JAV N O F I N A N Č N I P R I M A N J K L JA J I N D O L G V K R I Z I 6 JAVNOFINANČNI PRIMANJKLJAJ IN DOLG V KRIZI Jože Mencinger Na račun gospodarske politike zdajšnje vlade je največkrat slišati obtožbe o prevelikem proračunskem primanjkljaju in povečevanju javnega dolga. Običajno jih spremljajo še hvalnice visoki gospodarski rasti in proračunskemu »presežku« v razdobju prejšnje vlade, pri čemer pa se povsem spregledujejo makro gospodarska neravnotežja, ki so nastala v istem razdobju1. Pravzaprav precej podobno ravna Evropska komisija, ki zdajšnjo krizo še zdaj obravnava, kot da bi šlo za nepredvidljiv potres, dejansko pa je zanjo sokriva2. Razprav o tem, kdaj, kako in zakaj je Slovenija zašla v krizo, in o tem, kako iz nje, ne manjka (glej na primer Štiblar, 2008; Bole, 2009, 2010; Mencinger, 2010). Izogniti se ji zaradi vpetosti v EU in v svetovno gospodarstvo ni mogla, zapuščina »hazarderskega« razdobja (2005-2008) pa je močno zmanjšala možnosti za omilitev njenih socialnih posledic3. Tu nas zanimajo le morebitne razlike med makro fiskalnimi učinki krize v Sloveniji in drugih članicah EU, ki naj bi razkrile napake fiskalne politike; ustrezni podatki so zbrani v Tabeli 1. 1 Ob tem pa je najbrž korektno dodat i , da bi tudi zdajšnja v lada, podobno kot je prejšnja, podlegla splošni svetovni evfor i j i ustvar janja bogastva s f inančnimi »produkt i « in ne bi zaustavl ja la zadolževanja podjet i j in bohotenja f inančnega sektor ja. 2 V novi strategi j i Evropa 2020 Komisi ja ugotavl ja , da je gospodarska kr iza iznič i la nedavni »napredek« EU; ob 4 odstotnem zmanjšanju BDP, je industr i jska proizvodnja nazadovala na raven devetdeset ih, brezposelnost se je dvigni la na 23 mi l i jonov al i na 10 odstotkov akt ivnega prebivalstva, povprečni javnof inančni pr imanjkl ja j pa dvigni la na 7 in javni dolg na 80 odstotkov BDP; v dveh let ih je b i lo izničenih dvajset let f iskalne konsol idaci je . V spreml ja jočem dokumentu »Delovni dokument s lužb komisi je – Ocena l izbonske strategi je« Komisi ja zdaj s icer pr iznava (kar je b i lo oči tno že ob njenem sprejet ju) , da je pr votna strategi ja , po kater i naj b i EU do leta 2010 postalo najbol j d inamično in konkurenčno na znanju temel ječe gospodarstvo na svetu, sčasoma prerasla v pret i rano zapleteno strukturo s števi ln imi c i l j i in ukrepi ter nejasno razmej i tv i jo obveznost i in nalog. To naj b i zahtevalo »prenovo« v letu 2005; ta pa naj b i po mnenju Komisi je imela »pomemben učinek na rast in delovna mesta, k i pa ga ni preprosto ocenit i , saj naj b i b i l odvisen od gospodarskega c ik la in zunanj ih vpl ivov pa tudi javnih pol i t ik« . Najbrž je učinke strategi je težko ocenit i tudi zato, ker j ih n i b i lo . Po mnenju Komisi je je » l izbonska strategi ja pr ipomogla k obl ikovanju š i rokega soglasja g lede reform, k i j ih potrebuje EU…«, »državl janom in podjet jem v EU pr inesla konkretne kor ist i…«, »strukturne reforme pa so povečale odpornost EU in nam pomagale prebrodit i kr izo« . Soglasja pol i t ikov o reformah, vsaj po nj ihovem nenehnem skl icevanju nanje sodeč, ne gre zanikat i ; vprašl j iv i so nj ihovi učinki . Kakšne so bi le kor ist i in kako je strategi ja pomagala prebrodit i kr izo, n i mogoče ugotovi t i . Nedvomno je vsaj , da se je Evropa kl jub strategi j i , če že ne zaradi n je, znašla v kr iz i . Pa ne le , ker strategi ja »ni ponudi la dovol j orodi j , da bi že na začetku lahko odpravi l i nekatere vzroke kr ize« , ker je b i lo »k l jub pomembnim dosežkom izvajanje reform na splošno počasno in neenakomerno«, a l i ker »n i b i l dovol j upoštevan pomen soodvisnost i v tesno povezanem gospodarstvu z last i v evro-območju« . Prot i kr iznih orodi j strategi ja , k i je temel j i la na ekonomiki ponudbe, nekr i t ičnem sel jenju proizvodnih akt ivnost i v dežele z n izko ceno dela, posledičnem zmanjševanju pravic delavcev doma in »poglabl janju« t rga kapita la, sploh ni mogla ponudit i . Prot i kr izna orodja so namreč sestavina povsem spregledane ekonomike povpraševanja. Predstavnik i Evropske komisi je so kr izo še potem, ko se je že razplamtela, kot vrači odganjal i s ponavl janjem nesmiselnih kr i lat ic iz l izbonskih strategi j . 3 V samo treh let ih od 2005 do 2008 je Sloveni ja zakockala vsa narodnogospodarska ravnotežja; pr imanjkl ja j na tekočem računu je daleč presegel vse dotedanje, ob v isoki gospodarski rast i je v 2008 ustvar i la dejanski proračunski pr imanjkl ja j , razmerje med kredit i in depozi t i se je v t reh let ih dvigni lo od 1 na 1.6, bruto zunanja zadolženost je presegla BDP, neto zunanja zadolženost je narasla od 0 na 10 mi l i jard evrov. 7 JAV N O F I N A N Č N I P R I M A N J K L JA J I N D O L G V K R I Z I Tabela 1 Delež javne porabe, gospodarska rast, javnofinančni primanjkljaj in javni dolg (normalen in krizni) (v odstotkih BDP) razvitost delež javne porabe rast BDP 2002-07 rast BDP 2008-09 deficit 2002-08 deficit 2009 dolg 2008 dolg 2009 povečanje dolga EU27 100 46.63 2.20 -3.50 -2.21 -6.80 61.60 73.60 12.00 Belgija 117 49.93 2.12 -1.80 -0.61 -6.00 89.80 96.70 6.90 Bolgarija 37 39.27 5.80 1.00 1.04 -3.90 14.10 14.80 0.70 Češka 78 44.69 4.87 -1.60 -3.71 -5.90 30.00 35.40 5.40 Danska 122 53.06 1.78 -5.80 3.03 -2.70 34.20 41.60 7.40 Nemčija 116 46.19 1.25 -3.60 -2.31 -3.30 66.00 73.20 7.20 Estonija 66 35.27 8.22 -17.70 1.09 -1.70 4.60 7.20 2.60 Irska 143 35.19 5.52 -10.10 -0.16 -14.30 43.90 64.00 20.10 Grčija 93 44.94 4.18 0.00 -5.64 -13.60 99.20 115.10 15.90 Španija 103 39.04 3.38 -2.70 -0.03 -11.20 39.70 53.20 13.50 Francija 109 52.89 1.85 -2.40 -3.14 -7.50 67.50 77.60 10.10 Italija 103 48.16 1.03 -6.30 -3.10 -5.30 106.10 115.80 9.70 Ciper 92 42.83 3.55 1.90 -2.04 -6.10 48.40 56.20 7.80 Latvija 53 36.31 9.20 -22.20 -1.46 -9.00 19.50 36.10 16.60 Litva 57 34.33 8.32 -12.00 -1.41 -8.90 15.60 29.30 13.70 Luksemburg 270 39.87 4.58 -4.10 1.34 -0.70 13.70 14.50 0.80 Madžarska 63 50.06 3.68 -5.70 -6.93 -4.00 72.90 78.30 5.40 Malta 77 44.63 2.38 0.20 -4.60 -3.80 63.70 69.10 5.40 Nizozemska 132 45.87 1.98 -2.00 -0.83 -5.30 58.20 60.90 2.70 Avstrija 124 50.57 2.45 -1.70 -1.50 -3.40 62.60 66.50 3.90 Poljska 53 43.46 4.53 6.70 -4.27 -7.10 47.20 51.00 3.80 Portugalska 78 46.00 1.00 -2.60 -3.50 -9.40 66.30 76.80 10.50 Romunija 39 34.91 6.20 0.20 -2.29 -8.30 13.30 23.70 10.40 Slovenija 89 44.97 4.70 -4.30 -1.69 -5.50 22.60 35.90 13.30 Slovaška 66 38.16 6.70 1.50 -3.41 -6.80 27.70 35.70 8.00 Finska 116 49.29 3.42 -7.10 3.54 -2.20 34.20 44.00 9.80 Švedska 123 54.87 3.30 -5.50 1.40 -0.50 38.30 42.30 4.00 UK 119 43.66 2.60 -5.00 -3.24 -11.50 52.00 68.10 16.10 Vir podatkov: Eurostat , lastni izračuni Povečanje javnofinančnih primanjkljajev je (ob danem davčnem sistemu) neizogibna in takojšnja posledica krčenja gospodarske aktivnosti, saj takoj prinaša krčenje javnofinančnih prihodkov iz posrednih (DDV in trošarina) ter neposrednih davkov (davek na dobiček, dohodnina in prispevki). Poleg tega zahteva večje izdatke za vzdrževanje socialne varnosti in, v primeru zdajšnje krize, še za socializacijo izgub bank, s katero države poskušajo preprečiti gospodarski zlom. JAV N O F I N A N Č N I P R I M A N J K L JA J I N D O L G V K R I Z I 8 Povezanost med gospodarsko rastjo in javnofinančnim primanjkljajem za članice EU in Slovenijo je za razdobje 1997-2008 prikazana na Sliki 1 s povprečnimi stopnjami gospodarske rasti članic in Slovenije na vodoravni in povprečnimi javnofinančnimi saldi na navpični osi.4 Slika 1 kaže, da je negativna povezanost med rastjo BDP in javnofinančnim primanjkljajem v Sloveniji »normalna«, to je podobna kot v članicah EU. Slika 1 Gospodarska rast in javnofinančni saldo v evro območju in Sloveniji -1 0 1 2 3 4 0 1 2 3 4 0 1 2 3 4 5 2 3 4 5 6 7 2008 1997 2007 2006 2005 2004 2003 2001 2000 1999 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 20052008 2007 2006 evro območje GDP GDP Slovenija pr im an jk lja j v % Tabela 1 potrjuje, da krizna javnofinančna gibanja v Sloveniji niso nikakršna posebnost. Tako kot slovenski »normalni« primanjkljaj v razdobju 2000-2007 ni bil zelo drugačen od »evropskega«, je tudi slovenski »krizni« primanjkljaj povsem »evropski«, saj se je z »normalnega« 2.21 odstotnega v EU27 in 1.69 odstotnega v Sloveniji povečal na 6.8 oziroma 5.5 odstotkov v letu 2009, dolg pa s 61.6 konec 2008 na 73.6 konec 2009 v EU27 in s 22.6 na 35.9 v Sloveniji. Delež javnih izdatkov v BDP je zaradi povečanja števca in zmanjšanja imenovalca zrasel s 46.5 na 50.7 oziroma s 45 na 50 odstotkov BDP. Kolikšno je bilo krizno povečanje javnega dolga (razlika med dolgom konec 2009 in konec 2008) v državah EU27 kaže Slika 2. 4 Povezanost med gospodarsko rast jo in javnof inančnim pr imanjkl ja jem v č lanicah EU, k i jo ugotavl jamo s panelno regresi jo s podatki o gospodarski rast i in proračunskih pr imanjkl ja j ih 25 držav č lanic EU (brez Malte in Luksemburga) v razdobju 1997-2009 kaže naslednja regresi jska premica Saldo = - 4.01 + 0.33 r BDP + 0.26 r BDP(-1) R 2 = 0.71 ( -17.5) (9.31) (4.08) DW = 1 .02 Po njej b i b i l «normalen» proračunski pr imanjkl ja j držav EU v razdobju od 1997 do 2008 ob stagnaci j i gospodarske akt ivnost i pr ib l ižno 4 odstoten, vsak odstotek gospodarske rast i v tekočem letu naj b i ga zmanjšal za 0.59 odstotne točke (za 0.33 odstotne točke v letu tekočem in za 0.26 v naslednjem letu) . 9 JAV N O F I N A N Č N I P R I M A N J K L JA J I N D O L G V K R I Z I Povečanje dolga v letu 2009 je bilo v Sloveniji nekoliko večje kot v povprečju EU27; v Sloveniji se je javni dolg povečal za 13.3, v EU27 pa za 12 odstotnih točk; po povečanju dolga je Slovenija na sedmem mestu med sedemindvajsetimi članicami. Bolj kot Slovenija so javni dolg v letu 2009 povečale predvsem bolj »liberalne« države EU: Irska, Velika Britanija, Grčija, Latvija, Španija in Litva. Sicer pa je Slovenija po agregatih v Tabeli 1 precej »na sredini« EU27: petnajsta je po bruto domačem produktu na prebivalca, štirinajsta po deležu javnega sektorja v BDP5, osma po »normalni« gospodarski rasti, enajsta po kriznem krčenju BDP, štirinajsta po »normalnem« javnofinančnem primanjkljaju, šestnajsta po »kriznem« javnofinančnem primanjkljaju, enaindvajseta po javnem dolgu v letu 2008 in dvajseta po javnem dolgu v letu 2009. Slika 2 »Krizno« povečanje javnega dolga v članicah EU 0 4 8 12 16 20 24 BE BG CZ DKDE EE IR GR ES FR IT CY LA LT LU HUMT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK % BDP Enostavna korelacijske analiza podatkov v Tabeli 1 le potrjuje domnevo, da so bolj »socialno tržna« gospodarstva (praviloma so to bolj razvita gospodarstva z večjim deležem javnega sektorja v BDP), v krizi odpornejša kot bolj »liberalna« gospodarstva (praviloma manj razvita in z manjšim deležem javnega sektorja). V bolj liberalnih evropskih gospodarstvih se je kriza začela prej, krizno krčenje gospodarske aktivnosti je bilo precej močnejše kot v bolj socialno tržnih, bolj sta se v njih povečala tudi javnofinančni primanjkljaj in dolg6. Povezanosti med deležem javnega sektorja in »normalnim« proračunskim primanjkljajem v BDP ni (koeficient korelacije r=0.02), saj je velikost «normalnega» deleža javnega sektorja dolgoročno določena predvsem z zgodovinsko ekonomsko, politično in socialno ureditvijo 5 Po deležu javnega sektor ja v BDP, k i je močno povezan s stopnjo razvi tost i , je Sloveni ja prakt ično na regresi jski premici , k i povezuje razvi tost z deležem. 6 To ne pomeni , da na jakost kr ize ne vpl ivajo druge znači lnost i gospodarstev, kot so vel ikost , odpr tost , gospodarska struktura i td. JAV N O F I N A N Č N I P R I M A N J K L JA J I N D O L G V K R I Z I 10 oziroma gospodarsko razvitostjo (r=0.59). Ker pa se kratkoročno delež javnega sektorja spreminja predvsem v odvisnosti od gospodarske aktivnosti (ta se je bolj skrčil v »liberalnih« članicah), je povezanost med deležem javnega sektorja v BDP in »kriznim« primanjkljajem (r=-0.40) oziroma med deležem javnega sektorja in povečanjem dolga (r=-0.28) negativna. Krizni javnofinančni primanjkljaj, ki bi izhajal iz »evropske« povezanosti med rastjo in saldom, bi tako v Sloveniji lani dosegel 5.54 odstotkov BDP7; približno tolikšen je tudi bil. Slovenija je tudi (upoštevaje razvitost, odprtost in strukturo trgovinske menjave) po padcu BDP in povečanju javnofinančnega primanjkljaja v BDP povsem normalna »regija« EU. Želja po hitrem zmanjševanju javnofinančnega primanjkljaja z zmanjšanjem odhodkov (tudi plač, zaposlenosti in materialnih izdatkov) v javnem sektorju je razumljiva, saj se javnofinančni prihodki po lanskem velikem padcu še naprej krčijo oziroma ostajajo na nizki ravni. Povsem iluzorna pa so pričakovanja, da bo »varčevanje« spodbudilo gospodarsko rast. Manj plačani javni uslužbenci bodo manj trošili in še zmanjšali povpraševanje, odpuščeni oziroma upokojeni bodo le prenehali »ustvarjati delo« in prešli na finansiranje iz drugih javnih blagajn, ki jih bo prav tako treba napajati z davki. Gospodarska aktivnost se brez povečanja povpraševanja, tujega ali domačega, ne more povečati; šele povečanju gospodarske aktivnosti z zaostankom lahko sledijo večji javnofinančni prihodki, tem pa zmanjševanje primanjkljaja, javnega dolga in deleža javnega sektorja v BDP. Poskusi spremeniti vrstni red bodo krizo le podaljšali in poglobili. Zaveza za odpravljanje diskrecijskih ukrepov vlade že v letu 2010 in 2011 ter odpoved posegov v prihodke (praktično edina možnost za povečanje davčnih prihodkov so trošarine) je zato precej nepremišljena in prehitra8. Reference Bole, V. (2009): »Kje dopolniti ekonomsko politiko za težje čase«, Gospodarska gibanja, 411, februar 2009, 6-13; Bole, V. (2010): Ekonomskopolitični »hiti počasi« ali prioritete v kaotičnem okolju, Gospodarska gibanja, 425, maj 2010, 4-12; Mencinger J. (2010a): »Kako iz pasti javnofinančnega primanjkljaja«, Gospodarska gibanja, 422, februar 2010, 6-16; Mencinger, J. (2010b): Evropa 2020 – še tretjič v prazno? Gospodarska gibanja, 423, marec 2010, 6-11; Štiblar, F. (2008): Svetovna kriza in Slovenci; kako jo preživeti, ZRC SAZU, 210 strani; 7 Ocene učinkov dogajanj (g le j Mencinger 2010a), k i so vpl ivala na javnof inančne pr ihodke, kažejo, da je k vnaprej ocenjenemu 4.9 odstotnemu pr imanjkl ja ju (dejanski je b i l 5.5 odstoten) zmanjšanje pr ihodkov pr ispevalo 2.6 odstotnih točk, povečanje odhodkov pa 2.3 odstotne točke. Edini ukrep, k i je za 1 odstotno točko BDP povečal davčne pr ihodke, je b i l dv ig t rošar in, k i je nevtral iz i ra l s labo polovico izpada pr ihodkov zaradi delovanja avtomatičnih stabi l izator jev. Kar 2 odstotni točki (40 odstotkov) lanskega pr imanjkl ja ja je mogoče pr ip isat i zgrešenim f iskalnim reformam iz prejšnj ih let , k i so le zmanjšale javne pr ihodke in povečale neenakost v družbi , prav nič pa niso pr ispevale k gospodarski učinkovi tost i in rast i , kar je b i l argument za zniževanje progresivnost i dohodnin, davka na dohodek pravnih oseb in uvedbo cedularne obdavči tve dohodkov iz kapita la. 8 V Nemči j i so uvel jav i tev » f iskalnega pravi la« , po katerem strukturni pr imanjkl ja j na zvezni ravni ne sme preseči 0.35% BDP, odlož i l i do leta 2017, uvel jav i tev pravi la , da morajo imet i dežele izravnane proračune, pa celo do leta 2021. Javnof inančni pr imanjkl ja j Nemči je se je k l jub hi t remu oživ l janju gospodarstva letos v pr imer javi z lanskim, zaradi manjšega pr i l iva od davkov in večj ih socialni t ransferov, podvoj i l .