Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 64 Srna MANDIČ Modeli oskrbe z neprofitnimi stanovanji v Evropski uniji V članku obravnavamo sistemske pogoje in spodbude za neprofitno stanovanjsko oskrbo v prostoru sodobne EU, kjer obstajajo velike pojmovne, organizacijske in konceptualne razlike. Na splošno se je v zadnjih desetletjih zmanjšala vloga države/lokalnih oblasti kot ne- posrednega ponudnika neprofitnih stanovanj, okrepila pa se je njena posredna regulativna in podporna/nadzorna vloga v organizaciji ozi- roma pri omogočanju oskrbe (tako imenovani prehod iz »providing« v »enabling«). Ob danes povečanih potrebah po neprofi tnih stano- vanjih v evropskih državah razvijajo nove rešitve, med katerimi imajo pomembno vlogo nove organizacijske oblike sodelovanja z zasebnim sektorjem in organizacijami različnih tipov. Osnovni vzorec neprofit- ne stanovanjske oskrbe je, da javne oblasti sprejemajo odgovornost za to, da je ponudba primerno organizirana ter da so različni d�lež- niki primerno povezani in usklajeni pri pripravi in izvedbi konkretnih neprofitnih stanovanjskih projektov. Tak celoviti sistem sodelovanja različnih akterjev zahteva visoko stopnjo koordinacije, kar se običaj- no uresničuje s sprejetimi razvojnimi stanovanjskimi shemami, ki so podlaga za javne razpise, na katerih kandidirajo konkretni ponudni- ki s konkretnimi neprofitnimi stanovanjskimi projekti. Oblikovanje razvojnih stanovanjskih shem v povezavi z javnimi finančnimi she- mami najpogosteje poteka v pristojnosti državne ali regionalne ravni, ki tako za stanovanjske projekte oblikuje pogoje, pravila in sistemske spodbude (davčne olajšave, subvencije, dotacije, posojila, garancije). Ključne besede: neprofitno stanovanje, stanovanjska zadruga, sta- novanjska politika, stanovanjska shema 1 Uvod V prostoru sodobne EU obstajajo izjemno velike razlike glede tega, kako poteka oskrba z nepro�tnimi stanovanji. Pojavljajo se zelo različni ponudniki stanovanj in tudi oblasti se v to oskrbo vključujejo na zelo različne načine. Zato je pri obrav- navi modelov oskrbe zelo pomembno poudariti splošni skup- ni imenovalec siceršnjih velikih pojmovnih, organizacijskih in konceptualnih razlik med konkretnimi primeri. V tem članku zato v začetku obravnavamo pojem nepro�tnega/družbenega stanovanja  (v nadaljevanju: NSS), nato predstavimo različne modele nepro�tne stanovanjske oskrbe, ponudnike NSS različ- nih tipov po državah, �nanciranje NSS, kriterije dodeljevanja NSS in vprašanje nadzora nad kakovostjo. Možnost takega sistematičnega vpogleda v splošne značilnosti nepro�tne sta- novanjske oskrbe v evropskem prostoru, upoštevajoč raznoli- kost med državami in tudi regijami, je odprla šele najnovejša raziskava (glej Polacek idr., 2011 – Študija o socialnih storitvah v javnem interesu – ang. Study on social services of general in- terest), ki jo je naročila Evropska komisija. Ta študija je tudi najpomembnejši vir, na katerega se naslanjamo pri predstavitvi modelov in ponudnikov NSS, tega pa dopolnjujemo z drugimi navedenimi viri. V uvodu še opozorimo na razloge, zaradi katerih je v evrop- skih družbah mogoče najti tako velike razlike pri nepro�tni stanovanjski oskrbi. Eden najpomembnejših dejavnikov, ki določajo sedanje organizacijske oblike in razlike med njimi, je organizacijska zgodovinska dediščina. Na splošni ravni to izraža koncept »odvisnost razvojne poti«  (ang. path depen- dency), na stanovanjskem področju, kjer gre za velike dolgoroč- ne naložbe in zastavke, pa to še posebej velja. Gre za trend, iz katerega izhaja, da se v nekem zgodovinskem obdobju nastale organizacije tudi pozneje ohranijo, njim pa se prilagodijo sploš- nejša pravila in tudi institucije, ki nastajajo na novo. Zato se v mnogih državah v današnji strukturi ponudnikov stanovanj izraža zgodovinska dediščina formativnega obdobja socialnega stanovanja pred drugo svetovno vojno in po njej. Ključne zgodovinske spremembe v strukturi oskrbe z nepro�t- nimi stanovanji (več o tem na primer Schmidt, 1989, in Man- dič, 1996) lahko povzamemo tako. V času pred drugo svetovno vojno so imeli zasebni ponudniki NSS zelo pomembno vlogo, saj so se javne politike in oblasti na to področje le malo spuščale. Po drugi svetovni vojni je zaradi vojne škode in ob razvoju so- Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 65Modeli oskrbe z neprofitnimi stanovanji v Evropski uniji cialne države velik pomen pridobilo tudi socialno stanovanje, zlasti vloga lokalnih oblasti pri oskrbi s socialnimi stanovan- ji (tako imenovano »zlato obdobje socialnega stanovanja«). Od osemdesetih let naprej pa se je v zahodnoevropskih državah vloga javnih oblasti pri neposredni ponudbi nepro�tnih sta- novanj začela manjšati tako z manjšimi novimi naložbami kot tudi s privatizacijo obstoječih stanovanj, kar je vodilo k upadu deleža stanovanj v javni lasti (Struyk 1996, in Clapham, 1996). Kot povsod v razvitih zahodnjaških državah se je zmanjšala vloga države kot neposredne izvajalke oskrbe, okrepila pa se je njena posredna vloga, torej vloga pri organizaciji oziroma omogočanju oskrbe  (ang. from providing to enabling). Tako se je položaj drugih zasebnih ponudnikov nepro�tnega stano- vanja okrepil, država pa je razvijala regulativno in podporno/ nadzorno vlogo. V nekdaj socialističnih državah je državni/ javni sektor pri ponudbi NSS ohranil prevladujoč položaj vses- tanovanjskih reform v devetdesetih letih (glej Struyk, 1996, in Sendi, 2008). Kot ugotavlja več avtorjev (glej na primer Polacek idr., 2011, ter Pittini in Laino, 2012), pa se v zadnjem času spet kaže povečana potreba po NSS, saj se javlja večje število kandidatov za ta stanovanja, daljšajo pa se tudi čakalne vrste. Vendar po najnovejših podatkih (Pittini in Laino, 2012, str. 24) velikost sklada NSS v evropskih državah zelo močno variira; v drža- vah, v katerih je najmočneje razvit, imajo v celotnem skladu stanovanj take odstotke socialnih stanovanj: na Nizozemskem 32  %, v Avstriji 23  %, na Danskem 19  %, na Švedskem in v Združenem kraljestvu po 18  %, v Franciji in na Češkem po 17 %. V južnoevropskih državah je ta odstotek med najnižjimi: Grčija 0 %, Španija 2 %, Portugalska 3 %, Italija 5 %. Večina postsocialističnih držav ima po privatizaciji nizek odstotek NSS, na primer Romunija 2 %, Slovaška in Bolgarija po 3 %, Madžarska 4 %, Slovenija 6 %. Na povečane potrebe po NSS se v evropskih državah odzivajo z iskanjem novih rešitev, med katerimi imajo pomembno vlogo nove organizacijske oblike sodelovanja z zasebnim sektorjem. Tudi v Sloveniji se kaže potreba po dodatni ponudbi nepro�t- nih stanovanj; ne nazadnje je tudi pričujoče besedilo nastalo na osnovi raziskave Kako izboljšati ponudbo najemnih stanovanj v Mestni občini Ljubljana (glej Mandič idr., 2012). 2 Pojem neprofitnega/socialnega stanovanja v EU V splošni literaturi sta pojma »socialno« in »nepro�tno« stanovanje sinonima, vendar pa se »socialno« pojavlja pogos- teje. V tem besedilu govorimo torej o nepro�tnem/socialnem stanovanju in ga označujemo s kratico NSS. NSS v literaturi v splošnem označuje stanovanje, ki je »cenovno dosegljivo in primerne kakovosti«  (ang. decent affordable housing) ter je namenjeno določeni skupini uporabnikov. Po de�niciji študi- je SSGI in v skladu z dokumenti Evropske komisije pomeni ponudba NSS ponudbo stanovanja po manj kot tržni ceni za ciljno skupino socialno prikrajšanih ljudi ter za določene kategorije ključnih kadrov, na način, ki ga predpišejo javne oblasti (Polacek idr., 2011, str. 308). Medtem ko se izraz »so- cialno stanovanje« uporablja predvsem kot splošen pojem, se v posameznih državah pojavlja pod speci�čnimi nacionalnimi nazivi in v več različicah: na primer kot »cenovno doseglji- vo stanovanje« v Franciji, kot »skupnostno stanovanje« na Danskem, kot »stanovanja z omejenim dobičkom« v Avstriji, kot »občinsko/mestno/javno stanovanje« v več državah, na primer v Avstriji in Veliki Britaniji, kot »ljudsko stanovanje« v Avstriji, »zaščiteno stanovanje« v Španiji itd. Tudi v Slove- niji ima speci�čno uradno oznako »nepro�tno«. De�nira ga 83. člen Stanovanjskega zakona (Ur. list RS, št. 69/03, 2003), in sicer kot »stanovanje, ki se oddaja za nepro�tno najemnino, in stanovanje, ki se oddaja upravičencu do najema nepro�tnega stanovanja (neprofitno najemno stanovanje)«. Splošni pojem »socialno stanovanje« v literaturi označuje več različic, ki jim je skupno to, da nastopajo zunaj trga in imajo nekaj skupnih dejavnikov: cenovna dosegljivost  (nižja kot tržna najemnina, stroškovna najemnina), od trga različen način dodelitve, skrb za zadostno ponudbo primernih cenovno dosegljivih stanovanj, proizvodnja na nepro�tni osnovi, speci- �čne ciljne skupine. Osnova za tak položaj ponudbe nepro�tnih stanovanje izha- ja iz tega, da so ta stanovanja opredeljena kot splošni interes oziroma javna korist. Evropska komisija  (COM  (2006)  177) uvršča »socialno stanovanje« med socialne storitve v sploš- nem interesu; te pa javne oblasti de�nirajo kot storitve v jav- nem interesu in so kot take predmet javnega urejanja. NSS ima priznano družbenokoristno funkcijo, zato so njegova cena, kakovost in uporaba družbeno regulirani in izvzeti iz logike prostega trga. Kako je nepro�tno stanovanje regulirano v praksi, močno va- riira glede na konkretna družbena in zgodovinska okolja, v katerih je oskrba z nepro�tnimi stanovanji nastala in se razvi- jala (več o tem v Mandič, 1996). Ponekod je imela odločilno vlogo zasebna iniciativa, v okviru katere so v stanovanja vlagali �lantropi ali delodajalci (na primer industrialci), da bi zagoto- vili primerna stanovanja za svoje delavce. Na zasebni iniciativi so temeljile tudi stanovanjske zadruge kot oblike samoorgani- zacije ljudi pri zadovoljevanju njihovih potreb; ljudje so se v stanovanjske zadruge organizirali zato, da bi si lažje in ceneje sami zagotovili primerno stanovanje. Drugod je pri ponudbi nepro�tnih stanovanj sodelovala lokalna skupnost z različnimi oblikami povezave z regionalnimi in državnimi oblastmi. Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 66 S. MANDIČ Na ozemlju današnje Slovenije so pred drugo svetovno vojno delovale stanovanjske zadruge različnih tipov, tudi samogradi- teljske in ob podpori občin (na primer v Ljubljani zadruga Stan in Dom, Galjevica itd.). Ponudniki NSS so bili tudi delodajal- ci (na primer tovarniške kolonije). Po drugi svetovni vojni do devetdesetih let so kot ponudniki NSS nastopale organizacije delodajalcev  (»družbeno stanovanje«) in občine  (»solidar- nostno stanovanje«), medtem ko so zadruge (imenovale so se stanovanjske, vendar so bile oblika gradbene zadruge – aktiv- ne za čas gradnje stanovanj) omogočale dostop do lastniškega stanovanja po nižji ceni in pogosto ob lastni aktivnosti. Po letu  1990 se je ponudba NSS skoncentrirala na ravni občin in njihovih stanovanjskih skladov, v manjšem obsegu se spo- radično pojavlja na Stanovanjskem skladu RS, medtem ko se je model tako imenovane nepro�tne stanovanjske organiza- cije v njej razvil v zaznavnem obsegu, vendar pa o tem ni na voljo javno dostopnih analiz. Posebnost slovenske ureditve je tudi v tem, da je imela nekaj časa dve različici NSS, in sicer »socialno stanovanje« za gospodinjstva z najnižjimi dohodki oziroma »socialne upravičence« in »nepro�tno stanovanje« za gospodinjstva z zmernimi dohodki. Zdajšnja ureditev pozna enotno kategorijo »nepro� tno stanovanje«, ki pa vsebuje lis- to A za upravičence z nižjimi dohodki, ki so oproščeni plačila udeležbe, ter listo  B za upravičence z zmernimi dohodki, ki morajo plačati lastno udeležbo. 3 Modeli oskrbe z neprofitnimi/ socialnimi stanovanji (NSS) Danes je v praksi razvitih držav mogoče najti zelo različne načine oskrbe z nepro�tnimi stanovanji tako glede posameznih pravil in organiziranosti kot tudi glede tipov ponudnikov ne- pro�tnih stanovanj, sistemske podpore in tudi glede drugih značilnosti, kot je oblika posesti nepro�tnih stanovanj  (zad- ružno, najemno in lastno stanovanje, mešane oblike). Ob števil- nih klasi�kacijah na področju stanovanjske oskrbe predstavlja- mo klasi�kacijo iz študije Polacek idr. (2011), ki loči 4 modele oskrbe z nepro�tnimi stanovanji v sodobni EU. Domneva teh modelov je, da javne oblasti sprejemajo odgovornost za oskrbo z NSS in poskrbijo, da je ponudba primerno organizirana. To pomeni, da so različni akterji primerno povezani in usklajeni pri pridobivanju, dodelitvi in �nanciranju stanovanj ter pri na- dzoru nad ceno in kakovostjo teh. Tako lahko oblasti oskrbo izvajajo same neposredno v vlogi ponudnika teh stanovanj, lah- ko pa poskrbijo, da k temu pristopijo (tudi) drugi ponudniki in da se v okvir oskrbe vključijo številni drugi akterji. Tak celoviti sistem sodelovanja različnih akterjev zahteva visoko stopnjo koordinacije, kar uokvirjajo �nančne in razvojne sheme NSS: 1. Javne oblasti kot neposredni ponudnik neprofitnih sta- novanj (občinska stanovanja) Ta model je najbolj preprost, v njem imajo ključno vlogo javne oblasti, najpogosteje so to občine  (ang. municipalities). Tako občine izvajajo in odločajo o projektih nepro�tnih stanovanj ali samostojno (kjer je to le njihova pristojnost) ali skladno z siceršnjo zakonodajo, če to določa na državni ali regionalni ravni. Pri �nanciranju projekta lahko občina uporablja last- ne vire in/ali druge javne vire, če so dostopni v okviru jav- nih �nančnih shem. Uporabo drugih javnih virov spremljajo tudi obveznosti, na primer glede višine najemnine. Če občina uporablja samo lastne vire, je tudi svobodnejša pri določanju pogojev (na primer Avstrija). 2. Javne oblasti imajo pravico dodeliti neprofitna stano- vanja, ki so v lasti in upravljanju zasebnih ponudnikov neprofitnih stanovanj Lokalna skupnost si pridobi pravico, da za določena stanovanja v lasti in upravljanju zasebnih ponudnikov najemnih stanovanj določi (nominira) konkretna gospodinjstva s svojega seznama upravičencev (Avstrija, Danska, Norveška). 3. Zasebni ponudniki neprofitnega stanovanja, ki imajo priznan status  (potrjen ponudnik) oziroma delujejo po določenih pravilih in omejitvah (reguliran�generični po- nudnik) Pravila in omejitve običajno zadevajo poslovne aktivnosti (na primer to, da so omejene na stanovanje), prihodke in dobiček, razpolaganje s premoženjem (na primer prepoved odtujitve ne- premičnin) in zahteve glede načina določanja najemnine  (na primer nepro�tno podjetje oziroma podjetje z omejenim do- bičkom, na primer v Avstriji, na Danskem, v Franciji, na Ni- zozemskem in v Veliki Britaniji). 4. Javne finančne sheme Javne �nančne sheme dajejo ugodnosti pri �nanciranju nepro- �tnih stanovanj, ki jih pridobivajo določeni ponudniki nepro- �tnih stanovanj; ti ponudniki niso nujno javne ali nepro�tne organizacije. Javne �nančne sheme de�nirajo nadaljnje pogoje, pod katerimi lahko ponudnik nepro�tnih stanovanj pridobi sredstva (na primer v Avstriji, Nemčiji, na Finskem in v Veliki Britaniji). V isti državi lahko obstaja več modelov hkrati, na primer ne- pro�tna stanovanja lahko ponujajo občine in tudi drugi nepro- �tni ponudniki. Zelo pogosta je kombinacija javne �nančne sheme in reguliranih ponudnikov nepro�tnih stanovanj. K raznolikosti različnih modelov pridobivanja nepro�tnih stano- vanj prispevajo tudi modeli, ki se danes za pridobivanje novih stanovanj ne uporabljajo več, so se pa v preteklosti za določeno obdobje veljavnosti, ki še ni poteklo. Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 67 4 Ponudniki V večini evropskih držav obstaja in hkrati deluje več različnih tipov ponudnikov NSS. Pregled je podan v preglednici 1, po- samezne kategorije pa so podrobneje opisane v nadaljevanju. Ponudniki se razvrščajo v dve skupini: v prvi skupini nasto- pajo javne oblasti, v drugi skupini pa so vsi drugi ponudniki, kar v sodobnem besednjaku označuje pojem eksternalizacija oziroma »out-sourcing«. Preglednica 1: Vrste ponudnikov socialnih stanovanj javni ponudniki zasebni ponudniki osebe zasebnega prava – neprofitne zadruge**/*** profitne družbe lokalne osebe javnega oblasti prava združenja zadruge* podjetja/družbe drugo javni lastniki zasebno ali mešano lastništvo Avstrija X X X X X Belgija X X X Češka X (X) X Nemčija X X Danska X X X EE X (X) Španija X X Finska X X X X Francija X X X Madžarska X X (X) Irska X X X Italija X X X X Latvija X Nizozemska X fundacije Norveška X X X Poljska X X X X X Portugalska X X X X Romunija X X Slovenija X X Slovaška X (X) Velika Britanija X X X X razno**** X po 2011 Opombe: * Zadruge, neprofitne, ki so določene z zakonodajo o neprofitnosti (stanovanjski zakon, zakon o neprofitnem delovanju oziroma omejenem dobičku). ** Druge zadruge, ki nimajo posebne neprofitne ureditve, vendar niso uvrščene med profitne, upoštevajoč njihovo specifično naravo. ***(X) Oskrba s stanovanji, ki se ne obravnavajo kot socialna. **** »Provident and Industrial societies«, trusti Vir: povzeto po Polacek idr. (2011, str. 203). 4.1 Javne oblasti Javne oblasti se kot ponudniki NSS pojavljajo v dveh oblikah, in sicer kot direktna ponudba s strani javnih oblasti in kot po- nudba s strani javnih oblasti prek neodvisnega pravnega telesa, ki ga je ustanovila javna oblast. Direktna ponudba s strani javnih oblasti Zajema lokalne oblasti (občina, mestni ali okrajni (ang. county) svet), ki imajo v lasti (nekatere tudi v upravljanju) sklad NSS za oddajo določenim skupinam prebivalstva. Ta model je bil zelo razširjen v povojnem obdobju, v zadnjih desetletjih pa je Modeli oskrbe z neprofitnimi stanovanji v Evropski uniji Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 68 njihova razširjenost upadla na račun drugih oblik. V nekaterih državah ima še vedno pomembno vlogo, zlasti v Avstriji in Veliki Britaniji. Ponudba s strani javnih oblasti prek neodvisnega pravnega telesa, ki ga je ustanovila javna oblast Javna oblast ponudi NSS, vendar tako, da deluje prek neodvis- nega pravnega telesa, na primer sklad ali podjetje, ki je v lasti občine, mesta ali regije. Tako podjetje je lahko zasebno (pod- jetje z omejeno odgovornostjo, ang. joint stock company) ali javno. V Avstriji so to podjetja z omejenim donosom  (v lasti imajo 20 % vseh nepro� tnih najemnih stanovanj), v Veliki Bri- taniji pa ALMOS  (Arms-length-Management Organisations), ki upravlja skoraj polovico stanovanjskega sklada, ki je v lasti lokalnih oblasti. 4.2 Eksternalizirana ponudba neprofitnih NSS Pri tem načinu javne oblasti prepustijo ponudbe SSN drugim. Ta oblika nastopa v številnih različicah, med starimi članicami EU obstaja skoraj v vseh, med novimi pa le v manjšem števi- lu. Ključna tipa ponudnikov sta predstavljena v nadaljevanju. Poenostavljeno povedano se ločita po tem, da je v primeru priznanega (potrjenega) ponudnika predmet regulacije njego- vo celotno delovanje kot organizacije, v primeru generičnega ponudnika pa je predmet regulacije le konkreten stanovanjski projekt. Priznani (potrjeni) ponudnik V glavnem so to stanovanjske zadruge (ang. housing cooperati- ves) in stanovanjska združenja (ang. housing associations), torej organizacije, ki imajo močno tradicijo in so se že zgodovinsko močno uveljavile kot ponudniki neprofitnih stanovanj. Po sodobnih merilih je »priznani ponudnik« organizacija, ki ji je uradno s strani javnih oblasti priznan status ponudnika nepro- �tnih stanovanj. Na osnovi tega statusa smejo te organizacije kandidirati za javna sredstva, namenjena za pridobivanje NSS. Da jih javne oblasti priznajo kot take, morajo izpolnjevati več zahtev, predvsem glede načina poslovanja (večinoma neke vrste nepro�tno oziroma delovanje z omejenim dobičkom; določila glede razpolaganja z lastnino, obveznost reinvestiranja dohod- kov); glede določanja najemnine; omejitve glede poslovnih de- javnosti (na primer omejitve glede pridobivanja komercialnih nepremičnin). Predvideni so tudi speci�čni postopki nadzora. Priznani ponudniki so praviloma organizacije, katerih poslan- stvo  (osnovna dejavnost, razlog obstoja) je prav pridobivanje nepro�tnih stanovanj, kar je njihova dolgotrajna in edina/naj- pomembnejša dejavnost (v nasprotju z generičnimi ponudniki, ki opravljajo tudi druge dejavnosti). Tako poslanstvo je posle- dica priznanega dejstva, da je delovanje stanovanjskega trga nepopolno in omejeno. Značilni za tržno ponudbo stanovanj so nezadostno odzivanje na potrebe, neprimerna kakovost stanovanj in previsoka cena. Na to se navezuje tudi sodobno pojmovanje »dejavnosti v splošnem interesu«. Model »pri- znanega ponudnika« je v sodobni terminologiji mogoče ra- zumeti tudi kot »model socialnega podjetništva« (ang. social business model), pri katerem je logika poslovanja usmerjena k zadovoljevanju potreb, ne pa primarno k dobičku. Ta model je pogost v Avstriji, Belgiji, na Danskem, Finskem, Franciji, na Nizozemskem in v Veliki Britaniji. Generični ponudniki Tak ponudnik je lahko katera koli organizacija, ki se ukvarja s stanovanji, pro�tnimi ali nepro�tnimi, in se prijavi na javni razpis za sredstva za nepro�tni stanovanjski projekt. V neka- terih primerih ni nujen razpis, ampak organizacija samoinicia- tivno ponudi izvedbo nepro�tnega stanovanjskega projekta. Pogoje, ki jih mora ponudnik izpolnjevati, določa konkreten razpis oziroma �nančna shema. Ker so �nančne sheme in njihov domet časovno omejeni, je tudi »nepro�tna« narava projekta časovno omejena. Delovanje generičnega ponudnika mora ustrezati zahtevam, le kar zadeva konkreten nepro�tni projekt, sicer pa ne. Če generični ponudnik pridobi �nančno nadomestilo, so njegove obveznosti določene v pogodbi o �- nanciranju, vezano na konkreten stanovanjski projekt, ki mora biti zgrajen in oddan/prodan po določenih pogojih (običajno po stroškovnem načelu za določeno obdobje in določeni cilj- ni skupini ljudi). Zahteve do generičnih ponudnikov so bolj začasne kot pri »modelu socialnega podjetništva«, javnih sredstev torej ne pridobivajo trajno, ampak bolj v odvisnosti od konkretnih okoliščin in političnih odločitev. 4.3 Tipi zasebnih ponudnikov neprofitnih stanovanj v današnji Evropi V tem delu predstavljamo različne tipe zasebnih ponudnikov NSS. Vendar pa pred tem opozorimo, da v nekaterih primerih ne obstaja popolnoma ostra ločnica med javnim in zasebnim. Zgoraj uporabljeno razlikovanje med ponudbo NSS, ki jo izva- jajo javne oblasti, in eksternalizirano ponudbo, v okviru katere javne oblasti to storitev prepustijo drugim ponudnikom, se v veliki meri prekriva z delitvijo na javni in zasebni sektor, vendar ne popolnoma, kot ugotavljajo v študiji Polacek  idr.  (2011) glede na de�nicijo Evropske komisije (COM 2006, 177). Po tej de�niciji so zasebni ponudniki tisti, ki niso osebe javnega pra- va, na drugi strani pa so osebe javnega prava vsa telesa: (a) ki so ustanovljena za poseben namen zadoščanja potrebam v javnem interesu in ki nimajo industrijskega ali komercialnega značaja; (b) ki so pravne osebe in (c) so večji del � nancirane s strani dr- žave, regionalnih oziroma lokalnih oblasti ali drugih oseb jav- nega prava oziroma so predmet upravljanja ali nadzora s strani teh oseb; ali pa imajo upravni, vodstveni ali nadzorni svet, katerega večino članov imenuje država, regionalne ali lokalne oblasti ali druge javnopravne osebe. V praksi evropskih držav S. MANDIČ Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 69 izrazi in ureditve, kot so »v javni last«, »v javnem upravljanju ali pod javnim nadzorom« ali »večinoma �nanciran s strani države«, ne pomenijo nujno, da gre za osebo javnega prava. Na primer na Finskem so občinska podjetja podvržena zakonodaji za osebe javnega in zasebnega prava. Obstajajo tudi primeri, v katerih so ponudniki SSN v mešani javno-zasebni lasti. Zato je v nekaterih primerih zelo težko ali celo nemogoče potegniti jasno ločnico med zasebnim in javnim. V nadaljevanju se osredotočamo samo na zasebne ponudnike NSS. Zasebni ponudniki NSS se delijo na pro�tne in nepro- �tne. Obe vrsti poznata številne oblike, katerih razširjenost po različnih državah je sistematično prikazana že v preglednici 1. Skupina pro�tnih ponudnikov, ki ima v Evropi relativno majh- no vlogo, je v nadaljevanju predstavljena zelo na kratko, pod- robnejša pa je predstavitev zasebnih nepro�tnih ponudnikov, ki imajo pomembnejšo vlogo in dolgo tradicijo. Profitni ponudniki nepro�tnih stanovanj so v Evropi redki. Delujejo predvsem v okviru posebnih �nančnih shem. Med- tem ko so izvorno delovali predvsem v državah Južne Evrope, so jim v novejšem času odprli pot tudi v Nemčiji  (leta  1988 je ta odpravila zakonsko regulativo nepro�tnega delovanja in omogočila, da v razvojnih stanovanjskih shemah kandidira vsak ponudnik), za določene �nančne sheme pa lahko kandi- rajo tudi v Avstriji in Veliki Britaniji. Neprofitni zasebni ponudniki so v EU močno razširjeni. V zadnjih desetletjih se je njihovo število povečalo, ker so javne oblasti prenesle lastništvo in /ali upravljanje/vzdrževanje teh stanovanj na novoustanovljeno zasebno nepro�tno organiza- cijo. To se je pogosto dogajalo, kadar je bila potrebna prenova sosesk. Na primer v Oslu so najemniki v dotrajanih občinskih stanovanjih ustanovili stanovanjsko zadrugo, na katero sta se prenesli lastnina ter odgovornost vzdrževanja in prenavljanja ob podpori javnih �nančnih shem. Tudi proces privatizacije občinskih/javnih stanovanj v večstanovanjskih hišah je več- krat potekal tako, da lastništvo posameznega stanovanja ni prešlo na posameznika kot v primeru privatizacije v večini tranzicijskih držav, ampak na novoustanovljeno organizacijo. Glede na pravni status in organizacijsko obliko so med temi organizacijami velike razlike – saj so lahko družbe z omejeno odgovornostjo, stanovanjska združenja, zadruge ali fundacije. Nepro�tni status je izpeljan iz širšega zakonskega nacionalnega okvira, ki je ali poseben zakon  (na primer zakon o nepro�- tnem stanovanju, nem. Wohnungsgemeinnutzigketisgesetz, v Avstriji) ali »stanovanjski zakon« (Belgija, Danska, Francija, Nizozemska itd.), medtem ko se v Veliki Britaniji navezuje na zakonodajo, ki ureja dobrodelnost (ang. charitable). Obstajajo 3 osnovne oblike nepro�tnih stanovanjskih ponud- nikov: (a) oblika združevanja �nančnega kapitala: družbe; (b) oblika združevanja posameznikov: zadruge in stano- vanjska združenja; (c) druga telesa različnih oblik, pri katerih se združuje premoženje, ki je vezano na določen namen in ga ni mogoče uporabiti v druge namene. (a) Oblika združevanja finančnega kapitala: družbe (gospo- darske družbe, ang. companies) Nepro�tne gospodarske družbe se ustanovijo v okviru na- cionalne zakonodaje o gospodarskih družbah. V Avstriji so to limited companies ali joint-stock companies. Njihov mogo- či nepro�tni status je izpeljan ali iz stanovanjske zakonoda- je  (npr.  Francija) ali iz zakonodaje o omejenem donosu  (Av- strija). V Nemčiji in na Švedskem so se prejšnje neprofitne občinske družbe pravno preoblikovale v limited companies, v Franciji pa v družbe z omejenim donosom. (b) Oblika združevanja posameznikov: zadruge in stano- vanjska združenja Stanovanjske zadruge so bile ene od najzgodnejših ponudni- kov NSS, ki so nastali v drugi polovici devetnajstega stoletja kot odgovor na slabe stanovanjske razmere delavstva. Nepro- �tnost se navezuje na splošna zadružna načela, medtem ko je koncept zadruge starejši in splošen, saj so zadruge nastale na številnih področjih, med drugim tudi na stanovanjskem. Danes stanovanjske zadruge obstajajo v večini evropskih držav in se razlikujejo glede na obliko posesti stanovanja: so najemne (za- druga nudi svojim članom najemno stanovanje – zlasti v Avstri- ji, na Danskem in v Nemčiji) ali /in lastniške (član zadruge je pri razpolaganju z lastniškim stanovanjem omejen na račun delnega kolektivnega lastništva). V zahodnjaških državah ima- jo sodobne stanovanjske zadruge pogosto poleg neposredno stanovanjskega poslanstva tudi druga poslanstva (državljanska participacija, skupnostno delovanje in razvoj skupnosti, skrb za okolje in razvoj okolju prijaznih rešitev), večkrat tudi v pove- zavi s prenovo degradiranih območij. V tranzicijskih državah je položaj glede stanovanjskih zadrug drugačen in speci�čen. Pred letom 1990 so zadruge imele pomembnejšo vlogo v ne- katerih socialističnih državah; na Češkem so zadružna stano- vanja predstavljala 17  % stanovanjskega sklada, na Poljskem 24  %, v Sovjetski zvezi 4  %. V teh državah so bile zadruge večinoma nekaj vmesnega med javnim najemnim stanovanjem in zasebnim lastništvom; gradnjo, dodeljevanje in �nanciranje je izvajalo podjetje, ki je bilo pod neposrednim nadzorom dr- žave. V pravnem smislu je obstajalo več tipov zadrug – zadruge najemnikov stanovanj, zadruge lastnikov stanovanj in gradbene zadruge  (časovno omejene zadruge le na čas trajanja zidave) ipd. Po tranziciji so bila zadružna stanovanja odpravljena in so prešla v lastniška. Stanovanjske zadruge so se ponekod ohranile kot organizacije za upravljanje lastniških stanovanj v večstano- vanjskih hišah in nimajo nikakršne zveze z NSS. V Sloveniji Modeli oskrbe z neprofitnimi stanovanji v Evropski uniji Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 70 so pred letom 1990 v institucionalnem okviru nekdanje Jugo- slavije obstajale stanovanjske zadruge, ki pa so bile pravzaprav tip proizvodne, gradbene zadruge: člani so se povezali v zad- rugo zato, da so si kolektivno olajšali gradnjo individualnih stanovanj, kot organizirana individualna gradnja so bili prek zadruge oproščeni prometnega davka na gradbeni material; do 4. ali 5.  gradbene faze so bila stanovanja last zadruge, potem so prešla v običajno individualno lastnino (za več o zadrugah pri nas glej Mandič, 1990). Stanovanjska združenja  (ang. housing associations) spadajo med starejše tipe ponudnikov nepro�tnih stanovanj, zlasti na Danskem in Nizozemskem. So organizacije, nastale za zagota- vljanje primernega cenovno dosegljivega stanovanja na osno- vi dobrodelnosti in skrbi delodajalcev za zaposlene, ne pa za ustvarjanje dobička. V nasprotju z zadrugo, ki pomeni obliko samoorganizacije in samopomoči članov, je delovanje združenj namenjeno tretjim osebam in ne samim članom. Vendar tudi tukaj obstajajo razlike glede vpliva uporabnikov. Na Danskem imajo najemniki zelo močno vlogo pri odločanju, kot del tako imenovane »demokracije najemnikov«, medtem ko je na Ni- zozemskem njihova udeležba manjša. (c) Druga telesa različnih oblik, pri katerih se združuje pre- moženje, ki je vezano na določen namen in ga ni mogoče uporabiti v druge namene Fundacije (ang. trust) so pravne enitete, ki nimajo lastnikov in delničarjev, ampak predstavljajo kapital (premoženje, vložek), ki je trajno vezan na določen namen. Za izvajanje dejavnosti za doseganje tega namena je imenovan upravni odbor. Primer so nizozemske stanovanjske korporacije, ki so v novejšem času v precejšnji meri nadomestile prejšnja stanovanjska združenja. 4.4 Primeri tipov ponudnikov po izbranih državah Avstrija 40  % NSS je v lasti javnih oblasti, 20  % teh v lasti družb z omejenim dobičkom v lasti občin in dežel, 40 % pa v lasti pro- �tnih in nepro�tnih ponudnikov. Status priznanega ponudni- ka podeljujejo zvezne dežele na osnovi zakona o stanovanjih z omejenim pro�tom  (določa poslanstvo v javnem interesu, reinvestiranje dobička, omejeno področje poslovanja, omejene najemnine). Iniciativo za konkreten stanovanjski projekt da sam ponudnik, ki pri zveznih deželah zaprosi za �nančno pod- poro. Razvojne stanovanjske sheme služijo kot pravna podlaga, ki določi okvir za �nančno pomoč za tip stanovanja in ponud- nika, omejitve najemnine in dohodkovne razrede za najemni- ke in kupce stanovanj. Natančnejše obveznosti za posamezen stanovanjski projekt so določene v »razvojnem sporazumu«. Belgija 0  % NSS v lasti javnih oblasti, vsa nepro�tna stanovanja so v lasti priznanih ponudnikov NSS, ki so mešanica zasebne in javne lastnine. Status priznanega ponudnika podelijo regi- onalna telesa na podlagi regionalnih gradbenih predpisov, ki določajo storitve v javnem interesu. Podrobnejše cilje glede zidave, pravila določanja najemnine, �nančne obveznosti  itd. določajo pogodbeno. Danska 2  % NSS je v lasti občin, 98  % teh pa je v lasti nepro�tnih stanovanjskih združenj. Stanovanjska združenja morajo dobiti priznanje s strani občin in delovati znotraj okvira, ki ga določa zakon o socialnem stanovanju  (določa poslanstvo, uporabni- ke, najemnine, nepro�tni status itd.). Iniciativo za stanovanjski projekt da samo stanovanjsko združenje, ki mora občino za- prositi za gradbeno dovoljenje, �nančno garancijo in posojila, ki jih lahko dobi le pod določenimi pogoji. Francija 0  % NSS v lasti javnih oblasti, vsa so v lasti HLM  (podjetij v pogodbenem odnosu z oblastmi). HLM pridobijo priznan- je  (avtorizacijo) na osnovi zakona o gradnji in stanovanjih, upoštevajoč organizacijsko obliko in poslanstvo organizacije, uporabnike, pravila dostopa do �nančnih virov, odnosa med najemniki in ponudniki stanovanj, ravni najemnine oziroma cene stanovanj za prodajo, določil o nadzoru, glede teritorialne pristojnosti  itd. Nemčija 0  % NSS v lasti javnih oblasti neposredno, 30  % NSS je v lasti občinskih stanovanjskih podjetij, 70  % NSS v lasti za- sebnih podjetij in zadrug. Vsi tipi podjetij lahko dajo vlogo za razvojno �nančno shemo. Sklene se dogovor o subvenciji, ki velja le za čas prejemanja subvencije iz javnih sredstev. Obli- kovanje razvojnih �nančnih shem za novogradnjo in prenovo je v pristojnosti zveznih dežel, nanjo se lahko s konkretnimi projekti prijavijo vsi tipi podjetij in osebe. Če je prijava sprejeta, se z javnimi oblastmi sklene podrobnejši dogovor, ki določi obveznosti prejemnikov za čas, v katerem projekti prejemajo �nančno podporo. Nizozemska 0 % NSS v lasti javnih oblasti, vsa so v lasti registriranih stano- vanjskih združenj in skladov. Stanovanjska združenja pridobijo priznan status v skladu s pravilnikom o socialnem najemnem sektorju, njihove aktivnosti pa nadzira ministrstvo za stano- vanja, soseske in integracijo. Te organizacije morajo delovati izključno v interesu nepro�tnih stanovanj in v zvezi s tem imajo nekaj diskrecijskih pravic. S. MANDIČ Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 71 Norveška 4 % NSS je v lasti občin, preostala so v lasti zadrug (za 10 % zadružnih stanovanj imajo občine pravico nominacije upo- rabnikov) in nepro�tnih organizacij. Dogovor o �nanciranju vsebuje pravico občin, da v določenem obsegu izberejo gospo- dinjstva, ki bodo najela oziroma kupila stanovanje na osnovi jasnih kriterijev. Nekateri stanovanjski projekti vključujejo tudi nego in te vodijo nepro�tne organizacije. Če občine ugotovi- jo potrebo po takih projektih, jih lahko delno so�nancirajo z javnimi dotacijami. Velika Britanija 45 % NSS je v lasti lokalnih oblasti (od tega polovico teh tudi upravljajo), 55  % jih je v lasti in upravljanju neodvisnih sta- novanjskih organizacij (stanovanjskih združenj). Stanovanjske organizacije se za priznanje registrirajo pri uradu za storitve za najemnike, to je nujni pogoj tudi glede na druge zakonske in administrative zahteve  (� nanciranje, oblika upravljanja). Sta- novanjska združenja so neodvisna telesa, od katerih se pričaku- je in zahteva, da nudijo podporo lokalnim oblastem pri zago- tavljanju stanovanj. Če pridobijo javno �nanciranje na podlagi javne �nančne sheme, morajo izpolnjevati tudi druge zahteve. 5 Financiranje NSS Financiranje NSS zadeva dve ravni: začetno investicijo (zidava novih stanovanj) in tekoče stroške  (delovanje, vzdrževanje in prenova). Ker se stroški začetne investicije posameznega pro- jekta izražajo tudi v višini najemnine za stanovanja, so javne �nančne sheme pogosto usmerjene h kritju oziroma nižanju dela stroškov začetne investicije in s tem k nižanju najemnine pod raven tržne najemnine. Po oceni CECODHAS znaša po- vprečna višina najemnine v nepro�tnem stanovanju naslednji odstotek povprečne tržne najemnine: v Nemčiji 78 %, v Belgiji 43,5 %, v Avstriji 81 % za stare in 77 % za nove najemnine (CE- CODHAS, 2012, str. 40–77). Javne �nančne sheme so pogosto namenjene tudi spodbujanju siceršnjega razvoja na stanovanjskem področju  (socialne ino- vacije, energetska učinkovitost  itd.) in delujejo v vlogi proak- tivne politike, saj postavljajo razvojne standarde in spodbujajo ponudnike k uveljavljanju teh standardov. Financiranje NSS s strani javnih oblasti nastopa v več oblikah, tako kot pri drugih dejavnostih. Javne oblasti lahko �nancirajo organizacijo ali pa le izbran storitveni program  (programsko �nanciranje) oziroma posamezen projekt  (projektno � nanci- ranje). V zadnjem desetletju je vse več �nanciranja konkretnega projekta NSS. Na stanovanjskem področju pa je močno pri- sotno tudi dodatno ločevanje subvencij – in sicer na objektne in subjektne. Objektne subvencije so namenjene določenemu gradbenemu objektu in so vezane na ta objekt; konkretno  – subvencija ali dotacija za neki objekt bo pripevala k nižjim stroškom investicije in uporabe objekta in bo koristila vsem, ki bodo ta objekt uporabljali (najemnina, stroški vzdrževanja, prenove). Subjektne subvencije pa so namenjene subjektom – to je posameznikom in gospodinjstvom; na stanovanjskem področju so običajne subvencije najemnine, subvencije obres- ti kredita za nakup  itd., s čimer se gospodinjstvu niža breme stanovanjskih stroškov neposredno. Javne �nančne sheme imajo različne vsebine: • javne �nančne sheme vključujejo dotacije in ugodna posojila  (nizka obrestna mera, dolgo dospetje) za kritje stroškov zidave ter dotacije/subvencije za zniževanje ob- resti in odplačil; tovrstne sheme imajo v večini evropskih držav, vendar ne povsod  (ni jih na primer na Nizozem- skem, Norveškem in Švedskem); • javne garancijske sheme  (Belgija, Danska, Finska, Nizo- zemska); • javno podprte varčevalne sheme, ki omogočijo, da se bančno posojilo pridobi pod ugodnejšimi pogoji (Avstri- ja, Francija); • posojilne sheme s strani posebnih javnih kreditnih usta- nov (Nemčija, Norveška). Javne sheme obstajajo na vseh ravneh – državni, regijski deželni ali občinski. Te sheme so deloma medsebojno neodvisne, v nekaterih državah so dostopne hkrati in jih je pri konkretnem projektu mogoče povezovati. Razlike med državami so velikan- ske, delež javnih posojil v �nančni konstrukciji novega stano- vanjskega projekta po evropskih državah in projektih močno variira – Polacek idr. (2011) ocenjujejo razpon od 7 do 100 %. V preglednici  2 je za evropske države podan pregled javnega so�nanciranja NSS glede na različne vire in oblike, za katere lahko kandidirajo ponudniki NSS. V skoraj vseh državah se projekti NSS �nancirajo iz več različ- nih virov. Ob javnih sredstvih so to še običajna bančna posojila, javne garancije/posojila, lastna sredstva ponudnika in ponekod tudi prispevki uporabnikov  (najemnikov/lastnikov). Financi- ranje projektov NSS se nanaša na novogradnjo, pogosto pa tudi na prenovo/rekonstrukcijo, s čimer se začne nov gospodarski ciklus prenovljenih stanovanj. Avstrija Zvezne dežele oblikujejo stanovanjske razvojne sheme, ki vkl- jučujejo ugodna posojila in neodplačne dotacije (v povprečju okoli 50 % začetnega stroška zidave). Preostalih 50 % stroška zidave pokrijejo s kombinacijo lastnih virov ponudnika, banč- nih posojil in včasih tudi lastnega vložka prihodnjih najemni- kov (ta sredstva so obravnavana podobno kot bančna posojila). Modeli oskrbe z neprofitnimi stanovanji v Evropski uniji Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 72 Preglednica 2: Vrste javne podpore pri financiranju socialnih stanovanj država direktno iz občin- skega/ lokalnega proračuna nepovratna sredstva (dotacija/grant) javna posojila subvencioniranje obrestne mere javna jamstva Avstrija iz stanovanjskih razvoj- nih shem zveznih dežel iz stanovanjskih razvoj- nih shem zveznih dežel Belgija iz regije iz regije Bolgarija* X Ciper od korporacije za financiranje stanovanj Češka republika X iz državnega sklada za stanovanjski razvoj, ki je trenutno ukinjen Danska od občine od občine Finska od ARA – finski cen- ter za financiranje in razvoj stanovanj od ARA – finski cen- ter za financiranje in razvoj stanovanj Francija od državnih in/ali lokal- nih organov od CDC prek Livret A (varčevalni sklad z definirano obrestno mero, neobdavčen Nemčija od zvezne države in/ ali dežel Grčija** vladna Irska od lokalnih oblasti Italija iz regije za subvencioni- rana stanovanj iz regije, za oskrbo- vana stanovanja Latvija X Litva X transferji iz državnega proračuna Luksemburg od države Malta od stanovanjskih organov Nizozemska iz centralne vlade Portugalska iz centralne vlade s sofinanciranjem lokalnih organov iz centralne vlade s so- financiranjem lokalnih organov Romunija X transferji iz državnega proračuna Slovaška iz državnega sklada za razvoj stanovanj Slovenija v primeru občinskih stanovanj iz Stanovanjskega sklada Republike Slovenije Španija dopolnilno financiranje od regionalnih oblasti iz centralne vlade iz centralne vlade Švedska Velika Britanija od vlade Opombe: * Brez investicij v javna stanovanja v zadnjih 20 letih. ** OEK je neodvisno javno telo, ki je financirano s prispevki delavcev in zaposlenih. Vir: povzeto po Pittini in Laino (2011, str. 26). S. MANDIČ Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 73 Danska 91  % stroška zidave pokrije posojilo, zavarovano s hipote- ko (trenutno posojilo na 30 let s spremenljivo obrestno mero; občina prispeva začetnih 7  % stroška, ki predstavlja brezob- restni osnovni kapital, 2  % pa pokrijejo pologi prihodnjih najemnikov. Poleg tega občina jamči za del bančnega posojila nad 65 % vrednosti začetnega gradbenega stroška. Aktiven je tudi nacionalni gradbeni sklad (vanj se steka del najemnine, ki preostane po tem, ko je po 30 letih bančno posojilo poplačano, iz teh sredstev sklad krije vzdrževanje in po letu 2006 tudi delno �nancira projekte NSS). Francija 76,5 % stroška pokrije Livret A (varčevalna shema gospodinj- stev), 3 % državna subvencija, 2,5 % pa dotacije in poceni po- sojila  (iz prispevkov delodajalcev, pod imenom »1odstotno stanovanje«). Nemčija Posojila za novogradnjo subvencionirajo država in zvezne de- žele (raven subvencij je odvisna od velikosti stanovanj, lokacije in dohodkov gospodinjstev). Nizozemska Stanovanjske organizacije same krijejo vložek s svojimi sred- stvi  (imajo veliko premoženje, ki so ga nakopičile skozi zgo- dovino, in ogromen sklad stanovanj). Norveška Državna stanovanjska banka daje ugodna posojila za gradnjo stanovanj za ranljive skupine. Velika Britanija Novi projekti se �nancirajo s kombinacijo lastnih sredstev stanovanjskih združenj, z državnimi dotacijami  (njihov delež je znašal 35–45  % pred krizo leta  2007, po njej se je zaradi podražitve bančnih posojil dvignil na 45–60  %) in zasebnih virov (bančna posojila in sredstva s �nančnih trgov). 6 Dodeljevanje stanovanj, pogoji in kriteriji za uporabnike stanovanj Pogoji in kriteriji za uporabnike stanovanj so določeni na različne načine, običajno s kombinacijo različnih predpisov in mehanizmov. Upravičenost (ang. eligibility) Upravičenost do stanovanja je skoraj povsod pogojena z vi- šino dohodka, razen na Danskem in Švedskem, kjer dohod- kovnih omejitev za dostop do socialnega oziroma javnega stanovanja ni. Poleg dohodka je običajen še kriterij potrebe. Dohodkovna zgornja meja je določena ali v »stanovanjskem zakonu« ali v razvojni shemi oziroma shemi subvencioniranja projekta (Avstrija, Belgija, Finska, Francija, Nemčija). Dohod- kovne zgornje meje se v nekaterih državah razlikujejo po regi- jah (Avstrija), občinah in razvojnih shemah (Avstrija). Čakalne liste in prednostni kriteriji Čakalne liste delno obstajajo v kombinaciji s sistemom dolo- čanja prednosti glede na potrebe. Pripravljajo jih ponudniki sami in/ali javna telesa, kot so občine, in obstajajo v vseh dr- žavah. Sistemi za določanja prednosti vsebujejo še kriterije, kot so dohodek, brezdomstvo, tveganje deložacije, stanovanjske razmere  (nezdravo in neprimerno stanovanje, prenaseljenost) mentalni/�zični hendikep, starost  itd. Te kriterije upoštevajo na različnih ravneh: javne oblasti, komisije, ponudniki stano- vanj. V Veliki Britaniji in Franciji nacionalna zakonodaja za- vezuje lokalne oblasti/regije, da morajo oblikovati in voditi te sisteme, medtem ko v Avstriji to počne ponudnik stanovanj. Ponekod so med prednostne kriterije uvrščene tudi pomembne poklicne skupine (na primer zdravniki in medicinske sestre na Norveškem). Pravica občin do imenovanja uporabnikov stanovanj V Avstriji, na Danskem, v Franciji, na Nizozemskem in Nor- veškem imajo občine (ali druga javna telesa) pravico, da lahko za določen delež stanovanj same določijo uporabnike s svojih seznamov. 7 Nadzor kakovosti V ponudbi NSS se vprašanje zagotavljanja nadzora in kako- vosti nanaša predvsem na štiri področja: 1. gradbena kakovost stanovanj  (novogradnje in prenova), kar izhaja iz prostorske in okoljske zakonodaje; 2. razmerja med lastniki in uporabni- ki  (najemniki), ki jih ureja civilno pravo; 3.  način poslovanja in nadzor poslovanja, ki spadata na področje poslovne zakono- daje, ter 4.  vprašanja razpoložljivosti in dostopnosti NSS kot strateška vprašanja nacionalne/lokalne stanovanjske politike. Tako urejanje ponudbe NSS sega na različna zakonodajna pod- ročja. Glede na speci�čnost urejanja pa obstajajo določila, ki veljajo za ves stanovanjski sektor, ter tudi taka, ki se nanašajo le na NSS in celo samo na posamezen projekt. Poleg tega se regulacija deli na del, ki je vsiljen, pravno zavezujoč in izvr- šljiv  (predmet spremljanja, uradnega preverjanja, revidiranja, uradnega nadzora in sankcioniranja v primeru neizvajanja), ter del, ki je prostovoljen in stvar prostovoljne zaveze in samo- regulacije  (na primer v primeru članskih organizacij, kot so zadruge, strokovna in poklicna združenja), pri katerih obstaja zaveza članstva, njegova soodgovornost in vpliv na delovanje organizacije. Modeli oskrbe z neprofitnimi stanovanji v Evropski uniji Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 74 Upoštevajoč te različne dimenzije obstajajo pri ponudbi NSS zelo različni mehanizmi in vzvodi zagotavljanja nadzora nad kakovostjo, pri čemer se odgovornost deli med različne akterje in ravni. Za NSS velja osnovni okvir gradbene zakonodaje, določb o razmerju med lastnikom in najemnikom in poslovne zako- nodaje, kar je v splošnem določeno na nacionalni ravni in je predmet javnega nadzora skozi parlamentarne postopke sprejemanja zakonodaje ter konzultacije različnih akterjev in skupin. Natančnejša določila so pogosto predmet regulacije na nižjih ozemeljskih in upravnih ravneh ter med drugimi subjekti Obstajajo tudi številni vzorci kontrolnih mehanizmov, od for- malnih sankcij v primeru neizvajanja določil (na primer izbris ponudnika iz registra) do oblik soodločanja uporabnikov in drugih déležnikov. Gradbena regulativa zadeva predvsem tehnične standarde zgradb in stanovanj, vključno z energetsko učinkovitostjo. Tovrstna primernost stanovanj je povsod nujen pogoj za po- nudnika NSS, dodatne zahteve (na primer tip gradnje, velikost stanovanj – zgornja in spodnja meja –, vključenost v stanovanj- ske soseske itd.) pa so predmet bolj speci�čne regulacije, ki se nanaša na opredelitev zmerne kakovosti in cenovne doseglji- vosti. Raven NSS naj ne bi bila nižja od povprečne stanovanjske ravni v državi, da se s tem preprečita stigmatizacija in družbena izključenost (UN/ECE, 2006: 91). Razmerje med stanodajalcem in najemnikom zadeva vprašanje najemnikove varne uporabe stanovanja, kar vključuje tudi sta- nodajalčeve obveze glede vzdrževanja in popravil, preglednosti stroškov, skrbi za nemoteno uporabo stanovanja, ter obveznos- ti najemnikov, da skrbijo za določene dele stavb in najemna stanovanja, da se primerno vedejo do sosedov in izpolnjujejo svoje �nančne obveznosti. Nadzor kakovosti tako določajo kombinacije različnih dejavni- kov, zlasti obvezujoče nacionalne zakonodaje, posebna pravila za NSS, določila �nančnih shem  (pogojevane podpore) in v primeru zasebnih ponudnikov (na primer članskih organizacij) tudi interna določila in zahteve. Medtem ko zunanji nadzor zahteva višjo stopnjo standardizacije kakovosti, interni z večjo prisotnostjo in aktivnostjo članstva (uporabnikov) samodejno opravlja del tega nadzora. 8 Sklep V članku smo obravnavali sistemske pogoje in spodbude za nepro�tno stanovanjsko oskrbo v prostoru Evropske unije. Med izhodišči za obravnavo nepro�tne stanovanjske oskrbe v prostoru sodobne Evropske unije smo poudarili velike poj- movne, organizacijske in konceptualne razlike. Ob razlikah se kaže skupni trend, da se je zmanjšala vloga države/lokalnih oblasti kot neposrednega ponudnika nepro�tnih stanovanj, okrepila pa se je njena/njihova posredna vloga pri organiza- ciji oziroma omogočanju oskrbe  (tako imenovani prehod iz »providing« v »enabling« ). Medtem ko se je položaj dru- gih zasebnih ponudnikov nepro�tnega stanovanja okrepil, je država razvijala regulativno in podporno/nadzorno vlogo. V zadnjih desetletjih se ponovno kažejo povečane potrebe po nepro�tnih stanovanjih, na kar se v evropskih državah odzivajo z iskanjem novih rešitev, med katerimi imajo pomembno vlogo nove organizacijske oblike sodelovanja z zasebnim sektorjem in organizacijami različnih tipov. Osnovni vzorec nepro�tne stanovanjske oskrbe je, da javne oblasti sprejemajo odgovornost za to, da je ponudba primerno organizirana ter da so različni déležniki primerno povezani in usklajeni pri pripravi in izvedbi konkretnih nepro�tnih stano- vanjskih projektov. Tak celoviti sistem sodelovanja različnih akterjev zahteva visoko stopnjo koordinacije, kar se običajno udejanji s sprejetimi razvojnimi stanovanjskimi shemami, ki so podlaga za javne razpise, v okviru katerih kandidirajo kon- kretni ponudniki s svojimi konkretnimi nepro�tnimi stano- vanjskimi projekti. Oblikovanje razvojnih stanovanjskih shem v povezavi z javnimi �nančnimi shemami najpogosteje poteka v pristojnosti državne ali regionalne ravni, ki tako za stano- vanjske projekte oblikuje pogoje, pravila in sistemske spodbu- de (davčne olajšave, subvencije, dotacije, posojila, garancije). Pomemben del je �nanciranje nepro�tnih stanovanjskih shem, ki ima dva dela: začetno investicijo  (zidava novih stanovanj) in tekoče stroške  (delovanje, vzdrževanje in prenova). Ker se stroški začetne investicije konkretnega projekta izražajo tudi v višini najemnine za ta stanovanja, so javne �nančne sheme pogosto usmerjene h kritju oziroma nižanju dela stroškov za- četne investicije in s tem k nižanju najemnine pod raven trž- ne. Povprečna višina najemnine v nepro�tnem stanovanju tako predstavlja naslednji odstotek povprečne tržne najemnine: v Nemčiji 78  %, v Belgiji 43,5  %, v Avstriji 81  % za stare in 77 % za nove najemnine (Pittini in Laino, 2012, str. 40–77). Javne �nančne sheme so pogosto namenjene tudi spodbujanju siceršnjega razvoja na stanovanjskem področju (družbene ino- vacije, energetska učinkovitost itd.) in imajo vlogo proaktivne politike, saj postavljajo razvojne standarde in spodbujajo po- nudnike k uveljavljanju teh. V uporabni raziskavi za potrebe MOL  (Mandič in drugi, 2012), katere namen je bila ocenitev možnosti za povečan- je ponudbe nepro�tnih najemnih stanovanj v MOL, smo na podlagi predstavljenega pregleda pripravili priporočila. Pri tem smo tudi ocenili, koliko bi bili upravičenci do nepro�t- nih stanovanj in bivalnih enot pripravljeni in �nančno zmožni S. MANDIČ Urbani izziv, posebna izdaja, 2015 75 sprejeti konkretne nove rešitve, upoštevajoč socialno vzdržnost najemnih razmerij. Nove rešitve dostopa do stanovanja smo preverjali z metodo vinjet in ugotovili dokajšnjo sprejemlji- vost za prosilce socialnih stanovanj (Mandič in Filipovič Hrast, 2015). Oblikovali smo dve ključni priporočili. Prvo je, da bi bilo koristno vpeljati več testiranih novosti, vendar pa tudi njihovo selektivno uporabo, da bi ljudje imeli možnost izbire in optimalne izrabe razpoložljivih virov. Drugo priporočilo je širitev kroga ponudnikov nepro�tnih stanovanj. Menimo, da bi JSS MOL in Stanovanjski sklad Republike Slovenije morala začeli podpirati nepro�tne stanovanjske projekte z možnostjo udeležbe različnih déležnikov, še posebej zagon konkretne sta- novanjske zadruge kot demonstracijskega primera. Dr. Srna Mandič Univerza v Ljubljani, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana, Slovenija E-pošta: srna.mandic@fdv.uni-lj.si Viri in literatura Clapham, D. (ur.) (1996): Housing privatization in Eastern Europe. Wes- tport. London, Greenwood Press. Mandič, S. (1990): Stanovanjske zadruge: ena od organizacijskih oblik neprofitne stanovanjske preskrbe. Teorija in praksa, 28 (12): 1479–1486. Mandič, S. (1996): Stanovanje in država. Ljubljana, Znanstveno in publi- cistično središče, 1996. Mandič, S., Filipovič Hrast, M., Mrzel, M., Rozman, T. (2012): Kako izbolj- šati ponudbo najemnih stanovanj v mestni občini Ljubljana: končno poro- čilo. Ljubljana, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za družbene vede. Pittini, A., Laino, E. (2011): Housing Europe Review – The nuts and bolts of European social housing observatory. Bruselj, CECODHAS Housing Europe. Polacek, R., McDaid, D., Fernandez, J., Matosevic, T., Penn, H., Korintus, M., Verheyde, M. (2011): Study on social services of general interest. Final report. Brussels, European Commission, Directorate General for Em- ployment, Social Affairs and Inclusion. Dostopno na: http://eprints.lse. ac.uk/43342/. Schmidt, S. (1989): Convergence Theory, Labour Movements, and Corporatism: The Case of Housing. Scandinavian Housing and Planning Research, 6(2), str. 83–102. Sendi, R. (2008): Affordable housing in Slovenia. Affordable housing: an international perspective 2008, str. 135–141. Struyk, R (1996): Economic restructuring of the former Soviet bloc: the case of housing. Aldershot: Avebury. Turner, B., Hegedus, J., Tosics, I. (ur.) (1992): The Reform of Housing in Eastern Europe and the Soviet Union. London in New York: Routledge. United Nations Centre for Human Settlements, Innovative and Effective Approaches to Housing. Dostopno na: http://www.unhabitat.org/pmss/ listItemDetails.aspx?publicationID=1475. Modeli oskrbe z neprofitnimi stanovanji v Evropski uniji