PREVOD
Miro BLEČI&	strokovni
članek
FINANCIRANJE LOKALNE UPRAVE V ČRNI GORI
Povzetek. AH dobivajo lokalne skupnosti v spremenjenih globalnih razmerah, ko .ie spreminja suverenost nacionalnih držav, večji ali manjši pomen? To je aktualno vprašanje tudi v Črni gori. Z institucionalnimi rešitvami je lahko lokalni samoupravi dodeljena večja ali manjša avtonomija, vendar bo njena dejanska avtonomija zmeraj "omejena" sorazmerno z iziirnimi prihodki, ki so ji na razfmlago za opravljanje zadev in funkcij iz samostojnega delovnega področja, in ugotovljeno stopnjo svobode pri razpolaganju s temi prihodki. Dogaja se nasprotno. Kontinuirano zmanjševanje izvirnih prihodkov lokalne samouprave bi bilo razumljivo, če bi se v enaki meri zmanjševal obseg zadev njenega samostojnega delovanja. Vendar je kljub očitnemu reduciranju samostojnega delovanja ta pojav neprimerno manjši od stopnje zmanjševanja prihodkov. Z zmanjševanjem izvirnih proračunskih prihodkov lokalne uprave se bistveno zreducira njen učinek, s tem pa tudi pomen za lokalno prebivalstvo. Če pa gre za odobritev dopolnilnih sredstev (donacije, subvencije, egalizacijski fondi), se ugotavlja izpolnjevanje določenih pogojev, kijih je pivdpisala centralna oblast ob sočasnem pridrževanju pravice nadzora nad porabo teh sredstev. Tako država reducira prihodke lokalne samouprave, širi svoje izvirne prihodke, preko dopolnilnih sredstev razširja svoj vpliv ter lokalne organe spreminja v izvajalce svojih lastnih ciljev in politike. Ključni pojmi: lokalne skupnosti. Črna gora, dejanska avtonomija, izvirni prihodek, reduciranje delovanja.
Pri dilemah o vpraSanjih bodočih usmeritev razvoja lokalne uprave in tudi o vrsti drugih pomembnih vpra.šanj institucij sodobne družbe ne gre le za stališča teoretičnih razmišljanj, ampak tudi za povsem praktične naloge, ki jih je pred znanost postavila stvarnost kot kiunulativen rezultat neizogibnih sprememb. Zaradi svojega preteklega in sedanjega, skoraj vsakodnevnega pojavljanja, zahtevajo spremembe preizkušanje celotnega sklopa institucionalno-politične nadgradnje sodobne družbe. Posebno vprašanje sodobnega življenja in dela državljanov predstavljata sistema funkcioniranja in financiranja lokalne uprave.
• Dr. Miro tHeCiC, cltreklor blagoviiili rezerv Črne gore
V zvezi z mesioni in vlogo lokalne uprave in z odpriiini vpraSanji, ki kažejo iz sedanjosti v prihodnost, se že bolj ali manj razločno oblikujeta dva različna pristopa. lUemeljujeta ju ekonomski in tehnološki vidik Na teh temeljih razlagata sotlobne procese in predvidevata prihotinji razvoj V teoretičnih razmišljanjih, ki izhajajo iz razvitega sveta, se najpogosteje kažejo odnosi meil centrom in i^eriferi-jo, globalnim in lokalnim, nailrejenim in |X)drejenim, gledano z aspekta hierarhije pa regionalnega in provincialnega ipd. (Marinkovič, 1998; 12).
Tisti, ki zagovarjajo globalno-interkontinetalni pristop, izhajajo predvsem iz ilejst-va, da zaradi transferja blaga, tehnologije, idej, ljudi, kapitala, kulturnih in znanstNenih dognanj idr. vse hitreje izginjajo meje, pri tem pa n;istopa, kot jo imenujejo, era plan-etarizacije, ki v svojem bistvu tvori temelj "nove .svetovne ure-ditve". Na njej se oblikuje ustrezna politična nadgradnja in organiziicija. Njene bistvene oznake so vidne v prizadevanjih, da lxxU) v nekem širšem obsegu, z as|)ekta nacionalne varnosti in z ;ispekta človekovih pravic in podobnih |xjmembnili vpraš;inj drž;tvne meje, popolnoma izginile. Kot neposredna |XKlpora temu procesu so nastale kontinent;ilne ekonomske in politične integracije (Evropska skupnost, OVSE ipd ). V lak.šni kon-stelaciji odnosov je treba suvereiu>st nacionalnih držav nujno sprejeti v obliki omejene suverenosti. Nastale spremembe so v tem smLslu z nivoja nacionalnih celot oziro ma držiivne suverenosti le del vseh sprememb, ki v znatni meri vplivajo tudi na lok;ilno upravo kot politično institucijo, ki se je razvila kot neptjsredna oblika ustvar janja življenjskih in delovnih razmer državljanov na tem območju.
Utemeljeno se postavlja vprašanje, ali dobijo lokalne skupnosti v tako spremenjenih globalnih razmerah večji ali manjši pomen? Dilema je nesporna, če k problemu pristopimo z vidika globalnih mednarodnili odnos<jv. Lokalne skupnosti so jim podrejene, njihova vloga pa postopno izgublja svoj vpliv.
Poudarili smo že, da se zelo pomembne življenjske dejavnosti prebivalstva odvijajo na območju lokalne skuj^nostL V okviru teh dejavnosti se po demokratičnih stan-daidili voli oblast, ki določa določene razvojne usmeritve in omogoča življenjske in delovne razmere na teh območjih.
Teh vprašanj ne morejo rešiti nekakšne oblike "nove" .svetovne ureditve. Nasprotno, kakovostne rešitve teh življenjskih vprašanj v lokalnih skupnostih so temeljne vrednote globalnih mednarodnih odno.sov.
"Globalisti" razlagajo svoje mnenje o zanemailjivi vlogi lokalnih skupnosti z;i eksistenco .sodobnega prebivalst\'a z vse hitrejšo eliminacijo geografske oddaljenosti in s sprejemanjem edino veljavnega ekvivalenta usjješnosti, ki bazira na stroškovnem principu zadovoljevanja človekovili potreb. Zagovorniki tega kt>ncepta v jirvi vrsti |x»udarjajo, da se z eliminacijo geogralsko-časovne distance atribut lokalne skupno.s-ti v osnovi izgubi, ker bi laliko te zadeve, izliajajoč iz stroškovnega principa, racionalneje opravljale specializirane službe in institucije, katerih enote bi bile ustrezno razvrščene po območju in organizirane po principu funkcionalnosti.
Takšen pristop v osnovi ne ukinja lokalnih skupnosti niti ne zmanjšuje njihovega pomena, amjiak samo spreminja obliko njihovega dela tako, da jih j^rilagaja novim razmeram.
Meje je obsega pristojnosti in nivoja razmejenosti
Obseg pristojnosti iokalniii skiipnosti je eden bistvenih |X)gojev za njihov nadaljnji razvoj, vendar skupaj z zagotavljanjem vira financiranja t\'ori ključno vpra.šanje obstoja lokalnih skupnosti. Vprašanje pristojnosti je s teoretičnega, zakonodajnega in (Pragmatičnega vidika nerazdružljivo povezano z razvojno dinamiko družbe. 1'roces (.linamičnega razvoja družbe kontinuirano vsiljuje potrebo jx) dopolnjevanju z novimi vsebinami oziroma dopolnjuje obstoječe rešitAe, čeprav je pristojnost lokalne skupnosti že določena. Iz tega .sledi, da je proces dinamičen in da ga je treba obravnavati kot vedno odprt proces. Ob tem se upravičeno postavlja vprašanje: Katere zadeve so tiste, o katerih bi lahko trdili, da spadajo v samostojno delovno področje organov lokalne samouprave in kakšna ter kolikšna bi morala biti samostojnost lokalnih organov v upravljanju teh zadev oziroma katere .so konkretne funkcije in naloge lokalne samouprave?
Gotovo je, da so pristopi v teoriji in praksi v postopku razmejevanja različni (Pusič, 1993: 23). Ti,sti, ki bolj ali manj utemeljeno spodbijajo veljavnost stališča o zadevah, ki bi se dotikale le in izJ<ljučno potreb in interesov prebivalcev lokalne .skupno.sti, poudarjajo očitek, da v sodobni družbi skoraj ni mogoče najti takšnih zadev, ker sta medsebojna odvisnost in vzročno-posledična zveza med komponentami. ki .sestavljajo neki sistem upravljanja javnih zadev, takšni in tolikšni, da se celo tipično lokalne zadeve, kot so komunalne .službe, v določenih okoliščinah pojavijo kot zatleve širšega interesa. V pojasnilo:
Pomanjkanje vode v mestnih naseljih, javni prevoz, javna razsvetljava, mestna čistoča idr imajo povsem izenačen vpliv na lokalno prebivalsts'o oziroma na nivo uslug lokalnega pomena pa tudi na tiste dejavnosti, ki jih opravljajo na osrednjem nivoju državnih služb. Medsebojno prepletanje pristojnosti se v nuiogih primerih kaže tudi na osrednjem nivoju oblasti. Tako je na primer popolnoma razumljivo in življenjsko zanimanje lokalnega prebivalstva za dober RTV- signal, PlT-mrežo, električno napajanje in podobno, čeprav so to .segmenti funkcionalnih sistemov na nivoju države oziroma centralne oblasti. O.stre in mehanske demarkacijske linije, ki bi lahko ostro ločevala lokalno in centralno oblast, ni.
Našteti in tudi mnogi drugi primeri prepričljivo govorijo, da "... v neki svobodnejši in širši razlagi javnih zadev skoraj ne moremo najti lokalne, ki bi .se dotikala le prebivalcev določene skupnosti, obenem pa nobene centralne, ki .se tudi ne bi dotikala (Prebivalcev lokalne skupnosti" (Marinkovič, 1998: 47). To že samo po sebi (pre(Pričljivo kaže, s kakšnimi težavami se .soočajo prizadevanja za jasno določanje, definiranje in razmejitev lokalnega od centralnega delokroga oblasti.
Podobno je tudi z možnostjo operacionalizacije stališč, da vseh zadev, ki jih lahko 0(pravljaj0 lokalni, ni potrebno prepuščati višjim nivojem. Ali pa gre (Povsem za nasprotno stališče, ki trdi, da je država nosilka vseh javnih zadev in je tudi [poobla-ščena za ugotavljanje, katere zadeve bodo prepuščene enotam lokalne .samouprave in kolikšno stopnjo samostojnosti bodo imele pri opravljanju teh zadev.
Ker niti eno od teh dveh ekstremnih stališč iz političnih in racionalnih razlogov ni moglo bili absolutno sprejeto, sta se morali teorija, še posebej pa praksa, usme-
riti k iskanju sprejemljivejših rešitev. Temeljni smisel teh rešitev bi bil, da bi se z njimi istočasno ilimenzionirali osrednji in lokalni organi kot izvajalci javnih zadev glede vr.ste in tutli glede stopnje .samostojnosti.
Na tem temelju je bilo pri n;is sprejeto .stali.šče, da je lokalna samouprava del enotnega sistetua, ki je urejen z u.stavo. Takt) je s 66. člent>in Llstave Republike Črne gore v poglavju, ki ureja svoboščine in pravice tlržavljant)v, ugt)tovljeno:
-	Zagotovljena je pravica do lokalne samouprave.
-	Lokalna samouprava .se uresničuje v t)bčini in glavnem ntestu.
-	Državljani v lokalni samoupravi odločajo o določenih javnih in tirugih zadevah, zanje so ne|X)sretlno in preko .svobotino iz\t)ljenih predstavnikf>v zainteresirani lokalni prebivalci.
-	Organa lokalne .samouprave v oljčini sta skup.ščina in pred.setinik občine.
-	Republika |X)dpira lokalno samoupravo.
Na temelju ustavnih načel, določenih z zakoni, se na splošen in izrecen način tloločajo zatleve v samostojnem delovnem področju lokalnih organov, obenem pa tutli tjtinosi meti centralno in lokalno .santoupravo. Smisel tak.šnega stališča je v tem, tla .se niti centralne niti lokalne samtjuprave apriorno ne ptistavljajo v različen jioložaj, ampak .se njihtjv status in zatleve urejajo z u.stavo. Pov.sem drugačno je vpra.šanje, zakaj poteka operacionalizacija tega stališča običajno na .škodt> lokalne samouprave, ki zato dobiva značilnf>.sti decentralizacije. Zaradi tega je vse pogosteje potrebno zagotavljati in ščititi načela lokalne .samtniprave.
.Ne glede na že zapisano obstajajo tudi zagovorniki (Pusič, 199.^:15) obsega pristojnosti centralnega in lokalnega nivoja oblasti na temelju različnih kriterijev. Najpogo.steje omenjeni kriteriji .so: geografska bližina uporabnikov, kraj opravljanja dejavntisti, sred.stva, specifične potrebe idr Vendar imajo našteti in tudi drugi kriteriji v praktični uporabi relativno majhno uporabno vrednost. Tako je po principu geografske bližine uporabnika sfera predšolskega in šolskega izobraževanja lahko lokalna, enako pa velja tudi za .sodstvo, zdravstvo, policijo ipti. V praktični uporabi tudi tirugi kriteriji nimajo večjega učinka.
Gletle na to je edina racionalna rešitev, da se z ustavt) in z ustreznimi zakoni najprej načelno, nato pa še popolnoma določeno razmejijo zadeve centralnih organov otI zatlev v .samostojnem delokrogu organov lokalne samouprave. V ten> razmejevanju je treba izhajati iz jasno definiranega siali.šča, da .so kot stalne zadeve mišljene samo tiste, ki so v samo.stojnem delokrogu organov lokalne samouprave, torej tiste zadeve, s katerimi lokalni organi upravljajo v polni meri, kar pomeni, da so pri tem podvrženi .samokontroli ustavno.sti in zakonitosti. Kot lokalne zadeve lahko torej razumemo le tiste, ki v .samoupravi zagotavljajo varnost in stabilnost glede zadev v samostojnem delokrogu, s tem pa ji omogočajo, da za opravljanje teh zadev razvije ustrezne metode, organizacijo in zagotovi nepogre.šljive vire sredstev.
Ob izvirnih zadevah lokalne .samouprave lahko organi lokalne skupnosti opravljajo tutli prenesene in zaupane zadeve. Karakteristična oznaka prene.senih zadev je, da jih obravnavajo kot zade\e centralnih organov in da jih z zakonom prenese-
jo na lokalne organe, vendar tako, da hkrati dobijo pooblastila, ki jih lahko s svojimi dopolnilnitni predpisi zaradi prilagajanja lokalnim pogojem delno tuili urejajo. V zvezi s tem v Evropski iLstini o lokalni samoupravi "V primeru prenosa pooblastila s centralnih in regionalnih na lokalne oblasti, bo lokalnim obla.stem v čim večji možni meri dovoljeno prilagajanje njihovega izvajanja lokalnim |x>go-jem" (Evropska li.stina o lokalni samoupravi, 4. čl., 5. točka).
Glede na to se za prenesene zadeve lahko reče, da so lokalne samo v določeni meri, in sicer v tolikšni, kolikor jih imajo lokalni organi možnost urejati s svojimi predpisi. Ker je ta možnost delna, so tudi prenesene zadeve le delne, lokalne.
Za prenesene zadeve je značilno še to, da imajo poleg ustavnosti in zakonitosti centralni organi pravico ocenjevati tudi smotrnost.
V primerjavi s prenesenimi se zaupane zadeve nikakor ne morejo razumeti kot lokalne, ker to vrsto zadev (in običajno gre za upravne z;ideve) organi lokalne uprave le izvršujejo natančno po predpisih in navodilih centralnih organov in ptid njihovim polnim nadzorom. V primeru zaupanih zadev so organi lokalne uprave navaden servis, ki opravlja zadeve za centralne organe, ki so lokalnim organom dolžni pravično nadomestiti opravljene zadeve.
Tu se upravičeno vsiljuje vprašanje enakopravnosti položaja organov lokalne in centralne oblasti. Enakopravnost je ogrožena z ekonomskega in prav tako s pravnega aspekta. Centralnim organom je namreč dopuščena svoboda odločanja, ali bodo in katere zadeve bodo zaupali lokalnim organom, ki pa nimajo svobode odločanja, ali bodo ali ne bodo sprejeli opravljanja takšnih zadev. Da bi obstajal princip enakopravnosti, menimo, da bi morali imeti lokalni organi pravico izbora. Takšno stališče pri opredelitvi, ali bo lokalna skupnost zaupane zadeve sprejela ali ne, bi ji omogočilo popolno enakopravnost pri določanju višine sredstev, ki bi bila nadomestilo za njihovo izvajanje. V.sekakor se vzpostavitev principov enako-pra\'nosti v navedenem smislu ne bi moglo zakonsko izvesti, ampak bi to opravljali resorni organi s svojitiii akti.
Razloge za takšno stališče je treba poiskati v dejstvu, da so zaupane zadeve izključno zadeve iz domene državne uprave. Za njihovo izvajanje so odgovorni organi centralne oblasti, ki imajo prav tako možnost selektivnega izbora zaupanih zadev - vendar ne vseh, ki jih bodo zaupali enotam lokalne samouprav e - prav tako pa tudi možnost selekcije, komu bodo zaupali njihovo izvajanje. Ce pa ugotovijo, da organ določene enote zaupane zadeve ne izvaja dobro, takoj prevzamejo izvajanje te zadeve in s tem preprečijo možne škodljive |X)sledice. V današnjih pogojih pa je izvajanje take selekcije skoraj nemogoče, saj selekcija poteka po zakoniti poti. Vsaka sprememba zahteva spremembo zakona in parlamentarno proceduro, ta pa sproži, če že ne drugega, postopek, ki je lahko dolgotrajen.
Nujno potrebna sredstv a in stabilni izvirni dohodki lokalne uprave - prvi pomemben pogoj njene učinkovitosti
Z institucionalnimi rešitvami je lahko lokalni samoupravi dodeljena večja ali manjša avtonomija, vendar bo njena dejanska avtonomija zmeraj "omejena" sorazmerno z izvirnimi prihodki, ki so ji na razpolago za opravljanje Ziidev in funkcij iz samostojnega delovnega področja in ugotovljeno stopnjo svolxxle pri razpolaganju s temi prihodki.
V tem smislu bi morali biti lastni prihodki lokalne uprave usklajeni z zadevami v njihovem samostojnem delokrogu, kar pomeni, da je s temi prihodki mogoče kriti stroške opravljanja teh zadev. Vendar nastaja v praksi razkorak med zadevami, ki tvorijo samostojni delokrog, in med razpoložljivinti lastnimi prihodki lokalne samouprave. Temeljna karakteristika tega razkoraka je .stalno zmanjševanje možnosti lokalne samouprave, da bi stroške opravljanja .svojih izvirnih zadev pokrivala s sredstvi iz lastnih, izvirnih prihodkov.
Proces kontinuiranega zmanjševanja izvirnih prihodkov lokalne samouprave bi bil razimiljiv, če bi se v enaki meri zmanjševale tudi zadeve njenega samostojnega delovanja. Vendar je kljub očitnemu reduciranju samo.stojnega delovanja ta pojav neprimerno manjši od stopnje zmanjševanja prihodkov. Nesporno je dejstvo, da .s<Hlobna država prevzema mnoge socialne funkcije, zaščito človekovega okolja, zunanjo in notranjo za.ščito idr Za ča.s, v katerem živimo, je karakteristična tendenca po zmanjševanju vloge države pri zagotavljanju socialne varnosti in ix) prelaganju dela tega bremena na lokalne organe, vendar jim pri tem ne odstopa ustreznega dela prihodkov. Torej je treba razloge iskati v dejstvu, da hoče država razširiti svojo kontrolo tudi na skupek zadev, ki .so v samostojnent tlelokrogu organov lokalne samouprave. .Ne da bi se dotaknila pravno-formalnega statusa lokalne samouprave, država spreminja njen dejanski status. S tem dosega dvojni cilj centralnih državnih organov. Prvi je ta, da se z zmanjšanjem izvirnih proračunskih prihodkov lokalne uprave bistveno zreducira njen učinek, s tem pa tudi pomen za lokalno prebivalstvo. Tako se ohranja teorija o nemoči lokalne samouprave, da bi kakovostno in učinkovito opravljala .svoje zadeve. Zato je vse pogo.steje prisiljena centralne organe prositi za dopolnilna sredstva, kar je klasična oblika odvisnosti. V postopku odobritve dopolnilnih sretistev (dotacije, subvencije, egalizacijski fondi) .se ugotavlja izjjolnjevanje določenih pogojev, ki jih je predpisala centralna oblast ob sočasnem pridrževanju pravice nadzora nad porabo teh sredstev. Tako je država, ko je zreducirala prihodke lokalne samouprave, ob istočasni razširitvi svojih izvirnih prihodkov, dvakratno ontejila pomen lokalne sainuprave, preko dopolnilnih sredstev pa razširila svoj vpliv tudi na opravljanje zadev v njenem izvirnem delovanju ter t;iko lokalne organe spremenila v izvajalce svojih lastnih ciljev in politike.
Z natančnim uravnavanjem (z reduciranjem prihodkov in infiltriranjem dodatnih v izvirne zadeve) država z vsiljeno demokracijo postopno spreminja celoten status lokalne samouprave. S tem nastajajo v temelju bistvene podmene, ki potrjujejo teorijo, da je treba lokalni samoupravi prepustiti le liste zadeve, ki jih je sposobna opravljati, kar predstavlja decentralistični model z izrazitimi karakteris-
likanii upravne decentralizacije. Takšne .spremembe je omogočil ustavno-pravni status lokalne samouprave, kjer se ta potrjuje s posebnimi daljnoročnimi predpisi, medtem ko se politika javnih prihodkov potrjuje kratkoročno, kar determinira njihov obseg pri lokalnih skupnostih, to pa pomeni ločenost od .statusnih vprašanj. Ustavnopravna vprašanja, konkretno lokalne samouprave v Republiki, vsaj bistveno niso bila spremenjena, čeprav so bile določene dopolnit\'e predpisov - ob dejstvu, da je bil v istem časovnem obdobju sistem javnih prihodkov desetkrat spremenjen - tudi v začetku leta 1999, in sicer z relativnim zmanjševanjem davčnega priliva. Država ima z uvajanjem novih vrst davkov pravico širiti in povečevati .svoje prihodke, medtem ko na drugi strani to .svobo.ščino omejuje lokalni samoupravi. Tukaj pa se ne izčrpajo možnosti države, ki si lahko ob navedenih pristojnostili rezervira še zanesljive in izdatne vire prihodkov ali stopnje prispevka, lokalni smoupravi pa prepušča tiste nezanesljive, revnejše ali relativno težko izplačljive. Tako se je v začetku leta 1996 s .spremembo institucionalnih rešitev stopnja prispevka davkov na dohodek prebival.stva lokalnim skupnostim zmanjšala od 20 do 60 odstotnega na enoten 15 odstoten nivo za vse občine, kar je v znatni meri reduciralo javne prihodke lokalnih skupnosti, obveznosti pa niso bile korigirane.
Če bi uix)števali skoraj identični stališči dveh pomembnih mednarodnih dokumentov, da namreč finančna nesaniostojno.st ogroža same temelje lokalne samouprave, bi lahko lokalni samoupravi zagotovili vsaj mininnmi samostojno.sti.
Mednarodne institucionalne rešitve v "Listini" in "Deklaraciji" v prvi vrsti poudarjajo enotno stali.šče o neodtujljivi pravici lokalnih .skupnosti, da razpolagajo in utrjujejo lastne vire financiranja, ki so odvisni od ekonomske politike tlržave in določenih pristojnosti lokalnih skupnosti, kot jih iloločajo ustava in zakoni.
Sistematična analiz;t teh stali.šč bi pokazala, da ontogočajo ob upoštevanju finančne odvisnosti lokalne .samouprave vzpostaviti v.saj neki nujen minimum samostojnosti in izhod iz nastalega položaja. Njegova osnovna karakteristika je kontinuirano reduciranje virov financiranja, predvsem izvirnih prihodkov, fiuikcij in zadev lokalne oblasti. Vztrajanje pri samostojnem razpolaganju z lastnimi prihodki pa utrjuje na.še spoznanje, da je v praksi .samo.stojnost ogrožena in omejena.
Zaradi tega se nujno vsiljuje vprašanje, ali je mogoče zgraditi veljaven model prihodkov lokalne samouprave, ki bi ji omogočal iz lastnih virov ust\'arjati lastne prihodke, dovolj vi,soke, da bi z njimi lahko pokrila .stroške opravljanja zadev iz samostojnega delokroga, hkrati pa bi svobodno izvajala samostojno politiko izkoriščanja teh virov in razpolaganja s prihodki.
Ta vprašanja pa je mogoče reševati z različnimi teoretičnimi pristopi.' Obstajata dva osnovna, vendar različna pristopa prelivanja nepogrešljivih sredstev. Prvi pristop izhaja iz temeljev centralizacije javnih prihodkov, ki se nato delijo po z zakoni določenih kriterijih na del, ki pripada centralnim organom, in del, ki pripada organom lokalne samouprave. Model je učinkovit, če so točno določeni kriteriji, po katerih pri odločanju aktivno in enakopravno sodelujejo organi lokalne
' o Ivm glej nliSinieje r cUiranem delu K. Mariiikovičii. sir. 57 in iiiuilizi, lui temelju btilereJe/Hu/rtii ludi Iti sbmJSau [trtbnz
samouprave. Vciular pa je i i!uxldu mogoče oporekali pomanjkljivosi, ki se kaže v obsežnem adminisiriranju in preveč nagla.šeni vlogi centralnih oblasii.
Drugi pri.stop pa že na začelku izhaja iz principa ločenih prihodkov. Po njem imajo oboji, centralni in lokalni organi .samouprave, svoje ločene izvirne prihodke.
Ta model je v svoji osnovi ugodnejiSi z;i lokalno samoupravo, če je seveda zado.ščeno pogoju, da .so izvirni prihodki p<} viSini in kakovosti takšni, da se iz njih lahko priskrbijo nepogrešljiva sredstva in da država oziroma organi centralne oblasti (ameri.ški model) nimajo pravice s .svojimi akti različno omejevati lokalnih organov pri uporabljanju teh virov. Negativni učinki tega modela se kažejo s .svojevrstno neenakopravnostjo med enotami lokalne samouprave zaradi različnih nivojev gospodarske razvitosti in drugih specifičnih vzrokov kot so število prebivalcev in gostota naseljenosti, ob.seg območja ipd., kar vse vsiljuje potrebo po formiranju egalizacijskih fondov, katerih osnovna naloga je preraščanje teh razlik.
Ob teh dveh temeljnih teoretičnih pristopih obstajata v praksi še dva modela, ki sla različici navedenih. Prvi je model skupnih priho<lkov, po njem .se vsi javni prihodki ix) določenem skupnem ključu delijo med centralne in lokalne organe oblasti. Vendar se pomanjkljivost modela najpogosteje kaže v neenakopravnem odnosu med lokalnimi in centralnimi organi oblasti v postopku določanja normativov pri delitvi .skupnih prihodkov. Drugi oziroma četrti model pa zdnižuje .skupne in posebne vire prihodkov. Njegova osnovna premisa omogoča centralnim organom oblasti in lokalnim organom samouprave svoje po.sebne vire prihodkov in skupne, ki se delijo po določenih kriterijih. Ta model financiranja je najpogostejši v praksi sodobnih tržno usmerjenih držav. Pri nas pa ga uporabljamo od leta 1991.
Ne glede na razJične modele, ki se uporabljajo v praksi za oblikovanje pro-račun.skih prihodkov v lokalnih samoupravah različnih držav z različnimi nivoji gospodarske razvitosti in različnimi gospodarskimi si.stemi, je za financiranje posebej pomembno:
-	da lokalna skupnost samostojno razpolaga z lastnimi proračunskimi prihodki in da z njimi v celoti sfinancira zadeve osnovne dejavnosti;
-	tla se stopnja samostojnosti zrcali v "neomejeni" svobodi določanja stopnje davčnega priliva in .se zato lokalna skupnost v osnovi aktivno vključuje v kreiran je ekonomske politike razvoja lokalne skupnosti in države v celoti;
-	da se financiranje prenesenih in zaupanih zadev izvaja po principu enako pravnega usklajevanja centralnih in lokalnih organov oblasti tako, da centralni organi lokalnim skupnostim za zaupane zadeve prenesejo ustrezno nadomestlo, prenesene zadeve pa je potrebno nujno spremljati s sorazmernim prenosom ustreznih virov financiranja.
Na koncu poudarjamo, da sta v bist\'u mesto in vloga lokalnih skupnosti v gospodarskem oziroma skupnem družbenem razvoju države odvisna predvsem od obsega in stabilnosti izvirnih prihodkov in pravice, da s temi prihodki samostojno razpolagajo, saj je prav samostojno razpolaganje s prihodki prvi bistven pogoj za učinkovitost lokalnih skupnosti pri ustvarjanju pogojev in dobrin za bolj.še življenje in delo njihovih prebivalcev.
Komunalni sistem v tranziciji - imperativ našega časa
Poutlarili smo že, da v teoretičnih "obračunih" z;igovorniki globalnega aspekta družbenega razvoja spretno manipulirajo z zadovoljevanjem splošnih, skupnih in lokalnih potreb, kar omogočajo funkcionalni sistemi, organizirani na stroškovnem principu. "Lokalisti" ugotavljajo, tla takšno ravnanje omogoča storitve le jK>sameznikom, ožjemu krogu ljudi, ki imajo materialne možnosti in lahko plačajo.
Vsiljuje se vpra.šanje: Ali je rešitev lokalne samouprave v organizaciji komunalnega sistema? Prav zaradi različnosti striktno predpisanih modelov organiz^icije konumalnega sistema na ravneh glede na gospodarsko razvitost nimamo enotnega modela ne v teoriji ne v praksi. Organizacije in modelov organiziranja ni mogoče natančno predpisati, ker so |x> svoji naravi vedno spremenljivi, dinanučni ter prilagodljivi. Izenačenost v vseh njodelih organizacije komunalnih sistemov je imjKrativ prilagajanja organizacije in aktivnosti, da bodo potrebe prebivalcev pravočasno, racionalno in učinkovito z-tdovoljene.
V tem procesu razvoja morajo lokalne skupnosti pri nas čim prej privatizirati |X)samezne oblike dejavnosti, ki jih opravljajo javna podjetja na nivoju ol>čin. V procesu tranzicije .sta nujni .selektivnost in .segmentiranost teh pravnih subjektov. Pri nas so bili ti procesi v preteklem ča.sovnem obdobju dodatno usklajeni z vsemi ekonomskimi in neekonomskimi dejavniki. Posebno težaven je nizek družbeni stantlard državljanov lokalnih skupnosti. S procesom privatizacije tega pomembnega segmenta lokalnih skupnosti, bi sč v tej fazi gospodarskega razvoja ustvarile določene mono|X)lisiične pozicije, ki bi povzročile spremljajoče negativne efekte.
Ni potrebno |X)Sebej poudarjati, da se lxjdo s privatizacijo posameznih dejavnosti lokalne skupnosti osvobodile potrebe po investiranju večjih sredstev lokalnih skupnosti. Storitve bodo kvalitetnejše, učinkovitejše in racionalnejše, vendar tudi nesporno dražje. Dosedanja politika lokalnih skupnosti je na tem področju imela več socialnih kot ekonomskih atributov. Tržne ekonomije ne poznajo takšne prakse niti v politiki depresiranih cen storitev. Na nivoju oblasti obstajajo določeni egalizacijski fondi, ki na poseben način vzpostavljajo balan-sirane odnose. Ker je proces prilagajanja in sprememlx; zavesti ljudi že po naravi relativno dolg, se zdi, da bo postopek najemanja določenih segmentov komimalnega si.stema pokazal najboljše rezultate. Seveda ne smemo pozabiti, da bodo zakupniki v danem času zakupa maksimalno usmerjali svoje poslovanje v dveh smereh. Prva je učinkovitejša organizacija ob maksimalni racionalizaciji porabe, tiruga - ponuditi maksimalno sprejemljive cene za takšen nivo storitev. Cene .so običajno nižje in stalno padajo.
Nesporno ta model prina.ša, gledano kratkoročno, prihranek lokalni skupnosti, in sicer brez sofinanciranja po.slovanja in ustvarjenih prihodkov od zakupa. Vendar je z vidika dolgoročnosti ta model nekoliko tvegan. Oseba namreč, ki bo najela pravni subjekt, želi ob minimalnem vlaganju iz obstoječega kapitala potegniti maksimalen |)rofit, zato se bodo poslovna sredstva izčrpavala, njihova vredno.st po tem procesu bo znatno nižja, kar pomeni tudi znatno manjši priliv
srcdslev nii temelju trunsferja tega kapitala, če pri sklepanju dogovora zakupniku ne bo naloženo, da bo obvezno obnovil opremo.
Kljub temu se v danem času zdi najsprejemljiveje proces privatizacije pospe.šiti, posebej na tistih področjih komunalnega sistema, kjer imajo lokalne skupnosti okrepljeno vlaganje brez pomembnih razvojnih učinkov. Z lahkoto se lahko ekonomsko elaborira, da vložena sredstva v neracionalne in neučinkovite komunalne sisteme lokalnih skupnosti le omogočajo nadaljevanje socializacije njihove sterilne eksistence, zato je poraba pomembnih družbenih sredstev neracionalna, problemi v njihovem poslovanju pa ostajajo nerešeni. Segmentiran pristop privatizacije ponuja možnost, da se lokalne skupnosti postopno osvobodijo najprej neprofitnili ali manj protitnih javnih podjetij, nato pa v zadnji fazi pri-vatizirajo tudi tiste ekonomske celote komunalnega sistema, ki so tudi v teh razmerah gospodarjenja profitne oziroma povečujejo racionalizacijo razpoložljivega kapitala in učinkovitejše zadovoljevanje potreb državljanov. Neprofitna javna podjetja naj se ne ukinejo, ampak racionalizirajo.
Proces privatizacije je temeljna osnova tržne ekonomije. Privatizacija poživlja tržišče kapitala, kapital pa je posebej v naših razmerah |x>manjkljiv resurs, ki bo z uvajanjem nepristranskih funkcij tržišča alociral kapital v tiste dejavnosti, ki navržejo največji profit. Privatizacija je prvi pogoj temeljitih reformskih procesov celotnega družbeno-ekonomskega sistema, je imperativ racionalnega obstoja in zaščite obstoječega družbenega bogastva. Obstoječa družbena lastnina se namreč iz dneva v dan vse bolj derogira in njena popolna erozija je le še vprašanje časa. Proces privatizacije je torej nujen tudi z vidika lastniške z^.ščite obstoječega kapitala. Ta zaščita se zrc;ili v lastnosti dela in razpolaganja s kapitalom v zasebni lasti, ki bo nosil materialno odgovornost za svoje gospodarske aktivnosti. Tržišče bo kot nevtralni arbiter podpiralo le uspešne. Ti.sti drugi pa bodo morali po naravi tržne ekonomije nujno v stečaj. Glede na to ima tržna funkcija smisel le v zasebni lastnini. Nihče drug ne more biti odgovornejši za kapital kot njegov lastnik.
Res, privatizacija je projekt procesne narave. Sam po sebi bo projekt odprl tudi vrsto problemov, ki jih bo treba nujno reševati sukcesivno, posebej z vidika dolgoročnosti. Proces privatizacije mora za svoje uspešno izvajanje nujno imeti atributa transparentnosti in zakonitosti. Oba sta nujna zaradi doseganja prav tako bistvene lastnosti masovnosti procesa privatizacije, ki ima politično in strokovno komponento. Obe komponenti se realizirata z določenimi institucionalnimi rešitvami, ki morajo biti obsežne, decidne, zasnovane po principu enakopravnosti in polne informiranosti o procesu v začetnih pozicijah. Vse prednosti in pomanjkljivosti procesa privatizacije državljani najbolj in najhitreje začutijo v lokalnih skupnostih, še posebej, ko se procesi odvijajo na področju komunalnega gospodarstva, ki je v znatni meri amortiziralo zaščito družbenega .standarda v.seh državljanov lokalne skupnosti, v bistvu pa ustvarja krvotok življenja in dela vseh državljanov lokiilne .skupnosti.
Zaključek
Ce reziniiramo analitični pregled normativnega ustroja lokalne samouprave, Se posebej pa njenega financiranja v Republiki Črni gori, njegove praktične uporabe, vidne pomanjkljivosti in tudi predlagane rešitve za njegovo dograjevanje, se nam vsiljuje vtis, da je obstoječi sistem nosilec atributa pomembnega relbrmskega predznaka v primerjavi s predhodnim obdobjem.
Reformski značaj sistema financiranja lokalne uprave se zrcali predvsem v dejstvu, da je opravljeno le načelno razmejevanje javnih prihodkov lokalnega in osrednjega nivoja oblasti, zato so s sistem.skimi predpisi le deklarativno določene rešitve, medtem ko se vsako leto konkretno kristalizirajo odnosi relativnega prispevka nadomestil na temelju prenesenih ali zaupanih zadev. Prav ta nepre-ciznost institucionalnih rešitev, neglede na veliko stopnjo načelne demokracije, v korist lokalne samouprave (ker niso decidno določene izvirne pristojnosti lokalnih skupnosti) predstavlja izhodišče spornih odno.sov v razlaganju vr.ste, ob.sega in stopnje satnostojnosti v izvajanju zadev, ki so označene kot pravice in dolžnosti občine. Za republiške organe pa je istočasno rezervirana pravica, da lahko mnoga od teh vprašanj urejajo s po.sebnimi zakoni ali drugimi akti. Zato ugotovljene rešit\e v finančnem smi.slu izražajo bolj možno obilje materialnih razmer centralnih organov oblasti, manj pa ekvivalent za zadeve, ki jih opravljajo lokalne .skupno.sti. .Seveda pa ne smemo zanemariti dejstva, da so bili v začetku leta 1999 relativni davčni prilivi zmanjšani z namenom, da bi razbremenili davčne obvezance, ki bi .se tako približali tržno usmerjenim gospodarstvom. Pravica lokalne skupnosti, da na u.stavnem .sodišču sproži postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti zakonov ali drugih institucionalnih rešitev republiških organov, ki spodkopavajo pravice in dolžnosti občine, je dovolj pomemben dejavnik, ki nas pripelje do zaključka, da je njena enakopravnost potencialno ogrožena.
Z vidika lokalnih financ opazimo .slikovit primer negotovosti in nepreciznosti v Zakonu o lokalni samoupravi, kjer med drugim piše, da "Občini za izvajanje zadev izvirne pristojnosti pripadajo javni prihodki, določeni z zakonom", medtem ko je republiškim organom dopuščena svoboda, da vrsto in višino prihodka občine določajo z Zakonom o sistemu javnih prihodkov, z Zakonom o komunalnih taksah in nadomestilih in z Zakonom o administrativnih taksah. Negotovost lokalnih financ se zrcali v tem, da z Zakonom o lokalni samoupravi niso določeni njeni .stalni izvirni prihodki (davki, takse, tarife in nadomestila ob eventualnem limitiranju maksimalnih stopenj) in procentualni prispevek (po določenih kriterijih) v delitvi drugih vrst javnih prihodkov, ampak je to prepuščeno posebnemu zakonodajalstvu centralnih organov oblasti.
Negotovost ustvarja tudi dejstvo, da v Ustavi Republike Črne gore niso določene pravice in zadeve lokalne samouprave, ampak je urejanje sistema v celoti prepuščeno zakonodajalstvu. Natančneje, v Zakonu o lokalni samoupravi je določeno, da je občina samostojna pri izvajanju zadev lokalne samouprave, ki izvaja tudi druge zadeve, določene s posebnim zakonom; to je bistvena dilema, ki lahko vedno znova ustvarja temelj spora. Navedene pomanjkljivosti so torej prepletene z ostanki iz prejšnjega sistema samoupravljanja, kjer se je operaciona-
lizacija pravic in obveznosti izvajala z institucionalnimi rešitvami in je spominjala na začarani krog.
Zaradi tega menimo, da je nujno odstraniti nedoločnosti in nepreciznosti, ki smo jih opazili, redefinirati obstoječe in \'grailiti nove sistem.ske rešitve, tako da bomo upoštevali obstoječe neskladje na nivoju gospodarske razvitosti in regionalne povezano.sti, velikosti lokalnih skupnosti, števila in gostote na.seljenosti, geografskega položaja, migracijskih gibanj idr.
Od davkov, ki se ust\'arijo na področju lokalne skupnosti tjcl prenesenih in zaupanih zadev, bi lokalnim .skupno.stint pripadli naslednji: davek na prihodke državljanov iz kmetijstva in gozdarstva, da\ek na premoženje na |>odlagi lastništva zemlji.šča in del davka na promet proizvodov in storitev. Del, ki bi od teh davkov pripadel enotam lokalne samouprave, bi se določal s posebnim zakonom, ki bi bil utemeljen z objektiviziranimi kriteriji in z upo.števanjem velikosti ozemlja lokalnih skupnosti, stopnje njihove razvitosti, števila preliivalcev, stopnje naravnega prirastka, migracij.skih gibanj in geografskega položaja. Ti in drugi kriteriji bi veljali tudi za določanje dela nadomestila, ki bi lokalnim skupnostim pripadal od izkoriščanja mineralnih .surovin, naravnega zdravilnega dejavnika, uporabljanja magi.s-tralnih cest, izkoriščanja gozdov, vodotokov, eksploatacije rude in mineralnih surovin ipd. S po.sebnim zakonom bi se določil skupen obseg sredstev, ki letno pripadajo enoti lokalne .samouprave. Ko bi se ta letni ob.seg ustvaril, bi prenehal prenos sredstev na račun lokalne samouprave, razen sredstev, ki ji pripailajo za opravljanje zaupanih zadev. Lokalni skupnosti, ki ne ustvari predvidenih sredstev po teh kriterijih, se priskrbijo dodatna sredstva iz proračima Republike do določene v.sote.-'
Lokalna skupnost - občine imajo pravico do določanja lokalnih javnih prihodkov kot so: takse, nadomestilo za uporabljanje lokalnih dobrin splošnega interesa, nadomestila za uporabljanje mestnega gradbenega zemljišča, nadomestilo za uporabo, izgradnjo in vzdrževanje lokalnih in regionalnih cest, ulic in drugih javnih objektov lokalnega pomena, prihodki, ki jih ustvarijo lokalni organi, javna podjetja in organizacije, prihodki od zakupa nepremičnin v državni lasti, ki jih uporabljajo enote lokalne .samouprave in tudi drugi javni prihodki v .skladu z z.;ikonom.
Občinski javni prihcxlki .so tudi komunalne tak.se za: uporabljanje javnih površin, posedovanje sredstev za igro, prirejanje glasbenih programov v gostinskih objektih, reklamiranje firm na poslovnih prostorih, razstavljanje in prodajo blaga izven poslovnih prostorov, uporabljanje reklamnih panojev, parkiranje vozil na urejenih in označenih prostorih, uporabljanje prostih površin z;i kampe in druge oblike gospodarske u|x)ralx', posedovanje in uporabo plovil, plovnih naprav, čolnov in splavov, lastništvo restavracij in drugih objektov na votli, uporabljanje obal Zii poslovne namene, lastništvo motornih, cestnih in priključnih vozil, razen kmetijskih vozil in strojev, turistično takso, denarne kazni za prekrške, predpisane z aktom občine oziroma mesta, odvzeto lastninsko uporabo v |X)Stop-ku pri takšnih prekrških in druge prihodke v .skladu z zakonom.
' 6'rt' I« <loUidjc b"t iMika chlKilmhUli smlsier. TEORIJA IN PRAKSA let 37. 5/2000
Sredstva za zadovoljevanje lokalnih potreb se lahko zbirajo iiidi s samoprispevki in različnimi vrstami donacij v skladu z zakonom.
Sredstva za zadovoljevanje lokalnih potreb na temelju nadomestil za uporabljanje lokalnih dobrin (ulice, ceste, irgi, javna razsvetljava, avtobusne in železni.ške postaje, parki, zelene in rekreativne strukture, javne plaže idr.) se sedaj plačujejo po največ 2 odstotni stopnji, s lem, da je treba za tiste lokalne skupnosti, ki so odvisne od naštetih kriterijev, pustiti možnost zvišanja nivoja na » % - ob predhodnem soglasju izvršilnega organa centralne oblasti.
Neodvisno od tega, ali si lokalne samouprave z uporabo takšnega modela financiranja priskri?ijo sredstva, ki so zadostna za financiranje opravljanja zadev izvirne pristojnosti občine - prenesene in zaupane je treba določiti v standardiziranem ekvivalentu - .se temeljna pomanjkljivo.st tega modela zrcali v tem, da enote lokalne .samouprave nimajo stalnih lastnih virov prihodkov. Toda Republika v sklopu .svoje davčne politike s posebnimi zakoni določa vrsto in višino prihodkov, ki i^ripadejo lokalni samoupravi. Takšna rešitev je za občine neustrezna, še posebej v večstrankarskih sistemih, ker dopušča .stranki ali skupini, ki ni naklonjena lokalni samoupravi, možno.st reducirati lokalne finance, če pride na oblast.
Če k temu tlotlamo še dejstvo, da v na.šem sistemu enota lokalne samouprave ne more biti lastnica nepremičnin.skih dobrin, ki bi ji lahko služile kot eden od virov prihodka, .se ob tem nujno vsiljuje zaključek, da enote lokalne samouprave v Črni gori nimajo liste vrste finančne avtonomije, ki bi bila zanesljiv temelj njihovemu samostojnemu statusu.
Nasproti obstoječim in.stitucionalnim rešitvam, ki urejajo prihodke lokalnih skupno.sii, smo predlagali, da izvirni prihodki obdržijo enako obliko, vendar pa bi se preneseni obstoječi prihodki povečali za prihodke na podlagi davkov od kmetijstva, gozdarstva in lastnine na podlagi zemljišča - torej kmetijstva in ilela prihodkov^ na [»dlagi davka na promet proizvodov in storitev, ki se opravljajo na jjodročju lokalne skupno.sii. Zakaj je treba prav le tri davčne oblike davčnega priliva dodati prihodkom lokalnih skupnosti? Razloge je treba iskati predvsem v dejstvu, da so lokalne skupnosti še kakc) zainteresirane pa tudi pristojne za komunalno infrastrukturo, s tem v zvezi pa tudi za agrarno politiko oziroma eksploa-tacijo kmetijskega zemljišča, gozdov, vodnih virov, naravnega bogastv a in drugega. Obveznost lokalne skupnosti pri aktivnem kreiranju agrarne politike, s tem v zvezi pa tudi oskrbovanja državljanov, daje pravico, da .se del davka na promet proizvodov in storitev, ustvarjen na potlročju lokalne skupnosti, tudi všteje kot prihodek v njen proračun. Prihodki na tej podlagi bi proračune lokalnih skupnosti pomembneje povečali za 20-30%.
Prav tako je treba doseči, da bodo obstoječi kriteriji usmerjanja dopolnilnih sredstev države v obliki dotacij - o tem smo že govorili - v odvisnosti od določenega tipa lokalne skupnosti, pri tem pa bo na postopek določanja bistveno vplivalo število prebivalcev, nivo gospodarske razvitosti, površina, gostota naseljenosti, stopnja eksploatacije naravnih resursov idr. Na ta način bi bila dopolnilna sredstva korektiv vseh teh parametrov primerjave lokalnih skupnosti in ne le pomanjkanja sredstev za opravljanje z zakonom določenih dejavnosti.
Skoraj idencičen status imajo enote lokalne samouprave v skoraj vseh sodobnih demokratičnih družbah. Kar se Črne gore tiče, je mogoče predpostaviti, da je ztlajšnji model v procesu dograjevanja in da se bo v nadaljnji demokratični evoluciji političnega sistema, gledano v celoti, postopno kristaliziral model, po katerem bodo enote lokalne samouprave največji del prihodka ustvarjale iz lastnih virov. Jasno je, da lokalna skupnost razpolaga tudi z la.stnimi prihodki, nepogrešljivimi za njihovo realizacijo, če državljani .svoje pravice do lokalne samouprave uresničujejo v občini. La.stni viri prihodka in avtonomije imajo globlji snnsel za samo kakovost lokalne samouprave in odnose, ki .se vzpostavljajo med lokalnimi organi in institucijami ter državljani. Ko u.strezen organ lokalne .samouprave namreč definira potrebe in zadeve in se obveže upoštevati določena pravila, bo skupščina dt)ločila \'rsto in obseg prilivanja lokalnih davkov, taks ali nadomestil, ki jih državljani morajo plačati. Hkrati pa lx>do tudi državljani z večjo pravico od lokalnih organov in institucij zahtevali, da za denar, ki .so ga vplačali v obliki lokalnih davkov, nadomestil ali taks, dobijo ustrezne storit\'e. Pomen takšne lokalne avtonomije omogoča lokalnim oblastem kreirati politiko lokalnih javnih prihodkov kot del razvojne politike in optimalnega angažiranja ter uporabljanja lokalnih re.sur.sov in kolektivnega potenciala. Finančna avtonomija je .skratka bistvena predpostavka odgovorne, kreativne, angažirane, učinkovite in razvojno usmerjene lokalne samouprave, usmerjene k zadovoljevanju življenjskih in delovnih potreb državljanov.
S sublimacijo osnovnih karakteristik financiranja lokalnih skupnosti v času uvajanja reforme fiskalnega sistema je z njihovim analitičnim spoznavanjem, poleg nespornih pozitivnih učinkov, opazen tudi niz nedograjenih rešitev, ki jih je treba nujno dopolniti ali zamenjati.
Zato jc nujno:
-	uskladiti institucionalne rešitve Republike Črne gore z Evrop.sko Listino o lokalni samoupravi, posebej v delu njenega financiranja, kar je prvi pogoj za "samostojnost" lokalnih .skupnosti kot dolgoročnega demokratičnega procesa optimalnega angažiranja lokalnih resursov;
-	izpeljati diferenciran pristop, posebej k izvirnim prihodkom lokalnih .skupnosti v odvisnosti od nivoja gospodarske razvitosti, površine, števila prebivalcev in gostote na.seljenosti, stopnje eksploatacije naravnih resursov (rude, gozdov, vodotokov ipd.), kar v osnovi zahteva tipologijo lokalnih skupnosti;
-	da v postopku redefiniranja prenesenih in odstopljenih zadev lokalnim skupnostim centralni organi zagotovijo lokalnim skupnostim enakopravnost, da bi lahko bila za določene zadeve zagotovljena ustrezna sredstva,
-	ustvarili možnost, da republiška oblast izvaja neposreden hierarhični nadzor resornega ministrstva lokalne samouprave, kar bi gotovo vplivalo na racionalnejši pristop k zaposlovanju v lokalnih skupnostih in na njihovo učinkovitejše delo. Toliko bolj, če upoštevamo, da prihaja v izvajanju oblasti vse pogosteje do možnosti, da je (lokalno in centralno) ne izvaja ista politična stranka in se lahko
brez ustreznega nadzora nasprotja po nepotreljnem zapletajo, kar negativno vpliva na skupni družbeni razvoj lokalne skupnosti in Republike, - prihodek otI davkov iz kmetijstva in del davkov na promet vpeljati kot izvirni prihodek.
Zakaj tako?
Prvič zato, da bi se kot država odprli in postali del Evropske skupnosti. Zato moramo upoštevati njene vrednote in vedenjske norme. Pridružiti se, torej, primerljivo.sti z evropskimi ekvivalenti.
Drugič zato, ker poudarjeno gospodarstvo, prostorska ali druga različnost ne bodo dajali pozitivnih in uravnoteženih rezultatov brez dobrega ekvivalenta takšnega stanja in njegovega preseganja v daljšem časovnem obdobju, pa kakršenkoli fiskalni sistem bi pri tem že ujx)rabili. Realen [HJgled na te razlike bo prispeval k vz[X}stavljanju dolgoročnega fiskalnega sistema s stabilnimi in izdatnimi prihodki za financiranje lokalne uprave.
Tretjič zato, ker imajo lokalne .skupnosti v tem času podrejen položaj v odnosih vzpostavljanja in določanja prenesenih in odstopljenih zadev z nivoja centralne oblasti.
Četrtič zato, ker vse pogosteje prihaja do izraza dejansko stanje, da centralne in lokalne oblasti ne izvaja v istem času strankarska struktura enake pripadnosti in se zaradi nasprotovanja drugi strani zateka k finančni represiji.
Petič zato, ker je treba izvirne prihodke dopolniti z davki iz kmetijstva in z delom davkov na promet proizvo<lov in storitev. Zakaj z davkom iz kmetijstva, če ta ni zajet? Zato, ker je treba doseči dvojni učinek. Pr%'i je tisti, ki naj z davkom zaščiti obdelovalno kmetijsko zemlji.šče pred spreminjanjem v mestno-gradbeno, kar izvaja lokalna oblast. Drugi pa je |X)treben, ker lahko progresivno obdavčenje znatno prispeva k njegovi namenski uporabi oziroma k povečanju proračunskih prihodkov lokalnih uprav.
I.m: RATURA
livrop.ska listina o lokalni samoupravi, 4. čl., 5. točka Ivvropska listina o lokalni samoupravi. <■). čl.
Marinkovič. Radivoje (1998): Lokalna saniouprav-a stare i nove nedouniice. Institut za poli-
tičke študije, Beograd, str 12 Marinkovič, Radivi)je (1998): Lokalna .samouprava .stare i n(Ae nedoumice. Institut za poli-
tičke študije, Beograd, .str 47 Pusič, Kugen (1993): "Lokalna .samouprava ". Narodne novine, Zagreb, str. 23 Pusič, Kugen (1993): "Lokalna samouprava", Narodne novine, Zagreb, str. 15 Svetovna deklaracija o lokalni .samoupravi, XXV1L kongres Zveze k>kalnih oblasti - JUI.A; Rio de Janeiro, 1985. časopis "Komuna", št. 1/1986, Beograd, str 54