članki, razprave VLADO BENKO 0 vprašanju prioritet v zunanji politiki Slovenije' 1 1. Dvoje razmislekov uvajamo v razpravo o prioritetah v zunanji politiki Slovenije, in sicer: prvega, da obstajajo razlike med prioritetami v njeni strategiji, kakršne so bile zamišljene in kakršne so mogle biti uresničevane v času pred 15. 1. 1992, po eni in prioritetami, o katerih je treba razpravljati po tem datumu, ko se Slovenija pojavlja kot polnopraven in enakopraven subjekt v mednarodni skupnosti po drugi strani, in drugega, da med značilnosti tega subjekta sodita dve kvalifikaciji, to je Slovenije kot majhne države in države, ki šele vstopa v mednarodno skupnost. Tako prvi kot drugi razmislek ne sproža vprašanj, na katera bi bilo težko odgovoriti, ker sodimo, da so nesporna. Ce je namreč rojevanje tega subjekta pred 15.1. 1992 imelo v določeni meri značilnosti »države v nastajanju« - zlasti po poti razdruževanja z Jugoslavijo in uveljavljanja notranjih pravnih aktov, namenjenih vzpostaviti državnosti - in če je ta subjekt po 26. 6. 1991 že vseboval elemente, ki po merilih mednarodnega prava konstituirajo državo-teritorij, prebivalstvo v organizirani družbi in oblast, ki je sposobna zagotoviti zunanje in notranje funkcije države - pa po drugi strani vscbovanje le-teh, po objektivnih merilih preverljivih elementov kot izrazov učinkovitosti njenega obstoja, še ni sprožilo posledic, ki bi bile razvidne v priznavanju tega obstoja od drugih držav. Čeprav je nastala, vendar še nepriznana država že postala subjekt določenih pravic in dolžnosti, pa brez doseženega priznanja še ni mogla vstopati v vrsto bistvenih formalnih in pravno urejenih komunikacij z drugimi državami. V retrospektivi so v primeru Slovenije dovolj jasno očitne omejitve, ki so obremenjevale njen vstop v mednarodno skupnost. Semkaj je šteti obstoj Jugoslavije z beograjsko vlado na čelu kot še delujoči mednarodnopravni subjekt, nadalje različne, tudi križajoče se interese zahodnoevropskih držav in ZDA itn., kar je vse do nedavnega odlagalo akt priznavanja nove države in omogočalo takšno ali drugačno politično pogojevanje tega priznanja. Tako se je država Slovenija, ko je šlo za njeno predstavljanje in dejavno vsebino tega predstavljanja, morala zadovoljevati z improvizacijami in surogati, kot je to npr. bilo vzpostavljanje t. i. birojev na nekaterih točkah mednarodnopolitičnega univerzuma kot sicer manj pomembnega dela glavnih dejavnosti, katerih nosilci so bili vodilni možje slovenskega političnega establišmenta. Toda tudi ti so doživljali iz tedanjega statusa 1 Raz&rjena veruj» I«, ki «o bik predložene posvetovanju m temo -Slovenija v Evropi in v svetu - Strategija mednarodnega delovanja«, ki je bilo v Ljubljani 19. XII 1991 3 Teorija in praksa, let. 29. ti. 1-2. Ljubljana 1992 Slovenije izhajajoče omejitve v možnostih dostopa do odločujočih ljudi v vladah in zunanjih ministrstvih zahodnoevropskih držav in ZDA. ki so segale tudi na neza-nemarljivo območje protokola. Ta dejavnost je imela en sam cilj, to je doseči priznanje osamosvojitve Slovenije kot suverenega in enakopravnega subjekta zunaj tedaj še obstoječe Jugoslavije. Tako je mogoče trditi, da je imela strategija zunanje politike Slovenije to prioriteto, iz česar sledi tudi večina posledic, relevantnih za elaboracijo in uresničevanje strategije zunanje politike Slovenije od 15. 1. 1992 naprej. Ko poudarjamo, da je bila ta strategija podrejena enemu samemu cilju, to je doseči mednarodno priznanje, ne trdimo, da v njenem konceptu niso bili ali še niso bili dovolj prisotni elementi, ki bi mogli nakazovati in napovedovati jasnejše smeri bodočega delovanja nove države. To na primer velja za vztrajno napovedovanje ene - in zdi se tudi nesporne - smeri, to je ekonomskega in političnega pridruževanja inštitucijam Zahodne Evrope. Manj razvidni pa so bili elementi, iz katerih bi bilo razbrati, na katerih območjih mednarodne politike se bo nacionalni interes Slovenije izkazoval kot glaven, s kakšno strategijo - aktivno ali pasivno - se bo uresničeval in katere »adresate« bo nova država izbrala kot privilegirane. Domnevati je mogoče, da so slovenski državniki v kabinetih evropske in zunanjeevropske politike že nakazovali bodoče prvine slovenske zunanje politike in iz reakcij nanje izvajali nadaljnje poteze ali pa jih vsaj »skladiščili« za kasnejšo rabo. Toda četudi je to tako, ostaja vtis, da so v nuji doseči zgoraj omenjeni cilj in kljub siceršnjim objektivnim težavam nekatere možnosti ostale slabo izkoriščene in podcenjene, medtem ko je osredotočenost na Avstrijo in Nemčijo - in kasneje Italijo - kot promotorjev priznanja Slovenije, ustvarila neravnotežje v »adresatih« njene zunanje politike. Za blažitev nastalega neravnotežja - o njem je v nekem TV nastopu govoril tudi zunanji minister Rupel - je bil velikega pomena sklep dvanajsterice zunanjih ministrov Evropske skupnosti v decembru lanskega leta. naj bi bil 15. 1 1992 rok, s katerim bi te države priznale Slovenijo in Hrvaško. Na ta način so se bržkone zgladila nasprotja med Nemčijo po eni in nekaterimi drugimi državami Evropske skupnosti po drugi strani. Vsaj kot predpostavko bi izrekli misel, da bi se s tem dejanjem moglo olajšati bodoče prizadevanje države Slovenije, ubrati strategijo »enake razdalje« do glavnih držav iz zahodnoevropskega kroga, kar je z vse bolj prevladujočim položajem Nemčije v zavzemanju za diplomatsko priznanje Slovenije - s kovanjem kapitala iz tega - postajalo vprašljivo. Kljub objektivnim težavam, s katerimi se je morala spopasti strategija Slovenije v obdobju pred 15.1. 1992. ostaja odprto vprašanje, ali so bili vanjo že vgrajeni za druge partnerje razpoznavni elementi njenih bodočih obnašanj in preferenc. Ne vemo sicer, kaj seje dogajalo v lobijih. kjer se je delovalo v prid priznanju Slovenije in utiranju njene poti v mednarodno skupnost, iz tega pa. kar je bilo mogoče spremljati iz uradnih izjav in nastopov, bi sklepali, da je bila vzhodna stran neba podcenjena, natančneje povedano, neuvrščene države in države v razvoju, kar ni brez pomena za Slovenijo, npr. ko gre za njen vstop v OZN. 2. Ugotovitev, da vstopa Slovenija v mednarodno skupnost kot politična entiteta, ki sodi v kategorijo majhnih državje pomembna z več vidikov, med katerimi : R Rothstcin. Allaiancts and Small Power*«. Columbia University Pre». R RothMcin. Lilliputian's Dilemma*. SituII Slates in International Politics. International Organization 1967. Mr. 291 A. Fox. Small Stales in International Community 1919-1969 International Journal 1970. sir. 752 R. Keobanc. Lilliputian's Dilemmas. Small States in International Community. International Organization 1967, six. 29} D Vital. The Inequality of States. Clarendon Press. Oxford 4 je na prvem mestu tisti, ki se nanaša na vprašanje, kakšno strategijo naj v tej skupnosti elaborira in uresničuje. S tem ko se zanjo odloča, pa se v bistvu že odpirajo vprašanja taktike in prioritet, kakršne zahtevajo konkretne zunanje okoliščine in notranja dinamika. Za osvetlitev misli, ki jih bomo v nadaljnjem razvijali, menimo, da bi bilo prav vsaj na kratko in nepretenciozno opozoriti, kaj v teoriji mednarodnih odnosov razumejo s kategorijo majhnih držav. Dvoje pristopov je značilnih za razumevanje te kategorije. Med predstavnike prvega štejemo R. Rothsteina, D.Vitala in deloma tudi A. Fox, medtem ko je med predstavniki drugega treba navesti R. Keohaneja. Za prvo skupino je značilno, da se po eni strani oddaljuje od stališč realistične šole, ki za presojo položaja držav v mednarodni skupnosti kot odločujoče jemlje materialna in izmerljiva merila, po drugi strani pa končuje na tradicionalni kalkulaciji materialnih dejavnikov s tem. da v bistvu šteje kot velike sile samo tri ali nekaj več držav, druge pa obravnava bolj ali manj nediferencirano. Tako pravi R. Rothstein, da je »majhna država tista država, ki spozna(va), da ne more doseči svoje varnosti s pomočjo kapacitet, s katerimi razpolaga, marveč se mora v osnovi opreti na moč drugih držav, institucij, procesov in razvojev: spoznanje kake majhne države, da se ne more opreti na svoje lastne kapacitete. more ali pa tudi mora biti priznano tudi od drugih držav, ki posegajo v mednarodno politiko«. Sklep, ki ga je v svojem delu Zavezništva in majhne države izpeljal, je, a) da je zunanja pomoč potrebna majhnim državam, b) da imajo takšne države le ozke margine varnosti, na voljo pa imajo le malo časa za popravljanje napak, ki jih storijo, in c) njeni voditelji vidijo šibkost take države kot nekaj nespremenljivega. Če je v defíniciji A. Fox čutiti stališče, da je ob siceršnjih vprašanjih, ki se pojavljajo v zvezi z opredeljevanjem kategorije majhnih držav, mogoče presojati njihov položaj v prvi vrsti iz optike celotnega mednarodnega sistema v kakem obdobju, pa je ta pristop R. Keohane razvil v kategorizaciji, po kateri so velike sile tiste države, katerih voditelji menijo, da morejo same odločilno ali odločujoče vplivati na mednarodni sistem; sekundarne države so tiste, katerih voditelji menijo, da morejo imeti določen vpliv na mednarodne odnose, vendar le-ta ne more biti odločujoč; srednje države so tiste države, katerih državniki menijo, da same ne morejo vplivati in učinkovito delovati v mednarodnem sistemu, menijo pa, da morejo nanj izvajati sistemski vpliv, če delujejo v skupinah ali pa preko mednarodnih organizacij. Končno so - po Keoha-neju - majhne države tiste, katerih voditelji menijo, da ne morejo nikoli - pa naj delujejo same ali pa v skupinah - imeti pomembnejšega vpliva na mednarodni sistem. Novo državo Slovenijo moremo s pomočjo kazalcev kvantitativne narave - uporabljeno merilo je število prebivalstva - uvrstiti v skupino držav od 1 do S milijonov prebivalstva, med katerimi (skupaj s Slovenijo) od evropskih držav dosegajo le nekaj več od 2 milijonov le Irska, baltske države in še nekatere, ki so nastale na razvalinah Sovjetske zveze. Ključnega pomena za presojo položaja majhnih držav so značilnosti določenega mednarodnega sistema, t. j. bipolarnega ali multipolarnega.5 Od distinktivnih značilnosti teh dveh sistemov je odvisno, kakšne možnosti za izbor strategije so odprte za majhne države. ' Kategorizacijo driav in mednarodnih odnosov je opravil R. Aron v obseinem tekstu »La Paix et la Guene entre les nattoro- Poglabljanje te kategorizacije, predvsem v smtslu teorema o multipolainein mednarodnem ustentu. so opravili S. Hoffman. M. Kaplan in H Kiuinger 5 Teorija in praksa, let. 29. ti. 1-2. Ljubljana 1992 Dvoje strategij se odpira za to kategorijo. Prvo bi definirali kot relativno aktivno, drugo pa kot pasivno. Za prvo ugotavljamo, da je njen glavni smoter voditi zunanjo politiko, kakršno majhna država sama določa in je sposobna zavračati pritiske, ki prihajajo od zunaj. Da bi takšno strategijo lahko uveljavljala, je odvisno od tega. koliko je sposobna zmanjševati asimetrijo med mednarodnim okoljem (predvsem neposrednim) in viri, ki jih ima na voljo, nadalje, koliko ji uspeva zmanjševati razliko med »varnostno bazo«,4 s kakršno razpolaga, in mednarodnim okoljem, in to s sredstvi povezovanj v bloke in zavezništva, ne da bi pri tem bistveno okrnila svojo lastno avtonomnost in širino manevrskega prostora. Ta strategija se v določeni meri pojavlja tudi kot ofenzivna, če s tem razumemo iskanje zavezništev z izsiljevanjem, opirajočim se na prednosti, kakršne ima kaka majhna država v varnostni geografiji. Nasprotje tej strategiji je pasivna, katere bistveni smoter je, da majhni državi ohranja status quo. Tu smo na točki, ki jo opredeljuje Keohanejevo razumevanje majhne države, »katere voditelji menijo, da ne morejo nikoli, pa naj delujejo same ali pa skupinsko, imeti pomembnejšega vpliva na mednarodni sistem«, kar implicira omejenost akcije in nizko učinkovitost nasprotovanja zunanjim pritiskom. Odločanje o izboru strategije je odvisno od a) mednarodnega okolja in konstelacij v njem. te pa se v bistvu izražajo v prvinah bipolarnega in multipolarnega mednarodnega sistema, in b) od notranjih človeških in materialnih virov, ki jih ima kaka majhna država na voljo, kamor sodijo razvitost njenih administrativnih, organizacijskih in vojaških struktur in tudi sposobnost njenega vodstva, da te vire učinkovito uporablja v politične namene. Pri presojanju možnosti in sposobnosti majhnih držav se ta vidik pogosto zanemarja. Medtem ko je v elementih, naštetih v točki b), videti stalne determinante za izbor in vodenje strategije majhnih držav - te so kot take tudi odločujoče (število prebivalstva, obseg teritorija, stopnja ekonomskega in tehnološkega razvoja, mesto zunanje trgovine v BNP itd.), pa se more njihova teža manjšati oziroma njihova trdota mehčati zaradi sprememb v mednarodnih konstelacijah. Tako jih bomo opredelili kot nestalne oziroma pogojne. Razlike med velikimi silami po eni in majhnimi državami po drugi strani se v elaboraciji in uresničevanju zunanje politike pojavljajo v a) različnem tipu problemov, s katerimi se srečujejo, b) različnem obsegu zunanjepolitičnega delovanja. c) različnem načinu vodenja zunanje politike in d) različnih sredstvih, ki jih pri uresničevanju strategije uporabljajo. V študiji Mednarodne razsežnosti preureditve Jugoslavije' smo - med drugim - ugotovili, da je za majhne države vprašanje njihove varnosti v bistvu vprašanje njihovega preživetja. To je aksiom, po katerem se ravnajo njihove dolgoročne akcije kot tudi tekoče, vsakodnevne. Po drugi strani pa je za velike sile varnost pomembna, predvsem ko gre za obrambo njihovega teritorija in teritorija klientel-nih držav, s tem da se varnost hipostazira, to je t. i. varnostni parametri se velikokrat postavljajo daleč zunaj meja velikih sil. ' D. Vital razume -vamoMDO bazo- (talc base) kol celoto nacionalnih ekonomskih, vo>aSkih. človcikih in materialnih virov, nad katerimi ima kaka drtavi absolutno in neposredno kontrolo. D. Vital, op. ril str 121. * Vlado Benko. Mednarodne naeinosli preureditve Jugoslav.^, Teorija in praksa. It 119, 1990. 6 Nadalje: medtem ko je strateški »out-look« velikih sil globalen - Že A. Toyn-bee je ugotovil, da je velike sile dejansko obravnavati kot politične sile, ki vplivajo na najširši ravni in v najširšem obsegu »družbe«, v kateri delujejo - so majhne države usmerjene le k bližnjemu mednarodnemu okolju in če se že izrekajo o svetovnih problemih, se jih lotevajo iz ožje perspektive, to je v optiki svojih regionalnih problemov, varnosti in konfliktov, kar pogostoma tudi ni brez tveganja. Skladno z gornjim razpolagajo velike sile s širokim in raznovrstnim repertoarjem načinov udejanjanja svojih interesov, ki bi jih najkrajše lahko zajeli z Aronovo metaforo »strategije in diplomacije«.' Majhne države so v strategiji zunanje politike objektivno razbremenjene uporabe teh dveh Aronovih kategorij, ker se osredo-točajo na diplomacijo kot najpomembnejšega načina vodenja poslov z drugimi političnimi subjekti. Zlasti v multipolarnem mednarodnem sistemu se teža diplomacije za strategijo majhnih držav izkazuje kot pomembna. Po eni strani daje ta sistem večje možnosti uveljavljanja mednarodnim vladnim organizacijam pri urejanju mednarodnih interakcij - multilateralni okviri takšnega delovanja so za majhne države ugodnejši kot tedaj, kadar se na obojestranski ravni srečujejo z vsemi materialnimi in drugimi prednostmi velikih sil - po drugi strani pa je za multipolar-ni mednarodni sistem značilno, da v njem ne prevladujejo ostre in daljnosežne alternative, ki bi se jim majhne države morale uklanjati, še posebej tedaj, ko gre - po S. Hoffmanovi sistematizaciji - za stabilni multipolarni mednarodni sistem, za katerega sta značilni zastavitev »zmernih« ciljev in uporaba »zmernih« sredstev. Znatna razlika obstaja med velikimi silami in majhnimi državami v uporabi diplomacije kot sredstva za uresničevanje zunanje politike. S tem da je - kot že povedano - »out-look« velikih sil globalni, pa je le-ta za majhne države predvsem regionalni, kar pomeni, da je diplomacija majhnih držav zaposlena z manj problemi oziroma da je razpršenost njene dejavnosti manjša. Nadaljnja razlika - ta je povezana s prej omenjeno značilnostjo - je v opredelitvi nalog, kakršne mednarodno pravo zastavlja diplomaciji, to je predstavljanja, pogajanja in opazovanja z obveščanjem. Medtem ko se pri velikih silah uresničevanje teh nalog pojavlja kot kumulativen produkt - vzemimo samo možnosti, ki jih obveščanje daje pogajanjem - pa je za majhne države in njihovo diplomacijo očitno, da so možnosti obveščanja in opazovanja daleč za možnostmi velikih sil, kar izhaja iz skromnejših materialnih sredstev, deloma pa tudi kakovosti kadrov. Iz tega izhaja, da se morajo majhne države in diplomacija obračati k ožjemu mednarodnemu okolju, ko gre za uresničevanje nalog obveščanja in opazovanja, in se zato zatekati k svojim lastnim avtonomnim virom, medtem ko je velike sile mogoče le deloma »pokrivati« na ta natin. S trditvijo, da je diplomacija majhnih držav glavno sredstvo uresničevanja njihovih zunanjih politik - to velja tako za aktivno kot za pasivno strategijo - odpiramo pomembno vprašanje njenega profila. To še posebej velja za majhne države, ki šele vstopajo v mednarodno skupnost. Naj navedemo samo nekaj pomembnejših vprašanj. Najprej: ali naj bo to diplomacija »klasičnega« tipa, o kakršni so pisali Nicholson, Callieres ali Wolton in drugi, z visoko usposobljenostjo njenega personala za komunikacijo in delitvijo na njen vrh - šefe misij - kot nosilcev funkcije predstavljanja in osebjem, ki opravlja specializirane naloge v trgovini, prometu, sociali, vojaških zadevah itd., hkrati pa je pristojna tudi za politične pogovore, ki so - kot temu pravi D. Vital, nekaj več kot zgolj »tour-d'horizon«? Šibka materialna baza večine majhnih držav jim slej ko prej onemogoča, da bi * R. Aion, Paii el U Gucne cm» 1« Nations 7 Tconja m praku. let. 29, It. 1-2. Ljubljana 1992 postavile na noge t. i. strukturno diplomacijo, kjer specializirane naloge opravljajo visoko izobraženi diplomati z znanji sociologije, politologije in ekonomike. Razreševanje naštetih - in ne vseh - vprašanj je bistvenega pomena za start diplomatskega delovanja, vanj pa sodi tudi problem disperzije proti koncentraciji diplomatsko-predstavniškega delovanja.' V definiciji, katere avtorica je A. Fox, je najti tudi zanimiv pasus. Takole pravi: «... v kategorijo majhnih držav bi mogli uvrstiti tiste, katerih voditelji sodijo, da je njihova politična teža omejena zgolj na lokalna območja, pa se torej ne uveljavljajo in ne morejo uveljavljati na globalni ravni, nadalje, ki so odvisne od zunanjih političnih sil, kar zadeva njihovo varnost in kjer so interesi njihovih drtav nebisft enega pomena za velike sile« (podčrtal V. B.). Menimo, da je mogoče relati-vizirati takšno stališče. Praksa v mednarodnih odnosih dokazuje, da more biti tudi majhna država pod pogojem, da vodi domišljeno in empirično dobro podprto zunanjo politiko, koristna za velike sile, tako npr. kot strategija »enake razdalje« omogoča strokovno in politično nesporno posredništvo ali pa nasploh sodelovanje v akcijah mirnega razreševanja mednarodnih sporov. 3. Vstop kake majhne države kol nove v mednarodno skupnost nalaga le-tem posebne naloge. Na eno od njih smo že opozorili v razpravi, na katero se sklicujemo/ to je, utemeljevati mora svojo lastno, avtonomno politično identiteto. Z delovanjem, ki sega široko čez okvire, ki so dani diplomaciji, mora nova država navajati mednarodno javnost na svojo prisotnost in s tem nadomeščati odstotnost tradicije. ki bi bila povezana z njenim imenom. Prav tako pa bi mogli iz prakse mednarodnih odnosov izbrskati primere, ko je bila nova država ob svojem vstopu v mednarodno skupnost izpostavljena pritiskom, celo izsiljevanju, da bi se preizkusila njena vzdržljivost ali pa celo dosegle določene politične ali drugačne koncesije več kot kratkoročne.' Že sicer je za majhne države neizpodbitno, da morajo v vodenju zunanje politike uživati široko podporo njihovih družb, kajti od te podpore sta odvisni tako »varnostna baza« za aktivno strategijo kot tudi vzdržljivost predpostavke o »verodostojnosti« ciljev, strategije in taktike v zunanji politiki kot bistvenega elementa za njeno predvidljivost. V zbirki esejev o zunanji politiki (»Polycentrism and the international Poli-tics«) je H. Kissinger zapisal, da je »zunanja politika kompleksen socialni napor«. Sodimo, da je v tem diktumu opredeljena zveza med »notranjo strukturo« in zunanjo politiko, funkcionalnost ene in druge, njuno medsebojno pogojevanje. Ta aksiom je veljaven za vse subjekte, tako za velike sile kot za države na nižjih 7 Iz krogov slovenskega zunanjega ministrstva je btlo iMati. da se načrtuje okrog 10 predstavniltcv Slo. C m le Ta podatek pove. da so se v ic| instituciji odkiAli za liroko »razpršenost«. Ob teni k ponuja več vpraianj. eno med njimi je. kakinc naloge naj bi ta predsuvniitva imela, (e je verjeti, da bi imela - kol je nekdo od te (Jelu)oiib predstavnikov dejal - lamo predstavnika in lofet)a. Bilo bi zanimivo ugotoviti, kaklen pnttop v zvezi z graditvijo diplomatske mreie 10 ubrale baltske dri a ve s podobnim itcvilom prebivalstva in podobnim BNP kot Slovenija * Vlado Bcnko. op cit. * V ta poskus itejemo obnaianjc Italije ob goriikih pogajanjih za sklenitev Memoranduma o manjbnah. Nanj smo pozorni ne samo zaradi tega. ker ilustrira obnaianjc neke velike drlave ob vstopu majhne v mednarodno skupnost. marveč tudi zaradi nagega odziva nanj. Pritisk je bil zavrnjen Pri tem pa je treba opozoriti na stalilče. ki ga je v razpravi v Skupščini izrekel zunanji minister Slovenije Po navedbah Dnevnika (13.1 1492. str. 1) je menil. xb bi morali iti v Rim in podpisati memorandum, ki je osnova za medditavm sporazum, in sam akt podpisa izkoristiti za pojasnjevanje naith staMč Odiočia u ff bilo treba med pragmatično in pokončno drio, pri kalen sledn/a prav gotovo vodi v zapletan/e odnoiov z Itaiifo» (podčrtal VB). Ne telimo obnavljati kritike na račun ministrove izjave, hočemo samo opozoriti na potrebo, da se razčisti tudi vnaprej, kaj je pragmatizem in do katere meje ga more ma|hna drŽava uporabljati. 8 stopnjah hierarhične lestvice glede na potrebe oz. uresničevanje potreb, ki jih ta struktura dobavlja uresničevanju zunanje politike (ekonomska sredstva, vojaški potenciali, javno mnenje in propaganda itd.). Vendar pa obstaja določena razlika med velikimi silami po eni in majhnimi državami po drugi strani tudi na tem področju. Medtem ko velike sile usmerjajo produkcijo tega kompleksnega socialnega napora predvsem v krepitev lastne moči in možnosti vplivanja na druge subjekte v mednarodni skupnosti, pa je za majhne države ta aksiom pomemben predvsem za tiste potrebe po varnosti in preživetju, ki jih je iskati v promoviranju kulturnih, znanstvenih, civilizacijskih in drugih vrednot. Zato pa zunanja politika kake majhne države ne more biti prepuščena strankarskim in drugim delnim političnim merilom. II 1. Odgovor na vprašanje, kam znotraj triade cilji-strategija-taktika zunanje politike umestiti »prioritete«, postane lažji, ko razkrijemo vsebino omenjenih kategorij. a) Če upoštevamo določitve, kakršne vsebujejo temeljni dokumenti držav (ustave, deklaracije, doktrine itd.) o njihovih zunanjih politikah, se s cilji označuje uresničevanje univerzalnih (mir, varnost, blagostanje, napredek, neodvisnost itd.) kot tudi specifičnih vrednot (tako npr. »open door policy za ZDA na začetku tega stoletja«). Že navedba omenjenih ciljev zadostuje za ugotovitev, da gre za splošne opredelitve, ki na ravni konkretizacije dopuščajo razmeroma širok manevrski prostor, pa tudi odstope od njih. To se po navadi pojavlja s prevlado pragmatizma. Na isti ravni s cilji se pojavlja kategorija t. i. nacionalnih interesov. Če se pojavlja določena istovetnost med enimi in drugimi, kar zadeva njihovo splošnost, ki otežuje poskuse analize kake konkretne zunanje politike, pa je v opredelitvi nacionalnih interesov pogostoma razvidna njihova subjektivizacija.'" b) uresničevanju ciljev in t. i. nacionalnih interesov je namenjena strategija, ki jo označuje že prehajanje elaboracije zunanje politike v operativnost, katere izhodišče je izbor opcij (strategija zavezništev, neuvrščenosti, nevtralnosti, ravnotežja sil, »spendid isolation« itd.). Če je na ravni opredeljevanja ciljev in t. i. nacionalnih interesov še šibko zaznavna zveza med notranjo in zunanjo politiko (»zunanja politika je nadaljevanje notranje in obratno«), se ta zveza v strategiji pojavlja v ba. težnjah, da se ob pomoči zunanje politike utrjuje, stabilizira in reproducirá obstoječi notranji družbeni, politični in ekonomski red in bb. temu namenjenem izboru »adresatov« zunanje politike, tj. subjektov v mednarodni skupnosti, ki jih kaka država preferirá. Strategijo v zunanji politiki praviloma označuje njena dolgoročnost, ki - med drugim - omogoča prediktabilnost usmeritev v njej. c) Zaradi spreminjajočih se konstelacij v mednarodni skupnosti, fluktuacij v njej, različnosti v interakcijah med subjekti, pa tudi spreminjajočih se možnosti, ki jih kaka država v določenem obdobju ima (različnost v izbiri sredstev, ki jih notranja struktura dobavlja zunanji politiki) itd., uporabljajo države taktiko, ki jo je razumeti kot preračunano, premišljeno tudi spretno ravnanje za dosego kakega cilja s sprejemljivimi rezultati. Nosilec takega delovanja, torej predvsem v izkoriščanju sredstev, je diplomacija. 10 Oktobra 19*9 je imel predsednik komisije ES J. Delan v Bruggeiu govor, v katerem je dokazoval, da bi ac Evropa z združeno Nemčijo v sebi počutila veliko bolj zadovoljivo.