Polona K(WAČ* izvirni znanst\-eni članiik JAVNA UPRAVA V ZNAMENJU LJUDI Povzetek. Jarnci uprava deluje v kompleksnem hi stalno spreminjajočem se okolju, ki ga ustvarjajo predvsem zahteve po splošni rasti uspešnosti in učinkovitosti dela. Hkrati se pričakuje večja demokratičnost uprave s celostno participacijo zaposlenih in uporabnikov javnih storitev v procesih odločanja. Med načini, kako se približati navedenim zahtevani, predstavlja tiajbolj celoint odgovor not o upravljanje javnega sektorja (ang. Netv Public Management) kot skupek konceptov, ki predlaga uvajanje sodobnih managerskih filozofij in metod v delo Javnega sektorja po vzoru zasebnega sektorja. Uveljavljanje koncepta usmeritve k tijjorabnikom, kije eno ključnih načel novega upravljanja javnega sektorja. se začne z opredeljevanjem potencialnega u/jonibnika in njegovih potreb, konča pa šele z zadovoljitvijo ugotovljenih zahtev. Uspešnost javne uprave in kakoiwt javnih storitev sta tako nujno pogojeni z zadovoljitvijo potreb in pričakovanj uporabnikov javnih storitev. Ključne besede: javna uprava, novo upravljanje javnega sektorja, demokratizacija, uporabniki javnih storitev, kakovost javnih storitev, Slovenija Od tradicionalnega k novemu upravljanju javnega sektorja Spreminjanje družbe, upravnega okolja in upravljalskih mmlelov v javni upravi Javna uprava je zaradi varovanja javne koristi in uveljavljanja načel enakosti in pravičnosti ter socialnih funkcij države neprofitna monopolna institucija. Pa vendar ni samozadostna in tako deluje v stalno spreminjajočem se dnižbenem okolju'. Tako kot se spreminja upravno okolje, naj bi se s ciljem lastne uspeSnosti in legitimnosti spreminjala tudi uprava. Spremembe v okolju določajo, kdaj naj .se organizacija spreminja, vrsta sprememb okolja pa določa obseg strateških in/ali operativnih sprememb v organiz;tciji (Vizjak, 1994: 878). Ob razvojni in pospeševalni funkciji uprave za celotni družbeni sistem, mora javna uprava še posebej aktivno jjred-stavljati vzor stalnega razvoja in pomeniti spodbudo in ne coklo splošnemu napredku. • .Mag. /\iloiia Koi-ac. .Mliilstrsuti za iioiraiije zadeiv. t'pravna abattvmija. t.JuMjana. ' -Vilveni .ivelii. čigar/HnliMem Je nrganizacija, so s/nvnienilx edina siatnlai: okolje in orgtinizacl-Ja, ki nepoznani spreminjanja, sla mriva."(TavCar. t zmanjševanju javne porabe je (bila) primarni vir upravnih reform v osemdesetih in devetdesetih letih. Med ostaliini cilji, ki jih skušajo zajeli sodobne reforme javnega sektorja, velja poudariti demokratizacijo uprave (vzpostavitev stalnega dialoga z uporabniki in zaposlenimi ter razvoj odnosa uprava-civilna dnv/hw), zadovoljevanje političnih interesov, nadaljnjo profesionalizacijo in izboljševanje kakovosti storitev. Če poenostavimo vpliv državnih tradicij na cilje reform, velja z:i anglosaksonske in germanske države prvenst\'eno usmeritev k ekonomskim ciljem. V zadnjih petnajstih letih so tudi v anglosaksonskih državah prešli od delovno-storilnih ciljev k bolj demokratičnim vidikom reforme, medtem ko za skandinavske države slednja usmeritev velja že od začetka. Novo upravljanje javnega sektorja Zaradi celovitosti različnih ukrepov je kot nov vzorec upravljanja najbolj primeren niz podjetniških^ konceptov pod .skupnim imenom novo upravljanje javnega sektorja. Novo upravljanje javnega sektorja (ang. New Public Management) pomeni novo paradigmo upravljanja javnega sektorja s poudarkom na usmerjenosti k uporabniku in splošni učinkovitosti s prenosom aplikatibilnih managerskih metod dela in konkurenčnih mehanizmov iz zasebnega v javni sektor Novo upravljanje javnega sektorja vpeljuje v javno sfero elemente upravljanja in vodenja privatnega sektorja, ki se nanašajo na ekonomijo in ekonomiko poslovanja, metodologije upravljanja in vodenja, delovne metode in tehnike, podjetniški način razmišljanja in delovanja, usmerjenost k ljudem, tako k uporabnikom kot zaposlenim, poslanstvo in strategijo organizacije, graditev nove kulture, opredelitev odgovornosti za rezultate, povečanje avtonomije organizacije in posameznika, vse to pa v javnem interesu in skladno z veljavnimi zakoni (Žurga, 1997: 470-471). To pomeni uvajanje podjetniških konceptov kot .so: - ločitev politične (strateške) in strokovne (operativne, izvajalske) funkcije', - opredelitev vizije, poslanstva, ciljev dela, uvedba strateškega managementa, - usmerjenost k uporabnikom javnih storitev, - naravnanost k rezultatom, uspešnosti in učinkovitosti, merjenje učinkov in vzpostavljanje odgovornosti, ekonomičnost, - avtonomija',decentralizacija in delegiranje odgovornosti, - uvajanje konkurenčnosti (privatizacija, kvazitrgi). ' llHlJelitiSlvo lii/mjmiijcmo kol Inovallviio rodeiije (Motliiii. 1996: 75); kol iskanje norih l)rlloinosU in {Kistovno Inovallvnosl. ki naj nattomesU bimkraisko formalizacijo ti/iravljanja. logo in nelivgaiio jKisloranJescitjcm iiCinkoritosli (Rus. 1999:15). ' tzliMtiSino je imiularjanje flöge tifirafe kol nosilca usmerjanja in ne lotiko Izvajanja javnih slorller (odkrivanje javnih /lolreb. oblikovanje reSilev za njihovo zadoir/ljevanje. zagotavljanje virov in izvajalcev, vrednotenje /irogramov) V tem kontekstu {mmeni toCUev /lolillino simteSke In ofiemllvne funkcije uprave imiulaijanje usmerjevalnih nalog za razliko od golega izvrševanja odl(K'llev. O/ierativne naloge se v smislu /Ktrtnerstva />ivna upravljanje javnega sektorja Pravila cilji -» merjenje uspeSno.sti zakoniti [xwtopki učinkovitost dela Predvidljivost okolja priliigoditev okolju Odgovornost usmeritev k rezultatom Porntalizem (primeri) inovativnost Zakonitost uspešnost Profesionalnost, lojalnost zadovoljevanje (p)osebnih interesov ia\ ni interes, javna kori.st dobiček Novo upravlj;mje javnega sektorja ob usmerjenosti k učinkovitosti, konkurenci in avtonomiji poudarja tudi institute zakonitosti dela, etičnih n;ičel in odgovornosti, ki .se uresničujejo s transparentnostjo javnega dela. Uspešnost javne uprave namreč lahko s podjetniškimi koncepti dela povečujemo le, če kazalce organiz;icijske učinkovitosti podredimo načelu zakonitosti in klasičnim vrednotam javnega sektorja. ' Konktvnm ^re r« prijeme hiti so primerjanje reziilialor In zuleilovanje /ki niiJbolJSem (ang. bendi-marking), nagnajeninje Javnih managerjef. rrednoiiiice, ti z fnoix'emiijeni nresničajejo iiraiico da Izbire, tmnbnrcnčnosi v fioliilbl npravljanja s CloivSiimi viri, deienlnilizacijo In avlonomljn decenira-tiziranlli delov uprave (bvazilrglj. sklefxinje/logodb z opnedefilvijo zahtevanega nivoja storitev l/td Slika 1: Noro upravljanje Javnega sektorja |xxljcini^ki konccpli, mchani/nii in inciiKic - deni(itniiizticl/a - večjo iiCIiiHfivlInsl lii flelaMliiiKsi_ ^^^^^■na korisT^ C^^^^j^initost^ etika Traasparcntiiost javna odgovornost Demokratizacija uprave, t.j. usmerjenost uprave k ljudem, tako uporabnikom kot zaposlenim, je eno temeljnili načel novega upravljanja javnega sektorja. Naravnanost k u|X)rabnikom naj bi dosegli z omejevanjem samozadostnosti uprave in z upo.šievanjem zahtev in želja uporabnikov javnih storitev. Pravzaprav gre za o|xrracionalizacijo gesla uprava v službi ljudi. Kvaliteta upravnega tlela je tako opredeljena z elementi odnosa javnih uslužbencev do uporabnikov, informiranja javnosti (transparentnost dela), trajanja reševanja zadev in dostojMiosti. Naravnanost k strankam, proakiivnost, avtonomija in notranje podjetništ\'o so temeljne karakteristike najbolj uspe.šnih podjetij, ki bi s smiselno aplikacijo naSle s\'oje mesto tudi v javni upravi. Vkolikor v okviru reformnih prizade\'anj ne bomo upoštevali tudi položaja javnih uslužbencev, optimalnega rezultata ne bomo dosegli. Zato je |x>trebno strokovno, kadrovsko in finančno celostno pristopiti k urejanju vprašanj sistema javnih uslužbencev. S predpogojem prostorske in tehnične opremljenosti gre v prvi vrsti za avtonomijo odločanja. Upoštevati moramo tudi, da ni učinkovitosti brez humanosti in da ni humanosti brez učinkovitosti (Slovenski managerski kodeks, 1990). Demokratizacija javne uprave Koncept usmetjenosti k uporabnikom Kljub tradiciji delovanja in monopolnemu položaju, javna uprava ni sama sebi namen, temveč je njen smisel služiti uporabnikom svojih storitev oziroma davkoplačevalcem nasploh. Uradniki morajo biti odgovorni predvsem uporabnikom; pojem javne oclgovornosu namreč temelji na odnosu uprava-državljani. Uporabniki oziroma državljani so postali sooblikovalci Javnih politik in niso (več) le pretlmet uradniškega dela. Drucker meni, da je cilj vseh bodočih strategij v nepro fitnih organizacijah v vzpostavitv i takšnega partnerskega razmerja med uporabnikom in izvajalcem, da postane uporabnik sodelavec izvajalca (v Rus, 1994: 960). Enako ugotavlja naš varuh človekovih pravic in svoboščin (Letno jKjročilo 1997: l6), ko pravi, da je ena temeljnih pravic državljanov pravica do .sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, za kar pa je nujna predhodna obveščenost javnosti o vladnih in upravnih namerah. Govorimo o transparentnosti oblasti (ang. open government), ki je pogoj z;i uveljavljanje odgovornosti upravnih delavcev nasproti državljanom. Odprtost uprave javnosti zahteva prilagodljivost, hitre reakcije na zahteve okolja, iskanje novih priložnosti in alternativnih rešitev; skratka proaktivno naravnanost uprave. Z opredelitvijo vizije, poslanstva in ciljev postane proaktivno delovanje j;isno. Brezovšek (1997:184) ugotavlja, da je trenutna vladna distributivna in pragmatična naravnanost preživela in jo je potrebno nadomestiti z razvojno in vizionansko usmerjenostjo. Vizija in poslanstvo naj bi seveda vključevala koncept usmerjenosti k uporabniku in delovanja v dobro vseli ljudi. Kot primer lahko navedemo vizijo prenove britanskega vladnega sektorja (.Modernising Government, april 1999), ki trud za boljšo vlado utemeljuje s ciljem izlx)ljšati življenje ljudi nasploh (Better government to m;ike life better for |>eople). Vlada Republike .Slovenije je v tem smislu oktobra 1996 sprejela t.i. Politiko kakovosti državne uprave, kjer je kot eden izmed ciljev dela n;ivedeno ustvarj;mje možnosti za kakovostno delo in življenje drž:ivljanov Republike Slovenije. Za uresničitev koncepta usmerjenosti k uixprabnikom so potrebni sistemski pred|X)goji; gola programska lloskuhi, brez nadaljnjih ukrepov, je izraz samozadostnosti uprave in prezira do uporabnikov. Te sistemske politike izhajajo iz spektra družbenih in upravnih vrednot. Hadley in Young (1990: 46) navajata kot predpogoje za naravnanost k uporabnikom: - politično podporo, - decentnilizacijo (lažja odzivnost in prilagajanje določenim uponibnikom), - razvoj odno.sov z lokalnimi oblastmi (v Sloveniji ureditev razmerja upravne enote - občine), - pristop od delnega k splošnemu (npr. s pilotnimi projekti), - ciljno usposabljanje, prilagojeno različnim nivojem javnih uslužbencev, - vpliv samih uporabnikov na oblikovanje storitev". Model s ključnimi elementi odzivne javne uprave (Hadley in Young, 1990: 80) tako vključuje: ♦ nirlliilxtcija ii/uinihnikov sega (hI sotleloraiija firl razvoju lii obllkovaiiju storitev tlo obvladovanja ktikoiwti. vfiliva na delovno etiko zafKistenih in trženja (\'erblC, 1994:109-1I7). Slika 2: Model odzivne organizacije (Hadley in Vonng, 1990:80) Vrednote in cilji - manj.šajoča .se vloga države - usmerjenost k uporabnikom - podjetni.^tvo - sinergija - smotrna ekonomika Predpogoji za organizacijsko povezanost in nadzor pristojno.st in odgovornost, sposobnost in izku.šnje, predano.st T Struknirc i)mog{)čajc) rcali/acijo /Zidanih politik s poudarkom na IT in vrednotenju učinkovitosti I Upravljanje čloivškili virov sodobni pristopi, vključenost zaposlenili, politično k)biranje Dinamična, prilagodljiva In odzivna organizacija Za upravno dejavnost se vedno navaja, da je izrazito natančna in podvržena strogemu u{X)Stevanju predpisov. Javna uprava lahko deluje le v okviru tistega, kar ji je dovoljeno, ne pa v mejah česarkoli, kar ni prepovedano. Usmeritev k uporabnikom pa ni vsebina nekega člena zakona, temveč izhodiščni cilj upravnega dela in merilo upravne uspešnosti, zato bi morala ideja demokratizacije prežemati ljudi, ki pripravljajo in sprejemajo zakonodajo, ne samo izvrševalce na ojjerativni ravni. Duh novega upravljanja javnega sektorja je potrebno vgraditi v razmišljanja javnih uslužbencev in tudi politikov, saj pride (ne)naravnanost k uporabnikom do izraza že v fazi priprave in presoje predlogov zakonodaje. Graditev odno.sov z uporabniki je postopna. Izhodišče je opredelitev poslanstva, sledi oblikovanje storitev' po meri posameznih ciljnih skupin uporabnikov, izvajanje storitev in vrednotenje storitev in odnosov po kriterijili (standardih) kakovosti. Ena bistvenih strategij neprofitnih organizacij v bodoče je po Druckerju (v Rus, 1994: 959) strategija trženja, ki se začne z ugotavljanjem in opredeljeva- njem |)oteiicialiiega iiporabnika in njegovih potreb, konča pa šele z zadovoljitvijo teh potreb. Pomemben del ii.smerjeno.sti k uporabnikom je si.stem upravljanja člove.ških virov (zaposlenih), saj le motivirani in u.strezno us|X).sobljeni uslužbenci nudijo kakovost po meri uporabnikov. Ukrepi, ki sledijo načelu usmerjenosti k uporabniku, so opredelitev uizije v smislu zadovoljevanja uporabnikov, določitev posledičnih ciljev dela in merjenje uspešnosti doseganja načrtovanih politik, avtonomija in decentralizacija, ki omogočata večjo Fleksibilnost in odzivnost uprave, konkurenčnost, ki \odi k višji kakovosti storitev, prenos izvajalske funkcije na druge dele upra\e in družbe (s tem konkurenčnost in boljši nadzor) itd. V tej smeri že od začetka devetdesetih let intenzivno delajo predvsem v anglosaksonskih državah (ustvarjanje kvazitrgov -notranja konkurenca med avtonomnimi agencijami, pogodbeno delo, ugotavljanje uspešnosti in učinkovitosti, standardi kvalitete dela). Aprila 1999 so v Veliki Britaniji izdali belo knjigo vladne prenove Modernising Go\'crnment, ki med ključnimi cilji programa navaja v korist uporabnikov javnih storitev načrtovano partnerstvo z lokalnimi ponudniki javnih storitev, t.i. one-stop-shop.s', prilagoditve |X)sameznim ciljnim skupinam (starejSi, invalidi, podjetniki) in redefinicijo javnih služb. Kakovost javnih storitev kot zadovoljevanje potreb in pričakovanj uporabnikov Globalizacija |X)slovanja vpliva na pojmovanje kakovosti ne le geografsko, temveč tudi medsektorsko, saj se zahtevnost povprečnega uporabnika javnih storitev zvišuje z zadovoljstvom nad kakovostjo storitev v zasebnih storitvenih dejavnostih. V državni upravi pravice do izbire ni, zato je toliko bolj pomembno, da se uprava sama ne vede samozadostno, ampak samoiniciativno uvede kriterije kakovosti, kar končno danes tudi z izkušnjami iz privatnega .sektorja, pričakujejo uporabniki. Storitev je kakovostna, če opravi tisto, za kar je predvidena in se odziva na potrebe uporabnika. Bisrseno je, da je kakovost skladnost s potrebami in pričakovanji uiKjrabnikov, ne pa nekaj 'dobrega' ali še sprejemljivo dobrega. Kakovost je proces. Kakovost upravnega dela je sožitje zakonitosti in strokovnosti ter učinkovitosti, dostopnosti, ustrežljivosti, prijaznosti in etičnosti. Po \'erbiču (1991:65-69) imata med determinantami kakovosti največji ix>men zanesljivost in odzivnost, omeniti pa velja tudi strokovnost, dostopnost, ustrežljivost, konuuiiciranje in razumevanje strank. V različnih raziskavah se omenjajo drugi dejavniki; t;iko je bila na Ministrstvu za notranje zadeve (Inkret, 1997) kakovost opredeljena s pojmi časa, prostora (dostopnosti) in odnosa. Pomembna je tudi informiranost uporabnikov. Minister za javno upravo v Veliki Britaniji g. Kilfovle ima za kakovost javnih storite\' skupek komponent, kot so usmerjenost k uporabnikom, povečan dostop in možnost izbire, učinkovita raba informacijske tehnologije, odprtost in odgovornost, sodelovanje z drugimi deli dnižbe, uspešno ' VratU za itriiii ljiiiie. kjer tahko iijiombiiiki lui enem mesm uredijo zadere (i t. One-Sloji-Aneiicv/SliolO- so ztiiireli predivem i- nemikih mestnih iilinti-uh /\imenijo uresntieranje nnCet lažje diKStoimosli. krajie Čakalne dobe in krajSega Časa obdelare /iroHenJ in zahtev. Mesto Iteidelberg Je s prv-Jeklom ■one-.sio/hsliop' I. 1994 osvojilo prvo nagrado za kakntiKSi. ki Jo /lodeljiije Visoka Sola za upravo v St>eyerjn. nibo virov, iiiovativiiost in stalno izboljševanje. Peters in Waterman v znanem delu In search ofexcellence (1989) odličnost ilefinirata kot v.soto inovativnosti, sposolv nosti spreminjanja in doseganja ciljev. Zviševanja ravni kakovosti se lotevamo postopno, vendar celovito z (Verbič, 1994; 106, 107): - ugotavljanjem z:idovoijstva strank, - izbolj-šanjem komunikacijskih tokov znotraj in navzven, - rednim usposabljanjem zaposlenih in z zgledom vodstva, - sistematičnim spremljanjem in analiziranjem problemov ter - izdelavo internih n;ivodil in standardov kakovosti (tudi podeljevanjem priznanj). Eno izmed sredstev za boljšo kakovost storitev pretlstavlj;i ustrezn;« opremljenost uprave, zhisti z informacijsko tehnologijo. Z informacijsko tehnologijo lahko upr;iva v smislu usmerjenosti k uporabnikom le tem zagotovi hitrejše in bolj kakovostno zagotavljanje storitev'. Kakovost pomeni tudi demokratičen odnos uprave do uponibnikov. Vendar informacijska družba, v kateri smo oziroma kamor prehajamo, sama po sebi ne bo nujno demokratična. Uporaba informacij-.ske tehnologije lahko pomeni odprtost, prijaznost do državljanov in njihovo sodelovanje pri j;ivnih zadevah le, če bosta politika in uprav;i takšna r;izmerja tudi dejansko uresničevali (Topli.šek, 1998: 267). Po .svetu .se zviševanja kakovosti lotevajo različno, skupno pa je izhodišče zadovoljevanja uporabnikov javnih storitev. Kakovost zlasti v Združenih državah Amerike in v Veliki Britaniji en:ičijo z dosledno usmerjenostjo k u|X>rabniku in učinkovito rabo virov, poudarjajo pa tudi inovativnost. Primer ukrepov so oblikovanje standardov storitev (t.i. državljanske listine v Veliki Britaniji, Belgiji, Franciji, n;i Portugalskem itd ), uporab;) kakovostnih shem (evropski model poslovne odličnosti, ISO 9000 standardi), uradi za državljane idr Pri nas .se proklamativno opredeljuje cilje zadovoljevanja uporabnikov in dvigovanja kakovosti, vendar .so konkretnejši poskusi ugotavljanja in izbolj.ševanja kakovosti redki. Vlada Republike Slovenije je po zahtevah stand:irdov ISO 9001 izdala dokument 'Politika kakovosti državne uprave' (1996), v kateri navaja n;tčela delovanj;) državnih ur;idnikov za večjo kakovost storitev tiržavne uprave z n;)menom približevanja evropskim in ISO 9000 standardom. V zvezi s tekočo reformo javne uprave velja omeniti eno izmed ciljnih področij preobrazbe ustiierjene k zagotavljanju lx>ljšega izvajanj:) nalog in vzpost:)virve učinkovitejšega nadzora in boljšega uveljavljanja odgovornosti s pogodbeni)n pristopom in ciljno usmerjenimi procesi (tiierjenje kvalitete in kvantitete). Kakovost dosežemo s preprečevanjem napak, ne z ugotavljanjem stopnje sprejemljivosti napak. Če je pojem kakovosti upr;)vnega dela identičen zadovoljevanju |x>treb iti pričakovanj u|>orabnikov javnih storitev, je z;i doseganje kakovosti [KJtrebno v prvi vrsti: - oblikovati sistem participacije uporabnikov, - opredeliti standarde dela (postaviti meje odgovornosti v sistemu posameznikove uspešnosti) in - decentralizirati upravo s ciljem prilag;)janja posebnim skupinam uporabnikov ob hkratnem izboljšanju informacijskih povezav. Sodobno upravljanje človeških virov Upravljanje človeških virov je s pojmovanjem zaposlenih kot največjega bogastv'a organizacije postalo izjemno pomembno. Kadri so danes vsaj proklamativno potenciali, viri, investicija in ne strošek. Celo v gradivu Proračunskega memoranduma Urada RS za makroekonomske analize in razvoj za obdobje 1997-2001 se poudarja ugotovitev, da uveljavljanje modela evropske odličnosti v v.seh delih ekonomskega in političnega sistema narekuje uresničevanje strategije razvoja človeškega dejavnika. Farnham in Horton (1996: 324) opredeljujeta naslednje trende upravljanja človeških virov v okviru (jrehajanja od tradicionalnega k novemu upravljanju javnega .sektorja: (1) kadrovska funkcija postaja strateško pomembnejša od upravne, (2) stil vodenja se spreminja iz paternalističnega v racionalističnega, (3) večja fleksibilnost pri zaposlovanju, (4) odnosi med delodajalcem in delojemalci so bolj enakovredni kot prej in (5) država kot delotlajalec povzema uspešne pristope zasebnega sektorja. Moderni pristopi k ravnanju s človeškimi viri poudarjajo, za razliko od tradicionalne teorije o delu z ljudmi in kasnejše teorije o medčloveških odnosih, predvsem popolno u|x)ralx) kadrovskih virov, pomoč zaposleninj pri sproščanju njihovili zmožnosti in ustvarjanje pogojev za participacijo zaposlenih pri skupnih ciljih, samousnierjanju in kontroli (Možina, 1998:7). Vloga upravnega numagementa je torej ustrezno usmerjanje in motivacija operativne ravni javnih uslužbencev Odnosi meti različnimi nivoji zaposlenih in med ptjsamezniki morajo biti jasni in smiselni, da bi uprava lahko tudi navzven delovala kot učinkovita institucija. Odločanje kot končna jKisledica temeljne dejavnosti upravnih strokovnjakov mora potekati avtonomno, da lahko govorimo o odgovornosti na eni strani in o demokratičnosti, samoiniciativnosti, ustvarjalnosti in spodbudah na tirugi strani. Notranja demokracija pa ne more biti večja brez večje odprtosti in manjše zunanje avtonomije organizacij (Rus, 1986: 60). Demokratizacija odločanja izJiaja iz načel politične enakosti, reprezentiranja z delegiranjem, strokovne pristojnosti in učinkovitosti (prav tam, 15). Med prvinami organizacijske kulture, ki vplivajo na uspešnost organizacije, so najbolj pomembne zahteva po samoodgovornosti sodelavcev, .skupinsko delo, participacija zaposlenih, aktivno informiranje, samostojnost pri določanju vsebine dela, humanizacija dela itd. (Kavčič, 1994:184). V kontekstu razvoja učinkovite upravne kulture je zanimiv pregled ključnih elementov britanskega standarda za učinkovito investiranje v usposabljanje in razvoj zaposlenih v javnem .sektorju (ang. Investors in People): - predanost vodstva, ki verjame v pomen razvoja človeških virov, - načrtovanje razvoja, ki temelji na rednem ugotavljanju potreb po usposabljanju in razvoju, - načrtovanje karier zaposlenih in izvajanje začrtanih ukrepov, - organizacijska uspešnost glede učinkovitosti investicij v usposabljanje in razvoj. Sodobno upravljanje človeških virov vnaša v tradicionalno centralizirano kadrovsko politiko elemente (leksibilnega zaposlovanja, stimuliranja, usposabljanja in odpuščanja glede na po.sameznikovo delovno uspešnost. Skupni cilj mo- dernejših pristopov v upravljanju človeških virov je namreč /mspeHei ntiJe iispeš-nosli in iičinkoi'itosli or^iini/^\ci\e, ki naj bi bilo rezultat pripadnosti, moti\ iranosti in notranje tekmovalnosti za|X>sienih. Sklepno velja poudariti strateško vlogo človeških virov, ki organizaciji omogoča proaktivno delovanje. Javna uprava v znamenju ljudi Izhodišča za spreminjanje in razvoj javne uprave V luči .stalno spreminjajočih .se zahtev okolja, je bistvenega pomena sistem.ski pristop k oblikovanju, spieminjanju in razvoju javne u|jrave kot organizacije. Izhodišče reševanja obstoječih in prihajajočih problemov dela v upravi je t.i. dinamična mreža komunikacije, torej čim bolj odprta in transparentna informacijska struktumpovezav med deli uprave in drugimi družbenimi podsistemi (identifikacija nosilcev intere.sov javne u|>rave). Za oblikovanje sheme takega komunikacijskega omrežja je jKJtrebno opredeliti poslanstvo javne uprave, iz katerega izpeljemo cilje dela. Ti so osnova za oblikovanje funkcionalne potlobe uprave in s tem neformalnih komunikacij. Sledi organizacijska .struktura s formalnimi komunikacijskimi potmi. Po Druckerju namreč tip organizacijske strukture določajo rezultati, ki jih mora organizacija do.seči. Predlogi za demokratizacijo slovenske javne uprave Spreminjanje upravljavske paradigme je vsebinsko in časovno zahtevno delo, h kateremu trenutno v Sloveniji pristopamo s celovito reformo javne uprave. Reforma vrsto podjetniških prijemov' v sistem uprave vnaša na analitičnih temeljih. Cilji slovenske reforme se pretežno ujemajo s koncepti novega upravljanja javnega sektorja. Prenova slovenskega upravnega sistema upošteva spreminjajočo se vlogo države od represivne k ser\'isni funkciji, decentralizacijo odločanja in organizacijskih struktur, profesionalizacijo, kar naj bi vodilo k odpravljanju oziroma zmanj-ševanju najbolj perečih problemov upravnega sistema (Debelak, 1997: 40): pomanjkljiva vertikalna in horizontalna koordinacija dela v državni upravi, ja.s-nejša delitev obla.sti med parlamentom in vlado, neurejen status paradržavnih organizacij, nezadostne povezave med proračunom in delom javne uprave ter večja politična podpora reformnim procesom. Najvažnejša vprašanja razvoja slovenske javne uprave so, po Brejcu (1997: 18), demokratizacija tiružbe in javna uprava, upravljanje človeških virov, učinkovitost javne uprave, javna uprava v informacijski družbi in usposabljanje javnih uslužbencev. Izstopajoči problemi, ki vnašajo med uporabnike javnih storitev in zaposlene občutek nezadovoljstva in s tem tudi podlago za morebitne spremembe, segajo na naslednja področja: - odnos med politiko in upravo, pri čemer spreminjajoča se politična gibanja vplivajo na delo uprave v preveliki meri, - centralizacija državne uprave s slalx) medsektorsko in nivojsko koordinacijo dela, ki s hierarhično strukturo onemogoča organizacijsko in individualno avto- nomijo ter lleksihilne inctotle dela; polcj; lzmik:inja oilgovornosti otežuje prihiga-janje potrebam uporabnikov in spremembam v okolju, - nezadovoljiva ivgiilalira - notnmje nepovezana zakonodaj;i z neenotno interpretacijo, ki ob |X)trcbi drž;ivnih uratinikov po natančni opretlelitvi postopkov dela vnaSa ob hkratnem pomanjkanju poslanstva in ciljev uprave med zajK^slene občutek izgubljanja č;isa in truda za neke vmesne, le trenutno z;idovoIjive rešitve, - sklop problemov v zvezi z upravljanjem človeških virov oziroma z uslužbenskim sistemom, kjer izstop;ijo neurejen:i ;ili nezadovoljivo rešena vpraš;mj;i zn/foslo-l aiijei, luigrajei niija (plače in druge vzpodbude) in iis[K>snhljaiijn. k:ir predstavlja za zaposlene osebne demoiivatorje, - izrazit:) iisnieijeiiosl uprave nase in odsolnosi prilagajanja potrebiun okolj:i s č;tsovno z;i|><)znelim rešev;injem n;ist:ilih problemov st:i vzrok neg;itivne potlobe uprave in javnih uslužbencev v j;ivnosti. Kljub močnemu |X)udarjanju o ;ivtonomiji strokovnih odločitev, je uvaj;mju konceptov ntnegit upravljanj:! j:!vneg:! sektorja nujno 7:,\g,o{o\ \\\političnoimciporo. 7.a kar je predpogoj i!skl;!ditev ([»litičnih) interesov n;i več ravneh. Namieč, šele s soglasjem o namenu in ciljih reforme, četudi kompromisnih, imajo spremeiiibe možnosti preživetja dlje od načrtovanja na papirji!. Glede na večkrat opazno nerazumevanje določenih poj!iiov, n;ičel in ukrepov velja pri uvajanju podjetni.ških n;ičel v j:ivno upravo posebno pozornost tiameniii poleg ;inalitične in sistemske .strategije reforme tudi marketingu - t;!ko znotraj upnive kot n:isproti uporabnikom. Informiranje in promoviranje sta pogoja za razumevanje, brez katerega ne moremo govoriti o sprejemanju in dej:!n.ski imple-!iient:iciji katerekoli refortiie. Bistven primanjkljaj na.še itprave z;! učinkovito delo je \poman jkanju poslanstva in pravni regulaciji kot etiinetnu nadomestilu le tega. Odsotno.st strate.škega načrtovanj:! pomeni oviro optimalni izrabi virov. V tem kontekstu velja omeniti prizatlevanj:! v okviru tekočih reformnih projektov uprave, ki se predlogov rešitev lotev;!jo bolj :!li m;!nj r:ivno s teg:i vidika (opredelje\';inje okolja in nosilcev intere.sov, normativno urejanje sistemskih vpra.šanj o .splošnetii upravnem postojv ku in j;!vnih i!službencih, snemanje |>ostopkov, poleg normativnih in institucionalnih tudi interesne analize in podobno). .SLstetii.sko je za j;ivno upnivo v znamenju ljudi potrebno napore ustiieriti predvsem v razvoj instiu!t;! participacije uporabnikov (od informiranj:! ter ugot:!vlj:mja njihovih |X)treb in zadovoljst\':i tlo oblikovanja k:italoga javnih storitev in končno vloge i!|X)r:!bnikov pri vrednotenju tlel:! upr:!ve). Ž;!l wlja tudi za drž:ive, ki jih je reformni val zajel med prvimi, d:i se v desetletje dolgem uv:ijanju noveg:! javneg:i managementa status uporabnikov ni bistveno spretnenil, čejjrav .so bile potrebe klientov kot |XJs;imeznikov glavni cilj reforme javne uprave (Rus, 1999: 19). Razvoj je obtičal z uvelj:ivljanjem vrste instrutiientov za merjenje potreb uporabnikov, čcpr:!v .so i^niv metode novega upntvljanja j;!vnega sektorj;! spodbudile pogostejše ocenjevanje kv:iliteie storitev s stnini itponbnikov. Probleiii je v tem, d:i izvajalci evalvacije uporabnikov Uthko i!poštevajo ali pa tudi ne, zato je na mestit prestrukturiranje sistema k zadostni |X)dpori uvelj;ivljanja ghisu uporabnikov (npr. v Veliki Britaniji, pntv tam: 20-21). Nadalje je za uresničitev otizivnosti javne uprave ptitrehna fimkcionalna in strukturna (lecentralizacija s hkratno koordinacijo (le decentraliziran sistem uprave se lahko približa specifičnim skupinam uporabnikov)". Razmisliti velja tudi o vnosu koiikiircnčmli elementov, ki nedvomno zv išujejo raven kakovosti storitev, inovativnost in motiviranost javnih uslužbencev. Z zagotovitvijo iKiljšega izvajanja nalog in vzpostavitvijo nCinkovitejSega nadzora in bolj.šega uveljavljanja odgovornosti, .se presega trenutni nadzor le nati finančnim vidikom dela, zato .so predvideni ukrepi v reformi .slovenske uprave potrebni in zaželeni. Proces ocenjevanja kakovosti dela posameznih upravnih organov v upravo vnaša s primerjanjent rezultatov tudi elemente notranje konkurenčnosti in posledično dviga že obstoječe kvalitete. Pogoj za uvajanje ugotavljanja kakovosti in Sfjlošne uspešnosti .so natančno opredeljeni kriteriji. Vloga uprave kot dobrega go.spodarja pri nas .še ni ilovolj poudarjena, konkretnega cilja v smislu ekonomske učinkovito.sti ne najdemo niti v programu reforme. Po.samezni mehanizmi modernega poslovanja se venclade nakazujejo v politiki javnih financ (dolgoročnost proračuna, izhodna usmerjenost, težnja |xj večji fleksibilnosti). Ob dokazani pozitivni korelaciji med učinkovitostjo organizacije in položajem zaposlenih, je v Sloveniji projektu vzpostavitve uslnžbcnskega sistemu potrebno nameniti veliko pozornost. Vzpostavitev uslužl^enskega si.stema je pogoj za sistemsko rešitev vprašanj upravljanja človeških virov. Posebno mesto gre pripisati uspo.sabljanju. Povečana .stopnja usposabljanja lahko (delno) izbolj.ša cel kup odprtih problemov kot so promocijska fimkcija, povečan |X)men stroke nasproti politiki, dvig motivacije, uspo.sabljanje kot nefinančna nagrada za uspešnost, oblikovanje enotne upravne kulture, izboljšan odnos tlo uporabnikov, otlprtost proti okolju ittl. Konkretno lahko zasledimo v luči usmerjenosti uprave k uporabnikom po svetu najrazličnejše primere, ki bi bili učinkoviti tutli pri nas z upoštevanjem posebnosti slovenskega prostora: - oblikovanje standardov javnih storitev (npr. britanska Citizen's Charter vsebuje načela izvajanja javnih storitev s standardi, otlprlostjo in informiranjem, .svetovanjem, vljudnostjo in uslužno.stjo, pravilnim izvajanjem, enakostjo in tlcjstt)pnt).stjt> in izbiro), - razvoj stikov z javnostmi (informacijska obveščenost - brtjšure, neposredna otlprtost za vprašanja tiržavljanov, služlx' za stike z javnostmi, obveščanje preko interneta, sodelovanje z novinarji itd ), - sodelovanje npombnikov pri dajanju in oblikovanju pobuti za tlelo uprave (reprezentativnost), - upoštevanje glasu uponibnikov o niihovem zadovoljstvu oz. o njihovih (Xitrebah in željah z metodami ankete meti uporabniki, spremljanja zadovoljstva uporal>-nikov, neposretinih stikf)v z uporabniki, |Xisebnih sveitjv uporabnikov, tlostop- ' Vzrezi z iiačetniii tlecvnlmliztidje MM/timu /irl luis ziu-iiknil lui ravni organizadisbe ilflmiicen-IracIJe ttriavne ti/irave. kar ne /Kimeni. da se ne nizmiSIJa o driifiaCnili reSIlvali ,S'a /HHtniCjii lokalne stimoii/miiv/e//oloiaj Mj kriiiCen. saj so neurejena tako fnnkcionatna kol orfinnizad/ska v/mi.itnija. nosii uporabnikov do uprave jKeko elektronske pošte, prostih telefonskih linij ipd., možnosti pritožb zoper ravnanje upravnega organa', - načelo dostopnosti različnih izvajalcev javnili služb - primeroma naj bi v smislu uprave, prijazne do ljudi, zaživel projekt one-stop-shop oziroma urediti vse na enem mestu (pogoj je informacijska opremljenost), - fleksibilen'in posameznim ciljnim skupinam prilagojen delovni čas, - ciljno usposabljanje, ki vpliva zlasti na odnos zaposlenih do uporabnikov, - alternativne možnosti opravljanja zadev, na primer na internetu (v VB načrtujejo do leta 2008 dostopnost vseh javnih storitev tudi po elektronski poti), - pravica do izbire ponudnika, - sistem varstva državljanov pred potencialno samovoljo uprave, predvsem sodni nadzor nad upravo, tudi (posebni) varuh človekoi;ih pravic in svoboščin. Sklep Med vzroki spreminjanja tradicionalnih vzorcev upravljanja v javni upravi se običajno poudarja delovno-storilni vidik, to je dvig učinkovitosti. Pri tem se vse prevečkrat spregleda potreba po demokratizaciji uprave v smislu vključevanja uporabnikov javnih storitev in zaposlenih v procese odločanja. Učinkovitost in uspešnost javne uprave morata biti prednostni nalogi razvoja, vendar v luči legitimnosti deja\'nosti kot stopnje sprejemanja avtoritete in oblasti s strani uporabnikov javnih storitev oziroma državljanov (Bouckaert, 1993: H6). Izhodišče za lx)lj uspešno in demokratično javno upravo je v opredeljevanju ustrezne vizije razvoja in oblikovanju lastne identitete s po.slanstvom. Med cilji javne uprave morata z roko v roki na čelu stati zakonitost in kakovost dela, pri čemer je slednja opredeljena kot pre.sek zadovoljst\'a uporabnikov in strokovnih meril. Strokovna in prijazna javna uprava je uprava, ki vzbuja zaupanje. Kaj bi lahko predstavljalo boljšo osnovo za partnerski odnos med upravo in uporabniki njenih storitev? Če bodo ljudje v upravi delali za ljudi, ki upravo potrebujejo, strokovno in ustvarjalno s ciljem čim boljše zadovoljiti različne interese, bo sodobna javna uprava vedno sposobna se odzivati na družbene izzive in bo s tem ključni nosilec družbenega razvoja. > Vui namen je bita med drugim leia ti^M iisianoi ljena vladna sluibn in The Hclgian Fire Services v Modern Gtnernancc, New Government - Socicty Interactions, ur. KtKjjman, J., Sage Publications, I.ondon, Thousand Oaks, New Delhi, 1-15-158 Brejc, M. (1997): Slovenska javna uprava oh koncu iLsoCIctja, Zbornik znanstvenih razprav Visoke upravne Sole, ur Abrahamsherg, N., VUi?, l.juhljana, 17-34 »rezovSck, M. (1997): Upravna kultura v Sloveniji, l\)litoU>Ski tincvi. zbornik referatov, ur. Brczov.Sek, M., 6.-76.1997, l\)rior()ž. Slovensko politološko druStvo. Ljubljana, 175-186 Debelak, S. (1997): Prenova sk)venskega upravnega sistema na poti v l-vropo. Zbornik znanstvenih razprav Vi.soke upravne Sole, ur. Abrahantsbcrg, N., VUi5. Ljubljana, 35-42 Druckcr, P. (1990): Managing the Non-profit Organizations, Practices anti principles. Harper Collins Publishers l-"arnham, D. in Horton, S.. ur. (1996): Managing people in the public service.s, .Mac Millan Prc.ss Ltd., London, Houndmills, Basingstoke, Hampshire in l.(>ndon Kcrlic, K., ur., Ashhurner, I... Hitzgerald, I... IVttigrew, A. (1996): The New Public Management in Action, Oxford University Prc.ss. New York Hadley, R .Young. K. (1990): Creating a Responsive Public .Scrvice, Harvester Wheatsheaf Inkret, A. (1997): Kakovost v izbranih upravnih eninah. Ministrstvo za notranje zadeve. Ljubljana Mo?.tna, S., ur, Florjančič, J., Jereb, J, Svetlik, 1., JamSek, F., I.ipičnik, B., Vockwnik, Z., .Svetic, A.. StanojcviC, M.(1998): Management kadrovskih virov. Fakulteta za družbene vede, Ljubljana •Možina, S., ur.. KavčiC. B., Tavčar, M., PuCko, D, Ivankt), j?.. I.ipičnik. B., Gričar, J., Rcpovž, L., Vizjak. A.. VahčiC. A., Rus, V. in Bohinc, R. (1994): Management, Didakta, Radovljica Rus. V. (1986): Odločanje in moč. Obzorja. Maribor Rus. V. (1999): Novi javni management, gradivo za .seminar Management v neprofitnih organizacijah. Portorož 22.-25 9.1999, Fakulteta za družbene vede Tavčar, .M. (1997): Management sprememb v Izbrane teme iz .sodobnega m;inagcmcnta. ur Radonjič. D., l-kononisko-poslovna (akuiteta. InStitut za razvoj managementa, Maribor, 9-62 Topli.šek, J. (1998): l-lektronsko poslovanje, Atlantis. Ljubljana Trpin. G. (1998): Reforma javne uprave v Sloveniji - stanje in perspektive, V. Dnevi slovenske uprave, PorH)rož 24.-26.9.1998. VU.^, Ljubljana, 9-26 Verbič, B. (1994): DobrodoSli med najboljšimi; pot do kakovosti v storitvenih dejavno.stih. Gospodarski vrstnik, I.jubljana Žurga, G. (1997): Načela novega upravljanja javnega .sektorja in državna uprava, XVI. jxisve-tovanjc organizatorjev dela. Quo vadLs management, Portorož 2.-4.4.1997, Moderna organizacija, Kranj, 470-477