letnik 14, št. 1/03 Alenka FIKFAK Razvoj prostorske zakonodaje spreminjanje urejanja prostora zunajmestnih naselij v članku je kratko predstavljena zakonodaja z vidika urejanja naselij In graditve objektov, pri čemer je Izhodišče raziskovanja na odnosu prostorskih razvojnih dejavnikov s formalnopravnimi normami In merili. V trenutku, ko so dejavniki že splošno veljavni, se zaradi narave pojma ali predmeta že pojavlja njegova nova oblika. Urejanje prostora je glede na zakonsko osnovo prej omejitev kot proces v razvoju, vendar je u preteklosti utrdila določene norme in pravila, ki so se opirale na prepoznavanje kakovosti prav teh dejavnikov Na teh dejstvih bodo temeljila izhodišča za oblikovanje normativnih inštrumentov tudi v prihodnosti, a bodo morali biti fleksibilno nastavljeni In časovno hitreje spremenljivi. To je osnova tudi novega zakona o urejanju prostora, izvajanje v smislu bogatenja prostora pa bo preveril čas The article presents a short review of legislature concerning management of settlements and building, whereby the starting point of reserach is in the relation between spatial development factors and formal, legal norms and measures. When these factors become generally valid, just because of the nature of the phenomenon or subject, its' new form emerges. In view of the legal basis, spatial management is above all a restriction, rather than process in development, although in the past, certain norms and rules have been enforced, which stemmed from the recognition of quality of these factors. Upravna merila Urejanje naselij Urejanje prostora Zakonodaja Administrative measures Legislature Spatial management Urban management 1. Uvod Praviio-upravna merila so tisti del, ki naj bi pripomogel k »ustreznejšemu« urejanju prostora. So splošna, temeljila naj bi na spoznanjih o prostoru. Zanje pa velja preprosto dejstvo; vse dokler je človek preživljal celoten ciklus življenja v omejenem prostoru, je s seboj prenašal spoznanja, vezana nanj: naravne zakonitosti in spremembe v njem. Bolj ko se človek oddaljuje od navezanosti na zemljo in naravo ter odmika od bistvenih razmerij v prostoru, tako on kot dmžba potrebujeta omejitve, norme in določila, ki naj usmerjajo njegovo bivanje. Prepoznani razvojni dejavniki, kot so trdnost in stabilnost, varnost pred požarom, higienska, zdravstvena in okoljevarstvena zaščita, varna uporaba objekta, zaščita pred hrupom, varčevanje z energijo in toplotna zaščita, so izhodišče za kakovostno urejanje prostora in graditev objektov ter oblikovanje normativnih instrumentov. Glede na spremembe v sodobni družbi bi morali biti bolj fleksibilno nastavljeni in časovno hitreje spremenljivi. To je temeljno dejstvo, na katerem naj bi te- meljil tudi novi zakon o urejanju prostora (ZureP-l)!^]. V spremenljivem obdobju sedanjosti bodo še večjo vlogo kot v preteklosti odigrali stimulativni, neobvezujoči razvojni instrumenti. Kje se bo gradilo, in kako je najprej urejal neformalni nadzor, ki je potekal brez pisanih zapovedi in prepovedi. Kasneje se pojavi pisano pravo: statuti mest, državni zakoni in drugi predpisi, pravno obvezni načrti. Mehanizmi neformalnega nadzora so bili predvsem navade, običaji, tradicija, simboli in lokalna skupnost (Fikfak, 1997, str. 77). 2. Dvajseto stoletje do konca 2. svetovne vojne »o neposrednem vplivu zakonodaje na stavbarstvo, bodisi v obliki piTotnih požarnih redov ali kasnejših gradbenih redov, za podeželski prostor verjetno ne moremo govoriti letnik 12, št. 1/01 vsaj do konca 19- stoletja.« (Lah, 1994, str. 88) Prvotna zasnova naselij ni bila načrtovana v današnjem smislu formalnopravnega urejanja prostora. »Vendar graditelji vedno upoštevajo - čeprav brez pravnih načrtov -ustrezno lego zgradb, osončenje, ulično mrežo, možnost obrambe, trgovanja, socialne stike in še vrsto drugih okoliščin za smotrno, gospodarno in estetsko ureditev svojega bivalnega in delovnega okolja« (Pogačnik, 1999, str. 47). Do konca 19. stoletja so bili sprejeti v vseh deželah, ki so bile del Avstro-Ogrske, stavbni redi, ki »zapišejo« do tedaj nenapisane dmžbene norme in merila (nadomestijo požarne rede). Stavbni red vojvodine Kranjske iz leta 1876 [2] je bil splošen akt v katerem ni bilo konkretnih rešitev, ki bi se nanašale na posamezno lokacijo. V njem redu so bili grad-beno-tehnični predpisi, načela lociranja pa so bila kratka in le načelna. Stavbna črta in nivel sta bila glavna instrumenta razmišljanja. Predpisovanje dimenzij je bilo natančno, vendar nenormirano in je večinoma izhajalo iz pozornosti do požarne varnosti, npr.: »Tla v kuhinjah, vhodi iz kuhinj v hleve. Tla v kuhinjah morajo pod ognjiščem in pri odprtem ognju na ognjišču ognja varno obložena biti okolo ognjišča najmanj 13 dm, in pri železnih (prihranilnih) ognjiščih najmanj 7 dm. Vhodi ali luknje (line) iz kuhinje v hleve ali druga kmetijska (gospodarska) poslopja so prepovedani brez pogoja.« (Stavbni red, 1909, str. 22-23). Zakon ponuja malo nasvetov, obvezuje pa vpletenost v zakonsko natančno določeno uradniško hierarhijo. Gradbeni zakon lo-aljevine Jugoslavije iz leta 1931 je že vseboval nekatera določila s področja urbanizma. Do podrobnosti je zahteval pravilne tehnične elemente. Dal je osnove in zalitevo za izdelavo regulacijskih načrtov in za določitev namembnosti površin. Regulacijski načrti so izboljševali prometne in komunalne razmere, vendar so hkrati postali orodje vladajočih slojev (manipulacija z zemljišči in zazidljivostjo). »Kljub regulacijam pa je še naprej prevladovala stara praksa brezobzirne parcelacije in stihijske izgradnje.« (A. Pogačnik, 1983) Nekateri avtorji opredeljujejo ta zakon kot »moderen zakon, ki upošteva večino civilizacijskih dosežkov in spoznanj veljavnih še danes« (Prelovšek, 1988, str 3-10). 3. Dvajseto stoletje po koncu 2. svetovne vojne v pi-vem povojnem obdobju še niso bili uvedeni novi normativni akti s področja urejanja prostora. Najpomembnejši pravni temelj, ki je omogočal širokopotezne gradnje tovarn, stanovanj, cest in kmetijskih zadrug, je bil Temeljni zakon o razlastitvi iz leta 1947. Odločilno vlogo pri urbanizmu in gradnji je imela država. Leta 1958 je bila sprejeta določba o gradbenih okoliših. Prelomnico v razvoju zakonodaje leta I967 pomeni Zakon o urbanističnem in regionalnem planiranju. S to zakonodajo je v urbanizem prvič vključen celoten slovenski prostor, saj »urbanistični programi pokrivajo območja vseh občin« (Fikfak, 1997, str 80). Že takrat z zakonodajo usmerjajo gradnjo v mestna okolja in preprečujejo prostorsko razpršenost enodružinskih hiš v zunajmest-nem prostoru l"^!. Zakon o urbanističnem planiranju iz leta 1967 [5] je bil postavljen v hierarhijo zakonov tako, da je nad njim šii^i Zakon o regionalnem prostorskem planiranju, pod njim pa Zakon o graditvi objektov. Pi-vič je urejanje prostora v Sloveniji obravnavano celovito. Uvedeno je novo sosledje dokumentov. Po duhu tega zakona se lahko v postopku za izdajo dovoljenja sprejemajo tudi lokacijske odločitve. Ta enoten postopek je sicer možen samo v »nezahtevnih« območjih, za katere je urbanistični red - za ruralna območja. Čeprav urbanistični red v »naseljih in območjih, ki niso zajeta z urbanističnim načrtom ali zazidalnim načrtom« omogoča enoten postopek za lokacijsko in gradbeno dovoljenje, pa nastane dokončna razdelitev v odločanju -ločitev med urbanizmom in gradnjo ter nasprotno. Z urbanističnim redom so določili način urejanja in sanacije naselij, rabo in komunalno opremljanje zemljišč, pogoje za graditev objektov glede lege, funkcije, višine in oblikovanja, velikost stavbnih zemljišč in pogoje, ki jih je moral investitor izpolniti za graditev ali posege, ki so vj^livali na spremembo j^ro-stora. Pri določanju namenske rabe zemljišč letnik 14, št. 1/03 je treba gledati na to, »da se kot zemljišča, namenjena za graditev, uporabljajo kmetijska zemljišča manjše proizvodne vrednosti« (Prelovšek, 1988, str. 3-11). 4. Prostorska zakonodaja v Sloveniji, 1984 v letu 1989 je prenehal veljati Zakon o sistemu družbenega planiranja in o družbenem planu SR Slovenije, sistem urejanja prostora pa je od takrat vse do danes nespremenjen. Do sprejema novih predpisov o urejanju prostora so veljale le prostorske sestavine družbenih planov. Urejanje naselij je bilo v tem obdobju premalo učinkovito pri zagotavljanju kakovosti okolja. Vse bolj so se zaostrovale določene sistemske pomanjkljivosti, ki so se v prostoru izražale tudi kot vse večja razpršenost in neobvladovanje pojava črnih gradenj. Te so bile: nizek delež organizirane stanovanjske gradnje, pomanjkanje celovitih urbanističnih dokumentov ter neprimerno razpolaganje s prispevki za uporabo stavbnih zemljišč. V preteklosti je nenaklonjenost politike do individualne gradnje posredno vplivala na to, da se v Sloveniji niso razvile organizirane, planirane oblike stanovanjskega zadruž- ništva. »Na področju stanovanjske in urbanistične politike smo uradno prisegali le na gradnjo večstanovanjskih objektov v dmžbe-no usmerjeni gradnji in to v okviru strnjenih naselij, zanikali pa smo želje prebivalstva po gradnji enodružinskih objektov v zasebni lastnini - tudi v obliki drobnejših poselitvenih vzorcev Čeprav so bile takšne želje strokovno in moralno politično obsojane, jih je oblast tolerirala, tako da je v 70-tih letih delež lastniške družinske gradnje ob ugodnih kreditnih pogojih države že presegel magičnih 50 % v okviru celotne stanovanjske produkcije.« (Gabrijelčič, 1996, str. 81) Individualnost človeka se je vse bolj uveljavljala in se je kazala v povečanju števila enodružinske gradnje. Najprej se je pojavila kot nujnost bivanja, edina rešitev v stanovanjski stiski, in šele kasneje kot način socialnega življenja. Tbdi zaradi zapletenih postopkov, ki so jih na podeželju le težko sprejeli (vsak posameznik si je razlagal lastništvo parcele tako: na svojem lahko počnem, kar hočem), so se pojavile čme gradnje kot posamezni objekti. Črne gradnje so trn v peti prostorskega urejanja, saj dokazujejo, da je mogoče vsaj z vidika posameznika zadovoljiti prostorske potrebe tudi nenačrtno, spontano in mimo poklicanih in pristojnih organov »Lokalni dejavniki ... so legitimen del odločanja o novem objektu, vendar pa lokalna ob- Preglednica 1: Sistem planiranja po ZuPr, ki je veljal do dec. 2002 (Gabrijelčič, Fikfak, 2002, str. 55) Prostorske sestavine planskih dokumentov pian občine Dolgoročni pian RS Srednjeročni pian RS Dolgoročni pian občine Srednjeročni pian občine Urbanistična zasnova: usmeritve za urbanistično urejanje; zaporednost širitve oz. prenove naselja; usmeritve za ureditev prostora za obrambne namene. Krajinska zasnova: Ohranjanje naravnih in ustvarjenih! vrednot okolja, varovanje kmetijskili površin, gozdov in območij rudnin; območja za poselitev in infrastrukturo; vodnogospodarske ureditve; usmeritve za varovanje in oblikovanje krajin, PROGRAIVISKE ZASNOVE {5 LET) PIN (prostorsko izvedbeni načrti): Površine in meje območij obravnave; usklajevanje interesov med posameznimi sektorji; zmogljivosti objektov in naprav; varovanje naravnifi in ustvarjenih vrednot, itd. PiA - prostorsko izvedbeni akti PUP {prostorsko ureditveni pogoji urejajo območja občin, za katere ni predvidena izdelava PIN oz. še ne bodo sprejeti v tekočem planskem obdobju. PIN (prostorsko izvedbeni načrti) ZN (zazidalni načrt): Za nova naselja ali posamezna območja znotraj ureditvenih območij naselij. UN (ureditveni načrt): Za prenovo, dopolnilno gradnjo in komunalno sanacijo v ureditvenih območjih naselij ter za druge posege v prostor, ki niso graditev. LN (lokacijski načrt): Za posamezne infrastrukturne naprave. letnik 14, št. 1/03 čutljivost mnogokrat ponuja prostor tudi za druge, povsem individualne želje, ki pri strokovnih presojali ne morejo imeti enake teže kot strokovne ocene in širši javni interes« (Gruev, 1998, str. 59). Leta 1993 je bil sprejet zakon, s katerim je država poskušala zaobjeti vse posege, do takrat izvedene v prostoru I^l. Po določbah tega zakona in drugih je določeno, da je treba za prav vsak objekt, napravo ali drug poseg v prostor, ki trajno spreminja njegovo namensko rabo, bivalne in delovne okoliščine, ekološko ravnovesje v naravi ali krajinske značilnosti in podobno, pridobiti lokacijsko in gradbeno oziroma enotno dovoljenje za gradnjo. Vsako lokacijsko ali katerokoli drugo dovoljenje za poseg v j^rostor mora biti utemeljeno v prostorskih aktih. Zakon o urejanju prostora I^J (ZuPr) je opredeljeval temeljne pogoje posegov v prostor. Pri poselitvi so se določila nanašala predvsem na usmerjanje nove gradnje. Nova poselitev se je usmerjala jDredvsem v ureditvena območja naselij, ki so s svojimi funkcijami služila širšim gravitacijskim območjem in so imela glede na naravne razmere in prometno povezajiost pogoje za nadaljnji razvoj (ZUPr, 17. člen). Zakon je definiral usmeritve za razvoj dejavnosti v prostoru, določal namenske rabe površin ter obvezne prostorske sestavine Dolgoročnih in Srednjeročnih planov. Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v pj-ostor I'''] - ZUNDPP je določal prosto rs ko izvedbene akte (PIA) kot podrobjiejše dokumente za urejanje prostora na ravni občin. Ti so se delili na prostorsko izvedben e načrte (PIN - zazidalne, ureditvene in lokacijske načrte novih naselij in prenove) ter prostorsko ureditvene pogoje (PÜP - urejajo območja občine, za katera ni predvidena izdelava PIN ali pa še ne bodo sprejeti v teko-čeju planskem obdobju). Zakon o stavbnih žicmljiščih I'Jl - ZSZ je imel v hierarhiji urejanja prostora pomemben položaj, ker je to zakon, ki omogoča prenos »papirnatih zasnov« v prostorsko realizacijo: od sprejetja prostorskega plana do začetka izgradnje posameznih objektov je treba opraviti še vrsto aktivnosti pridobivanja, priprave in opremljanja (stavbnih) zemljišč. »Program opremljanja stavbnih zemljišč je treba razumeti kot enega od temeljnih regu- lacijskih mehanizmov, s pomočjo katerega bodo lokalne skupnosti dosegle, da se bodo vsi investitorji tehnične infrastrukture, ki bo sestavljala komunalno opremo zemljišč, srečali na isti lokaciji, isto - oziroma bolje rečeno -pravočasno, ter da bodo imeli za začetek del zagotovljene vse formalne ter finančne in materialne pogoje« (Rakar, 2002, str. 74). Opremljanje zemljišč je v gradbeno-teh-ničnem pomenu gradnja objektov in naprav s področja tehnične infrastrukture (komunalnih dejavnosti, prometa in zvez, energetike). S temi aktivnostmi, ki finančno dejansko pomenijo vlaganje kapitala v prostor, se zemljišča spreminjajo iz kmetijskih v stavbna, kar je pogoj za gradnjo. Zakon o gradnji objektov - ZGO. V pravilniku o minimalnih tehničnih pogojih za graditev stanovanjskih stavb in stanovanj, ki je bil del ZGO, so bili določeni minimalni tehnični pogoji za opredeljevanje površin in dimenzij ter sosledje prostorov, v kar je bila posredno vključena tudi kultura bivanja l"l. Predpisovanje ni dopuščalo svobode odločanja, pa tudi ne razvojnih oblik novih bivalnih enot v smislu svobodne tlorisne zasnove, kjer bi bili vsi prostori združeni v eno celico s fleksibilnimi pregradnimi elementi, ki so del opreme prostora. Če hočemo načrtno urejati naselja, ni dovolj le ustrezna plansko-urbanistična zakonodaja, ki se opira na strokovne podlage in prostorske rešitve. Oblikovati je treba ukrepe, ki bodo omogočili hitro in usklajeno l'^i (ne nujno natančno) izvajanje sprejetih načrtov. 5. Spreminjanje zakonodaje na področju urejanja prostora Po letu 1989 je bil s priznanjem tržnega sistema nadomeščen sistem dogovorne ekonomije. »Od takrat so se zgodili števibii procesi, pomembjii za področje urejanja prostora: razrešeno je bilo vprašanje družbene lastnine, poudarjeno je lastništvo nad proizvodnimi sredstvi oz. kapitalom, povečana je vloga privatne lastnine itd.« (Konečnik Kunst, 2001, str. 9)- Ta dejstva ustvarjajo za sistem urejanja prostora popolnoma drugačne oko- letnik 14, št. 1/03 liščiiie, v katerih sistem deluje in opravlja svojo funkcijo. Vse od takrat se je »rojevala« nova prostoi"ska zakonodaja v Sloveniji. Novi zakon o urejanju prostora — ZureP-1. Zakon obravnava vsebino, ki je zdaj zajeta v treh zakonih, in sicer v zakonih o urejanju prostora, o urejanju naselij in drugih posegov v prostor in o stavbnih zemljiščih. Glavna načela, na katerih temelji, pa so (nekateri deli povzeti po Vladimirov, 2002): - jasno razmejiti j^ristojnosti prostorskega načrtovanja in dovoljevanja posegov v prostor med državo in lokalnimi skupnostmi (občina kot temeljna samoupravna skupnost) ; - ohraniti ustrezno hierarhijo aktov, s katerimi se načrtuje prostor (na novo definirati potrebne akte in poenostaviti komunikacijo med nivoji prostorskega urejanja); - določiti jasno strukturo prostorskih aktov s sistemsko ločitvijo norme od projekta. Uvaja se obrazložitev prostoi^skega akta (projektne vsebine - zapovedi in prepovedi kot normativni del, ki je hkrati pomoč in dodatno vodilo pri izvajanju prostorekega akta); - doseči večjo razvojno dinamiko in fleksibilnost v prostorskih aktih tako, da se uvaja posebna oblika regulacijskega načrta (po veljavni terminologiji je to prostorski izvedbeni načrt) z značajem projekta -programa (prostorski ukrep - predkupna pravica občine, komasacija, razlastitev in razne odškodnine); - zagotoviti večjo skrb države oziroma lokalnih skuj^nosti za pozitiven in usmerjen razvoj prostorskih struktur, zlasti naselij (uvaja se pojem razvojnega obinočja naselja - RON, ki naj bi bil prostorski rezervat za dolgoročni razvoj naselja, kjer je si- cer do sprejema ustreznih prostorskih aktov ohranjena prvotna raba prostora); - pobuda za načrtovanje in realizacijo prostorskih ureditev in posegov v prostor naj bo legitimna spodbuda za spreminjanje prostorskih planov (ne glede na veljavnost dokumenta) ; - postopek dovoljevanja posegov v prostor naj bi bil preglednejši in racionalnejši od sedanjega. Zakon ohranja lokacijsko dovoljenje, v katerem pa je treba z lokacijskimi projekti preveriti vse načrtovane zadeve povezane z javnimi interesi, in izvesti upravni postopek (zali-teve soglasjedajalcev, možni ugovori sosedov ipd.). Sedanje gradbeno dovoljenje, ki sicer ni predmet tega zakona, zamenja revizija gradbenih načrtov, itd. Ena od pomembnejših funl