Urbani izziv, posebna izdaja, 2016 58 27. Sedlarjevo srečanje – K. JANKOVIČ idr. Karla JANKOVIČ Petra VERTELJ NARED Klemen MILOVANOVIĆ Janja SOLOMUN Umeščanje tirnih naprav v prostor z vidika prostorskega načrtovanja V prispevku je predstavljena problematika umeščanja tirnih naprav v prostor z vidika prostorskega načrtovanja na državni in občinski (lo- kalni) ravni. Prikazani so primeri iz prakse na obeh ravneh načrto- vanja, predvsem pa so poudarjene nedorečenosti in neusklajenosti, ki zavirajo najustreznejše umeščanje različnih posegov v prostor. Predstavljeni so nekateri predlogi za vzpostavitev ustrezne podlage za umeščanje tirnih naprav v prostor, kot sta jasno opredeljena strate- gija razvoja železniške infrastrukture in ustrezna podlaga v prostorski zakonodaji. Ključne besede: prostorsko načrtovanje, umeščanje v prostor, pro- storska ureditev državnega pomena, železniška infrastruktura 1 Uvod Umeščanje železniške infrastrukture v prostor je zahteven stro- kovni izziv in proces, s katerim se v praksi srečujemo pri dolo- čanju novih tras ter tudi v primerih dograditve in posodobitve obstoječih prog. Železniška proga spada med najzahtevnejše prostorske ureditve državnega pomena, saj praviloma prečka več občin, vključuje večje število spremljajočih ureditev, kot so deviacije, prestavitve, nadomestne gradnje  idr., in je tudi investicijsko zahteven projekt. Našteti so razlogi, zaradi katerih izvedba projektov železniške infrastrukture poteka daljši čas, proge pa so izvedljive na dolgi rok, praviloma v fazah oziroma etapah. Z vidika upoštevanja ustreznih tehnično-tehnoloških elemen- tov  (npr.  radiji in vzdolžni nakloni) je železniška proga tog sistem. To pomeni, da je prilagajanje naravnim in kulturnim danostim prostora omejeno ter da je v proces prostorskega načrtovanja treba vložiti veliko napora tako pri iskanju naju- streznejših tehničnih in prostorskih (urbanističnih, krajinskih) rešitev kot tudi pri usklajevanju rešitev z različnimi déležniki in zainteresirano javnostjo. Praksa in izkušnje umeščanja železniških koridorjev v prostor z vidika prostorskega načrtovanja kažejo, da koridorji na državni ravni niso dorečeni v dovolj zgodnji fazi umeščanja. Večkrat se namreč izkaže, da lokalne odločitve o posegih v prostor na občinskih ravneh, velikokrat pa tudi s sektorskimi zavarovanji določenega predela občine, zmanjšujejo možnosti umeščanja prometno, gospodarsko, prostorsko in okoljsko najustreznejših rešitev infrastrukture državnega pomena v prostor. Neusklaje- nost in nedorečenost koridorjev državne infrastrukture pa lah- ko hkrati na lokalni ravni pomeni oviro pri razvoju prostora, saj nekateri vitalni deli mest in občin zastanejo in postanejo tako imenovane sive cone v razvoju prostora. Oba vidika sta v članku ponazorjena z nekaterimi primeri iz prakse. 2 Izzivi strategije razvoja železnice V okviru strategije razvoja prometa v Republiki Sloveniji je bila junija  2015 sprejeta strategija razvoja železnice. Strategija na podlagi analize stanja opredeljuje vizijo in cilje, določa ukrepe za doseganje ciljev in spremljanje stanja na področju železnic. Sprejetje strategije, ki nadgrajuje nacionalni program razvoja železniške infrastrukture iz leta 1996, je vsekakor pomemben korak, vendar bo pravo vrednost dosegel šele, če bo razvoj že- leznic dejansko prepoznan kot eden od prioritetnih projektov države. V praksi se namreč kaže, da je strategija premalo znana med strokovno, laično in politično javnostjo, projekt razvoja železnic pa bistveno zaostaja za projektom razvoja avtocest, ki uizziv-27-izredna-01.indd 58 7.10.2016 9:17:43 Urbani izziv, posebna izdaja, 2016 5927. Sedlarjevo srečanje – Umeščanje tirnih naprav v prostor z vidika prostorskega načrtovanja Slika 1: Prikaz proučevanih različic AC Postojna/Divača–Jelšane (temnejša barva pomeni več plasti varstvenih omejitev) (vir: Študija različic …, delovno gradivo, 2016). se je začel v 70. letih prejšnjega stoletja. V novem dokumentu tudi zaman iščemo strateško karto, ki bi prikazovala načrt prog ter bi jo bilo smiselno upoštevali pri pripravi prostorskih aktov na regionalni in lokalni ravni ter pri pripravi drugih sektorskih strategij. Ob sprejetju strategije je Vlada RS zadolžila Ministr- stvo za infrastrukturo, naj v enem letu pripravi operativni načrt za izvajanje strategije s  prednostnim vrstnim redom izvedbe investicij, finančnimi viri, roki in nosilci. Po enem letu je ope- rativni načrt še vedno v fazi priprave. uizziv-27-izredna-01.indd 59 7.10.2016 9:17:44 Urbani izziv, posebna izdaja, 2016 60 3 Rezervacija prostora za državno infrastrukturo Prostorske ureditve državnega pomena se praviloma načr- tujejo v različicah, tako glede umestitev v prostor kot tudi glede tehnično-tehnoloških rešitev. Različice se ovrednotijo in primerjajo s prostorskega, varstvenega, funkcionalnega in gospodarskega vidika ter ocenijo z  vidika sprejemljivosti v lokalnem okolju v študiji različic. Izkušnje pri izdelavi študij različic kažejo, da je v prostoru vse težje najti koridorje, ki ob upoštevanju okoljskih in prostorskih omejitev omogočajo čim boljšo rešitev tudi s tehničnega in funkcionalnega vidika. Eden od tovrstnih primerov je proučevanje umestitve mogočih različic trase AC  Postojna/Divača–Jelšane  (slika  1). Ta kaže na problematiko umeščanja državne infrastrukture v prostor, v katerem so zahtevni gradbenotehnični in prostorski pogoji ter številni varstveni režimi in omejitve. V konkretnem primeru se je izkazalo, da je bila med številnimi preverjenimi trasami le ena ocenjena kot okoljsko sprejemljiva in s tem primerna na nadaljnje načrtovanje. Študija različic poda predlog najustreznejše različice ter se po javni obravnavi in pridobitvi pozitivnih mnenj nosilcev ureja- nja prostora ter finančni potrditvi investicije konča s sklepom Vlade  RS. Nekateri zadnji primeri pa kažejo, da je eden od pomembnih razlogov, da se postopki umeščanja v prostor kljub določitvi trase vendarle ne končajo, trenutna finančna  (ne) sposobnost države oziroma pobudnika in s tem (ne)potrditev investicije. Projekti razvoja državne infrastrukture so dolgoroč- ni in pogosto namenjeni zagotavljanju oziroma izboljševanju razvojnih možnosti specifičnih območij oziroma področij. Z vidika urejanja prostora in gospodarskega razvoja zato ni spre- jemljivo, da dolgoletni postopki umeščanja v prostor ostajajo nedokončani. S tem se namreč kljub dolgoletnemu vloženemu delu, usklajevanjem ter doseženim dogovorom in konsenzom ne sprejemajo dokončne odločitve o prostorskem razvoju. Re- zervacija prostora zahtevnih, prostorskih ureditev državnega pomena, ki je rezultat v postopku sprejetih odločitev o priho- dnjem prostorskem razvoju, ne sme biti odvisna le od trenutne finančne sposobnosti. S procesom prostorskega načrtovanja državnih linijskih infrastrukturnih objektov naj se zagotavlja prostor, ne glede na časovno odmaknjenost njene izvedbe. Z rezervacijo prostora, na podlagi strateškega prostorskega na- črtovanja in izbora najustreznejše različice, bi dosegli enega od pomembnih ciljev prostorskega načrtovanja, da bi se prostorski razvoj železnic  (in tudi druge državne infrastrukture) lahko upošteval na vseh pomembnih področjih in ravneh. Zato je smiselno, da se te načrtovalske odločitve ustrezno prikažejo oziroma opredelijo tudi v občinskih prostorskih aktih, načr- tih ter programih regij in resorjev. Dolgoročno načrtovanje oziroma rezervacija prostora je smiselna predvsem z vidika smotrne rabe prostora in v izognitev prihodnjim konfliktom, druge dejavnosti pa se ustrezno načrtujejo na drugih ustre- znejših območjih. Tudi v primeru nove železniške proge Trst–Divača na sloven- skem delu odseka (slika 2), ki je bil načrtovan kot del priho- dnjega evropskega osrednjega železniškega omrežja TEN-T na Sredozemskem koridorju, rezervacija koridorja neposredno ob trasi obstoječe avtoceste ni bila izvedena. Po predhodnih preveritvah koridorjev in izboru različice, vključno s strateško okoljsko presojo, so bile v sklopu strokovnih podlag za državni prostorski načrt preverjene tehnične rešitve in izvedene opti- mizacije tako, da bi bilo progo mogoče realizirati. Na podlagi spremenjenih izhodišč Italije se je izkazalo, da se izvedba proge časovno bistveno odmika, poleg tega pa so nasprotovanje trasi izrazili tudi lokalni prebivalci naselja ob progi, zato se je po- stopek sprejetja državnega prostorskega načrta ustavil. Koridor ni bil sprejet z državno uredbo. Prostor je tako ostal »odprt« za druge dejavnosti in rabe lokalne skupnosti, med drugim tudi za poselitev. Seveda pa se je pri določanju režimov, s katerimi omejujemo rabo prostora, treba zavedati, da pri podrobnejšem prostor- skem načrtovanju in projektiranju zaradi detajlnejših rešitev, dodatnih podatkov in raziskav lahko pride tudi do večjih od- stopanj v potekih tras znotraj strateško določenih koridorjev oziroma območij. V koridorjih železnic, ki praviloma potekajo preko več občin in so dolgi več kilometrov, bo potrebna veli- ka previdnost pri prepovedih širitve in zaokrožanja stavbnih zemljišč, gradnje gospodarske javne infrastrukture, izvajanja kmetijskih operacij ipd., saj bi te lahko močno zavrle možnosti za sicer prostorsko sprejemljiv lokalni razvoj oziroma posege v prostor. V koridorjih je zato treba predvideti in dopustiti začasne rabe, s katerimi pa ne bo onemogočena poznejša iz- vedba železnice ter ne bodo bistveno povečani stroški zaradi odškodnin in podaljšani roki izvedbe. Nadgradnje obstoječih prog so z vidika prostorskega načrto- vanja enako zahtevne kot umeščanje novih tras v prostor. Z nadgradnjami in dograditvami velikokrat posegamo v že iz- grajena urbana območja, na katerih se ob drugih težavah kaže tudi problem časovne dinamike izvajanja posegov v prostor. Trenutno poteka izdelava državnega prostorskega načrta za Ti- volski lok v Ljubljani (slika 3). Z izgradnjo Tivolskega loka, ki je v prostoru že obstajal, vendar je bil v preteklosti odstranjen, naj bi bila omogočena neposredna vožnja vlakov iz smeri Pri- morske proti Gorenjski (in obratno) mimo ljubljanske glavne železniške postaje. Zaradi nujnosti ukrepa, ki je določen tudi v strategiji razvoja železniške infrastrukture, je bila sprejeta odlo- čitev o izvedbi proge, čeprav je rešitev začasna, saj še niso znane rešitve ljubljanskega železniškega vozlišča, ki bodo vplivale tudi na obravnavano progo. Kljub sprejetim odločitvam ostaja na strateški ravni na tem območju še veliko prostorskonačrtoval- 27. Sedlarjevo srečanje – K. JANKOVIČ idr. uizziv-27-izredna-01.indd 60 7.10.2016 9:17:44 Urbani izziv, posebna izdaja, 2016 61 skih in urbanističnih izzivov. Preureditev proge vpliva na re- ševanje različnih ureditev, zato urejanje tega območja bistveno presega projektantsko raven načrtovanja tirov in tirnih naprav. Urejanje zahteva kompleksne urbanistične pristope, s katerimi se rešujejo in ohranjajo ključni mestni prehodi in povezave, omogoči nadaljnje delovanje Pivovarne Union kot največjega uporabnika prostora, upoštevajo in vključujejo objekti kultur- ne dediščine ter ne nazadnje vzpostavijo odnosi do veljavnih prostorskih aktov in aktov v pripravi, tako občinskih kot dr- žavnih. Problematiko razvoja mesta zaradi nedorečenih rešitev železni- škega omrežja dobro ponazarja primer podvoza na Šmartinski cesti v Ljubljani. Ljubljana je v občinskem prostorskem načr- tu začrtala prometno omrežje, katerega hrbtenica je omrežje glavnih cest, to so vpadnice in notranji obroč. V tem omrež- ju posebej izstopa povezava severovzhodnega dela Ljubljane z  mestnim središčem, kjer se na relativno majhnem območju prepleta sistem mestnih vpadnic  (Šmartinska cesta, deloma tudi Štajerska cesta), notranjega mestnega obroča (Topniška– Masarykova) in železniškega prometa (glavna proga E69, E70). Šmartinski podvoz je hkrati glavni prehod mestne prometne mreže čez železniško omrežje in ozko grlo v sistemu glavnih mestnih cest na območju Ljubljane. Na območju podvoza so pogosto veliki prometni zastoji. Reševanje prometne proble- matike in izboljšanje pretočnosti in varnosti za vse udeležence v prometu ter tudi izboljšanje povezanosti severovzhodnega dela Ljubljane z  mestnim središčem pa niso mogoči  (začasno ali dolgoročno) oziroma niso smiselni, če ni strateške odločitve o zasnovi in izhodiščih za železniško infrastrukturo na območju ljubljanskega železniškega vozlišča. 4 Dolgotrajnost postopkov umeščanja v prostor? Pogoste kritike glede dolgotrajnosti postopkov priprave in spre- jemanja državnih prostorskih načrtov so deloma upravičene, razlogi pa so večplastni. Prostorski načrtovalci in projektanti Slika 2: Prikaz območja iz Predloga državnega prostorskega načrta za novo železniško progo Trst–Divača – slovenski del odseka (vir: Predlog državnega prostorskega načrta …, delovno gradivo, 2015) Slika  3: Prikaz območja Tivolskega loka na namenski rabi prostora OPN MOL ID (vir: Pobuda za državni …, 2014) 27. Sedlarjevo srečanje – Umeščanje tirnih naprav v prostor z vidika prostorskega načrtovanja uizziv-27-izredna-01.indd 61 7.10.2016 9:17:45 Urbani izziv, posebna izdaja, 2016 62 se v praksi srečujemo s pomanjkanjem sprejemanja odločitev in odgovornosti, z neusklajenostjo in neučinkovitostjo državnih resorjev. Med ključnimi vzroki za to so nedorečeni ali nejasni strateški cilji in prioritete. Ti pogosto niso postavljeni ali jih v procesu usklajevanja interesov v prostoru določajo močnejši udeleženci, pogosto tudi na podlagi sektorske zakonodaje, ki nekaterim resorjem omogoča »nepopustljivost«. Sledi slaba odzivnost resorjev pri usklajevanju rešitev in nepripravljenost na iskanje kompromisnih rešitev, ki je značilna za večino po- stopkov, čeprav obstajajo tudi izjeme, kot sta DPN za HE Kr- ško in DPN za letališče Cerklje, ki sta bila končana v letu in pol. Kritika delovanja sektorjev se nanaša tudi na sektor železnic, ki z  (ne)odzivnostjo ni izjema, pri čemer je dodatna težava nenehno spreminjanje organiziranosti in s tem odgovornosti sektorja. Smernice, mnenja in projektni pogoji so pogosto premalo konkretni ali preveč togi, strokovne podlage in po- datki železnic, kot so časovna dinamika izvedbe projektov in mejni pogoji za projektiranje, pa so pomanjkljivi ali jih sploh ni. Tako sektor železnic ne sodeluje proaktivno s prostorski- mi načrtovalci, projektanti in drugimi udeleženci in v procesu načrtovanja ne prispeva dovolj k tvornemu razreševanju pro- storskonačrtovalskih problemov. Med razlogi za dolgotrajnost in podaljševanje postopkov so gotovo tudi dvomi v pravilnost sprejetih odločitev, pogosto v povezavi z nasprotovanji civilnih iniciativ in strokovne javno- sti. Pri tem gre za kompleksno problematiko, saj po eni strani želimo pospešiti postopke in pravočasno rezervirati prostor, po drugi stani pa ne bi smeli zavračati preveritev tudi očitno boljših rešitev le zaradi verjetnega podaljševanja postopkov in s tem vračanja v predhodne faze. Premišljeno in učinkovito vključevanje javnosti in odzivnost vseh vpletenih, tudi inve- stitorja, ki mora biti pripravljen na prilagajanje rešitev, so po- membni pogoji za uspešno končno rešitev. 5 Sklep Trenutno poteka priprava nove prostorske zakonodaje. Med osnovnimi cilji tudi tokratnih sprememb prostorske in gradbe- ne zakonodaje je skrajšanje časa od investicijske pobude do iz- vedbe projekta, česar pa ne bomo dosegli brez pozitivne usmer- jenosti v dejavno reševanje problemov, saj se srečujemo z vse zahtevnejšimi postopki vključevanja javnosti in vse strožjimi okoljevarstvenimi zahtevami ter povečevanjem deleža ozemlja Slovenije v okviru posameznih sektorskih varstvenih režimov. Sprememba zakonodaje vključuje tudi nekatere predloge za izboljšanje prakse na področju prostorskega načrtovanja, npr. uvedbo prostorskega sveta vlade, ki bi moral prevzeti vlogo ko- ordinatorja in usklajevalca prostorskih ciljev, ki so pomembni za načrtovanje prostorskih ureditev državnega pomena. Vendar pa se je v dosedanji praksi že nekajkrat izkazalo, da samo menja- va zakonodaje ne prinese želenih rezultatov. Vsaj določen čas sprememba zakonodaje namreč pomeni negotovost, zahteva dodatna izobraževanja in dodatna pojasnila tako javnosti kot različnim udeležencem v procesu načrtovanja, kar zahteva čas, finančna sredstva in preveritev v praksi. Zato je treba spremem- be načrtovati premišljeno, na podlagi analize stanja, problemov in možnosti, ter stremeti k izboljšanju kakovosti strokovnih rešitev in vodenja postopkov, kot tudi h kontinuiteti urejanja prostora. Karla Jankovič, univ. dipl. inž. kraj. arh. Ljubljanski urbanistični zavod d. d., Ljubljana E-pošta: karla.jankovic@luz.si Dr. Petra Vertelj Nared, univ. dipl. inž. kraj. arh. Ljubljanski urbanistični zavod d. d., Ljubljana E-pošta: petra.vertelj-nared@luz.si Klemen Milovanović, univ. dipl. inž. grad. Ljubljanski urbanistični zavod d. d., Ljubljana E-pošta: klemen.milovanovic@luz.si Janja Solomun, univ. dipl. inž. arh. Ljubljanski urbanistični zavod d. d., Ljubljana E-pošta: janja.solomun@luz.si Viri in literatura Hudoklin, J., Jankovič, K., Mlakar, A., Kegljevič Zagorc, L. (2016): Analiza osnutka določb ZUreP-2 in GZ-2 v zvezi z umeščanjem in dovoljeva- njem prostorskih ureditev državnega pomena. Naročnik: RS, Ministrstvo za okolje in prostor RS. Nacionalni program razvoja Slovenske železniške infrastrukture, Uradni list RS, št. 13/96. Pobuda za državni prostorski načrt za Tivolski lok (2014). LUZ d. d., naročnik: RS, Ministrstvo za infrastrukturo. Predlog državnega prostorskega načrta za novo železniško progo Trst– Divača – slovenski del odseka (2015). LUZ d. d., naročnik: RS, Ministr- stvo za infrastrukturo. Strategija razvoja prometa v RS. Dostopno na http://www.mzi.gov.si/si/ dogodki/strategija_razvoja_prometa_v_rs (pridobljeno 10. 7. 2016). Študija različic s predlogom najustreznejše različice rešitve trase av- toceste Postojna/Divača – Jelšane, delovno gradivo. (2016) LUZ d. d., Omega Consult d. o. o., PA-nizke gradnje d. o. o. ZUreP-1 (Uradni list RS, št. 110/02, 8/03 – popr., 58/03 – ZZK-1, 33/07 – ZPNačrt, 108/09 – ZGO-1C in 80/10 – ZUPUDPP). ZPNačrt (Uradni list RS, št. 33/07, 70/08 – ZVO-1B, 108/09, 80/10 – ZU- PUDPP, 43/11 – ZKZ-C, 57/12, 57/12 – ZUPUDPP-A in 109/12). ZUPUDPP (Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12). 27. Sedlarjevo srečanje – K. JANKOVIČ idr. uizziv-27-izredna-01.indd 62 7.10.2016 9:17:45