predlog tako prehaja skozi posamezne faze dograjevanja in izpopolnjevanja do konč- nega glasovanja; v nekaterih primerih je predlog tudi zavrnjem ali pa predlagatelji svoje predloge umaknejo z dnevnega reda. Posamezni pred- logi lahko tudi zastarijo, ne da bi kdor koli prevzel odgovornost za njiho- vo usodo (Luhmann, 1992: 156). V zakonodajnih postopkih sodeluje veliko različnih udeležencev (poslan- ci, vodstvo parlamenta, vlada in drugi predlagatelji, delovna telesa, po- slanske skupine, strokovne službe, interesne skupine, morebitni drugi dom, ki ima določeno vlogo v zakonodajnem postopku ali posamezni fazi, in drugi), katerih vloge in ravnanje so določeni v poslovnikih parla- mentov. Vsak od različnih udeležencev v postopku ima na razpolago do- ločeno količino vpliva oz. moči – govorimo lahko o posebni porazdelitvi moči med udeležence, ki je značilna za vsak parlament. Udeleženci raz- polagajo z ustreznimi pravicami in sredstvi (pravica do razpravljanja, predlaganja zakonov in vlaganja amandmajev, pravica do poslanskih vprašanj in odgovorov nanje, pravica do interpelacije itd.), imajo pa tudi dolžnosti. Te pravice in dolžnosti so največkrat povezane z natančno do- ločenimi roki. Hkrati prevzemajo tudi določene odgovornosti za iskanje najsprejemljivih rešitev in tudi za racionalen potek postopka (dolžnost predstavljanja stališč volivcev, dolžnost sodelovanja na sejah, dolžnost sklicevanja sej v predvidenih rokih, dolžnost pravočasnega pošiljanja gradiva za seje, dolžnost priprave poročila delovnega telesa, dolžnost od- govora na poslansko vprašanje itd.). Določbe, ki opredeljujejo vloge po- sameznih nosilcev ter njihove pravice in dolžnosti, omogočajo, da so raz- merja moči enoznačno kvantificirana in prispevajo k temu, da lahko rezultat postopka do določene mere vnaprej predvidimo (Laundy, 1989: 61). Predvidljivost postopka sprejemanja zakonskega predloga, ki pome- ni, da bo predlog verjetno sprejet z določenimi vsebinskimi dopolnitvami in v določenem roku, pomembno prispeva k utrjevanju pravnega reda in k stabilnosti političnega sistema v celoti. Predlagatelji – vlada kot predlagatelj in udeleženec v zakonodajnem postopku Zakonodajni postopek se začne z vložitvijo zakonodajnega predloga, ki bodisi pomeni poskus neke nove zakonodajne ureditve ali pa zgolj spre- minja in dopolnjuje nek že sprejeti in veljavni zakon. Že v tej fazi predla- ganja je zakonodajna pobuda parlamenta v praksi močno omejena – 158 PARLAMENTARNO ODLOČANJE kljub teoretični delitvi oblasti med parlamentom in izvršilnim organom, po kateri zakonodajna moč ostaja izvoljenim predstavniškim telesom, imajo parlamenti manj pomembno vlogo v zakonodajnem postopku. Vla- de nikakor niso le izvršilni agentje, ki zgolj uresničujejo v parlamentu oblikovano zakonodajo, ampak so glavni dejavniki v fazi priprave zakon- skih predlogov. Predlagatelji novih zakonov so povečini vlade, ki so od- govorne za opredelitev problemov ter določanje prednostnih nalog druž- benega in gospodarskega razvoja, sicer pa so običajno posebej pristojne za oblikovanje in vodenje politik na posameznih področjih. Parlament oz. njegovi poslanci so tako zadržali le manjši del zakonodajne pobude. Zakonsko pobudo imajo sicer tudi drugi dejavniki, kot npr. predsednik države, volivci ali regije, vendar je število njihovih predlogov majhno. Razlog povečanja vpliva vlade v fazi predlaganja zakonov je v glav- nem zahtevnost in celovitost sodobne zakonodaje, ki zahteva ne le poli- tično ustvarjalnost, ampak tudi pravno izobraženost, poleg tega pa še po- sebno ekonomsko, politološko in drugo znanje. Vlade so tudi običajno veliko bolje seznanjene s potrebami države in tudi z naraščajočo zaplete- nostjo problemov, ki jih je treba rešiti v določenem času. V primerjavi z vlado imajo poslanci na razpolago neprimerno manjše tehnične in stro- kovne vire, poleg tega pa jih pogosto zadenejo še posebne omejitve glede vlaganja zakonov, ki zahtevajo večje finančne izdatke države. Poleg tega velja v nekaterih parlamentih pogoj, da mora predlog zakona vložiti večje število poslancev (PW, 1976: 600). Poslanski predlog, ki je sprejet v zako- nodajni postopek lahko naleti še na druge ovire, saj lahko vlada presodi, da nasprotuje njenim politikam, vodstvo parlamenta pa teže najde čas za razpravo o njem. Večina parlamentarnega časa je namreč razdeljena in rezervirana za razpravo o predlogih vlad. Če pa vlada meni, da je neki poslanski predlog koristen, zlasti če ga je podal poslanec, ki je član koali- cije, ga neredko prevzame in predloži v postopek kot svoj predlog. Večji vpliv v fazi predlaganja zakonov si pridobi parlament običajno v prime- ru, če imajo njegova delovna telesa ne le možnost, da dopolnjujejo in spreminjajo predlog zakona, ampak da tudi samostojno predlagajo zako- ne s svojih področij. Priprava dobrega zakonskega predloga je tudi za vlado težka naloga, ki terja ugotavljanje razpoloženja v javnosti, zbiranje potrebnih statistič- nih podatkov in strokovno oceno stanja, na koncu pa tudi usklajevanje med ministrstvi in celo oblikovanje posebnih skupin za pripravo predlo- ga zakona. Zlasti pomembna je objektivna analiza stanja na določenem področju, ki pokaže prave probleme in nakaže možne rešitve. Najbolj iz- delana pravila priprave predlogov imajo pravzaprav samo vlade. Drugim predlagateljem zakonskih aktov običajno niso enako dostopna. Vendar tudi vlade ne opravijo vedno v celoti vseh potrebnih opravil – zato lahko v praksi prihajajo v parlament slabo pripravljeni in neusklajeni predlogi. Podobno kot v številnih drugih državah, ima tudi po ustavi RS zako- PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 159 nodajno pobudo vlada, poleg nje pa še vsak poslanec in 5.000 volivcev (člen 88). Pri nas zakon predlaga tudi državni svet (člen 97). Podobne do- ločbe vsebuje tudi poslovnik DZ (člen 174). Vendar ima vlada RS kot predlagatelj posebno vlogo, saj je v najširšem smislu pristojna za reševa- nje problemov in torej tudi za določanje prednostnih zadev pri zakono- dajnem urejanju. V tem smislu vlada najprej pripravi svoj delovni program, ki ga mora skladno s svojim poslovnikom (člen 58 PoV) pripraviti do konca decem- bra tekočega leta za naslednje leto, ki ga pošlje tudi državnemu zboru (člen 63 PoV).115 Konkretno pa je odgovorna za številna opravila v proce- su priprave zakonodajnih predlogov, med drugim za realno analizo sta- nja, ki je podlaga za pripravo tez za normativno ureditev, za preverjanje ustreznosti posameznih predlaganih rešitev in tudi za oceno finančnih sredstev, ki so potrebna za uresničitev zakona ter možnih virov teh sred- stev.116 Vsi predlogi in gradiva morajo biti usklajeni med ministrstvi, ki jih zadevajo, in še posebej z Ministrstvom za finance. Vlada je tudi odgo- vorna za preverjanje skladnosti celotnega predloga zakona z ustavo in pravnim redom države ter pravom oz. uredbami in smernicami EU (členi od 19 do 23 PoV). Vsi predlogi zakonov in drugi splošni akti, ki naj jih obravnava državni zbor, morajo biti končno pripravljeni v skladu z določ- bami poslovnika državnega zbora (čl. 25 PoV). Vlada oz. predlagatelji pri pripravi predlogov zakonov sodelujejo s Službo Vlade RS za zakonodajo.117 Kljub tem določilom prihajajo gradiva že v vladni postopek velikokrat neusklajena, kar je razlog za številne za- stoje. Dodatne težave predstavlja neusklajenost med koalicijskimi stran- kami glede prednostnega zakonodajnega urejanja in načina reševanja posameznih problemov. Vlada na koncu na skupni seji sklepa o predlogu zakona in lahko naloži predlagatelju, da predlog dopolni v skladu s sta- lišči, danimi na seji, ali pa odloži sklepanje, če presodi, da so potrebne takšne dopolnitve, ki terjajo ponovno obravnavo. 115 Poslovnik Vlade RS (UL RS, št. 13/93). 116 Vlada je na seji 11. 2. 1999 sprejela delovni program za leto 1999, ki določa, da bo Urad predsednika vlade v sodelovanju z ministrstvi in vladnimi službami pripra- vil celovit mesečni koledar obravnavanja posameznih zakonov in nacionalnih programov na vladi in v DZ, ki jih vsebujeta t. i. »Operativni koledar« (sprejet 14. 1. 1999) in Državni program za prevzem pravnega reda EU (sprejet 21. 1. 1999). S tem naj bi bila zagotovljena boljša preglednost nad potekom njegovega uresniče- vanja. 117 Služba Vlade RS za zakonodajo je samostojna vladna strokovna služba, ki obrav- nava predloge zakonov z vidika pravil zakonodajne tehnike in pripravlja predloge zakonov ki ne spadajo v področje posameznih ministrstev, posebej pa skrbi za prilagajanje pravnega reda pravu EU. Naloge službe za zakonodajo so določene s posebnim odlokom o njeni organizaciji in delu. 160 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Tabela 18: Delo Vlade RS Obdobje Število Število kores- Povprečno Povprečna sej pondenčnih sej štev. točk dolžina seje 25.1.1993 – 16.1.1997 225 357 * * 28.2.1997 – 11.3.1999 100 145 40 – 50 4h * ni podatkov Priprava končnega besedila predloga zakona s pravno-redakcijskega vidika (po poglavjih, delih ali členih), ki je naložena Službi vlade za zako- nodajo, je izredno zahtevno strokovno opravilo. Zakonski predlogi se po- gosto že v vladi težko oblikujejo zaradi pomanjkljivih predhodnih opravil (nepopolnih analiz, površnih ocen stanja, slabega medresorskega uskla- jevanja itd.), izredne naglice zaradi velikih pritiskov po zakonodajnem urejanju in še posebej zaradi naknadnih političnih ocen in odločitev, o katerih včasih prihaja med pripravo predloga zakona. Številni pojmi in izrazi v besedilu predlaganega zakona ostajajo večpomenski in nedoloč- ni, s čimer si predlagatelji pogosto pomagajo pri prevajanju nasprotujo- čih si interesov v zakonske norme oz. ko skušajo urejati izrazito konflikt- ne odnose. Vloga Vlade RS je pomembna tudi v vseh fazah zakonodajnega po- stopka. Kot predlagatelj lahko vlaga dopolnjevalne in spreminjevalne predloge do konca prve obravnave, po končani prvi obravnavi pa v dolo- čenem roku na podlagi stališč državnega zbora pripravi besedilo predlo- ga zakona za drugo obravnavo (člena 184 in 185). Vlada kot predlagatelji- ca lahko vlaga amandmaje v drugi obravnavi (člen 190) in v tretji obravnavi (člen 197). Vlada pa ima posebne pravice v postopku tudi ko ni predlagateljica oz. ko predlaga zakon drug poblaščeni predlagatelj. Pred- sednik DZ pošlje obvezno predlog vsakega takega zakona tudi vladi (člen 177). Vlada lahko v tem primeru vlaga spreminjevalne predloge do konca splošne obravnave. V drugi obravnavi predlaga amandma ali da mnenje o predlaganem amandmaju. Enako kot predlagatelj zakona lahko predla- ga tudi amandma v tretji obravnavi. V praksi ima vlada pomembno zakonodajno pobudo, njeni predlogi pa imajo podobno kot v drugih parlamentih veliko večje možnosti, da so sprejeti, kot predlogi drugih predlagateljev. Vendar zaradi velikih priti- skov po zakonodajnem urejanju in pomanjkanja časa za temeljito pripra- vo pogosto vlaga slabo pripravljene predloge zakonov. Vlada tudi nered- ko izsiljuje državni zbor s predlogi za hitri postopek, ki nimajo nobene zveze z izrednimi potrebami države.118 Vladni predlogi so kljub prizade- 118 Tipičen tak primer je spreminjanje zakona o vladi leta 1997, ko je vlada najprej pojasnjevala, da gre za manj zahtevne spremembe, ki naj se sprejmejo po skrajša- nem postopku, ko pa s svojim predlogom ni uspela, je iste spremembe predlagala po hitrem postopku, sklicujoč se na izredne potrebe države (Ribičič, 1998: 8). PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 161 vanjem in precejšnjemu strokovnemu potencialu pogosto nekonsistent- ni, slabo usklajeni s pravnim redom in tudi težko razumljivi, kar povzro- ča velike težave v postopku sprejemanja predloga zakona – vpliva na dol- žino postopkov, zahteva velika prizadevanja poslancev pri dopolnjevanju in spreminjanju predlogov zakonov in terja pogoste obvezne razlage. Iz istega razloga verjetno vlada pogosto vlaga dopolnila tudi k predlogom zakonov, ki jih je sama vložila v postopek. Njeni amandmaji pogosto za- megljujejo predloge, ki jih dajejo poslanci, zlasti opozicija. Zaradi tega je usklajevanje amandmajev pogosto izredno težavno, kar dodatno podalj- šuje zakonodajne postopke. Poslanci – pravice in dolžnosti Poslanci so izvoljeni predstavniki ljudstva, ki sestavljajo parlament na način, ki ga določajo volilna pravila oz. značilnosti volilnega sistema. Če- prav so posamezni poslanci kandidirali na listah posameznih strank, se šteje, da imajo splošni mandat, to je, da niso odgovorni nikomur oz. da niso vezani na kakršna koli navodila. Delovanje parlamenta ne bi bilo mogoče, če bi bila kakor koli omejena ali okrnjena pravica posameznega poslanca, da deluje in se opredeljuje po svoji vesti. Poslanci naj ne bi bili povezani s konkretnimi interesi ali zasebnim pridobivanjem dobička – njihove pridobitne dejavnosti so nezdružljive z delom poslanca Poslanski »poklic« ima v primerjavi z vsemi drugimi poklici neko po- sebno poslanstvo. Poslanci opravljajo posebne funkcije in naloge, ki so povezane tako z uveljavljanjem legitimnih posamičnih interesov kot z is- kanjem skupnega interesa in najboljših rešitev. Od poslancev v sodobnih parlamentih se pričakuje, da bodo sposobni uveljavljati demokratične vrednote in razvijati kooperativni stil politike, ki zagotavlja razumno raz- reševanje konfliktov in se zavzemali za rešitve, pri katerih ni nujno pora- žencev. Zato so potrebni velika občutljivost za probleme, široko znanje in velika odgovornost. Poslanci v novih demokratično izvoljenih parlamen- tih se le počasi privajajo novemu parlamentarnemu okolju in prevzemajo bremena in odgovornosti, ki so običajne v parlamentih z daljšo demokra- tično tradicijo. Poslanci opravljajo svoje delo v javnem interesu in prav zato imajo tudi določene posebne pravice, ki zagotavljajo njihovo enakopravno so- delovanje pri delu parlamenta. Poleg pravic prevzemajo tudi specifične dolžnosti, ki zagotavljajo čim bolj predvidljiv proces zakonodajnega od- ločanja. Pravice je mogoče uveljavljati le v skladu z njihovim namenom in ne na način, ki omejuje enake pravice drugih poslancev ali ovira zako- nodajno odločanje. Poslansko delo v vseh demokratičnih parlamentarnih državah pose- bej cenijo. Pravice in dolžnosti poslancev v demokratičnih parlamentar- 162 PARLAMENTARNO ODLOČANJE nih državah določajo že ustave, poleg njih pa tudi zakoni, ki urejajo delo- vanje poslancev. Pri nas opredeljuje pravice in dolžnosti poslancev precej podrobno zakon o poslancih iz leta 1992, ki v 15. členu določa, da se je »poslanec dolžan udeleževati se sej DZ in njegovih delovnih teles, kate- rih član je, ter sodelovati pri delu in odločanju …«. Zakon v 19. in 20. čle- nu natančno našteva pravice poslancev, čeprav ne omenja pravice do združevanja v poslanske skupine.119 Poslovniki običajno ne ponavljajo ustavnih in zakonskih določb, tem- več le natančneje določajo pravice in dolžnosti poslancev, ki izhajajo iz ustave in zakonov, ter način njihovega uresničevanja (Laundy, 1989: 118). Vsi poslovniki npr. določajo, da se parlament, konstituira s tem, da na svoji prvi seji formalno potrdi poslanske mandate, poslanci, ki so prido- bili mandat, pa ga s tem dnem začno uresničevati. Vendar poslovniki do- ločajo tudi pravice in dolžnosti poslancev v procesu zakonodajnega odlo- čanja, ki jih ustave in zakoni ne predvidevajo. Poslanske pravice na splošno lahko razvrstimo v posamezne skupine, kot so npr. predstavlja- nje interesov, sodelovanje pri oblikovanju zakonov, nadzor vlade itd. Po- sebne pravice so povezane z opravljanjem dela poslanca (imuniteta) in z nagrajevanjem. Pravice se lahko uresničujejo v celoti, če niso zaradi gos- podarnosti postopkov omejene. Nekatere lahko uveljavljajo poslanci kot posamezniki, druge so vezane na določeno število poslancev ali poslan- sko skupino. Parlamentarni postopek neposredno in posredno omogoča tudi vrsto načinov takšne uporabe pravic oz. neizpolnjevanja dolžnosti, ki omogo- čajo oviranje zakonodajnega dela. V vseh parlamentarnih ureditvah se pojavljajo odstopanja od predvidenega poslanskega obnašanja in kršenja pravil parlamentarnega postopka (odsotnost s sej, oglašanje v razpravi drugih poslancev, prekoračitev časa, določenega za razpravo ali odklanja- nje opozoril o prekoračitvi časa, žalitve drugih poslancev ali vodstva par- lamenta, povzročanje nemira in celo uporaba nasilja nad drugimi poslan- ci). V posameznih primerih se utegnejo poslanci ali cele skupine iz protesta umakniti z zasedanja, tako da pri glasovanju o za njih spornih 119 Poslanec DZ ima kot posameznik pravico predlagati zakon in predlagati da se raz- piše referendum oz. odredi preiskava, ter postavljati poslanska vprašanja. Skupaj s še najmanj devetimi poslanci lahko vloži interpelacijo o delu vlade ali ministra, predlog za izvolitev novega predsednika vlade in predlog, da DZ pred ustavnim sodiščem obtoži predsednika vlade ali ministra. Skupaj s še najmanj devetindvaj- setimi poslanci pa lahko zahteva, da DZ odredi preiskavo ali razpiše referendum in predlaga, da DZ pred ustavnim sodiščem obtoži predsednika republike. Zakon določa tudi posebne pravice poslancev, kot npr. pravico do plače in nadomestil ter pravice, ki niso več povezane s trajanjem poslanskega mandata, to so zlasti pravica do vračanja na prejšnje delo in nadomestilo za določen čas v višini plače, vendar je mogoče šteti, da tudi te pravice pomembno krepijo vlogo poslanca v ča- su, ko opravlja svojo funkcijo v DZ. (UL RS, št. 48/92, str. 2832–2833). PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 163 vprašanjih sploh ne sodelujejo. Poslovnik DZ je v tem pogledu nekakšna izjema, saj celo zagotavlja možnost obstrukcije. Poslanci posamezne po- slanske skupine se namreč lahko umaknejo z zasedanja, njihovo odsot- nost pa zgolj obrazloži njihov predstavnik (čl. 84). Čeprav posamezni po- slanci ob različnih priložnostih dejansko ne spoštujejo dosledno pravil poslanskega obnašanja in kršijo postopkovna določila, pa je zelo malo poslancev, ki bi namenoma ustvarjali situacije, ki bi zahtevale sprejem posebnih sankcij proti njim. Poslovniki omenjajo različne vrste ali sklope pravic poslancev. Pose- ben sklop so pravice v procesu zakonodajnega odločanja. Med temi je te- meljna pravica, da se udeležujejo parlamentarnih zasedanj in da sodelujejo na njih, v zvezi s to pa zlasti pravica do razprave, na kateri dejansko sloni cela zamisel svobode izražanja mnenj in kritik. Poslanske razprave so nedvomno življenjski sok vsakega parlamenta in naj bi bile čim bolj živ- ljenjske, spontane in neposredne. Odpirale naj bi parlament okolju, us- tvarjale vzdušje sodelovanja in poudarjale dialoško naravo parlamenta, ki zahteva tudi določeno stopnjo spontanosti in neformalnosti. Zato naj bi bile vsaj načelno neomejene; poslanci bi se torej lahko kolikokrat ho- čejo priglasili k besedi in razpravljali poljubno dolgo. Pri tem naj bi se podrejali predvsem samodisciplini, z dopuščanjem izražanja drugih pa naj bi dokazovali svojo strpnost. Vendar so praktične izkušnje iz dela vseh parlamentov narekovale določene omejitve – danes sta skoraj v vseh parlamentih določena število in dolžina razprav posameznega poslanca (pravica do daljšega razpravljanja ali prednostna pravica do razpravljanja gre le predstavnikom poslanskih skupin ali poročevalcem delovnih teles, pri čemer je v številnih parlamentih čas razpravljanja, ki gre posameznim skupinam, določen sorazmerno z njihovo močjo). Ta pravila se uporablja- jo ob uporabi splošnega pravila, da se za razpravo o vsakem posamez- nem predlogu zakona oz. za posamezno branje lahko določi čas, ki je za to potreben (»allocation of time order«, »guillotine«) in ga ni mogoče pre- koračiti (PW, 1976: 377). Podobno kot je to urejeno v poslovnikih nekaterih drugih parlamen- tov z daljšo tradicijo, je pravica poslancev državnega zbora, da se udele- žujejo sej in sodelujejo pri delu in odločanju, opredeljena tudi kot dolž- nost (člen 57). O udeležbi poslancev na sejah državnega zbora se vodi evidenca z ugotavljanjem navzočnosti na začetku sej in med sejami (člen 58). S poslovnikom DZ iz leta 1993 je bilo določeno, da je treba razprave poslancev prijaviti pisno vnaprej pri sekretarju DZ. Ko je vrstni red pri- javljenih razpravljavcev izčrpan, se lahko prijavijo k razpravi še drugi po- slanci, vendar pa lahko predsedujoči take razpravljavce omeji na določen čas (člen 67). Precej drugače kot v številnih drugih parlamentih, kjer ve- ljajo zelo omejujoča pravila glede razpoložljivega časa za razpravo, pa go- vori poslancev na seji niso časovno omejeni, če ni s poslovnikom drugače določeno. Državni zbor pa lahko sklene, da lahko govornik o istem vpra- 164 PARLAMENTARNO ODLOČANJE šanju govori samo enkrat, lahko pa tudi omeji trajanje govora, vendar ne na manj kot pet minut (člen 69). Poslancu, ki želi govoriti o kršitvi po- slovnika ali o kršitvi dnevnega reda, pa mora dati predsedujoči besedo takoj, vendar njegov govor ne sme trajati več kot pet minut (člen 70). Vlaganje predlogov zakonov in dajanje amandmajev k predlogom sta naj- pomembnejši pravici poslancev v zakonodajnem postopku. Sodobne us- tave posebej navajajo subjekte, ki imajo pravico predlagati zakon, in na prvem mestu navajajo poslance. Ustava RS določa, da lahko zakon pred- laga vsak poslanec (čl. 88). Te določbe ustave povzema poslovnik DZ v svojem 174. členu, kjer med predlagatelji zakonov poleg poslancev našte- va tudi vlado, najmanj 5.000 volivcev ter državni svet. Kljub predpostav- ki, naj bi bila zakonodajna pobuda predvsem v parlamentu, pa se v sodobnih parlamentarnih demokracijah pojavlja vlada kot glavni predla- gatelj. Zato je delež predlogov zakonov, ki jih vlagajo sami poslanci v skoraj vseh parlamentih, majhen in običajno ne presega 20 % vseh vlože- nih predlogov. Pač pa se pogosto dogaja, da se v oblikovanje predlogov zakonov, ki jih namerava vložiti vlada, vključujejo posamezni poslanci, ki sestavljajo stranke vladne večine. Veliko pomembnejše je delo poslancev pri dopolnjevanju in spremi- njanju predlogov zakonov v posameznih fazah zakonodajnega postopka. Ta možnost se najbolj odpira poslancem v tisti fazi zakonodajnega po- stopka, ki je namenjena obravnavi posameznih členov predloga zakona. V zakonodajnem postopku državnega zbora poslanci spreminjajo in do- polnjujejo predloge zakonov z amandmaji predvsem v drugem branju. Pri tem so vezani na določene roke – amandma morajo predložiti najka- sneje 15 dni pred sejo zbora v pisni obliki z obrazložitvijo (člen 190). Na sami seji pa lahko da amandma najmanj 10 poslancev (člen 191). Amandmaje je mogoče predložiti tudi v tretjem branju, vendar je to mož- nost poslovnik predvidel bolj kot izjemo, poleg tega pa jih je mogoče predlagati le k tistim členom zakonskega predloga, h katerim so bili predloženi amandmaji v drugem branju. V tretji obravnavi predloga za- kona lahko predlaga amandma najmanj deset poslancev (člen 197). Drugi sklop pravic sestavljajo pravice, ki so povezane z načini delova- nja poslancev. Pravica do ustanavljanja poslanskih skupin je ena temeljnih pravic poslancev in je povezana z naravno potrebo po združevanju zaradi doseganja skupnih ciljev. V parlamentu se prav iz teh razlogov združuje- jo poslanci podobnega političnega prepričanja; drugi načini povezovanja so izjema. Parlamentarni poslovniki posebej določajo pravico do združe- vanja (ponekod tudi dolžnost združevanja) v poslanske skupine, pri če- mer postavljajo določene pogoje, kot npr. najmanjše število poslancev itd. Poslovnik DZ to pravico obravnava v III. poglavju, pri čemer v 18. čle- nu določa, da ima poslanec pravico skupaj z drugimi poslanci ustanoviti poslansko skupino in v njej enakopravno sodelovati in iz nje tudi izstopi- ti. Poslanci imajo tudi pravico do sodelovanja pri delu in vodenju delovnih te- PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 165 les, ki je hkrati opredeljena kot dolžnost. Poslanci se praviloma morajo izreči v katerih delovnih telesih želijo sodelovati, vendar je tudi od po- treb in strategij vodstev poslanskih skupin odvisno, v katera delovna telesa jih bodo predlagali. Poslanci so se dolžni udeleževati sej delovnih teles, saj bi njihova neudeležba bistveno vplivala na učinkovitost parla- menta. Poslovniki pogosto določajo tudi pravico poslancev, da se udele- žujejo tudi sestankov delovnih teles, tudi če niso njihovi člani. Poslovnik DZ v 19. členu opredeljuje pravico in dolžnost poslanca, da se izreče, v katerih delovnih telesih državnega zbora želi sodelovati. Pod posebej do- ločenimi pogoji lahko sodeluje tudi v delu delovnih teles, v katerih ni član. Poslanci lahko izjemoma in v določenih okoliščinah uporabijo pra- vico do sklica izredne seje. Po določbah poslovnika DZ izredno sejo pra- viloma sklicuje predsednik državnega zbora na svojo pobudo ali na zah- tevo vlade, delovnega telesa, predsednika republike ali najmanj ene četrtine poslancev. Če je vendarle ne skliče, pa jo lahko skliče sam pred- lagatelj zahteve, torej tudi poslanci (člen 51). Tretji sklop pravic poslancev je povezan z nadzorom izvršilne oblasti. Med temi pravicami so poslanska vprašanja, interpelacija, konstruktivna nezaupnica in ustavna obtožba, ki so najbolj tipična značilnost parla- mentarnih sistemov, saj se preko njih zagotavlja odgovornost vlade in posameznih ministrov. Pravica postavljati poslanska vprašanja o zadevah iz pristojnosti vlade kot celote ali posameznega ministrstva je ena bistvenih pravic vsakega poslanca kot posameznika. Preko poslanskih vprašanj se kažeta dejanska vloga poslancev in dejavnost vsakega med njimi. Čeprav so poslanska vprašanja neke vrste dialog med poslanci in vlado ali posa- meznimi ministri, pa omogočajo, da si poslanci ustvarijo določeno pred- stavo o načinu delovanja vlade oz. o načinu izvajanja njenih pristojnosti v okviru ustavnih določb. Poslanska vprašanja so pomemben del delova- nja parlamenta, omogočajo dialog med poslanci in vlado ter ustvarjajo določen pritisk na vlado in njena ministrstva, včasih pa vodijo do upora- be drugih sredstev izvajanja nadzora, zlasti do interpelacije. Prav zato so poslanska vprašanja, ki so praviloma ustna, podrobno opredeljena v po- slovnikih parlamentov. Običajno so za postavljanje poslanskih vprašanj določene posebne seje ali dnevi. To je potrebno predvsem zato, ker je na poslanska vprašanja treba odgovoriti takoj (le izjemoma je mogoče odgo- voriti kasneje) in terjajo prisotnost članov vlade na seji parlamenta. S po- slovniki sta običajno določena tudi čas za postavitev vprašanja in njegova oblika. Poslovnik DZ podrobno opredeljuje poslanska vprašanja (skupaj s pobudami) in določa, da je na redni seji določena posebna točka dnevne- ga reda za poslanska vprašanja oz. poseben dan in ura za njihovo obrav- navo (člen 23). Poslansko vprašanje je lahko zastavljeno pisno ali ustno; ustno ne sme trajati dlje kot tri minute (člen 26). Pri obravnavi vprašanj morajo biti na seji državnega zbora prisotni vsi ministri (člen 25), na ust- 166 PARLAMENTARNO ODLOČANJE no poslansko vprašanje pa mora vlada ali posamezen minister odgovoriti na isti seji (člen 27). Poslanska vprašanja in odgovori nanje pa se lahko razvijejo v širšo razpravo – poslanec, ki je zastavil vprašanje, lahko pred- laga, da se o odgovoru vlade začne razprava. Razprava se opravi na zahte- vo najmanj desetih poslancev ali poslanske skupine (člen 29). Pravica do interpelacije je pomembna za uresničevanje odgovornosti vlade parlamentu. Pri interpelaciji gre za pomembnejša vsebinska vpra- šanja; od poslanskega vprašanja se razlikuje tudi po tem, da se konča z razpravo o delu in odgovornosti vlade ali posameznega ministra, lahko pa tudi z glasovanjem o nezaupnici. Interpelacija je pogosto urejena že v ustavi; tudi ustava RS v svojem 118. členu govori o interpelaciji in dopuš- ča možnost, da se po razpravi izreče nezaupnica vladi ali posameznemu ministru. Poslovnik DZ v 284. členu določa, da interpelacijo o delu vlade ali posameznega ministra lahko vloži najmanj 10 poslancev. Po končani razpravi o interpelaciji o delu vlade lahko najmanj deset poslancev zahte- va, da se glasuje o nezaupnici vlade ob pogoju, da hkrati predlagajo izvo- litev novega predsednika vlade (člen 288). Pravica do (konstruktivne) nezaupnice je značilna za parlamentarne sisteme, v katerih je vlada odgo- vorna parlamentu, kar pomeni, da mora odstopiti, ko izgubi podporo ve- čine poslancev. Ker bi navadna nezaupnica privedla do nestabilnosti vla- de in s tem celotnega političnega sistema, je bil oblikovan instrument konstruktivne nezaupnice, ki pogojuje odstop vlade z izvolitvijo novega predsednika vlade. Postopek je torej podoben izvolitvi predsednika vla- de po konstituiranju parlamenta, le da se v tem primeru postopek ne zač- ne na predlog predsednika države, ampak določenega števila poslancev. Nezaupnica je instrument, ki je urejen že v ustavi RS (čl. 116), podrobno pa jo ureja poslovnik DZ v svojem 274. členu, ki določa, da lahko naj- manj 10 poslancev vloži predlog, naj se izvoli nov predsednik vlade. Kot skrajna možnost uveljavljanja odgovornosti se pojavlja pravica ob- tožbe najvišjih državnih funkcionarjev, ki je uveljavljena v številnih ustavah, čeprav je zelo redkokdaj uporabljena. Zato se kot sredstvo uporablja bolj kot grožnja in pride v poštev, potem ko so izčrpana vsa druga sredstva uveljavljanja odgovornosti. Uveljavljanje te pravice je odvisno bolj od po- litičnih okoliščin in razmerja politične moči v parlamentu kot pa od de- janskih argumentov. Novi slovenski ustavni sistem uvaja institut obtožbe najvišjih državnih funkcionarjev (impeachment) za ugotavljanje kazen- ske odgovornosti predsednika republike (109. člen ustave) in predsedni- ka vlade ter ministrov (119. člen ustave). Njihova odgovornost se lahko nanaša le na protiustavne in protizakonite akte, ne pa na neodgovorno ali podobno ravnanje. Za kršitve ustave in zakonov so lahko odgovorni le, če so jih storili pri opravljanju njihovih funkcij. Uvedbo postopka (skladno z 19. členom zakona o poslancih) ureja poslovnik v členih 304 in 305 – zoper predsednika republike ga lahko predlaga najmanj 30 po- slancev, zoper predsednika vlade ali ministre pa 10 poslancev. Državni PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 167 zbor mora obravnavati predlog in sprejeti odločitev v 60 dneh (če državni zbor sprejme sklep o obtožbi, o vsebini obtožbe odloča ustavno sodišče). V četrti sklop pravic spadajo pravice, povezane s predlaganjem kandida- tov, imenovanji in volitvami, ki jih opredeljujejo vsi poslovniki parlamen- tov. Sem spadajo predvsem pravice poslancev parlamenta, da predlagajo in izvolijo vodstvo parlamenta in nekatere pomembne uradnike ali funk- cionarje parlamenta (PW, 1976: 937). Državni zbor, potem ko imenuje ko- misijo za volitve, imenovanja in administrativne zadeve, izvoli izmed sebe predsednika in podpredsednike državnega zbora (člen 15). Kandi- data za presednika in podpredsednike državnega zbora predlaga KVIAZ, lahko pa jih predlaga tudi najmanj deset poslancev (člen 244). Poslanci državnega zbora imenujejo delovna telesa na podlagi liste kandidatov, ki jo določi KVIAZ na predlog poslanskih skupin (člen 246), prav tako ime- nujejo nekatere funkcionarje v službah državnega zbora (člen 245). Poslanci državnega zbora izvolijo na predlog predsednika republike predsednika vlade (člen 257) in na predlog predsednika vlade imenujejo ministre (člen 265). Zlasti pomembna je po naši ureditvi pravica poslan- cev predlagati kandidata za predsednika vlade. Poslovnik DZ v svojem 259. členu določa, da če prvemu neuspešnemu krogu volitev predsedni- ka sledi drugi poskus, lahko kandidata za predsednika vlade predlagajo poslanske skupine ali najmanj 10 poslancev. V nekaterih državah spada v pristojnost parlamentov tudi izvolitev ali imenovanje visokih uradnikov in sodnikov. V teh primerih parlamenti volijo uradnike, ki so odgovorni za javne finance (predstojnike ali člane računskih sodišč), sodnike, državne tožilce, varuhe človekovih pravic in celo diplomatske predstavnike. Državni zbor spada po sedanji ustavni ureditvi med parlamente, ki imajo izredno široke pristojnosti volitev in imenovanj, kar je ostanek prejšnjega skupščinskega sistema. Državni zbor imenuje tako sodnike rednih sodišč in pet članov sodnega sveta kot tudi sodnike ustavnega sodišča ter državnega tožilca. Prav tako imenuje guvernerja narodne banke, člane računskega sodišča in varuha človeko- vih pravic. Poslovnik DZ v glavnem ne razlikuje pravic poslancev glede na to, ali so člani koalicije ali pa pripadajo opoziciji. Vendar so pravice poslancev opozicije oz. parlamentarne manjšine dokaj široko opredeljene. Poslov- nik DZ npr. omogoča, da tretjina vseh poslancev s svojimi glasovi prepre- či sprejemanje predloga zakona po skrajšanem postopku ali izsili uvedbo parlamentarne preiskave. Prav tako lahko zahteva razpis zakonodajnega referenduma ali ustavnosodno presojo zakonov. Pripadnikom opozicije gredo včasih določene prednosti (poseben čas za razpravo o vprašanjih, ki jih predlaga opozicija, prednost pri zasedbi vodilnih mest v nekaterih delovnih telesih itd.). Tudi poslovnik državnega zbora določa, da vodilne funkcije v delovnih telesih, ki opravljajo nadzor nad varnostno informa- tivnimi in obveščevalnimi službami, in v delovnem telesu, ki nadzoruje 168 PARLAMENTARNO ODLOČANJE državni proračun in finance, zasedajo člani opozicijskih poslanskih sku- pin (čl. 127). Poslanci v novih demokratično izvoljenih parlamentih počasi prevze- majo odgovornosti, ki so povezane z zahtevnim poslanskim delom v so- dobnih parlamentih. Uveljavljajo se kot posredniki med volilnim telesom in parlamentom in kot zastopniki strankarskih interesov v parlamentih, kjer se stranke šele oblikujejo. V precej konfliktnem parlamentarnem okolju še niso mogli razviti vseh sposobnosti oblikovanja skupnega na- cionalnega interesa ali kooperativnega načina delovanja. Od tega je pre- cej odvisno, kako uveljavljajo pravice in tudi kako razumejo poslanske dolžnosti. Pretirano izrabljanje določenih pravic, do katerih prihaja v no- vih parlamentih, kot so npr. vlaganje podobnih zakonov, dolgotrajne raz- prave, jemanje odmorov za posvetovanja, pogoste zahteve po spreminja- nju dnevnih redov ali sklicanju izrednih zasedanj in končno obstrukcija, omejuje pravice drugih poslancev, hkrati pa zmanjšuje predvidljivost za- konodajnega odločanja. To še posebej pride do izraza pri namernem pov- zročanju nesklepčnosti. Tudi vlaganje velikega števila interpelacij, ustav- nih obtožb itd. lahko preusmerja pozornost od perečih vprašanj, ki bi jih bilo treba rešiti v doglednem času, s tem pa lahko nastaja večja škoda, kot pa so koristi, ki jih imajo poslanci, s tem da opravljajo nadzor nad de- lovanjem vlade. Poslanske strankarske skupine (parlamentarni klubi ali frakcije) V razvoju sodobnih demokracij dobivajo stranke kot sredstvo posredova- nja interesov posameznih družbenih skupin in slojev in tudi kot obliko- valke politične volje državljanov vse pomembnejšo vlogo. Zaradi pomena, ki ga imajo stranke v sodobnih demokracijah, je nji- hova vloga pogosto opredeljena tudi v ustavah. Ustava ZR Nemčije je prva opredelila vlogo političnih strank in jim priznala status javnega pra- va (čl. 21). Kot izraz političnega pluralizma in pomemben dejavnik pri oblikovanju politične volje jih opredeljujeta tudi francoska (1958) in španska ustava (1978). Predlaganih določb o političnih strankah v osnut- ku slovenske ustave ni bilo.120 Cilj vsake stranke je prestopiti volilni prag, ki je določen za vstop v parlament in v njem dobiti čim več mandatov. Znotraj parlamenta pa mora vzpostaviti ustrezno sodelovanje med vsemi poslanci, ki so kandi- dirali in bili izvoljeni na njenih listah. Tudi v interesu samih poslancev, ki 120 V novi ustavi RS iz leta 1991 so politične stranke opredeljene le posredno; ome- njeni sta svoboda združevanja in prepoved, da bi bili pripadniki policije in obram- bnih člani političnih strank. Omenjena je tudi nezdružljivost funkcije sodnika in javnega tožilca ter ustavnega sodnika s funkcijami v političnih strankah. PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 169 se zavzemajo za podobne cilje, je, da se med seboj povežejo. Poslanska strankarska skupina ali frakcija tako postane posebna oblika delovanja poslancev iste stranke v parlamentu na podlagi skupnega (strankarske- ga) programa. Pomeni način uresničevanja strankinih programov in kon- kretnih predvolilnih obljub volivcem v procesih parlamentarnega odloča- nja. Vendar opravljajo poslanske skupine tudi številne druge pomembne naloge, ki so pomembne z vidika širšega procesa političnega odločanja (Beyme, 1982: 117). Med njimi gre omeniti zlasti naslednje: – zagotavljanje stalne zveze med vodstvi strank kot oblikovalk politične volje državljanov in parlamentom kot osrednjo institucijo političnega sistema, – povezovanje volivcev z institucijami moči in izvajanje odgovornosti stranke volilnemu telesu, – povezovanje med parlamentarno večino in vlado. Poslanske skupine parlamentarne večine namreč omogočajo vladi stabilno vladanje, s tem da ji zagotavljajo trajno večinsko podporo za vse zakonodajne programe in vse posamezne predloge, – oblikovanje stališč in argumentov, na podlagi katerih je mogoče opre- deliti glavne razlike med strankami, pa tudi stopnjo soglasja v zvezi s pomembnimi vprašanji, – nadzor procesa odločanja, opozarjanje na nepotrebna podaljševanja in ovire, prevzemanje odgovornosti za nepravočasno ali pomanjkljivo ocenjevanje možnih posledic neke odločitve, – strokovna in tehnična pomoč posameznim, zlasti novim poslancem pri poslanskem delu, njihovo uvajanje v delo parlamenta in delovnih teles, – obveščanje javnosti o svojem delu in delu parlamenta v sredstvih množičnega obveščanja, do katerih imajo dostop. Poslanske strankarske skupine so za vsako stranko življenjskega po- mena, saj je parlamentarna »arena« ena od treh »aren« dejavnosti politič- nih strank (poleg »interne strankarske arene« in »arene volilnega boja«). V parlamentu dokazuje vsaka stranka svoj smisel obstoja in svojo resnič- no demokratično naravnanost. Poslanske strankarske skupine ali frakcije morajo torej biti delovno in poslovno oz. politično učinkovite. Zato se postavlja vprašanje, kako zagotavljati ustrezno frakcijsko strnjenost in poslansko lojalnost do stranke. Določena stopnja strankarske discipline je nepogrešljiva za tekoče delo parlamenta. Ta disciplina ni v nasprotju s svobodo vesti poslanca oz. s svobodnim poslanskim mandatom, ki je po- gosto opredeljen v ustavah (poslanci kot predstavniki vsega ljudstva pri svojem opredeljevanju niso vezani na navodila niti svojih volivcev niti stranke in se odločajo svobodno). Pripadnost neki strankarski ali vred- nostni usmeritvi torej opravičujejo prav s svojo svobodno vestjo, ki jim prav tako ne preprečuje, da med opravljanjem poslanske funkcije izstopi- 170 PARLAMENTARNO ODLOČANJE jo iz skupine in postanejo samostojni poslanci ali se priključijo neki dru- gi poslanski skupini. Prestopi poslancev iz ene skupine v drugo niso le pojav sedanjega časa in so bili znani že v prejšnjih obdobjih razvoja par- lamentarizma, tako v angleškem parlamentu konec 19. stoletja kot v av- strijskem državnem zboru na prehodu iz 19. v 20. stoletje. Danes so v glavnem redkost in ne sprožajo večjih političnih pretresov, v ustaljenih strankarskih demokracijah tudi ne povzročajo večjih sprememb v raz- merjih politične moči. Takšne možnosti nastopijo le, ko imajo vladajoče koalicije šibko večino in ko lahko ob izstopu manjšega števila poslancev iz posamezne koalicijske stranke pade vlada ali pa lahko obstane le kot manjšinska. Izstopanje poslancev pa ima lahko pomembne posledice za poslansko skupino. Zaradi izstopa poslancev iz manjše poslanske skupi- ne se lahko število njenih članov zmanjša pod določeni minimum, zaradi česar izgubi status poslanske skupine (primer stranke Zelenih v Nem- čiji). V redkih primerih in pod posebnimi pogoji se v parlamentih oblikuje- jo nove poslanske skupine strank, ki na volitvah sploh niso nastopale. To so primeri, ko se posamezni poslanci, ki zaradi nestrinjanja z vodstvom svoje stranke izstopijo iz stranke in njene poslanske skupine, združijo in ustanovijo novo stranko in poslansko skupino. Tudi v parlamentih novih demokratičnih držav, kjer se razmerja moči še vedno oblikujejo, niso bili redki primeri, da je zaradi razhajanj v stranki del poslancev neke stranke izstopil in ustanovil novo stranko ali pa je več strank oblikovalo novo stranko. Takšen je primer razcepa v nekdanji SDZ jeseni 1992, ko je del poslancev oblikoval novo Demokratsko stranko, ta pa je marca 1994 sku- paj z Liberalno demokratsko stranko in Zelenimi Slovenije ter »neparla- mentarno« Socialistično stranko ustanovila Liberalno demokracijo Slove- nije. V sodobnih parlamentarnih demokracijah se poslanci, ki so kandidi- rali in so bili izvoljeni na istih strankarskih listah, že ob konstituiranju parlamenta samoumevno združujejo v poslanske skupine. Ob ustanovi- tvi poslanske skupine poslanci izvolijo tudi vodstvo skupine za določen čas ali celotno obdobje mandata (predsednika, namestnike itd.) ter pred- lagajo svoje člane za člane delovnih teles. Poslanske skupine delujejo na podlagi posebnega lastnega poslovnika, ki običajno določa povezave z vodstvom stranke, pristojnosti vodstva in opredeljevanje skupnih nalog in strategij, način zavzemanja stališč do vprašanj, ki so na dnevnem redu, naloge članov poslanske skupine (udeležba na sestankih in sejah, dejavno zavzemanje stališč ter stopnjo poslanske discipline (vključno s sankcijami). Poslanske skupine ne bi mogle opravljati svoje vloge, če se ne bi red- no sestajale pred vsakim zasedanjem parlamenta in po potrebi tudi med zasedanjem ter tekoče opredeljevale svojih stališč do vseh pomembnih vprašanj. Na sestanke poslanskih skupin ali frakcij so vabljeni tudi člani PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 171 vodstva stranke, člani vlade in drugi državni funkcionarji, ki so člani stranke (če je stranka v vladni koaliciji), v državah članicah Evropske uni- je pa tudi poslanci Evropskega parlamenta, ki so člani iste stranke. Poslanske strankarske skupine so posebne združbe s posebnimi na- tančno določenimi cilji in imajo zato posebno strukturo. Nekatere razi- skave poslanskih skupin so pokazale, da so praviloma oligarhično struk- turirane. Na sestankih članov skupine pogosto le potrjujejo usmeritve in odločitve, ki so jih sprejela strankarska vodstva. Vodstvo oz. predsednik (vodja) skupine ima pomembno vlogo pri odločanju znotraj skupine, se- kretarji skupin pa običajno nadzirajo obnašanje posameznih poslancev in zagotavljajo glasovalno disciplino. V praksi poslanskih skupin ugotav- ljamo tudi različne stopnje odvisnosti od vodstva poslanske skupine. Najbolj odvisni so novi poslanci, ki šele začenjajo svojo parlamentarno kariero in o njihovi morebitni novi kandidaturi presoja vodstvo stranke. Bolj neodvisni so poslanci, ki imajo določene izkušnje in funkcije v sami skupini ali znotraj delovnih teles, ki razpolagajo z nekim strokovnim znanjem ali pa so zaradi svojega nastopanja v parlamentarnih razpravah znani v širši javnosti. Ker lahko pričakujejo, da bodo ponovno izvoljeni, jih tudi stranka uvršča na vrh kandidatnih list za volitve. Na tretjem me- stu so uglednejši člani, ki so si pridobili ugled tudi zunaj stranke zaradi svojega strokovnega, publicističnega in drugega delovanja. Najbolj samo- stojen položaj imajo seveda strankarski voditelji (Kranjc, 1993: 87). V poslovnikih parlamentov so poslanske strankarske skupine običaj- no opredeljene kot prostovoljna združenja poslancev oz. poslancev, izvo- ljenih na istih listah, kar je v skladu z opredelitvijo svobodnega poslan- skega mandata. Le v nekaterih državah (Italija) se morajo poslanci, ki so člani istih strank, združiti v iste poslanske skupine oz. klube. Vendar po- slovniki pogosto preprečujejo preveliko fragmentarnost parlamentov z določbami o najmanjšem številu ali deležu poslancev za ustanovitev po- slanske skupine ali frakcije. Poslovnik nemškega Bundestaga npr. določa pogoj najmanj 5 % vseh poslancev za ustanovitev poslanskega kluba. V francoski Assemblee Nationale lahko ustanovi poslansko skupino 30 po- slancev, v italijanski poslanski zbornici (Camera dei Deputati) pa jo lah- ko ustanovi 20 poslancev. Poslovniki sodobnih parlamentov dokaj podrobno opredeljujejo vlogo poslanskih skupin in njene posebne pravice in pristojnosti, ki jih imajo v razmerju do posameznih poslancev. Med posebnimi pravicami je najpo- membnejša pravica sodelovanja v organih parlamenta, zlasti v posebnem organu predsednika parlamenta (predsedstvu, kolegiju), ki ima kljub svoji posvetovalni vlogi velik vpliv na programiranje dela in postavljanje dnevnih redov. Člani tega organa so po pravilu vodje vseh poslanskih skupin ne glede na njihovo velikost. Poslanske skupine imajo posebno pravico in dolžnost sodelovati s svojimi predstavniki v delovnih telesih, pri čemer je njihova zastopanost v njih odvisna od števila članov. 172 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Tabela 19: Volilni prag in minimalna merila za ustanovitev poslanskih skupin v parlamentih Srednje in Vzhodne Evrope Parlament Število Število Volilni Najmanjše število (dom) poslancev parlamen- prag+ poslancev za usta- tarnih novitev poslanske strank skupine Nemški Bundestag (1994) 669 5 5 % 5 % Poslanski dom poljskega Sejma 460 6 5 % (8 %) 15 Madžarski Orszaggyules 386 6 5 % 15 Češka Poslanecka Snemovna 200 8 5 % (7 %, 9 %) 10 Slovaška Narodna rada 150 12 5 % (7 %, 10 %) * Hrvaški Zastupnički dom 127 9 5 % (8 %, 11 %) 4 Državni zbor 90 7 3 mandati 3 + odstotki v oklepaju veljajo za koalicije * ni podatkov. Nekatere vodilne funkcije se načeloma razdelijo med poslanske sku- pine opozicije. Poslanskim skupinam oz. njihovim predstavnikom gre po poslovniku posebej določen čas za enakopravno predstavitev vseh pogle- dov in stališč ob vseh vprašanjih na dnevnem redu. Prav tako imajo prednosti v razpravah, pri vlaganju amandmajev itd. Celota teh pristoj- nosti in posebnih pravic ter prednosti daje poslanskim skupinam pre- cejšnjo moč v primerjavi z vsemi drugimi udeleženci v procesu zakono- dajnega odločanja. V Sloveniji so prve poslanske strankarske skupine nastale po prvih demokratičnih volitvah leta 1990, ko strankarski sistem še ni bil ustrezno razvit in tudi struktura takratne republiške skupščine, sestavljene iz treh zborov, še ni bila usklajena s strukturo sodobnih parlamentov.121 Takrat- na Skupščina RS je 8. maja 1990 sprejela začasni poslovnik, ki je v 33. členu omogočal ustanovitev skupin delegatov političnih organizacij in neodvisnih delegatov oz. »klubov delegatov«. Vodje skupin delegatov so bili stalno zaposleni v skupščini (člen 29). Skupine so postale oblika po- vezovanja delegatov političnih organizacij in oblikovanja skupnih stališč, niso pa dobile drugih posebnih pristojnosti in pravic. Tako so bile us- 121 Z dopolnili k ustavi SR Slovenije iz leta 1974, sprejetimi v septembru 1989, je bila prvič priznana svoboda ustanavljanja političnih strank, v decembru 1989 pa je bil sprejet zakon o političnem združevanju, ki je omogočil nastop strank na volitvah spomladi 1990. PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 173 tanovljene skupine delegatov vseh v skupščini zastopanih političnih strank, stranke, ki so sestavljale koalicijo Demos, pa so se usklajevale v klubu te koalicije. Usklajevanje stališč v teh skupinah je bilo posebej zah- tevno tudi zaradi potrebe po enotnem nastopanju strank v treh zborih. O poslanskih skupinah posebej govori tudi začasni poslovnik Držav- nega zbora RS, ki ga je ta sprejel na svoji konstitutivni seji 23.12.1992. Začasni poslovnik je določil rok 15 dni, v katerem se morajo ustanoviti poslanske skupine, do njihove ustanovitve pa se šteje, da jih sestavljajo vsi poslanci, ki so bili izvoljeni s posameznih strankarskih list (člen 13). Z določili, da poslanske skupine sodelujejo pri sestavljanju delovnih teles državnega zbora (člen 17), so poslanske kupine postale institucionalno sestavni del državnega zbora in temeljni predpogoj njegove učinkovito- sti. Začasni poslovnik je določal, da poslansko skupino ustanovijo naj- manj trije poslanci, in ni dal statusa poslanske skupine poslancema ma- džarske in italijanske narodne skupnosti, pač pa jima je le zagotovil pogoje za delo. Nova ustava RS, ki je bila sprejeta 23. decembra 1991, le posredno omenja poslanske skupine, in sicer le v zvezi s predlaganjem kandidata za predsednika vlade. Predsednik države se je na podlagi 111. člena usta- ve dolžan posvetovati z vodji poslanskih skupin. Stranka (ali koalicija strank), ki je dobila največ glasov, ima torej po svoji poslanski skupini pravico predlagati (in izvoliti) predsednika vlade. Poslanske skupine lah- ko v drugem krogu volitev predsednika vlade tudi same predlagajo svoje- ga kandidata. Tudi zakon o poslancih, sprejet leta 1992 (dopolnjen leta 1994), ki sicer v 19. členu podrobno našteva pravice poslancev, ne govori izrecno o pravici poslancev do povezovanja v poslanske skupine. Vendar pa omenja, da se v državnem zboru na prvi konstitutivni seji izvoli man- datno-imunitetna komisija, v kateri morajo biti zastopani poslanci vseh poslanskih skupin (čl. 7). Prav tako nalaga državnemu zboru, da zagotav- lja poslanskim skupinam potrebno administrativno pomoč ter material- ne in druge možnosti za delovanje (čl. 34). Status, pristojnosti in pravice poslanskih skupin je celovito določil še- le novi poslovnik DZ, sprejet 5. junija 1993 v VIII. poglavju. Kako po- membne so poslanske skupine za delo državnega zbora, je razvidno iz določbe 120. člena, po kateri morajo poslanci ustanoviti poslanske skupi- ne najkasneje v 8 dneh po konstituiranju DZ. Vodja poslanske skupine mora o njeni ustanovitvi obvestiti predsednika DZ in mu predložiti nji- hove podpise. Vendar pa poslovnik v poglavju o konstituiranju državne- ga zbora hkrati določa, da se že pred konstituiranjem oblikujeta dve ko- misiji (komisija za volitve, imenovanja in administrativne zadeve in mandatno-imunitetna komisija), v katerih morajo biti predstavniki vseh poslanskih skupin. Pri tem poslovnik enostavno določa, da sestavljajo poslanske skupine vsi poslanci, izvoljeni na istoimenskih listah, in po- slanca narodnosti (čl. 119). Ob tem se postavlja vprašanje, ali ne bi bilo 174 PARLAMENTARNO ODLOČANJE treba določiti, da se tudi poslanske skupine oblikujejo že ob konstituira- nju ali pred njim (Mozetič: 1998, 8). Po poslovniku slovenskega državnega zbora lahko poslansko skupino ustanovijo najmanj trije poslanci (čl. 120), kar je v nekakšnem sorazmer- ju z velikostjo državnega zbora. Vendar imata status poslanske skupine tudi dva poslanca italijanske in madžarske narodne skupnosti, čeprav imata poseben madat. Podobno kot poslovniki drugih parlamentov tudi poslovnik DZ v 119. členu tudi podrobneje opredeljuje, da je »poslanec lahko član le poslanske skupine istoimenske liste, na kateri je bil izvo- ljen, oz. poslanske skupine parlamentarne stranke, katere član je«. V is- tem mandatu je mogoče ustanoviti le eno poslansko skupino neodvisnih poslancev (122. člen). Takšna skupina je le organizacijska oblika, ki zago- tavlja določeno administrativno in materialno podporo. Poslovnik DZ na drugi strani tudi zelo široko omogoča, da poslanci, ki so bili izvoljeni na strankarskih listah, izstopijo in ustanovijo novo poslansko skupino, če se politična stranka razdeli na dve ali več novih političnih strank ali če se iz dela članstva stranke ustanovi nova. Za usta- novitev take nove strankarske poslanske skupine velja le pogoj, da so najmanj trije taki poslanci, ki hočejo ustanoviti novo stranko, ki tako po- stane parlamentarna stranka, čeprav sploh ni sodelovala na volitvah.122 Poslovnik obširno določa številne pristojnosti poslanskim skupinam in jim daje precejšnjo moč glede na druge udeležence in pomemben vpliv na celoten proces zakonodajnega odločanja in oblikovanja politik. Predsednik DZ se mora posvetovati z vodji poslanskih skupin pri določa- nju dnevnega reda. Pri obravnavi posameznih točk dnevnega reda imajo vodje poslanskih skupin pravico povedati mnenje svojih skupin. Lahko predlagajo, da se razprava ali odločanje o točki dnevnega reda preloži na naslednjo sejo. Poslanska skupina lahko zahteva sklic delovnega telesa, ki ga je predsednik v tem primeru dolžan sklicati. V zakonodajnem pro- cesu lahko poslanska skupina predlaga, da se ponovno opravi splošna obravnava o zakonu ali da se zakon vrne v prvo obravnavo. V drugi obravnavi lahko vlaga dopolnila do konca razprave, le ona – in ne več po- samezni poslanci – jih lahko vlaga v tretji obravnavi. Pri obravnavanju predloga proračuna lahko pove stališče do uskladitvenega amandmaja le predstavnik poslanske skupine. Vodje poslanskih skupin lahko povedo predsedniku države svoje mneje o možnih kandidatih za predsednika vlade, preden predsednik države izbere kandidata in ga predlaga držav- nemu zboru v izvolitev. Poslanske skupine v DZ imajo posebne poslovnike, ki določajo pogo- je za članstvo, organizacijsko strukturo ter način odločanja oz. oblikova- 122 V prvem mandatu DZ so nekateri poslanci, ki so izstopili iz SNS, ustanovili novo stranko SND (Slovenska nacionalna desnica), ki ni sodelovala na volitvah leta 1992, in tudi novo poslansko skupino. PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 175 nja stališč. Poslovnike sprejemajo nekatere poslanske skupine povsem samostojno, vendar s kvalificirano večino (poslanski skupini SLS in SKD). V posameznih primerih poslovnik potrdi predsedstvo stranke (po- slanska skupina ZLSD), ali pa ta začne veljati šele, ko vodstveni organ da soglasje (poslanska skupina LDS). Opravljene raziskave kažejo, da so poslanske skupine postale po- membna institucija znotraj slovenske skupščine in kasnejšega državnega zbora in da so pomembno vplivale na delo državnega zbora kot tudi na delo delovnih teles.123 Možnosti njihovega ustanavljanja so dokaj široke ali celo preširoke, saj poslovnik DZ omogoča, da poslanci, ki izstopijo iz že obstoječih poslanskih skupin, ustanovijo nove strankarske skupine. Takšne spremembe v številu poslanskih skupin, ki vplivajo na razmerja moči, pa seveda vplivajo na učinkovitost dela DZ. Poslanske skupine so postale poleg delovnih teles in plenarnih zasedanj izredno pomembna in nepogrešljiva oblika dela. Večina poslancev se je znotraj skupine začela redno ali občasno dogovarjati o vprašanjih, ki so bila na dnevnih redih zasedanj in sestankov delovnih teles, ter usklajevati svoje dejavnosti, kar je pomembno prispevalo k racionalizaciji dela. Poslanske skupine dajejo svojim članom pomembno podporo pri njihovem usmerjanju in pri reše- vanju konkretnih vprašanj ter jim pomagajo pri oblikovanju zakonodaj- nih predlogov, predlogov amandmajev, itd. Uveljavile so se tudi kot po- srednik med strankami in poslanci, izboljšala se je tudi seznanjenost poslancev s stališči strank. Poslanske skupine so hkrati postale neke vr- ste okno, skozi katero volivci opazujejo delovanje strank in presojajo nji- hovo doslednost. Ob tem je bilo opaziti, da poslanci svoje poslanske dis- cipline niso razumeli v pomenu dosledne zavezanosti pri glasovanju, kar opozarja na zapletenost teh razmerij v novi demokraciji (Kranjc, 1993: 99). Delovna telesa Celoten parlament ali njegov dom je preveliko telo, da bi moglo razprav- ljati in odločati o vseh zadevah v celoti. Da bi lahko parlament učinkovito deloval in da bi lahko zakonodajni postopki čim racionalneje potekali, mora razviti ustrezno notranjo organiziranost in specializacijo. Delovna telesa so tako postala nujen pogoj za poglobljeno obravnavanje vseh za- dev in smotrno organiziran zakonodajni postopek. Parlamenti z večjimi zakonodajnimi pristojnostmi in možnostmi oblikovanja politik imajo obi- čajno dobro razvit sistem delovnih teles (Mezey, 1979: 64). 123 Glej npr. rezultate anket med poslanci državnega zbora, opravljenih v letih 1994 in 1998, ki ju je opravil Center za politološke raziskave, IDV, Fakulteta za družbe- ne vede. 176 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Ob svojem nastanku so se delovna telesa ustanavljala za vsako posa- mezno pomembno zadevo v postopku, članstvo v takem »ad hoc« delov- nem telesu je prenehalo s sprejetjem končne odločitve. Stalna delovna telesa so parlamenti ustanovili najprej za področja, kjer so opravljala svo- je klasične funkcije. Po 2. svetovni vojni se delovna telesa vedno bolj zač- no oblikovati skladno s področji posameznih ministrov. Nekateri parla- menti v Zahodni Evropi so strukturo svojih delovnih teles posodobili v okviru ustavnih reform; tak primer je švedski Riksdag, ki se je leta 1970 preoblikoval v enodomno telo in hkrati oblikoval delovna telesa, ki na- tančno pokrivajo ustrezna ministrstva v vladi (Isberg, 1982: 4).124 Večina med njimi je izhajala iz predpostavke, da večje število delovnih teles po- večuje zakonodajno produktivnost. S to predpostavko se ujema tudi za- misel, da je na ta način mogoče hkrati obravnavati več zakonov v postop- ku njihovega sprejemanja. Stalna delovna telesa v sodobnih parlamentih prevzemajo velik, vča- sih več kot sorazmeren del celotnega zakonodajnega bremena in uporab- ljajo postopke, ki jih celoten parlament ne bi mogel. Na ta način je zako- nodajno delo organizirano na način, ki omogoča osredotočenje na probleme in poglobljeno razpravo; zato se delovna telesa poslancem zdi- jo kot okolja, kjer je mogoče najbolje delati. Vendar pa delovna telesa niso zgolj podaljški parlamentov, saj imajo svojo posebno avtonomnost. Večina stalnih delovnih teles, ki se ukvarja z zakonodajnim delom, opravlja hkrati tudi številne širše funkcije, ki so pomembne v procesih političnega odločanja. Nekatera pa imajo posebne ožje naloge in se uk- varjajo z imuniteto ali privilegiji poslancev, vprašanji poslovnika, volitva- mi in z drugimi organizacijskimi zadevami (Shaw, 1979: 363). Prva in najpomembnejša funkcija je funkcija specializacije (Mattson in Strom, 1993: 249). Sistem stalnih delovnih teles z jasnimi pristojnostmi in stalnim članstvom omogoča, da se poslanci laže seznanjajo z vsebino zadev, ki jih morajo obravnavati znotraj posameznih področij oblikova- nja politik, hkrati pa tudi s samim potekom sprejemanja posameznih za- konskih predlogov. Takšen razvoj v smeri vedno večje delitve dela, ki omogoča hkratno obravnavanje velikega števila zadev, povečuje učinko- vitost zakonodajnega dela. Čim večji je parlament in čim večje je število delovnih teles, tem večji so prihranki v delovanju parlamenta. Druga po- membna funkcija delovnih teles pa je zagotavljanje neprekinjenega zakono- dajnega dela in stabilnosti oblikovanja politik. Ta funkcija zagotavlja t. i. in- stitucionalno ravnotežje in preprečuje vpliv sprememb pri oblikovanju politik, ki jih prinaša spreminjanje večin. Številne izkušnje iz dela novih 124 Izjema je francoska Assemblee Nationale, ki je leta 1959 zaradi domnevne preve- like fragmentiranosti interesov opustila prejšnji izredno razvejan sistem visoko specializiranih delovnih teles z manjšim številom članov in oblikovala le šest de- lovnih teles z zelo velikim številom članov. PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 177 parlamentov kažejo, da so z delovnimi telesi zagotovili specializacijo in stabilnost, čeprav dejansko niso mogli doseči kontinuitete v članstvu (Zajc, 1997: 64). Tretja funkcija delovnih teles je pridobivanje informacij (Shepsle in Weingast, 1994: 1994). Poslanci se zavedajo, da zaradi pomanjkanja časa ne morejo dobiti niti uporabiti vseh potrebnih informacij. Prav tako vedo, da so lahko rezultati nekih ukrepov ali izbranih sredstev lahko zelo različni. Celo v državah s trdnimi političnimi sistemi lahko povsem do- bro zamišljene politike prinesejo nezaželene rezultate. Še posebej težko pa je presoditi možne posledice predlaganih zakonov v državah v preho- du. Novi zakoni so lahko nekonsistentni in težko izvedljivi. Poslanci lah- ko sicer po svojih osebnih zvezah pridobijo veliko pomembnih informa- cij, vendar pa svoje znanje lahko razširijo le znotraj delovnih teles. Svoje znanje in izkušnje iz dela v delovnih telesih na različne načine posredu- jejo drugim poslancem, ki se morajo zanašati na njihove ocene ali pred- loge. Pomanjkanje ustreznih informacij je zlasti velik problem v novih demokratičnih parlamentih, ki pogosto ne razpolagajo z dovolj organizi- ranimi podatki in razvitimi raziskovalnimi službami. Četrta funkcija je medstrankarsko usklajevanje. Delovna telesa so na različne načine povezana s strankarskimi poslanskimi skupinami. Njihov vpliv na delo delovnih teles je najočitnejši pri predlaganju njihovih čla- nov in delitvi vodilnih funkcij v delovnih telesih. V večini parlamentov se sedeži v delovnih telesih delijo med parlamentarne stranke sorazmerno, izvolitev članov pa je le formalna. Prav zato se v delovnih telesih srečuje- jo strankarski strokovnjaki za posamezna področja. Strankarske frakcije »pomagajo« delovnim telesom tako, da svoje predstavnike seznanjajo z usmeritvami in mnenji. Stranke, ki sestavljajo koalicijo, svojim članom pogosto pripravljajo tudi pogajalska stališča za pogajanja s člani, ki pred- stavljajo opozicijske stranke (Olson, 1994: 66). V zadnjem času ugotavlja- jo, da strankarski klubi tudi v parlamentih z dolgo tradicijo izvajajo velik vpliv na svoje člane in s tem posredno nadzirajo delovna telesa. Zlasti ve- lik vpliv imajo predsedniki delovnih teles, ki delujejo v korist svojih strank. Po mnenju nekaterih naj bi bila delovna telesa zgolj sredstvo us- klajevanja med najmočnejšimi strankami (Cox in McCubbins, 1993: 117). Takšne ocene se ne zdijo pretirane tudi, ko gre za nove parlamente, kjer predstavljajo strankarski klubi oz. skupine strankarsko opredeljenih po- slancev glavni način oblikovanja politik. Prav tako pomembna je peta funkcija delovnih teles, to je omogočanje pogajanj oz. pridobivanje pogajalskih koristi (»gains from trade«). Glede na to, da so člani delovnih teles izbrani na podlagi boljšega poznavanja področ- ja, strokovnih izkušenj ali pa zgolj dolgotrajnega članstva v istem telesu, sestavljajo posebno skupino posameznikov s skupnimi vrednotami. V si- tuacijah, ko gre za kolektivno odločanje, zasledujejo svoje posebne cilje, vendar skušajo dosegati tudi praktične kompromise – odstopajo od svo- 178 PARLAMENTARNO ODLOČANJE jih zahtev, če lahko pridobijo pomembnejšo korist ali pa zgolj pričakujejo nasprotno uslugo. Na drugi strani pa se člani delovnih teles obnašajo podobno in skupaj postavljajo najvišje zahteve, ki koristijo celotnemu področju oblikovanja politik. Za razvojne programe na svojih področjih običajno zahtevajo precej več, kot dovoljujejo proračunska sredstva (Mattson in Strom, 1996: 253 ). S tega vidika se zdi, da politične stranke vendarle nimajo takšnega vpliva na delo delovnih teles. Pogajalska in us- klajevalna funkcija delovnih teles je zlasti poudarjena v novih parlamen- tih, kjer prihaja do močno ideološko pogojenih razprav in soočanj, zaradi katerih je težko najti praktične kompromise, demokratična sredstva raz- reševanja nasprotij pa so včasih blokirana. Zato lahko stalna delovna te- lesa odigrajo vlogo posebnih laboratorijev, v katerih se premagujejo nera- zrešena nasprotja in iščejo produktivni pristop. Poleg rednih delovnih teles ustanavljajo parlamenti tudi posebna ob- časna telesa, med katere sodijo tudi preiskovalne komisije za proučitev različnih zadev, s katerimi bi se sicer moralo ukvarjati sodišče, vendar so posebnega nacionalnega pomena. Njihova funkcija je preiskovanje poseb- no pomembnih zadev, običajno v nacionalnem interesu. Čeprav so take ko- misije pomemben vir moči sodobnih parlamentov, običajno pomenijo sredstvo opozicije, ki preko njih dokazuje javnosti, da nadzoruje zakoni- tost dela državnih organov. Parlamentarna preiskava prihaja v poštev v sodobnih parlamentih takrat, ko obstoja sum o zlorabi položaja visokih državnih uradnikov in se represivni aparat in sodni organi ne odzovejo tako, kot bi se morali. Parlamentarno preiskovalno telo naj bi predvsem proučilo zadevo in jo nato prepustilo pristojnim organom, ki morajo pod pritiskom parlamenta in javnosti hitro in učinkovito ukrepati, preiskoval- no telo pa se s tem ukine. Te pogosto nasprotujoče in prekrivajoče se funkcije delovnih teles so- dobnih parlamentov nam omogočajo bolje razumeti njihovo dejansko vlogo pri zakonodajnem odločanju. Delovnim telesom v novih parlamen- tih le s težavo uspeva razvijati vse tiste pomembne funkcije, ki so jih tele- sa v »starih« parlamentih lahko razvila v veliko daljšem časovnem ob- dobju in ki pomembno prispevajo k učinkovitosti celotnega parlamenta. Zdi se, da se delovna telesa v novih parlamentih predvsem uporabljajo kot prizorišče konfrontacije in mesto strankarskega nastopanja. Veliko manj pa se uporabljajo kot mesto zbiranja informacij, pripravljanja ob- jektivnih analiz stanja in oblikovanja dolgoročnih politik. V državah, ki se morajo iz različnih vzrokov hitro odzivati na dogajanje v političnem in gospodarskem okolju, še posebej, če gredo skozi zapletene procese pri- druževanja večjim evropskim skupnostim, pa je opaziti, da se premalo hitro odzivajo v skupnem interesu. Oblikovanost delovnih teles v prejšnjih parlamentih srednje- in vzhodnoevropskih držav je v glavnem ustrezala bolj ali manj dekorativni vlogi teh parlamentov, čeprav so bile tudi med njimi določene razlike. Ra- PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 179 ziskovalci ugotavljajo, da si je poljski Sejm izbojeval precej pomembnej- šo vlogo v primerjavi s parlamenti drugih vzhodnoevropskih držav (Olson, 1994: 121). Delovna telesa so bolj ali manj ustrezala klasičnim funkcijam parlamenta, (zakonodaja, sprejemanje proračuna), veliko manj pa so pokrivala področja ministrstev ali razvijala samostojne dejav- nosti. Tudi Skupščina SRS je še v zadnjem mandatu svojega delovanja (1986–1990) imela pomanjkljivo razvito strukturo delovnih teles. Novi parlamenti so v glavnem odgovorili na izzive posodabljanja in kmalu us- tvarili povsem novo strukturo delovnih teles. Večina novih demokratič- nih parlamentov je oblikovala racionalno število delovnih teles – od 11 do 18. V slovenski skupščini je bil po prvih demokratičnih volitvah leta 1990 narejen poskus hitre posodobitve delovnih teles – izoblikovanih je bilo izredno veliko delovnih teles (47), kar je na videz odprlo velike mož- nosti hitrega in specializiranega zakonodajnega dela, vendar njihov celot- ni učinek ni mogel prispevati k večji celotni učinkovitosti. Glede na to, da je slovenski državni zbor v obdobju 1992–1996 imel kar 23 stalnih de- lovnih teles in da je njihovo število na začetku naslednjega obdobja nara- slo na 26, bi lahko rekli, da velikost parlamenta ne vpliva na njihovo šte- vilo, čeprav za večino drugih parlamentov tega ne bi mogli trditi. Medtem ko naj bi večje število delovnih teles prispevalo k večji gospo- darnosti delovanja, naj bi manjša velikost delovnih teles prispevala k nji- hovi specializaciji. V strokovni literaturi je najti ugotovitve, da je število članov delovnih teles odvisno od velikosti parlamenta in števila v njem zastopanih strank. Nasploh velja pravilo, da imajo pomembnejša delovna telesa več članov. Nekateri raziskovalci pa ugotavljajo, da so manjša de- lovna telesa učinkovitejša, čeprav imajo lahko težave s sklepčnostjo. Pri- merjalni podatki o številu članov delovnih teles novih parlamentov v Srednji in Vzhodni Evropi kažejo, da je število članov precej odvisno od velikosti parlamenta. Delovna telesa v poljskem Sejmu imajo do 47 čla- nov, medtem ko ima največje telo madžarskega Orszaggyülesa 27 članov. Delovna telesa češkega poslanskega doma (Poslanecka snemovna) ali slovaškega parlamenta (Narodna rada) imajo največ 19 članov, medtem ko imajo delovna telesa v Državnem zboru od 5 do 25 članov. V italijan- ski poslanski zbornici (Camera dei deputati) in v nemškem Bundestagu najdemo sicer precej več članov v posameznih delovnih telesih, vendar to število v primerjavi s celotnim številom poslancev ni pretirano. V veči- ni parlamentov z daljšo demokratično tradicijo ugotavljamo zelo racio- nalno število članov delovnih teles, v nekaterih je število članov delovnih teles enako ne glede na pomembnost delovnega telesa (švedski Riksdag ali norveški Storting). Število članov delovnih teles se občasno spreminja odvisno od števila strank, ki so zastopane v parlamentu ali njegovem domu. V parlamentih, kjer se sedeži v delovnih telesih delijo po sorazmernem načelu, pogosto prihaja do pogajanj med strankami o zastopanosti posameznih strank. V 180 PARLAMENTARNO ODLOČANJE parlamentih z vnaprej določenim številom sedežev v delovnih telesih so zaradi pritiska manjših poslanskih klubov povečali to število (Riksdag). V parlamentih, ki omogočajo predstavništvo v delovnih telesih vsaki po- slanski skupini ne glede na njeno velikost, so nekateri poslanci bistveno bolj obremenjeni kot drugi. Več kot očitno je, da lahko preveliko število delovnih teles in njihova velikost glede na skupno število poslancev (še posebej če je v parlamentu zastopanih več strank in je vsaki poslanski skupini zagotovljeno zastops- tvo v skoraj vsakem delovnem telesu) pripeljeta ne samo do prevelikih obremenitev poslancev, ampak tudi do drugih nepredvidenih posledic za smotrno obvladovanje zakonodajnega in drugega dela. Člani delovnih te- les se ne morejo dovolj poglobljeno ukvarjati z zadevami, njihova pozor- nost posameznim področjem pa je neenakomerna in občasna. Če so po- slanci člani več delovnih teles, nastanejo tudi velike težave sklicevanja sestankov. Raziskovalci ugotavljajo, da prevelika obremenjenost z delom v več delovnih telesih slabo vpliva na motiviranost in iniciativnost poslan- cev, prav tako pa vpliva na zmanjšanje prisotnosti na sejah in zasedanjih. Prav zato obstajajo v številnih parlamentih posebne omejitve glede članstva v delovnih telesih. Vendar v večini parlamentov tolerirajo, da je nekaj najbolj izkušenih poslancev članov dveh delovnih teles. Tako v nemškem Bundestagu in švedskem Riksdagu kot v poljskem Sejmu, češ- ki Poslanecki snemovni ali madžarskem Orszaggyülesu število mest v de- lovnih telesih ne presega bistveno celotnega števila poslancev. V šved- skem Riksdagu predstavljajo skupno število mest v delovnih telesih le 77 % vseh mest v parlamentu, v poljskem Sejmu pa 95 %. Obremenjenost s članstvom v več delovnih telesih je precej bolj neugodna v državnem zbo- ru, kjer je bil vsak poslanec že v prvem mandatu 1992–1996 povprečno član štirih stalnih delovnih teles, kar je bistveno presegalo raven obreme- njenosti poslancev v drugih parlamentih. Podobno obremenjenost ugo- tavljano tudi v tem mandatu. Oblikovanost delovnih teles nam seveda ne razkriva njihovega dejan- skega pomena in obsega dela. V vseh parlamentih so delovna telesa, ki prevzemajo neprimerljivo večje zakonodajno breme kot druga. Delovna telesa, ki se ukvarjajo s finančnimi vprašanji, gospodarsko politiko, no- tranjimi zadevami ali mednarodni odnosi, niso samo najpomembnejša, ampak običajno tudi najbolj obremenjena. Potrebne bi bile posebne štu- dije posameznih delovnih teles, ki bi omogočile primerjavo med njimi in njihovimi dejanskimi obremenitvami v posameznih obdobjih, upošteva- joč, da parlamenti občasno preusmerjajo svojo pozornost s posameznih področij na druga. Še posebej pa bilo treba prikazati razlike v obremeni- tvah delovnih teles posameznih parlamentov v prehodnem obdobju.125 125 Za primerjavo lahko navedemo podatke o delu odbora za finance in kreditno-mo- netarno politiko državnega zbora, ki se je v treh letih (od začetka 1993 do konca PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 181 Tabela 20: Oblikovanost delovnih teles parlamentov in obremenjenost poslancev Parlament Število Število Velikost stalnih d. t. Količnik Seje: (dom) poslan- stalnih Št. članov Št. mest v obremen- Zaprte cev del. tel. min./maks. vseh d. t. jenosti Odprte Nemški Bun- destag (1994–98) 676 22 17/41 730 1,09 Z Poljski Sejm (1993–97) 460 25 17/41 440 0,95 O Madžarski Orszag- gyüles (1994–98) 386 19 7/27 389 1,07 O Švedski Riksdag (1998–) 349 16 17 272 0,77 Z Češka Poslanecka snemovna (1996–) 200 11 12/24 200 1,0 O Slovaška Narodna Rada (1994–98) 150 11 * 180 1,2 O Hrvaški Zastup- nički dom (1995– ) 127 19 7/15 254 2,0 O Izraelski Knesset 120 12 * 184 1,5 Z Slovenski Državni zbor (1992–96) 90 23 8/23 375 4,1 O zbor (1996- ) 90 26 5/25 379 4,2 O Vir: nacionalne parlamentarne statistike * ni podatkov Moč delovnih teles se izraža skozi njihovo samostojnost in dejavnost v zakonodajnem procesu (Olson, 1991: 60). Moč ali vpliv delovnih teles je mogoče opredeliti na več načinov in zajema različne vidike, od zakono- dajne pobude in pridobivanja informacij do nadzora nad uresničevanjem zakonov in politik. Predpostavljamo lahko, da je njihova moč večja, če imajo zakonodajno pobudo in če se postopek dejansko začne v njih, to je, če prva obravnavajo predloge zakonov, preden gredo v razpravo na skupno zasedanje. K večji moči delovnih teles prispeva tudi način dela – praviloma zaprte seje delovnih teles naj bi omogočale neposrednejše soo- čanje argumentov in olajševale iskanje kompromisov ob nujnih popušča- njih, ki so včasih videti kot nenačelna. Na sejah, ki so odprte za javnost in množična občila, poslanci pogosto skušajo povečevati svojo priljublje- nost. V večini novih parlamentov delovna telesa prva obravnavajo predloge zakonov. Vendar nimajo vsa zakonodajne pobude (poslanski dom češke- ga parlamenta in državni zbor). Delovna telesa imajo precejšnjo moč leta 1995) sestal 107-krat in obravnaval 275 predlogov zakonov. Samo v letu 1995 je obravnaval 82 predlogov zakonov v različnih fazah postopka, sprejetih je bilo 30. 182 PARLAMENTARNO ODLOČANJE dopolnjevanja predlogov zakonov. V razmerju do izvršilne oblasti imajo pomembne pristojnosti in od vlade lahko zahtevajo dokumente in infor- macije. Prav tako lahko vabijo priče, v madžarskem parlamentu in polj- skem Sejmu jih lahko tudi prisilijo k pričanju. Te formalne pristojnosti delovnih teles novih parlamentov se sicer med seboj razlikujejo, vendar so dokaj podobne tistim v parlamentih z daljšo tradicijo. Pomembnejša je le ena razlika – medtem ko so seje delovnih teles v »starejših« parla- mentih praviloma zaprte za javnost, so seje delovnih teles novih parla- mentov praviloma odprte (Zajc, 1996: 58). Delovna telesa niso nekaj novega v razvoju slovenskega parlamenta- rizma. Poznale so jih že prejšnje skupščine SRS in njihovi zbori, le da je bila njihova struktura zelo preprosta, njihove naloge pa komajda primer- ljive z nalogami sodobnih parlamentov.126 Delovna telesa, njihove poseb- ne naloge in pristojnosti ter sestava, so bila v modernem smislu oblikova- na šele z novimi začasnimi poslovniki po prvih demokratičnih volitvah leta 1990. Začasni poslovnik Skupščine SRS, sprejet 8. maja 1990, je po- leg klubov delegatov prvič določil tudi način oblikovanja nekaterih de- lovnih teles. Poslovnik določa, da se na prvi seji vsakega zbora med dele- gati izvoli devetčlanska mandatno-imunitetna komisija, ki preizkusi pravilnost volitev in obravnava pritožbe (člen 5). Opredeljuje tudi izvoli- tev devetnajstčlanske komisije za volitve, imenovanja in administrativne zadeve Skupščine RS, katere sestava mora zagotoviti zastopanost politič- nih organizacij ter upoštevati regijsko zastopanost delegatov (člen 21). Čeprav ne omenja drugih delovnih teles, pa posebej določa, da so pred- sedniki delovnih teles praviloma na stalnem delu v skupščini (člen 29). Pomembne novosti je prinesel začasni poslovnik Državnega zbora RS, ki je bil sprejet na konstitutivni seji 23. 12. 1992 in je nadomestil začasni poslovnik prejšnje Skupščine RS. Začasni poslovnik omenja delovna te- lesa in posebej določa, da vodje poslanskih skupin uskladijo predloge za število in sestavo delovnih teles in jih predložijo komisiji (člen 17). Pri se- stavi delovnih teles in pri predlaganju poslancev na vodilne položaje se upošteva delež poslancev posameznih poslanskih skupin v skupnem šte- vilu poslancev. Poslanci DZ na konstitutivni seji izvolijo tudi mandatno- 126 Oblikovanost delovnih teles v Skupščini SRS je ustrezala načelu enotnosti oblasti in splošni predstavi o nekonfliktnem urejanju zadev, hkrati pa tudi nerazvitim funkcijam predstavniškega telesa. Tako je poslovnik Skupščine SRS iz leta 1985 v svojem 145. členu določal, da lahko skupščina in njeni zbori ustanovijo komisije, odbore in druga delovna telesa; komisije pa se ustanovijo za proučevanje zadev, ki so skupnega pomena za vse zbore skupščine. Skupščina SRS je imela po 174. členu poslovnika deset komisij (za mednarodne odnose, zakonodajno-pravno ko- misijo, za narodnosti, pravosodje, za vprašanja borcev NOV, za družbeno nad- zorstvo, za vloge in pritožbe, za informiranje in za varstvo človekovega okolja), od katerih večina ni pokrivala vladnih resorjev niti niso imele ustreznih pristojnosti v zakonodajnem postopku. PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 183 imunitetno komisijo, v kateri morajo biti zastopane vse poslanske skupi- ne s po enim članom (člen 6). Prav tako izvolijo komisijo za volitve in imenovanja, v kateri morajo biti zastopane vse poslanske skupine, upo- števaje njihovo številčno zastopanost (člen 8). Vendar tudi ta poslovnik ni določil, v kakšnem roku je treba oblikovati delovna telesa niti njihovih posebnih nalog, ki bi nakazovale smotrno delitev dela. Po poslovniku državnega zbora iz leta 1993 imajo delovna telesa po- membne pristojnosti in izvajajo številne naloge, ki izvirajo iz načela deli- tve dela. Državni zbor se dejansko ne bi mogel konstituirati in delovati brez delovnih teles – državni zbor se konstituira na prvi seji, ko na pred- log mandatno-imunitetne komisije, ki pregleda potrdila o izvolitvi kandi- datov in morebitne pritožbe, potrdi mandate poslancev. Komisijo izvoli na predlog poslanskih skupin, pri tem pa se šteje, da do njihove formalne ustanovitve sestavljajo poslanske skupine vsi poslanci, ki so bili izvoljeni na istoimenskih listah (člen 12). Po potrditvi mandatov državni zbor ime- nuje komisijo za volitve, imenovanja in administrativne zadeve (člen 15). Med pomembnimi določbami v poslovniku je tista, ki pravi, da državni zbor v 30 dneh po konstituiranju imenuje delovna telesa (člen 16). Državni zbor lahko ustanovi delovna telesa za »proučevanje posamez- nih področij, za pripravo odločitev o politiki na teh področjih in za obli- kovanje stališč do posameznih vprašanj«, pa tudi za »proučevanje in obravnavo predlogov zakonov ter drugih aktov državnega zbora« (člen 124). Delovna telesa se delijo na odbore in na komisije državnega zbora. Stalni odbori so ustanovljeni na področjih, na katerih so ustanovljena ministrstva, ali za več področij (člen 130). Komisije pa so ustanovljene za »proučevanje določenih skupnih vprašanj ali za proučevanje posameznih zadev. Med stalnimi komisijami, ki so bile ustanovljene že s poslovnikom so naštete komisija za volitve, imenovanja in administrativne zadeve, mandatno-imunitetna komisija, komisija za poslovnik in komisija za na- rodni skupnosti (člen 131). Poslovnik DZ ne predvideva delovnih teles, ki bi imela vnaprej dolo- čeno število poslancev – pri določanju njihove sestave upošteva zgolj na- čelo sorazmernosti. Tako sestava posameznih delovnih teles kot vodilni položaji v njih se določijo ob upoštevanju števila poslancev v posamez- nih poslanskih skupinah. Pri tem je vsaki poslanski skupini omogočeno vsaj eno mesto v vsakem delovnem telesu (člen 126). Glede na to, da je v državnem zboru zastopanih več strank in da so tudi razlike v številu čla- nov poslanskih skupin zelo velike, prihaja tudi do težav, saj si večje po- slanske skupine prizadevajo, da bi bile v delovnih telesih, ki jih posebej zanimajo, vsaj sorazmerno zastopane. Poleg tega se pri sestavi delovnih teles lahko upošteva ustanovitev skupine samostojnih poslancev (člen 129). Drugo načelo, ki ga poslovnik deloma uveljavlja, je načelo delitve določenih vodilnih funkcij med poslance opozicije. Vodilne funkcije v delovnih telesih, ki nadzorujejo varnostno-informativne in obveščevalne 184 PARLAMENTARNO ODLOČANJE službe ter sestavljanje državnega proračuna in financ, pripadajo pred- stavnikom opozicijskih strank (člen 127). Med nalogami delovnih teles so posebej določene konkretne naloge pri pripravi zakonskih predlogov in v zakonodajnem postopku – matično delovno telo obravnava predloge zakonov, ki so mu dodeljeni v obravna- vo (člen 136). Drugo delovno telo pa lahko da svoje mnenje o posamez- nem predlogu zakona matičnemu delovnemu telesu le kot zainteresirano delovno telo (člen 137). Delovno telo se mora pri obravnavi predloga za- kona opredeliti in oblikovati pisne predloge (amandmaje) za njegovo dopolnitev oz. se mora opredeliti do predlogov drugih upravičenih pred- lagateljev, lahko pa tudi zavrne zakonski predlog (člen 138). Za zakono- dajni postopek v državnem zboru je značilno, da se delovna telesa sesta- jajo pred vsako obravnavo in naj bi torej dejavno sodelovala pri vsakem branju predloga zakona. Vendar imajo delovna telesa tudi širše naloge in pristojnosti v procesu oblikovanja politik – skrbijo za ugotavljanje stanja na posameznih po- dročjih, presojajo ustreznost zakonodajne ureditve, še posebej glede na dogajanja v svetu, preverjajo učinkovitost uresničevanja sprejetih zako- nov ter predlagajo politiko na svojem področju (člen 140). Delovno telo lahko tudi sodeluje pri oblikovanju okvirnega programa dela in dnevne- ga reda sej državnega zbora. Čeprav nima zakonodajne pobude, pa lahko predlaga, da se na dnevni red uvrstijo vprašanja dolgoročnega oblikova- nja politike na posameznem področju, in pri tem opozori na potrebo po izdaji ali spremembi zakonov (člen 147) Glede na prej naštete funkcije sodobnih delovnih teles so pomembne zlasti naloge pridobivanja dodatnih informacij. Delovno telo državnega zbora lahko zahteva od vlade, drugih državnih organov in zavodov ter skladov podatke in dokumente, ki so pomembni pri oblikovanju politik in zakonov ali za ugotavljanje učinkovitosti njihovega uresničevanja (člen 141). Lahko tudi predlaga, da strokovni ali raziskovalni delavci izvedejo raziskavo (člen 142). Za pridobivanje informacij lahko skliče javne pred- stavitve mnenj, na katere lahko povabi člane vlade, zastopnike raznih in- teresov, strokovnjake in druge osebe (člen 143). Matično delovno telo lahko med obravnavo predloga zakona ali pri obravnavi drugih vprašanj vabi na svoje seje zunanje strokovnjake in predstavnike zainteresirane javnosti, ki lahko povedo svoja mnenja in stališča (člen 157). V precejš- njem nasprotju z uveljavljeno prakso dela delovnih teles v parlamentih z daljšo tradicijo so seje delovnih teles državnega zbora praviloma odprte za javnost (člen 162). Po volitvah v prvi državni zbor leta 1992 in v teku mandata je bilo ob- likovanih 23 odborov in komisij s skupaj 375 vseh članov. Po drugih voli- tvah leta 1996 je bilo oblikovanih 26 odborov in komisij s skupaj 379 čla- ni.127 V njih je razmerje med člani vladajoče koalicije in opozicije v delovnih telesih skoraj izenačeno. Razlog za to je, da so se delovna telesa PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 185 oblikovala na podlagi posebnega sporazuma vseh poslanskih skupin, sklenjenega 15. januarja 1997 v roku, ki ga določa poslovnik v 16. členu (30 dni po konstituiranju), medtem ko se je vladna koalicija izoblikovala šele kasneje. Od skupnega števila mest v 26 delovnih telesih (379), jih 186 pripada koaliciji in 174 opoziciji (to razmerje je v prejšnjem držav- nem zboru znašalo 213: 121). Glede vodilnih mest v delovnih telesih je bilo to razmerje v prvem mandatu izrazito v korist koalicije (15: 8), med- tem ko je v drugem mandatu izenačeno (12: 12), ob tem ko dve preostali delovni telesi vodita en poslanec narodnosti in en neodvisni poslanec.128 Med vsemi delovnimi telesi ima poseben položaj komisija za evropske zadeve, ki je bila ustanovljena v začetku leta 1996. Njene naloge so uskla- jevanje med vsemi delovnimi telesi državnega zbora v procesu približe- vanja EU, ocenjevanje pripravljenosti Slovenije na vključitev in obravna- vanje pogajalskih izhodišč Slovenije. Komisija je v drugem mandatu državnega zbora prevzela način delovanja podobnih delovnih teles v par- lamentih držav kandidatk za vstop v EU. Poleg stalnih delovnih teles je v državnem zboru delovalo tudi pre- cejšnje število posebnih preiskovalnih komisij. V prvem mandatu je bilo oblikovanih pet komisij, ki so bile precej neučinkovite, saj nobena ni do- končala svojega dela. V drugem mandatu pa je bilo (do 31. 3. 1999) usta- novljenih pet preiskovalnih komisij, ki imajo skupaj 38 članov.129 Med razlogi, ki preiskovalnim komisijam preprečujejo, da bi bile učinkovitej- še, je bilo izpostavljeno obračunavanje s političnimi nasprotniki. Parla- mentarne stranke bi morale šele spoznati kaj je funkcija parlamentarnih preiskav in kako jih je voditi. Na drugi strani pa zakon o parlamentarni 127 V državnem zboru prvega mandata je bilo z odlokom 23. 2. 1993 najprej ustanov- ljenih 7 komisij in 11 odborov. V njegovem drugem mandatu je bilo 16. 1. 1997 po poslovniku ustanovljenih pet delovnih teles (mandatno-imunitetna komisija, KVIAZ, komisija po zakonu o nezdružljivosti, komisija za narodni skupnosti in komisija za poslovnik). Istega dne je bilo s posebnim odlokom ustanovljenih še pet komisij in 11 odborov, 12. 5. 1997 pa je bila izvoljena ustavna komisija. Dne 15. 5. 1997 sta bili ustanovljeni še dve komisiji in en odbor (komisija za nadzor nad delom varnostnih služb, komisija za politiko enakih možnosti in odbor za nadzor proračuna in drugih javnih financ). Komisija za odnose s Slovenci v za- mejstvu in po svetu je bila ustanovljena 29. 5. 1997. 128 Pet poslancev LDS je konec aprila 1998 predlagalo odstop od dogovora poslan- skih skupin o sestavi delovnih teles glede na to, da je bil dosežen, še preden je bilo znano katere stranke bodo sestavljale koalicijo in katere bodo v opoziciji. Podpisniki se niso strinjali, da bi nekatera pomembna delovna telesa vodili po- slanci opozicijskih strank, in so, sklicujoč se na 126. člen poslovnika, predlagali novo delitev vodilnih mest v komisijah, odborih in v delegacijah DZ. Predstavniki opozicijskih strank se niso strinjali in opozorili, da bi kakršna koli spremembna ostro posegla v odnose v državnem zboru. 129 V prvih dveh letih so bile ustanovljene tri preiskovalne komisije (o sumu zlorab na kapitalskem trgu, o sumu zlorab v procesu privatizacije in o okoliščinah in po- sledicah vohunske afere), dne 11. 3. 1999 pa sta bili ustanovljeni še dve komisiji 186 PARLAMENTARNO ODLOČANJE preiskavi navaja na smiselno uporabo zakona o kazenkem postopku, ki je prirejen za sodne postopke (Mozetič, 1999). Pri obremenitvah poslancev državnega zbora moramo upoštevati še članstvo v različnih delegacijah. V drugem mandatu so bili (24. 9. 1998) izvoljeni tudi člani slovenskega dela pridružitvenega parlamentarnega odbora (11 članov in 12 nadomestnih članov). Tabela 21: Sestava stalnih delovnih teles državnega zbora Delovna telesa Število Število Število Poslanca Samos- Število Število Predsednik DT članov članov članov narodne tojni članov, zame- skupaj koali- opozi- skup- poslan- ki so njav v je član / je cije cije nosti ci člani sestavi (K) (O) (NS) (SP) kolegija K O SP NS 1992- 1996 375 213 121 13 28 56 53 15 8 – 1 1997 1998 379 186 174 16 3 61 62 12 12 1 1 Vir: KVIAZ in Raziskovalni sektor Stalna delovna telesa državnega zbora prevzemajo precejšen obseg dela, saj so se npr. v prvem mandatu (1992–1996) sestala kar 1764-krat. Na sejah, ki so trajale skupaj 4355 ur, so kot matična delovna telesa obravnavala 1421 predlogov zakonov (v različnih branjih) in 616 predlo- gov zakonov kot zainteresirana delovna telesa. V štirih letih so na svoje seje povabila kar 2840 strokovnjakov in predstavnikov javnosti in organi- zirala 49 javnih predstavitev mnenj. Podobno delavnost kažejo tudi v pr- vem letu drugega mandata (1997). Tabela 22: Delovanje stalnih delovnih teles državnega zbora Delovna telesa Število Traj. Točk Število Število Vablje- Število Število sej v dnevn. zakonov zakonov nih stro- javnih vloženih urah reda kot kot kovnja- predsta- amandm. MDT ZDT kov vitev 2.obr. 3.obr 1992- 1996 1764 4355 6947 1421 616 2840 49 * * 1997- 1998 380 1512 1542 329 69 767 2 323 96 * Ni podatkov. Vir: KVIAZ in Raziskovalni sektor (o vpletenosti in odgovornosti nosilcev javnih funkcij v zvezi z najdbo orožja na mariborskem letališču ter v skladišču Ločnik in o vpletenosti nosilcev javnih funkcij v poskuse diskreditiranja policistov in vojakov, ki so l. 1991 sodelovali v PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 187 Izkušnje iz dela parlamentov in številne primerjalne raziskave kažejo, da je učinkovitost sodobnih parlamentov, še posebej racionalnost in gos- podarnost procesa zakonodajnega odločanja, pomembno povezana z ob- likovanostjo delovnih teles in razvitostjo njihovih posebnih funkcij. De- lovna telesa v novih demokratičnih parlamentih le počasi dobivajo tiste funkcije, ki so jih postopoma oblikovali parlamenti z daljšo tradicijo. Vendar mora še tako sodobna oblikovanost upoštevati nekatere omeje- valne dejavnike, kot so število poslancev, njihova izkušenost, število v parlamentu zastopanih strank, itd. Veliko število delovnih teles ustvarja videz večje učinkovitosti, vendar je neracionalno saj (pri majhnem števi- lu poslancev) zelo obremenjuje poslance in zmanjšuje motiviranost. Primerjava podatkov o oblikovanosti, sestavi in nekaterih oblikah de- lovanja delovnih teles državnega zbora kaže najprej na precejšnjo nera- cionalnost njihovega števila v primerjavi z drugimi parlamenti, upošteva- joč število poslancev in njihovo objektivno obremenjenost. Verjetno niso smotrne tudi velike razlike v številu članov posameznih delovnih teles, prav tako pa tudi ne v razmerju moči med člani poslanci koalicije in opo- zicije in načinu porazdelitve vodilnih funkcij, ki ne odraža razmerja moči v DZ. Delovna telesa kažejo precejšnjo aktivnost, razvidno v času, ki ga porabijo za svoje delo, vendar pa v celoti niso dovolj učinkovita. Tudi po- sebne preiskovalne komisije niso dovolj učinkovite oz. se ne uporabljajo skladno z njihovim namenom. Prikazani statistični podatki narekujejo razmislek o racionalizaciji delovnih teles. Stalna delovna telesa državnega zbora še niso dovolj samostojna in niso razvila vseh posebnih funkcij. Prav gotovo so premalo izkoristila možnosti za produktivno razreševanje protislovij in težko oblikujejo so- glasje, tudi ko gre za zadeve, ki imajo načelen ali zgolj simbolen pomen. Zaradi težav pri doseganju soglasja se nerazrešena vprašanja vračajo na skupna zasedanja, kjer je soglasje še teže najti. Njihovi člani zaradi pre- majhne kontinuitete članstva v delovnih telesih, neizkušenosti in izredno velike obremenjenosti s članstvom v več telesih ne morejo razviti dovolj skupnih vrednot. Primanjkuje jim še vedno kreativnih pristopov in us- treznih pogajalskih sposobnosti, hkrati pa se premalo enačijo s svojimi področji in se še ne obnašajo kot odgovorni oblikovalci dolgoročnih poli- tik na svojih področjih (Zajc, 1996: 57). Glede stalnih delovnih teles državnega zbora lahko predpostavljamo, da bi jim bilo treba povečati naloge in odgovornost v zakonodajnem po- stopku. S tem bi odpravili anomalije in velika odstopanja od poslovniško osamosvojitveni vojni na Koroškem). Pred koncem leta 1999 so državni svetniki zahtevali še uvedbo parlamentarne preiskave o politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij na obrambnem ministrstvu v zvezi z domnevno nezakonito porabo proračunskih sredstev. 188 PARLAMENTARNO ODLOČANJE določenega zakonodajnega postopka, podaljševanje in ponavljanje raz- prav na skupnih zasedanjih, ki bi morale biti opravljene na delovnih tele- sih, in prenašanje velikega obsega dela še v tretje branje. Vodilna avtoriteta v parlamentu Učinkovitost vodenja sodobnega parlamenta je ena od temeljnih predpo- stavk učinkovitosti celotne institucije. Vloga vodilne avtoritete (»The Di- recting Authority«) je zato izredno pomembna, saj zagotavlja spoštovanje zakonodajnega postopka in čim učinkovitejše razpravljanje in odločanje o predlogih zakonov. Vendar pa njegovih pooblastil ni mogoče obravna- vati zgolj v formalnem smislu kot usklajevanje dela in zagotavljanje teko- čega postopka obravnav, razlago poslovnika med zasedanji ali vzdrževa- nje reda na zasedanjih. Predsednikovo vlogo je treba pojmovati širše z vidika demokratičnega sistema, saj mora zagotavljati možnost vsem raz- ličnim in tudi nasprotujočim si stališčem, da se enakopravno izrazijo. Seje parlamenta mora voditi nepristransko in zagotavljati pravico do go- vora in replike vsem poslancem ne glede na njihovo strankarsko pripad- nost. Njegova posebna dolžnost je, da ščiti vsako manjšino v parlamentu, čeprav mora upoštevati tudi večino in pri odločanju načelo večinskega odločanja. V številnih parlamentih je vodenje v rokah posameznika (predsedni- ka, »speakerja«); tako je vodenje urejeno v spodnjem domu angleškega parlamenta in v parlamentih, ki so se zgledovali po »westminstrskem« modelu. V drugih najdemo ob predsedniku tudi kolegijsko telo, ki z njim deli odgovornost za delovanje parlamenta. Obstoj teh teles je povezan z možnostjo, da predsednik prenese na posebej usposobljene in odgovor- ne člane parlamenta del svojih nalog in odgovornosti in na drugi strani, da glede svojih najpomembnejših odločitev, ki so politične narave, dobi mnenja različnih strankarskih klubov. Kolegijsko telo, ki ima različna imena (starešinski svet, biro, prezidij, kolegij itd.), ima običajno posveto- valno vlogo; njegova funkcija je, da predsedniku pomaga, nikakor pa ga ne more nadzorovati ali ovirati. V nobenem primeru pa ne more spreje- mati odločitev namesto ali mimo njega. Kolegij običajno sestavljajo predstavniki poslanskih skupin in generalni sekretar, v nekaterih parla- mentih tudi predsedniki delovnih teles (švedski Riksdag). Na seji stare- šinskega sveta nemškega Bundestaga sodeluje tudi vodja urada zveznega kanclerja (Patzelt, 1999: 46). Kolegij ima izredno pomembno vlogo pri us- tvarjanju soglasja pri sprejemanju pomembnejših odločitev, kar gotovo vpliva na večjo kvaliteto končnih odločitev. Kljub temu da je kolegij le posvetovalno telo, pa njegova večinska stališča predsednika vendarle za- vezujejo vsaj v tem smislu, da običajno ne bo storil nečesa, kar bi bilo v očitnem nasprotju s stališči članov kolegija. PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 189 Predsednikom parlamentov pri pripravi in vodenju sej, tekočem izva- janju poslovnika itd. pomagajo tudi generalni sekretarji. Generalni se- kretar hkrati vodi, organizira in usklajuje delo strokovnih služb. V novih demokratičnih parlamentih je vloga generalnega sekretarja precej večja, saj skrbi za usklajeno delovanje služb, ki se šele razvijajo, ter za strokov- no podporo odločanju, ki je tem bolj potrebna, čim bolj neizkušeni so novi poslanci. Moč in avtoriteta predsednika parlamenta temeljita na različnih pod- lagah – od samega poslovnika do parlamentarnih običajev in precedenč- nih primerov. Predsednik parlamenta nikakor ne odloča zgolj rutinsko, tudi ko gre za običajne zadeve (uvrščanje zadev na dnevne rede ali spre- membe dnevnih redov, določanje matičnih delovnih teles, sklicevanje sej, podaljševanje ali skrajševanje obravnav, podpisovanje sprejetih zako- nov in drugih aktov, itd.). Njegova vloga je v veliki meri inovativna, zlasti ko načrtuje delo parlamenta, določa prednostne zadeve in uvršča zadeve na dnevne rede ali razlaga poslovnik. Njegove razlage so pomembne za trdnost delovanja vsakega parlamenta ker pomenijo precedenčne prime- re in oblikujejo postopkovne standarde (Laundy, 1989: 49) Formalna in dejanska moč predsednika parlamenta se pogosto razli- kujeta – dejanska moč je v veliki meri odvisna od osebnosti, ki to funkci- jo opravlja in njegove moralne avtoritete. Zato za predsednike in »spea- kerje« običajno kandidirajo poslance, ki imajo neoporečno osebno življenje. Dejanska moč je pogosto odvisna od predhodnih izkušenj iz poslanskega dela. Predsednik je lahko aktiven ali pasiven, lahko skuša pridobivati podporo za svoja stališča v kolegiju in graditi soglasje pri vsa- ki zadevi ali pa o vprašanjih odloča predvsem sam, ne da bi skušal ugo- tavljati stališča kolegija. Njegova vloga je zelo odvisna od parlamentarnih tradicij, politične kulture in narave političnega sistema. V Veliki Britaniji in državah Commonwealtha uživajo predsedniki parlamentov velik ug- led in so zelo samostojni; spodnji dom parlamenta jim zaupa v vseh za- devah vodenja, pa tudi razlaganja poslovnika. Tudi pri vodenju razprave imajo pravico, da samostojno odločajo, kateremu poslancu bodo dali be- sedo. Nasprotno pa je »speaker« predstavniškega doma ZDA močan poli- tični voditelj (položaj predsednika predstavniškega doma je tretja najpo- membnejša funkcija v ameriškem političnem sistemu), ki sicer korektno vodi delo predstavniškega doma, vendar pa je vodenje precej odvisno od njegove osebnosti.130 V parlamentih evropskih držav najdemo ob pred- 130 Izredno močan osebni pečat delovanju predstavniškega doma ameriškega kongre- sa je dal v preteklih letih njegov predsednik karizmatični Newt Gingrich, ki se je moral umakniti decembra 1998 (sredi postopka impeachmenta zoper predsednika ZDA) zaradi slabih izidov, ki so jih dosegli republikanci na novembrskih vmesnih volitvah. Za predsednika predstavniškega doma 106. sklica je bil na prvem zase- danju izvoljen republikanec Dennis Hastert, ki bo moral predsedovati strankar- sko izredno razdeljenemu domu, v katerem imajo republikanci le šest glasov veči- 190 PARLAMENTARNO ODLOČANJE sednikih pogosto kolegijska telesa z različno močjo vpliva. V teh parla- mentih ima velik pomen politična nevtralnost predsednikov, čeprav nik- jer ni popolna. Popolna prekinitev s stranko bi bila tudi nepraktična in v praksi predsedniki izvajajo precejšen politični vpliv. V parlamentih no- vih demokratičnih držav Srednje in Vzhodne Evrope ugotavljajo pogosto zelo močno ali odločilno vlogo predsednikov, saj je njihovo vodenje v po- manjkanju parlamentarnih izkušenj pomembnejše za oblikovanje parla- mentarne prakse. Naloge predsednikov parlamentov, ki so opredeljene s poslovniki, naj bi zagotavljale demokratično in stabilno delovanje parlamentov ter učin- kovito vodenje zakonodajnih postopkov. Predsednik parlamenta na kon- cu vsakega postopka potrjuje, da je bil postopek izveden v skladu z dolo- čili poslovnika. Med funkcijami predsednika parlamenta je posebej pomembno načrtovanje zakonodajnega dela v daljšem obdobju, ki pomem- bno prispeva k predvidljivosti in stabilnosti odločanja. Nujno potrebno je za povezovanje dela znotraj obdobja zasedanj v okviru posameznega leta ali celo v daljših obdobjih, pa tudi za povezovanje dela v posameznih fa- zah zakonodajnih postopkov, ki potekajo. Načrtovanje dela parlamenta za daljše obdobje ima izjemen političen pomen, saj omogoča določati prednostne naloge in uveljavljati določene koncepte družbenega in gos- podarskega razvoja. Ima pa tudi precejšen praktičen pomen zaradi nuj- nih potreb po zakonodajni preureditvi in dograditvi celih področij ali po usklajevanju (harmonizaciji) notranje zakonodaje s standardi mednarod- ne skupnosti. Pri načrtovanju je pomembno zlasti usklajevanje dela z vla- do, ki na podlagi svojih usmeritev in terminskih programov pošilja v par- lament predloge zakonov ali cele »zakonodajne svežnje«. Načrtovanje zakonodajnega dela poteka bolj ali manj predvidljivo v parlamentarnih sistemih z daljšo demokratično tradicijo, kjer se je razvila praksa dobre- ga sodelovanja med vlado in parlamentom. V novih demokratičnih parla- mentih se takšna praksa šele oblikuje, ob izoblikovanih programih se po- gosto pojavljajo pritiski po spremembah oz. zahteve, da se posamezna vprašanja urejajo prednostno, to je mimo že predvidenih časovnih termi- nov in dnevnih redov. Druga pomembna naloga predsednika parlamenta je graditi soglasje in premagovati nasprotja v parlamentu med posameznimi poslanskimi skupi- nami, ki vodijo do blokad odločanja ali pa do razvodenitve razprave. Pred obravnavo pomembnih vsebinskih in postopkovnih vprašanj se predsed- niki običajno posvetujejo s kolegijem. Članom kolegija obrazložijo razlo- ge, zaradi katerih prihajajo v parlament pomembni predlogi zakonov in ne (dobil je 220 glasov poslancev, medtem ko je 205 poslancev dalo svoje glasove vodji demokratske manjšine Richardu Gephardu. (N. Gingricha bi moral naslediti B. Livinston, ki pa se je položaju odpovedal, potem ko je priznal nedostojno raz- merje). PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 191 se seznanijo s stališči in zahtevami posameznih poslanskih skupin. Pri tem ugotavljajo tudi možnosti za dosego čim večjega soglasja ter pogoje za popuščanje med nasprotujočimi si stranmi. Tretja pomembna naloga predsednika, ki je povezana s prvima dvema, je zagotavljati racionalnost in gospodarnost izvedbe zakonodajnih po- stopkov – skrbeti mora za nepretrganost dela in relativno enakomerno obremenjenost parlamenta in s tem zagotavljati ustrezen ritem parla- mentarnega delovanja. To lahko dosega predvsem s smotrnim razporeja- njem »težjih« in »lažjih« predlogov aktov in s tematsko porazdelitvijo za- dev na posamezne seje znotraj obdobja parlamentarnega zasedanja. Predsednik tudi organizira delo parlamenta ter skrbi za kakovostno in pravočasno pripravo sej. Skrbi za spoštovanje rokov, predvidenih za skli- cevanje rednih in izrednih sej in za smotrno oblikovanje dnevnih redov in tudi za določanje časa, ki je na razpolago za razpravo o posameznem predlogu zakona (»allocation of time order«). Medtem ko so izredne seje v parlamentih z določeno tradicijo izjema, pa so v parlamentih držav v prehodu postale skoraj običajne. Med pomembnimi nalogami predsednika je tudi vodenje sej, ki ga si- cer lahko prepusti podpredsednikom ali namestnikom. Med sejami skrbi za spoštovanje določb poslovnika. Če pride do nejasnosti glede razlage določb poslovnika, lahko predsednik razlaga poslovnik med sejo, njego- ve razlage pa tako postajajo precedenčni primeri (nekateri parlamenti, kot npr. predstavniški dom ameriškega kongresa, stalno dopolnjujejo svoj poslovnik z obveznimi razlagami). Predsedniki tudi zagotavljajo us- trezne možnosti za nemoteno razpravo in vzdrževanje reda na sejah. Za to imajo na razpolago določene sankcije, ki jih lahko izrekajo nediscipli- niranim poslancem. Poleg teh opravljajo predsedniki parlamentov tudi pomembne reprezentativne in ponekod tudi ceremonialne funkcije. Predsedniki parlamentov se morajo ozirati na že uveljavljene rutine in prakse vodenja, ki so se izoblikovale v daljših obdobjih. Nedvomno pa zahteva vodenje strankarsko sprtih parlamentov, v katerih imajo koalicije le majhno večino, ali pa se večina oblikuje od primera do primera, veliko občutka za to, kaj je mogoče doseči v določenem trenutku in kako uskla- jevati interese v daljšem obdobju. Iz prakse številnih parlamentov je raz- vidno, da morajo predsedniki znati poudarjati nacionalni interes pred kratkoročnimi in posameznimi odločitvami. Naloge predsednikov novih demokratičnih parlamentov so še posebej zahtevne, saj morajo hkrati za- gotavljati učinkovitost povsem novih demokratičnih institucij brez po- sebnih izkušenj in graditi soglasje v razmerah, ko se politične stranke pravzaprav še niso povsem utrdile. V primerjavi s predsedniki drugih parlamentov je njihova vloga veliko bolj inovativna kot pa rutinska. Naloge predsednika slovenskega parlamenta so se pomembno spre- menile po prvih demokratičnih volitvah leta 1990, ko je predsednik prev- zel vodenje pluralistično sestavljene skupščine. Začasni poslovnik DZ z 192 PARLAMENTARNO ODLOČANJE dne 23. decembra 1992 skopo opisuje, da DZ predsednika izvoli na prvi seji na predlog komisije za volitve, imenovanja in administrativne zadeve ali na predlog najmanj desetih poslancev. Volitve predsednika, ki so taj- ne, pa vodi predsedujoči seje, ki mu pomagajo štirje poslanci, izvoljeni med poslanci štirih najštevilčnejših poslanskih skupin (člen 9). Predsed- nik skrbi za sodelovanje z vlado in drugimi državnimi organi, opravlja vse naloge v skladu z ustavo, zakonom in poslovnikom ter skrbi za izva- janje poslovnika, prav tako pa podpisuje zakone in druge akte, ki jih sprejme DZ (člen 14). Slovenska ustava iz leta 1991 v svojem 84. členu samo določa, da ima državni zbor predsednika. Naloge predsednika državnega zbora so na- tančno opredeljene v poslovniku DZ, ki smiselno določa, da se predsed- nik izvoli na prvi konstitutivni seji državnega zbora – do izvolitve pred- sednika državnega zbora vodi prvo sejo novoizvoljenega državnega zbora najstarejši poslanec (člen 10). Izvolitev predsednika je poleg potrditve poslanskih mandatov najpomembnejše opravilo prve seje državnega zbora. V državnem zboru se še niso dokončno oblikovala pravila, iz kate- re stranke naj bi bil predsednik. Leta 1992 je mesto predsednika pripadlo najmočnejši parlamentarni stranki (Liberalno-demokratski stranki), po odstopu prvega predsednika (mag. Hermana Rigelnika) s tega mesta je predsedniško mesto znova prevzel član te stranke. Leta 1996 je mesto predsednika državnega zbora pripadlo članu druge najmočnejše stranke (Slovenske ljudske stranke). Iz tega sledi, da bi prišlo do zamenjave osebnosti na tem mestu, če bi se spremenilo razmerje moči v državnem zboru. Naloge predsednika državnega zbora so podrobno opredeljene v 110. členu poslovnika, ki posebej določa, da predsednik skrbi za izvajanje po- slovnika in za dodeljevanje zadev v obravnavo delovnim telesom. Pred- sednik sklicuje in vodi seje ter opravlja druge naloge v skladu z ustavo, zakonom in poslovnikom DZ. Predsednik je za svoje delo odgovoren dr- žavnemu zboru in mora na zahtevo desetih poslancev ali poslanske sku- pine dati pojasnila o svojem delu (člen 111). Med posebej pomembna opravila predsednika nedvomno sodi tudi priprava okvirnega programa dela državnega zbora in terminskega programa za jesensko in spom- ladansko zasedanje. Okvirni program dela mora upoštevati poleg pred- logov poslanskih skupin in drugih predlogov zlasti program vlade za tekoče leto (člen 105), kar opozarja na izredno pomembno nalogo pred- sednika, to je usklajevanje programov vlade in državnega zbora. Pro- gram, ki ga predsednik predlaga v sprejem državnemu zboru, naj bi bil podlaga uvrščanje zadev na dnevni red (člen 107). Ob predsedniku DZ je v 115. členu opredeljen kolegij predsednika kot posvetovalno telo, ki predsedniku pomaga pri organizaciji dela dr- žavnega zbora, usklajevanju dela delovnih teles in pripravah na seje. Predsednik se s kolegijem, ki ga sestavljajo poleg podpredsednikov vodje PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 193 poslanskih skupin, posvetuje o postopkovnih in organizacijskih vpraša- njih (predlogih dnevnega reda, predlogih za hitri ali skrajšani postopek, pogojih za ustanovitev poslanskih skupin ali oblikovanje novih ter njiho- vi zastopanosti v delovnih telesih) ter drugih zadevah, za katere to določa poslovnik (člen 117). Poleg tega se posvetuje tudi o predlogu okvirnega programa dela za posamezno leto in terminskih programih (člen 104). Čeprav je predsednik v določenih primerih dolžan sklicati kolegij in se z njim posvetovati, je iz določb poslovnika razvidno, da kolegij ne soodlo- ča in da predsednik ni vezan na nobena mnenja oz. da v zadevah iz last- ne pristojnosti odloča samostojno. Vodenje državnega zbora je torej po- vsem individualno opravilo (v določenih pogledih bolj kot pa vodenje nemškega Bundestaga). Predsedniku državnega zbora pri pripravi in vo- denju sej pomaga generalni sekretar, čigar naloge so opredeljene v 114. členu poslovnika. Ta med drugim določa, da generalnega sekretarja ime- nuje državni zbor in da je odgovoren državnemu zboru (njegova funkcija preneha s konstituiranjem novega državnega zbora). V praksi so imeli vsi dosedanji predsedniki od prvih demokratičnih volitev leta 1990 dalje izredno pomembno vlogo. Vsi predsedniki (dr. France Bučar, mag. Herman Rigelnik, Jožef Školč in Janez Podobnik) so dali svoj osebni pečat delovanju slovenskega parlamenta in pomembno vplivali na njegov ritem dela. Vendar pa niso mogli vplivati na zmanjša- nje pritiskov po zakonodajnem urejanju in ogromnih obremenitev, zaradi katerih je bilo delo državnega zbora izredno težko načrtovati in organizi- rati. Pomembno so vplivali na to, kako so bile izkoriščene časovne in strokovne zmogljivosti parlamenta, da je ta lahko sprejemal kar najkako- vostnejše odločitve v danih okoliščinah. Izredno pomembna je bila njiho- va skrb za korektnost zakonodajnega postopka. Pogosto je bilo pomem- bno, kako je predsednik med sejami razlagal poslovniška določila, saj se te odločitve štejejo kot precedenčni primeri, s čimer se utrjuje stabilnost delovanja državnega zbora. Pri tem predsedniki niso imeli lahkega dela, saj so jih predstavniki opozicije pogosto obtoževali kršenja ali zlorabe po- slovnika, neupravičenega zavračanja referendumskih in drugih pobud, nepripravljenosti sklicevati izredne seje ipd.131 131 Eno najhujših obtožb predsednika DZ je izrekla opozicija sredi drugega mandata DZ, ko so poslanci SDS ob sprejemanju dnevnega reda 28. izredne seje DZ 28. X. 1998 izjavili, da predlogov nekaterih pomembnih zakonov zaradi pomanjkanja časa ni bilo mogoče proučiti in da je kršenje poslovnika postalo stalna praksa. Pri tem so obtožili predsednika DZ, da je s tem, ko ni sklical izredne seje o incidentu med poslancema Kacinom in Hvalico (zahtevo je podala četrtina poslancev), kršil ustavo in poslovnik DZ. Trinajst poslancev SDS je nato predlagalo razrešitev predsednika DZ. Na seji KVIAZ-a 26. XI. 1998 se je izkazalo, da razrešitvi ni bila naklonjena nobena druga stranka (čeprav je tekla razprava o slabi organiziranosti dela DZ, so člani menili, da za to ni kriv samo predsednik). Poslanska skupina SDS je nato 3. XII. 1998 umaknila svoj predlog. 194 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Predsedniki so kljub pomanjkanju izkušenj (nekateri so bili kot po- slanci prvič izvoljeni v predstavniško telo) s svojo avtoriteto skrbeli za ne- pretrganost in stabilnost delovanja predstavniškega telesa ter za nepretr- ganost zakonodajnega odločanja. Ob tem so bolj ali manj uspešno skušali usklajevati različne interese in zmanjševati razlike med stališči poslanskih skupin. Uspelo jim je ustvarjati demokratične razmere za izražanje različnih, tudi najbolj nasprotujočih si mnenj in zahtev in ko- rektno ščititi pravice manjšine. Ob predsednikih se je v državnem zboru uveljavilo tudi posvetovalno telo – kolegij, ki je postal učinkovito sreds- tvo za oblikovanje soglasja in v posameznih primerih tudi za odpravlja- nje blokad odločanja. S precej učinkovitim neformalnim usklajevanjem in brez posebnih pristojnosti odločanja je kolegij pridobil tudi pomem- bno moč in vpliv v procesu zakonodajnega odločanja. V preteklih letih je bilo opaziti tudi prizadevanja predsednikov držav- nega zbora za zmanjšanje razlik med predstavniškim telesom in državlja- ni in zagotavljanje čim boljše obveščenosti o delovanju državnega zbora. S tem so povečevali ugled te institucije v širši javnosti. Nekatere ankete javnega mnenja sicer kažejo, da jim to ni preveč uspelo, saj je ugled dr- žavnega zbora v primerjavi z drugimi institucijami (npr. vlado) precej manjši. Vendar bi nižji ugled državnega zbora lahko pripisali predvsem dejstvu, ki ga ugotavljajo povsod v novih demokracijah, kjer nimajo izku- šenj z demokratičnim odločanjem, da je ugled parlamenta tem manjši, čim bolj se v njem pojavljajo veliki in težko rešljivi problemi. Zato je tre- ba učinkovitost vodenja novega parlamenta v Sloveniji kot državi v pre- hodu presojati ob upoštevanju številnih zunanjih okoliščin prehoda in utrditve demokracije. Interesne skupine Čeprav politične stranke prevladujejo v procesih interesnega posredova- nja, pa se hkrati uveljavljajo tudi druge oblike in načini uveljavljanja inte- resov. Zasebne organizacije državljanov, skupine, ki delujejo na raznih po- dročjih gospodarstva, različne skupnosti itd., ki so dobile skupno ime »interesne skupine«, si običajno prizadevajo vplivati na odločanje in sprejemanje posameznih politik. V večini demokratičnih držav so se raz- vili posebni načini javnega vplivanja – lobiranja, ki se razlikujejo od neo- korporativističnih oblik političnega posredovanja. Takšne nove načine participacije obravnavajo v sodobni literaturi kot sestavni del demokraci- je (Dahl, 1971: 77 ), oz. kot način izmenjave informacij in idej med vlado in družbenimi skupinami (Graziano, 1994: 113). Lobiranje je postala os- novna značilnost politike v nekaterih državah, zlasti v ZDA. Te nove obli- ke participacije štejejo tudi kot enega temeljnih pogojev politične moder- PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 195 nizacije (Huntigton, 1993: 64), oz. kot bistveno značilnost prehodnega obdobja utrditve demokracije (Linz, 1990: 147; Schmitter, 1992: 439). In- teresne skupine naj bi tako opravljale vrsto pomembnih funkcij v širšem procesu političnega odločanja in oblikovanja politik. Prispevale naj bi k večji skladnosti interesov in pravočasnemu zmanjševanju konfliktov. Prav tako pa naj bi omogočale večjo sprejemljivost odločitev in zmanjše- vale njihove negativne učinke. Interesne skupine so zainteresirane uresničiti svoje cilje čim bolj ne- posredno, to je znotraj vladnih uradov in agencij. Tudi politični in vladni dejavniki pogosto raje prisluhnejo zahtevam interesnih skupin ter ugotavljajo nasprotja med njimi in seboj za zaprtimi vrati, o čemer parla- ment ne dobiva ustreznih informacij. V nekaterih državah dobivajo posamezne monopolistične organizacije v odnosu do države pravi korpo- rativističen položaj in skupaj z državnimi organi določajo nekatere ele- mente javnih politik (Avstrija, Nizozemska itd.). V takih primerih je par- lament dejansko izključen iz oblikovanja politik na pomembnih sektorjih ali pa celo postane zaveznik sil in praks, ki so po svoji naravi protiparla- mentarne. V razvitih demokracijah pa interesne skupine, ki se ne strinjajo z vladnimi politikami, vedno bolj nastopajo javno, neredko se tudi javno vključujejo v lobiranje posameznih poslancev ali celih poslanskih klubov ter se udeležujejo t. i. »javnih zaslišanj«, ki jih pripravljajo parlamentarna delovna telesa. V nekaterih parlamentih, kjer so delovna telesa na novo oblikovali, so to storili prav z namenom, da bi povečali zanimanje intere- snih skupin, da svoja stališča predvsem predstavljajo pred ustreznim ma- tičnim telesom za posamezno področje. Parlamenti na ta način povečuje- jo svojo odprtost in pridobivajo dragocene informacije. Pridobivanje takih informacij je relativno lahko v primeru če obstoja na nekem po- dročju samo ena interesna skupina ali če jih je več in si ne nasprotujejo. Precej težje je, če si aktivne interesne skupine med seboj nasprotujejo. Na vsak način pa se vloga sodobnih parlamentov pri oblikovanju politik povečuje, če so interesne skupine dobro organizirane in usmerjene k par- lamentu kot dejavniku oblikovanja politik. Pomembno je, da znajo pred- staviti svoje poglede poslancem in opozoriti na probleme, ki so zunaj običajne pozornosti politikov. Emprične raziskave opravljene v obdobju 1991–1997 v Sloveniji, kaže- jo naraščajočo vlogo interesnih skupin. V procesu demokratizacije in transformacije (modernizacije) celih področij dejavnosti se je število inte- resnih organizacij in društev izredno povečalo (leta 1993 jih je bilo 12.830). Nastop in uveljavitev interesnih skupin v političnem življenju sta bila v Sloveniji veliko bolj dinamična kot v postsocialističnih državah. Vendar pa raziskave javnega mnenja na drugi strani kažejo, da Slovenci tej obliki interesnega povezovanja in tudi političnega vplivanja ne pripi- sujejo posebne vloge. 196 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Druge raziskave so opozorile, da interesne skupine vidijo v državnem zboru pomembno institucijo, kamor usmerjajo svoje lobiranje. Glede možnosti vplivanja dajejo državnemu zboru celo prednost pred vlado. Državni zbor naj bi bolj odprt in naj bi počasi razvijal načine posvetova- nja z interesnimi skupinami (Fink – Hafner, 1998: 291). Posamezne faze zakonodajnega postopka jim zato dajejo precej priložnosti, zlasti tiste, v okviru katerih se lahko opravijo javne predstavitve mnenj. Tudi poslanci DZ sami sodijo, da bi interesne skupine lahko prispevale h kakovosti ob- likovanja politik. Podatki iz anket, izvedenih med poslanci državnega zbora leta 1994 in 1998, kažejo, da so se stiki poslancev z interesnimi organizacijami precej okrepili. V zadnji anketi kar 98 % vseh vprašanih izjavlja, da jih je kakšna interesna organizacija že prosila, da oblikujejo pobudo za sprejem ali spremembo kakega zakona ali za mnenje o mož- nostih sprejema kakšnega zakona.132 Tabela 23: Stiki poslancev DZ z interesnimi organizacijami 1994 1998 – dnevno 11 % 11,5 % – tedensko 37 % 59,6 % – mesečno 35 % 17,3 % – redkeje 14% 11,5 % Večina je navedla interesne organizacije, ki se jim zdijo pomembne (med temi so najavili najpogosteje sindikate, kmete, upokojence, gospo- darsko zbornico, zdravstvene institucije in organizacije, lokalne skupno- sti in univerzi). Kar 73 % pa je bilo prepričanih, da se število organizacij, ki iščejo stike in želijo vplivati na parlamentarno odločanje v Sloveniji, povečuje (leta 1994 jih je tako sodilo 71 %). Velika večina poslancev – 69 % pa se ni strinjalo s trditvijo, da bi interesne organizacije lahko negativ- no vplivale na zakonodajno odločanje (povsem enak odstotek leta 1994). Čeprav so procesi preobrazbe in modernizacije še niso odvili do kon- ca pojav relativno močnih in vplivnih interesnih skupin vsaj na nekatirih področjih življenja in njihova usmerjenost k državnemu zboru kot osred- nji instituciji odločanja, opozarjata, da te oblike organiziranosti civilne družbe že prispevajo k novi kvaliteti oblikovanja politik v državnem zbo- ru. Njihov potencial vplivanja bo še narastel z njihovo dokončno utrditvi- jo in formalno ureditvijo njihovega delovanja, pri čemer je pomembno, da bo tudi državni zbor ohranil odprtost ter oblike in načine interesnega posredovanja. Čeprav Slovenci spoznavajo, da moderna demokracija nuj- 132 Raziskava stališč poslancev o delovanju državnega zbora – anketi, izvedeni aprila 1994 in novembra 1998. Izvajalec Center za politološke raziskave, Fakulteta za družbene vede. PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 197 no vsebuje tudi takšne kanale legitimnega vplivanja, so še vedno bolj prepričani o pomenu volitev, pa tudi drugih nekonvencionalnih oblik za izražanje svoje politične volje. Parlamentarne službe za preverjanje skladnosti zakonodaje V procesu zakonodajnega odločanja imajo pomebno vlogo posebne par- lamentarne službe, ki preverjajo skladnost predlogov zakonov s splo- šnim pravnim sistemom države. Njihova najpomembnejša funkcija je preprečevati, da bi se v procesih zakonodajnega odločanja uveljavilo ar- bitrarno politično odločanje, ki bilo v nasprotju z ustavnimi, zakonskimi in poslovniškimi omejitvami. Te službe v zakonodajnih postopkih dajejo sicer le neobvezujoča mnenja in stališča, vendar pa lahko s tem bistveno pripomorejo h kakovosti odločitev (Pizzorusso, 1988: 49). Preverjajo ka- kovost odločitev v vsaki posamezni fazi z vidika upoštevanja splošne pravne teorije in nomotehnike in pri tem uporabljajo svoje lastne izkuš- nje kakor tudi primere iz drugih pravnih ureditev. Pred sklepnim glaso- vanjem o sprejemu predloga zakona v zadnji obravnavi pa preverjajo njegovo notranjo konsistentnost in predlagajo odpravo morebitnih proti- slovij in neskladij. Zato pomembno prispevajo h kakovosti zakonov, nji- hovi trajnosti in končno tudi k pravni kulturi. Njihovo delo pa je pomem- bno tudi z vidika uresničevanja sprejetih odločitev, njihovega pravilnega razumevanja in razlaganja. Slabo pripravljeni zakoni povzročajo velike težave v praksi in terjajo pogosta dopolnjevanja; ena od posledic je lahko tudi razveljavitev protiustavnih rešitev na ustavnem sodišču, ki lahko na- loži parlamentu, da razveljavljene člene spremeni. Parlamentarne pravne službe, ki skrbijo za povečevanje izkušenj in znanja o uporabi prava, s svojim delovanjem in prizadevanjem za kako- vostne in trajne odločitve posredno pomembno prispevajo tudi k ugledu parlamenta v celoti. Parlament je za konsistentnost odločitev znotraj ce- lih področij in končno za kakovost politik v daljšem obdobju odgovoren vsem državljanom. Slabša kvaliteta odločitev in posledično celih politik ustvarja vtis neučinkovitosti in neobvladljivosti dejanskih družbenih pro- cesov (»ungovernability«). Službe, ki skrbijo za kakovost zakonodaje, morajo biti politično nev- tralne, dovolj samostojne in hkrati dejavne, njihovi delavci pa visoko strokovno usposobljeni in nepristranski. Pri svojem delu si ne smejo pri- voščiti napak, ki jih pri oblikovanju predlogov zakonov ali amandmajev lahko storijo poslanci ali poslanske skupine, ki svoje pomanjkljivo prav- no znanje včasih nadomeščajo z političnimi argumenti ali celo z diskvali- fikacijo pravnih strokovnjakov. Svojih funkcij ne bi mogle uspešno opravljati, če bi bile kakor koli omejevane pri svojem delu ali podrejene kakšni dominantni stranki oz. vsakokratni koaliciji. Parlamentarne 198 PARLAMENTARNO ODLOČANJE (vladne) koalicije pogosto težijo, da bi vplivale na stališča in usmeritve teh služb, ki naj bi zaradi nekega splošnega interesa včasih spregledale kakšno pravno pomanjkljivost ali pristale na rešitve, ki bi bile lahko sporne z ustavnega vidika, a jih vlada kljub temu predlaga. Poseben pri- mer je, da vodstva parlamentov zaradi pritiska vlad sprejemajo v zakono- dajni postopek predloge, ki so premalo dodelani, notranje in širše neus- klajeni, slabo razumljivi itd. V slovenski skupščini se je že v prejšnjem obdobju uveljavila zakono- dajno-pravna komisija, ki je v procesu demokratizacije v osemdesetih le- tih skušala omejevati težnje po arbitrarnem političnemu odločanju.133 Njeno vlogo je v državnem zboru prevzel sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve, ki je posebej opredeljen v poslovniku DZ, sicer pa tudi v odloku o organizaciji in delu služb državnega zbora.134 Poslovnik DZ opredeljuje sekretariat kot posebno službo državnega zbora za »pravno obdelavo predlogov zakonov in drugih predpisov ter za dajanje mnenj o njihovi skladnosti z ustavo in s pravnim sistemom« (člen 333). Njegova vloga je poudarjena tudi, ko gre za razlago poslovnika. Komisija za po- slovnik, ki daje razlago poslovnika zunaj seje državnega zbora, po potre- bi pridobi mnenje sekretariata za zakonodajne in pravne zadeve (člen 334). Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve je po poslovniku DZ po- sebna samostojna služba, ki ni podrejena generalnemu sekretarju, saj se- kretarja sekretariata posebej imenuje državni zbor (člen 333). Sekretariat je pristojen za pripravo mnenja o predlaganih zakonih in o vseh drugih aktih, ki jih v skladu s poslovnikom sprejema državni zbor, kot so različ- ni nacionalni programi, deklaracije in resolucije ter obvezne razlage za- konov. Glede na to, da je sekretariat pristojen za pripravo mnenj v vsaki fazi zakonodajnega postopka, je število njegovih mnenj v zvezi s predlogi zakonov, ki jih je DZ sprejemal v rednem v postopku, dejansko trikrat večje od števila tako sprejetih in objavljenih zakonov. V primeru hitrega in skrajšanega postopka ali sprejemanja zakonov o ratifikaciji pa sekreta- riat oblikuje mnenje le enkrat. Sekretariat je samo v prvi polovici svojega drugega mandata pripravil 615 mnenj v zvezi s predlogi zakonov in 147 drugih mnenj, kar pomeni precejšnje povečanje v primerjavi s prejšnjim obdobjem.135 Sekretariat je pristojen tudi za pripravo končnega besedila 133 Zakonodajno-pravna komisija je bila eno od desetih delovnih teles Skupščine SRS in je imela poleg splošnih pristojnosti preverjanja zakonov in drugih aktov z ustavo in pravnim sistemom tudi pristojnost preverjanja splošnih aktov samou- pravnih organizacij. Prav tako je lahko opozarjala na potrebo po izdaji ali spre- membi zakonov, itd. (Poslovnik Skupščine SRS, 1985, člen 182). 134 Odlok o organizaciji in delu služb državnega zbora v petem členu določa, da se- kretar organizira delo zaposlenih glede pristojnosti in nalog, ki jih ima sekretariat po poslovniku DZ, in sodeluje z generalnim sekretarjem DZ (UL RS št. 19/97, str. 1550). PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 199 sprejetega zakona za objavo v Uradnem listu RS. Poleg tega sekretariat tudi oblikuje pravna mnenja v vseh postopkih pred ustavnim sodiščem, kjer je državni zbor udeleženec v postopku. Tabela 24: Delo Sekretariata za zakonodajne in pravne zadeve Mnenja o pred- Druga mnenja in Odgovori in pojasnila logih zakonov odgovori na razna v zvezi s postopki pred zaprosila ustavnim sodiščem 1992–1996 873 67 303 1996–1998 615 147 111 Vir: Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve DZ Sekretariat je s svojo, v primerjavi z drugimi parlamenti, relativno skromno zasedbo opravljal svoje naloge v izredno težkih razmerah veli- kih pritiskov po zakonodajnem urejanju, pri čemer je zakonodajalec pogosto šele gradil temeljno zakonodajo brez ustreznih izkušenj. Izpo- stavljen je bil tudi običajnim političnim pritiskom, ki so značilni za parla- mente v prehodu, v katerih je razmerje politične moči včasih pomem- bnejše od interesov korektnega postopka, na drugi strani pa je bila njegova vloga včasih neupravičeno podcenjevana. Brez njegovih opozoril in mnenj bi poslanci DZ spregledali številne pomanjkljivosti in sprejeli marsikatere predlagane rešitve, ki so bile neusklajene z drugimi zakoni ali celo z ustavo (Ribičič, 1998: 20) in tudi mednarodnimi konvencijami. Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve je ena od služb državnega zbora, ki je v danih okoliščinah delovala precej učinkovito. Lahko bi si- cer storil več za hitrejše, manj zapleteno in kakovostnejše odločanje dr- žavnega zbora. Nedvomno pa bi ga bi bilo treba okrepiti, če bi hoteli, da bi pomembneje prispeval h kontinuiteti zakonodajnega odločanja in h kakovosti sprejete zakonodaje. Zaradi potrebe po nadaljnji racionalizaciji delovanja državnega zbora in še posebej zakonodajnega postopka bi bilo smotrno razmišljati tudi o možnosti, da da svoje mnenje tudi v drugih primerih, kot npr. o slabo pripravljenih predlogov zakonov, ki so vloženi v postopek, ali o razlogih uporabe hitrih postopkov. Prav tako bi bilo tre- ba bolj upoštevati njegova mnenja. Druge parlamentarne strokovne službe Predstavniška telesa so v svojem razvoju oblikovala posebne administra- tivne, strokovne in tehnične službe, ki skrbijo za njihovo učinkovito delo- 135 Sekretariat je leta 1996 izdal tudi Dokumentirani pregled dela v obdobju 1993- 1996 v obsegu 3074 strani. 200 PARLAMENTARNO ODLOČANJE vanje. Sodobni demokratični parlamenti imajo na razpolago zelo široko izbiro strokovnih, organizacijskih in tehničnih možnosti za uresničevanje svojih raznovrstnih funkcij in še posebej za nepretrgan, stabilen in racio- nalen proces zakonodajnega odločanja. Posebne strokovne in admini- strativne službe pomagajo pri načrtovanju dela, nudijo strokovno pomoč pri vsebinski pripravi zakonov in oblikovanju politik na posameznih po- dročjih, še posebej pa skrbijo za formalni postopek odločanja in smotrn potek vseh posameznih postopkov ter končno tudi za uresničevanje privilegijev poslancev. S tem pomembno krepijo stabilnost delovanja, za- gotavljajo potrebno rutino odločanja in pomagajo dopolnjevati postop- kovne standarde in na ta način prispevajo tudi k predvidljivosti zakono- dajnih postopkov in kakovosti odločitev (Laundy, 1989: 123). Strokovno osebje ima naloge na več ravneh parlamentarne organizira- nosti. Na ravni celotnega parlamenta sodeluje pri operacionalizaciji in iz- vedbi zakonodajnih programov, pomaga oblikovati dnevne rede sej, pri- pravlja zapisnike in druge dokumente, ki so pomembni za korektno izvedbo zakonodajnih postopkov, pripravlja različne statistične in druge podatke v zvezi z zadevami na dnevnem redu ter oblikuje dokumente, ki se vlagajo v ustrezne baze podatkov. Pomembne naloge pa opravlja stro- kovno osebje tudi na ravni delovnih teles, kjer je zaradi svojega poznava- nja področij in že izvajanih politik v nenadomestljivo strokovno pomoč, ureja podatke in pripravlja gradiva. V zvezi z zadevami na dnevnem redu strokovni delavci po potrebi preskrbijo dodatne informacije, organizirajo javna zaslišanja (»hearings«), vabijo priče, ponekod pa opravljajo tudi manjše raziskave. Strokovne službe parlamenta vodi generalni sekretar ali generalni di- rektor, ki je strokovna in nepolitična funkcija. Ne glede na to, ali ga ime- nuje predsednik ali pa ga izvoli za določen čas parlament, je odgovoren predsedniku parlamenta. Njegove naloge so v veliki meri strokovne, saj med drugim svetuje predsedniku parlamenta in članom širšega kolegij- skega telesa o zadevah zakonodajnega postopka in prakse. S svojim stro- kovnim znanjem in izkušnjami je na razpolago predsedujočemu na sejah parlamenta, zlasti ko gre za sprotno razlago poslovnika. Podobno lahko svetuje tudi predsednikom delovnih teles, poslancem, ki so določeni kot poročevalci v pomembnih zadevah na dnevnem redu, itd. Generalni se- kretar je tudi soodgovoren za načrtovanje dela in sestavo dnevnih redov. Kot vodja administrativnih služb parlamenta, od kadrovskih, finančno- računovodskih do tehničnih, skrbi za tekoče in nemoteno poslovanje par- lamenta. Prav tako ima nadzor nad raziskovalnim sektorjem in doku- mentacijsko in informacijsko službo ter parlamentarno knjižnico (PW, 1975: 344). V zadevah, ki se tičejo uporabe prava pri presoji skladnosti predlogov zakonov z ustavnim sistemom, sodeluje z vodjo ustrezne služ- be za pravne in zakonodajne zadeve. Ena od najpomembnejših nalog, s katero so se morali spoprijeti novi PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 201 demokratični parlamenti, ni bila le izbira ustreznega profesionalnega osebja, ampak tudi oblikovanje celotnega sistema parlamentarnih služb. Službe za organizacijo zasedanj celotnega parlamenta in njegovih delov- nih teles so postale številčnejše in odgovornejše, organizirane so bile baze podatkov za potrebe poslancev in delovnih teles, vzpostavljeni novi informacijski sistem itd. Pri tem se je pogosto pokazalo, da novi poslanci niso bili vedno prepričani o tem, da res potrebujejo strokovno in sveto- valno osebje in modernizirane službe. Do strokovnega osebja iz obdobja pred demokratičnimi volitvami so pogosto izražali nezaupanje, kar se je kazalo v podcenjevanju njihovega dela.Tako v poljskem Sejmu kot v češ- kem poslanskem domu so sprva izražali precejšen dvom o potrebi po no- vih raziskovalnih enotah (Laundy, 1989: 125). S podobnimi težavami se je moral spoprijeti tudi slovenski parlament, saj sta bili funkcija strokovnega vodenja parlamenta kakor tudi organiza- cija služb za strokovno podporo odločanju prilagojeni prejšnji zasnovi skupščine in njeni posebni strukturi. Poslovnik državnega zbora govori o službah za opravljanje strokovnih, administrativnih in drugih opravil ter tehničnih nalog, ki zagotavljajo pogoje za delo državnega zbora, vodi pa jih generalni sekretar državnega zbora (člen 333). Generalni sekretar po- leg tega tudi »pomaga predsedniku državnega zbora pri pripravi in vode- nju sej, skrbi za objavljanje zakonov in drugih aktov in opravlja druge za- deve …«. Imenuje ga državni zbor, ki mu je odgovoren za svoje delo, njegova funkcija pa preneha s konstituiranjem novega državnega zbora (člen 114). Pomemben premik v organizacijskem smislu je bil storjen s spreje- mom odloka o organizaciji in delu služb državnega zbora v marcu 1997, ki je natančneje opredelil pooblastila generalnega sekretarja (dajanje smernic in navodil za delo služb, ki zagotavljajo učinkovitost državnega zbora, priprava predloga proračuna državnega zbora, zastopanje držav- nega zbora itd.). Odlok opredeljuje oddelke oz. sektorje, ki jih vodijo po- močniki generalnega sekretarja, poleg teh pa še kabinet predsednika DZ in odelek za informiranje kot samostojni organizacijski enoti.136 Počasi se je izboljševala tudi strokovna podpora odločanju, ki je bila v prejšnji skupščini RS dokaj nerazvita, število strokovnega osebja pa je kazalo na podcenjevanje strokovnosti. V začetku leta 1991 je bilo v teda- njih skupščinskih službah zaposlenih 216 delavcev (med temi naj bi bilo zajetih tudi 62 profesionalnih delegatov). Po podatkih kadrovske službe je bilo 15. 11. 1993 v državnem zboru zaposlenih 249 delavcev, od katerih je bilo 51 strokovnih oz. višjih upravnih delavcev imenovanih na KVIAZ- 136 Odlok določa tri glavne sektorje – informacijsko-dokumentacijski, ki pokriva in- formacijski sistem, knjižnico in dokumentacijo, operativno-tehnični sektor, ki skrbi za vzdrževanje zgradbe in raziskovalni sektor, ki pripravlja analize o vpraša- njih, ki so pomembna za delo DZ (UL RS, št. 19/1997, str. 1550). 202 PARLAMENTARNO ODLOČANJE u. Od njih je približno polovica delala v delovnih telesih. V juniju 1998 so bili v DZ sistematizirani 303 delavci, zaposlenih pa je bilo 271. Od teh je bilo za strokovne delavce (vključno s 14 delavci v Sekretariatu za zakono- dajo in pravne zadeve ter delavci, ki so zaposleni v poslanskih skupinah) sistematizirano 101 mesto, zasedenih pa je bilo 75 mest. V delovnih tele- sih pa je delalo skupaj 31 strokovnih delavcev (kot svetovalci in sekretar- ji). Tudi podatki o stopnji izobrazbe delavcev služb državnega zbora ka- žejo na stalno izboljšanje. Celota podatkov kaže, da se v zadnjih letih ni samo izboljšalo vrednotenje podpore odločanju, ampak da so se hkrati povečale zahteve samih poslancev po strokovni podpori. Tabela 25: Izobrazbena struktura delavcev služb državnega zbora Leto S t o p n j a i z o b r a z b e VIII VII VI V IV II I Skupaj 1991 2 57 12 75 27 11 15 199 1992 1 61 12 83 30 11 15 213 1993 2 72 13 98 41 11 20 257 1994 4 78 14 104 40 10 20 270 1995 5 81 18 109 42 10 18 283 1996 7 82 16 106 42 11 18 282 1997 7 94 16 107 43 10 19 296 1998 7 94 16 107 43 10 19 296 1999* 9 102 14 103 42 10 19 299 Vir: Državni zbor (stanje na dan 24.5.1999). Posebno pomembno je, da je 1. 4. 1998 začel delovati poseben razi- skovalni sektor, ki je bil ustanovljen z namenom, da bi udeležencem za- konodajnega postopka (poslancem, delovnim telesom) zagotovil točne in politično nevtralne informacije ter podatke. Njegovo delo naj bi bilo vse- binsko povezano z opravljanjem temeljnih funkcij državnega zbora, še posebej zakonodajne funkcije in nadzora vlade, s tem pa naj bi vplival na učinkovitost njegovega delovanja ter prispeval k njegovi avtonomiji in neodvisnosti. Raziskovalni sektor naj bi se pri svojem delu posluževal znanstvenih metod dela in vključeval najnovejša dognanja stroke.137 Zgledujoč se po podobnih raziskovalnih enotah v parlamentih z daljšo tradicijo in v novih parlamentih, naj bi spremljal tudi dosežke znanstve- nih raziskav, ki jih izvajajo neodvisne raziskovalne institucije in posa- mezne fakultete ali univerze. S tem je državni zbor glede kvalitete stro- kovne podpore odločanju končno postal povsem primerljiv drugim parlamentom.138 137 Glej npr.: Državni zbor, Zbornik 1998/1999, Raziskovalni sektor, junij 1999. 138 V nemškem Bundestagu deluje znanstveno strokovna služba (Wissenschaftliche Dienste), ki poslancem pripravlja informacije na osnovi naročil in sistematično PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 203 Strokovna podpora odločanju v DZ je v primerjavi z drugimi parla- menti še vedno kadrovsko izredno šibka, zlasti če upoštevamo, da mora precej manj poslancev v primerjavi z drugimi parlamenti, opraviti prib- ližno enak ali celo večji obseg dela, kot ga morajo opraviti poslanci v pre- cej večjih parlamentih. Ne glede na precejšnjo fluktuacijo zaposlenih v teh službah v prvem mandatu, ki je bila posledica nezaupanja in preniz- kega vrednotenja strokovnih delavcev, so strokovne službe državnega zbora zagotovile osnovno stabilnost delovanja državnega zbora, čeprav jim v danih okoliščinah ni uspelo prispevati k predvidljivosti zakonodaj- nih postopkov. V tem času so si tudi sami strokovni sodelavci nabrali ve- liko izkušenj in praktičnega znanja, ki je potrebno za servisiranje poslan- cev, izboljšala pa se je tudi organiziranost delovanja državnega zbora. Za zagotovitev podobne podpore odločanju, kot je zagotovljena v številnih drugih parlamentih, pa bo treba zagotoviti številčnejše strokovne kadre. Vloga drugega doma v zakonodajnem procesu Parlamentarizem je moral že ob svojih začetkih razrešiti številna vpraša- nja predstavljanja interesov v kompleksnih družbah, vključno z vpraša- njem kako zagotoviti izražanje interesov tako posameznikov kot družbe- nih skupin ali teritorialnih delov. Različne politične, zgodovinske in družbene okoliščine ter predhodne izkušnje so vsilile različne rešitve. Številne države so izbrale model dvodomnega predstavništva, v katerem se drugi (zgornji) dom ali senat pojavlja kot dom, ki naj bi imel posebno sestavo in pristojnosti. Medtem ko so člani »spodnjega« doma izvoljeni na splošnih volitvah, je sestava »zgornjega« doma precej drugačna; vse ali večino običajno izvolijo lokalne teritorialne skupščine ali posebni »vo- lilni kolegiji«, razen v veliki Britaniji, kjer je članstvo zgornjega doma oz. lordske zbornice dedno. Združene države Amerike so npr. z ustavo leta 1787 uvedle dvodomni sistem, ki je rezultat kompromisa med načelom številčnosti (enakosti državljanov) in potrebo po zaščiti interesov posa- meznih držav članic; senat predstavlja interese posameznih zveznih dr- žav. Nemški Bundesrat zagotavlja predstavništvo 16 dežel in jim omogo- ča, da sodelujejo v zakonodajnem postopku. Način tega sodelovanja je različen in je odvisen od tega, ali gre za zakon, ki mu lahko Bundesrat ugovarja ali pa lahko da pristanek. V vseh primerih dvodomne ureditve, so predvideni posebni postopki usklajevanja procesa odločanja. Le redko pa se poleg klasičnega politično-predstavniškega doma pojavlja še pose- bej organizirano predstavništvo drugih interesov, ki so povezani s poseb- no strukturo družbe, poklicnimi skupinami itd. (PW, 1975: 5). Tudi sodobne razprave o parlamentarizmu postavljajo vprašanje pred- stavljanja interesov in vključenosti državljanov. Pri zagotavljanju demo- kratičnosti naj bi sodobne družbe upoštevale tako interese posameznika 204 PARLAMENTARNO ODLOČANJE kot skupin; posameznik naj bi se vključeval v procese oblikovanja politik bolj kot član različnih skupin. Arend Lijphart, ki izhaja iz predpostavke o globoki razdeljenosti pluralističnih družb (glede na ideološko, politično, etnično, jezikovno, kulturno ali rasno pripadnost), poudarja, da je upora- ba večinskega načela v enodomnih parlamentih nedemokratična, ker so manjšine odrinjene od vzvodov moči (Lijphart, 1984: 22). Nekateri drugi teoretiki pa sodijo, da je drugi dom dejansko manj pomemben in celo za- vora v procesu odločanja (Blondel, 1969: 373). Kot del slovenskega ustavnega sistema, vzpostavljenega z novo ustavo leta 1991, je bil poleg državnega zbora oblikovan državni svet. Njegovo oblikovanje naj bi bilo povezano z dejstvom, da nimamo prave parlamen- tarne tradicije in izkušenj s parlamentarnim strankarstvom. »Nestrankar- sko« sestavljen drugi dom naj bi po mnenju enih predstavljal korektiv še ne dovolj razvitega strankarskega doma ali pa njegovo oporo. Po mnenju drugih pa naj bi prav ti razlogi govorili v prid enodomnemu predstavniš- kemu telesu, kot predstavniku suverenosti slovenskega ljudstva. Drugi dom, izbran po drugačnih načelih funkcionalne in regionalne zastopano- sti, bi utegnil ovirati razvoj pravega parlamentarizma, vključno z vzpo- stavljanjem čim bolj neposrednih odnosov med državnim zborom in nje- govim volilnim telesom.139 Ne glede na te argumente je oblikovanje državnega sveta treba razu- meti predvsem v povezavi z določenimi tradicijami asociacijskega (nepoli- tičnega) povezovanja med Slovenci. Te so bile v preteklosti nadomestek pravih oblik politične organiziranosti, deloma pa so imele velik narodnoo- brambni značaj (Zver, 1992, Lukšič, 1997). Po nekaterih mnenjih so te tra- dicije globoko vplivale na obnovo civilne družbe v osemdesetih letih in tudi na določene ustavne izbire v obdobju prehoda. Korporativistična de- diščina naj bi tako našla svoj izraz tudi v postsocialističnem kontekstu z oblikovanjem predstavniškega telesa, ki izraža lokalne in funkcionalne interese (Fink – Hafner, 1997). Končna kompromisna odločitev je bila to- rej nepopolna dvodomnost – državni svet niti po sestavi niti po pristojno- stih ni tipičen drugi dom, zato niso bili predvideni nobeni posebni po- stopki usklajevanja kot v običajnih dvodomnih ureditvah.140 posreduje dosežke pomembnih raziskav. V švedskem Riksdagu pripravlja infor- macije za poslance raziskovalna služba, ki zbira tudi širšo dokumentacijo. Podob- ne službe so bile vzpostavljene v poljskem, češkem in madžarskem ali estonskem parlamentu. Značilno je, da se te službe povezujejo z zunanjimi strokovnimi insti- tucijami ali posameznimi izvedenci in da imajo za ta namen na razpolago v naprej določena stredstva. V estonskem parlamentu predlagajo možne raziskovalne teme poslanci (Krašovec, 2000). 139 Na možne posledice nezadostnega strankarskega delovanja v parlamentu so opo- zorili tudi avtorji komentarja k ustavi RS (glej npr. Ustava Republike Slovenije z uvodnim komentarjem L. Udeta, F. Grada in M. Cerarja, ČZ UL, 1992, str. 58). 140 Ustava RS določa, da je državni svet zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 205 Državni svet lahko predlaga državnemu zboru sprejem zakonov, sicer pa mu lahko daje le mnenja o zadevah iz svoje pristojnosti. V zakonodaj- no odločanje pa se vključuje z zahtevo, da državni zbor pred razglasitvijo zakona o njem še enkrat odloča (odložilni veto). Prav tako lahko zahteva razpis referenduma in preiskavo o zadevah javnega pomena (čl. 97 ustave RS). Za sprejem odločitve pri ponovnem glasovanju v državnem zboru je potrebna absolutna večina (vsaj 46 glasov od 90). Takšen postopek lahko vodi do potrditve ali popolne zavrnitve zakona. Analiza uporabe odložilnega veta v prvem mandatu državnega sveta (1992–97) kaže, da je državni svet razpravljal o uporabi veta proti 56 raz- ličnim zakonom, sprejetim v državnem zboru, in da je veto dejansko izgla- soval v 34 primerih. Večino teh vetov pa je državni zbor zavrnil s ponov- nim glasovanjem in le v osmih primerih ni mogel zbrati potrebne večine. Dejanski učinek odložilnega veta na delovanje državnega zbora je bil v tem obdobju precej manjši od pričakovanega – od skupnega števila spre- jetih zakonov v državnem zboru v obdobju 1992–1996 (381) je bil veto de- jansko učinkovit le v šestih primerih, kar je 1,5 % vseh sprejetih zakonov. Državni svet je v prvem letu svojega drugega mandata (1998) izglasoval sedem odložilnih vetov na zakone, ki jih je sprejel državni zbor. Poslanci državnega zbora so v letu 1998 ob ponovnem glasovanju potrdili šest od teh zakonov (zakon o denacionalizaciji, o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, o prispevkih za socialno varnost, o prometnem davku, o sod- nih taksah ter o davku na dodano vrednost). O sedmem, to je o zakonu o upravnih taksah, na katerega so svetniki izglasovali odložilni veto dne 23. 12. 1998, ko so poslanci že končali zasedanje, pa so ponovno glasovali na 31. izredni seji DZ, dne 19.1.1999 in ga zavrnili (Od 71 navzočih, je za za- kon ponovno glasovalo 40 poslancev, 29 pa jih je bilo proti). Tabela 26: Število odložilnih vetov državnega sveta Leto Število Število Število vetov preglasovanih nepreglasovanih Prvi mandat 1993 12 10 2 1994 8 6 2 1995 1 1 – 1996 6 3 2 1997 (do17.12.1997) 7 6 2 Skupaj 3426 8 Drugi mandat (do maja 1999) 10 9 1 Skupaj 44 35 9 Vir: Državni svet poklicnih in lokalnih interesov. Sestavljajo ga po štirje predstavniki delodajalcev, delojemalcev, kmetov in obrtnikov ter samostojnih poklicev, šest predstavnikov negospodarskih dejavnosti in dvaindvajset predstavnikov lokalnih interesov (96. člen ustave RS). 206 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Vendar je treba upoštevati nekaj okoliščin. Državni svet se v prvem mandatu vsaj na začetku še ni dovolj organizacijsko utrdil. Pomembnejši razlog pa je, da državni svet ni mogel spremljati oblikovanje zakonskih predlogov od začetka postopka v državnem zboru in ni mogel vplivati v zakonodajnih postopkih pred končnim odločanjem. Posebej težko je dr- žavni svet presojal upravičenost zakonov v primeru, ko so ti bili sprejeti po hitrem postopku in je bilo na razpolago izredno malo časa. To stanje se je kasneje nekoliko izboljšalo (Kristan, 1997: 309). Državni svet je za- čel spremljati predloge zakonov v postopku v državnem zboru in tudi de- lovna telesa DZ so začela upoštevati možnost, da se državni svet ne bo strinjal s končno odločitvijo oz. posameznimi deli zakona. Državni svet je tako uporabil veto samo v primerih, ko državni zbor ni sprejel njego- vih stališč. Glede na možnost, da se bodo glavne dileme in nesoglasja za- čeli bolj razreševati v predhodnih fazah zakonodajnega postopka, je pri- čakovati, da se bo uporaba odložilnega veta državnega sveta v prihodnje zmanjšala. To pa seveda predpostavlja veliko večjo vlogo in odgovornost državnega sveta. Na drugi strani pa je vlogo državnega sveta in učinkovitost njegovih odložilnih vetov mogoče presojati tudi s pomočjo števila ustavnih sporov. Državni svet je namreč samo v obdobju 1992–1997 sprožil 15 ustavnih sporov v zvezi z zakoni, na katere je vložil veto, vendar so bili potrjeni pri ponovnem glasovanju v državnem zboru. Ustavno sodišče je (v tem času) v devetih primerih sprejelo stališče državnega sveta in ugotovilo protiu- stavnost posameznih določb zakonov (Kristan, 1997: 310).141 Ne glede na to, pa vloga državnega sveta pri odločanju v državnem zboru v prvem mandatu ni bila posebej izrazita in pomembna. Zato de- jansko ni prispeval k stabilnosti in predvidljivosti procesa zakonodajne- ga odločanja oz. h konkretnim postopkom sprejemanja zakonov. Del raz- logov je seveda v tem, da državni svet nima položaja pravega drugega doma, s katerim bi se moral državni zbor usklajevati med zakonodajnimi postopki. V tem primeru bi državni svet lahko bistveno bolj vsebinsko sodeloval pri pripravi zakonov, vendar pa bi to precej podaljševalo zako- nodajne postopke. Na drugi strani nima niti tako številnih in tako specia- liziranih teles za spremljanje procesov na posameznih področjih in se 141 Poseben primer je zakon o SOVI, ki ga je DZ sprejel 25. 3. 1999 na svoji redni 12. seji. Dne 31. 3. 1999 je DS sprejel odložilni veto na zakon, ki se je tako vrnil v obravnavo DZ. Poslanci so 7. 4. 1999 na 34. izredni seji zakon potrdili s potrebno večino (medtem ko je bil zakon pri glasovanju v DZ sprejet s 36 glasovi, je pri po- novnem glasovanju dobil 47 glasov). Potem ko je komisija za politični sistem DS dne 19. 4. 1999 kritično razpravljala o zakonu, so se državni svetniki 5. 5. 1999 odločili, da bodo zakon poslali v presojo Ustavnemu sodišču RS (17. člen zakona naj bi bil v nasprotju z 38. členom ustave, ki določa, da ima vsakdo pravico, da se seznani s podatki, ki se nanašajo nanj, in do varstva ob njihovi zlorabi). PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 207 tudi zato lahko uveljavlja predvsem kot »reaktivno« telo. Državni svet tudi zelo težko reagira na predloge, ki so vloženi po hitrem postopku. Po- memben del interesov, ki bi se morali izražati skozenj, se sicer v »stran- karski« preobleki laže in hitreje uveljavlja skozi državni zbor. Na to vpli- va tudi število predstavnikov lokalnih interesov in drugih, ki so izvoljeni na splošnih volitvah v državni zbor. 7. Sprejemanje odločitev – način glasovanja Ko parlamenti sprejemajo odločitve in glasujejo o zakonih in drugih ak- tih (proračunu, ustavnih amandmajih, resolucijah, odlokih itd.) uporab- ljajo posebna pravila odločanja, ki sama po sebi do določene mere vpliva- jo na končno odločitev. Ta določajo uporabo večinskega načela ali drugačnih pravil, če je za neko odločitev potrebno soglasje, in tudi meto- de glasovanja oz. načine združevanja glasov. Predpisujejo tudi način iz- bora med več medsebojno izključujočimi se alternativami. Pri tem gre predvsem za dva različna različna postopka – zaporedni postopek, ki je bolj znan v evropskih parlamentih, in eliminacijski postopek, ki je v upo- rabi v anglo-ameriškem prostoru. Glasovalni postopek je zelo pomemben za stabilnost zakonodajnega postopka, saj prispeva k predvidljivosti končnih odločitev, še posebej če sta zagotovljeni določena trdnost koalicijskih vlad in zadovoljiva poslan- ska disciplina, to je osnovna zanesljivost poslanskega glasovanja. Zato so glasovalni postopki deležni posebne pozornosti tako političnih analiti- kov kot politikov. V novih parlamentih postsocialističnih držav Srednje in Vzhodne Evrope prihaja glede izbire in izvedbe postopkov do precejš- njih nejasnosti, ki neposredno zmanjšujejo predvidljivost končnega izida glasovanja (Rasch, 1998: 3). Eliminacijski postopek temelji na primerjavi med različnimi alternati- vami in na vsaki stopnji omogoča izbor ene alternative. Po glasovanju o prvih dveh alternativah se zmagovalna alternativa pomeri s tretjo, večin- ska zmagovalka s četrto itd. V nasprotju z eliminacijskim postopkom, v katerem se alternative lahko postavljajo poljudno, pa zaporedni posto- pek poteka tako, da se alternative najprej razvrstijo po vrsti v skladu z določeno logiko, npr. od najbolj nesprejemljive k najbolj sprejemljivi ali zaželeni. Nato se ugotovi, ali večina podpira prvo alternativo ali ne. Če jo večina podpira, je alternativa sprejeta in glasovanja ni treba nadaljevati, ker so preostale alternative odpadle, če pa se večina odloči proti prvi al- ternativi, se glasovanje premakne k drugi, in če tudi ta ni sprejeta k tretji, itd. Z vidika stroškov sprejetja neke odločitve je zaporedni postopek, ki predpostavlja niz zaporednih glasovanj o predlogih, sprejemljivejši, saj zagotavlja večjo hitrost in enostavnost glasovanja. 208 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Tako politični analitiki kot strankarski politiki in poslanci pa vedo, da je izid glasovanja pri vsakem postopku lahko odvisen od vrste dejavni- kov. Na izide glasovanja je mogoče vplivati na več načinov, med drugim že s strateškim manevriranjem pri določanju dnevnega reda ali z določa- njem alternativ in tudi z določanjem vrstnega reda alternativ oz. glasova- nja o njih. Včasih je pomembna celo izbira časa, kdaj se razprava konča in je neki predlog dan na glasovanje. Zelo pomembno je, ali je v tem tre- nutku na seji zadostna večina vseh poslancev, saj lahko ob precejšnji ize- načenosti moči koalicije in opozicije prisotnost ali odsotnost nekaj poslancev pomembno vpliva na izid. Pri postavljanju alternativ lahko prihaja do strateških dodatkov ali umikov. Eden od načinov manipulacije je tudi »strateško glasovanje«, ko nasprotniki nekega predloga glasujejo zanj zaradi pridobitve določenih drugih koristi. Takšno glasovanje je mo- goče le na podlagi določenih informacij o preferencah drugih poslanskih skupin ali vsaj predpostavk o njihovem možnem glasovalnem obnašanju. Za odločanje v evropskih parlamentih je značilno, da je določanje dnevnega reda decentralizirano, vendar imajo vladni predlogi določene prednosti. S tem da vlade vlagajo večino ali pretežno večino predlogov, dobivajo določen vpliv na oblikovanje dnevnega reda. Preden predsed- nik določi predlog dnevnega reda, se posvetuje s strankarskimi voditelji oz. kolegijem kot posebnim posvetovalnim telesom, kar preprečuje za- plete in odpira realne možnosti, da se vsebinska razprava in tudi posto- pek glasovanja hitro izvedeta. Ne glede na to, pa ima večina v zakonodaj- nem telesu še vedno možnost, da spremeni ali potrdi predlagani dnevni red. Predloge lahko dajejo tudi posamezni poslanci ne glede na to, ali se le-ti nanašajo na popolnoma nove zadeve ali zadeve, ki so že na dnevnem redu. Druga značilnost je, da na kasnejše določanje vrstnega reda alter- nativ do določene mere vplivajo delovna telesa, ki nosijo del odgovorno- sti za pripravo odločitev. Tretja pomembna značilnost je, da se v prime- rih, ko obstajajo različne alternative, najprej glasuje o najbolj skrajnih in deviantnih predlogih in se nato približuje sprejemljivejšim. Pri tem se opredelitev, kaj je najbolj skrajno ali oddaljeno od prvotnega predloga, prepušča predsedujočemu ali parlamentarni večini. Določbe o dnevnem redu in načinu glasovanja v državnem zboru, ki so natančno določene v poslovniku DZ, se v veliki meri ujemajo z uredi- tvijo v drugih evropskih parlamentih. Predsednik državnega zbora uvrš- ča posamezna vprašanja na dnevni red sej na podlagi programa dela po posvetu s kolegijem (člen 107). Okvirni program dela in terminski pro- gram dela je poprej potrdil državni zbor (člen 106). Vendar imajo poslan- ci velike možnosti za razširjanje dnevnega reda z uvrščanjem novih za- dev oz. za umikanje zadev z dnevnega reda. Med obravnavo posamezne točke predsedujoči odloča, kdaj sklene razpravo (člen 71). Če je k členu zakona predlaganih več amandmajev, je uporabljen zaporedni postopek glasovanja, pri čemer predsedujoči določi zaporedje glasovanj. Poslanci PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 209 Tabela 27: Glasovalni postopki in uporaba glasovanja o najbolj oddalje- nih različicah na začetku – parlament (spodnji dom) izbranih držav Države Glasovalne procedure Glasovanje o najbolj oddal- Zaporedna Eliminacijska jenih variantah na začetku Nemčija + + Italija + + Francija + + Velika Britanija + – Švedska + – Švica + – Poljska + + Češka + – Slovaška + – Madžarska + + Slovenija + + Evropski parlament + + * Povzeto po: Rasch, Voting Procedures in European Parliaments, prispevek na mednarodni konferenci »Problems and Dillemas of Parliamentary Leadership«, Ljubljana, 1998 (Državni zbor RS). najprej glasujejo o tistem amandmaju, ki najbolj odstopa od vsebine predloga zakona, in potem po istem načelu o drugih amandmajih (člen 192). Ko so končani razprava o predlogu zakona in razprava ter glasova- nje o amandmajih, državni zbor glasuje o predlogu. Zakon je na koncu sprejet, če je število glasov »za«, večje od števila glasov, oddanih »proti«, kadar ni z ustavo ali zakoni predpisana drugačna večina (člen 198). V zvezi s tem je tudi vprašanje velikega števila odločitev, ki jih je treba sprejeti v državnem zboru. Pogostost odločanja znotraj delovnih teles in na plenarnih zasedanjih, ki je odvisna tako od kakovosti priprave zako- nov kot tudi od števila branj, namreč spreminja državni zbor v glasovalni stroj. Odločitve so pogosto sprejete brez dejavne večinske udeležbe po- slancev, v posameznih primerih celo z manj kot tretjinsko podporo (Ribi- čič, 1995: 295). V posameznih primerih prihaja do ponavljanja glasova- nja, pri katerem se spreminja podpora predlogom zakonov.142 Glasovalni postopek v državnem zboru kljub svoji določenosti in rela- tivni enostavnosti ne prispeva dovolj k predvidljivosti odločitev. Pogosto spreminjanje predlaganih dnevnih redov in preobsežni dnevni redi, ogromno amandmajev (alternativnih sprememb) k predlaganim členom v drugi in tudi v tretji obravnavi ter vsesplošna nepreglednost glasovanj 142 Pri ponovnem glasovanju o zakonu o SOVI na 34. izredni seji DZ dne 7. 4. 1999 je bil zakon pri prvem glasovanju zavrnjen (45 glasov za, 21 proti). Potem ko je po- slanec DeSUS-a F. Žnidaršič zaprosil za ponovitev glasovanja, je bil zakon sprejet (47 glasov za, 19 proti). Ko je nato poslanec SDS P. Rupar ugotovil, da se je pri glasovanju zmotil, je prišlo do tretjega glasovanja (47 glasov za, 21 proti). 210 PARLAMENTARNO ODLOČANJE in še posebej prepuščanje odločanja drugim, vnašajo v proces odločanja dokajšnjo nepredvidljivost ali vsaj nejasnost glede uspešnega dokonča- nja posameznih branj ali rokov dokončnega sprejema zakonov. 8. Zakonodajno odločanje in porazdelitev moči – poskus sklepnih ugotovitev Parlamenti so takoj na začetku svojega delovanja poleg osnovne organi- zacijske strukture morali razviti tudi posebne postopke sprejemanja od- ločitev. Vzpostavljena formalna in neformalna pravila odločanja so parla- mentom skupaj s stabilnim načinom vodenja (stable patterns of leader- ship), ki se ne spreminja v času ali glede na posamezne zadeve, dajali značilnosti institucionaliziranega zakonodajnega telesa (Copeland in Pat- terson, 1994: 152). Urejeni postopki in odločevalska rutina so omogočili regularnost kolektivnega obnašanja udeležencev v zakonodajnih postop- kih (regularity of collective behaviour) in prispevali k predvidljivosti od- ločitev. Hkrati so se oblikovali posebni načini porazdelitve moči in odgo- vornosti, od katerih je odvisno, kdo predvsem in na kakšen način nadzo- ruje zakonodajne tokove. Porazdelitev moči in odgovornosti med udeležence v procesu zakono- dajnega odločanja je izredno specifična in daje vsakemu parlamentu po- seben značaj, hkrati pa je – kot kažejo primeri parlamentov z daljšo tra- dicijo – tudi spremenljiva. Porazdelitev moči in odgovornosti je lahko ra- cionalna, če ne koncentrira preveč moči v rokah enega ali glavnega odločevalca, vendar je spet ne sme razpršiti v taki meri, da bi posamezni udeleženci imeli nedoločeno količino moči in odgovornosti (Longley, 1996: 312). Prevelika razpršitev moči zmanjšuje učinkovitost odločanja, omogoča nastajanje nejasnih situacij in ustvarja potrebo po pogostih raz- lagah in tudi po intervencijah vodstva parlamenta od zgoraj. Na drugi strani pa tudi prevelika centralizacija moči in vpliva ne prispeva nujno k učinkovitosti. V večini evropskih parlamentov z daljšo tradicijo ugotav- ljajo v povojnem obdobju poseben trend razvoja – po prevladi poslancev se je uveljavila premoč strankarskega kluba ali frakcije, medtem ko v zadnjem času ugotavljajo nekakšno ravnotežje med strankarskim klu- bom in delovnimi telesi (Schuttemeyer, 1995). V ameriškem kongresu, kjer se je na začetku 20. stoletja uveljavilo seniorsko načelo, sta se moč in odgovornost dolgo časa koncentrirala okrog predsednikov delovnih teles in vodstva doma. V sedemdesetih letih pa se je pomen seniorskega nače- la zmanjšal, medtem ko se je povečala moč strankarskih vodstev. Posledi- ca je bila prevelika razpršitev moči in s tem večja fluidnost zakonodaj- nega odločanja ter manjša učinkovitost (Longley, 1996: 314). Do nove spremembe v razmerju moči v smislu njene koncentracije v rokah pred- PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 211 sednika je prišlo sredi devetdesetih let. V novih in prenovljenih parla- mentih Srednje in Vzhodne Evrope, ki se ukvarjajo z izredno zahtevnimi in kompleksnimi nalogami, se ureditev procesa zakonodajnega odloča- nja še vedno preveč razlikuje od ureditve zakonodajnega odločanja v dru- gih parlamentih z daljšo demokratično tradicijo in izkušnjami parlamen- tarnega dela (nemškem, francoskem, švedskem, itd.). Te razlike so očit- ne, če presojamo proces zakonodajnega odločanja glede na specifične cilje tega procesa in še posebej glede na uresničenost temeljnih načel za- konodajnega postopka. Opaziti je zelo različne vzorce delitve moči med udeleženci v zakonodajnih procesih, npr. med strankarskimi skupinami in delovnimi telesi. V nekaterih novih parlamentih, kot npr. v češkem parlamentu, so ugotavljali predvsem delitev moči po strankarski liniji, to je med velike in majhne stranke oz. med poslance večinske koalicije in opozicije (Reschova, 1996: 322). V procesu zakonodajnega odločanja v državnem zboru, ki je oprede- ljen s sedanjim poslovnikom, je mogoče ugotavljati predvsem posebno delitev moči in odgovornosti med vlado in državnim zborom. Vlada lah- ko izsiljuje državni zbor s hitrimi postopki in zahtevami po hitrem uvrš- čanju svojih predlogov na dnevne rede. Državni zbor naj bi tako v krat- kem času odločal o zelo pomembnih zadevah, medtem ko vlada v svojem postopku priprave predloga zakona lahko ravna nerazumljivo dolgo. Pri tem v zakonodajni postopek vlaga tudi predloge, ki so slabo domišljeni ali celo nekonsistentni, računajoč, da bo kasneje uporabila svoje široke možnosti dopolnjevanja lastnih predlogov. Gre za izrazito zlorabo hitrih postopkov za namene, ki ne ustrezajo poslovniškim pogojem. Pri tem se vlada ne more sklicevati na posebne zakonodajne programe, saj so bili ti v preteklosti ohlapni in nedorečeni – na to so vplivale tudi precejšnje raz- like med koalicijskimi partnerji tako pri ocenjevanju dejanskih procesov in pri pristopih k oblikovanju politik kot pri opredeljevanju prednosti za- konodajnega urejanja. Moč vlade se povečuje tudi zaradi možnosti vrača- nja predloga zakona predlagatelju (vladi) v dopolnitev. Takšna ureditev, ki ruši načelo samostojnosti zakonodajnega telesa in zabrisuje odgovor- nost oz. omogoča prelaganje odgovornosti, ima pomembne posledice za proces zakonodajnega odločanja. Porazdelitev moči med druge udeležence v procesu zakonodajnega odločanja kaže na precej široko opredelitev pravic in nedoslednost pri določanju odgovornosti. V primerjavi s poslanskimi skupinami imajo de- lovna telesa manjšo dejansko moč. Delovna telesa razpolagajo z velikimi formalnimi pristojnostmi v zakonodajnem postopku – prva opravijo raz- pravo o predlogu zakona, pomembno dopolnjujejo in spreminjajo pred- loge zakonov, opravljajo lahko raziskave, zbirajo informacije ter nadzoru- jejo uresničevanje zakonov. Vendar pa nimajo niti zadostne dejanske mo- či niti ni povsem določena njihova odgovornost za celovito obravnavo predlogov zakonov. Nerazčiščena vprašanja, ki se iz delovnih teles vrača- 212 PARLAMENTARNO ODLOČANJE jo na skupna zasedanja, preobremenjujejo državni zbor in prispevajo k splošni nepreglednosti zakonodajnih postopkov. Zaradi nedosledno ure- sničenega razmerja moči med koalicijo in opozicijo v delovnih telesih na- stajajo nove težave. Člani delovnih teles so preobremenjeni z delom v preštevilnih komisijah in odborih in niso mogli razviti vseh tistih značil- nosti, ki zagotavljajo kontinuiteto zakonodajnega dela ter predvidljivost postopka. Povečanje dejanske moči in odgovornosti delovnih teles ob nujni racionalizaciji njihovega števila je torej ena temeljnih predpostavk stabilnega, kontinuiranega in predvidljivega zakonodajnega dela. Poslanske skupine so se uveljavile in postale pomembna oblika dela večstrankarskega državnega zbora (poleg delovnih teles in skupnih zase- danj). Imajo pomemben vpliv ne glede na svojo velikost – vsaki poslan- ski skupini je praviloma zagotovljeno vsaj eno mesto v vsakem delovnem telesu. Poslanske skupine, celo majhne, lahko izvajajo precejšen vpliv preko kolegija, s katerim se predsednik posvetuje o vseh pomembnejših vprašanjih – od priprave predloga okvirnega programa dela za posamez- no leto in uvrščanja posameznih vprašanj na dnevne rede sej do zastopa- nosti predstavnikov poslanskih skupin v delovnih telesih. S svojimi sta- lišči lahko pomembno pogojujejo oblikovanje soglasja o obravnavanju najpomembnejših zadev na dnevnih redih. Kolegij predsednika državnega zbora je v dosedanji parlamentarni praksi razvil precej pomembno urejevalno in usmerjevalno moč in se uveljavil kot mesto za sodelovanje poslanskih skupin in neformalno pre- seganje nasprotij, ki otežujejo zakonodajno odločanje. Kljub temu da je posvetovalno telo, ima v praksi vendarle precejšen vpliv na odločitve predsednika državnega zbora. Ta sicer odloča individualno, vendar pa mora upoštevati mnenja kolegija, če naj v njem skuša preverjati svoje za- misli ali iskati možnosti soglasja. Vloga predsednika državnega zbora je bolj ali manj omejena na načrtovanje zakonodajnega dela, usklajevanje z vlado in nepristransko vodenje. Vendar bi lahko svojo moč in odgovor- nost veliko bolj uveljavljal za boljše sodelovanje med vlado in državnim zborom. Svojo dejansko moč bi lahko uveljavil tudi za zavračanje presla- bo pripravljenih zakonodajnih predlogov. Njegova pomembna naloga je tudi uresničevanje poslovnika in njegova sprotna razlaga, s čimer lahko prav tako utrjuje svoj vpliv. Delitev moči in odgovornosti v državnem zboru lahko ugotavljamo tudi, ko gre za poslance večinske koalicije in opozicije. Poslovnik sicer ne razlikuje posebej pravic in dolžnosti poslancev glede na to, ali njihova stranka pripada koaliciji ali pa opoziciji, vendar pa je iz pravic, ki jih zagotavlja manjšini oz. posameznim poslancem, mogoče ugotavljati ne- sorazmerje moči v korist parlamentarne opozicije. Poslovnik ji npr. omo- goča, da s tretjino glasov vseh poslancev zahteva in izsili razpis zakono- dajnega referenduma, ustavnosodno presojo zakonov ali uvedbo parla- mentarne preiskave, prav tako pa lahko prepreči skrajšani zakonodajni PROCES PARLAMENTARNEGA ZAKONODAJNEGA ODLOČANJA 213 postopek. Opozicija ima široke možnosti za podaljševanje zakonodajne- ga odločanja (dolge razprave, neomejeno število nastopov posameznih poslancev, repliciranje, pojasnjevanje glasovanja, prekinjanje zasedanj z odmori za posvetovanja, povzročanje nesklepčnosti) in celo za odkrito obstrukcijo, s čimer lahko blokira delovanje državnega zbora (Ribičič, 1999: 98), ki niso primerljive s pravicami opozicije v drugih parlamentih (kljub temu, da opozicijski poslanci uživajo določene prednosti). Nekate- re pravice na škodo racionalnosti in ekonomičnosti postopka pa lahko pretirano izrabljajo tudi poslanci koalicije – sprejemanje slabo pripravlje- nih predlogov zakonov v postopek pomembno vpliva na podaljševanje postopkov, vlaganje velikega števila amandmajev na lastne predloge za- megljuje sam smoter dopolnjevanja. Sprejemanje slabih zakonov zahteva pogoste nove zakonske dopolnitve, vodi do ponovnega odločanja in us- tavnih sporov. K večji predvidljivosti zakonodajnega odločanja in kakovosti sprejetih zakonov sicer prispevata dva udeleženca, katerih pomoč in podpora sta izredno pomembni. Na prvem mestu so službe državnega zbora, ki zago- tavljajo pomembno organizacijsko in strokovno pomoč, nepristranske informacije ter podatke raziskav, ki pomembno razbremenjujejo in pri- pomorejo k odgovornejšemu pojmovanju vlog in nalog posameznih ude- ležencev zakonodajnega odločanja. Te službe bi se morale bistveno okre- piti glede na majhno število poslancev. Prav tako pomembna je posebna parlamentarna služba, ki skrbi za strokovnost zakonodajnega urejanja – Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve pomembno preprečuje vo- luntarizem pri zakonodajnem odločanju. Sedanji način porazdelitve moči in odgovornosti med udeležence v procesu zakonodajnega odločanja v državnem zboru je preveč fragmenti- ran in fluiden, še ne dovolj izoblikovana odločevalska rutina in način vo- denja pa kažeta, da je slovenski državni zbor, tako kot drugi novi parla- menti v Srednji in Vzhodni Evropi, še vedno v fazi notranje instituciona- lizacije. Moč in odgovornost udeležencev sta preveč razpršena oz. nista ustrezno porazdeljena. Prav tako nista medsebojno usklajena na način, ki bi omogočal zadostno regularnost kolektivnega obnašanja vseh udele- žencev. Oblikovanost zakonodajnega odločanja kakor tudi porazdelitev moči med udeležence povzroča nejasne situacije, ko posamezni udele- ženci lahko pričakujejo, da bodo svojo odgovornost uresničili kasneje, ali da bo njihovo nalogo opravil nekdo drug. Prevelika razpršitev moči in odgovornosti in njuna neusklajenost ne prispeva k stabilnosti in predvi- dljivosti procesa odločanja in s tem k predvidljivosti in kakovosti konč- nih odločitev. 214 215 LITERATURA Agh, Attila (1994), The Europeanization of ECE Polities and Emergence of the New Democratic Parliaments, v: (A. Agh, ur.), The Emergen- ce of ECE Parliaments – The First Steps, HCDS, Budapest, Agh, Attila (1995), The Legislative Activity of the First Parliament, v (A. Agh in S. Kurtan, ur.), The First Parliament, HCDS, Budapest, Agh Attila (1996), Meso-Politics in Central Europe: Fighting with Infanti- le Disease in Europeanization and Democratization, The Second Steps, HCDS, Budapest, Agh, Attila (1998), The Politics of Central Europe, Sage Publications, London, Antič, G., Milica (1998), Ženske v parlamentu, Znanstveno in publicistič- no središče, Ljubljana, Bagehot, Walter (1867), The English Constitution, Chapman and Hall, London, Bachrach in Baratz (1970), Power and Poverty, Bavcon, Ljubo (1992), Človekove pravice in temeljne svoboščine v novi ustavi Republike Slovenije; v: Nova ustavna ureditev Slovenije, Zbornik razprav, Pravna fakulteta v Ljubljani, Bernik, Ivan (1989), Socialistična družba kot obmoderna družba, v: Druž- boslovne razprave, št. 7/89, ISU – Slovensko sociološko društvo, Ljubljana Beer, Samuel (1969), Modern British Politics, Faber, London, Beer, Samuel (1990), The British Legislative and the Problem of Mobili- zing Consent, v: (P. Norton, ur.) Legislations, Oxford University Press, Beyme, Klaus (1973), Opposition, v: Marxism, Communism and Western Society. A Comparative Encyclopaedia, Vol. VI., Herder & Herder, New York, Beyme, v. Klaus (1982), Parteien in Westlichen Demokratien, R. Piper Co. Verlag, Munchen, Beyme, Klaus (1985), The Role of the State and the Growth of the Gover- ment, International Political Science Review, št.1/85, Bibič, Adolf (1993), Racionalnost opozicije, v: (D. Zajc, ur.), Slovenski parlament v procesu politične modernizacije, FDV in SPOD, Bibič, Adolf (1997), Conflicts and Consensus: Pluralism and Neocorpora- tism in the Old and New Democracies, v: (S. Kropivnik, I. Lukšič in D. Zajc, ur.), Conflicts and Consensus, Third Regional Confe- rence of the Central European Political Science Associations, SPOD, Ljubljana, 216 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Biščak, Bogdan (1998), Professional Support in the Legislative Process, v (L. Longley in D. Zajc ur.): The New Democratic Parlaments – The First Years, RCLS IPSA, Appleton, Blondel, Jean (1969), An Introduction to Comparative Government, Lon- don, Bobbio, Norberto (1987), Which Socialism?: Marxism, Socialism and De- mocracy, Polity Press, Brezovšek, Marjan (1993), Federalizem in decentralizacija, Založba Ka- rantanija, 1994, Brown, W. Holmes (1995), Rules of Procedure in the U.S. Congress, v: Rules of Procedure and Parliamentary Practice, Sejm of the Repub- lic of Poland, Warsaw, Bučar, France (1969), Uvod v javno upravo, CZ, Ljubljana, Bučar, France (1988), Usodne odločitve, Časopis za kritiko znanosti, Ljubljana, Bučar, France (1993), Prehod skozi rdeče morje, Založba Mihelač, Ljublja- na, Cox, Garry in McCubbins, Mathew (1993), Comparing Legislatures, Litt- le, Brown and Co., Boston, Dahl, Robert A. (1971), Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University Press, New Haven, Dahl, Robert (1989), Democracy and Its Critics, Yale University Press, New Haven, Duverger, Maurice (1950), L’Influence des Systemes Electoreaux sur la Vie Politique, Armand Colin, Paris, Ferfila, Bogomil in Phillips, Paul (1999), Slovenia and Canada, A Compa- rative Approach, FDV, Ljubljana, Fink-Hafner, Danica (1997), Development of a Party System, v: (D. Fink- Hafner in J. R. Robbins, ur.) Making a New Nation: The Formation of Slovenia, Dartmouth, Aldershot, Fink - Hafner, Danica (1998), Organized interests in the policy-making pro- cess in Slovenia, Journal of European Public Policy 5:2, junij 1998, Fisher, Roger in Ury, William (1981), Getting to Yes – Negotiation Agree- ment Wihout Giving In, Penguin Books, Houghton Mifflin Comp., Goati, Vladimir (1990), Svobodne volitve v Jugoslaviji, TiP, št. 5–6/91, Gorbachev, Mikhail (1991), The August Coup, Harper Collins Publishers, London, Grad, Franci (1995), Nekatere značilnosti razmerij med državnim zbo- rom, državnim svetom, predsednikom republike in vlado, Javna uprava, št. 4/95, Grad, Franci (1995), Prispevek na strokovnem srečanju pravnikov s po- dročja javnega prava, Brdo pri Kranju, november 1995, Grad, Franc (1996), Volitve in volilni sistemi, Institut za javno upravo, Ljubljana, LITERATURA 217 Grad Franc, Kaučič Igor, Ribičič Ciril in Kristan Ivan (1996), Državna ure- ditev Slovenije, ČZUL RS, Ljubljana, Grad, Franci in Kaučič, Igor (1997), Ustavno pravo Slovenije, Visoka poli- cijsko-varnostna šola, Ljubljana, Graziano, Gigi (1994), Lobbying, Exchange and Definition of Interests, v (A. Bibič in G. Graziano, ur.): Civil Society, Political Society, De- mocracy, Slovensko politološko društvo, Ljubljana, Hamon, Francis (1995), Referendum, DZS, Ljubljana, Hribar, Spomenka (1991), Dolomitska izjava, Nova revija, Ljubljana, Huntington, Samuel P. (1968), Political Order in Changing Societies, Yale University Press, New Haven and London, Huntington, Samuel P. (1991), How Countries Democratize, Political Science Quarterly, št. 4/91, Huntington, Samuel (1993), The Third Wave, Democratization in the Late Twentieth Century, Norman and London: University of Okla- homa Press, Ilonszki, Gabriella (1996), Parliamentary Committees and Policy Making in Hungary, Budapest Papers on Democratic Transition, št.106/ 1996, Ilonszki, Gabriella (1996), From Marginal to Rational Parliaments, v (A. Agh in g. Ilonszki, ur.), Parliaments and Organized Interests – the Second Steps, HCDS, Budapest, Igličar, Albin (1995), Zakonodajno odločanje, ČZ UL, Ljubljana, Isberg, Magnus (1982), The First Decade of the Unicameral Riksdag, Stockholms Universitet, Stockholm, Jackiewicz, Irena in Jackiewicz, Zbigniew (1996), The Polish Parliament in Transition: In Search for a Model, v (A. Agh in G. Ilonszki, ur.): Parliaments and Organized Interests, HCDS, Budapest, Jambrek, Peter (1988), Velika in usodna ustavna prevara, Delo, sobotna priloga (29. X. 1988), Jambrek, Peter (1989), Oblast in opozicija v Sloveniji, Obzorja, Maribor, Jambrek Peter (1990). Ustavna izvedba načela delitve oblasti. V: Teorija in praksa, št. 10 –11, str. 1179–1189, Jambrek, Peter (1992), Ustavna demokracija, DZS, Ljubljana, Janda, Kenneth, Berry, Jeffrey in Goldman, Jerry (1992), The Challenge of Democracy. Goverment in America (tretja izdaja), Houghton Mifflin Company, Boston, Janko, Lojze (1997), Zahtevno in intenzivno obdobje prilagajanja, Parla- mentarec, št. 7/1997. Jasiewicz, Krzysztof (1993), Polish Politics on the Eve of the 1993 Elec- tions: Towards Fragmentation or Pluralism?, Communist and Post- Communist Studies, št. 26(4), Jović, Dejan (1996), Party System Development from a Parliamentary Perspective in Croatia, v: (A. Agh in G. Ilonszki, ur.): Parliaments and Organized Interests: The Second Steps, HCDS, Budapest, 218 PARLAMENTARNO ODLOČANJE Judge, David (1993), The Parliamentary State, Sage, London, Judge, David (1994) East Central European parliaments: The First Steps, v: (A. Agh), The Emergence of ECE Parliaments, The First Steps, HCDS, Budapest, Kernochan, James (1976), The Legislative Process, Minneola, New York, Kerševan, Tatjana (2000), seminarska naloga, FDV, Ljubljana, Kiewiet, Roderic in McCubbins, M.D. (1991), The Logic of Delegation, University of Chicago, Chicago, Kitschelt, Herbert (1992), The Formation of the Party Systems in East Central Europe, v: Politics & Society, št. 3/92, Kos, Marko (1999), Slovenska inteligenca, Nova revija, Ljubljana, Koštunica, Vojislav in Čavoški, Kosta (1983), Stranački pluralizam ili mo- nizam, Institut društvenih nauka, Beograd, Kovač, Bogomir (1998), Naša menadžerska elita je bolj evropska od poli- tične, Delo, 5. 12. 1998, Kranjc, Stane (1993), Politične stranke in parlament: parlamentarne frak- cije (skupine, klubi), v (D. Zajc, ur.): Slovenski parlament v proce- su politične modernizacije, FDV, Ljubljana, Krašovec, Tatjana (2000), Programiranje dela v državnem zboru RS in us- klajevanje s programom vlade, seminarska naloga Kristan, Ivan (1996), Specifics of Slovene Bicameralism, v: (S.Kropivnik, I. Lukšič in D. Zajc, ur.), Conflicts and Consensus, Slovensko poli- tološko društvo, Ljubljana, Krivic, Matevž (1990), Parlamentarni sistem z reprezentativno vlogo šefa države in stabilno vlado – sistem konstruktivne nezaupnice, Teori- ja in Praksa št. 10–11/90, Ljubljana, Krivic Matevž (1992), Vlada – nova ustavna ureditev, Zbornik znanstve- nih razprav Pravne fakultete v Ljubljani, Kušej Gorazd, Pavčnik Marjan in Perenič Anton (1996), Uvod v pravoz- nanstvo, ČZUL RS, Ljubljana, Laundy, Philip (1989), Parliaments in the Modern World, Aldeshot, Go- wer, Liebert Ulrike in Cotta Maurizio (1990), Parliament and Democratic Con- solidation in Southern Europe: Greece, Italy, Portugal, Spain and Turkey, Pinter Publishers, London in New York, Lijphart, Arend (1984), Democracies in Twenty-One Countries, Yale Uni- versity Press, New Haven, Linz, Juan, J. (1990), Transitions to Democracy, The Washington Quar- terly, Summer 1990, Loevenberg, Gerhard in Patterson, Samuel (1979), Comparing Legislatu- res, Little, Brown and Co., Boston, Loewenstein, Karl (1957), Political Power and the Governmental Process. Chicago: The University of Chicago Press, LITERATURA 219 Longley, Lawrence (1996), Parliaments as Changing Institutions and as Agents of Systemic Change: Perspectives and a New Research Fra- mework, v: (A. Agh in G. Ilonszki ur.) Parliaments and Organized Interests: The Second Steps, HCDS, Budapest, Longley, Lawrence, D. in Peirce, Neal, R. (1996), The Electoral College Primer, Yale University Press, New Haven, Longley, Lawrence in Zajc, Drago (1998), The First Years of the New De- mocratic Parliaments, v: The New Democratic Parliaments, RCLS of IPSA, Appleton, Luhman, Niklas (1992), Legitimacija kroz proceduru, Naprijed, Zagreb, Lukšič, Igor (1991), Demokracija v pluralni družbi, Znanstveno publici- stično središče, Ljubljana, Mach, Bogdan in Wesolowski, Wlodzimierz (1999), Politicians in Times of Transformation, Wissenschaftzentrum Berlin fur Sozial- forschung, P98–001, Malova, Darina in Sivakova, Danica (1996), The National Council of the Slovak Republic, v (A. Agh in G. Ilonszki, ur.): Parliaments and Organized Interests: The Second Steps, HCDS, Budapest, Mansfeldova, Zdenka (1999), Das Tschechische Parlament, prispevek na mednarodni konferenci »Parlamente und Systemwechsel in Ost- europa«, Berlin, 19.–21. februarja 1999, Matthews, Donald in Valen, Henry (1999), Parliamentary Representation – The Case of Norvegian Storting, Ohio State University Press, Mattson, Ingvar in Strom, Kaare (1995), Parliamentary Committees, v (H. Doringled, ur.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe, New York, St. Martin’s Press, Melik, Vasilij (1965), Volitve na Slovenskem, Slovenska matica, Ljublja- na, Merkel, Wolfgang (1994), Democratic Consolidation and Civil Society, Problems of Democratic Consolidation in East Central Europe, v (A. Bibič in G. Graziano, ur.): Civil Society, Political Society, De- mocracy, Slovensko politološko društvo, Ljubljana, Mezey, Michael (1979), Comparative Legislatures, NC: Duke University Press, Durham, Mirčev, Dimitrij in Igor Spiroski (1998), The Role and Early Experiences of the Macedonian Parlament in the Process of Transition, v: (L. Longley in D. Zajc, ur.): The New Democratic Parlaments – The First Years, RCLS IPSA, Appleton, Mirčev, Dimitrij in Spiroski, Igor (1999), Vodstvo v makedonskem parla- mentu, v (D. Zajc, ur.): Parlamentarno vodenje, Zbornik medna- rodne konference, Državni zbor, Ljubljana, Montesquieu, Charles (1900), De l’Esprit des Lois, Flamarion, Paris, Mozetič, Miroslav (1999), Funkcije predsednika državnega zbora RS, v 220 PARLAMENTARNO ODLOČANJE (D. Zajc, ur.): Parlamentarno vodenje, Zbornik mednarodne konfe- rence, Državni zbor, Ljubljana, Mozetič, Miroslav (1999), Parlamentarna preiskava (magistrsko delo), Norton, Philip (1993), Does Parliament Matter, Harvester&Wheatsheaf, New York, London, Offe Claus (1985), Politična moč in oblast, Delavska enotnost, Ljubljana, Offe Claus (1991), Capitalism by Democratic Design? Facing the Triple Transition in East Central Europe, Social Research, 58/4, Ogriz, Albin (1926), Politične stranke, samozaložba, Ljubljana, Olson, David (1994), Democratic Legislative Institutions. A Comparative View, M. E. Sharp, Inc., New York, Olson, David (1997), Paradoxes of Institutional Development: The New Democratic Parliaments of Central Europe, International Political Science Review, št. 4/1997, Palecki, Krzysztof (1994), The Dillemas of Legal Transition in Poland, v (A. Bibič in G. Graziano, ur.): Civil Society, Political Society and Democracy, Slovensko politološko društvo, Ljubljana, Patzelt, Werner, J. (1999), Prlamentarno vodstvo v Nemčiji, v (D. Zajc, ur.): Parlamentarno vodenje, zbornik mednarodne konference, Dr- žavni zbor, Ljubljana, Pitamic, Leonid (1927), Država, Založila Družba Sv. Mohorja (ponatis CZ, Ljubljana, 1996), Pitkin, Hanna (1967), The Concept of Representation, University of Cali- fornia, Los Angeles, Pizzorusso, Alessandro (1988), The Law-Making Process as a Juridical and Political Activity, v (A. Pizzorusso, ur.): Law in the Making, A Comparative Survey, Springer Verlag, Berlin, Predan, Milan (1992), Vse povojne slovenske vlade, Založba za alterna- tivno teorijo, Maribor, Prunk, Janko (1998), Kratka zgodovina Slovenije, Založba Grad, Ljub- ljana, Puhar, Alenka (1999), Ena prijazna, z opravičilom, Delo, 26. 6. 1999, Rae, Douglas (1996), Volilni zakoni, v (S. Gaber, ur.): Volilni sistemi, zbornik, Krt, Ljubljana, Rasch, Bjorn Eric (1992), Controlling the Executive, BPDT, št. 42, Rasch, Bjorn, Eric (1999), Glasovalne procedure in formiranje dnevnega reda v evropskih parlamentih, v (D. Zajc, ur.): Parlamentarno vo- denje, zbornik mednarodne konference, Državni zbor, Ljubljana, Reschova, Jana in Syllova, Jindriska (1996), The Legislature of the Czech Republic, v (A. Agh in G. Ilonszki, ur.): The Second Steps, HCDS, Budapest, Reynolds, Andrew in Reilly, Ben (1997), The International IDEA Hand- book of Electoral System Design, International Institute for Demo- cracy and Electoral Assistance, Stockholm, LITERATURA 221 Ribarič, Miha in Ribičič, Ciril (1983), Delegatski skupščinski sistem, Ljubljana, Ribičič, Ciril (1995), Nekatere značilnosti odločanja v slovenskem parla- mentarizmu (1992–1994), 1. strokovno srečanje pravnikov s po- dročja javnega prava, zbornik, Institut za javno upravo, št. 1/95, Ljubljana, Ribičič, Ciril (1997), Oblikovanje vlade v parlamentarnem sistemu Slove- nije, v: (M. Brezovšek, ur.), Demokracija – vladanje in uprava v Sloveniji, Ljubljana, SPOD, zbornik, Ribičič, Ciril (1998), O vlogi Sekretariata ob upokojitvi njegovega staro- ste, Parlamentarec, št. 6/98, Ribičič, Ciril (1999), Med hitrostjo in kakovostjo, v: (D. Zajc, ur.): Parla- mentarno vodenje, zbornik mednarodne konference, Ljubljana, Državni zbor, Riker, W. H. (1962), The Theory of Political Coalitions, Yale University Press, Rousseau, Jean, Jacques (1960). Družbena pogodba (predgovor Gorazd Kušej), CZ, Ljubljana, Rupel, Dimitrij (1994), Čas politike, DZS, Ljubljana, Rupel, Dimitrij (1998), Svoboda proti državi, Znanstvena knjižnica FDV, Ljubljana, Rupel, Dimitrij (1999), Narod prihodnosti, Delo (30. 4. 1999), Sands, Roger (1995), Rules of Procedure in the British Parliamentary Tra- dition, v: Rules of Procedure and Parliamentary Practice, Sejm of the Republic of Poland, Sartori, Giovanni (1976), Parties and Party Systems, Cambridge, Cambri- ge University Press. Schmitter, Philippe (1992), The Consolidation of Democracy and Repre- sentation of Social Groups, American Behavioral Scientist 35 (4–5), Schreiner, H. Josef (1995), Rules of Procedure in the German Parliamen- tary Tradition, v: Rules of Procedure and Parliamentary Practice, Bureau of Research, Sejm of the Republic of Poland, Warsaw, Shaw, Malcolm (1979), »Conclusions«, v (John Lees in M. Shaw, ur.): Committees in Legislatures: A Comparative Analysis, Martin Ro- bertson, Oxford, Shepsle, Kenneth in Weingast, Barry (1984), Legislative Politics and Bud- get Outcomes, v (G. Mills in L. Palmer, ur.): Federal Budget, Urban Institute, Washington, Shüttemeyer, Suzanne (1994), Hierarchy and Efficiency in the Bunde- stag: The German Answer for Institutionalizing Parliament, v (G. Copeland in S. Patterson, ur.): Parliaments in the Modern World, Ann Arbor, Michigan, University of Michigan Press, Strom, Kaare in Müller, Wolfgang (1999), Koalicijsko vladanje v parla- 222 PARLAMENTARNO ODLOČANJE mentarnih demokracijah, v (D. Zajc, ur.): Parlamentarno vodenje, Zbornik mednarodne konference, Državni zbor, Ljubljana, Šmidovnik, Janez (1992), Moč in nemoč slovenske vlade, TiP, št. 11/12, Šmidovnik, Janez (1996), Ali je res krivo le sodstvo, Delo, 3.2.1996, Šnuderl, Makso (1950), Zgodovina ljudske oblasti, DZS, Ljubljana, Taagepera, Rein in Shugart, Matthew (1989), Designing Electoral Sys- tems, v: Electoral Studies, št. 1/89, Velišček, Jožica (1998), Dejstva in okoliščine, ki vplivajo na učinkovitost dela Državnega zbora, v (D. Zajc, ur.): Parlamentarno vodenje, zbornik referatov iz mednarodne konference, Vrišer, Boris (1993), Zakonodajni postopek, Shemetični prikaz po poslov- niku Državnega zbora, PP, št. 26/93, Weber, Max (1986), Theory of Social and Econimic Organization, The Free Press, New York, Weber, Max (1988), Protestantska etika in duh kapitalizma, ŠKUC, Ljub- ljana, Wiatr, Jerzy (1999), Lasting Cleavages and Changing Party System in Po- land – 1989–1999 (avtorski tekst), Zajc, Drago (1991), Civilna družba in pravice posameznika, Nova Revija, št. 108/91. Zajc, Drago (1993), Procesi politične modernizacije v (Vzhodni) Evropi in Sloveniji, v: (D. Zajc, ur.), Slovenski parlament v procesu politične modernizacije, zbornik, Ljubljana, FDV, Zajc, Drago (1994), The Formation of Parliamentary Coalitions in Slove- nia, v: (A. Agh, ur.): The Emergence of East, Central European Par- liaments: The First Steps, HCDS, Budapest, Zajc, Drago (1996), Legislative Developments in a New Democracy: The Case of Slovenia, v (A. Agh in G. Ilonszki, ur.), Parliaments – The Second Steps, HCDS, Budapest,. Zajc, Drago (1996), Delovna telesa v državnem zboru, Slovenski parla- ment – izkušnje in perspektive, zbornik SPOD, Ljubljana, Zajc, Drago (1996), Vpliv volilnih sistemov na sestavo in delovanje parla- mentov, raziskovalno poročilo, Ljubljana, FDV – CPR, Zajc Drago (1997), Parliamentary Conflict Resolution in the New East- Central European Parliaments, referat na XVII. Kongresu IPSA, Seul, Zajc, Drago (1998), From Transition to Consolidation – The Case of Slo- venia, v: (S. Berglund, T. Hellen in F. H. Aarebrot, ur.) The Hand- book of Political Science in Eastern Europe, Edward Elgar, Chel- tenham, Zajc, Drago (1999), Istitucionalizacija slovenskega državnega zbora – pro- ceduralni standardi, vodenje in distribucija moči v procesu odloča- nja, v: (D. Zajc, ur.) Parlamentarno vodenje, zbornik mednarodne konference, Državni zbor, Ljubljana, LITERATURA 223 Zver, Milan (1992), Korporativizem v slovenski politični misli v 20. in 30. letih, Časopis za kritiko zananosti, Ljubljana, Ustava Republike Slovenije z uvodnim komentarjem L. Udeta, F. Grada in M. Cerarja, ČZUL RS, Ljubljana, 1992, (OIUP) Osnove italijanskega ustavnega prava in ustava Republike Italije (uvod N. Brandt, predgovor L. Janko), Ljubljana, ČZ Uradni list RS, Ljubljana, 1998, (PW) Parliaments of the World, Interparliamentary Union, The MacMil- lan Press, London, 1976, The Role of the Central European Parlia- ments in the Process of European Integration, zbornik mednarod- ne konference, Praga, 1977. 224 STVARNO KAZALO »acquis comunautaire« 76 167, 179, 180, 183, 184, 192, 193, Agh, Attila 29, 33, 55, 70, 76, 82, 196, 198–202, 205–209, 211 107 družbena nasprotja (»cleavages«) Antić, Milica 47 6, 50, 119 Bavcon, Ljubo 17 družbena pogodba 64, 221 Beer, Samuel 28, 113 Duverger, Maurice 24 Bernik, Ivan 14 dvopolno povezovanje strank 58 Beyme, Klaus 52, 67, 169 Evropska komisija 61, 77, 78, 156 Bibič, Adolf 50 Ferfila, Bogomil 85, 87, 88 Blondel, Jean 204 Fink-Hafner, Danica 196, 204 Bobbio, Norberto 4 glasovalni postopki 207, 209 Brezovšek, Marjan 216 globina zakonodajnega poseganja Bučar, France 83, 84, 193 68 človekove pravice 4, 14, 17, 22, 23, Grad, Franci 36, 37, 39, 40, 42, 66, 47, 68, 76, 81, 104, 167, 182 68, 94, 204, 210 Dahl, Robert 14, 15, 18, 194 Graziano, Gigi 194 delavsko samoupravljanje 4 Hamon, Francis 217 delež žensk v parlamentu 47, 48, Hribar, Spomenka 217 120 Huntington, Samuel 12, 13, 14, 19 delež izgubljenih glasov 42, 53 Igličar, Albin 29, 65, 67, 132, 133 delitev mandatov 42, 137 Ilonszki, Gabriella 69, 110 delovna telesa (»committees«): implementacija odločitev 126 – matična 133, 149, 150, 151, informacijska in mobilizacijska 155, 184, 186, 189, 195 funkcija 112 – zainteresirana 150, 184, 186 interesne skupine 112, 125, 157, demokratični deficit 113 194, 195, 196, 214 dnevni redi 70, 71, 101, 154, 184, Isberg, Magnus 176 192, 208, 209 Jambrek, Peter 15, 24, 33, 34 dopolnila k slovenski ustavi 5, 36, Janko, Lojze 76 172 Jasiewicz, Krzysztof 51 državni program RS za prevzem Jović, Dejan 217 pravnega reda EU 77, 78 Judge, David 50, 64, 103 državni svet 5, 28, 36, 40, 46, 74, kakovost zakonodaje 82, 83, 197 151, 159, 164, 204, 205, 206, 207, Kaučič, Igor 36, 66, 94 214 Koštunica, Vojislav 14 državni zbor 5, 6, 30, 36, 40, 42, koalicije: 43, 44, 46, 47, 49, 57, 59, 61, – načelna koalicija (Demos) 56, 70–82, 87, 88, 91, 93, 94, 107, 57, 60 115, 120, 121, 147–152, 154–160, – mala koalicija« 57, 60, 101 STVARNO KAZALO 225 – »velika koalicija 57, 60 Müller, Wolfgang 51 – »pragmatična koalicija« 60 načela zakonodajnega komunistična partija 4, 17, 20 postopka 210 konflikti 31, 50–54, 58, 59, 61–63, načrtovanje zakonodajnega 94, 111, 115, 116, 117, 120, 121, dela 70, 190 161, 195 nepisana pravila zakonodajnega konsolidacija demokracije 7, 29, odločanja 134 49, 62, 111, 119 neusklajenost koalicije 58 kontrola vlade 120 normativna integracija interesnega kooperativno razmerje med pluralizma 65 koalicijo-opozicijo 62 Norton, Philip 29, 31, 69, 95, 96, koordinacija parlamentarnih 104, 106, 113, 119, 125 strank 62 nujni (hitri) postopek 117 korporativna stanovska oblikovanje koalicij 41, 49, 51, vladavina 3 53, 63 Kos, Marko 107 oblikovanost delovnih teles 178, Kovač, Bogomir 109 180, 182 Krašovec, Tatjana 204 obseg zakonodajnega »out-puta« Kranjc, Stane 171, 175 80, 82 kreativni pristopi k razreševanju odločevalske funkcije konfliktov 64, 187 29 Kristan, Ivan 33, 36, 66, 94, 206 odprti telefon 117 kritična masa skupnostne Offe, Claus 28, 129 zakonodaje 80 Ogriz, Albin 220 Krivic, Matevž 24 Olson, David 28, 32, 127, 177, kriza legitimnosti 17 179, 181 Laundy, Philip 84, 157, 162, 189, opozicija: 200, 201 – sestava opozicije 62 »legislativni paradoks« 82, 120 – moč opozicije 22 Liebert, Ulrike 28, 51 organiziranje zakonodajnega Lijphart, Arent 58, 204 dela 70, 72 Linz, Juan 13, 15, 17, 18, 19, 20, osamosvajanje narodov 16 26, 195 ovrednotenje (evaluacija) Longley, Lawrence, D. 210 odločitev 127 Luhman, Niklas 124, 128, 157 Packenham, Robert 29, 30 Lukšič, Igor 204 Palecki, Krzystof 68 Malova Darina 219 parlamentarizacija interesov Mansfeldova, Zdenka 55, 69 51 Melik, Vasilij 219 parlamentarizem 3, 4, 5, 12, 13, Merkel, Wolfgang 13 18, 29, 64, 65, 117, 148, 182, Mirčev, Dimitar 41 203, 204, 210 množična sredstva obveščanja 96, parlamentarne raziskovalne 114, 116 službe 177 Mozetič, Miroslav 110, 174, 186 parlamentarni poslovniki 226 PARLAMENTARNO ODLOČANJE (»Standing Orders«) 70, 129, racionalizacija in razreševanje 136, 137, 145, 164 konfliktov 50 Patzelt, Werner, J. 188 Rae, Douglas 220 Pitamic, Leonid 16, 40, 66, 137 Rasch, Bjorn, Eric 96, 97, 207 Pizzorusso, Alessandro 83, 124, razmerje moči 21, 22, 192, 212 125, 126, 196 razpršitev moči odločanja 210, politična elita 5, 14, 19, 20, 21, 211, 214 22, 104, 109 razvitost funkcij 29, 119 politična modernizacija 12, 13, reparlametarizacija 28 16, 21, 124 Reschova, Jana 211 poročilo Evropske komisije o revija Parlamentarec 217, 221 napredku Slovenije v procesu Ribarič, Miha 221 uklučevanja v EU 79 Ribičič, Ciril 36, 66, 82, 94, 160, poslovnik državnega zbora 61, 199, 209, 212 115, 147, 152, 167, 173, Rupel, Dimitrij 110 182, 201 rutina zakonodajnega pravice poslancev opozicije odločanja 134 (parlamentarne manjšine) 167 samoodločba 5, 16, 34, 111 pravice poslancev 162, 167, 173 Sands, Roger 140 pravila zakonodajnega postopka Schmitter, Philippe 195 130, 133 Schüttemeyer, Suzanne 221 pravna in politična kultura 83 Sivakova, Danica 219 predhodna obravnava 151 služba vlade RS za evropske predhodni primeri (»precedents«) zadeve 77 134, 135, 137, 140 stopnja proporcionalnosti 43 predlagalna moč (»power of inita- strankarske skupine 168, 169, tion«) 125 171, 172, 175 predsednik parlamenta strategije RS za uklučevanje v EU (»The Directing Authority«) 77 126, 143, 189, 190 stroški represije 18, 19 predstavljanje družbenih strokovna javnost 118 interesov 37 Strom, Kaare 51, 176, 178 predvidljivost odločitev 124 Syllova, Jindriska 220 preiskovalne komisije 178, Šmidovnik, Janez 93 185, 187 Taagepera, Rein 37, 49 prenašanje sej DZ preko interneta tiskovne konference predsednika 118 DZ 117 prenašanje zasedanj parlamenta totalitarni sistemi 4, 13, 14, 17, 115 21, 62 preverjanje skladnosti tranzicija 4, 5, 7, 29, 30, 32, 49, 50, zakonodaje 197 53, 54, 62, 74, 80, 81, 82, 98, pritiski po zakonodajnem 100, 119 urejanju 69 udeleženci v zakonodajnem Prunk, Janko 220 postopku 130, 156 STVARNO KAZALO 227 upravljanje ugleda 114 – večinski sistem 24, 38, 39, 40, ustava iz l. 1974 29, 33, 44–46 34, 137 Weber, Max 136 ustava RS 104, 116, 166, Wesolowski, Wlodzimerz 109 173, 204 Wiatr, Jerzi 51 ustavno sodišče 46, 55, 80, 100, zakoni, ki omogočajo prevzemanje 126, 131, 167, 206 pravnega reda EU 82 uvedba 3 TV programa za zakoni, ki so vplivali na potek neposredno prenašanje sej DZ tranzicije 74 115, 117 zakonodajna funkcija 64 varuh človekovih pravic 81, 167 zakonodajna pobuda 68, 125, 157, Velišček, Jožica 80 164 volilni prag 5, 38, 39, 41, 49, 108, zakonodajni programi 69, 70, 77 120, 168, 172 zakonodajno odločanje 29, 124, volilni sistemi: 127 – proporcionalni sistem 5, 24, zakonsko prereguliranje 37– 49 (»overregulation«) 82, 83