Nekaj pogledov na lansko upravno reformo. 93
Nekaj pogledov na lansko upravno
reformo.
Dr. France Goršič.
Presenetilo me je vprašanje moža iz naroda, ali ne ob* stoji naša upravna reforma v tem, da je notranja uprava pogoltnila — občno uprarvo. Mož je svoj zaključek bistro oprl na opazbo, da se je zakon o občni upravi umaknil zakonu o notranji upravi. O bistvu teh stvari se mu še sanjalo ni. On je sodil kar po napisu zakonov. Ali je kaj resnice v njegovih besedah?
Zakon o občni upravi iz 1. 1922 je plod reakcije, nastale pri nas radi sistema specialnih oblastev, ki je bil kriv, da smo imeli preveč upravnih gosposk. Zakon o občni upravi je v pozitivni obliki jasno ukazal, da spadajo v občno upravo posli iz pristojnosti ministrstev za notranje posle, prosveto, agrarno reformo, za poljedelstvo in vode, za zgradbe, za trgovino in industrijo, za narodno zdravje, za socialno politiko, za vere ter za šume, kolikor ne gre za upravo državnih domen. Navzlic točno naštetim poslom, ki bi se bili imeli stopiti v občno upravo, se ni dala dobro izs vesti niti trajno obdržati ona administrativna kon^ c e n t r a C i j a, ki so jo želeli vsi, ki so vedeli, kaj je državi treba. Dobro mišljena reforma je le napol uspela, ker so neka centralna oblastva uspešno forsirala svoje težnje po nezaviisnosti poedinih podrejenih zavodov in oblastev, dasi bi bile morale vse te ustanove brez ugovora pasti pod velike župane. Imeli smo samostojne gradbene direkcije, samo= -stojne direkcije za agrarno reformo ter kar nepregledno šte^ vilo samih takih občnoupravnih naprav, da nanj a občna upravna oblastva niso imela vpliva, ker je bilo tako odre= jeno v zakonih, pravilnikih in načelnih navodiHh. Upravna reforma iz 1. 1922. se je slabše obnesla kakor se je bilo na= dejati. Ko je prodrlo mnenje, da je na koncu koncev občno; upravne posle vendarle treba brez prizanašanja osredoto* čiti v enotnih dolnjih oblastvih, je leta 1929. nastopila po« novna, sedaj pa mnogo jačja in daljnja reakcija, ki ji odgo« varja i globlja reforma. Jasno je bilo: sistem občne uprave je v načelu dober, le izvedba je slaba. Zgledi drugih držav s prilično enakimi razmerami so govorili za takšno solucijo vprašanja koncentracije, da je treba organe ene občno? upravne panoge postaviti za nositelje oblasti, njim pa or; . gane ostalih panog prideliti kot strokovne organe brez lastne oblasti. Katera je ona panoga, kjer naj se raztreseni udje zbero, za tole daljnje vprašanje je bil merodajen historično;
94 Nekaj pojjlcdov na lansko upravno reformo.
* Naj opozorim na to. da je po imenstvu zakona o notranji upravi treba razločevati termin »oihčno upravno ohlastvo« od termina »o b 1 a-stvo občne uprave«. OMastvo občne uprave je širši termin, ki obsega razen občnih upra\Tiih oblastev t. j. bana. upravnika grada Beograda, sreskega načelnika in mestnega načelnika s pcavicami občnega upravnega oblastva prve stopnje tudi še krajevna polieijska
racionalni moment, da je u p r a v n o s p o 1 i t i č n a ali tako zvana notranja uprava prvotno obavljala celokupno državno upravo in si še potem ves čas krepko čuvala soli= den sestav izoblikovanih stopenj, ko so bile druge upravne panoge od nje odpale. Z druge strani pa je govoril razlog racionalnosti proti temu, da bi se rušile pozitivne vrednote ter ukinjale in v sestav občnih upravnih oblastev potiskale one upravne organizacije, ki so bile ustvarile lastne upravne edinice srednje in dolnje stopnje ter tako deloma vprav si; jajno opravičile sposobnost skrbeti zase same. Geslo zlate sredine je potemtakem velelo, da je treba financam, vojni in pravosodstvu ohraniti samostojne ustroje oblastev, vse ostale panoge pa vrniti zavičaju, od koder so bile brez po; trebe utekle. Radi tega je zakon o notranji upravi oblastva notranje uprave nanizal v hrbtenico one okostnice, v kateri so rebra tiste upravne panoge, ki so se vrnile v ogrodje. Da bi tale, z organizacijskimi novotami v marsičem popolnjeni, a v bistvu isti sistem občne uprave na novo opredelil, se je zakonodavec poslužil negativne definicije ter je proglasil, da spadajo pod občno upravo vsi posli razen onih, ki so dodeljeni z zakonskimi predpisi v pristojnost sodišč, finančnih in upravnih oblastev, kakor tudi onih po; slov, pri katerih ne nastopa država glede na njih komer; cialni ali tehnični značaj kot nositelj oblasti ampak kot pod; jetnik. Stari pojem občne uprave je prekaljen v šir. Ne iz; makne se mu sedaj izlepa kak posel, pa bil med najbolj od; ročnimi. Porok te dosledne koncentracije občnoupravnih poslov bodi baš predominantni položaj, ki gre po novem notranji upravi nad upravnimi tovarišicami. V ogrodju, s ka; terim ponazorjujemo sistem preosnovane občne uprave, so v hrbtnih vretencih nabrane politično;upravne edinice ona edina oblastva, ki imajo prerogativo javne oblasti. Ni jih več nekdanjih občnoupravnih gosposk, ki so bile neposredno pod resornimi ministri. Izginile so v sestavu občne uprave. Kar jih je bilo drugostopnjih, vse so pod banom; kar jih je bilo prvostopnjih, so pa podrejene sreskemu načelniku ali pa mestnemu načelniku, ki ima funkciie sreskega načelnika. Ban je najvišja, srcski načelnik nižja unravna stopnja z osredotočenimi posli občne uprave. Drugih občnih upravnih  oblastev'   ni.   Načelo  enotnosti  občnih
Nekaj pogledov na lansko upravno reformo. 95-
upravnih oblastev se odraža celo na vrhovni stopnji v tako zvanem principu harmonije, t. j. v načelu skladnega sodelo; vanj a resornih ministrov z ministrom notranjih poslov, ki mu je dana pravica, da da svoje odobrilo glede vsake uredbe, naredbe ali načelnega navodila, s katerim se občnim upravnim oblastvom nalože dolžnosti ali novi predpisi za postopek. Brez organizacijske zveze z novimi občnimi upravnimi oblastvi ne sme obstati niti se ne sme ustanoviti nobeno oblastvo, ki bi obavljalo posle iz delokroga občne uprave. Organizatorno gledana, je naša uprava zares »p o n o t r a n j e n a«.
Globlje raziskovanje nas privede do zaključka, da se proces »ponotranjenja« ne omejuje zgolj na ustroj oblastev, marveč da se razprostira celo na stvar samo. Zakon o notranji upravi se ni ustavil kar pri neki ugotovitvi, da je občna uprava vsota, ki jo dobiš, ako k notranjeupravnim poslom prišteješ še ostale občnoupravne posle, nego zako; nodavec je šel mnogo dalje ter notranjo upravo z občno upravo poistovetil. Pojma »notranja uprava« in »občna uprava«, ki ju zakon o notranji upravi iz; menoma rabi, nista različna izraza, nego soznačna. Razlika je v tem, da je z izrazom »notranja uprava« bolj naglašen organizacijski moment, izraza »občna uprava« pa se zakon tedaj rajši poslužuje, kadar je beseda o d e 1 o; krogu občnih upravnih oblastev. Občna uprava je tudi stvarno »p o n o t r a n j e n a«.
*
Marsikod naletimo i v zakonodajstvu na shemo t r O; de In os ti. Seveda je trojstvo zakonov ponekod golo naključje. Toda če gledaš upravo kot celoto, vidiš, da po; teka triparticija organsko od trodelne hierarhije oblastev, ki se dele v vrhovna, srednja in dolnja. Pri naši lanski re> formi rečeni trije deli niso strogo ločeni, nego se tako rekoč prelivajo drug v drugega. Zakonodajne etape nimajo razlok po kopitu.
Prorokovali so, da bo naša upravna reforma nekje med drugo in prvo stopnjo na mrtvi točki obtičala, češ da se to primeri vselej, kadar prično reformirati od zgoraj, mesto od zdolaj. Če je to res, on da mi, ki smo preosnovah vrhovno in občno upravo, že — tičimo. Zakaj se reforma ni pričela zdolaj, na to vprašanje bi bilo po naših mislih odgovoriti, da se je bilo od »metode zviškoma« nadejati hitrejšega tempa zakonodajnega dela, a treba je bilo tudi čimprej za?
oblastva, t. j. one strokovne policije, ki so organizirane \' večjih mestih in važnej.š-h krajih.
¦96 Nekaj pogledov na lansko upravno reformo.
dovoljiti nezadovoljne grajane, ki so vztrajno terjali neko retormacijo pri vrhu. Dobivši že kar v prvem četrtletju novo ureditev vrhovne državne uprave, smo z dokaj vidnimi uspehi vzbudili vero državljanov, da se bodo personalni izdatki odslej pravilno trosili in da se bo v okviru budžeta solidno štedilo. Število ministrstev se je znatno zmanjšalo, ostala ministrstva pa so se preustrojila v stalne aparate s sistemiziranim številom službenih mest. Tu naj nam bo do* voljeno, da se spomnimo dejstva, da še ni bilo uredbe o or* ganizaciji ministrstva notranjih poslov (uredba ima datum 25. julija 1929), ko je bil že razglašen zakon o notranji upravi (z dne 19. junija 1929), s katerim smo vstopih v drugo etapo upravne reforme. Deloma ta hysteron proteron, dalje težnja, da bi se organizacijska določila o vrhovnem oblastvu notra= nje uprave prerešila iz preizpremenljivega uredbodajstva v bolj stabilno zakonodajo (tu je treba oči upirati v bodoč* "iiost), slednjič pa gotovo tudi želja, da bi se kar a priori za* konskim potem rešilo nelahko vprašanje skladnega sodelo* vanja centralnih oblastev glede enotnosti občne uprave na nižjih stopnjah (že prej smo rekli, da izzveneva občna uprava na vrhovni stopnji v načelu harmonije), tile razlogi so bili prejkone merodajni, da so koj pri prvi priliki, ki se jim je ponudila, namreč pri preurejanju občne uprave, pri* tegnili v zakonsko snov tudi organizacijo ministr* stva notranjih poslov, češ, vrhovno in nadzorno oblastvo je tudi del celokupne notranje uprave. Tako sta se prvi dve zakonodajni etapi zlili druga z drugo. Vrhovna uprava sega v občno upravo in obratno.
Ko je bila zakonu o notranji upravi snov razširjena na* vzgor, se je takoj pojavilo vprašanje, ali bo novi zakon morda; dobil ime »zakon o notranji in občni upra* vi«, da bo po njem dobro razločen od svojega prednika, od zakona o občni upravi? Na prvi pogled se tole dvojno ozna* menilo zdi primerno in celo imenitno, češ, z ene strani se urejajo nižja oblastva, ki vrše občno upravo, z druge strani pa se organizira vrhovno oblastvo notranjega resora, ki vrši zgolj resorne posle in nadzor. Ko motrimo to stvar natanč* neje, pa vidimo, da gornji napis t e protistave ne bi izražal. Vzporejena pridevnika »notranji« in »občni« bi poudarila zgolj neko antitezo, ki naj bi bila med pojmoma »občna uprava« in »notranja uprava«. S tem bi bila naglašena proti* stava, ki po zakonu niti malo ni opravičena, saj sta, to že vemo, izraza »občna uprava« pa »notranja uprava« isto* vetna. Z dvodelnim naslovom torej ni nič. Preostalo je sa* mo še to, da so se odločili za ono od obeh oznamenil, ki označuje širši pojem, to je za oznamenilo »zakon o no*
Nekaj pogledov na lansko upravno reformo. 97
' V tem opisu se ne moremo baviti z deloma tudi drugoinstaneno in oibČTioupravno institucijo uprave grada Beograda, ki je posebna upravna celota, corpus separatum, sestavljen iz uprav mest Beograda. Zemuna in Pančeva in postavljen pod neposredno upravo in nadzorstvo ministrstva notranjih poslov.
t r a n. j i upravi«, ki oklepa organizacijo vsega sestava. Zakonu, ki mora veljati za glavno delo vse upravne reforme, se ne more slabo podati poudarek, da je organizacijski za? kon, saj je baš njegova neizprosna osredotočba poživila vpe= bani sistem občne uprave.
Res pa je, da je bil poskus, urediti v enem zakonu vse tri instance, toliko preuranjen, kolikor je bil zakonodavec kesneje primoran, z zakonom o imenu m razdelitvi kralje* vine na upravna področja z dne 3. oktobra 1929. vnovič preosnovati srednjo stopnjo s tem, da je ukinil zgodovinske meje pokrajin in pregnetel 33 županij v 9 ba* novin.' Ker se vrši občna uprava odslej po banovinah, srezih in občinah, je bilo treba poskrbeti za skladnost no* vega zakona z zakonom o notranji upravi. Ta posel je oba* vila novela z dne 9. oktobra 1929, ki je uzakonila izpre* membe in dopolnitve zakona o notranji upravi, ki so bile potrebne. Ustroj banske uprave, banovo pristojnost in ba* novinsko gospodarstvo pa je po ukinu samouprav uredil še specialni zakon o banski upravi z dne 7. novembra 1929. Nova zakonodajna etapa se tiče zgolj pre osnove občnih upravnih oblastev druge stopnje. V slučajnem trojstvu se družijo zakoni z dne 3. oktobra, 9. ok* tobra in 7. novembra, ki so, gledani raz jedva junija prej uzakonjeni zakon o notranji upravi, brez dvoma vzvraten odboj v razvojni premici našega zakonodajstva. Toda sto* prv s tem naklonom, tako bi se dal grafično izraziti naš naj* večji napon v desetletnem prizadevanju za dobro upravo v novodobni narodnostni državi na slovanskem jugu, stoprv z dopolnilno uravnavo naše srednje stopnje je dobila naša upravna reforma p r a v i 1 n o s m e r. Ne ozirajmo se toliko na očitek, da je usoda zviškoma pričete reforme ta, da se težko^ dospe preko dokončne uravnave srednje stopnje, nego rajši se zavedajmo, da smo samo vmesni zakonodajni etapi iz zadnjega četrtletja hvalo dolžni za ime kraljevine, ka* tero je znak in jamstvo državne enotnosti, edinosti in. edin* stvenosti, ter za one idealne lokalnoupravne edi* niče, ki se je o njih zbog njihove velikosti nadejati, da bodo kos vsem novodobnim upravnim nalogam gospodar* skim in kulturnim.
98 Nekaj pogledov na lansko upravno reformo.
Po zakonu o državnem svetu in o upravnih sodiščih (čl. 18) moreš administrativni spor samo tedaj zasnovati, ako si se proti aktu, s katerim ti je upravno oblastvo kršilo pravo ali interes, v rednem upravnem postopku pritožil na neposredno višje, stvarno pristojno upravno oblastvo, in stoprv potem, ako te to upravno oblastvo ni uslišalo, si stekel pravico, da tožiš pri upravnem sodišču, odnosno — kadar je druga stopnja minister — pri državnem svetu. S tem tako zvanim načelom dveh stopenj so bili v upravo uvedli idejo administrativne dekoncentraci* j e : odpravili so bih tretjo upravno instanco in izdatno raz* bremenili centralna oblastva. To, za vso upravo veljavno pravilo je zakon o notranji upravi za področje občne uprave s tezo ojačil, da je centralna oblastva razbreme? niti reševanja poslov, ki ni v zakonu izreč= no pridržano ministrstvu. Ratio legis je, da naj ministrstvo rešuje zgolj posle, ki se tičejo vse države. Gene* ralna kompetenca je dana sreskemu načelniku, ki naj bo pristojen za vse posle, ki niso izrecno v reševanje pridržani višjim oblastvom. Pod pogojem, da pravno sredstvo ni iz= ključeno, naj ima državljan pravico, da vloži pritožbo proti aktu prvostopnjega oblastva občne uprave na bana, če pa je ban odločal kot prva stopnja, pa naj mu bo dovoljeno prito* žiti se na pristojnega ministra. Karakteristikon določb za= kona o notranji upravi je navzdol prenesena pristojnost in obavljanje glavnega občnoupravnega prometa na črti: sre* ski načelnik (prva stopnja) — ban (druga stopnja) — tožba na upravno sodišče, odnosno na črti: občina (prva stopnja) — sreski načelnik (druga stopnja) — tožba na upravno so= dišče. K ministrom kot drugi instanci naj bi prihajale zgolj pritožbe o tistih predmetih občne uprave, ki bi bili radi svoje važnosti izvzeti iz pristojnosti prvostopnjih oblastev, pa poverjeni srednjim oblastvom v reševanje.
Dvostopnji sistem se je v zadnjem četrtletju zelo za* majal. Gre za razmejičenje oblasti med vrhovno upravo in med bani. Najbolj pomembna kontraverza iz vse banske za= konodaje je ta. Spor se da označiti prilično takole. D e c e n* t r a 1 i s t i trdijo, da je, ostvarivši obsežne lokalnoupravne edinice, zakonodavec postavil upravo banovin na decentra* listični temelj in prenesel sleherno pravo dokončnega od* ločanja na bane, tako tudi pravico dokončnega odločanja o stvareh, kjer je ban prva stopnja (§ 6 zakona z dne 3. okto* bra 1929). Z določbo (§ 9, 16.), da vrši ban posle svoje pristojnosti na podstavi veljavnih zakonov, da ni prav nič ovrženo načelo, da ban dokončno odločuje, ker je to določbo razlagati samo v zvezi z ono določbo (§ 30 ib.), ki pravi.
Nekaj pogledov na lansko upravno reformo. 99
da je ban pri obavljanju svojih poslov vezan na določbe za= konov, ki temu zakonu niso nasprotna. Kot lex posterior da je zakon z dne 3. oktobra derogiral vse nasprotne določbe i zakona o notranji upravi i zakona o državnem svetu in o upravnih sodiščih. — Konservativci pa pobijajo de* centraliste, trdeč, da se naša upravna reforma postavlja zgolj na stališče dekoncentracije, duh decentraHzacije pa da ji je čisto tuj; ban da je — dokaz zakon o banski upravi, ki je banom kompetence ponekod frapantno skrčil — zgolj novo* kreirano najvišje občnoupravno oblastvo s povečano kra* jevno, a z ne mnogo večjo stvarno pristojnostjo; ban je le nekak naslednik veHkih županov, ne pa zametek decentrali* zacije (kot tak zametek veljata nekaterim instituciji ban — pomočnik bana). Zakonodavcu da je bilo zgolj do tega, da bi v drugo glavo zakona o občni upravi dobro vklenil novo* obrazovano občno upravno oblastvo druge stopnje, bana. Spričo določbe (§ 9 ib.), da mora ban vse svoje posle vršiti na temelju obstoječih zakonov in po navodilih ter pod nad* zorstvom resornih ministrov, da zadenemo na vseh koncih in krajih na specialne zakone prejšnjih dob, kjer je držav= Ijanom dovoljeno, da se v predpisanem roku pritožijo na ministra proti odločbi, ki jim jo je bil izdal ban kot prvo* stopnje oblastvo. Dve stopnji sta za upravno sodstvo razbre* menitev^ Vrh tega je za samo upravo dobro, da se pomanj* kljivo ali pogrešno delo spodnjega oblastva na višji stopnji v rednem postopku popravi, saj ne gre za malenkosti, mar? več za važne stvari, ki morajo biti pravilno odločene, če ne, pa pade pravna varnost. Vsi dvomi pa so po mnenju te struje razpršeni spričo določbe § 14 novele z dne 9. oktobra. S to določbo da je besedilu člena 76. zakona o notranji upravi vrnjena in obrezsporjena prvotna, lapidarna in jasna določba, da je pritožba, o kateri govorimo, dovoljena. Tale novela da je zakonu z dne 3. oktobra prav taka lex posterior, kakor je zakon z dne 3. oktobra lex posterior za zakon o notranji upravi. Celo tedaj, ako bi bil *^ 6 zakona z dne 3. oktobra razveljavil večkrat citirano določbo člena 76. zakona o notranji upravi, kar pa se ne priznava, je zakon z dne 9. oktobra že par dni nato podrl novo prerogativo banov, ki se je, jedva natisnjena, že pokazala neustrezna in s siste* mom neskladna; po § 14. novele, da je pritožba proti banovi prvostopnji odločbi vnovič dovoljena, kadar pravno sred* stvo v dotičnem poedinem zakonu ni izrecno zabranjeno.
Kot točno smemo iz diskusije izločiti dejstvo, da je zakon z dne 3. oktobra izpremenil po zakonu o notranji upravi veljavno pravilo, da spadajo v področju sreza v pri* stojnost sreskega načelnika vsi posli občne uprave razen
100 Nekaj pogledov na lansko upravno reformo.
onih, ki so s posebnimi predpisi preneseni v pristojnost viš= jih oblastev. Izprememba je v tem, da je odslej za vse posle občne uprave pristojen ban razen poslov, ki so sreskemu načelniku v pristojnost dodeljeni ali ki so pridržani ministru v rešenje. Tu je zakonodavec postavil novo osnovno upravno načelo. Novum je »generalna kompetenca« banova, ki je stopila na mesto generalne kompetence sre^ skega načelnika. Ne da se potemtakem vzdržati trditev, da zakonodavec v zakonu z dne 3. oktobra ni hotel dregati v osnovna načela uprave, pa da je nameraval uravnati sama ono, kar je razvidno iz napisa zakona, namreč ime kraljevine in pa obsežne lokalnoupravne edinice; marveč ne da se kar vnaprej izključiti možnost, da je narejena neka zveza med generalno pristojnostjo bana in dokončnostjo njegovih od= ločb. Inače bi se moralo govoriti o poslabšani dekoncentra* ciji, ne o ojačeni. Glede pravne varnosti je zakonodavca morda vodila vera, da naša upravna sodišča niso slabše jamstvo zakonitosti in pravilnosti, nego so referentje cen* tralnih oblastev. Tudi ni zametati momenta, da bi se dosegla i dekoncentracija upravnosodnih poslov, kar pomeni mnogo, kadar je tolikanj preobloženi državni svet tako potreben duška. Skratka, teza decentralistov ni brezupna.
Bodi stvar taka ali ne, ve se, da bo spor razčistila zgolj — novela. Decentralisti trdijo, da je ominozni § 14. novele z dne 9. oktobra zgolj zagrešek publikacijske naglice. Zato se nadejajo nadaljnje novele k zakonu o notranji upravi. Njihovi nasprotniki, ki jih je zmerom več, pa zatrjujejo, da bomo dobili novelo k zakonu o imenu in razdehtvi kralje= vine na upravna področja z dne 3. oktobra 1929. V to plat se obrača sicer negotova prognoza.
*
Ako bi se za ponazoritev dvotirnih in enotirnih uprava nih sistemov poslužili globusa, pa bi na ravniku krogle nas mestili oni osnovni tip dvotirnega upravnega sistema, kjer sta državna uprava in lokalna samouprava kot tekmeca pris lično enako močna, tedaj bi morali postaviti čisti državni enotirni tip na severni tečaj, čisti samoupravni enotirni tip na južni tečaj, a vmes bi bilo dovolj vzporednikov za vse mešane tipe kakršnegakoli odtenka. Neki tertium compa« rationis bi se dal najti tudi v tem, da pri globusu narašča vzporednikom dolgost obsega, čim bolj greš od tečaja proti ravniku, a pri upravnih sistemih rastejo troški uprave, čim^ bolj se bližaš prototipu dvotirnega sistema, ki si ga namestil na ravniku. Naš nedavni dvotirni upravni sistem, ki bi mu bilo mesto v obližju ravnika, se ni mogel obdržati, ker je bil predrag.
Nekaj pogledov na lansko upravno reformo. 101
Čim je bilo sklenjeno, da je treba samoupravo ukiniti, ni bilo nobene boljše, skoraj bi lahko rekH, nobene druge pametne poti, ko da so prenesli posle lokalne samouprave na bane. S tem smo dobili enotiren upravni sistem. Nekateri so ga brž opredehh na gornji tečaj, češ, ni več dveh oblasti, državne in samoupravne, nego zgolj državna oblast je še, ki vrši hkratu s posh iz področja občne uprave tudi še posle iz področja lokalne uprave. Toda o neki sekun* darni funkciji države ni govoriti, kajti država ne vrši no* benih upravnih poslov v prenesenem področju, nego vsa oblast poteka enako od enega centra, ki mu je ban izključno poslušen in odgovoren. Za obavo občnoupravnih in lokalno* upravnih poslov ima ban eno samo osebje. Zgolj notranjega poslovanja se tiče stvar, ali je in doklej je neki nameščenec zaposlen na tem ali onem mestu. Skratka, eno oblastvo je in en sam aparat. To dvoje da daje čisti tip enotirnega držav* nega sistema uprave.
Sistem je brez dvojbe državen z enim tirom, se glasi ugovor, ali pomešan je z elementi samouprave, in zato za* služi, da ga postaviš približno na severni povratnik. Najsi bo zaključek logičen, da je stara samouprava ukinjena in da je torej ni več, pa je treba pogledati, a i ni zakonodavec na nje mesto postavil nečesa, kar zasluži ime samoupravne komponente. Struja" n. pr., ki ji ni toliko do abstraktne interesantnosti problemov, ki potekajo iz naše upravne re* forme, nego bolj do praktične plati te reforme, nas opozarja na to, da je pravni položaj banovin po sedanjem stanju sličen »jednoj materijalnoj ustanovi sa odredjenim lokalno* teritorijalnim ciljem«. So torej neki samoupravni elementi v našem sedanjem upravnem sistemu, ki prav tako lahko veljajo za rudimentarne ostanke stare samouprave, kakor za zametke bodoče samouprave. Toda bistvo' tega lokalno* upravnega področja je, da je umetno izkonstruirano. Gibalo konstrukcije je težnja, da bi se finančni viri banovine očuvali samo banovini. Zakonodavec je lokalnoupravno področje, ki je bilo poprej poverjeno oblastnim samoupravam, prilagodil novemu enotirnemu sistemu uprave, ki se vrši po banovinah, na docela originalen način, ki ga je moči točno označiti zgolj z izrazom: fiktivna samouprava v protistavi k samoupravi, ki ji je dana lastna oblast. S tem smo pričeH operirati s posebno vrsto samouprave,, s fiktivno samoupravo, s samoupravo brez lastne oblasti. Zakon operira ž njo. Fikcija je tako zvano banovinsko pod* ročje, ki obsega banovinske posle, odnosno, ki se bavi s
' Dr. O t mar Pirkmajer v neki številki beograjskega »Vremena« (menda iz novembra meseca 1. 1929.).
102 Nekaj pogledov na lansko upravno reformo.
posli, S katerimi se izvršuje banovinski budžet. Banovina, v tem področju pravna oseba, ki jo ban predstavlja, je na« rejeno bitje, določeno za subjekt pravic in obvez, ki pote« kajo od lastne imovine in od lastnega gospodarstva. Zlo pojmovnih konstrukcij je v tem, da rodi vsaka mnogo hčera. S pesnikovimi besedami se sme reči, da tukaj zlo »fort« zeugend Boses muB gebaren«. Nevarnost je, da po tem potu zabredemo v podobno pojmovno jurisprudentstvo, kakršno se je njega dni, v dobi Gemeinrechta, bohotno šopirilo po pravoznanstvu. Že ugibajo, ali je banovinski uradnik, nam« reč uradnik, ki je plačan iz banovinskega budžeta, sploh državni uradnik, in če je, kak je njegov tip; ali je in kak državni uradnik je takrat in dotlej, kadar in dokler je na* meščen na službenem mestu organa občne uprave; ali je državnemu uradniku treba dati ostavko na državno službo, da more biti postavljen za banovinskega uradnika, odnosno ali isto velja tudi za obratni primer, itd., in pri sleherni raz« lagi naletiš na konstrukcije, ki so oprte na fikcijo, da je banovina samouprava. To ni proti duhu zakona. Gotovo ne. Toda umetelno je ter včasi komplicira upravo do kurioz« nos ti.
Od treh status=zakonov, namreč od zakonov o držav« Ijanstvu, o osebnih imenih in o domovinstvu, spada v lansko leto zakon o osebnih imenih. Mnogo so že pisali o tem zakonu, ki je naletel na odpor, ker je odpravil azbučni red po rojstnih imenih. Ocenjevatelji pa premalo podčrta« vajo celokupno zakondodajno=politično in deloma tudi za« konodajno«tehnično stran tega zakona, v katerem je gradivo zgrabljeno na popolnoma izviren način. Zakonodavec je najprej izločil iz snovi organizacijo matičnih uradov, ker je vedel, da mu v specialnem zakonu ni moči preteči reforme, ki so verskopravnega značaja. Najbolj zanimivo pa je treti« ranje naloge, kako ohraniti vso zaščito osebnih imen, ki jo nudijo zasebna prava vseh pravnih skupin v državi, ter jo ojačiti še z javnopravno zaščito i pravice i dolžnosti, da se poslužuje grajan svojega dovoljenega osebnega imena kot bistvenega pomočka za svojo identifikacijo. Svrha zakona se pojmuje z velepoteznostjo: olajšati je treba poslovanje uprave in sodstva ter pospešiti promet doma in na tujem. V svojem žanru je naš zakon o osebnih imenih brez pred« nodnika na kontingentu. Ž njim bi se smeli pred svetom postaviti.
«
Teh par pogledov na reformsko delo lanskega leta za* došča, da jasno vidimo obrise naše specifične jugoslovanske
Književna poročila. 103
politične uprave. Stvarna pristojnost organov, ki jim bo po= deljena politično^upravna oblast, bodi adekvatna gospodar* sko^prosvenemu programu, kakršen je zaostalemu narodu za dosego blagostanja potreben. Zakon o notranji upravi razpenja področje teh organov črez vsa prosvetna in gospo* darska poprišča. Tolikanj razsežnim, pa velikim nalogam bodo mogli biti kos zgolj vzorni možje, ki bodo poročniki pomagljivosti, dela in iniciative. Med podrastkom, ki daje državi uslužbence, bodo imeli kapaciteto, ki je za tako delo potrebna, zgolj temeljito naobraženi in strokovno specialno usposobljeni politično*upravniuradniki s pravno fakulteto in s poHtičnojupravnim izpitom, dobro nagrajeni, zato pa nezavisni od vnanjih vplivov in strogo odgovorni za vse poslovanje. Ali bo naša uprava trajno boljša, to zavisi od tega, kako bo reforma, ki je občno upravo »ponotra* njila«, nositelje politično*upravne oblasti — p o n o t r i 1 a.