iz raziskav DANICA FINK HAFNER* Agenda in reševanje družbenih problemov (Teoretična izhodišča za empirično raziskovanje) Demokraiiini prehod kot demokratizacija policy procesa Proučevanje policy procesa v kontekstu demokratične tradicije ziihteva inova-tivno upoštevanje literature o demokratičnih prehodih kot tudi literature o policy procesu. Na prehodu iz osemdesetih v devetdeseta leta je prišlo do novega vala demokratičnih prehodov v večini t. i. (post)socialističnih držav. Dosedanje raziskovanje teh procesov se je osredotočalo na globalno primerjalno analizo prehodov znotraj zadnjega vala demokratizacije v nekdanjih socialističnih državah ali pa med valovi demokratičnih prehodov v Južni Ameriki, t. i. Južni Evropi ter (post)socialistični Vzhodni in Srednji Evropi (npr. Agh. 1990; Dahl. 1991;Batt. l991;Beyme. 1991). V ozadju je ostajalo vpraSanje. ali ti prehodi pomenijo tudi večjo učinkovitost in kakovost reševanje problemov teh družb. V naslednjem koraku bi se to vpraSanje lahko glasilo tudi: »Ali (nove) demokracije bolje rešujejo družbene probleme?« Poudarek na proučevanju policy prcKesa v prehodu pomeni premik pri proučevanju policy procesov, in sicer premik od splošnega primerjalnega proučevanja policy procesov v različnih tipih političnih sistemov k proučevanju policy prcKCsov kot kazalnikov dejanskega uveljavljanja demokracije v različnih časovnih točkah oziroma zgodovinskih okoliščinah iste družbe. S tem pristopom je mogoče natančneje analizirati vzroke kolapsa avtoritarnih vzhodnoevropskih sistemov, pa tudi vzvode in mehanizme njihove demokratične preobrazbe. Danes, ko je v večini postsocialističnih držav končana prva faza demokratičnega prehoda (vzpostavitev novega ustavnega sistema in izpeljava svobodnih volitev),' postaja vse bolj pereče tudi vprašanje analiziranja policy procesov kot kazalnikov konsolidacije demokracije v teh državah. Ključna točka povezanosti proučevanja prehoda, mcxiernizacije in policy procesov v različnih globalnih kontekstih je demokratizacija. Ta je v klasičnih definicijah modernizacije obravnavana kot vidik procesa modernizacije (npr. Iluntingon, 1969). Podobno .so procesi prehoda opisani kot procesi demokratizacije (npr. Pridham, 1990; Berglund, Dellebrant, 1991). Globalne politične spremembe niso vidne le na sistemski ravni, ampak tudi na ožji entiteti - v značilnostih konkretnega policy procesa. In obratno - demokratične inovacije v policy procesu so kazalnik globalnih procesov demokratizacije. To Se zlasti velja za inovacije v posebni • Di Duiica Fink Halnci. dnctnlka na FDV ' Podfobncic o nulikovan|u dveh U|u(nih lu dcmokraličnc Iramiciic 1'iidham. IV9<»: tt-lh fazi policy procesa - fazi oblikovanja »dnevnega reda« institucionalne politike (agenda building). Prav ta faza |X)licy procesa v literaturi velja za bistveno. Zato menimo, da je prav primerjalna analiza te faze policy procesov, ki p Zato je pričakovati, da se proces demokratične preobrazbe avtoritarnih režimov v policy sferi kaže kot demokratična rekonstrukcija policy aren, kot avtonomno oblikovanje javne agende in njenega pritiska na institucionalno agendo. Osnovni pogoj mirne preobrazbe so prilagodljivost politične elite in reformistično naravnani civilnodružbeni pritiski v smeri globalnih političnih inovacij z inovativnim in učinkovitim razreševanjem konkretnih sodetalnih problemov. ' Cobb in Elder govorila o tehle sredstvih demokrad|c: (1) soaalni pluralizem. (2) razll(oe in med sabo tekmu)ate elite, ki so zamenlpve m dostopne. (3) temeljno soglasje vsaj med elitami glede pravil demokratičnega tekmovanja. (4) volitve, ki ugoiav^ajo državljanom možnost, da sodeluje|o pri izboru javnih (unkeionarjev. ' Volitve v tem pogledu veljajo le za občasne možnosti (Cobb. FJder. 1971: 912). Policy proces v družbenem kontekstu Vprašanje, ali je mogoče govoriti o značilnih razlikah med sistemi v pogledu policy procesov, ni novo. O tem je zaslediti več razmišljanj v šestdesetih in sedemdesetih letih. Tako je npr. Huntington (1969) primerjal politične sisteme v zgodo-vinskorazvojni perspektivi (analiza zgodovinskih primerov tradicionalnih sistemov in njihovih prehodov v moderne sisteme). Pojavile so se primerjave policy procesa v t. i. prvem in tretjem svetu, teze o nezahodnem policy procesu (Pye, Almond, Fluntington, Lijphart). Ob koncu osemdesetih let je bila ta teza ponovno revitalizi-rana pod oznako »policy proces tretjega sveta« (llorovvitz, 1989). Zanimivo je, da se v teh prispevkih ni omenjal policy proces v t i. drugem svetu. Analize politike v drugem svetu so se praviloma pojavljale pri primerjalnem proučevanju političnih sistemov (npr. Hague. Ilarrop, 1987; Finer, 1987; Charlton, 1986) in so pomembne s stališča proučevanja parlamenta (zlasti njegove obrobne vloge v policy procesu glede na vlogo vladajoče komunistične stranke) ter s stališča analize državno in partijsko nadzorovanih procesov interesne mediacije. Zdi se, da so razmišljanja o nezahodnem policy procesu oziroma o policy procesu v tretjem svetu pomembna za proučevanje policy procesa pri demokratičnem prehodu držav drugega sveta. To velja zlasti za ptisplošene ugotovitve o značilnostih policy procesov v modernem kontekstu ter policy procesov v nemoder-nem oziroma modernizirajočem se kontekstu, saj so socialistični politični sistemi po svojem bistvu nemoderni oziroma obmoderni, predmoderni (Bernik, 1989; Adam. 1989). Horowitz (1989) definira politični proces tretjega sveta glede na tele značilnosti: vsebino in akterje v policy procesu, razmerje med civilno družbo in državo, vlogo politične elite v policy procesu oziroma v uvajanju policy inovacij. Ta razmišljanja so v novejši literaturi včasih postavljena tudi v kontekst koncepta (političnega) razvoja (Horowitz, 1989; Grindle, Thomas, 1989) ter odkrivanja tipičnih modelov postavljanja problemov na dnevni red institucionalne politike (agenda setting oziroma agenda building) v določenih tipih družb (Cobb, Ross, Ros, 1976). To so dodatni argumenti za poskus integracije vseh omenjenih raziskovalnih pristopov oziroma konceptov v naši empirični analizi (glej prispevek Policy proces v kontekstu demokratičnega prehoda - primerjalna analiza dveh policy procesov). Oblikovanje agende kot kazalnik demokracije Oblikovanje agende je faza policy procesa, ki bistveno določa celoten policy proces. Cobb in Elder (1971:910) jo zato štejeta za kazalnike in dejavnik demokracije oziroma za kritični vidik demokratične pt)litike. V njem se izražata osnovni vzorec prevlade ter tip porazdelitve moči v družbi (Peters. 1986:4.3.33). Ker je ta faza bistvena za policy proces, ni slučajno, da si elite pridržujejo posebne pravice pri njenem oblikovanju. V tej fazi se razvrščajo problemi, ki jih vladajoči segment prepozna kot pomembne probleme ali kot probleme, katerih reševanje bi pomenilo žrtvovanje položajev policy elite, morda celo spremembo vladajočih družbenih vrednot in spremembo sistema. Elita torej v tej fazi policy procesa že varuje in krčevito brani osnovno strukturo prevlade. Vprašanje, kako so tematike oblikovane, je torej tudi vprašanje ravnotežja socialnih sil, ki vplivajo (če že ne nadzorujejo) na vsebino politične agende (Cobb, Elder, 1971:905). S stališča proučevanja evolutivnega načina demokratičnega prehoda je pomembna ugotovitev, da konstitu- 1105 Tcorqimpfakvi.lcl .1(1. «I. 11-12. L|ubliMia 1W iranje te faze policy procesa pomembno določa možnosti za mirno reševanje problemov (Cobb, Elder. 1971:913). Pri avtoritarnih režimih pa vendar ne gre zgolj za nadzor institucionalne agende in uveljavljanje (s stališča stabilnosti družbenega položaja politične elite) optimalnega razhajanja med javno in institucionalno agendo, temveč gre tudi za omejevanje in nadzor oblikovanja javne agende sploh (ni svobode izražanja, zborovanja. združevanja, občila so nadzorovana itd.) Prvi korak v smeri demokratičnega prehoda so zato socialni boji za oblikovanje avtonomne javne agende. Nevitalnost avtoritarne polity se kaže že ob prvih transformativnih pritiskih civilne družbe. Takšna polity namreč ni grajena za aktivno družbo, je neresponzivna. toga. obvladuje jo ideološka ekskluzixnost. spontano oblikovane in avtonomno delujoče interesne skupine so stigmatiziranc in deležne različnih oblik represije. Zaradi vsega povedanega se zdi proces oblikovanja agende ptisebej primeren za primeijalno analizo policy procesov ob demokratičnem prehodu. Tak raziskovalni pristop po našem mnenju omogoča raziskovanje modernizacijskih oziroma demokratizacijskih procesov na mikro ravneh - tam. kjer so morda nuinj vidni, a bistveni za praktično uveljavljanje demokracije. Po drugi strani v tej fazi postanejt) očitne tudi strategije preprečevanja uspeha inicialnih skupin s strani centrov politične moči (Cobb. Ross. Ross. 1976: 126. 127. 138). Reševanje problemov (problem solving) kot kazalnik demokracije Smisel iskanja optimalnega modela upravljanja družbe je v odkrivanju učinkovitega upravljavskega mehanizma za reševanje družbenih problemov. V skladu z omenjenimi teoretičnimi pristopi bi lahko rekli, da uspešnost sistema pri reševanju družbenih problemov kaže na njegovo prilagodljivost in vitalnost - kar je pomemben kazalnik modernosti sistema. Odgovor na vprašanje, koliko je določen sistem pri tem uspešen, je lahko le konkreten. Govori lahko npr. o deležu uspešno rešenih societalnih problemov v totaliteti vseh izraženih problemov ali pa o stopnji uspešnosti reševanja indikativnih - ključnih (t.i. »kev«) problemov oziroma tematik (Bachrach. Baratz. 1970:47). Eden od dodatnih kazalnikov modernosti oziroma modernizacije je tudi udeležba znanstvenega svetovanja politike pri učinkovitem reševanju problemov (Windhoff-Meritier. 1987; Mueller, 1988), ki se v avtoritarnem kontekstu izkazuje kvečjemu v obliki nekritičnega opravičevanja ukrepov avtoritarnih oblasti. Skupne točke teoretičnih izhodišč Vsi omenjeni teoretični oziroma konceptualni pristopi se na neki način ukvarjajo s tremi vidiki družbenega urejanja: s problemom graditve institucij kot oblik in postopkov za demokratično urejanje družb;' z načini stabilnega reševanja družbenih problemov; ter z različnimi vidiki demokratičnega reševanja družbenih konfliktov. Pri vseh se kot stalnica pojavljajo bistvenost razmerij med političnimi elitami in popularno participacijo ter problemi urejanja družb v dinamičnem zgodovinskem kontekstu (procesu). Pri proučevanju policy procesa v prehodu se ni mogoče izogniti pomenu njego- ' Cobb in Ekfcr (1971) Itmmiu o ncpoMcdnih pavcuv,ih dcmoknlltnc Icoiqc. (lolio procesa ui agenda building 1106 vih globalnih determinant - socialnemu kontekstu, pomenu socialnega pluralizma in vzajemnosti oziroma soodvisnosti procesov. Na empirični ravni to pomeni, da se v policy procesu v kontekstu demokratičnega prehoda krepi vloga popularne participacije, oblikujejo se institucije in postopki za sodelovanje prizadetih interesnih skupin v policy procesu (njegova iniciacija in učinkovito reševanje problemov). Da bi se ti novi vzorci policy making ustalili, pa ni dovolj le oblikovati nove pravne norme in politične institucije, marveč morajo biti izpolnjeni tudi osnovni pogoji demokracije (Dahl. 1971). oblikovana participativna pt)litična kultura civilne družbe ter zavestno interiorizirana responzivna pt)litična kultura politične elite. Policy procesa v kontekstu demokratičnega prehoda torej ni mogoče korektno analizirati brez upoštevanja globalnih procesov modernizacije (demokratizacije) oziroma demokratičnega prehoda in njihove dinamike - in obratno, globalnega demokratičnega prehoda ni mogoče dovolj natančno proučevati brez analiziranja (spreminjanja) policy procesov. viRr ADAM FRAN1=. (19ltV|. Dcli>nni»n.i rondriniljicqs - (rcjini) uiciali/cm mid Itadicii» in mc«lctnosl|o. DiuibnOuv-nc razpravc. Ijuhlfana. Nii, 7 AGH. ATTILA (I9W1. Tiankilum III Demucran in ( cnlral tuiopc A C'ompaniutc Vic*. Sludin in PuMic Pulley. No 186. Cenltc lot the Sludy ol Public Policy . L'nivcnity ol Slralhclydc. Glatgo» ALMO.VD. G. A (1971). A Dcvclopmcnial Apptoach lo Poliiical Systems, ui: F.isensudi S N ied ). Political Sociology. Bam- B)namics Global Kcrcarch Perspeklives, Harper Collins PuMishers, New York, pp :62-291 BURGt.UND, STEN. DELLLBRANT JAN AKE, eds (1991), The Nc. Dcmocraciesin Lasleni Europe, Edward Elgar. Fjigland and USA CHARI TON, R (1986), Comparauic Government. Longman. London and New York COBB. Rad Cm. Ne» Jersey WINDHOFE-HERITIER. ADRIENNE (IM7). RHic» An»Ii»c. Ompu« Vetta|. Frmkfun/M . New York WOLFINGER. RA YMOND E. ( 1971 ). Noadedtions and the Study al Local PoUtics. the American PoUtical Science Review. Vol 65. No 4. pp I06Î-I080 WOLFINGER. RAYMOND E (1971). Rejaudet to Frey s CommentThe American Political Soence Review. Vol 65. No 4. pp II02-IIO4