NEKATERA ODPRTA VPRAŠANJA (PRE)OBLIKOVANJA SLOVENSKEGA PRAVNEGA REDA
Naincii tega sestavka je na primeru slovenske ustavne in zakonske ureditve, pa tudi dejanske prakse, ob kratki primerjalni analizi ureditve v nekaterih drugih državah-', obravnavati posamezna vprašanja ustavnopravne narave in vprašanja v zvezi s sklepanjem in izvrševanjem metinarodnih pogodb. Najbrž ni sporno, da obravnavana tematika že dlje časa čaka, da bi jo uredili in sicer na dveh ravneh -ustavni in zakonski, čemur bi moralo slediti tudi ustrezno prilagajanje, zlasti pa sprememba obstoječe prakse. Dejstvo, ki pa še ni nesporno, je, da obstoječa ureditev ne ustreza več novim izzivom, ki jih prinaša sodelovanje naše države v mednarodnih otinosih. Tako obsežno in tako pomembno področje prava kot je prav pravo, ki izvira iz vpetosti na.še države v živahno mednarodno dejavnost, si vsekakor za.služi večjo pozornost. Ne samo zato, ker bi dosledna in jasna ureditev prinesla več reda in predvidljivo.sti in zožila prostor za mnoštvo različnih interpretacij, pač pa predvsem zato, ker gre za pravo kot vsako drugo pravo - tega pa je treba upoštevati in spoštovati.
Za sodobne mednarotine združevalne procese je v prvi vrsti značilen njihov dinamizem, pogojen z razvojem vrste tehničnih in tehnoloških sredstev, ki take povezave omogočajo. Skupna imenovalca integracij sta globalizacija trgov in trgovine na eni strani, na drugi strani pa konkurenca v teh odnosih, ki za svoj poln razmah nujno (X)trcbuje ustrezen okvir. Države se razlikujejo glede na to, kako uspešno utirajo pot svojim gospodarstvom kot celotam in (dostikrat) tudi posameznim ekonomskih subjektom. Obstaja torej tudi konkurenca med državami samimi v tem smislu, da drž;ive med .seboj tekmujejo glede z;igotavljanja najboljšega možnega izhodi.ščnega položaja za svoja gospodarst\'a (prednosti zanj) ali zgolj za ohranitev obstoječih razmer zato, ker želijo konkurenco zaradi ohranitve interesov lastnega gospodarst\':i, ki konkurence (še) ni sposobno prenesti, omejcv;iti in zavirati njen razmah.
Splošna značilnost teh procesov je prehitevanje potreb prakse (gospotlarske ali ekonomsko-politične) oziroma normativno zaostajanje za prakso, za kar gre razloge v veliki meri iskati v obilici različnih oblik povezovanja, ki so jim posamezna gosp<xlarstva kos - tudi zato, ker so |X)budniki ali nosilci teh |X)vezav - medtem ko države kot organizacije zaradi z;ipleienih in nekonkurenčnih si.stemov vodenja in upravljanja raz\'oja odnoscA- ne dohajajo in v tem smislu pomenijo 'coklo razTOja.'
Država kot organizacija se je morala zaradi vključevanja v različne oblike mednarodnih povezav postopoma odrekati čedalje večjemu delu nalog, za katere se je
' Miro Prelt. difilomiraiil /miviilk. Slutba Vlade KS za zaboiiodtijo
' Tako Članic Frro/isie untje kol liidl listih, ti se za Članstvo Sdepotegujejo. In Hrvaike. za katero titeft-ne fiostatl ■ /loil nekttterlml iKtgojl ■ jiogajanje z Uvrfilisko unijo aktualno
zdelo, da jih lahko opravlja samo drž;iva - od pristajanja na razJične oblike sodelovanja zaradi uresničevanja skupnih interesov do omejitev- oziroma prenosa (dela) suverenosti. Sodobna drž;iva postaja čedalje manj nacionalna in čedalje bolj internacionalna; njena legitimnost in uspeSnost se čecktlje lx}lj merita z merili učinkovitosti, ki jih postavljajo njeni že internacionalizirani deli.
Z instrumentarijem - obstoječim in veljavnim - torej ni mogoče zadovoljivo odgovoriti na izzive, ki jih prinaSa razvoj mednarodnih odnosov. Države članice Evropske unije postopoma prilagajajo svoje ustavne določbe zahtev;nii razvoja medn;irodnih odno.sov tudi na ustavni ravni. Spremembe ustave kot hierarhično najvišjega pravnega akta so vedno strokovno z:ihtcvno in velikokrat tudi politično tvegano tlejanje. Vendar je pniv pravočasnost sprememb, za katere vemo, da jih ni mogoče odlagati in se jim ne izogniti, eno od meril, po katerili se presojata resnost in zrelost politike, ki pravo ne le spoštuje, pač pa ga tudi varuje.
Ustavnopravna snov
Slovenska ust;iva in zakonodaja o.stajata - tudi po tem, ko je ustavno sodišče izreklo svoje mnenje v zvezi z r;itifikacijo ESP' in tudi po sprejemu Ust;ivnega zakona o spremenibi 68.člena Ustave Republike Slovenije,* pa tudi po sprejemu Interpretativne dekhiracije Državnega zbora Republike Slovenije v zvezi z ratifikacijo Evropskega sporazuma o pridružitvi med Republiko Slovenijo in evrop-.skimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske imije* in celo še po sprejemu Li. zaščitne zakonodaje" - nedodelani in ne vsebujeta jasnih odgovorov na izzive, ki jih prinašajo zJasti evropski združevalni procesi.
Zlasti izraz zjSčitna zakonotlaja' je ponesrečen, da bi bil težko bolj, zgodovina njegovega nastanka pa je zgodovina vztrajnega posploševanja, ki se je na koncu zares sprevrglo v zgrešeno splošnost V izvirni obliki je besedna zveza 'zakonotlaja, s k;itero bo Republika Slovenija zaščitila svoje vitalne interese' pomenila zgolj to, da si nameniva zadržati urejevalne pristojnosti povsod tam, kjer in kolikor do poenotenja Se ni prišlo. To je glede na pravno naravo pravnih aktov, ki tvorijo vsebinsko in količinsko jedro zakonotlaje evropskih .skupnosti - smernic" - povsem upravičeno. Poleg .samih smernic, pri oblikovanju katerih Slovenija ni .sodelovala in še ne sodeluje, pač pa mora .svojo ureditev prilagoditi njihovi vsebini, bo pri v.seh prihodnjih pravnih aktih imela možnost aktivno sodelovati pri njihovem oblikovanju, ki pa spet poteka v skladu z načelom subsidiarnosti'.
> HrathU list Ke/nihllbe SImviilJe. il 40/97
•	l.'ni(liil list Kefnihlilte Sloiviilp. il 42/97
' llnuini llsi Ket'iihlikc Sloivnije, il. 44/97
•	lirailnl ILU KcimbllkeSloivnije, SI. 44/97;gre at .Kfirvmemhc In dojKilnlUv utkonov o ItijcUi, o ohmm-hI, o urvjanjn naselij in drugih jxtsegnv v prosinr za zak<in o slailmih zemljiščih in za zakon o lastninjenju nepremičnin v druiheni Uidninl.
' Čepniv .ce Je v zadnjem času u-dalilti hesedim zveza "zakttnodaja za zaSčIto (varovanje) Javnega (driavnega) interesa.
' f^m. tretji odstatvk Ifl9.člen Itigodhe o ustanovitvi l:tmpske skupnosti (PRS)
'prim 3h člen PILS.
Tokratne ustavne spremembe so prinesle novost, priložnosti, cia bi se lotili temeljite revizije ustave, pa Se nekaj časa najbrž ne bo - v glavnem zaradi tega, ker se zdi, da prave volje za kaj takega ni; z;tto se sprememb lotevximo ad hoc, neustrezno, nepremišljeno in nespretno; vemo, da obstoječi pravni okvir utesnjuje, vendar ga ne razširimo - ga pa stalno razrivamo.
Samo mnenje ustavnega sodišča prinaša nekaj odločnih odgovorov na nek;i-tera vprašanja v zvezi z njestom mednaro<lnih pogodb v hierarhiji pravnih norm tako v negativnem kot v pozitivnem smislu. T;iko je zlasti pomembna odločn;i ugo-tovite\' ustavnega sodišča, da so v našem ustavnopravnem redu v hierarhiji pravnih aktov mednarodne pogodbe nad zakonskimi določbami», poleg siceršnjih izvajanj v zvezi z neposredno uporabljivostjo mednarocinih pogodb in njihovo naravo (self-executing ali ne).
Morebiti pa je pomembneje od tistega, do česar se je ustavno sodLšče v svojem mnenju opredelilo, tisto, o čemer se je ustavno sodišče izreklo nikalno (odrekanje primata mednarodnega prava nad določb;mii ustave") in tisto, o čemer se ustavno .sodišče hote ni opredeljevalo: o možnosti presoje ratifikacijskega zakona ie od njegove uveljavitve dalje'- in o vprašanju, ali je za presojo ustavnosti zakona o ratifikaciji relevantno, ali mednarodna pogodba vsebuje neposredno uporabne pravne norme".
Ustavni zakon o spremembi 68. člena Ustave Republike Slovenije" je prinesel zanimivo rešitev (dvetretjinska večina glasov vseh poslancev za sprejem zakona oziroma mednarodne pogodbe), ki pa je žal vezana na bolečo temo slovensko-evropskih razprav, ki razvnemajo javnost in politiko od samega začetka: pravice tujcev do pridobivanja nepremičnin. Tega vprašanja ne kaže podcenjevati in bo očitno pomembno pri odločanju o tesnejšem povezovanju z Evropsko unijo, vendar je v primeru le-tega pozxjrnost usmerjena v napačno smer Tisto, kar bi moralo politike kot državnike skrixrti, so možnosti omejitev oziroma preno.sa suverenosti. V tem smislu ustavni z.akon žal ne prinaša nič novega - možno bi torej bilo - vsaj formalnopravno - z;ikon in mednarodno pogodbo, s k;iterima bi omejili ali prenesli suverenost, sprejeti z navadno večino. Vsaj v primeru morebitnega pristopa k Evropski uniji se to ne more zgodiU, saj vsebujejo ustanovitvene pogodbe evropskih skupnosti tudi določbe o nepremičninah - ne zato, ker bi bil namen pogodb o ustanovitvi polastiti se slovenskili ali katerihkoli drugih nepremičnin, pač pa zato, ker je la.stništvo nepremičnin nujni pogoj za pravico do ustanavljanja in prost pretok blaga, storitev, kapitala in ljudi".
" ToCJut 12, /lod R/1. pni suuvk. " li>Ckti 12. fKul K/l, zadnji slatvb.
" Savedena nadaljnja Cleniief/az(tosloi>lia. v kalem» prtde do mvljailife mednaniilne/iogodbe.je zanlmlni zaradi lega. ker pomeni naiiai-ek In utiranje fiotl, hkrati pa izratanje ftridrika ustavnega .vuUSCa, da Se nI reklo zadnje besede v tibravnavanem /irlmeru Kakorkoli te, /MISVAI) o naivdenlh vpraUmjih molCI, prav lako ustava, miurnja o motnosti tovrstne presoje l>a so razllCiui. " mm tudi Izvajanja ustavnega softiSia v zvez! s self executing tnetilles:
•• Uradni list Kepubllke Sloivnlje. Sl.42/'J7
" prim. inuderl M Ijisininska pravica tujcev na nepremičninah v lU rofiskt uniji. Pravna praksa. Si. 32S, ljubljana. Junij 1995
Dejstvo je. da je sprejem ustavnega zakona oziroma nasploli vse v zv-ezi s spremembo ustave potekalo tako, kot poteka \-ečina zakonodajnih sprementb: kot mrzJiČna reakcija na konkretno tegobo, ki jo jc zaradi takega ali tirugačnega razloga treba čimprej urediti in si oddahniti do naslednje tegolxr, ki bo zanesljivo spet prišla. Temu .se ni mogoče izogniti, ker .sc zdi, da trenutna zakonodajna politika -če ta obstaja - sploh ne vsebuje usmeritev in opredelitev do ključnih vprašanj izgradnje sodobnega pravnega reda". Zakonodaja v najširšem smislu se oblikuje na podlagi delovanja jxjgojnega refleksa. Zato ne sme čuditi, da v z\czi z vsebinsko izredno daljnosežnimi spremembami ni soglasja ne na politični in ne na strokovni ravni. Za iskanje .soglasja o bistvenih vprašanjih namreč zmanjka ali časa ali volje, če žc ne obojega. Pravni red jc potemtakem razumljen le kot nujni instru-mentarij, izražen v obliki lx)lj ali manj dodelanih in usklajenih predpisov in splet zapletenih postopkov, ne pa kot vrednota, ki bi si razen .svoje instrumentalnosti zaslužila tutli kakšno drugo pozornost in načrtno skrb.
Ustave držav članic evropske linije
Po.stopno oblikovanje čcxlalje tesneje povezane unije (an ever closer anion') je terjalo tudi stalne prilagoditve na ustavnopravni ravni, nazadnje v zvezi z ratifikacijo Maastrichtske pogodbe (Pogodbe o Evropski uniji)". Temeljno vpra.šanje ustavnih sprememb je vprašanje nadaljnjih prenosov suverenosti ali suverenih pravic na čedalje širših področjih, z;i katera sc jc zdelo, da bodo ostala klasična fKKlročja, za katera bo še naprej skrbela (nacionalna) država. Tako .so ustavo spreminjale Dan.ska, Irska, Portugalska, .Španija in Velika Britanija"*. .Med zadnjimi novimi članicami sta u.stavo spremenili Avstrija in Švedska. Ostale drž;ive članice Evropske unije so se na nadaljnje preno.se suverenosti pripravile vnaprej" ali pa lete v skladu z ustavnopravno tradicijo (Se) niso bile potrebne (npr. Italija).
Kot primera si lahko ogledamo belgijsko-"' in nizozemsko" ustavo, čeprav sta med vsemi najbolj zanimiva primera Nemčije in Francije, motorjev evropskega (xnezovanja; v njiuii ustavno.sodni praksi se je med drugim kazala splošna usmeritev teh držav in posledično evropskili skupnosti kot celote, zanimivi pa sta tudi zaradi tega, ker .se njuni državni organizaciji izrazito razlikujeta (Nemčija kot federalno urejena drž:iva, Francija kot centralistični model).
" U/Kijmo. (lil neka) /Hmiembnlli iismerilei' na tem /mdniCjti /irlnaSa Simlegtja KepiiMbe Sluivnije za i-kljuCeeanJe v Erroftsio Unijo, foročeralec Driafnena zbora
" l\islo{>ki nilljlkaclje so zanimlii zlasti zarrull kriz. ki so jih [mi-zmiih v nekaterih ilriaiiih (Danska, t'rancija. Velika Hriianija. SemCija) in presenečenja zaradi odziiaprnega mnenja (zlasti na Danskem), kar je fse ogroiato nivljafiler /xtgodhe r naCrtoitmem Casn.
" V Velibi Hritaniji ima Hnnifiean Communities Act 197J. ki je bil oh tej [inloinosli spremenjen, v skladu s posehmatmi ustavnega prava Wibe Hriianije. naraiv tabo ustavnega bol tudi navadnega zabona Pititobna je ureditev na Irsbtmi. ki sicer premore pistmo ustain
" PosebniKst v lem oziru /lomenl Italijanska ustava ki se zaradi evroftsbih zdruievatnih procesov sjMi nI .spreminjala, tabo da lialiji Se naprej zado.Va 11 člen iistair
" Prečiščeno Itetedilo na ilan IT februarja 1994: podatbi so vzeli iz Hlauslein In IfJanz (nr.). Consillntinns of the ctnintrles of the ivoild. Oceana Publications. Inc. Dobbs perry, Setv York zadnje aturimnje novembra 1997.
" V verziji. kakrSna je bila nazfidnje spremenjena leta 1995.
Belgijska iisiav;i predviclev-;! možnost prenosa pristojnosti v 169. členu - vrste pristojnosti so določene s sklicevanjem na 36." in 37. člen ustave-' - in sicer zaradi z;igotovitve spoštovanja mednarodnih in supranacionalnih obveznosti. Pogoji za prenos pristojnosti so bili določeni s posebnim zakonom, za katerega je določena enaka večina kot za sprememlje meja regij:" večina vsake jezikovne skupine vsakega zbora, pod |X)gojem. da je pri.sotna večina članov vsake skupine in da skupno število glaso\' v dveh jezikovnih skupinah doseže dvetretjinsko večino oddanih glasov. Izrecna možnost poveritve izvrše\'anja pristojnosti je določena v 34. členu belgijske ustave, v skladu s katerim se lahk<5 te pristojnosti z mednarodno pogodbo ali z z.;ikonom |5overijo iastitucijam, za katere velja mednarodno javno pravo", pri čemer je v angleškem prevotlu uporabljeni izraz con/envd (fmverjenoj in ne tramferred (preneseno).
Nizozemska ustava v 91. členu določa, da kraljestva ne vežejo mednarodne pogodbe in jih tudi ni niogoče odpovedati brez poprejšnje o<lobritve Generalnih držav (States Genenil). Primeri, v katerih se ne zahteva odobritev kot tudi način odobrir^-c", sc določijo z aktom parlamenta. Za .samo v.sebino odobritve pa veljajo posebni pogoji v tem smislu, da je za odobritev katerekoli določbe pogodbe, ki je v nasprotju z ustavo ali ki lahko privede v nasprotje z njo, potrebna dvetretjinsko večina oddanih gUisov v Zlx)rih Generalnih držav". Izrecno pooblastilno normo, po kateri .se zakonodajne, izvršilne in .sodne pristojnosti lahko poverijo mednarodnim institucijam s samo mednarodno pogodbo ali v skladu s tako pog(xlbo (pod pogoji iz 91. člena), v.sebuje nizozem.ska ustava v 92. členu. Poleg omenjenih sta pomembna še 93." in 94. člen" ustave, ki urejata tudi ix>goje za veljavnost odločitev, ki jih sprejemajo mednarodne institucije, posebej zanimiva pa je določba 120. člena, po kateri sodišča ne smejo presojati ustavnosti aktov parlamenta in (metlnarodnih) pogodb.
Čeprav je prikaz samo dveh otI petnajstih ureditev premalo, da bi lahko pred-.stavljal reprezentativen vzorec, je koristen zaradi ponazoritve vprašanj in pristopa k njihovemu reševanju na ustavni ravni. Razlike med državami obstajajo, tako kot obstajajo že med obema predstavljenima ureditv;»na: nizozemska ustava tako - za razliko od belgijske - predvideva tudi možnost po%'erit\'e sodnih pristojnosti (ne le v izvrševanje), hkrati pa se opredeli tudi do odločitev iivstitucij mednarodnih organizacij.
Vleii ■ Xix'Ziiu zubumitUiJuo Masi mrfiijvjo biilebilviin bmlj. /bunilca liivikiai iilb<H- lii seiiai
" 37. Cleii ■ /ivziia IzvrStliia obia.<l. bol/e iinjena z uiaaiti, ttripada kralju
" TrelJI od<lai-ek 4 Člena.
Vangleibvm fimvdii. comlng undvr Inieriuiilonalpuhlic ItiuK
*	Vskladn z drugim odsuu-bom Videna lahko lak zakon doktCI. da fe mt^iCe ndohruei- dali ludi molCe.
' Trvijl odsiaivb 'Jl.Clena.
*	Člen ■ IMoChe ftogodb In odtoCUiv (resiJuHons) mednarodnih Inslilucij bi so lahbngletle na njihovo vsebino obtvzuJoCe za IW n.tehe. /Kulanejo obvezne /m objavi
JM. Člen - Veljavni zaboiusbi predpisi braljevine se ne u/>orabljap. Ce bi bila njihova u/iomba v nasfirulju z doloCbami liogitdh. bi so obveznJoCe za vse osebe ah odloCIlev (resolullons) mednarodnih iiuilliicij
Bistveno in skupno obema ustavama, pa tudi ustavam drugih držav članic Evropske unije pa je, da v bolj ali manj odprti obliki oziroma na bolj ali manj nedvoumen način dopuSčajo možnost prenosa suverenosti oziroma izvrševanja določenih suverenih pravic na nadnacionalno raven.
Ustave držav - kandidatk
Splošna značilnost ustav drž^v, ki se potegujejo zj članstvo v Evropski uniji je, da o združevanju v zveze držav oziroma o ustanavljanju skupnosti, kakršne so evropske, in o jjravnih posledicah teh proce.sov, molčijo*". Edina izjema v tem oziru je nova ustava Republike Poljske, ki je bila sprejeta 2. aprila 1S>97^'. Ta v tretjem odstavku 91. člena izrecno predvideva možnost prenosa suverenih pravic na nadnacionalno raven in določa obveznost aktov institucij evropskih skupnosti".
Bistveno manjša izjema je v tem oziru ustava Republike Slovaške, ki v 86. členu določa, da Nacionalni svet sprejme ustavni zakon o priključitvi skupnosti držav in o raz\'eljavitvi takega sporazuma. Za potrditev ustavnega zakona, s katerim se odloči o priključitvi drugi državi ali o izstopu iz take zveze, se razpiše referendum." Estonska ustava govori o pridruževanju mednarodnim organizacijam le v okviru splošnih določb, ki veljajo za sklepanje mednarodnih pogodb, ne da bi za tovrstne mednarodne pogodbe predpisovala kakšne dodatne (ostrejše) pogoje".
Zanimivo je tudi, da so ustave teh držav na splošno zadržane v zvezi z odgovorom na vprašanje, kam v hierarhijo pravnih aktov spadajo mednarodne pogodbe. Večinoma se ustave teh drž;tv zadovoljijo z ugotovitvijo, da mednarodne pogodbe tvorijo del notranjega pravnega reda in da nadomeščajo katerokoli notranjo zakonodajo, ki je v nasprotju z mednarodnimi pogodbami (Bolgarija»), da .so splošno priznana načela in norme mednarodnega prava nedeljivi del domačega pravnega sistema (Estonija", Romunija") oziroma da sprejemajo splošno priznana pravila in ureditev mednarodnega prava in usklajujejo zakone in predpise države z obveznostmi, prevzetimi po mednarodnem pravu (Madžarska"), kar lahko štejemo kot posredno odkazovanje na mesto mednarodnih pogodb v nacionalnem pravnem redu.
"Monlti najbolj sodobno Je bllti boncifilrana uslatti lettanje Čeiboslofaibe Iz leia 1902 (osmueb). Ul zanutl razdrnilitv sJen/me driai-e nI bila s/irejela v ftretllaganl obliki
" l\uijena na referendumu 25. majti 1997. prim. IMemer-Henedlcl. T: the neiie Verfassung der Kepiiblik Men. Osieurti/Hi-Kechl (IMhumenmilon) 1997
" pn-i ottslai>ek 9(1 Člena fioljske ustave doloCa. da Itiljska lahko z metliutrodno liogodbo na meti-narodne orgfinlzaclje ah na mednarodne orgitne prenese Jirlsltifnosll driavnih organov v posameznih vprašanjih. Če Mjska mllflcini mednartidno pogodbo, s katero s« ustaniu l mednarodna organizacija, se pravni akti, ki Jih laka mednarodna organizacija Izdti, nefiosredno ufmrabljajo (tretji odstaivk 91 Člena J.
" Prvi lutslavek 93. Člena: lutatv teh driavso objavljene v Kalna. P: 'the Constitutions of new democracies In Kuro(ie, Merlin books. Cambridge 1995. " S toCka 121. Ctena estonske ustave Iz leta 1992 " 5. Člen Ixtlgarske itslaiv Iz leta 1991. "i Člen estonske ustave " H. Clen romunske ustave iz leta 1991. " 7, Clen madžarske u.stave iz leta 199a
Ustavi Lit^'e in l^itvije vsebujeta samo določbe o sklepanju mednarodnih pogodb, ne da bi jih poskusili uvrstiti v notranji pravni red.
Na drugi strani pa ustavi Češke oziroma Slovaške Republike vsebujeta izrecni določbi o mestu mednarodnih pogodb, tako da določata, da so le te po svoji moči nad zakonom. Navedeno ne velja z;i vse vrste mednarodnih pogodb. V skladu z 10. členom češke ustave so ratificirane in razglašene mednarodne pogodbe o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah neposredno zavezujoče in nad zakonom". Podobno določlx) vsebuje 11. člen slovaške ustave, po katerem ratificirane in razglašene mednarodne pogodbe o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah prevladajo nad domačimi zakoni, kadarkoli zagotavljajo širši obseg ustavnih pravic in svoboščin.
Skupna značilnost te skupine drž;iv, z zaenkrat edino izjemo Poljske, je, da jasnih in nedvoumnih določb o tnestu mednarodnih pogodb ne vsebujejo, saj se omejujejo na klasično snov, to je sklepanje mednarodnili |x>godb v postopkovnem oziru in s stališča pristojnosti posameznih organov, pri čemer je - v skladu z značilnostmi ustavne ureditve |xjsameznih držav - v navedenih postopkih, zlasti v fazi pogajanj |x>udarjena vloga izvršilne veje oblasti (Češka, deloma Madžarska, Poljska in Slovaška). Seveda pa parlamenti teh držav odločajo o odobritvi mednarodnih pogodb. O združevanju v zveze drž;iv, ustanavljanje .skupnih organizacij in s tem povezanim prenosom suverenosti, obravnavane ustave praviloma molčijo.
Ustava republike HrvaŠke
Ustava Republike Hrvaške* je nastajala v podobnih okoltščinali kot slovenska ustava". Spričo tega je tudi razumljivo poudarjanje nacionalne suverenosti kot vrednote. Tiiko so v preambuli navedeni glavni zgodovinski mejniki hrv;iške državnosti, hkrati pa je suverenost kot bistvena značilnost nove hrvaške drž;ive'^ našla svoje mesto tudi v 2. členu ustave: suverenost Republike Hrvaške je neodtujljiva, nedeljiva in neprenosljiva (prvi odstavek); o združevanju v zveze z drugimi državami odločata Sabor Republike Hr\'atskc in ljudstvo neposredno, .samostojno, v skladu z ust;«vo in zakonom (tretji odstavek); zveze z drugimi drž;ivaml sklepa Republik;i Hrvaška tako, da zadrži suvereno pravico, da sama odloča o prenesenih pooblastilih, in pravico, da iz njih svobodno izstopi. Hrv.iška ustava določa tudi dnige pogoje za izvedbo postopka združevanja oziroma razdruževanja (odcepitve)" tako, da določa, kdo ima pravico sprožiti postopek, predpisuje poprejšnje odločanje Sabora (dvetretjinska večina vseh zastopnikov), potrditev odločitve Sabora na re-
" s lem v zivzl .Vt ileii usimv Ke/nibllke čeibe tluloCa. <la se mednarodne /togodlMi o lemeljni/i človekovih imivictdi In svoboščinah rall/lclrajo z iisiavnlm ztdionnm, za s/trejein lenega /m se zahteva sogUuJe treh /Klin vseh poslancev In treh /leiln vseh prisotnih seiuitor)ev. "Narodne Novine. it. SC/VO-1237-zadnjes/iremembe niso ii/toSletvne.
" Podrobneje v Oierov. A..- Odnos notranjega in medium>tlnega {trava v osiiiilku ustav* Ke/mbllke Slovenije in v ustavi Kepiibllke HrvaŠke, Pravnik. Sl3-5/I'J'M.
" l^UizečI od .„ neoliidlvu.ftl I iiedjeljlvosli. neprenosivosU i nepoimSIirisli prava na samoodredenje I driavnu siiivrvnosl hrvatskoga naroda. Mjiičiijiičl i pravo na otce/iljeiije i lui udrnih anje „ • tretji odstavek prvambiile. " 135. člen ustave.
fcrentliiimi (večina glasov skiipnega Števila volivcev v Republiki) in določbe o navedenih posiopkili v izrednih razmerah.
Mctlnarodnim odnosom |x>svcča hrva.Ska ustava posebno poglavje, od katerega .so 1.32. - 134. člen namenjeni mednarodnim pogotlbatn. 132. člen določa pristojnosti za sklepanje mednarodnih pogodb, 133. člen pa ureja odobritev mednarodnih pogodb s strani Sabora. Zanimiv je drugi odstavek 133- člena, ki določa, da metinarodne pogodbe, s katerimi se mednarodni organizaciji ali zvezi dajejo pristojnosti, izvedene iz ustav-e Republike HrvaŠke, potrjuje Sabor z dvetretjinsko večino glasov v.seh z:istopnikov.
Prav tako je hrvaSka ustava jasna glede mesta mednarodnih pogodb v notranjem pravnem redu. Le-te so |X) pravni moči nad zakonom."
Ureditev na podlagi mednarodnih pogodb
Republika Slovenija je - med drugimi - naslednica" Dunajske konvencije o pogodbenem pravu iz leta 1969", Dunajske konvencije o diplomatskih odnosih iz leta 1961,*' Dunajske kom-encije o konzularnih odnosih iz leta 1963"" in nekaterih drugih, med katerimi vse Se nc veljajo. Aktivnost nove slovenske države na področju nasledstva glede |X)godb, ki so veljale z:i bivSo skupno državo, in na področju sklepanja novih mednarodnih pogodb, je izredno ob.sežna. Ker se v skladu z 8. členom usta\-e ratificirane in objavljene mednarodne pogotlbe uporabljajo ne|X)srcdno, je po tej poti v naS notranji pravni sistem vključen velik del pravnih norm. katerih pravi pomen bo postal aktualen takoj, ko lx) .sodiščem predložen vidnejši primer, v katerem se bodo stranke sklicevale na načelo neposredne U|x>rabe metlnarodnih pogodb.
Navetleni konvenciji sta torej del notranjega prava, uporabljata se neposredno, pri čemer se |X)stavlja vprašanje o potrebnosti posebnega zakona, ki ureja (tudi) snov, urejeno v mednarodni pogodbi. Cc se strinjamo z ugotovitvijo, da je poseben zakon s tega področja potreben, je naslednje logično vprašanje, ali je potreben v taki obliki, v kakršni velja, ali pa bi ga bilo treba spremenili. Na ta način lahko analiza zakona o zunanjih zadevah služi kot koristna vaja iz ocenjevanja vestnosti in doslednosti pri prevedbi obvezno.sti iz mednarodnih pogodb v notranji pravni red oziroma pri oceni, če - in če da, zakaj - je gletle na načelo neposredne uporabe mednarodnih pogodb mednarodne pogodbe sploh potrebno prevajati v
•• MnliiimrtHtnI iigoivrl tnji sii sUnfiljeiil t /MUrrJeiil u Miilii s Vftm-om I ohjtiiljeiil. iliie dio iiniiMriiJeK /imrimg imreiba Kepiihllte. ti po /«nnio/ Sli siiazt Izuad zakona. Sjthove se odredbe mojiii niljenjali III iikidali samo iiz injete I na način kop sn njima iitirdenl. lil siiglasiio oftčlm pmvlllma mediinarodiiog prtnu ■ člen.
" Akt o notlflktidjl ntLtIedsn a glede komvnclj (Organizacije zdnttenlli narodov In koiuvnclj. spre-Jellli v Mednarodni agenciji za aloiiKsbo energijo. 1'radnl list Ke/mblike Slotvnije. Metinarotine /logodbe, it 9/VZ
" Objavljena v Uradnem listu S/-f(/. Meilnai-mlne /logodhe. SI. .W72 (v slovenSčInIj " Ul>j<iHjena v ttnulnem listu SH(I. Mednarodne JiogfHlhe. St. 2/64 (v srbolirvaSČInl) - Objavljena v Uradnem Itstu Sl-tlJ. Mednarotine/mgrnlbe. St. S/66 (v srbohrvaščini)
notranji pravni red". Verjetno bo pravi odgovor ta. da je liila ustava sprejeta |X) zai(onii o ziinanjiii zadevah, prejSnja ustava pa določbe o neposredni iiporabnosti nietinarodnih pogodb ni vsebovala*".
Zavzemanje za vključitev v mednarodno skupnost in njen pravni okvir s sprejemom bistv'enih metinarodnih pogodb, je bil zj mlado državo razumljiv in logičen. Verjetno je smiselno tudi sistematično pregledati korpus tovrstnih pravil in ugotoviti, ali drž;jva lahko dejansko z^igotovi izpolnjevanje obveznosti iz mednarodnih pogo<lb, katerih stranka je. Tako se bo - v.saj glede posameznih mednarodnih [jogodb - zastavilo tudi vpra.Sanje smiselnosti nadaljnjega vzdrževanja veljavnosti mednarodne pogodile in posledično - vsaj v nekaterih prinierih - nujnosti sprožit\'e postopka odpo\'edi mednarodne pogodbe. Ta re.5itev je vsekakor boljSa od tveganja, da .se ugotovi, da država prevzetih mednarodnih obveznosti ni zmožna ali pripravljena izpolnjevati.
Bistvena pomanjkljivost, ki jo je v tem trenutku ob upo.števanju veljavnih predpisov in ustaljene prak.sc na |xxlročju sklepanja mednarodnih pogodb mogoče zaslediti, je premajhna pozx)rnost, ki je po.svečena tem vprašanjem. Državni zbor, ki bi moral biti osrednji forun» za preventivno preverjanje ustreznosti vsebine mednarotinih pogodb, le-te ratificira z zakonom; za obravna\"o predloga zakona o ratifikaciji in am;mdmajev*' k členom se uporabljajo določbe poslovnika o hitrem postopku". Pristojnosti državnega zbora so glede na v^sebino mednarodne (X>godbe seveda nujno omejene, spremeinlxr, ki so možne, pa so neznatne in omejene na obravnavo in dopolnjevanje predloga zakona o ratifikaciji". Seveda velja z;t obravnavanje vsebine mednarodne pogodbe postopek, ki je specifičen v ft in smislu, da so določene pristojnosti delovnega telesa, pristojnegii za mednarodne odnose.
Navedena ureditev ne upošteva |X)mena mednarodnih pogodb in njihovih posledic, ki jih lahko |X)vzročijo v notranjem pravnem redu, zato bi bilo treba vsaj razmisliti, k;iko doseči, da bi mednarodne pogodbe obravnaval čim širši krog delovnih teles in hkrati več |X)zornosti posvetiti postopkom obravnave v plenumu, torej na sejah državnega zbora, z morebitno ^čfaznostjo postopka seznanjanja z v.sebino in posledicami mednarodne pogodbe.
" Xadftsll bi hll (doherj prevod omenjenih bontvncIJ, tvndar zaentnil v pf>nimeznih primerih ne nbsMja nlil dnb preiml.
" Prim. /abfin o izvajanju resolucij Varnostnega stvta O/M ki dolnCajo ukre/H- zojn-r Rejmltllko Srbijo, Kejiuhliko črno goro in območja Hosne in /lertegovinepod nadzorom si! b(is<inskih Srb<w C/JRVSX llnidnl Ust R.S. Si	27A>X 76/94. 72/95. 2WJ6 In 6KV6 ■ drMba. ki hI omogtičala pravno tvljavfi
lakih odločitev zgntj z tibjavo v unttlnem glasihi. bi bila netlvomno kortilnii. sicer ho vedno irehtt sprejemat! fiosebne zakone, kol Je natvden!. za Izivdbo odlnčliiv meilnarodne organizacije oziroma s/irejetv v njenem okviru
" K členom zakona, ne pa tudi k členom metinarodne pogodbe, ki se mtijicini " /W/>i 2l:i člen Poslovnika Oriavnega zbora. Uradni Ust Re/mblikv .<ilntvnlje. it 40/9.1 »0/94. l/9Vpopr). 2KV6 in 26^97
" Zakon redno vsebuje le Stirl člene. />n vgti. ki finvr. kaj se ratijkira: drugega, ki invde liesedllo mednarodne fKigodbe: tretjega, ki (/Kt nejiotrebnemj poir. kdo skrb! za Izvajanje mednarodne /logotlbe. In četnega, ki določi vticaiio legls
Poleg tega je eno od 'zaneinaijenih' področij zlasti področje konzularnega prava. Na tem področju se še naprej, torej |xj izteku roka za uskladitev z novo ustavo, uporabljajo nekdanji zvezni predpisi", ki služijo tudi kot podlaga za izdajo podz:ikonskih predpisov".
Zakon.ska ureditev
Zakon o zunanjih zadevah^ je bil sprejet v paketu s t.i. osamosvojitvenimi zakoni. Glede na mrzličnost priprav in naglico sprejemanja'" tega paketa ne sme čuditi, če je ureditev groba in včasih tudi nedosledna". V času, ko je bila sprejeta, je svojo nalogo opravljala, vendar je praksa kasneje že večkrat pokazala, da ne ustrezji več spremenjenim razmeram"''.
Nedvomno je zakon pisan na podlagi virov, ki urejajo klasično snov, torej mednarodno pogodbeno pravo in glede na uiko z;isnovo svojemu namenu tudi ustrez-a, čeprav ne |>ovzema vsega, kar bi bilo koristno povzeti*", in obremenjuje vsebino z določbami o jKJsebnostih, ki veljajo z;» organ, pristojen za mednarodne odnose. Podlaga za dodatno urejanje posameznih vprašanj je sicer podana v drugi točki 2. člena DKPP". Vprašanje, ki nas zanima, je, ali ustreza veljavni zakon vsaj v postopkovnem smislu, če že ne tudi v vsebinskem. Ne ustreza pa za primere, kakršen je sklenitev Evropskega sporazuma'-', ki ni klasična mednarodna pogodba.
" Xaboii o utrift zveznih n/tnivnih iiiks fUradni Usi Sl-Hl. H 77/87 in 63/89) in /Mkon o zveznih nlmivnih taksah (Uradni Ust SFRJ. SL 5/72..... 46/S9)
" Odredba o dolaiitvi zneskov konzularnih taks. ki Jih v tujini pobirajo diplomatska In konzularna predstavništva Refmbllke Slovenije. Uradni list Republike Sloivnlje. it. 47/94 - navedeni primer ial nI edini.
" Uradni list R.K. it. I/9I I.
" Tovrstno naglico Je mogoCe primetjall z naglico ob sprejemanju U zaSCIlne ztdtonodaje oziroma vsega v zivzi z nitl/lkacip liSP.
" Potrebo /*i lerminoloiki posodobitvi Je odveC lxnidarjail.
" VeCknu se Je /Kikazttlo. tla Je ureditev začasne ulmrabe mednarotbie fmgodbe lahko sporna
" /JastI nenatančen In okoren Je glede samega /x)Stopk4i skle/ianja In Izvrševanja mednanubiih [logodb. fKivsem neprimeren /mi za /Hislo/tke v zvezi s iKigaJanJI in v tem okviru Se fnisebej glede pogajanj z In zttotraj l-vropske unije.
" Mtičbe prvega tnlsiavka i' zvezi z izrazi. ul>onibljenlml v tej konvenciji, ne vtJivap niti na uporttbo teh Iznizov niti na smLsel, ki gfi ti taegnejo Imen v notranjem pravu drtave ■ prevod na podlagi francoskega Izvirnika, medlem ko se prei^od v sktvenSčlul. kakor Je bil objailjen. glasi:' Močbe I. točke o Izrazih v tej konvenciji, ne prvjudidrap njlhoiv ulxirabe In ne njlhoivga morebitnega smisla v notranjem /rnivu iHisamezne driave.'.
" Zakon o ratljlkacijl lUmfiskega sfmmzuma o pridrutlivi med Re/uMiko Slovenlp na eni struni in evro/isklmi skupnostmi In njihovimi dritivami članicami, ki tlelujejti v okviru Evroliske unip na drugi strani, s Sklepno listino ter 1'roiokola. s katerim se .spreminja livrofsU sftonizum o pridruiitvi med Retmbliko Slovenijo na eni strain In evrofakimi skupnostmi ter njihovimi driavami članicami, ki deluje-p v okviru l-vroptke unip lut drugi strani (MTSP) Uradni list Republike SloivnIJe, Mediuirodne IKigodbe. St.13/1997 (44/97) Zakon p začel veljan 30. Jullp 1997 (4. člen zttkona) medtem ko bo sam sfKimziim začel veljati prvega dne drugega meseca /lo datumu, ko se fiogotlbenicl obvestila, da so končani iHistojikl rtiilfikacije (ilritgi odstavek 131 člena MF.SP)
Zakon torej ne ureja zgolj vpraSanj v zvezi s sklepanjem mednarodnih pogodb", pač pa tudi vpniSanja organiziranosti organov, ki lahko izvršujejo določena pooblastila na področju mednarodnih odnosov. V tem delu je zakonska uretlitev teh vprašanj smiselna in potrebna, vprašanje je le, če tudi tehnično ustreza: določbe o organih in njihovih pristojnostih bi bilo prav tako mogoče urediti s (splošnim) zakonom, ki ureja organiziranost in delovanje uprave"'. V sedanjih razmer.ih bi bilo to verjetno tudi smiselno, saj bi na ta način vsaj na normativni ntvni z:igotovili integracijo zadev s področja mednarminih odnosov v notranje zadeve (ali obratno), pri čemer integracija pomeni pravico in dolžnost .sodelovi-nja in u.sklajevanja z ostalimi organi, ki prav tako lahko izvršujejo določene pristojnosti na področju mednarodnih odnosov".
Problematičnost zakonske ureditve (ali pa neustreznost prakse) si lahko ogledamo na primerih sklepanja posameznih mednarodnih pogodb'*, zlasti pa na primeru sklepanja ESP. Kratka analiza, predstavljena v nadaljevanju, ne upošteva tistega, kar je morda v trenutnih slo^nskih razmerah bistveno, torej političnega \'2dušja, v katerem je potekal postopek .sklenitvv in ratifikacije ESP, ker to ni njen nainen. Namen je le nakaz;iti šibke točke veljavnega zakona, navedba datimiov pa omogoča, da si vsakdo sam ustvari sliko o dinamiki |X}Stopka in kritičnosti posameznih njegovih faz.
Zakon v 59. členu določa, da posto|5ek za pogajanja in sklenitev mednarodne pogodlx; začne upravni organ, pristojen za zunanje zadeve, lahko pa tudi drug državni organ (pr\'i odstavek), in da se postopek za pogajanja in sklenitev mednarodne pogodl>e 7.ačne s pobudo*' (drugi odstavek), pri čemer zakon določa, katere sestavine |X)buda mora v.sebovati (med temi je poleg predloga stališč delegacije za |x>gajanja in finančnih vpra.šanj tudi ocena, kateri organ bo mednarodno pogodlx) ratificiral in ali zahteva sklenitev mednarodne pogodbe izdajo novih ali spremembo veljavnih predpisov) in katere so neobvezne (osnutek mednarodne
" v registru CiV fe ii/ir luiivdeii tiull /mIkiii o sUe/HiiiJu lit IzvrSeiiiiiJu medutimiliilh /lOgtHlb (XSK/MI'J.
" Deiiio Je lo te ti/imi'ljeno z Xaboiiom o orgaiilzticlji In ilehn iiem /MxlniCJii ministrstev (Umdnt list KS. it. 71/94), ki Je glede na zakon o zunanjih zatlevtih le.x/losterlor
«1'rlm. 4Cx - 52 iVeii /jtkona o ul>mvl. Uradni list Ke/iuMlke SloivnlJe. fl. 67/94, »r/95 In 29/95. " 1'rtm. Uredbo o rmißkiicljl /jiCasnega sl»>razunia o trgovini In zailevah v zvezi s trgovino med Ke/iubllko Slovenijo na eni slranl In livro/isko sku/inostp, l-vroftsko skupnostjo za premog In Jeklo In Hvm/isko skiipnostp za Jedrsko energijo lui drugI stran! (Uradni Ust Krpubhke Sloivnlje. SI.67/96) In Xakon o ratifikaciji /aCasnega s/xinizuma o trgoiM In zadevah v zvezi s trgovino med Kepubhko Slovenijo na eni stran! m Hvro/isko skupnostjo, livrofisko skupnostp za fmmog In Jeklo In Htvopsko skup nostp za Jedrsko energijo lut drugI .tiran! (Uradni list KepuMike Shnvntje ■ .Mednarodne Imgodbe, Si H), v zvezi Četnim odstavkom CMCiena Xakona o zunanjih zadevtdi (S/losebnlm dovoljenjem organa, /nistoj nega za ratifikacijo mednarodne fMgodbe. sme delegacija sfir^eii klavzulo v mediutrodni jtogodhi. tla se bo /ngodba začasno ulmmbljiila Se pml njeno luvljavlliijo.) " Slada Je pobudo fioirdlla 28 marca 1995
|X>godbe. če je mogoče in po pričakovanem poteku pogajanj smiselno""). Ena ocl pomembnejših sestavin je tudi ocena, kateri organ bo mednarodno pogodbo ratificiral ter ali zahteva sklenitev mednarodne pogodbe izdajo novih ali spremembo veljavnih predpisov, pri čemer stališče o 'nadzakonskosti' mednarodne pogodbe še ni bilo znano. Zdaj, ko je, vemo, da spremembe predpisov niti ne bi bile potrebne, saj bi mednarodna pogodba zaradi njenega mesta v hierarhiji predpisov s svojo uveljavitvijo abrogirala z;ikone, ki .so z njo v nasprotju oziroma bi do istega odgovora prišli tudi, če bi bila mednarodna |x>godba in zakon v razmerjih prirejenosti, pač v .skladu z načelom lex posterior derogat legi priori. Tako bi prišle v poštev samo spremembe veljavnih predpi.sov oziroma izdaja ali sprejem novih z namenom, da bi se mednarodna pogodba lahko dejansko uporabljala, torej za ■izvedlx>' mednarodne pogodbe." Vprašanje je, če je t;ika razlaga glede z;ikonov sploh smiselna, se pa postavljajo podobna vprašanja v zvezi z obstojem t.i. generalnega pooblastila vlade za izdajo izvršilnih predpisov"" in s tem v zvezi zJasti narava (navadno) 3. člena zakona o ratifikaciji oziroma prvega odstavka 65. člena zakona o zunanjih zadevah, ki določa, da 'z;i uresničevanje mednarodnih pogodb skrbi Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije." Gre za vprašanje, ali je zakon oziroma vsakokratno določbo z;ikona o ratifikaciji hkrati mogoče razumeti tudi kot pooblastilo vladi, da izdaja izvršilne prepi.se.
V skladu s sedmim odstavkom 59. člena pobuda ni potrebna za pogajanja in podpis protokolov, programov in podobnih aktov, sprejetili zaradi uresničevanja sklenjenih" mednarodnih pogotib. Vendar pri tem ne gre za izvedix) mednarodne pogodbe v zgoraj obravnavanem smislu, saj gre z;t sklenitev 'prave' mednarodne pogodbe, kljub temu, da jo sklene vlada. Pri tent je ta določba edina, ki določa pristojnosti vlade na potlročju sklepanja mednarodnih pogodb glede na vsebino le-teh, ob siceršnji splošni pripombi, da je mejo med izdajanjem predpisov z^iradi izvrševanja drugega predpisa včasih težko določiti
Nadaljnji pomembni element je ocena potrebnih finančnih sredstev za izpolnitev mednarodne pogodbe in način njihove zagolovit\'e - stroške ESP je bilo nemogoče oceniti, ker elementi za izračun oziroma oceno še niso bili znani - predvideti je bilo mogoče le, da bo treba zniževati carine in druge dajatve, nemogoče
-	v i'n.v/1 /HVf/ formahUm zaCeibom /K^gajtiiiJ so hlli ie objai-IJeiU $utslvdiiji luTo/isii stiiimztiml: s MJsio (OJ IJ-tH. M IZVm). Moiltarsto (OJ IJ47, 31. IZ 1993). «I/ W5« 3' /2 tfM) Ut s Shi-aSbo (l^ IJ59. 31. 12. 1994). VpmSanje /*i je. ie so bili iiaivtieiil obfaii/enl .sfiomziiml sfiloli Itiliko nieroflfijiil gletle na to. ila so /it^ijanja o sloiviiskem l-Sl'/Kilektila f okolISCInali. ki so bile v marsičem ilriigaCiie od tistih, v katerih so liSI' fHxl{>lsale iiavetlene driaiv oziroma Knoitlja. Uuiija In Litva.
-	1'ri tej IztvdbenI naravi se /rnuai i v/mSanJe ali lahko nfir. liada oziroma ministrstva, ki so zadotiena zti izi-ajanje slKtraziima vta namen izda/ajo udrezne/ired/iite. ivndargreai v/miStinJe. na katerega Je mogoče odgovoriti le oh ii/ioStevanJu trenutnega razmerja med zakonodajno In Izvrillno ivjo oblasti.
"i/rim. Sinkoivc. H.: 1'hprava zakonov in drugih s/iloSnih aktov v tiadi in ministrstvih, in CJrad. E: Mestu /Kidzakonskih aktov v [iravneni sistemu. 1'mviui fakulteta v Ijtdiljanl. gradivo za /losveiovanje ■/Mkonotlajna tehnika ', ljubljana. april 1997
" Verjetno so mišljene veljavne meilnarodne iMtgodbe. res {hi Je. da zakon določa driigtiče.
pa je bilo ocenili - in je v velikem delu tudi danes, ko je vsebina ESP že določena -kakšni bodo posredni stroški"'.
Pobudo za pogajanja (z izhodišči za |X)gajanja) za sklenitev sporazuma je Vlada obravnavala in sprejela dne 28. 3- 1995. medlem ko sta v Državnem zboru Republike Slovenije pobudo potrdila Odbor za mednarodne odnose (Komisija za mednarodne odnose v skladu z ZZUNZAD) in Odbor za gospodarstvo.
Izhodišča za pogajanja" kot sestavni del |>obude so (bila) |X)membna zato, ker določajo okvir, ki ga morajo pogajalci v pogajanjih spoštovati - delegacija med pogajanji namreč ne sme prekoračili danih poobhistil (prvi odstavek 61. člena).
Pogajanja so se formalno začela 25. marca 1995 po končanih 'tehničnih |X)go-vorili*. in so se končala s parariranjent besedila s|X)razuma 15. junija 1995, po tem, ko je Vlada 11. maja sprejela poročilo o tehničnih pogovorih.
Vsebinsko vpnišanje je, kdaj je treba šteti, da druga stran ni sprejela potrjenih stališč delegacije oziroma kdaj gre pri pogajanjih za nove predloge, ki v pobudi niso bili zajeti. Na tej točki se je treba vrniti k pobudi za pogajanja (z izhodi.šči) in na tej podlagi ugotoviti, kakšno je |xx}blastilo pogajalcev, l aza določitve izhodišč oziroma stališč je pravzaprav temeljnega pomena za celotna pogajanja. Zato je v tej fazi žc treba poznati stvar, o kateri naj bi se delegacija |X>gajala in izdelati jasna stališča. V tem je tudi osnovni namen in preventivna vloga postavitve sistema med-.sebojnih kontrol med državnim zborom in vlado. Ob.seg pooblastir* z;t |x>gajanja pa lahko privede do zastoja |X)gajanj, če je pooblastilo povsem določno in ozko oblikovano, oziroma lahko omogoči pogajanja o kateremkoli vprašanju v |X)ljub-nem obsegu, če je pooblastilo koncipirano široko. Pri tem se ni mogoče izogniti logični ugotovitvi, da je s stališča pobudnika, ki želi skleniti pogodbo za vsako ceno, bistveno, da je njegovo pooblastilo čim širše, oziroma da si žeti jasnih in natančnili navodil, če meni, da bi s pogajanji lahko prekoračil pooblastila. Se\'eda pa nedoločenost pooblastila skriva tudi pasti zlasti v tem, da se merila za oceno uspešnosti oblikujejo sproti oziroma za nazaj.
Določitev in potrditev izhodišč, ki bi morala biti osrednja faza notranjega (političnega) pogajanja'», je bistvenega pomena za bodoče usmerjanje samih pogajanj in za ugotavljanje odgovornosti v primeru prekoračitve pooblastil. V tej fazi bi morala biti tako na strokovni kot tudi na politični ravni razrešena vsa bistvena vprašanja v zvezi z vsebino bodoče pogodbe, predvsem zato, ker je tovrstno usklajevanje eden od porokov, da kdaj kasneje v postopku ne pride do z;ipletov v z\'ezi z razlagami soglasja, ki je bilo doseženo in zato, ker je ta del postopka lahko porok
" pri. MemiiiitcrJ.: Ceim Km/» za Shvenija In ceiui Slovenije za livrofio. l-odjeije In deh. il 5-a/mS. sir 75/ In nad
" Vzakonii dosledno ufionibljenzruz je sudiSCa : za izliodlUe se zdi, dajeSirillMjemodslaliSCa. ivndar se je v praksi itsialll slednji.
" V rHlK<n-oni VUiile na lx>slansko v/mi.<anje v ztvzi z nbinllvijo hrezairinsklli pn^lajaln je le^la odgovorila da so Imeli fiogajakl genemini mandal - huroCevalec. .<l.3.i julij I9S7.
" V lem je tudi bistvo /kMICuIIi koordiiuKlj. ki morajo opravili ilogo usklajevanja in doliKUinja /hi-lltlke.
za zgotliije in v tem smislu preventivno preverjanje ustreznosti vsebine mednarodne pogodbe.^
Ce bi se med pogajanji pojavil dvom, ali pogajanja še potekajo v okviru danih pooblastil ali če bi druga stran med pogajanji ne sprejela potrjenih stališč (izhodišč) delegacije ali če bi predlagala obravnavanje vprašanj, ki v pobudi niso zajeta, mora delegacija zahtevati nova stališča, ki jih na zahtevo delegacije po hitrem postopku določi vlada, potrdi pa jih tudi Odbor Državnega zbora za mednarodne odnose.
Sporazum je bil parafiran dne 15. junija 1995 v Luksemburgu. Parafirala sta ga vodji |X)gajalskih delegacij tako, da sta podpisala vsako stran sporazuma. Priloga XIII ob tej priložnosti ni bila parafirana.
Zakon sam položaja, v katerem se je znašla Slovenija po parafiranju sporazuma, ne ureja, ker - tako kot vsak zakon - ureja vnaprej predvidljive istovrstne najbolj jKjgoste primere.
Po parafiranju sporazuma je prišlo do zapletov v zvezi s podpisom sporazuma oziroma postavljanjem dodatnih pogojev |X)leg tistih, ki so bili postavljeni v pogajanjih in o katerih sta se pogajalski skupini six»razumeli in jih vključili v samo besedilo sporazuma, ki je bilo parafirano. Formalno ni šlo več za pogajanja, dejansko pa vendarle, zlasti s stališča posledic, ki so jih ta pogajanja imela za samo besedilo sporazinna - kompromis, dosežen v 'pogajanjih |X) pogajanjih', je sestavni del l>esedila sporazuma. Slo je za pogajanja ne več na tehnični ravni, pač pa na drugi, diplomatski.
V vmesnem obdobju je Vlada v Državni zbor poslala Predlog za začetek postopka za sprememlxi ustave". Državni zbor pa je 11. aprila 1996 sprejel Stališča in sklepe o odnosih Republike Slovenije z Evropsko unijo, Italijo in Natom.™ S slednjimi je - med drugim pooblastil Vlado, da podpi.še ESP na podlagi stališč, izraženih v sklepih madridskega vrha Evropskega sveta in Resoluciji Evropskega parlamenta.
Tem kritičnim faz^un je sle^lil potlpis sporazuma"' 10. junija 1996 v Luksemburgu, s čimer so bili podani pogoji za sprožitev |X)stopka ratifikacije.
S podpisom sporazuma so stekli pogoji za začetek postopka ratifikacije; tega v skladu s prvim od.stavkom 63. člena sproži upravni organ, pristojen za zunanje z;ideve, medtem ko samo pogodbo ratificira Državni zbor Republike Slovenije".
» Ubran je la liii/l ei/liil moiiii iiaCIii. iia baieregti se da arRiimeniiraiio izogniti očllbom o jirehUe-iwijii'hi{loslaiipnjn pred izvriena dejstva
" Maja pj'jy PoroCemlec Priavnega zlxini, lirim. indi četrto loCbo StallSČ In sUe/mv
" Med njimi je verjetno najbolj {lomemhna odločitev, da je cilj KepubUbe Slovenije /mlnopravno članstvo v Evro/Kibl nnljl. bjer je postavljen tiidl jasen rob ■ do leta 2001 (torej do )! decembra 2000).
" Točba 2 StallSč In sUefiov
" SlovenSČIna je med originali.
" Vsbtadu z zabonnm o zunanjih zadevah (prvi odstavek ff7.člena) drtavni zbor bol organ, lirislit-jen za raufibacijo (v primeru HSP). spnrti posiopc-k /j .sprcnicinb«i ali Uopolniicv zakona ali JruBcj{a prcdpi.« oziroma /a sprt-mcmlvi aH exlpovvd nictlnanxlnc poRCKibc. česn določbe mediumnlne jK,godbe v nasprotju Z zabonom aH drugim preilpisom V skladu z imvedeno določbo ■ če bi jo razlagali bol edino meroilajno ■ bl lahbo vlada sbrbela le te za čimhitrejie /loilpisovanje mednarodnih jiogodb In za njihoi-o ratifibacijo v Driavnem zboru, od tu naprej /hi bl se njene .fbrbi bončale.
Vlada je zakon o ratifikaciji poslala v državni zbor 17. aprila \997. V skladu s poslovnikom so ga obravnavali Odbor za mednarodne odnose, Odbor za gos|x>-darstvo, pa tudi Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve, ki k zakonu s stalUča svojih pristojnosti ni imel pripomb.
Sledil je predlog vlade ustavnemu sodišču, naj izreče svoje mnenje o skladnosti posameznih določb Evropskega sporazuma z ustavo. Do tega predloga ni moglo priti prej, ker ustava določa"-', da da ustavno sodišče mnenje o skladnosti mednarodne |X)godbe z ustavo v postopku ratifikacije. Na tej podlagi je Ustavno sodišče Republike Slovenije svoje mnenje javno razglasilo"*, čemur je sledil začetek postojv ka za spremembo ustave.
Hkrati s spremembo ustave je bil ratificiran tudi ESP, sprejet pa je bil tudi ti. paket zaščitne zakonodaje.
HrvaŠki zakon o sklepanju in izvrScvanju mednarodnih pogodb
Republika Hrvaška se je odločila za drugačen zakonodajno tehnični pristop k urejanju obravnavane problematike, kot smo ga sprejeli v Sloveniji. Približno enake vsebine, kot jih ureja slovenski zakon, urejajo na Hrvaškem v dveh z^ikonih»': v Zakonu o sklepanju in izvrševanju mednarodnih pogodb"' in v Zakonu o zunanjih zadevah"".
Prva razlika med slovenskim zakonom in hrvaškim je - poleg drugačnega zako-nodajnotehničnega pristopa - v tem, da je hrvaških zakon bistveno bolj podroben in natančneje razdelan z ozirom na faze postopka. Za |X)kušino navajam samo nekatere od določb, ki so ali bodo aktualne tudi s stališča ureditve v Sloveniji.
Hrvaški zakon vsebuje izčrpno opredelitc-v |X>jmov (širšo, kot je i» 2. členu DKPP), pri čemer v drugem členu opredeljuje med ostalimi tudi pojme kot so sklepanje"", potrje%'anje (pri čemer razlikuje postopek in odločitev)", akt o potrditvi'" in razlagalna izjava'"."
" nruRi rnktaivk IGO. člena
" S. junija 1997, «bjailjenu v Uradnem lisni Kelniblikv Slovenije, ti 40/97.
•• Ihvrsinl Jiredhgi .w biH /H>danl mdl oh luifiravl doivmkega rnfaiiirt veiularje /trei^adido mnenje, naj se celotna snov uredi v enem ztdttmu.
" Xakon osklafKinju I izvrSavanju meduiuirotlnih ugovora. Narodne novine. it. 2H/96-1109.
-	Atkon o vanjskim fiodoiima. Narodne notine. it. 4H/9<>-1742
" .SkkilMtnje su sve radnje u /losiufiku ntviianka medunarodnih ugovora, osim fiotvrdlvanja ■ 10. Inčka 2 člena.
-	Ilitvrdivanjep odgovarajuči {»islultak i odlidui Sabora Uelmbllke Hrvatske o /iriitanku KepuMike Hrvatske da hude vezana medunarvdnim ugovorom, na temelju koje Ke/mbllka Hrvauka daje taj pn-sianak I na mediinarodnoj razini ■ II točka Z čleim.
-	Akt o falvrdivanju jepropis kitflm Sabor Republike Hrvat-fke fjotvrtluje medunarodni ugovor ■ 12. točka 2 člena.
-	/nierprelativna izjava je jednostrana l^av<i o pisanom oblikii, bez obziru na lo, kako je sastavlje-na tli nazvana. kopm republika lln aiska, trigodom {loipisivanja lil ilavaiija pristanka da biide vezana meiluiuinidnim ugovorom, izmtava iiimačenje. objtHiijenje lil preciziranje nekih odredaba toga medunarodnog ugovora u njihovo/ /irirnjenl na Re/mbUku Hrvaisku Hi iznoSenp/itiliiičkog stava ■ IS točka 2 člena.
" 1'rim Inter/Mvtativnn deklaracijo Driaiiiegti zbora Re/>ublike Slovenije
Dnige določile, ki se nannSajo na začelek postopka z;i sklenitev mednarodnih pogodb (6.-7. člen), pogajanja (8.-12. člen) in podpi.sovanje meclnaro<lnih pogodb so po<lobne določbam slovenskega zakona oziroma DKPP, pri čemer so razlike posledica drugačne vloge izvršilne oblasti v Republiki Hr\-a.ški. .Morda bi katera od teh rešitev bila primerna tudi za slovenske razmere, sev-eda šele po ustreznih spremembah ustave.
S tem v zvezi so z^mimive določbe o pristojnostih in po.stopku sklepanja med-naro<lnih finančnih pogodb" in o izvrševanju mednarodnih pogodb. Za izvrševanje mednarodnih |X)godb skrbi Vlada Republike Hrv:iške preko pristojnih teles državne uprave," medtem ko mednarodne pog(Klbe, ki jih je sicer sklenila Republika Hrvaška, pa se z njimi ustvarjajo ob\'eznosti za domače pravne osel>e, neposredno izvršujejo te pravne osebe; če domače pravne osebe ne izpolnijo .svoje obveznosti, ki izvirajo iz mednarodnih pogodb, ki jih je sklenila Republika Hrvaška, jih izpolni drž;tva, pri čemer se z:i izpolnitev poplača v skladu z notranjimi predpisi".
Med drugimi določbami, ki se razlikujejo od določb sIo\'enskega zakona, velja omeniti 16. člen hrvaškega zakona, zlasti njegov tretji odstavek'* in določbe o objavi mednaro<lnih pogodb, ki so v Sloveniji deloma v.sebovane v Zakonu o zun:injih zadevah, deloma pa v Z-;ikonu o Uradnem listu Republike Slovenije*; nekatera cxl vprašanj lxxlo urejena s predpisom, ki ga bo izdala vlada na podlagi tretjega odstavka 9. člena Z;ikona o Uradnem listu Republike Slov-enije.
Izvrševanje mednarodnih pogodb Vloga zakonodajne oblasti
Zdi sc. da je z ratifik;icijo mednarotlne pogcjdbe naloga državnega zbora opravljena, vendar to ne drži - v skladu z veljavno ureditvijo" je namreč organ, ki sproži postopek za sprentembo ali dopolnitev zakona ali drugega predpisa organ, pristojen za ratifikacijo - torej Državni zbor Republike Slovenije. Praksa, ki je sicer še ni veliko, je drugačna, saj je praviloma vhida tista, ki pretlloži ustrezne spremembe predpisov.
Prav tako mora državni zbor glede na mesto mednarodnih pogodb v našem pravnem sistemu skrlx;ti za usklajenost zakonov, ki jih sprejema, z mednarodnimi
" Vi JH>gl<Hp - Medimnttiiw fHigotUv. s kiileiiml Ke/niblilM //riMibi /irei-zenm krvttime tii tiriige fiimnCne obivznnMI.
"35. Cleii
" MetliiiuinHtiie iigniruv Slo Jih Je Mopita KepuhHkti l/ritilsta. a bojima se su-araju obivze za ilomače pniviie osohe. iieltosretttto IzrrSamJu le/imiiie osobe.
Alni le domače pmvne osohe ne IzrrSe sifife obivze Iroje l>rolitJeču Iz medunamdnih iigoinni Slojih Je skhiplla Ke/nihlltui lh-i'atsba. le če obveze prema strankama IzitSIii KepiMlka Hrvatska.
/M IzvrSeiie obivze Iz stavka I. ovoga članka Kepnhhka Hrvatska na/ilalU če se od domače pravne osobe 11 sklada spmpisima Kepiiblike llntilske -S?, člen
" tlutoben je liitll zakon o ziinanjih zadevah, če/miv ne tako Jasen.
" Uradm ILU Ke/mbllke Sloivnije. Si. 57/Pft
"^gl. G7. člen Zakona o zunanjih zadevah.
IX)godbanii. Gre lorej za upoštevanje splošnega pravnega okvira, znotraj katerega se mora gibati tudi državni zbor"".
Vloga izvršilne oblasti
Vloga izvršilne oblasti je po.sel-)ej poudarjena v postopku predlaganja sklenitve mednarotine pogodbe in v postopku pogajanj, vendar tudi v teh l'az.:ih po<.l vodstvom in nadzorom zakonodajne oblasti. Ob tem je verjetno na mestu ugotovitev, da ob siceršnjem nedorečenem odnosu med izvršilno in zakonodajno obhustjo, veljavna ureditev ne u.streza, saj ne zagotavlja dovolj prožnih oblik .sotlelovanja med obema oblastema; prav tako se zdi upravičena trditev, da je v našem sistemu vlada še vedno v marsičem v podobnem položaju kot je bil nekdanji Izvršni .svet nasproti Skup.ščini.
Po uveljavitvi mednarodne pogodbe se izvršilna oblast spet pojavi kot neposredni izvrševalec mednarodne pogodbe, pri čemer se pristojnosti ravnajo po obstoječi organiziranosti vlade oziroma ministrstev. Zlasti v zvezi s tem se porajajo vedno novi z;ipleti, ki so po .svoji v.sebini vpnišanja organiziranosti in koordinacije, rešitev katerih pa že |X) veljavni ureditvi zlahka najciemo odgovore. Tež;ive so torej bolj praktične kot sistemske narave.
Moga sodne oblasti
.Sodi.šča sotlijo po ustavi in zakonih, pri čemer so mednarodne pogotibe del notranjega pravnega reda. Zanje torej velja načelo iura novit curia. Poleg tega ZUST-.SOD vsebuje določbe, po katerih lahko zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki obsega tudi oceno .skladnosti zakonov in drugih predpisov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava (drugi odstavek 22. člena), med drugimi vložijo tudi sodišča (3. alinea prvega odstavka 2.5. člena), če nastane vprašanje u.stavnosti in zakonitosti v zvezi s po.stopki, ki jih vodijo.
Drugih posebnih določb slovenska zakonodaja ne vsebuje, razen 11.3. člena, po katerem odločbo Evropskega .sodišča za človekove pravice izvrši pristojno sodišče Republike Slovenije neposredno samo, če tako določa ratificirana mednarodna pogodba, in določl>e, ki določa pristojnost okrožnih sodišč za priznanje tujih sodnih odločb in z.a opravljanje mednarodne pravne pomoči.
Tudi tiste določbe, ki sicer obstajajo, ne urejajo specinčnih vprašanj, povezanih npr. z izvrševanjem odločb SodLšča (evropskih skupnosti).
V zvezJ z vsemi tremi oblastmi je torej mogoče sklenili, da kljub vsemu ne gre za vprašanja, ki se jih ne bi zavetlali in jih vsaj v določenem obsegu ne bi urejali -težava je le v tem, da se navedena vprašanja urejajo oti primera do primera, pri čemer je vsak primer posebnost zase. Na tak način se ne da vzpostaviti sistema -razen ex post, pri čemer to ne zagotavlja pravne varnosti, ki mora biti vedno zagotovljena ex ante, saj je bistvena lastnost vsake pravne države tudi predvidljivost in jasnost ureditve.
'Tariktir/HKiiaJa za iiacinnaliu-/laHameiUe Cnlalfe uifi In uMreza fthsegn krčenja/uisK^noslI tizim-ma siiferenosll nacionalne ttriave.
Sklep
Spremembe ustave so bile (spet) v okviru nujno potrebnega in žal izpeljane na tak način, cia se sam po sebi vsiljuje sklep, da so bile vsiljene o<l zunaj, da so bile izpeljane na silo in da so zgolj instrumentalnega značaja, čeprav bi moralo biti ravno nasprotno: ustava, kakrSno imamo, je glede na razvoj mednarotlnib odnosov zastarela, zato bi jo bilo nujno treba posodobiti. Z delnim posegom vanjo na ustavni ravni Se vetino ostajajo odprta vpraSanja, ki se jih tokrat nismo niti dotaknili in ki .se bodo nujno ponovno postavila, morda s Se večjo z^iostritvijo, zaradi katere ne bo mogoče doseči prav nikakrSnega soglasja.
Predpise, ki veljajo za področje mednarodnih odnosov, je treba spremeniti, iz formalnih (uskladitev z novo ustavo, kar še posebej velja za področje konzularnega prava) in vsebinskih razJogov (oblikovanje sistema, ki bo ustrezal zahtevam sodelov;inja v evropskih združevalnih procesih, vendar ne samo v teh). Pri tem kaže zlasti upoStevati, da je za uspeh .slehernega podjetja "nove' države bistvenega pomena prav učinkovito in usklajeno delovanje v.seh institucij, ki so v teh postopkih udeležene. Zato bo treba razmi.sliti o možnih oblikah sodelovanja znotraj vlade oziroma o stopnji samostojnosti ministrstev, vlogi različnih koordinacij in vključitvi že obstoječih oblik sodelovanja z institucijami evropskih skupnosti in v okviru Evropske unije v redno delovanje države. .Seveda navedena vprašanja ne zadevajo .samo državne uprave, zato je pomembno tudi pravočasno oblikovanje prožnih načinov sodelovanja zlasti med vlado in drž^avnim zborom.
Poleg sprememb na normativni ravni je treba spremeniti tudi obstoječo prak--so v tem snjislu, da področje mednarodnih odno.sov ne bo ločeno od siceršnjega življenja države in delovanja drž^ivne upra^ in sodstva, zJ.asti pa je potrebno do.seči integriranost in medsebojno povezanost notranje in zunanje politike, notranjih in mednarodnih ekonotiiskih interesov, notranjega in mednarodnega pravnega reda. Navedeno je mogoče do.seči le tako, da drž.avna uprava zavestno in sistematično skrbi za preglednost svojega dela, kar pa je spet mogoče doseči le tako, da .so vse informacije, razen tistUi, ki sodijo na področje javne varnosti ipd., dosegljive vsem pod enakimi pogoji. Gre torej za integracijo skozi preglednost. Država bi morala pri tem pomagati in tudi lahko pomaga, ker ima dostop do informacij, ki ga posamezniki nimajo. V tem je tudi njena največja prednost, iz katere bo morala črpati energijo za ohranjanje svoje legitimnosti.
Torej - tudi če spremenimo u.stavo in zakone, bo to šele začetek. Treba bo Se dosti časa in energije, da bi dosegli tudi spremembe v praksi, ki so odraz sprememb v miselnosti. Ta je najbrž najtežja, olajšajo jo lahko samo prav-e in pravočasne informacije in sistematična .skrb za spoštovtnje pravnega reda kot celote ne v smislu sklopa pravil, pač pa kot civilizacijskega do-sežka.