Problematika urbanistične dokumentacije I. UVOD Skupščina občine Ljubljana-Šiška je v svoj program uvrstila tudi razpravo o problematiki urbanistične dokumentacije. Tematski okvir, ki ga določa naslov, je tako vseobsegajoč, da je nemogoče v zgoščeni obliki celovito prikazati ves spekter problemov z našte-timi posebnostmi, ki pri tem nastopajo. Zato je komite za urejanje prostora pričujoče poročilo pripravil z zavestjo, da na eni strani lahko opozori samo na del problematike, ki nastopa v procesu iz-delave in sprejemanja dokumentacije, na drugi pa osvetli le neka-tere probleme, ki so povezani z njenim kasnejšim izvajanjem. Vsebino urbanističnih dokumentov in postopek njihovega spre-jemanja določa zakon o urbanističnem planiranju, ki je bil v svoji osnovni obliki sprejet v letu 1967. V skladu s tem zakonom je bil za območje vseh petih Ijubljanskih občin kot osnovni dokument za urejanje prostora v letu 1972 sprejet Urbanistični program mesta Liubljane. Za posamezna ožja območja, za katera je bila potrebna podrobnejša opredelitev meril za prostorsko urejanje, zlasti pa uskladitev večjega števila različnih interesov v prostoru, so bili izde-lani urbanistični načrti. Trenutno so v naši občini štiri taka območja. Celotno mestno območje občine (na severu sega do Save) ureja Generalni plan urbanističnega razvoja mesta Ljubljane (GUP — sprejet v letu 1966, kasneje pa večkrat spremenjen in dopolnjen). Za širše območje Medvod in Pirnič je bil sprejet Urbanistični načrt Medvod (doslej že nekajkrat noveliran). Za območje Polhograjskih Dolomitov je bil usklajeno z občinama Vič-Rudnik in Škofja Loka sprejet enoten Urbanistični načrt Krajinskega parka Polhograjski Dolomiti. Za širše območje severno od Save pa je bil sprejet Urtoa-nistični načrt Tacen — Šmartno — Gameljne, ki poleg imenovanih naselij vključuje tudi celotno območje Šmarne gore (opredeljeno kot krajinski park) in Rašiški hrib. Za urejanje v preostalem severnem območju občine, ki obsega predvsem ozemlje krajevnih skupnosti Vodice, Smlednik in Buko-vica-Šinkov turn veljajo določila urbanističnega reda. Odlok o urbanističnem redu je bil sprejet v letu 1974, vendar je kasnejši razvoj izpostavil potrebo po višji stopnji koordiniranostt raziičnih dejavnosti v prostoru, česar pa zgolj z urbanističnim redom ni mož-no zagotoviti v zadovoljivi meri. Zato delovni osnutek Urbanistič-nega načrta Ljubljane »Ljubljana 2000« že predvideva, da bo v bo-doče celotno območje občine Ljubljana-Siška urejeno na ravni urbanističnega načrta. Navedeni dokumenti podrobneje določajo namembnosti posa-meznih ožjih območij bodisi kot zazidljive površine ali pa površine, zavarovane za posebne namene. Zazidljivi otoki, namenjeni grad-nji, se urejajo bodisi z zazidalnimi načrti, v določenih primerih pa so možni tudi posamični neorganizirani gradbeni posegi samo na osnovi lokacijske dokumentacije. Zazidalni načrt je praviloma pred-pisan za še nepozidana območja, za območja, kjer je predvidena gradnja pomembnejših objektov in za vsa ostala območja, kjer je v interesu večje racionalnosti pri izrabi in nadaljnjem urejanju raz-položljivih površin potrebna višja stopnja načrtnosti in koordinira-nosti posegov v prostor. Skladno s tem načelom se parcialni posegi na osnovi lokacijske dokumentacije praviloma dovoljeni le na tistih zemljiščih, kjer je z dokajšnjo mero zanesljivosti moč predvidevati, da to ne bo v škodo smotrnega urejanja širšega območja. II. IZDELAVA IN SPREJEM URBANISTIČNE DOKUMENTACIJE Zazidalni načrt je v preteklosti naročal bodisi občinski izvršni svet ali pa občinska komunalna skupnost. Vprimerih, ko je bilo območje, ki ga je urejal zazidalni načrt, namenjeno prostorskemu razvoju za znanega investitorja, je slednji v sklopu stroškov za pripravo zem-Ijišča moral plačati tudi stroške izdelave zazidalnega načrta. V vseh ostalih primerih, zlasti pa za potrebe stanovanjske gradnje, je bila izdelava zazidalnih načrtov financirana iz proračunskih sredstev. V minulem obdobju so bila v občini Ljubljana-Šiška porabljena naslednja sredstva: . , Proračunska sredstva ^°___________________________________________občine 1977 4,286.005 1978 5,694.322 1979 5,800.000 1980 9,437.685 1981 12,000.000 1982 (12,000.000) Nekateri urbanistični dokumenti so bili plačani s sredstvi znanih investitorjev na osnovi pogodb s samoupravno komunalno skup-nostjo, vendar nam le-ta ni pravočasno posredovala ustreznih podatkov. Cena posamičnega urbanističnega dokumenta je odvisna od ob-sega območja urejanja, značaja območja in dejavnosti v njem, ter problemalike, ki jo je z dokumentom potrebno razrešiti. Soraz-merno visoki stroški izdelave so predvsem posledica dejstva, da v postopku izdelave sodeluje vrsta različnih slrok, ki so v končnem dokumentu sintetizirane v enovito celoto. Vsaka od sodelujočih specialnih disciplin monografsko obdeluje lastno strokovno pod-ročje, medtem ko urbanistična stroka nastopa predvsem kot njihov povezovalec v enoten in smiseln koncept bodočega organiziranja dejavnosti v prostoru. Pocenitev urbanističnih dokumentovbi bila teoretično možna z omejevaniem števila disciplin, ki v njem nasto-pajo (kar pa bi se v primeru nekritičnega omejevanja kaj lahko neugodno poznalo na strokovni kvaliteti dokumenta), ali pa z višp stopnjo usklajenosti v procesu izdelave. Izdelava urbanističnega dokumenta se namreč pogosto podaljša zaradi premalo oprede-Ijenih izhodišč ob pričetku izdelave dokumenta, dodatnih ekspertiz. ki jih terjajo posamezni soglasodajalci. pogosto pa tudi zaradi dol-gotrajnih razprav v postopkih same venfikacije, ko se neredko pn-peti, da so končna stališča v javni razpravi v nasprotju z izhodišč-nimi. Da bi si kot naročniki urbanistične dokumentacije zagotovili večjo možnost izbire tako glede kvalitete kot tudi glede cene izde-lave urbanističnih dokumentov. je bila v občini Ljubljana-Šiška uveljavljena praksa pridobivanja sočasnih ponudb različnih stro-kovnih organizacij. Dinamika naročanja zazidalnih načrtov je bila praviloma pod-rejena dinamiki načrtovanih posegov v prostoru, tako pn stano-vanjski kot tudi ostali gradnji. Pn tem pa se je pogosto odlašalo z naročilom zazidalnega načrta vse dokler niso bili znani vsi ali pa vsaj večina bodočih investitorjev. in sicer v izogib kasnejšemu spreminjanju in prilagajanju že sprejetega urbanističnega doku-menta. Ta praksa je sicer imela svoje logične razloge. vendar tudi določene slabosti. Nemalokrat se je namreč izkazalo, da neki m-vestitor razpolaga z vsemi natančnimi podatki šele tik pred pri-četkom svoje nameravane gradbene aktivnosti. To je v praksi po-menilo, da bi čakanje na izdelavo zazidalnega načrta terjalo odla-šanje uresničitve njegovih razvojnih načrtov, ki so v mnogih pri-merih imeli tudi širši družbeni interes. Pod pritiskom časovne stiske je bila marsikatera konkretna gradbena akcija obravnavana par-cialno kot manjši odmik. Ta praksa je seveda postavila pod vpraša-nje smiselnost nadaljnje izdelave zazidainega načrta, ki se je kasneje moral prilagajati že predhodno sprejetim parcialnim odlo-čitvam. V vseh teh primerih ni bilo v zadostni meri upoštevano dejstvo. da osnovni namen urbanističnega dokumenta nikakor ni v tem, da mora biti na vsak način krojen po meri konkretnega inve-stitorja, ampak predvsem v tem, da služi kot samoupravno dogo-vorjena in strokovno preverjena osnova za odločanje o bodočih posegih v prostoru, torej tudi kot eno izmed izhodišč. ki vpliva na vsebino investicij. Gledanje, ki v urbanističnem dokumentu vidi predvsem neke vrste dolgoročnega kolektivnega dogovora vseh zainteresiranih glede nadaljnjega urejanja skupnega prostora. je seveda v nasprot-ju s predstavo, pt) kateri je urbanistični dokument predvsem opera-tivni izvedbeni akt. Tisti, ki so na dokument gledali v slednji funkciji. so se seveda jezili nad pogostim spreminjanjem že sprejetih načrtov. Če pa na urbanistično dokumentacijo gledamo v njeni širši (socializatorski) funkciji, se je treba sprijazniti s tem, da bodo spre-membe in dopolnitve potrebne vsaj enako pogosto kot smo jih navajeni pri spreminjanju zakonodaje na ostalih (precej manj fizič-no konkretnih) področjih družbenega življenja. To je razlog, zakaj zakon o urbanističnem planiranju tudi predvideva novelacijo doku-menta vsakih pet let. Okoliščine, v katerih je urbanistični dokument uresničevan, se namreč tako dinamično spreminjajo, sam proces uresničevanja pa iraja toliko časa, da je praktično nemogoče vna-prej zanesljivo predvideti vse podrobnosti, ki bodo odločilno vpli-vale na realizacijo posamezne investicije in na etapnost realizacije celote. Mnogokrat so te spremembe sorazmerno ma]hne, vendar načelo samdupravnega odločanja terja, da tudi njih sprejmemo po postopku, ki je enak tistemu, s katerim je bil sprejet osnovni do-kument. Poleg strokovnih organizacij s svojimi zunanjimi sodelavci, ki oblikujejo osnovno vsebino urbanističnega dokumenta, sodeluje v procesu njegove izdelave in sprejemanja še vrsta drugih udele-žencev, in sicer po eni strani kot soglasovalci v postopku strokovne verifikacije, po drugi strani pa kot neposredni subjekti odločanja. Sem spadajo pristojne komunalne in ostale organizacije, ki vodijo skrbstvo nad določenimi dejavnostmi posebnega pomena, inšpek-cijske službe (med katerimi je zlasti stroga sanitarna inšpekcija) in samoupravne skupnosti (med katerimi je v zadnjem času zlasti kmetijska zemljiška skupnost dobila svojemu družbenemu pomenu ustrezno vlogo). Proces demokratizacije pri odločanju o urejanju prostora je v obdobju zadnjega desetletja izpostavil dominantno pomembnost krajevne skupnosti. Pomembnost krajevne skupnosti se sprično omejenih materialnih možnosti, s katerimi je razpo-lagala. ni mogla manifestirati v tem, da bi krajevni dejavniki v od-ločilni meri po svojih lastnih knterijih in neodvisno od širših druž-benih okoliščin vplivali na vsebinske opredelitve urbanističnega dokumenta. Pač pa je bila krajevna skupnost praviloma izredno uspešna v preprečevanju zanjo nesprejemljivih pobud. Visoka stopnja solidarnosti med delegati v zboru krajevnih skupnosti občinske skupščine (nemalokrat so se vse delegacije solidarizirale s stališči prizadete KS) je krajevni skupnosti praktično dala moč veta na kakršenkoli urbanistični dokument, s katerim sama ni so-glašala. To dejstvo vsekakor pomeni zagotovilo za varovanje lokalnih interesov, vendar obenem terja od krajevne skupnosti. da se v še večji meri zave svoje odgovornosti, ki jo ima pred širšo skupnostjo. Razprava na lokalnem nivoju je bila praviloma obre-menjena s trenutnimi krajevnimi problemi, pogosto pa tudi z loka-lističnimi gledanji, ki so po eni strani poudarjala pristojnost krajevne samouprave, obenem pa pozabljala na soodgovornost za skladen razvoj širšega območja. Pri tem ni bil v zadostni meri upoštevan dolgoročni namen urbanističnega dokumenta, ki naj uresniči dolgo-ročne cilje in sicer predvsem z vidika skladnega prostorskega razvoja širše skupnosti. Na žalost so bili v preteklosti tudi taki primeri, da so organi krajevnih skupnosti pri sprejemanju svojih stališč o nekem temeljnem urbanističnem dokumentu dajali pred-nost zasebnim interesom lastnikov zemljišč. Dogajalo se je, da je KS nasprotovala organizirani stanovanjski gradnji z zazidalnim načrtom in je raje podprla svojega krajana (lastnika zemljišča) v zahtevi, naj se za določeno območje ne predvidi organizirane gradnje, nakar so bila zemljišča v taistem območju razprodana Kupci so nato na njih želeli graditi naosnovi posameznih lokacijskih dokumentacij, seveda neorganizirano in brez sočasne gradnje komunalnih naprav. V pogojih velikega števila različnih interesov, ki nastopajo na določenem tentoriju in jih je potrebno uskladiti v procesu izdelave in sprejemanja urbanističnega dokumenta, je potrebna izrazito jasna koordmativna funkcija organa, ki je pred delegatsko skup-ščino zadolžen za pravočasen sprejem že usklajenega dokumenta. Temu je bilo (in je še vedno) posvečeno premalo pozornosti. Koordinativna vloga občinskih organov in služb se je nemalokrat reducirala na sorazmemo pasivno opazovanje dogovarjanja med investitorjem in strokovno organizacijo V pogojih časovne stiske in v luči lastne soodgovornosti za uresničevanje nalog iz srednje-ročnega plana so ti organi in službe v procesu usklaievanja interesov pogosto nastopali kot advokat investitorja oz. nekega drugega parcialnega interesa. Ne glede na opisane okoliščine, ki so manjšale učinkovitost pn pridobivanju urbanistične dokumentacije, pa je obenem res, da temu dejstvu ni pripisovati izključne knvde za vse primere urba-nistične neurejenosti posameznih območij, še manj pa za nasta-janje nedovoljenih gradenj. Za učinkovito usmerjanje urbanizacije namreč še zdaleč ne zadošča le urbanistični dokument, ampak so za to potrebni številni spremljajoči ukrepi na področju zemljiške politike in komunalnegaopremijanja. Edino ti ukrepi lahko zagotove skladnost dejanskega razvoja z načrtovanim. Z gotovostjo lahko trdimo, da je v mnogih primerih glavni razlog nenačrtnosti prav v nespoštovanju urbanističnih dokumentov, oziroma kot posledica odsotnosti ukrepov, ki bi urbanizacijo učinkovito usmerjali v načrto-vane okvire. Eden poglavitnih razlogov nedovoljenih gradenj je bila nekontrolirana razprodaja nezazidljivih površin, tudi kvalitetnih kmetijskih zemljišč, na katenh so novi lastniki pnčeli v nasprotju z veljavnimi urbanističnimi dokumenti uveljavljati svoj interes po gradnji. Povprečne ocene so kot glavnega krivca, ki preprečuje razrešitev njihovih problemov nemalokrat izpostavljale prav tiste ustanove in organe, katerih osnovna dolžnost je bila zagotavljati načrtnost in nadzorovati zakonitost na področju urejanja prostora. III. IZVAJANJE URBANISTIČNE DOKUMENTACIJE Konkretni posegi v prostoru se urejap z lokacijskimi dovoljenji, ki jih izdaja občinski upravni organ (komite za urejanje prostora), manjši posegi v prostore pa samo s priglasitvijo gradnje. Izdaja lokacijskih dovoljenj temelji na Zakonu o urbanističnem planiranju (v primeru gradnje cest lahko tudi na Zakonu o cestah). Za izdajo lokacijskega dovoljenja mora investitor predložiti loka-cijsko dokumentacijo, vključno z vsemi soglasji pnstojnih služb, ter dokazilo, da je upravičen razpolagati z zemljiščem. Ko investitor predloži oba dokumenta upravnemu organu, je lokacijsko dovolje-nje praviloma izdano v treh do štirih tednih. Pač pa precej več časa traja izdelava lokacijske dokumentacije. Lokacijsko dokumentacijo (v Ljubljani je za njeno izdelavo pooblaščen ZIL, TOZD Urbanizem — LUZ) namreč sestavija sorazmerno veliko število soglasij pri-stojnih organizacij in služb, katerih vsaka mora preverjati okoli-ščine, ki vplivajo na strokovne pogoje, pod kalenmi je možen grad-beni poseg. Na nekatenh dislociranih območjih je potrebno šele ob konkretnem primeru ugotavljati posebne okoliščine, ki tam ob-stajajo in ki so nemalokrat take, da so do določene gradbene pobude omejevalne, jo celo preprečujejo, oziroma terjajo pred izdajo soglasja še izpolnitev določenih pogojev. Malenkostno časovno skrajšanje izdelave lokacijske dokumentacije bi sicer lahko dosegli z nekoliko večjo stopnjo koordinacije med vsemi strokovnimi službami, ki sodeiujejo v procesu izdelave lokacijske dokumentacije, vendar pa tudi tak ukrep ne bi bistveno pomagal v vseh tistih primerih, ko izdajo soglasja preprečujejo vsebinski razlogi, bodisi ker investitor želi graditi izven zazidljivih površin, na površinah z drugačno namembnostjo, v območju, za katerega je predpisana predhodna izdelava zazidalnega načrta, ali pa ker zaradi sanitarnih razlogov ni možna gradnja pred izvedbo nekaterih osnovnih komunalnih naprav. Neredki so primeri, ko gradbeni interes graditelja neposredno ogroža interese obstoječih sosedov v neposredni okolici predlagane lokacije. V vseh takih primerih so vsebinski razlogi tisti, ki preprečujejo izdajo lokacijskega dovolje-nja. Pri tem se nezadovoljstvo investitorja nemalokrat osredotoči na obtoževanje bodisi strokovnih organizacij ali pa upravnega organa, češ, da oni zavirajo gradnjo. V vseh teh primerih je pomen obeh pretirano poudarjen v primerjavi z njunimi dejanskimi pristoj-nostmi: pnstojnost bodisi strokovne organizacije ali pa upravnega organa je zgolj v tem, da izvajata tiste naloge, za izvajanje katerih sta bila sploh osnovana. Strokovna organizacija izdeluje strokovno gradivo, ki je po svoji vsebini sorazmerno ozko determinirano, po eni strani s smernicami vseh soglasodajalcev. po drugi pa s stro-kovnimi noimami, ki so v nekaterih primerih tudi širše družbeno verificirane. Delo upravnega organa pa temelji na veljavnih pred-pisih, ki le v izjemno redkih primerih dopuščajo določena odsto-panja. Bile so sicer pobude, naj se racionalizirajo tako postopki pri izdaji dovoljenj, kot tudi vsebinske zahteve, ki so predpisane gradi-telju. Vendar v tej smeri doslej še ni bilo pomembnejšega napredka. Razvoj je šel namreč ravno obratno: kadarkoli se je pojavila neka nova zahteva po upoštevanju dodatnega interesa, ji je bilo ustre-ženo s tem, da je bilo zavarovanje tega interesa formalizirano v obliki dodatnega soglasja. S precejšnjo mero zanesljivosti lahko trdimo, da si v pogojih velike razvejanosti družbenega življenja pomembnejših poenostavitev na področju predpisov dejansko ni moč obetati, kolikor obenem ne bi želeli ogroziti nekaterih osnovnih načel tako glede varovanja širšega družbenega interesa, kot tudi glede varovanja pravic občana. Izhod je potrebno iskati na osnovi spoznanja, da so opisane težave in nezadovoljstvo v pretežni meri posledica ubogega stanja komunalne opremljenosti na tistih zem-Ijiščih, kjer je bil možen sorazmerno enostaven nakup zemljišča na »prostem trgu«. Kot družba smo si zastavili določene norme glede urejanja pro-stora, obenem pa niso bili uresničeni predvsem materialni pred-pogoji, da bi z zemljiško politiko usmerjali novogradnje v tista ob-močja, ki bi jih bili z razpo'ožljivimi sredstvi morda zmožni učinkovito komunalno opremljati. V obilici nerešenih komunalnih problemov v že pozidanih območjih ni moč zagotoviti zadostnega števila ko-munalno opremljenih zemljišč za ceneno stanovanjsko gradnjo. Po drugi strani pa je tudi res, da je breme iniciative in financiranja za izboljšavo komunalnega standarda v obstoječem naselju (na robu katerega se običajno pojavljajo novogradnje) pogosto nalo-ženo predvsem novograditeljem, ne pa tudi obstoječim prebi-valcem. Zahteve, ki se jim mora podrejati novograditelj v takem okolju, so usmerjene v končno dosego nekega bodočega visoko-kvalitetnega stanja komunalne opremljenosti celotnega naselja, pri čemer pa breme izboljšav v nesorazmerni meri prizadene pred-vsem njega. V tem je svojevrsten paradoks: tisti, ki še nima ustrez-nega stanovanja in si mora predvsem razrešiti svoj stanovanjski problem, mora plačati pretežni delež za dosego kvalitete, ki je višja od tiste, v kateri žive Ijudje z že rešenim stanovanjskim problemom. Lahko bi seveda našteli tudi vrsto drugih neprijetnih situacij, v katerih se znajde občan, ko se mora v interesu dolgoročno plani-ranega cilja celotne skupnosti odpovedati razreševanju marsika-terega svojega trenutnega (včasih tudi precej pomembnega) pro-blema. V vseh teh primerih večjo učinkovitost, racionalnost pa tudi pravičnost ne bi smeli iskati v kršenju dogovorjenih norm, ampak predvsem v višji stopnji koordinacije med vseml dejavniki, ki nastopajo v procesu urbanizacije: od zemljiške politike, komu-nalnega opremljanja, dofinanciranja izgradnje. Teoretično je jasno. da je pri tem osnovna koordinativna vloga dodeljena družbenemu planu, obenem pa iz tekoče prakse poznamo vse težavnosti njego-vega uresničevanja. Medtem, ko postopek sprejemanja družbe-nega plana zagotavlja visoko stopnjo demokratičnosti, pa glede njegovega kasnejšega izvajanja ni v ustrezni meri zagotovljena enaka mera doslednosti vseh pri uresničevanju sprejetih obvez-nosti. Prav tako so pogoji, v katerih se plan uresničuje, tako dina-mični, da je možno vnaprej zanesljivo napovedati, da se bo v pro-cesu izvajanja plana spremenila cela vrsta temeljnih izhodišč, ki pogojujejo njegovo realnost. Zunanji pogoji izvajanja družbenega plana še zdaleč niso v celoti pod nadzorom tistih, ki so plan sprejeli in so za njegovo uresničitev odgovorni. Nedorečenost ali pa ne-doslednost na marsikaterem drugem področju družbenega življe-nja se manifestira v matenalni (fizični) obliki kot problem urejanja prostora, pa naj ga jemljemo z njegove gospodarske, socialne ali pa kulturno-estetske plati. Komite za urejanje prostora