Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 187 Strokovni ~lanek Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih UDK: 351.712(045) Mitja Kova~ Univerza v Ljubljani, Ekonomska fakulteta mitja.kovac f.uni-lj.si IZVLE^EK Problemi javnega naro~anja in z njimi povezane izbire u~inkovitega pogod- benega mehanizma pri javnih naro~ilih gradbenih del so zaradi svojega izjemnega ekonomskega pomena vzbudili precej{no pozornost pravnoekonomske znanosti. Iz tega ~lanka izhajajo~a glavna priporo~ila pogodbene ekonomske analize so naslednja: (1) Trenutno uporabljani pogodbeni mehanizmi po nepotrebnem podalj{ujejo izvedbeni ~as, povzro~ajo negativne eksternalije, pove~ujejo izved- bene stro{ke, spodbujajo oportunisti~no obna{anje in moralni hazard pri ponud- nikih in po nepotrebnem tro{ijo sredstva ter tako resno zmanj{ujejo družbeno blaginjo. (2) Na~elno mora tip predmeta javnega naro~ila dolo~iti tudi izbiro pogodbenega mehanizma. (3) Iz asimetri~nih informacij in visokih transakcijskih stro{kov izvirajo~a nepopolnost pogodb definira problem javnih naro~il predvsem kot problem ex post pogodbenih in izvedbenih prilagoditev, ki so plod spremenje- nih in nepredvidljivih okoli{~in pri sami izpolnitvi. (4) Minimiziranje ex post tran- sakcijskih stro{kov s pomo~jo cost-plus pogodb je potencialni in pogosto spre- gledani vir zniževanja skupnih stro{kov izvedbe zapletenih javnih naro~il. (5) Na~elno naj se pogodbe s fiksno ceno uporabijo v primerih enostavnih projektov (enostavna preverljivosti izpolnitve in nepomembne potencialne nepopolnosti pogodb), ki jih naj spremlja visoka stopnja pogodbene, specifikacijske in izvedbe- ne dolo~nosti. (6) V primerih nepreverljivosti ali z njimi povezanih visokih stro{kov preverjanja kakovosti izpolnitve naj se uporabijo pogodbe s ceno, ki se oblikuje glede na stro{ke izpolnitve. (7) Na~elno naj se v primerih predvidene visoke stopnje pogodbene nepopolnosti (zapleteni projekti) in zaželene pogodbe- ne in izvedbene fleksibilnosti uporabijo pogodbo s ceno, ki se oblikuje glede na stro{ke izpolnitve. (8) Za prepre~evanje moralnega hazarda je nujna uporaba u~inkov ugleda in multiplikativnih motivacijskih mehanizmov. Klju~ne besede: javna naro~ila, pogajanja, nepopolne pogodbe, spodbu- de,transakcijski stro{ki, tveganja JEL: K12 Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 188 1. Uvod Pravnoekonomska znanost je v zadnjih dvajsetih letih precej{en del svoje pozornosti predvsem zaradi njihovega izjemnega ekonomskega pomena za nacionalne bruto družbene produkte 1 - namenila prav problemom javnega naro~anja gradbenih del. 2 ^lanek predstavlja pravnoekonomsko analizo zakon- ske ureditve in uporabljenih pogodbenih mehanizmov s podro~ja javnih naro~il. Na dveh sklopih temelje~a analiza najprej predstavi glavne izsledke in nova spoznanja pravnoekonomske znanosti s podro~ja sklepanja in sestavljanja po- godb pri javnih naro~ilih (odsek 2), in potem s pomo~jo teh izsledkov kriti~no analizira slovensko ureditev, izbiro pogodbenih mehanizmov in samo izvajanje javnih naro~il gradbenih del (odsek 3). Analiza z vidika ekonomske u~inkovitosti podaja natan~ne predloge in smernice za prepotrebne izbolj{ave izvedbenih praks, opozarja na nejasnosti in iz njih izvirajo~e mogo~e neu~inkovitosti, ki neposredno in posredno zmanj{ujejo družbeno blaginjo v Sloveniji, prav tako pa za odpravo teh neu~inkovitosti ponuja dodatna merila in predloge za zapolnjevanje pogodbenih praznin, optimalno sestavljanje pogodb in razpisnih pogojev javnih naro~il grad- benih del. Na tem mestu velja izpostaviti tudi temeljno omejitev tega ~lanka, ki se nana{a na sam obseg, saj zaradi preobsežne materije ni mogo~e zajeti celot- nega spektra javnih naro~il. ^lanek se zato posve~a samo izbiri in uporabi razli~nih pogodbenih mehanizmov pri izvajanju javnih naro~il gradbenih del. Pri tem pa se lahko izsledki aplicirajo tudi na vse druge vrste javnih naro~il. 2. Ekonomska u~inkovitost in gradbene pogodbe Za u~inkovito uporabo javnih sredstev in izvedbo javnega naro~anja sta poleg mehanizmov dodeljevanja (javni razpisi), izbiranja, prepre~evanja korup- cije, nepotizma itd. izjemnega pomena tudi izbira pogodbenega mehanizma in njegova optimalna sestava. 3 Dobro sestavljene pogodbe tako {~itijo stranke 1 V ZDA predstavljajo javna naro~ila tako kar 10% BDP-ja, z dva milijona registriranih grad- benih podjetij (leto 1992), ki so opravila za 528 milijard $ dela, v letu 1998 pa je svetovna gradbena industrija prek javnih razpisov realizirala za kar 3,2 milijarde $ prometa (Bajari in Tadelis, 2001, str. 387- 407). 2 Za pregled literature glej Laffont in Tirole, 1993, ter McAfee in McMillan, 1988. 3 US Federal Acquisition Regulation in britanski Department of Trade and Industry na primer posve~ata posebno pozornost prav izbiri pogodbenih tipov in tako celo zagotavljata {tevilne Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 189 pred nepredvidljivimi spremembami v obna{anju pogodbenih strank, zago- tavljajo u~inkovito in stabilno na~rtovanje ter financiranje investicij, in navsezadnje tudi skrbijo za pravilno izpolnitev pogodbenih obveznosti iz javnega naro~ila. Seveda pa so za dosego vseh teh ciljev na voljo najrazli~nej{e pogod- bene oblike in izbira optimalnega pogodbenega mehanizma pri javnih naro~ilih ni vedno najenostavnej{a naloga. [e ve~, izbira napa~nega pogodbenega me- hanizma lahko povzro~i {tevilne negativne posledice (vi{anje stro{kov, slaba kakovost, zamude itd.). Ekonomisti se pri tem strinjajo, da so transakcijski stro{ki, dodeljevanje tveganj in zagotavljanje spodbud za pravo~asno, kako- vostno in u~inkovito izpolnjevanje pogodbenih obveznosti najpomembnej{i kriteriji za presojanje dolo~enih pogodbenih mehanizmov in njihovo pravilno uporabo v primerih razli~nih javnih naro~il (Albano et al., 2006). V nadaljevanju bodo tako na podlagi teh osnovnih kriterijev za natan~no dolo~ene pogodbene predmete oziroma tipe javnih naro~il predstavljeni tudi ustrezni optimalni po- godbeni mehanizmi. Pri tem pa se bo analiza osredoto~ila na tri {ir{e kate- gorije, in sicer na pogodbe, kjer se cena oblikuje glede na stro{ke izpolnitve (cost-plus), na tiste, kjer je cena/pla~ilo fiksna (fixed-price), in na tako imeno- vane kombinirane, motivacijske pogodbe, kjer gre za me{ani sistem med fik- sno in stro{kovno dolo~eno ceno. Pred samo analizo pa velja osvetliti {e nekaj izhodi{~nih predpostavk. Eko- nomska teorija je do nedavnega videla problem javnih naro~il predvsem kot z moralnim hazardom podvojeni normativni ex ante problem asimetri~nih infor- macij med naro~nikom in ponudnikom. 4 Najnovej{a ekonomska teorija pa na podlagi dognanj konstrukcijskega menedžmenta 5 definira problem javnih naro~il predvsem kot problem ex post pogodbenih in izvedbenih prilagoditev, ki so plod spremenjenih in nepredvidljivih okoli{~in pri sami izpolnitvi (npr. na samem gradbi{~u, hribini, na nepredvidljivi geolo{ki sestavi), sprememb zakonodaje, predpisov, okoljevarstvenih standardov itd. (Bajari in Tadelis, 2001). ^eprav sam problem ex ante asimetri~nih informacij o stro{kih izpolnitve s tem seveda tipe in sama navodila za izbiro najbolj{ih pogodbenih tipov glede na vrsto javnega naro~ila (Albano et al., 2006, str. 82). 4 Izvajalec javnega naro~ila ima pri tem na voljo informacije o produkcijskih stro{kih, ki naro~niku niso znani. Naro~nik pa z razli~nimi pogodbenimi tipi izbira želenega izvajalca, ki te zasebne informacije o produkcijskih stro{kih z samo izbiro pogodbenega tipa potem tudi razkrije naro~niku (Laffont in Tirole, 1993). 5 Ti izsledki kažejo, da se ve~inoma uporabljata samo dva pogodbena tipa, in sicer pogodba pri kateri je cena fiksna in tista, kjer se cena oblikuje glede na stro{ke izpolnitve, pri tem pa so empiri~ne analize tudi pokazale, da niti naro~nik niti izvajalec ponavadi nimata na voljo to~nih ex ante informacij o izvedbi projekta (Sweet, 1994; Hester, Kuprenas, in Chang, 1991; Ibbs et al., 1986). Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 190 ni irelevanten, pa sama izbira pogodbenega mehanizma ne sme biti primarna oblika re{itve tega problema. Ta problem asimetri~nih informacij in z njim povezanega problema negativne selekcije je dosti u~inkoviteje re{ljiv z meha- nizmi konkurence in razli~nih oblik javnih razpisov, z u~inkom ugleda, garanci- jami in drugimi mehanizmi projektnega vezanja podjetij (Bajari in Tadelis, 2001). Pri tem pa seveda velja poudariti, da se ekonomisti strinjajo, da so informacije bistven element na{ega življenja in je skoraj vse v tak{ni ali druga~ni meri povezano z informacijami. 6 Informacije so tako temeljna sestavina odlo~anja, odlo~anje med omejenimi dobrinami pa je tudi centralno vpra{anje ekonomije (McKaay, 1982, str. 107). Pomanjkanje informacij nam namre~ onemogo~a sprejemanje v ekonomiji predvidenih, popolnih, racionalnih odlo~itev, zato le-te nastanejo v pogojih negotovosti. Ta negotovost povzro~i sprejemanje druga~nih odlo~itev od tistih, ki bi bile sprejete v svetu popolnih informacij. 7 Negotovost tako postane neposreden vir nezadovoljstva, informacije pa edino u~inkovito sredstvo za odpravo tak{nega nezadovoljstva. Iz teh predpostavk o nepopolnosti, asimetriji informacij in posledi~nih ex ante visokih transakcijskih stro{kov pisanja, vklju~evanja in predvidevanja bodo~ih negotovih dogodkov pri sestavi pogodb pa potem izhaja tudi tako imenovana teorija o temeljni ne- popolnosti pogodb (Grossman in Hart, 1986; Hart in Moore, 1988; Tirole, 1999). V svetu nepopolnih informacij, kjer so stranke soo~ene z negotovostjo o prihodnjih dogodkih in okoli{~inah, lahko strankama dolo~ena stopnja pogod- bene nepopolnosti prinese vzajemne in dejanske koristi. Te koristi pa izhajajo iz preprostega dejstva, da so lahko v~asih ex ante stro{ki pogajanj in sestave pogodb za primer dolo~ene okoli{~ine izjemno visoki in lahko celo presežejo pri~akovane stro{ke tak{nega dogodka. 8 Prav zato, ker je dosedanja teorija javnih naro~anj spregledala pojav ne- popolnih pogodb in z njim povezane ex post stro{ke prenove pogodb (ponovna pogajanja, nove specifikacije, na~rti, aneksi itd.) pa nam nepopolne informacije pri zapletenih primerih javnih naro~il (gradnja predorov, viaduktov itd.) ponujajo dodatno razlago za njihove nenavadne in ob~utne podražitve, zamude in izsil- jevanja izbranih, v delo že uvedenih ponudnikov javnih naro~il. Z drugimi bese- dami, iz nepopolnih informacij (negotovost o bodo~ih dejstvih) izvirajo~e 6 Za odli~en pregled izsledkov o ekonomiji informacij glej Hirschleifer in Riley, 1995. 7 Tak{ne odlo~itve, katerim pa se bi v svetu popolnih informacij lahko izognili, pa lahko nato posledi~no pomenijo direktno izgubo ali pa nezmožnost pridobitve razli~nih koristi (McKaay, 1982, str. 108). 8 Pri~akovani ex ante stro{ki tak{ne opustitve bodo tako minimalni, medtem ko so stro{ki vklju~itve, pogajanj in sestave dejanski in jih morata stranki nositi s 100% verjetnostjo (Sha- vell, 2004, str. 299). Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 191 nepopolne pogodbe pri zapletenih in negotovih projektih slej ko prej pripeljejo do potrebe po prenovi originalnih specifikacij. 9 Pri tem pa je minimiziranje ex post transakcijskih stro{kov s pomo~jo cost-plus pogodb potencialni in pogosto spregledani vir zniževanja skupnih stro{kov izvedbe javnega naro~ila. V nadaljevanju ekonomske analize sledi podrobnej{a obravnava posa- meznih pogodbenih mehanizmov in konkretizacija dosedanjih izvajanj. 2.1 Tveganja in spodbude pri pogodbah s nespremenljivo ceno Pogodbo z nespremenljivo ali fiksno ceno definiramo kot pogodbeni dogo- vor, pri katerem izbrani ponudnik javnega naro~ila v skladu z dogovorjenimi standardi za svojo pravilno izpolnitev prejme fiksno ceno/pla~ilo. 10 Tak{na fik- sna cena je po navadi rezultat konkuren~nega postopka na javnih razpisih (i. e. ponujena najnižja cena bodisi oddaja naro~ila po odprtem postopku ali oddaja naro~ila po postopku s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti), pri ~emer pa izbrani ponudnik za morebitno vi{jo kakovost svoje izpolnitve ne dobi ni- kakr{nega dodatnega pla~ila. V primerih tak{nih pogodb se pogodbene kazni nana{ajo na morebitno neustrezno kakovost. Pri tem si je ekonomska teorija enotna, da mora biti pogodbeno dolo~ena kazen v razmerju do pogodbene vrednosti dovolj velika, da lahko prepre~i morebitno neustrezno kakovost. 11 Izbrani ponudnik pri tak{ni pogodbi nosi prav vse stro{ke izpolnitve, njegovo pla~ilo pa ni odvisno od vi{ine stro{kov izpolnitve. Tak{na shema ponudnika nemudoma spodbudi k zniževanju stro{kov izpolnitve, vendar pa lahko gredo ti znižani stro{ki prav na ra~un izvedbene kakovosti, kakovosti vgrajenih materia- lov itd. Izbrani ponudnik je namre~ upravi~en (Pp) do celotne razlike med izved- benimi stro{ki (Is) in pogodbeno dogovorjeno ceno (Cp). 12 Povedano druga~e, Holmström in Milgrom sta v svojem modelu dokazala, da tak{en tip pogodbe ustvari neposredne ex ante spodbude pri izbranem ponudniku k zmanj{evanju 9 Bajari, Hughton in Tadelis poro~ajo o 10% dodatnih stro{kov (od celotne vrednosti) samo pri ex post noveliranju pogodb. Njihova raziskava je tudi pokazala da je ameri{ka družba Caltrans v letu 2000 porabila kar dodatnih 189 milijonov $ zaradi teh ex post stro{kov preno- ve pogodb (Bajari, Hughton, Tadelis, 2007). 10 Seveda pa obstajajo tudi {tevilne razli~ice tak{nih pogodb, kot so recimo pogodbe s fiksno ceno a avtomatskim cenovnim stabilizatorjem, ki zajema spremembe cen inputov (material in delo) – namen tak{nih pogodb je ponudnikova za{~ita pred tak{nimi cenovnimi spreminjanji. 11 Italijanske pogodbe zna{ajo do 10% pogodbene vrednosti (Dimitri, Piga in Spagnolo, 2006, str. 90). 12 Pp = Cp-Is. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 192 stro{kov in posledi~no tudi same izvedbene kakovosti. 13 Tak{ne spodbude torej prena{ajo na naro~nika tveganja neustrezne in nezadostne kakovosti. [e pose- bej pa postane ta problem akuten pri zapletenih projektih, kjer so naro~nikovi stro{ki nadzora veliki ali celo prohibitivni. Hkrati pa seveda izbrani ponudnik v celoti nosi tveganje morebitnih pove~anih stro{kov, ki bi presegali tako prvotno ponudnikovo oceno o potrebnih stro{kih izpolnitve, kot tudi pogodbeno dogo- vorjeno ceno. Pri tem je za ponudnika izjemnega pomena samo obvladovanje stro{kov izpolnitve in odsotnost nepredvidljivih okoli{~in, ki bi lahko gradnjo (izpolnitev) nepredvidljivo podražila. 14 Iz povedanega izhaja, da je tak{en pogodbeni mehanizem primeren za nezapletene projekte, kjer je majhna verjetnost nepredvidljivih sprememb in okoli{~in. ^e so dejanski stro{ki izvedbe projekta odvisni predvsem od ponud- nika samega in ne od zunanjih nepredvidljivih okoli{~in in so naro~nikovi stro{ki nadzora zaradi enostavnosti projekta nizki, potem je za naro~nika prava izbira pogodba s fiksno ceno. Tak{na pogodba zagotavlja na ponudnikovi strani spod- bude za zmanj{evanje stro{kov izpolnitve, nizki naro~nikovi stro{ki nadzora 15 nad kakovostjo izpolnitve pa zagotavljajo tudi spodbude za ohranjanje kako- vosti. Pri tem je treba dodati, da so tudi stro{ki natan~ne sestave pogodb (po- godbeni dizajn, specifikacije, opis nalog, projekta itd.) pri enostavnih projektih nizki, zato lahko tudi dosežemo visoko stopnjo ekonomsko u~inkovite pogod- bene popolnosti. 16 Dodaten, {e pomembnej{i pogoj za uporabo pogodb s fiksno ceno pa je, kot je to izpostavil De Geest, ex post preverljivost kakovosti izpolnitve, npr. vgrajenih materialov, celotnega objekta, trdnosti in hrapavosti vozi{~a itd. (De Geest, Siegers, Vandenberghe, 1998, str. 38). O naknadni, ex post nepre- verljivosti kakovosti govorimo takrat, kadar z neposrednim opazovanjem em- piri~ne realnosti kakovost izpolnitve ex post (na primer na sodi{~u) enostavno ni preverljiva, ali pa je ta preverljivost povezana z izjemno velikimi, v~asih tudi prohibitivno visokimi, stro{ki. 17 Seveda je jasno, da bi se kakovost izpolnitve 13 Holmström in Milgrom sta v za~etku devetdesetih z enostavnim, multitask modelom obrazložila, kako vzpodbude za zniževanje stro{kov (fiksna cena) povratno negativno vplivajo na samo kakovost (Holmström, Milgrom, 1991). 14 Tak{ni so enostavni projekti, kjer ni posebnih nepredvidljivih okoli{~in (Dimitri, Piga in Spagnolo, 2006, str. 90). 15 Seveda pa mora naro~nik za kredibilnost tak{nih spodbud tak{en nadzor tudi dejansko izvajati. 16 Z drugimi besedami, stro{ki sestave tak{nih pogodb in celotnega javnega razpisa so nizki in manj{i od pri~akovanih stro{kov nedolo~enosti. 17 Primer tak{nih visokih ex post stro{kov preverljivosti bi bilo na primer ugotavljanje kako- vosti vgrajenih veziv in materialov v celotni cevi in tudi v hribini trojanskega ali na primer Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 193 v~asih dala z izjemnimi stro{ki tudi preveriti, vendar pa bi v primeru, ~e bi hoteli to dokazati na sodi{~u, imeli izjemne težave pri dokazovanju tak{ne neustrezne kakovosti in ponudnikove odgovornosti. 18 Tak{ne mo~ne spodbude za zniževanje stro{kov, ki so neposredna posledica izbire pogodbe s fiksno ceno, povzro~ijo, da tako izbrani ponudnik na naro~nikovo {kodo (degradacija kako- vosti) var~uje pri ex post nepreverljivih aktivnostih (Albano et al., 2006). V obratnem primeru, ko pa je izpolnitev ex post enostavno preverljiva in so posledi~no lahko vsi odkloni od pogodbene kakovosti vzrok za zadržanje pla~il, to spodbuja ponudnika za pravilno in kakovostno izpolnjevanje naro~nikovih zahtev (Bajari in Tadelis, 2001). Vse dosedanje navedbe so poznane tako v teoriji kot v praksi pri sklepanju pogodb med zasebnimi strankami, ki pa lahko ob neupo{tevanju vodijo do skrajno nezaželenih rezultatov (Kerr, 1995; Holmström in Milgrom, 1991; Baker, 1992). Hkrati tudi nedavna empiri~na {tudija pogodbenih oblik v indijski ra~unalni{ki industriji Banerjeja in Dufloja kaže, da se za izdelavo enostavnih, ex post preverljivih projektov, z nizkimi stro{ki nadzora, uporabljajo pogodbe s fiksno ceno, pri katerih je tudi mogo~e zaslediti visoko stopnjo pogodbene dolo~enosti (Banerjee in Duflo, 2000). Z drugimi besedami, lahko bi rekli, da mora tip produkta, ki je predmet javnega naro~ila, dolo~iti tudi izbiro pogod- benega mehanizma. ^e na kratko povzamemo, moramo takrat, kadar gre za enostaven, ex post kakovostno preverljiv projekt (enostaven ex ante opis predmeta javnega naro~ila, predvidljivi in splo{no znani produkcijski stro{ki, enostavna specifi- kacija in nadzor izpolnitve), uporabiti pogodbo s fiksno dolo~eno ceno. Pri tem pa je priporo~ljivo investirati v popoln, tako pogodbeni kot izvedbeni dizajn jav- nega naro~ila. Primer tak{nih javnih naro~il bi bil na primer nakup ra~unalnikov, ra~unalni{kih programov, papirja, enostavna gradbena dela itd. Pri tem pa, kot smo že izpostavili, morajo biti izvedba, obseg in na~rt zaradi prepre~itve kas- nej{ih prilagoditev (oportunizem, moralni hazard), kar se da natan~no dolo~eni (visoka stopnja pogodbene in razpisne dolo~nosti), uporabi pa naj se tudi javni razpis, ki temelji na na~elu zagotavljanja konkurence med ponudniki - bodisi karavan{kega predora. Napake oziroma slab{a kakovost vgrajenih materialov se tako po navadi pokažejo {ele ob prenovah oziroma po izteku garancijske dobe. 18 Izbrani ponudnik lahko vedno trdi, da na primer problem hrapavosti oziroma vgrajenih materialov ni njegova subjektivna krivda, ali pa da je korozija vgrajenih materialov zaradi nepreverljivih vremenskih okoli{~in v zadnjih petnajstih letih napredovala hitreje, kakor pa bi lahko to kdorkoli predvidel itd. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 194 oddaja naro~ila po odprtem postopku ali oddaja naro~ila po postopku s pred- hodnim ugotavljanjem sposobnosti (Manelli in Vincent, 1995; Bower, 1993). 2.2 Mehanizem spodbud in tveganj pri pogodbah s spremenljivo ceno Pogodbe z spremenljivo ceno definiramo kot tiste pogodbene dogovore, kjer se cena oblikuje glede na stro{ke izpolnitve (cost-plus). Pri tem kot glavna zna~ilnost izstopa naro~nikova privolitev, da izbranemu ponudniku ob pla~ilu dolo~enega zneska 19 povrne tudi vse dokumentirane stro{ke izpolnitve javnega naro~ila. Ponudniku tako ni treba skrbeti zaradi razlike med ocenjenimi in de- janskimi stro{ki izpolnitve, prav tako pa je v celoti zavarovan pred kakr{nim koli morebitnim zvi{anjem stro{kov izpolnitve (Albano et al., 2006). Na prvi pogled postane o~itna (a v~asih samo navidezna) velika primerjalna prednost pogodb s fiksno ceno, saj tak{ne »variabilne pogodbe« ne zagotavljajo spodbud ponud- niku za zmanj{evanje stro{kov in za izvajanje aktivnosti in investicij za tak{no zmanj{evanje. Nasprotno, tak{ni pogodbeni mehanizmi lahko vzpostavijo spodbude za ponudnikov oportunizem (moralni hazard), saj so mu vsi njegovi produkcijski stro{ki povrnjeni, kar posledi~no lahko pripelje do tega, da jih ponudnik tudi namensko zvi{uje. Ali niso potem tak{ni pogodbeni mehanizmi, ki spodbujajo naro~nika javnega naro~ila k zvi{evanju stro{kov, potem popolnoma nezaželene oziroma nevarni? Ali potem sploh obstaja kak{na njihova pozitivna lastnost, oziroma prostor za uporabo? Sodobna pravnoekonomska teorija uporabo tak{nih oblik pogodbenih mehanizmov pri enostavnih projektih dosledno zavra~a, medtem ko je njihova prednost v primerih zapletenih in od prihodnjih, negotovih in nepredvidljivih dogodkov odvisnih projektih o~itna in zaželena. 20 Glavna, do sedaj neopažena lastnost tak{nega pogodbenega mehanizma pa je prav zniževanje (ali celo popolna odstranitev) stro{kov ponovnega sklepanja pogodb (aneksi, ponovna pogajanja, nove izvedbene specifikacije, pogoji itd.), ki nastanejo takrat, kadar je zaradi nepredvidljivih okoljskih in gradbenih okoli{~in, posledi~nih nepopolnih na~rtov in sprememb zakonodajnih zahtev, po podpisu same pogodbe (in po 19 Ta znesek je lahko fiksen ali pa v odstotku od stro{kov in predstavlja ponudnikov profit. 20 Bajari, Tadelis pri tem izpostavita, da glavni problem javnih naro~il pri zapletenih projek- tih ni v tem, da bi ponudniki imeli bolj{e informacije o stro{kih gradnje, ampak da obe strani delita enako negotovost o {tevilnih pomembnih nepredvidljivih okoli{~inah, spremembah projekta in njegovih specifikacij ali {tevilnih možnih regulatornih sprememb, ki se pojavijo po samem podpisu pogodbe in za~etku del (Bajari in Tadelis, 2001). Za podobne izsledke glej tudi Bartholomeu, 1998; Clough in Sears, 1994; Hinze, 1993. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 195 uvedbi ponudnika v delo) potrebna temeljita sprememba celotnega dizajna javnega naro~ila (Albano et al., 2006). Za ilustracijo vzemimo v pravnoekonomski teoriji pogosto uporabljeni primer izgradnje Gettyjevega muzeja v Los Angelesu, katerega ocenjena mili- jardna vrednost je zahtevala kar osem let do dokon~anja (Dimitri, Piga in Spag- nolo, 2006). Sam na~rt celotnega projekta je moral biti zaradi {tevilnih nepred- vidljivih okoli{~in kar nekajkrat v celoti spremenjen. Geologija in položaj gradbi{~a sta izbranim izvajalcem in arhitektom povzro~ala {tevilna pre- sene~enja. Pri sami izgradnji so izbrani ponudniki tako nepri~akovano naleteli na drse~o hribino in so zaradi tega morali odpeljati in prestaviti ve~ kot 75.000 kubi~nih metrov zemljine. Zaradi kasnej{ih novih in dodatnih okoljevarstvenih zahtev, potrebnih za pridobitev uporabnega dovoljenja, je potem pri{lo {e do ene obsežne spremembe na~rtov, v okviru katerih so morali vgraditi kar 107 novih tehnolo{kih elementov in re{itev. 21 Seveda so bile za obe pogodbeni stranki vse te spremembe, spremenjene okoli{~ine in z njimi povezane izjemne podražitve projekta povsem nepri~akovane, vendar pa lahko z gotovostjo trdimo, da je imel izvajalec ob njihovi materializaciji o stro{kih in metodah uva- janja teh sprememb na voljo dosti bolj{e informacije kot pa sam naro~nik. Tak{ni in podobni primeri po Bajarijevem in Tadelisovem mnenju nakazujejo, da je problem javnih naro~il v bistvu bolj problem ex post pogodbenih, izvedbenih in naro~ni{kih prilagoditev, kakor pa ex ante problem razkrivanja asimetri~nih informacij (Bajari in Tadelis, 2001; Corts in Singh, 2004; Chakravarty in Macleod, 2004) . Ti primeri zapletenih in nepredvidljivih javnih naro~il se tudi lepo ujemajo z omenjenim problemom nepopolnih pogodb. Pogodbe in na~rti so pri takih zapletenih projektih (tuneli, viadukti itd.) javnih naro~il tako praviloma zaradi ex ante stro{kov njihove sestave 22 nepopolni, posledi~no pa so {tevilni tak{ni projekti predmet kasnej{ih pogodbenih in specifikacijskih modifikacij. Te modi- fikacije pa potem vodijo do zvi{evanja dveh vrst stro{kov, in sicer: a) neposred- nih produkcijskih stro{kov (dodatna dela); in b) stro{kov pogodbene in specifi- 21 Podoben je v strokovni literaturi pogosto omenjeni primer gradnje glavne cestne vpad- nice-avtoceste v Bostonu imenovan Big Dig, kjer je pri{lo do 12.000 sprememb pri ve~ kot 150 pogodbah, kar je rezultiralo v 1.5 milijardnem presežku prvotno ocenjenih stro{kov izgradnje (Bajari, Houghton in Tadelis, 2007). Boston Globe pa je o tem primeru poro~al, da: about $ 1.1 billion of that can be traced back to deficiences in the designs, record show: $357 million because contractors found different conditions than appeared on the designs, and $737 million for labour and material costs associated with incomplete designs (http://www.boston.com/news/specials/bechtel/part_1/). 22 Ti pa hkrati presegajo ex ante pri~akovane stro{ke materializacije tak{nega dogodka. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 196 kacijske prenove, ki zajemajo vse dodatne stro{ke, ki niso sami neposredni produkcijski stro{ki (Bajari, Hughton in Tadelis, 2007). Stro{ki pogodbene in specifikacijske prenove pa zajemajo tako stro{ke ponovnih pogodbenih poga- janj, re{evanj morebitnih sporov, oportunisti~nega obna{anja izbranega ponud- nika (moralni hazard in problem hold up-a), kot tudi dodatne stro{ke gradbene organizacije, koordinacije dela, dobaviteljev, ~asovne vgradnje materialov itd. Po podatkih empiri~nih analiz so ti dodatni stro{ki izjemno veliki in lahko pri zapletenih projektih presegajo tudi do 10 % skupne vrednosti projekta (Bajari, Hughton in Tadelis, 2007; Ibbs et al., 1986) . O~itno bi uporaba pogodbe s fiksno ceno v tak{nih primerih zapletenih javnih naro~il kot so npr. veliki infrastrukturni objekti, kjer imamo opraviti s problemom nepopolnih pogodb, kjer je kakovost izvedenih del v povezavi z visokimi stro{ki monitoringa ex post nepreverljiva (popolna nezmožnost ali izjemno veliki stro{ki), imela {tevilne negativne posledice. Pravnoekonomska teorija na ~elu z Williamsonom je tako prikazala, da je izbrani ponudnik zaradi narave pogodb s fiksno ceno motiviran za zmanj{evanje kakovosti gradnje (zniževanje stro{kov izpolnitve na ra~un razlike do fiksne cene), ~eprav je ta kakovost na primer klju~nega pomena za u~inkovito izvedbo zapletenega grad- benega projekta (Williamson, 1975; 1985). Visoki stro{ki monitoringa in pa problem ex post nepreverljivosti te kakovosti pri zapletenih in zahtevnih grad- benih projektih pa ta problem potem samo {e potencirata in posledi~no vodita do oportunisti~nega obna{anja izbranega ponudnika pri sami izpolnitvi in do nezadostne kakovosti kon~anega projekta (Bajari in Tadelis, 2001; Corts in Singh, 2004; Chakravarty in McLeod, 2004). Nadalje prihaja zaradi fiksne narave tak{ne pogodbe in akutne nepopol- nosti pogodb v tak{nih primerih po samem podpisu pogodbe in za~etku del tudi do {tevilnih zaustavitev del, zamud, dolgih pogajanj, nena~rtovanih po- dražitev in izsiljevanj (problem hold up-a kot rezultat razli~nih pogajalskih pozicij) – zaradi stro{kov pogodbene in specifikacijske prenove (Bajarin in Tadelis, 2001). Za lažje razumevanje teh navedb si predstavljajmo zapleten projekt izgradnje ve~cevnega predora, pri katerem po za~etku del naro~nik želi od izva- jalca {e izgradnjo dodatnih priklju~nih cevi ali pa na primer izvajalec naleti na izjemno zahtevno in nepri~akovano geolo{ko sestavo hribine. Originalni na~rti in dogovorjena fiksna cena za izvedbo projekta izvajalca pogodbeno obvezujeta do teh ex ante to~no dolo~enih na~rtov in del, zato izbrani ponudnik bodisi ni pogodbeno zavezan izpolniti tak{ne dodatne naro~nikove želje ali pa recimo zaradi izjemno pove~anih del no~e nadaljevati z vrtanjem predora brez dodatnih Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 197 pla~il. V obeh hipoteti~nih primerih je naro~nik tako prisiljen v pogajanja s ponudnikom o vseh teh spremembah in dopolnitvah. Medtem, ko je naro~nikov cilj tak{ne projekte izpeljati na ~im bolj stro{kovno u~inkovit na~in, pa želi racionalni ponudnik na podlagi tak{nih dogodkov samo maksimizirati svoj dobi~ek. Pri tem pa je izbrani ponudnik, zaradi dejstva, da je že sredi dela v predoru, v enkratni pogajalski poziciji (hold up), saj lahko ob dejanski odsotnosti konkurence, ki bi lahko disciplinirala njegovo obna{anje, izsiljuje naro~nika. Pri tem bo verjetno za svoje delo zara~unal znatno previsoko ceno, pri{lo bo do {tevilnih pravd, pogajanj, zamud pri izpolnitvi, pove~anja transakcijskih stro{kov in oportunitetnih stro{kov. 23 Uporaba tak{ne pogodbe s fiksno ceno ima lahko pri zapletenih projektih torej {tevilne negativne posledice. Za razliko od te pa ima uporaba pogodbe s ceno, ki je odvisna od stro{kov izpolnitve, {tevilne pozitivne u~inke in lastnosti. Prvi~, v primerih, ko je kakovost izpolnitve nepreverljiva, tak{en tip pogodbe kot že re~eno zagotavlja stalne spodbude za zagotavljanje kakovosti vgrajenih materialov, izvedbe del itd., saj je ponudnik pla~an glede na stro{ke iz- polnjevanja pogodbe (Williamson, 1985; Holmström in Milgrom, 1991). Poleg tega pa ima {e eno s stro{ki prenove pogodb, povezano pozitivno zna~ilnost. Tak{en tip pogodbe namre~ pospe{uje in olaj{uje pogodbene spremembe in modifikacije originalnih na~rtov in specifikacij (Kerr, 1995; Holm- ström in Milgrom, 1991; Baker, 1992). V na{em primeru, ko naro~nik oziroma okoli{~ine zahtevajo pogodbeno in specifikacijsko spremembo, vsebuje tak{na pogodba že vgrajen mehanizem za ponudnikovo avtomati~no stro{kovno kom- penzacijo. Vsi ti dodatni stro{ki se namre~ na podlagi pogodbene strukture, kjer se je pla~ilo odvisno od dejanskih stro{kov izpolnitve, avtomati~no pla~ujejo. To pa tudi pomeni, da sicer relevantni stro{ki pogodbene in specifikacijske prenove, ki zajemajo vse dodatne stro{ke, ki niso sami neposredni produkcijski stro{ki, zaradi vgrajenega avtomati~ne modifikacije odpadejo. Ekonomizacija teh ex post pogodbenih in specifikacijskih stro{kov spre- memb pa je glede na empiri~ne analize, ki ocenjuje te stro{ke v milijardah dolarjev, pomemben potencialni vir stro{kovne u~inkovitosti. Saj so prav ti stro{ki v moderni pravnoekonomski literaturi ozna~eni kot poglaviten vir neu~inkovitosti pri izvedbi zapletenih javnih naro~il (Bajari in Tadelis, 2001). Analiza pogodb in adaptacijskih stro{kov 414 projektov pri izgradnji avtocest- nega omrežja v Kaliforniji je pokazala, da je Caltrans za te stro{ke prenove 23 Empiri~ne raziskave so tudi v resnici potrdile tak{no izvajanje, saj sta Hanna in Gunduz tak{ne stro{ke ocenila za kar okoli letnih 50 milijard dolarjev (Hanna, Gunduz, 2004). Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 198 pogodb med letoma 1999 in 2000 zapravil kar dodatnih 189 milijonov dolar- jev. 24 Do podobnih rezultatov pa je pri{el tudi Rogerson, ki je raziskoval obrambna javna naro~ila v ZDA (Rogerson, 1994). 25 V že omenjeni nedavni {tudiji indijske industrije ra~unalni{kih programov pa sta Banjerjee in Duflo ugo- tovila, da se za velike in kompleksne projekte, pri katerih je dizajn dosti dražji in je zna~ilna posledi~na nepopolnost pogodb, prav tako uporabljajo samo po- godbe z variabilno ceno, ki je odvisna od stro{kov izpolnitve (Banjerjee in Duflo, 2000). Bajari, McMillan in Tadelis v svoji primerjalni {tudiji pogodb med zaseb- nimi gradbenimi podjetji ponovno potrjujejo te rezultate, saj ugotavljajo, da ameri{ka gradbena industrija pri sklepanju medsebojnih pogodb za izpeljavo zapletenih projektov prav tako uporablja pogodbe, katerih vrednost je odvisna od stro{kov izpolnitve (Bajari, McMillan in Tadelis, 2004). Vendar pa ima tak{en pogodbeni mehanizem ob vseh prednostih zmanj{evanja stro{kov pogodbene in specifikacijske adaptacije {e vedno eno veliko pomanjkljivost. Kot smo že omenili, je kakovost izvedbe pri zapletenih del ex post težko preverljiva in ~e dodamo {e velike stro{ke monitoringa izva- janja projekta, lahko tak{en tip pogodbe spodbuja ponudnika k namernem napihovanju stro{kov izgradnje (namerna uporaba najdražjih materialov). Namre~, struktura pogodbene cene, ki se oblikuje glede na stro{ke izpolnitve, spodbuja izbranega ponudnika k zvi{evanju teh stro{kov prek potrebnih in ra- zumnih meja. Za prepre~itev tak{nih spodbud je zato pri tak{nem pogodbenem mehanizmu potreben strog nadzor izvajal~evih aktivnosti (vgrajenih materialov), cenovne omejitve ali naro~nikove odobritve vgrajenih materialov. Zaradi visokih stro{kov monitoringa in multiplikativnega u~inka sankcij, kot priporo~ata Dari- Mattiachi in De Geest, velja uporabiti tudi tako imenovane mehanizme palice in koren~ka (Dari-Mattiachi in De Geest, 2009). Za prepre~evanje naro~nikove prera~unljivosti lahko za pravo~asno in stro{kovno u~inkovito izvedbo grad- benega projekta tako uporabimo nagrade, bonuse, 26 podalj{anje pogodb, ter pogodbene kazni, grožnje predhodne odpovedi (Vandenberghe in Kova~, 2009) in zmanj{evanje procenta dogovorjenega zneska. Z uporabo u~inka ugleda pa velja ustvariti tudi ~rno listo ponudnikov, lestvico to~k glede na pretekle izpolnitve, ki 24 Povpre~en koli~nik od vrednosti projekta je pri tem zna{al kar 0.1048 (Bajari, Houghton in Tadelis, 2007). 25 Significant unaticipated changes almost always occur, which leads to renegotiation where there is an inevitable tendency to ascribe all cost overruns to the changes (Rogerson 1994). Do identi~nega rezultata sta pri{la tudi Crocker in Reynolds, ki sta odkrila, da se za razvoj voja{kih letalskih motorjev uporabljajo pogodbe z ceno, ki je odvisna od produkcijskih stro{kov, pri izdelavi že razvitega letalskega motorja pa potem pogodbe s fiksno ceno (Croc- ker in Reynolds, 1993). 26 Tako denarne, kot na primer prednost pri naslednjih javnih naro~ilih. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 199 v primeru odkritih nepravilnosti, enormnih vi{anj stro{kov itd. preprosto ne morejo ve~ sodelovati na bodo~ih javnih razpisih ali pa jih slabo {tevilo doseženih to~k iz prej{njih izvedb javnih naro~il potiska proti koncu lestvice možnih kandidatov. Tak{en u~inek ugleda se je v pravnoekonomski znanosti izkazal za izjemno u~inkovitega in pomaga prepre~evati primere moralnega hazarda in oportunizma izbranega ponudnika (De Geest, 1994; Kim, 1998; Guerrero in Kirkpatrick, 2001; Vandenberghe in Kova~, 2009). Pri tem velja {e poudariti, da velja pri zapletenih projektih do neke mere (po kriteriju u~inkovitosti) izbolj{ati in dodatno investirati tudi v pripravo, specifi- kacijo projekta in pogodb. 27 Vendar pa sta navkljub tak{nim dodatnim stro{kom tak{en projekt in pogodba zaradi nepopolnih informacij in visokih transakcijskih stro{kov ex ante {e vedno nepopolna, in je zato uporaba pogodbe z variabilno, od stro{kov izpolnitve odvisno ceno (skupaj z vsemi dodatnimi mehanizmi) {e vedno ekonomsko u~inkovita in priporo~ljiva. ^e na kratko povzamemo, naj se pri zapletenih projektih (i. e. zapletena sestava dokumentacije, težavnost in obsežnost projekta, velika verjetnost pre- sene~enj, spremenjenih okoli{~in itd.), kjer je kakovost izpolnitve ex post ne- preverljiva, za izvedbo uporabijo pogodbe o izvedbi javnega naro~ila s ceno, ki se izoblikuje glede na stro{ke izpolnitve, 28 ki naj jo zaradi velike verjetnosti po- godbenih sprememb spremlja u~inkovita stopnja dolo~nosti projekta, pri tem pa naj se za izbiro izvajalca javnega naro~ila (ta mora biti ugleden in kvalificiran) uporabijo pogajanja - bodisi konkuren~ni dialog, 29 oddaja javnega naro~ila po postopku s pogajanji, 30 ali pa katera izmed izvedenih razli~ic. 31 Glede dela o na~inu izbire izvajalca si je ekonomska teorija enotna in priporo~a prav tak{ne izbirne mehanizme (Manelli, in Vincent, 1995; Bower, 1993). 2.3 Kombinirani pogodbeni mehanizmi Na kratko opi{imo {e tako imenovane kombinirane, motivacijske pogod- bene mehanizme, kjer gre za me{ani sistem med fiksno in stro{kovno dolo~eno ceno. Ti pogodbeni mehanizmi so bile razviti zaradi odprave po- manjkljivosti prej opisanih dveh tipov. Zaradi prostorske omejenosti jih velja 27 Do to~ke kjer se mejni stro{ki priprave in specifikacije izena~ijo z mejnimi koristmi tak{ne podrobne specifikacije, MC = MB. 28 Oziroma tako imenovana razli~ica motivacijske pogodbe (incentive contract). 29 ^len 27. Zakon o javnem naro~anju, Uradni list 128/06, z dne 08.12.2006. 30 ^len 28. Zakon o javnem naro~anju, Uradni list 128/06, z dne 08.12.2006. 31 ^len 30. i n ~len 31. Zakon o javnem naro~anju, Uradni list 128/06, z dne 08.12.2006. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 200 samo okvirno orisati, vsi dosedanji pravnoekonomski zaklju~ki pa veljajo tudi za tak{en tip pogodbe. Motivacijski pogodbeni mehanizmi tako po navadi vklju~ujejo ciljne stro{ke izpolnitve, ciljne dobi~ke ponudnika in adaptacijsko formulo, ki zagotavlja: a) da so dejanski stro{ki ali kakovost, ki dosegajo cilje, podlaga za ciljni dobi~ek ali nagrado; b) da imajo dejanski stro{ki oziroma kako- vost, ki presegajo ciljne stro{ke ali kakovost, za posledico zmanj{evanje ciljnega dobi~ka ali nagrade (in seveda kvaliteta ki je pod ciljno); in da c) imajo dejanski stro{ki, ki so pod ciljnimi, za posledico pove~evanje dobi~ka ali nagrade (ozi- roma kakovost, ki presega ciljno kakovost; Albano et al., 2006). Pri tem je zne- sek dobi~ka ali nagrade vedno odvisen od ponudnikove izpolnitve, vendar pa ponudnik celotnega tveganja v fluktuaciji stro{kov izpolnitve nikoli ne nosi povsem sam (delitev tveganj). Najbolj pogosta oblika tak{nega tipa pogodbe je linearna in jo lahko opi{emo s naslednjo formulo: T= P + pS Pri ~emer je T skupno pla~ilo izbranemu ponudniku, P je fiksno temeljno pla~ilo, S so realizirani in preverljivi stro{ki, p pa je pozitivna konstanta med ni~ in ena, ki predstavlja delež stro{kov, ki jih nosi ponudnik. V skrajnih primerih, ko je p enako 0 gre za pogodbo s fiksno ceno, in ko je p enako 1 pa gre za po- godbo s ceno, ki je odvisna od produkcijskih stro{kov. Tak{en pogodbeni me- hanizem je izjemno primeren tako za stimuliranje kakovosti, kot za zmanj{evanje stro{kov izpolnitve, izvedbe projekta in združuje pozitivne last- nosti obeh prej omenjenih pogodbenih mehanizmov. Vendar pa ima tudi dolo~ene pomanjkljivosti in lahko kaj hitro privede do ekonomskih neu~inkovitosti. Namre~ izjemno velike transakcijske stro{ke upravljanja, ses- tavljanja in nadzorovanja tak{nih pogodb, ki lahko v {tevilnih primerih povsem izni~ijo vse prednosti tak{nega pogodbenega mehanizma. [e ve~, pomanjkanje zanesljivih ra~unovodskih in revizijskih standardov in mehanizmov lahko povsem onemogo~i njihovo uporabo in u~inkovitost. 32 V tak{nem primeru so potem transakcijski stro{ki ve~ji od koristi u~inkovite delitve tveganj in naro~nik je prisiljen uporabiti enega izmed prej omenjenih pogodbenih mehanizmov. 32 Tak{en primer so panoge z nizkimi ra~unovodskimi in revizijskimi standardi, ki ponavadi jam~ijo za pravilnost in zanesljivost ra~unovodskih podatkov podjetja. Pri tem pa se je izkaza- lo, da so tudi v razvitih zahodnih demokracijah ti standardi vpra{ljivi, {e posebej kadar so revizorji in kontrolorji delni~arji ali kako druga~e povezani z relevantnim podjetjem (Albano et al., 2006). Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 201 3. Javna naro~ila gradbenih del Po predstavljenih glavnih izsledkih in spoznanjih pravnoekonomske znanosti v zadnjem delu s pomo~jo teh izsledkov kriti~no na kratko analizirajmo slovensko ureditev, izbiro pogodbenih mehanizmov in samo izvajanje javnih naro~il gradbenih del. Na podlagi povedanega se nam tako zastavlja vpra{anje ali v praksi tip produkta predmeta javnega naro~ila dolo~a tudi izbiro samega pogodbenega mehanizma in so izbrani tipi pogodb v skladu s predstavljenimi pravnoekonomskimi izsledki in priporo~ili. V nadaljevanju se ~lanek tako osre- doto~a na dva sklopa projektov in z njima povezanih pogodb, in sicer na preproste in na zapletene projekte. Uvodno velja tudi poudariti dejstvo, da novi, na podlagi Direktive 2004/18/EC pripravljeni Zakon o javnem naro~anju, Uradni list 128/06, z dne 08.12.2006 (v nadaljevanju ZJN-2) ne ureja pogodbenega mehanizma, ki naj ga naro~nik uporabi, in tako posledi~no izbiro le-tega prepu{~a samemu naro~niku (^ampa et al., 2007). Podobno stanje kaže tudi državni portal javnih naro~il, 33 kjer priporo~il o izbiri dolo~enih pogodbenih me- hanizmov ni, zato ~lanek analizira pogodbe, ki so že pri dodeljenih javnih naro~il dostopne prav na tem portalu. 34 3.1 Javna naro~ila nizke vrednosti Kot primer preprostega, enostavnega projekta iz celotnega spektra javnih naro~il velikih vrednosti v letu 2009 vzemimo najprej javno naro~ilo {t. JNO2/2009-OP, katerega predmet je bila nabava natan~no dolo~enih ra~unalni{kih strežnikov. Razpisna dokumentacija je popolna z vsemi osnovnimi podatki o razpisu natan~nimi in obsežnimi specifikacijami, z vsemi obrazci za ugotavljanje usposobljenosti ponudnika garancijami itd. Pravnoekonomska teorija v primerih tak{nih enostavnih javnih naro~il, kjer gre za enostavno ses- tavo dokumentacije, projekta, majhno ali ni~no verjetnost sprememb, spremen- jenih okoli{~in itd. in kjer je kakovost izpolnitve ex post preverljiva, za u~inkovito izvedbo priporo~a uporabo pogodbe o izvedbi javnega naro~ila s fiksno ceno, kjer pa morajo biti izvedba, obseg in na~rt zaradi prepre~itve kas- nej{ih prilagoditev (oportunizma) kar se da to~no dolo~eni (visoka stopnja 33 Vzpostavitev portala javnih naro~il urejata dolo~bi 113. ~lena ZJN-2 in 108. ~lena Zakona o javnem naro~anju na vodnem, energetskem, transportnem podro~ju in podro~ju po{tnih storitev (Uradni list 128/06), v skladu s katerima so vsi naro~niki dolžni vse vrste objav v zvezi z javnimi naro~ili poslati v objavo portalu javnih naro~il. 34 Uradni list Republike Slovenije, eNaro~anje. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 202 dolo~nosti), 35 pri tem pa naj se uporabi po na~elu zagotavljanja konkurence med ponudniki temelje~i javni razpis (bodisi oddaja naro~ila po odprtem postopku ali oddaja naro~ila po postopku s predhodnim ugotavljanjem sposob- nosti). Priloženi vzorec pogodbe je v vseh pogledih ustrezal tak{nim pri- poro~ilom in je v skladu z pravnoekonomskimi izsledki, saj je bila priložena po- godba s fiksno ceno in z visoko stopnjo pogodbene dolo~nosti. 36 Za drug primer preprostega projekta pa vzemimo javno naro~ilo dela na zgornjem ustroju cest {t. JN6977/2009 Ob~ine Kr{ko, kjer v razpisni do- kumentaciji prav tako najdemo pogodbo s fiksno ceno, z natan~no specifikacijo del, ~asovnimi roki itd. Ker gre za enostavno odstranitev starega asfalta, kjer je verjetnost nepredvidljivih okoli{~in, asimetri~nih informacij in iz njih izhajajo~e nepopolnosti pogodb izjemno majhna, je izbira pogodbe s fiksno ceno v skladu z pravnoekonomskimi izsledki, in tako ustreza kriteriju ekonomske u~inkovitosti. Tudi pregled drugih objavljenih preprostih projektov javnih naro~il nam postreže z enakim odgovorom, saj je uporabljeni mehanizem vedno po- godba s fiksno ceno (ob natan~ni specifikaciji – visoka stopnja dolo~nosti raz- pisa, dokumentacije in same pogodbe), prav tako pa je bil pri postopku izbire uporabljen bodisi odprti postopek bodisi postopek z predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, kar je prav tako v skladu z pravnoekonomskimi izsledki. ^e povzamemo, se na splo{no v Sloveniji pri preprostih projektih javnih naro~il uporablja u~inkovit, z pravnoekonomskimi izsledki skladen, tip pogodb z fiksno ceno. 3.2 Javna naro~ila velike vrednosti Pri pregledu vzorcev pogodb zapletenih javnih naro~il, kot so izgradnje via- duktov, predorov in podobnih velikih infrastrukturnih objektov, pa je slika žal popolnoma druga~na. Objavljeni podatki kažejo, da se tudi pri teh zapletenih projektih uporabljajo pogodbe s fiksno dolo~eno ceno, 37 kot je to na primer izgradnja premostitvenega objekta viadukta Sejanca na avtocestnem odseku Gori{nica – Ormož (JN7593/2008). Tudi pri izgradnji vseh drugih slovenskih predorov in viaduktov, ki so predmet javnih naro~il, so bile uporabljene po- 35 Ali s samo pogodbo ali z razpisno dokumentacijo. 36 Podobna pravnoekonomsko ustrezna priporo~ila najdemo tudi v vzor~ni razpisni doku- mentaciji za postopke oddaje javnih naro~il v teoriji in praksi (Matas, [kufca, in Mrzel, 2006). 37 Enako, z izsledki pravnoekonomske znanosti neskladno, priporo~ilo najdemo tudi v vzor~ni razpisni dokumentaciji, kjer se tudi za primer zapletene izgradnje ~istilne naprave in vseh pripadajo~ih objektov priporo~a uporaba fiksne cene (Matas, [kufca in Mrzel, 2006, str. 260). Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 203 godbe s fiksno ceno, ki pa za primer vseh dodatnih ter nepredvidenih del (potr- jenih od inženirja) predvidevajo sklenitev aneksa k tej pogodbi. Tak{en more- bitni aneks pa se sklepa po predhodni odobritvi zahtevka izvajalca. Pravnoekonomska analiza razkrije {tevilne možne vire neu~inkovitosti, ki jih prina{a uporaba tak{nih pogodb s fiksno ceno. Uporaba tak{ne pogodbe s fiksno ceno v tak{nih primerih zapletenih javnih naro~il, kot so npr. veliki infra- strukturni objekti, kjer imamo opraviti s problemom nepopolnih pogodb in je kakovost izvedenih del, v povezavi z visokimi stro{ki monitoringa, ex post ne- preverljiva (popolna nezmožnost ali izjemno veliki stro{ki), bi imela {tevilne negativne posledice. Kot že re~eno, bo zaradi narave pogodb s fiksno ceno izbrani ponudnik motiviran za zmanj{evanje kakovosti gradnje (zniževanje stro{kov izpolnitve na ra~un razlike do fiksne cene), ~eprav je ta kakovost na primer klju~nega pomena za u~inkovito izvedbo zapletenega gradbenega pro- jekta (Williamson, 1975; Williamson, 1985). Visoki stro{ki monitoringa in pa problem ex post nepreverljivosti te kakovosti pri zapletenih in zahtevnih grad- benih projektih pa ta problem potem samo {e potencirata in posledi~no vodita do prilagodljivega obna{anja izbranega ponudnika pri sami izpolnitvi in nezadostne kakovosti kon~anega projekta (Bajari in Tadelis, 2001; Corts in Singh, 2004; Chakravarty in McLeod, 2004). Nadalje bo zaradi fiksne narave tak{ne pogodbe in akutne nepopolnosti pogodb v tak{nih primerih po samem podpisu pogodbe in za~etku del pri{lo tudi do primerov {tevilnih dodatnih ali pa nepredvidljivih del, posledi~no do zaustavitve del, zamud, dolgih pogajanj, nena~rtovanih podražitev in izsiljevanj (hold up kot rezultat razli~nih pogajalskih pozicij) stro{kov pogodbene in specifikacijske prenove (Bajari in Tadelis, 2001). Originalni na~rti in dogovorjena fiksna cena za izvedbo projekta izvajalca pogodbeno obvezujeta do teh, ex ante to~no dolo~enih na~rtov in del, zato izbrani ponudnik bodisi ni pogodbeno zavezan izpolniti tak{ne dodatne naro~nikove želje oziroma jo izpolni samo na podlagi sklenitve aneksa. V tak{nem primeru je potem naro~nik prisiljen v po- gajanja s ponudnikom o vseh teh spremembah in dopolnitvah. Medtem, ko je naro~nikov cilj tak{ne projekte izpeljati na ~im bolj stro{kovno u~inkovit na~in, pa želi racionalni ponudnik na podlagi tak{nih dogodkov samo maksimizirati svoj profit. Pri tem pa je izbrani ponudnik zaradi dejstva, da je že sredi dela na viaduktu ali predoru, v enkratni pogajalski poziciji (hold up) saj lahko ob dejanski odsotnosti konkurence, ki bi lahko disciplinirala njegovo obna{anje, izsiljuje naro~nika (moralni hazard). Pri tem bo verjetno za svoje delo zara~unal znatno previsoko ceno, pri{lo bo do {tevilnih pravd, pogajanj, zamud pri izpolnitvi itd. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 204 pove~anja transakcijskih stro{kov in oportunitetnih stro{kov. 38 Vsi ti viri eko- nomske neu~inkovitosti pa posledi~no vodijo do zmanj{evanja družbene blaginje v Sloveniji. Dejanski primeri potrjujejo vse te navedbe, saj so pri izvedbi takih zahtev- nih projektov aneksi, spremembe pogodb in specifikacij popolnoma obi~ajna stvar, prav tako pa izsiljevanja in zamude izbranih ponudnikov. Tudi sama kako- vost izgradnje je, tako kakor to predvideva pravnoekonomska teorija, pogosto vpra{ljiva. [e ve~, v skladu s pravnoekonomskimi izsledki problem ex post nepreverljivosti kakovosti {e dodatno potencira vire ekonomskih neu~inkovitosti. Uporaba tak{ne pogodbe s fiksno ceno ima tako pri zapletenih projektih torej {tevilne negativne posledice, o ~emer pa navsezadnje pri~ajo tudi na{e, slovenske izku{nje. Za razliko od tega pa ima uporaba pogodbe s ceno, ki je odvisna od stro{kov izpolnitve, {tevilne pozitivne u~inke in lastnosti. Uporaba tak{nega ali pa me{anega tipa pogodbe (motivacijske pogodbe) bi tako te vire ekonomske neu~inkovitosti in izgub vsaj deloma izni~ila, oziroma jih že vnaprej prepre~ila. 4. Zaklju~ek ^lanek predstavlja pravnoekonomsko analizo zakonske ureditve in upo- rabljenih pogodbenih tipov s podro~ja javnih naro~il, pri tem pa ob ugotovljenih {tevilnih virih ekonomskih neu~inkovitosti pri uporabi pogodbenih mehanizmov v primeru zapletenih javnih naro~il podaja naslednja priporo~ila: 1) pri preprostih projektih, kjer je kakovost izpolnitve ex post preverljiva, naj se za izvedbo upo- rabijo pogodbe o izvedbi javnega naro~ila s fiksno ceno, pri tem pa morajo biti izvedba, obseg in na~rt zaradi prepre~itve kasnej{ih izvajal~evih prilagoditev kar se da natan~no dolo~eni (visoka stopnja dolo~nosti), 39 pri tem pa naj se uporabi, po na~elu zagotavljanja konkurence med ponudniki, temelje~i javni razpis (bodisi oddaja naro~ila po odprtem postopku ali oddaja naro~ila po postopku s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti); 40 2) pri zapletenih projektih (i. e. zapletena sestava dokumentacije, težavnost in obsežnost projekta, velika 38 Empiri~ne raziskave so tudi v resnici potrdile tak{no izvajanje saj sta Hanna in Gunduz tak{ne stro{ke ocenila za kar okoli letnih 50 milijard dolarjev (Hanna in Gunduz, 2004). 39 Ali s samo pogodbo ali z razpisno dokumentacijo. 40 Zakon o javnem naro~anju, Uradni list 128/06, z dne 08.12.2006, v nadaljevanju ZJN-2. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 205 verjetnost presene~enj, spremenjenih okoli{~in itd.), kjer je kakovost izpolnitve ex post nepreverljiva, naj se za izvedbo uporabijo pogodbe o izvedbi javnega naro~ila s ceno, ki se izoblikuje glede na stro{ke (cost-plus), 41 ki naj jo zaradi velike verjetnosti pogodbenih sprememb spremlja u~inkovita stopnja dolo~nosti projekta, 42 pri tem pa naj se za izbiro izvajalca (ki mora biti ugleden in kvalificiran) javnega naro~ila uporabijo pogajanja bodisi konkuren~ni dialog, 43 oddaja javnega naro~ila po postopku s pogajanji, 44 ali pa katera izmed izvedenih razli~ic. 45 Izbira pregledanih pogodbenih mehanizmov v primerih zapletenih javnih naro~il je s pravnoekonomskega stali{~a tako neustrezna in resno zmanj{uje družbeno blaginjo. Vendar pa moramo v zaklju~ku opozoriti, da raziskava zaradi omejenega dostopa do podatkov ni zajela celotnega spektra dejansko uporabl- jenih pogodb in so tako dobljeni rezultati omejeni z obsegom razpoložljivih in- formacij. Dr. Mitja Kova~ je diplomiral iz prava na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, magistriral in doktoriral iz prava in ekonomije na Pravni fakulteti Univerze Utrecht (Universiteit Utrecht Faculty of Law, Nizozemska). Med drugim je kot gostujo~i raziskovalec delal na državnem institutu British Institute of International and Comparative Law v Londonu (Velika Britanija), na Washington University School of Law v St. Louisu (ZDA), na Evrop- ski pravni akademiji v Trierju (ERA, Nem~ija) in na Pravni fakulteti Univerze v Gentu (Belgija). Je tudi ~lan Economic Impact Group at the CoPECL Network of Excellence pri evropskem projektu Draft Common Frame of Reference (DCFR) in se intenzivno ukvarja s primerjalnim pogodbenim pravom in ekonomsko analizo prava. Od leta 2009 je zapos- len na Ekonomski Fakulteti Univerze v Ljubljani. 41 Oziroma tako imenovana razli~ica motivacijske pogodbe (incentive contract). 42 Do to~ke kjer se mejni stro{ki priprave in specifikacije izena~ijo z mejnimi koristmi tak{ne podrobne specifikacije, MC = MB. 43 ^len 27. ZJN-2. 44 ^len 28. ZJN-2. 45 ^len 30. in ~len 31. ZJN-2. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 206 Literatura Albano, G. I., Calzolari, G., Dini, F., Iossa, E., & Spagnolo, G. (2006). Procurement Con- tracting Strategies, v Dimitri, N., Piga, G., & Spagnolo, G. (Ed.). Handbook of Procure- ment. Cambridge University Press. Akerlof, A. G. (1970). The Market for Lemons: Qualitative Uncertainty and the Market Mechanism. Quarterly Journal of Economics (84), 488-502. Bajari, P., & Tadelis, S. (2001). Incentive Versus Transaction Costs: a Theory of Procu- rement Contracts. RAND Journal of Economics (32), 387- 407. Bajari, P., McMillan, R. S., & Tadelis, S. (2008). Auctions versus Negotiations in Procu- rement: An Empirical Analysis. Journal of Law, Economics and Organization Advance Access (002). Bajari, P., Houghton, D., & Tadelis, S. (2007), Bidding for Incomplete Contracts: An Empirical Analysis of Adaptation Costs, NBER Working Paper Series No. W12051, http: www.nber.org. Bajari, P., & Gregory L. (2009), Procurement Contracting with Time Incentives: Theory and Evidence, NBER working paper series No. W14855, http:www.nber.org. Baker, G. (1992), Incentive Contracts and Performance Measurement, Journal of Politi- cal Economy (100), 598 et seq. Banerjee, A.V., & Duflo, E. (2000), Reputation Effects and the Limits of Contracting: A Study of the Indian Software Industry, Quarterly Journal of Economics (155), 989 – 1017. Bartholomeu, S. H. (1998). Construction Contracting: Business and Legal Principles. New York: Prentice Hall Inc. Bower, A.G. (1993). Procurement Policy and Contracting Efficiency. International Eco- nomic Review (34), 873-901. Chakravarty, S., & MacLeod, W. B. (2004). On the Efficiency of Standard Form Con- tracts: The Case of Construction. University of Southern California Working Paper Series 17, http://law.bepress.com/usclwps/lewps/art17. Clough, R., & Sears G. (1994). Construction Contracting, New York Wiley. Corts, K., & Singh, J. (2004). The Effect of Repeated Interaction on Contract Choice: Evidence from Offshore Drilling. Journal of Law, Economics and Organization (20), 230- 260. Crocker, K.J., & Reynolds, K.J. (1993). The Efficiency of Incomplete Contracts: An Empirical Analysis of Air Force Engine Procurement. RAND Journal of Economics (24), 126-146. ^ampa, M., Kodela, F., Matas, S., {oltes, I., & {tular, T. (2007). Zakon o Javnem Naro~anju s Komentarjem, Uradni List RS. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 207 Dalen, M. D., Maen, R., & Espen, R. (2006). Contract Reneval and Incentive in Public Procurement. International Journal of Industrial Organisation (24), 269-285. Dari Mattiachi, G., & De Geest, G. (2009). Carrots Sticks and the Multiplication Effect. Journal of Law, Economics and Organisation Advance Access published on January 20, http: //doi:10.1093/jleo/ewn025. De Geest, G., Siegers, J., & Van Den Berg, R., (Ed.). (1999). Law and Economics and the Labour Market. New Horizons in Law and Economics. Edward Elgar. De Geest, G., Teun, J., Siegers, J., & Vandenberghe, A. S. (1999). The right to lie: new law and economics versus Dutch labour law? in De Geest, G., Siegers, J., & Van Den Berg, R. (Eds.), (1999). Law and Economics and the Labour Market. New Horizons in Law and Economics. Edward Elgar. De Geest, G. (2001). Comparative Law and Economics and the Design of Optimal Doc- trines, in Deffains, B., & Kirat, T. (Eds). (2001). Law and Economics in Civil Law Coun- tries. New York, JAI Elsevier. De Geest, G. (1994). Economische analyse van het contracten- en quasi- contractenrecht. Maklu Antwerp. Dimitri, N., Piga, G., & Spagnolo, G. (2006). Handbook of Procurement. Cambridge University Press. Goldberg, V. P. (1977). Competitive Bidding and the Production of Precontract Informati- on. The Bell Journal of Economics (8), 250-261. Grossman, S., & Hart, O. (1986). The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration. Journal of Political Economy (94), 691 - 719. Guerrero, J.C., & Kirkpatrick, C.J. (2001). Evaluating Contractor Past Performance in the United States. Public Procurement Law Review (10), 243 - 259. Hanna, A.S., & Gunduz, M. (2004). Impact of Change Orders on Small Labor-Intensive Projects. Journal of Construction Engineering and Management (130), 726-733. Hart, O., & Moore, J. (1988). Incomplete Contracts and Renegotiation. Econometrica (56), 755-785. Hayek, F.A. (1945).The Use of Knowledge in Society, American Economic Review (35), 519 -530. Hester, W., Kuprenas, J., & Chang, T. (1991). Construction Changes and Orders: Their Magnitude and Impact, Document SD-66, Austin, Tex.: The Construction Industry Insti- tute. Hinze, J. (1993). Construction Contracts. Irwin/McGraw-Hill. Hirschleifer, J. (1971). The Private and Social Value of Information and the Reward to Inventive Activity. American Economic Review (61), 561 - 574. Holmström, B., & Milgrom, P. (1991). Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design. Journal of Law, Economics and Organiza- tion (24), 24-52. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 208 Ibbs, C.W., Wall, D.E., Hassanein, M.A., Back, W.E., Del La Garza, J.M., Twardock, R.K., Kim, J.J., & Schran, S.M. (1986). Determining the Impact of Various Construction Con- tract Types and Clauses on Project Performance, Vol. I., II. Austin, Tex.: The Constructi- on Industry Institute. Kerr, S. (1995). On the Folly of Rewarding A, While Hoping for B. The Academy of Management Journal (9), 7-14. Kim, I.G. (1998). A Model of Selective Tendering: Does Bidding Competition Deter Opportunism by Contractor? Quorterly Review of Economics and Finance (38), 907 - 925. Kova~, M. (2009). Bistvena Zmota in Prevara – Pravnoekonomska Perspektiva. Podjetje in Delo (2), 375 - 394. Laffont, J. J., & Tirole, J. A. (1993). A Theory of Incentives in Procurement and Regulati- on. Cambridge, Mass.: MIT Press. Mackaay, E. (1982). Economics of Information and Law. Kluwer Nijhoff Publishing. Manelli, M.A., & Vincent, D.R. (1995). Optimal Procurement Mechanisms. 63 Economet- rica (63), 591-620. Matas, S., {kufca, U., & Mrzel, M. (2006). Vzor~na Razpisna Dokumentacija v Postopkih Oddaje Javnih Naro~il v Teoriji in Praksi. Primath. McAfee, R. P., & McMillan, J. (1998). Incentives in Government Contracting. University of Toronto Press. Rogerson, W.P. (1994). Economic Incentives and the Defense Procurement Process. Journal of Economic Perspectives (8), 65 - . Piga, G., & Thai, K.V. (Eds.). (2007). Economics of Public Procurement. Palgrave Macmil- lan. Posner, A. R. (2001). Frontiers of Legal Theory. Harvard University Press. Posner, A. R. (2003). Economic Analysis of Law. Sixth Edition. Aspen Publishers. Shavell, S. (1994). Acqusition and Disclosure of Information Prior to Sale. The RAND Journal of Economics (25), 20-36. Sweet, J. (1994). Legal Aspects of Architecture, Engineering and the Construction Pro- cess. West Publishing. Stigler, J. G. (1961). The Economics of Information. Journal of Political Economy (69), 213 - 225. Tirole, J. (1999). Incomplete Contracts: Where do we Stand? Econometrica (67), 741 - 781. Vandenberghe, A. S., & Kova~, M. (2009). Termination and Renewal of Fixed Term Consumer Contracts. Journal of Consumer Policy (forthcoming). Williamson, O. E. (1975). Markets and Hierarchies, New York Free Press. Williamson, O.E. (1985). The Economic Institutions of Capitalism, New York Free Press. Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 209 SUMMARY PUBLIC PROCUREMENT - A PROBLEM OF EFFICIENT CONTRACTUAL DESIGN Recent law and economics literature has devoted much attention in the area of public procurement to the problems of efficient contractual design and selection of optimal contractual practices. The article surveys related economic literature and offers an economic assessment of the Slovenian public procurement practices and derived contractual types and techniques. The first part of the paper offers a set of economic criteria for establishing when and under what conditions the use of fixed-price or cost-plus contracts is efficient and hence recommended. Whereas the second part (upon the provided set of economic criteria) critically com- ments the current Slovenian contractual practices and the choice of public procurement’s contracts. The article offers in deep law and economics analysis of current prac- tices and offers a set of specific and detailed recommendations for necessary improvements and efficiency enhancing public procurement practices. The observed inefficient use of different types of contracts, which seriously impairs the Slovenian social welfare, calls for immediate interaction and offers an ample opportunity for efficiency enhancing improvements. In addition, the analysis offers a set of criteria for the effi- cient design and interpretation of public procurement contracts. The main propositions and conclusions are the following: (1) The currently applied contractual types in the Slovenian public procurement system unnecessarily prolong the completion times, increase costs of performance, cause negative externalities, spur opportunism and moral hazard, inefficiently waste scare resources and hence seriously impair social welfare; (2) In principle, the subject of public procurement ought also determine the corresponding type of contract; (3) The public procu- rement problem is primarily characterized as an ex post performance and contract adaptation problem, which is caused by asymmetric information problem. This informational asymmetry and high transaction costs reflects as in literature extensively discussed, phenomena of imperfect contracts, which then eventually materializes in the performance stage as the instance of unforeseen contingencies; (4) The employment of cost- plus contracts and derived economization on ex post transaction costs is Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 210 in case of complicated public procurement projects a frequently overloo- ked source of possible performance savings of cost; (5) In principle, the fixed-price contracts should be used in instances of simple projects (veri- fiable performance and insignificant potential contractual incomplete- ness). Fixed-price contracts should be accompanied by high contractual, specification and performance completeness; (6) The cost-plus contracts should be employed in instances of unverifiable quality of performances or in cases where such assessment could be made only under substantial costs; (7) In principle, the cost-plus contract should be employed in instances where substantial contractual incompleteness is expected (complicated public procurement projects) and where contractual and performance flexibility is required; (8) The carrot and the stick mechanism should be applied in order to deter and prevent opportunistic behaviour (moral hazard). A caveat related to the scope of the article should be made. Namely, since it is not possible to cover all the aspects of the public procurement, the article merely focuses on use of different types of contracts in daily public procurement’s practices, and omits the economic comment on the efficient design of tenders and negotiations – which goes well beyond the scope of this article. Yet, the law and economics purpose is to find out what good law (contract) is by analysing incentive, risk and transaction cost effects of applied contract types. The term »good« can have two dimensions: good with respect to the content, and good with respect to the technical formulation. Most of the law and economics literature is focused on the first dimension. It tries to determine which contractual types have the most desirable effects, irrespective of how these types are formulated. Yet, law and economics may also offer useful advice on how to improve the technical formulation of such contracts. The reason is that lawmakers (legislators and judges) usually balance the advantages and disadvantages of alternative solutions – even though this balancing is often hidden behind a veil of fairness rhetoric. Law and economics try to describe these advantages and disadvantages in a more accurate way. As a result, it may also accurately describe what lawmakers do, and hence, more accurately describe the law and derived contract types (De Geest and Kova , 2009). Moreover, one should note that any legal system in the eyes of law and economics scholar is not merely an ex post dispute reso- lution mechanism but also a highly sophisticated ex ante incentive and risk shifting mechanism. This ex ante mechanism should spur the efficient allocation of resources, foster an efficient exchange of goods and deter Mitja Kova~ Problem nepopolnih pogodb in mehanizmi pogodbenih spodbud pri javnih naro~ilih Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 211 opportunism and moral hazard. Hence, the use of law and economic tools (incentive, risk and transaction costs analysis) should enable a bet- ter, more efficient design of contracts and appropriate contractual types which would efficiently correspond to the according type of public procu- rement project. Economic analysis thus shows that current contractual types in Slo- venian public procurement practices in instances of complicated projects unnecessarily prolong the needed performance time, cause negative externalities, hold up problems, increase performance costs, spur oppor- tunism (moral hazard), inefficiently waste scarce resources and consequently impair social welfare. In other words, the employed contrac- tual types in instances of complicated public procurement projects are unsuitable and a source of serious inefficiencies. However, the same assessment of the simple public procurement projects reveals the employment of appropriate, efficiency based fixed-price contracts. This result, however, indeed corresponds with our findings and recommenda- tions. Yet, a certain amount of self-restrain should be at stake. Namely, a highly limited sample of assessed contracts, probably corresponding incomplete results and available information calls for further research and evaluation.