Polona KOVAČ. Bo cni STANONIK*	'/.virni
ZNASSrVHNI ČIANEK
REFORMA SLOVENSKE JAVNE UPRAVE -INTERESNA ANALIZA MED JAVNIMI USLUŽBENCI V DRŽAVNI UPRAVI
Povzetek. Zaradi približevanja Evropski uniji in zahtev npravnega okolja po večji učinkovitosti javne uprave in boljši kakovosti javnih storitev, smo se po zgledu svetovnih trendov tvforme javnega sektorja lotili tudi v Sloveniji. Za uspešno uvajanje podjetniških konceptov dela v upravo, iz česar izhaja slovenska reforma, pa je nujno poznavanje in sprejemanje teh idej s strani Javnih uslužbencev. Na izbranem ministrstvu kol vzorcu centralne oblasti in na upravnih enotah kot lokalni ravni državne upmve sta bili zato izvedeni raziskavi o ugotavljanju mnenj višjih upmvnih delavcev do načel omenjenih reformnih p>x>cesov. Ključni pojmi- novo upravljanje Javnega sektorja fang. New Public Management), ponovno odkrivanje poslanstva in funkcije državne uprave (ang. Reinventing Government), ivforma javne uprave, Slovenija
Uvod
S sprcininjaiijeni družbenega okolja se spreminja tudi vloga javne uprave. Ja\-na uprava se mora kot ključni družbeni podsistem zahtevam in spremembam iz okolja ustrezno prilagajati, zato .se mora tako kot vsaka organizacija nenehno spreminjati. V Sloveniji je potrebno, glede na svetovne trende in posebnosti mlade, samostojne države v prehodu, reformne sile osredotočiti predvsem na: (I) povečanje učinkovitosti obstoječih upravnih sistemov na vseh ravneh zaradi zagotavljanja boljSe podpore implementaciji postavljenega pravnega reda, (2) vzpostavitev nekaterih novih upravnih institucij, ki morajo podpirati spremembe v pravnem in političnem sistemu in brez katerih ni mogoče učinkovito delovanje države v nov ih pogojih in (3) vključevanje Slovenije v .širše mednarodne integracije (Dujič, 1997: 211). Zaradi splošnih razlogov, ki narekujejo reforme v javni upravi, in posebnih tranzicijskih in integrativnih procesov v Sloveniji, se je v letu 1995 začela pripravljati Bela knjiga. Gre za dokument dolgoročne strategije z reformnimi cilji in aktivnostmi na področju .strukturalnih in fimkcionalnih sprememb javne uprave. Strategijo preobrazbe slovenske javne uprave je Vlada Republike Slovenije potrdila novembra 1997.
'MoH- folfimi Knvuč. Atiiilslrslin za iininiiije ziulciv. l'/>mnui {ikatlenil/ii, IjiiUjtiiui 'Udli. Hojau Sliiiioiiik. Mliiimrslirt z<i okolje In l>ro.clor. tJiiM/ami.
Pred uveljavitvijo stratcSkih sprememb v upravnem sistemu moramo ui)o-števati izsledke petih analiz (Trpin, 1998: 252): normativne (vpliv sprememb na druge dele upravnega sistema in predvidljive posledice), institucionalne, socialne (\'pliv sprememb na splošni družbeni razvoj), stroškovne in interesne. Poleg raziskav objektivnega tipa, je potrebno izvesti tudi interesno analizo za ugotavljanje stopnje dejanske i^odpore ciljnih javnosti za določene spremembe. Med drugimi projekti smo v okviru izvajanja reforme slo\'enske javne upra%e v letih 1997 in 1998 izvedli anketo o možnostih in ovirah za uvajanje podjetniških konceptov v slovensko upravo med javnimi uslužl>enci na centralni in lokalni ra\ ni drž;ivne uprave.
Raziskava o možnostih in ovirali za uvajanje podjetniških konceptov v slovensko državno upravo
Nanicn in izvedba raziskave
Koncepti novega upravljanja javnega sektorja (ang. New Public Management, NPM) .se danes štejejo za ojstimalni odgovor na zahteve upravnega okolja ix> večji učinkovitosti in demokratičnosti uprave in so ideološka |x>dlaga vseh modernih reform, tudi slo\enske. Načela novega ujsravljanja javnega sektorja na splošno med javnimi uslužbenci niso poznane, kaj šele sistemsko uporabljane v praksi. Predstavljajo namreč visoko .stopnjo zahtevno.sti za nosilce sprememb, ker pomenijo obvladovanje interdisciplinarnih znanj, saj gre za poveza\-o politologije, prava, .sociologije, upravljanja in ekonomije. Potrebe po reformi so v Sloveniji še izrazitejše kot v svetu zaradi posebnosti našega položaja kot države na prehodu iz socialističnega v postkapitalistični sistem in integracijskih evropskih proce.sov. Pogoj za spremembo upravljanja jc neke vrste krizna situacija. Pr\ i korak k spremembi paradigme upravljanja javne uprave je raziskava o trenutnem stanju in oblikovanje priporočil za v bodoče.
Namen raziskave je bil ugotoviti mnenja vi.šjih upravnih delavcev na ministrstvu in upra\'nih enotah o stopnji kritičnosti sedanjega upravljanja in o možnostih uvajanja oziroma uveljavljanja podjetniških konceptov. Temeljni cilj je torej ugotoviti, katerim konceptom javnega upravljanja javnega sektorja so državni uradniki naklonjeni, katerim pa manj oziroma sploh ne. Gre za identifikacijo subjektivnih mnenj, ne pa dejansko ugotavljanje funkcionalne in strukturalne pripravljenosti državne uprave na spreminjanje upravljavskih vzorcev. Rezultati raziskave so \eči-noma predstavljeni v sumarni obliki tako za ministrstvo kot za upravne enote'.
Opredelitev konceptov novega upravljanja javnega sektorja je s teoretičnega in praktičneg;! vidika neenotna, zato se zdi smiselno zaradi tloslednosti obravnave, da smo se naslonili na enega izmed uveljavljenih modelov. Program Reinventing Government - ReGo (ponovno odkrivanje poslanstva in funkcije državne uprave)
' ItutntbiicJSI nnuhaii nizixbmv r KovuC. t'. (t9'J9): I'mljelitliki baiiivpii rjm iil ii/irtwl - primer upraimih eiiol, magislrsbo delo. (fnhvrza v IjiibljaiU. /-iiliiilleUi z<i dniibviie rede. I.jiit)lj<iiui iii r .S'MnoitlH'. li (tVJfi): Motiiosil In orire za iirajaiijc načel norega npraiijanja jarnega .lektorja f mini-.ttmtrii za okolje In /<m</oc. magl.sirsk<i delo. Univerza v l.Jnhljani. tiikiilieia za dniilH'iie rede. IJahlJana.
OsboriKi in Gaeblerja ( ZDA. 1992) različna načela vključuje celoviio in niecl.seboj-no konsi.stentno. Upo.šieva ekononi.ske in .sociolo.ške dejavnike in |xjnu'ni povezavo teoretične obdelave in praktičnih izkušenj. V opredelitvi po.sameznih poiljet-ni.ških konceptov v raziskavi je z^uo razvidna struktura de.setih načel ReGo: usmerjanje, usmerjenost k u|X)rabnikom. poslanstvo in strateško uprav ljanje, uči/ikovi-tost in uspešnost z naravnano.stjo k rezultatom, ekonomično.st, avtonomnost, decentralizacija, konkurenčno.st. preventivno delovanje in tržišče.
Vprašalnik je v.seboval 70 vprašanj, razdeljene v štiri dele: splošni .socio-de-mografski podatki, način dela, organizacija in organizirano.st tlela in odprto vprašanje. Prvi del - uvt)tlna vprašanja se nanašajo na hierarhičen položaj anketiranca, .starost, število let delovne tlobe v privatnem .sektorju in upravi ter na mestu višjega upravnega delavca. V drugem tlelu so anketiranci jjretežno otigovarjali, v kolikšni meri .se strinjajo s podanimi trtlitvami v 4-mestni l.ikerttn i skali, ki respon-dente zaradi parnega števila možnosti odgovorov sili k natančnejši, ne toliko nevtralni opredelitvi (60 otl 70 trditev). V tretjem delu .so vprašanja metotlolo.ško oblikovana kot navedek petih dejavnikov, ki .so jih morali respondenti razvrstiti po pomembno.sii. Četrti del v.sebuje t.i. otiprto vprašanje, pri katerem so imeli anketiranci možnost podati .stališča in mnenja, ki jih vpra.šalnik ni zajel.
Raziskava je bila izvetlena v dveh tlelih. Na osrednji ravni tiržavne uprave, to je na izbranem ministrstvu, .so bili višji upravni delavci anketirani jeseni 1997 Knak vpra.šalnik je bil podlaga tudi anketi na upravnih enotah, ki smo jo izpeljali jeseni 1998. Z tJiMimalnim približanjem statističnih kazalcev, kot sta hierarhični položaj anketiranih (višji upravni tlelavci) in velikost ciljne skupine (ministrstvo iiO, upravne enote i75 na.slovnikov), je omogočena stati.stično verodosttijna primerjava med rezultati obeh delov razi.skave. Odzivnost na anketo je bila na osrednji in na lokalni ravni zadovoljiva - na ministrstvu 18% in na upravnih enotah 64%. iVajvi.šjo hierarhično raven za.seda skoraj tretjina respondentov. najvišji tlve pa več kot dve tretjini vprašanih. To pomeni, da so .stališča anketiranih resničen otiraz mi-selntjsti vod.stvenega kadra. V povprečju je anketiranec hierarhično na nivoju izvajanja operativnih votistvenih nalog, star okoli štirideset let, z največ tremi leti tlelovnih izkušenj v zasebnem .sektorju, a z vsaj jietletno tlelovno tlobo v upravi.
Stopnja strinjanja s posameznimi trditvami in tutli celostnimi koncepti ReGo/NPM ni povsod na isti višini, zato laliko nekaterim idejam napovemo usix?šno implementacijo že tlanes, medtem ko za druge velja, tla .svojt> aktualnost lahko tlo-sežejo v prihodnjih tlesetletjih z novo generacijo upravnih delavcev.
Podjetniški koncepti x današnjim potencialom
V splošnem so [X)vprcčne vretinosti trtliiev, ki opredeljujejo način tlela v tlržavni upravi, natl 2,5 (4.3 irtlitev otl peitle.setih na upravnih enotah in t4 na ministrstvu, torej 86-88%), kar pomeni, da so anketiranci izrazito nagnjeni k .strinjanju s trditvami, torej pozitivno naravnani k načelom NPM in njihovemu uvajanju v tlelo državne uprave.
Po sklopih trtlitev je mnenje višjih upravnih delavcev različno gletle na raven tiržavne uprave, kjer so zaposleni. Tako .so na ministrstvu najbolj nagnjeni k uvajanju potljetništva v smislu načel upoštevanja uporabnikov in usmerjenosti v rezul-
tate, na Icjkalni ravni pa k oblikovanju poslanstva in povečevanju avtonomije. Če pogledamo konkretne številke, je slika naslednja:
Tabela /: Pouclerirane aritmetične sredine skhpoi: odgofomv na trdit te o načinu dela
Sklop	Ponderirano aritmetična	Ponderirana aritmetična
	sredina na upravnih enotah	sredijna na ministrstvi!
Usmerjanje	2.73	2.95
Avtonimino.st	3,24	3,24
Konkurenca	2,97	3.09
l^oslanstvo	3,49	3,26
Rezultati	3.07	3.29
Uporabniki	3,13	3,37
Finance	3.31	3,08
Preventiva	2,97	3,17
Decentralizacija	2,72	3.22
TržiiSOe	2,76	3,20
Vi.soko mero strinjanja anketiranci izražajo glede na ponderirano aritmetično sredino za sklop poslansr\'a, kar je pravzaprav v nasprotju s sicer izraženimi mnenji in očitno naravnanostjo k zakonitosti in pravilnosti postopkov dela naniesto k oblikovanju |x>slanstva. ciljev in strategije uprave. Enako velja Zi» sklop financ, torej podjetniškemu načinu gospodarjenja tudi v upravi, ki mu glede na druge rezultate anketiranci izrazito nasprotujejo, tu pa ima visoko povprečtio vrednost. .Morda gre taka notranja protislovja pripisati le delni uporabi .skupka |X)djetniSkih konceptov. Vsekakor velja poudariti, da se trditve v sklopih poslanstva in financ usmerjajo v (prihodnjo) uvajanje sprememb upravljav.skih načel, ne nana.šajo pa se na trenutni birokrat.ski model upravljanja.
Najnižjo vrednost dosega sklop, ki .se nanaša na decentralizacijo, tesno sledita .sklopa usmerjanja in tržišča. A tudi za sklope z nižjimi vredno.stmi velja poudariti, da presegajo mejo med negativno in pozitivno stranjo lest\'ice in se torej anketiranci v povprečju nagibajo prej k strinjanju s trdit\ami kot obratno.
Med posameznimi trditvami je bila najbolj pozitivno na osrednji in lokalni ravni vrednotena trditev: Stivkorne odločitve ne smejo biti pod vplivom politike'. V obeh raziskavah ima ta trditev tudi najnižje standardno odstopanje, kar kaže na izrazito enotnost mnenj. Po.seganje politike v strokovno delo višjih upravnih delavcev ni samo po.seganje na njihovo področje dela, torej v njihovo pristojnost in odgovornost, ampak jo je potrebno razumeti tudi kot nevarnost za avtonomnost njih<jvega dela. Govorimo lahko torej o močnem vplivu politike na celotno upravno delo, ki pa se mu anketiranci kot tipični upravni strokovnjaki načelno in dejansko upirajo. Izrazito pozitivno stališče izražajo anketiranci o potrebni avto-
noniiji pri sprejemanju odločitev verjetno tudi /.aradi centralizma slovenske državne uprave.
Naslednja najvi.šje ovretinotena trditev je prav tako na obeh ravneh tiržavne uprave trditev, da mora bili zagotavljanje storitev državne uprave Jinančno izvedljivo. Pod dano trditvijo anketiranci razumejo predvsen> proračimsko in od storilnosti neodvisno financiranje, saj v svojem delu vidijo zgolj zadovoljevanje javnega intere.sa. Tako pojmovanje ustreza tradicionalni birokratski kulturi, katerega posledica in hkrati vzrok je obstoječi tradicionalni vzorec upravljanja.
Gola proklamacija dela v javno dobro uporabnikov glede na njihove kritične pogleile na u|)ravo ne zadovoljuje, zato bo v prihodnje (»trebno več pozornosti nameniti zahtevam okolja. V tem smislu je pozitivno vrednotenje trditve s tretjo najvišjo aritmetično sredino; Delo z n/mrabniki storitev mom biti sistematično organizirano na nivoju celotne državne uprave. Prilagoditev storitev uporal> nikom je velik korak od samozatlostnosti uprave k spoštovanju in upoštevanju ix)treb posameznih uporabnikov. Glede prilagajanja so anketiranci večinoma pozitivnega nuienja (več kot 80%). V javnem sektorju pomeni približevanje potrebam uporabnikov na primer razvoj testiranja potreb in zadovoljstva uporabnikov, njihovo aktivno vključevanje v upravno delo, fleksibilen čas uradnih ur, elektronsko poslovanje ipd.
Z usmerjenostjo v procese se anketiranci večinoma .strinjajo, a le v približno 60%. Ostali zaposleni na upravnih enotah verjamejo v prednost nadzora nad ivzultati. Taka ugotovitev je jx)Zitivna glede na možnost uvajanja načel NPM, ki naravnanost k rezultatom postavlja kot |X)t k večji uspešnosti, čeprav jo nekoliko negirajo odgovori o usmerjenosti uslužbencev k zakonitosti postopkov in torej procesom dela.
Načelo ekonomičnosti (smotrna poraba proračunskih sredstev) je eden temeljev NPM, pri čemer kakovost dela, zakonitost postopkov in sledenje ciljem nikoli ne smejo biti pcnlrejeni finančnim merilom. S tem se strinja približno 90% anketirancev. Glede na večinsko naklonjena mnenja o poznavanju stroškov posameznih storitev, bi bilo možno racionalizacijo stroškovne plati izvajanja storitev izvesti tudi v slovenski državni upravi.
Podjetniški koncepti za novo tisočletje
Najbolj negativno ovrednoten sklop podjetniških načel je, ne glede na raven državne uprave, od kotler prihajajo anketiranci, povezan s prenosom izvajalske funkcije javnih storitev v zasebno sfero. Splošno nestrinjanje o prenosu operativnega izvajanja na zasebni sektor jc z^i uvajanje celotnega skupka načel NPM sistemsko zaskrbljujoče, saj je razinnevanje in s tem sprejemanje usmerjevalne in izvajalske funkcije državne uprave pogoj za uveljavljanje vseh ostalih načel. Vloga državne uprave kot krmarja v čolnu družbenega razvoja je kljub temu za skoraj tri četrtine anketirancev bolj ali manj samoumevna. Zaposleni le v javnem sektorju ostalim družbenim |XKlsistemom priznavajo manj pri.stojnosti in verjetno s tem tudi odgovornosti z:i delov-anje in raz\'oj družbe kot celote. Z;iposleni z večletnimi izkušnjami v obeh sektorjih pa stremijo k večji enakopravnosti javnega in zasebnega, čc[>rav je primarna vloga državne uprave še vedno jasno razvidna. Prav pri
trditvi Operativno izvajanje storitev' inoranio v največji možni meri prepustiti privatnemu sektorju' je opaziti tudi največjo razliko med |x>vprcčnimi vrednostmi na centralni in lokalni ravni državne uprave (za 0,77 točke). Anketiranci z ministrstva se, kljub relativno nizkim povprečnim vrednostim, s trditvijo pretežno strinjajo, medtem ko so pri anketirancih z upravnih enot na negativni strani lestvice.
Zaradi spoštovanja zakonitosti in hierarhije v upravi, anketiranci trenutno ne glede na nivo, na katerem delajo, predvsem nasprotujejo trtlitvam v zvezi z uvajanjem konkmvnčnosti, tržnih />rinciJ>or in poclJelntSkega načina gospodarjenja. Negativno povprečno stališče anketirancev do omenjenih pomembnih načel NPM/ReGo vsekakor ni razveseljujoče, vendar nam po drugi strani tlaje upanje precejšnje standardno odstopanje, ki kaže na razpršenost stališč. To namreč pomeni, da moramo vložiti dodaten napor za informiranje ljudi, v kolikor želimo, da bomo širili krog zagovornikov podjetniških konceptov v državni upravi.
V Sloveniji, in sploh na upravnih enotah, pa je morda še prezgodaj za nekatere podjetniške ideje kot so:
-	prenos izvajalske funkcije javnih storitev v za.sebno sfero, s čimer se anketiranci izrazito ne strinjajo (možen vzrok je nepoznavanje pristojnosti državne uprave v tem primeru, anketirani se namreč verjetno ne zavedajo, da tudi pri prenosu funkcije izvajanja, državna uprava ohrani funkcijo usmerjanja, torej določa pogoje in standarde dela. temeljna načela linančne in kadrovske (jolitike ter opravlja na<l-zor);
-	skeptičen otlnos je zuiznati tudi pri prenašanju državnih pristojno.sti na lokalne skupnosti, tako da ima cnotirnost sLstema državne uprave in lokalne samouprave večina anketirancev za opcijo, ki za današnji čas v Sloveniji ni realno izvedljiva,
-	uvajanje konkurenčnosti se zdi po ugotovitvah ankete za državno upravo izrazito neprimerna, tako znotraj državne uprave kot med javnim in zasebnim sektorjem;
-	zaradi posebnega poslanstva javne uprave zaposleni menijo, da način dela v drž;ivni upravi ne more biti usmerjen k zagotavljanju sredstev z;i lastno delovanje in da na sploh tržni n;ičin dela za j;ivne storitve ni primeren.
Uspešnost -podporni in zaviralni dejavniki ter kriteriji merjenja V raziskavi smo posebej izpostavili pojem uspešnosti drž;ivne upnive. R;ivno opredelitev uspešnosti' nas namreč privede do ključnih determinant upr:ivnega dela. Le te pa moramo upoštevati pri vsakem spreminjanju, še posebej pri spreminjanju strateškili izhodišč dela.
Za uspešnost dela je bistvena vrsta dejavnikov uspešnosti, zato so anketiranci rangirali podane predloge po pomembnosti glede vpliva n;i uspešnost državne uprave oziroma glede na to, koliko delo ovirajo. Rangiranje je opravljeno na podlagi kumulativnih frekvenc podanih odgovorov.
Tabela 2: Arilnietiaia sredina dejavnikov, ki najbolj vplivajo na nspeSnost dela v državni upravi
Podporni dejavniki	Rang na upravnih enotah	Rang na ministrstvu	■Skupni rang
ja.sna opredelitev ciljev	3	2	2
strokoriin usposobljenost zaposlenih	1	/	1
motivacija zapo.slenih			
za doseganje rezultatov	2	4	3
možnost samostojnega opravljanja dela	5	5	5
vodst\ene sposohno.sti nadrejenih	■I	3	4
Graf I: Skupni rang dejavnikov, ki najbolj vplivajo na uspešnost dela v državni upravi
JASNA	STROKOVNA
OPREDELITEV USPOSOBUENOST ZAPOSLENIH CILJEV	ZAPOSLENIM
MOTIVACIJA SAMOSTOJNOST VODSTVENE ZAPOSLENIH	SPOSOBNOSTI
Razvidno je povsem, da dajejo anketiranci prednost dejavniku simkovne usposobljenosti kot najbolj relevantnemu za us|>ešnost dela v državni upravi. Rang je .še posebej netivoimien. če u|X).števamo trek%vnčno tabelo, iz katere je razv idno, da je približno 60% res|X5ndentov temu dejavniku namenilo prvo me.sto. Enako mnenje izražajo anketiranci pogosto tudi pri odprtem vprašanju, torej dan rezultat ni naključje. Na podlagi te ugotovitve velja v lx)doče več pozornosti namenili strokovnemu izobraževanju, usposabljanju in izf>opolnjevanju zaposlenih v drž;ivni upravi.
Dejavnik jasne opredelitve ciljcv bi moral po pričakovanju zasesti prvo mesto. Gledano z vidika uprave kot celote se zdi celostno pomembnejši. V ten» kontekstu je smiselno sistemsko opredeliti vizijo, poslanstvo in cilje javne in državne uprave, .^ele določitev cilja namreč da smisel izbiri poti. Tudi strokovna usposobljenost in motivacija morata biti ciljno usmerjeni, da pokažeta rezultate organizacijske učinkovitosti in uspešnosti. Strokovna usposobljenost zaposlenih je namreč notranja organizacijska komponenta, ki mora slediti opredelitvi dolgoročnih organizacijskih ciljev. Frekvenčna tabela pokaže, da je kljub vsemu približno 20% anketirancev cilje postavilo na prvo mesto. Verjetno pa ravno zaradi zapostavljenosti posameznika večina daje prednost že navedenemu faktorju.
S precejšnjim odmikom sledi dejavnik ustrezne motivacije zaposlenih za doseganje rezultatov, ki je običajno neposredna posledica pozornosti, ki se jo namenja upravljanju človeških virov in oblikovanju organizacijske kulture. Na upravnih enotah je dejavnik ustrezne motivacije zaposlenih z;i doseganje rezultatov že na drugem mestu (na ministrstvu Šele na četrtem). Tak rezultat je običajno neposredna posledica premajhne pozornosti, ki .se jo namenja upravljanju človeških virov in oblikov-anju organizacijske kulture. Povečan pomen izobraževanja in usposal> Ijanja bi lahko bistveno dvignil tudi motivacijo, po.sebej .še, če .se napotitev na dodatno usposabljanje uporablja kot ukrep nematerialnega nagrajevanja oziroma stimulacije za uspešno delo.
Anketiranci so določali tudi pomembnost dejavnikov, ki ovirajo delo zaposlenih v državni upravi.
Tabela Aritmetična sredina dejavnikov, ki najbolj ovirajo delo zaposlenih v državni upravi
Zaviralni dejavniki	Kang na upravnih enotah	Kang na ministrstvu	Skupni rang
(po<t)zakomka regitlallva dela	J	2	J
način proračunskega financiranja	4	5	5
ccntralizacija odločanja	2	3	3
nepoznavanje potreb uporabnikov	5	4	4
neprimerna organizacijska stniklura	3	t	2
Gmf 2: Skupni rnng dcjannikot , ki najbolj ovirajo delo za{)oslenili v državni upravi
|POO)ZAKONSKA PRORAČUNSKO CENTRALIZACIJA NEPOZNAVANJE NEPRIMERNA RECUIATIVA FINANCIRANJE ODLOČANJA	POTREB	ORC
DELA	UPORABNIKOV STRUKTURA
Ankciiraiici so nictl dejavniki, ki moteče vplivajo na (ne)iispešnost državne uprave, uvrstili na prvo mesto (j>od)zakonsko regulativo dela. Slednje ravno na upravnih enotah zaposleni močno občutijo (36% anketirancev je ta dejavnik postavilo na prvo mesto), saj neurejena (pod)zakonska regulativa delo dejansko o\'ira zlasti v lazi izvrševanja zakonodaje, to jc izdaje odločb in sklepov.
Centralizacija odločanja in neprimerna organizacijska struktura sta nedvomno med.sebojno povezana in zato toliko lxilj moteča faktorja. Organizacijsko gledano onemogočata polni potek procesov dela. Neprimerna organiziicijska struktura je najpomembnejši dejavnik, ki ovira delo zaposlenih na ministrstvu (tretje mesto na upravnih enotah). Zaradi dnevno moteče organizacijske strukture lokalne državne uprave, kjer se prepletata teritorialni in funkcionalni oziroma resorni princip, bi bilo prej pričakovati, da bodo ravno anketiranci z upravnih enot poudarili |X)men neustrezne strukture. Potreba zaposlenih po avtonomiji posa-
nieziiih enot in državnih iisliižbence\' izvira ravno iz omejujočih dejavnikov otjsto-ječe centnihzirane siriikture.
Nekohko manj delo ovirala dejavnika način proračunskega financiranja in nepoznavanje potreb uporabnikov. Anketiranci očitno menijo, da poznajo potrebe uporabnikov, s čimer pa ne sovpada negativna podoba uprave v javnosti.
l'ri rangiranju kriterijer za presojo nspešnosti uprave .so anketiranci med predlogi večinoma na prvo mesto uvrstili kvaliteto opravljenega dela. Ostala merila so razvrščena skontj ne glede na nivo državne uprave, kjer smo izvedli raziskavo:
Tabela 4: Aritmetična sredina kriterijev za presojo nspešnosti
Kriteriji uspc.^in)sii	R;ing na	Kang na	Skupni rang
	upravnih enotah	ministrstvu	
količina opravljenega dela	■i	i	4
Kakovost opravljenega dela	1	t	t
U.stvarjcn prihodek poslovanja oz. prihranek			
letnega proračuna	5	5	5
Uresničitev zastavljenih ciljev	3	2	3
Zadovolj.itvo nporabnikov storitev	2	3	2
325
Graf J: Skiipni rang kriterijev za presojo nspešnosti
KOLIČINA KVALITETA USTVARJEN URESNIČITEV rADOVOLJSTVO OPRAVLJENEGA OPRAVLJENEGA PRHOIKK/	CUEV UPORABNIKOV
DELA	DELA	PRIHRANEK
Pojem kakovosti dela je lahko razumeli z različnih vidikov, zalo si je polrebno ogledati nadaljnjo razvrstitev meril. Na drugem mestu je na ministrstvu (tretji rang na upravnih enotah) uresničitev ciljev in na upravnih enotah kriterij zadovolj.stva uporabnikov (tretji rang na osrednji ravni). Nedvonuio je torej kvaliteta opredeljena z izpolnitvijo zadanih ciljev, ki pa v največji meri zadevajo zadovoljitev uporabnikov. 2al je takšna proklamacija bolj načelne narave, saj ostali rezultati dokazujejo nasprotno usmerite\- anketiranih. Zanimivo je protislovje med visokim rangom kriterija zadovoljstva u|x>rabnikov pri tem vprašanju in precej nizko vrednostjo strinjanja s trtliivijo, da iiaj imajo uporabniki vpliv na vrednotenje doseženih rezultatov. Tako notranje nasprotje relativizira pomen ranga. Zadovoljstvo uporabnikov bo tako verjetno merilo prihodnjega upravljavskega modela, ne pa sedanjega. A tudi pri bodočem upravljanju bo potrebno odpraviti notranja nasprotja, ki izvirajo iz načelnega nagnjenja in hkratnega praktičnega odix>ra do povečane vloge uporabnika.
Podani kriteriji uspešnosti upravnih enot in njihova razvrstitev nas vodijo k potrditvi hipoteze o težavnosti merljivosti in merjenja uspešnosti delov uprave. .Merila uspešnosti je za javne storitve |X)sebno težko oblikovati in opredeliti, še težje jih je uveljaviti v praksi. Pa vendar je z zavedanjem o |X)menu kvalitete in Ziidovoljevanja ui^orabnikov za reformo državne uprave med drugim smiselno z;ičeti z ugotavljanjem kakovosti upravnega dela, ki je eno izmed temeljnih načel NPM. Pogoj pa so nedvomno določena merila uspešnosti, med katerimi pripisujejo anketirani z obeh nivojev najmanjši pomen ekonomičnosti poslovanja.
Izhodišča za uvajanje podjetniških konceptov dela v upravo
Anketirani vodilni državni uradniki so v povprečju naklonjeni uvajanju podjet-ništv^-a v državno upravo. Iz pričujočih raziskav izhaja, da je naravnanost k podjet-ni.škim načelom upravljanja izrazitejša in bolj dosledna na centralni ravni. Globalno namreč anketirani na ministr.st\ii sprejemajo vsa načela NP.M/ReGo. Hkrati si .stališča anketiranih pri podobnih (testnih) trditvah in vprašanjih ne nasprotujejo tako kot pri anketiranih z upravnih enot. Na ministrstvu so anketirani na splošno nagnjeni najbolj k spoštovanju potreb in pričakovanj uporabnikov, ciljni opredelitvi dela in večji usmerjenosti k rezultatom namesto standardne procesne kontrole.
Predvsem na upravnih enotah anketiranci Se dvomijo o vnosu konkurence, načela tržnosti in prenosu izvajalske funkcije državne uprave v zasebni sektor ali lokalno samoupravo. Nasprotno, prav na lokalni ravni se bolj navdušujejo nad načeli avtonomije odločanja in upoštevanjem posebnosti dela ui^ravnih enot, kar gre verjetno pripisati splošno znani (pre)veliki centraliz:iciji slovenske uprave. Iz rezultatov je razbrati tudi zanimivo protislovje pri konceptu usmerjenosti k uporabnikom. kjer se na upravnih enotah zanj na abstraktni ravni zavzemajo, vendar pa testna vprašanja vzbujajo dvom v tako naravnanost.
Nagnjenost h konceptom NPM je seveda subjektivna in mora biti za dejansko implementacijo NPM preverjena z objektivnimi merili normativnih pristojno.sti in
forinalnc sinikiiire. Prav tako velja opozoriti, da tako na osrednji kot lokalni ravni državne upra%-e več kot dve tretjini anketiranih nima nobenih izkiišenj v zasebnem sektorju, .se pravi, da ocenjujejo nekaj, česar ne poznajo iz prak.sc. Pa vendar je iz nagnjenosti k idejam NP.M razbrati potrelx) po spreminjanju tradicionalnega birokratskega vzorca upravljanja javnega sektorja.
Na temelju primerjalne analize razvoja NPM po .svetu in predvsem povzemanja mnenj in stališč anketirancev iz slovenske državne uprave, je moč oblikovati kar nekaj priporočil za udejanjanje podjetniških načel v praksi. .Med potrebnimi ali želenimi ukrepi .so nekateri dolgoročnega in si.stemskcga značaja, kar nekaj pa je pravzaprav uresničljivih danes in tukaj, tudi znotraj omejenih pri.stojnosti. Konkretni vodilni upravni delavci bodo s svojo fleksibilnostjo, iniciativno.stjo in inovativnostjo pokazali, ali .sebe vidijo v vlogi objekta reforni ali aktivnih sooblikovalcev sprememb.
Področno je reformne napore smiselno usmeriti v polja zmerne ali celo izrazite naklonjenosti anketirancev oziroma največjega nezadovoljstva. Izrazito pozitivno stališče o potrebni avtonomiji pri sprejemanju odločitev je posledica večkrat omenjenega obstoječega centralizma slovenske državne uprave in vpliva politike na delo strokovnih organov. Pisno opredeljena rizija razvoja in poslanstva sta po mnenju pretežnega dela anketirancev dobra podlaga za opravljanje upravnega dela. Moč sprejemanja vizije in poslanstva je namreč v sletlenju skupnim ciljem, ki vse delavce povezuje in motivira, l-notni in ciljno usmerjeni zaposleni nujno pomenijo večjo organizacijsko uspešnost. Z zavedanjem o |wmenu kakovosti in zadovoljevanja uporabnikov je za reformo državne uprave smiselno začeti meti tirugim pri ugotavljanja in ocenjevanju kakovosti, ki je eno izmeti temeljnih načel NPM in pomeni s primerjanjem rezultatov vnos notranje konkurenčnosti Prt>ces je potrebno opredeliti v.sebiasko, pa tudi časovno in nivojsko (prinierja se lahko le primerljive upravne subjekte). .\a temelju izdelanih .standardov t) ob.segu, kakovosti in vrednosti upravnega dela ter z njihovt) dosledno kontrolo bi v delo uprave uvedli elemente gos|X)darno.sti in hkratne fleksibilnosti. Tako bi otiprli možnosti za bolj samostojno gospodarjenje upravnih organov z tlelt)m ustvarjenih sredstev (Trpin, 1998: 261-262). V smislu naravnanosti k uporabnikom je nujna tninsparentno.st tlela, kar anketiranci večinoma otiobravajo. Tako mnenje je za uporabnike storitev razve.scijujoče. saj javnost in pregletinosi natI upravnim delom omogtJČata večji nadzor in odgovornost zj tlelo javnih uslužbencev. Sploh je prilagoditev storitev uporabnikom velik korak otl samozadostnosti uprave k spoštovanju in upoštevanju potreb u|X)rabnikov Primeri prilagtxiitev posameznim uporabnikom ali .skupinam so standardizacija postopkov |X) različnih enotah uprave, se pravi razvoj priporočil glede odnosa zaposlenih do uporabnikov, usposabljanje v smeri prijaznejše uprave, oblikovanje urada za državljane, t.i. one-stop-office, alternativno opravljanje javnih storitev z elektron.skim po.slova-njem, fleksibilne uradne ure idr. Zaskrbljujoče pa je sedanje pomanjkanje sodelovanja in koordinacije na relacijah meti deli uprave, iSe Ixjlj pa med ptDsameznimi instancami (iz ankete razvidna predvsem centralizem in neustrezen odnos resornih ministrstev do UE). V sklopu projektov reforme je treba pietivitleti, da je medinstitucionalna koortlinacija za kakovostno delo bistvena. Za reševanje notra-
njih razmerij v upravi je ključnega pomena sistem Javnih nshižbencev kot eden izmed načrtovanih projektov reforme slovenske javne uprave. V bodoče je, po mnenju anketirancev, potrebno jKJsebno pozornost nameniti sistemu izobraževanja in usposabljanja.
Trpin in Dujič štejeta med predpostavke za uspešno izvedbo preobrazbe slo venske javne uprave predvsem uravnoteženo in opazno politično podporo, ustrezno implementacij.sko strategijo, participacijo širokega kroga nosilcev interesov, ustrezna finančna sredstva in zadosten čas za izvedbo. Z uskladitv ijo (političnih) interesov o namenu in ciljih reforme na več ravneh, ima projekt preobrazbe slovenske javne uprave v sebi vkorporirano stalnico, ki mu daje upanje za sistemsko pi^enovo ne glede na menjavo političnih sil. Pri vsem tem se ne smemo osredotočiti le na spremembe in dopolnitve z;ikonodaje, spreminjanje formalnih postopkov in struktur ter institucionalnih okvirov, temveč velja pozornost posvetiti tudi promocijski dejavnosti in usposabljanju javnih uslužbencev Ob upoštevanju strukturalnih (trdih) dimenzij reforme moramo v splošno strategijo vključiti tudi mehka vprašanja, ki zadevajo človeški dejavnik.
Zaključek
.Med obravnavanimi načeli NPM/ReGo so anketiranci najbolj naklonjeni načelom, ki zadevajo izboljšanje najbolj izstopajočih problemov državne uprave, kot so vpliv političnih strank na stroko, nelleksibilna organizacijska struktura s centralizacijo CKiločanja, pomanjkljiva in neskladna regulativa, nesistemski pristop k upravljanju človeških virov, odsotnost gospodarnega poslovanja in za piko na I, tradicionalna samozadostnost državne uprave. Kljub različni stopnji strinjanja z možnostjo uvajanja različnih načel NPM v slovensko državno upravo, moramo poudariti, da so koncepti delovanja podjetniške vlade med seboj tesno povezani in pogojeni <lrug z drugim. Tako ne moremo govoriti o naravnanosti k rezultatom, če ti s poslanstvom in strateškim načrtovanjem niso opredeljeni. Prav tako kakršnokoli preventivno delovanje v smislu proaktivnosti in prilagajanja okolju ne more izključevati zahtev in pričakovanj uporabnikov, niti ob ignoriranju prednosti konkurenčnosti ne moremo realizirati načela tržišča ali ob pomanjkanju splošne avtonomije govoriti o decentralizaciji.
V sklo|5u reformnih prizadevanj v smeri uvajanja |x>djetniških načel dela v državno upravo je torej potrebno upoštevati ne samo zahteve zimanjega okolja, ampak tudi pričakovanja in potrebe zaposlenih na različnih nivojih državne uprave. Seveda je uprava kot del družbeno dinamičnega življenja podvržena stalnim spremembam, ki nenehno zahtevajo nadaljnjo nadgradnjo obstoječih principov.
LITERATURA
Ulcjcc, M. (1959): StaiisiiCnc niciodo za psihologe, llkonomska fakulteta, Ljubljana Dujič, S. (1997>. Preobrazila sistema javne uprave v .Sloveniji - izhodi.Sča, cilji in nekateri
pričakovani problemi. Javna uprav.t. letnik 33. št. 2. ljubljana, 211-232 Ferlie, Iv., ur. Ashburner, L.. Fitzgerald, L in Pettigrew, A. (1996): The New Public Management
in Action, OxfortI Univx-rsity Pre.ss, New York Flynn, N. (1993): Public Sector Management, Harvester Wheatsheaf, London Kovač, P (1999): I»odjetniški koncepti v javni upravi - primer upmvnih enot, Magi.strska naloga, Fakulteta za družlx;ne vede, Ljubljana Osborne, D., Cciebler, T. (1994): Reinventing Government; how the entrepreneurial spirit is
transforming the public .sector, Addison-Wesley Publishing Company Inc. Stanonik, ». (1998): Možnosti in ovire za uvajanje načel novega upravljanja javnega .sektorja v Ministrstvu za okolje in prostor, .Magistrska nak>ga. Fakulteta za družbene vede, Ljubljana
Trpin, G. (1998): Ptikrajine in upravna teritorializacija. Javna uprava, letnik 34, .št 2, Ljubljana, 251-262
Trpin, G. (1998a): Reforma javne uprave v Sloveniji - stanje in perspektiw. V, Dnevi slovenske uprave. I^ortorož 24.-26.9.1998, zbornik referatov, VUS, Ljubljan:i. 9-26
329