O vsebini avtonomije in samouprave. Dr. Ig. Rntar. V vsakdanjem praktičnem življenju slišimo, da se uporabljata izraza avtonomija in samouprava vobče v istem smislu, povsem sinonimno. Označuje se z njima isti pojem in sicer tisti krog javnopravnih (državnih) poslov, ki jih država o vsebini avtonomije in samouprave. 25 ne upravlja sama po lastnih organih, marveč jih prepušča državljanom, da jih upravljajo po svojih izvoljenih zaupnikih v avtonomnih in samoupravnih korporacijah. Zlasti pojem avtonomije je pri tera jako nejasen, meglen in neopredeljen, njegova vsebina zelo nedoločna. Subsumira se pod avtonomijo deloma zakonodajna pravica, deloma samo izvrševanje zakonov (občinska avtonomija), deloma oboje skupaj. S pravnega stališča taka uporaba navedenih izrazov in njuno medsebojno zamenjavanje nikakor ni pravilno. Avtonomija in samouprava sta juridično povsem diferencirana pojma, ki se po vsebini nikakor ne krijeta; vsak ima marveč svojo posebno vsebino in svoj poseben pomen. Avtonomija pomenja v doslovni interpretaciji lastno zakonodajo (avtos nomos). Pa tudi praktični zgledi pričajo, da je pod tem izrazom umeti za'konodavno pravico, tako v neomejenem obsegu, kakor jo izvršuje vsaka samostojna država, kakor v omejenem obsegu, ako je zakonodavna pravica v državi deljena. Državna avtonomija, obstoječa v neomejeni zakonodavni pravici na drž. teritoriju, je pogoj in znak drž. samostojnosti. Zakonodavna pravica v neomejenem obsegu je bistvo državne oblasti, je predstavnica drž. suverenstva, t. j. drž. vsemogočnosti in absolutne ter neomejene pravice razpolaganja na državnem teritoriju z vsem, kar se na njem nahaja. Le v svoji zakonodavni lastnosti je država neomejena, le v ti lastnosti ustvarja državno voljo, ki jo izraža v državnih zaikonih. Država v svoji lastnosti kot upravna in sodna oblast le izvršuje v zakonih ustvarjeno državno voljo. Moderna pravna država se smatra v upravi in sodstvu samo vezano na izdane svoje zakone. Zakonodavna pravica je torej najbistvenejši atribut državne oblas-ti. V interesu lastne samoohrane mora država čuvati svojo zakonodavno pravico, da ji ostane neokrnjena. V določnih primerih utegne biti zakonodavna pravica v državi deljena med državo in manjše podrejene teritorijalne edinice. Zakonodavna pravica, ki je podeljena tem edinicam, je njih avtonomija. Do delitve zakonodavne pravice more priti na dva načina. V strankarskih bojih za državno oblast v državi utegne postati predmet boja tudi zakonodavna pravica države. Strem- 26 O vsebtai avtonomije in samouprave. Ijenja in zahteve v takem boju gredo vobče za zmanjšanjem drž. oblasti na korist podrejenih državnih delov. Ti deh zahtevajo samostojnost v širšem ali ožjem obsegu, ki končno kulminira v popolni avtonomiji, t. j. popolni lastni zakonodaji, tako da je skrajni ideal takih zahtev samostojna država. Ako država takih stremljenj in teženj po delitvi državne oblasti ne more zajeziti in ako postanejo ta stremljenja tako močna, da se jim država ne more več upirati, mora priti ali do razpada države sploh ali pa do zadovoljitve teh teženj v okviru države in s tem do delitve državne oblasti. V tem primeru predstavlja zakonodavna samostojnost, izvojevana proti državi za posamezne teritorije, njih avtonomijo. Država jim mora odstopiti del svoje zakonodavne pravice, tako da je za naprej zakonodavna pravica deljena. Taka avtonomija je posledica centri-iugalnih in za državo destruktivnih stremljenj. Iz povedanega sledi, da ni državotvorna, ni se pa obnesla tudi kot element, ki državo ohranjuje. Primer tako razvite avtonomije imamo predvsem v srednjeveški nemški državi. V nji se je na fevdni podlagi razvijala lokalna avtonomija podrejenih državnih teritorijev v samostojne države. Tekom časa so si ti podrejeni deli prilastili celo državno oblast s popolno zakonodajo in jo izvrševali kot svojo lastno pravico, tako da je nosilcu državne oblasti končno ostal zgolj še naslov. Avtonomija partikulamih držav je imela za posledico, da je razpadla prvotna skupna država. Podobnega izvora je bila avtonomija v bivši Avstriji. Uvedena pod imenom »deželne avtonomije« kaže posebnost svoje vrste. Ker smo je bili sami deležni, nam je ta avtonomija najbližje znana ter nam pomenja nekako avtonomijo »kaf eks-chen«. Deželno avtonomijo sta ustanovila oktobrski diplom in februarski patent. Njen namen je bil zadovoljiti ali pa vsaj potolažiti tedanja narodnostna stremljenja nenemških avstrijskih narodov, ki so zahtevali federalistično ureditev države. Deželna avtonomija je ugodila narodnostnim težnjam tako, da je ustanovila kot narodnostne reprezentante deželne zbore, ki so dobili omejeno zakonodavno pravico. V njih zakonodavni delokrog so bile odkazane takozvane »deželne zadeve«, ki so obsegale deželno kulturo, javne gradnje iz deželnih sredstev. o vsebini avtonomije in samouprave. 27 dobrodelne zavode iz deželnih sredstev in končno deželni proračun in upravo deželnega imetja. Dalje so bili deželni zbori upravičeni sklepati podrobnejše določbe k državnim okvirnim zakonom, ki so se tikali občinskih stvari, cerkvene in šolske uprave in vojaške priprege, preskrbe in nastanitve. S tem je izčrpano zakonodavno področje deželnih zborov, določeno v deželnih redih, ki so glede deželne avtonomije imeli veljavo ustavnega zakona. V decembrski ustavi le!ta 1867 pa je bila pristojnost deželnih zborov de lege izdatno povečana, ker so bile v področje deželnih zborov odkazane vse stvari, ki niso bila v ustavi izrecno (taksativno) pridržane državnemu zboru (clausula generalis). Na ta način je bilo odkazano omejeno zakonodavno področje s taksativno naštetimi kompetenčnimi točkami drž. zboru — neomejeno zakonodavno področje pa deželnim zborom. Državnoslovna teorija je označila to podelitev zakonodavne oblasti med centralni državni zbor in partikularne deželne zbore kot nelogično anomalijo, toda v praksi ta delitev zakonodavne pravice državi in njeni vladi ni povzročala nobenih neprilik. Ta razširjena pristojnost je veljala le na papirju kakor v precejšnji meri sploh vsa zakonodavna pravica deželnih zborov. Po deželnih redih sta izvrševala zakonodavno pravico deželni zbor, ki je sklepal, in avstrijski cesar, ki je sankcioniral deželne za'kone. Cesarju je predlagala v sankcijo deželne zakone centralna vlada. Ako vlada deželnega zakona cesarju ni predložila, ga ta tudi potrdil ni. Tako n. pr. ni dobil cesarjeve sankcije od deželnega zbora kranjskega sklenjeni novi lovski, zakon in novi vodopravni zakon. Cesarjeva sankcija deželnih zakonov je imela v avstrijski državni politiki svojo posebno vlogo. Pri njenem podeljevanju avstrijski cesar ni nastopal kot moderen parlamentaren vladar, ampak kot avtokratičen deželni' gospod, ki iz^kazuje s sankcijo posebne milosti. Brez nadaljnjega je bila sankcija dosegljiva samo za navadne vsakdanje stvari. Za deželne zakone z važnejšo vsebino pa se je dajala cesarjeva sankcija samo kot koncesija za drugačne usluge centralni vladi. Ta je take primere spretno izrabljala za svoje politične potrebe v parlamentu. Kdor je imel več glasov v državnem zboru, je mogel doseči večjo avtonomijo. Cim moč- 28 O vsebini avtonomije in samouprave. nejša je bila parlamentarna skupina, ki je v državnem zboru zastopala posamezno deželo, in čimbolj je bila vlada navezana na podporo te grupe, tem širša in obsežnejša je postajala zadevna deželna avtonomija. Dejanski razvoj deželnih avtonomij vsled tega ni bil enaikomeren in odvisen od zakonitih predpisov ali stvarnih potreb, ampak posledica omenjenih činjenic, ki so izvirale iz dejanske moči strankarskih skupin in iz njihovega razmerja do centralne vlade. I^azvoj deželnih avtonomij je bil torej v glavnem odvisen od centrahie vlade. F^otemtakem cela deželna avtonomija kot taka ni bila zamišljena stvarno, iskreno in odkritosrčno; državniki, ki so jo zasnovali, so marveč ž njo ustvarili predvsem novo sredstvo, ki naj centralni vladi omogoča reguliranje parlamentarnih moči in vladanje po lastni inicijativi. Kakor je bila deželna avtonomija odvisna v svoji zakonodavni pravici, tako je imela tudi le malerikostno samostojnost glede deželnih financ in uprave deželnega imetja. Deželni zbor je imel pravico sklepati samostojno le deželne doklade na državne davke do 10%. Višje doklade ali samostojne deželne davščine so bile odvisne od cesarjeve potrditve. Od te potr-trditve je bila dalje odvisna prodaja, obremenitev in zastava deželne imovine. Torej ne le vsaka višja davčna obremenitev, ampak tudi navadna uprava deželnega imetja je bila postavljena vsled potrebne cesarjeve sankcije k takim sklepom deželnega zbora pod skrbstvo centralne vlade, ki je mogla vsak hip iz takih stvari napraviti politikum. Uzakonjena deželna avtonomija je bila torej predmet, ki je ostal v rokah centralne vlade in ki ga je bilo treba šele kos za kosom izvojevati od nje. Drug način deljene zakonodavne pravice imamo v novodobni zvezni državi. Ustvarila so zvezne države ravno obratno usmerjena stremljenja in težnje kakor v prejšnjem primeru. Ta stremljenja so centripetalnega in državnokon-struktivnega značaja. Vrsta samostojnih držav se odreče svoji državni samostojnosti ter ustanovi novo skupno državo, na katero prenese dogovorjeni del državne oblasti in seveda predvsem zakonodavne pravice, dočim obdrže posamezne članice ostali del državne oblasti. Pridržani del zakonodavne oblasti predstavlja avtonomijo članic. Ta avtonomija članic o vsebini avtonomije in samouprave. 29- zvezne države ima svoj izvor ali v konstitutivnem dogovoru, ki je objavljen kot ustavni zakon zvezne države, ali v prostovoljnem kasnejšem pristopu ali pa tudi v prisilnem včlanjenju članice v zvezno državo. Bistvo vsake zvezne države je deljena zakonodavna pravica. Medsebojni obstoj in odpomoč proti obojestranskim eventualnim posegom v pristojnost si medsebojno garantujeta zvezna država in i)osamezne članice s skupnim ustavnim zakonom. Ustava določa avtonomno področje članic in način eventualne izpremembe tega področja. Tako je ustavno zajamčena ne le zvezna država sama, ami)ak je pod ustavno garancijo tudi vsaka članica s svojo pristojnostjo. Članice izvajajo svoj delež zakonodavne oblasti neposredno iz usta\mega zakona; ta zakon je članicam izvor njili postanka; vsaka izprememba njih obsega in področja, ki gre preko ustavnih določb, je odvisna od izpremembe ustave same. S tem je obojestransko zajezeno eventualno prodiranje v medsebojno pridržane sfere glede pristojnosti. Niti članice ne morejo svojevoljno okrnjevati oblasti zvezne države, niti ne more ta kršiti pristojnosti članic preko ustave. Na ta način deljeno zakonodavno pravico nazivlje državnoslovna terminologija za »ustavno pridržano« ali »delegirano avtonomijo«. Iz opisanih primerov avtonomije sledi zaključek, da je bistvo avtonomije zakonodavna pravica. Kolikor so z avtonomnimi edinicami spojeni poleg zakonodavnih tudi še upravni posli, moramo te ločiti od zakonodaje. Ti upravni posli stvar-jajo samoupravo zadevne edinice. Vsaka avtonomija je posledica delitve enotne zakonodavne pravice v državi. Ako avtonomija odvzame državi vso zakonodavno pravico, tako da postanejo avtonomni deli samosvoji neomejeni zakonodavci. so se s tem izločili iz dosedanje države ter postali nove samostojne države. Zahteva po popolni zakonodavni avtonomiji je istovetna z zahtevo po samostojni državi. Pri tem je izraz »popolna zakonodavna avtonomija« pleonazem, ker je avtonomija kot del zakonodavne pravice v državi vedno le zakonodavna ter ni moči podvesti pod njo upravnih in samoupravnih poslov. Primer državne ureditve brez avtonomije nam nudi ustroj angleške države. Angleška nima in ni nikdar imela nobenr -30 O vsebini avtonomije in samouprave. kontinentalne avtonomije, ima pa danes vsestransko priznano najpopolnejše izvedeno samoupravo. Vsa zakonodaja je že od nekdaj centralizirana in koncentrirana v angleškem parlamentu. Edino parlament rešuje in izdaja vse zakone, pa naj se tičejo občnih skupnih državnih poslov ali poslov čisto lokalnega značaja. Lokalna zakonadaja je urejena kot nekaka posebna zakonodajna panoga s svojo posebno označbo »Privat-biil«. Tako obsežna centralna zakonodaja je znak ne samo izredno krepkega udejstvovanja parlamenta samega, nego tudi njegove delavnosti in ekspeditivnosti. Kljub popolnoma centralizirani zakonodaji pa je državna uprava pridržana posebnim državnim organom le v tistih upravnih panogah, ki po svoji naravi neobhodno zahtevajo enotno in strokovno upravljanje. Vse drugo, zlasti cela notranja uprava v državi pa je prepuščena izvoljenim samoupravnim zastopom. Nad temi za-stopi ima centralna vlada nadzorstveno oblast. Te pa ne izvršuje kot svojo instančno pravico, marveč v prvi vrsti kot pravni svetovalec po svojih strokovnih inšpektorjih. Izročitev državne uprave v tolikem obsegu v roke državljanov samih razodeva predvsem zaupanje države v svoje državljane, dalje izbomo državljansko vzgojo državljanov in zlasti njih smisel za točno in vestno ločevanje državnih in zasebnih interesov pri izvrševanju javne službe, končno poseben način pojmovanja demokracije, da naj državljanom v njih lastnih poslih opravljajo vladne posle tiste osebe, ki so si jih sami izvolili. V skladu s temi nazori je daljnja posledica angleškega državnega prava, da ne pozna razpusta izvoljenih samoupravnih zastopov in postavitve vladnih komisarjev i. t. d. Tudi v kontinentalnih državah pomenjajo ti razpusti preostanek nekdanje policijske države. Angleška, ki velja tako z ozirom na svojo zakonodajo kakor z ozirom na svojo široko samoupravo danes za vzor dobro in pravično urejene države, je torej brez vsake avtonomije. Tudi to dejstvo je značilen dokaz, da sta avtonomija in samouprava dva povsem različna pojma. Zakonodaja je regulativna funkcija države, uprava njena eksekutivna funkcija. Eksekutiva ali uprava v državi je torej del celokupne državne oblasti. Država poverja svojo upravo o vsebini avtonomije in samouprave. 31 in sicer zlasti tiste upravne panoge, ki po svoji naravi to zahtevajo, posebnim lastnim strokovno izobraženim organom, ki tvorijo v državi svoj poseben stan državnih nameščencev. Druge upravne panoge more v večjem ali manjšem obsegu prepustiti državljanom samim, da jih upravljajo po svojih izvoljenih zaupnikih. Tak del skupne državne ali javne uprave, prepuščen državljanom, se zove samouprava. Potemtakem je tudi samouprava le del celokupne državne oblasti. Tega svojega razmerja do države se mora samouprava oziroma njeni organi zavedati in temu razmerju prilagoditi svoje ravnanje. Samouprava ne more in ne sme biti organ, ki stoji z državo v boju, ki ji nasprotuje, jo slabi in izpodbija njeno moč, ampak faktor, ki upravlja poverjene mu upravne posle sporazumno z državnimi upravnimi organi, ki iz lastne inicijative pospešuje skupne drž. interese in dela za napredek in povzdigo državne misli, sile in moči. Taka saiiiouprava pojmuje svoj namen in svoje naloge res v skupnem državnem interesu, vrši v pravem smislu samoupravne posle in vzgaja državljane v tistem državnem duhu, ki jih edino more usposobljati za vršenje samoupravnih poslov. Naša samouprava v bivši Avstriji — povsem nepravilno vobče imenovana tudi avtonomija — ni slonela na taki podlagi. Ustanovljena z izvojevanjem deželne avtonomije, ki je veljala kot koncesija narodnim težnjam, torej v boju proti državi in njeni vladi, je samouprava kot izvršilni organ deželne avtonomije postala legalni zastopnik daljnjih narodnih aspiracij in je že kot taka stopila z državno upravo v napeto in bojno razmerje. Kaj čuda, če nam je nekdanjim avstrijskim drža\ -Ijanom pod pojmom avtonomije in samouprave ostalo še do danes v kosteh neko bojno razpoloženje. Tako napeto razmerje med samouiiravo in drža\'no upravo pa ni bila samo porodna posledica avtonomije, marveč so jo pospeševale in gojile še druge okolnosti. Predvsem je v državni upravi vladal fevdalno aristokratični in nemškonacijonalni duh, ki je odbijal zlasti ljudstvo nenemških narodnosti, navadnemu državljanu pa skoro onemogočal pristop v državno upravno službo. V samoupravi, zlasti v občini pa se je uveljavil narodni jezik, upoštevanje narodnih običajev in demokratično občevanje z ljudstvom. 32 O vsd>ini avtonomije in samouprave. Dalje je poskrbela občinska zakonodaja sama, da se je razmerje med državno upravo in samoupravo polagoma čim bolj zaostrilo. Občinski zakon deli občinsko področje v lastno in preneseno. V lastno področje so odkazani poleg povsem internih občinskih stvari tudi nekateri javnopravni posli, predvsem takozvana krajevna policija. V prenesenem delokrogu je občini naloženo sodelovanje v poslih državne uprave, kakor to predpisujejo splošni upravni zakoni. Pritožno in nadzorstveno oblastvo v stvareh lastnega področja je bil deželni odbor, v ¦>stvareh prenesenega področja pa državna upravna oblast. Tako je bil uveden dvotirni upravni sistem, ki je ponesrečen tako z državnega, kakor tudi s strokovnoupravnega vidika. Posledica dvotirnega upravnega sistema je bila predvsem vrsta konfliktov glede pristojnosti med državnimi upravnimi in samoupravnimi oblastvi. Ni ga skoro upravnega zakona, ki bi ne nudil možnosti, da si v konkretnem slučaju lastita pristojnost tako samoupravna kakor državna upravna oblast. Čim agil-nejša in agresivnejša je postajala samouprava, ki je hotela razširiti svojo pristojnost ter je pri tem naletela na staro birokratično prakso in pravno tradicijo državnih upravnih ob-lastev, ki je deloma izvirala še iz absolutistične vladne obUke, tem češči so bili taki pravdni slučaji. Enako je bilo z nadzorstveno pravico nad občino. Cesto sta si jo v isti stvari pris\a-jali tako državna kakor samoupravna oblast in zahtevali od občine vsaka svoje. Ponesrečena stilizacija zakona o občinskem področju je imela dalje pod rastočim vplivom dežehiih avtonomnih oblastev nadaljnjo za državo slabo posledico, da se je med občinami čim dalje bolj širilo naziranje, da sta občina in država povsem ločeni in tuji osebnosti, ki imata upravljati svoje posle vsaka zase, da občina s posli prenesenega delokroga opravlja le tlako za državo, da občine ne gre siliti k tem poslom, ako ji država ne plača tega dela. Čimbolj je naraščalo preneseno področje, tem živahnejša je bila zahteva po odškodnini, kajti v občinah se je pač opažalo le povečano delo, ni pa istočasno ž njim raslo tudi spoznanje, da nove naloge države, zlasti socijalizacija državnega in društvenega življenja ne morejo donašati samo koristi, ampak tudi bremena. Mnogo je k temu pripomoglo ravno nastopanje in ponašanje državnih o vsebini avtonomije in samouprave. 33 upravnih organov v neposrednem občevanju z občinami ia občinarji. Ti momenti so v dvotirnem upravnem sistenm razdvajali državno upravo in samoupravo. Harmoničnemu medsebojnemu poslovanju in podpiranju ui)ravnili organov torej ta sistem ni služil. Ne Kre prezreti še dveh drugih oivolnosti. i