ANALI PAZUHD Vol. 3, No. 1, pp. 39-52, June 2017 Nacelo socialne države ETELKA KORPIC-HORVAT Povzetek Nacelo socialne države je eno od temeljnih nacel, ki je doloceno v 2. clenu Ustave Republike Slovenije. Njegovo uresnicevanje posega na vsa podrocja posameznikovega življenja. Od socialne države pricakujemo, da bomo dostojno živeli skozi celo življenje ne glede na starost in vloge, ki jih imamo, bodisi kot otroci, ucenci, delavci, brezposelni, straši, upokojenci, itn. V prispevku avtorica skozi pregled posameznih odlocitev Ustavnega sodišca Republike Slovenije prikaže kako Ustavno sodišce napolnjuje vsebino nacela socialne države. Kot varuh ustavnosti, clovekovih pravic in temeljnih svobošcin Ustavno sodišce pomembno oblikuje standarde varstva socialnih pravic. Skozi ta pregled avtorica obravnava tudi vlogo države pri ohranjanju in razvoju teh pravic. Kljucne besede: • država • socialna država • nacelo • clovekova pravica • dostojanstvo • NASLOV AVTORICE: dr. Etelka Korpic-Horvat, docentka, ustavna sodnica, Ustavno sodišce Republike Slovenije, Beethovnova ulica 10, 1000 Ljubljana, Slovenija, e-pošta: etelka.korpichorvat@ us-rs.si. DOI 10.18690/2463-8005.3.1.39-52(2017) ISSN 2386-0219 tiskana izdaja / 2463-8005 spletna izdaja © 2017 ANALI PAZUHD (Murska Sobota) Dostopno na http://hd.anali-pazu.si ANALI PAZUHD Vol. 3, No. 1, pp. 39-52, Avgust 2017 The principle of a social state ETELKA KORPIC-HORVAT Abstract The principle of a social state is one of the fundamental principles determined in Article 2 of the Constitution of the Republic of Slovenia. Its implementation affects all areas of life. Individuals expect from a social state to provide a basis for a dignified life regardless of age and their position either as children, pupils, students, workers, unemployed, parents, elderly, etc. In the article the author outlines through the analysis of the individual decisions of the Constitutional Court of the Republic of Slovenia in what manner the Constitutional Court gives substance to the principle of a social state. As a guardian of constitutionality, legality, human rights and fundamental freedoms the Constitutional Court importantly shapes the standards of the social rights protection. Through this perspective the author also discusses the role of the state in preservation and development of such rights. Keywords: • the state • a social state • a principle • human rights • dignity• CORRESPONDENCE ADDRESS: Etelka Korpic-Horvat, Ph.D., Assistant Professor, Constitutional Judge, Constitutional Court Republic of Slovenia, Beethovnova ulica 10, 1000 Ljubljana, Slovenia, e-mail: etelka.korpic-horvat@us-rs.si. DOI 10.18690/2463-8005.3.1.39-52(2017) ISSN 2386-0219 Print / 2463-8005 On-line © 2017 ANALI PAZUHD (Murska Sobota) Available at: http://hd.anali-pazu.si ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: Nacelo socialne države 1 Uvod Nacelo socialne države sodi med najbolj pomembna nacela, dolocena v Ustavi Republike Slovenije.1 Zapisano je v 2. clenu Ustave, skupaj z nacelom pravne države.2 Naceli sta tesno povezani, saj so vladavina prava,3 predvsem pa zagotovitev clovekovih pravic in temeljnih svobošcin, nujni pogoj za uresnicevanje nacela socialne države. S tem, da je nacelo socialne države zapisano v Ustavi, mu je dan velik pomen in s tem dolocena obveznost državi, da bo skrbela ne samo za politicne in državljanske pravice, ampak tudi za socialne pravice. Uresnicevanje tega nacela sega na vsa podrocja življenja in dela, na gospodarska in socialna razmerja, predvsem pa na clovekove pravice in temeljne svobošcine. Gre za obvezujoce nacelo. Država (zakonodajna, sodna in izvršilna veja oblasti) ima pozitivno ustavno obveznost, da sprejme ustrezne politike, programe, ukrepe, predvsem pa predpise (zakone in podzakonske akte), ki ureja podrocja, pomembna za uresnicevanje socialne države. Vzpostaviti mora tudi ucinkovit sistem njihovega varstva in nadzora. Država je odgovorna, da ustvarja možnosti za dostojno življenje posameznika, ki se odraža predvsem preko socialne varnosti in zaposlovanja. V okviru javno financne zmožnosti mora skrbeti za to, da njeni prebivalci spodobno živijo in da imajo zagotovljene možnosti za kakovostno življenje. Pomen socialne države, predvsem z vidika socialnih pravic in zaposlovanja, je dolocen v mednarodnih aktih na univerzalni in regionalni ravni. Na univerzalni ravni akti OZN, in sicer Splošna deklaracija o clovekovih pravicah iz leta 1948 ureja temeljne socialne pravice, ki jim sledi Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah4 in Mednarodni pakt o državljanskih in politicnih pravicah,5 oba iz leta 1966, prav tako tudi MOD kot vodilna mednarodna organizacija, ki skrbi za socialne pravice in zaposlovanje. Evropska konvencija o clovekovih pravicah,6 ki je akt Sveta Evrope, ureja predvsem državljanske in politicne pravice, ki se s prakso Evropskega sodišca za clovekove pravice v Strasbourgu raztezajo na varovanje socialnih clovekovih pravic. Omeniti je treba tudi Evropsko socialno listino (spremenjeno),7 ki z urejanjem socialnih pravic pomembno 1 Ustava RS, Uradni list RS, št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13, 75/16. 2 Ustava v 2. clenu doloca: "Slovenija je pravna in socialna država." 3 Vladavina prava (angl. Rule of Law), pravna država (angl. State governed by the Rule of Law), M. Pavcnik, Pravna država, GV Založba, Ljubljana, 2009, str. 5. Glej tudi V. Simic -Vladavina prava kot pravno civilizacijski pojav, GV Založba, Ljubljana, 2009, str. 13-27. in F. Nojman -The Rule of Law, Political Theory, and the Legal Sistem in Modern Soiciety, Heidelberg, Dover, 1986, 12. poglavje ter M. Cerar, A. Novak, M. Pavcnik -Uvod v pravoznanstvo, Uradni list RS, Ljubljana, 2012, str. 83-86. 4 Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, Generalna skupšcina ZN, 16. december 1966, Resolucija 2200 A, XXI; veljati je zacel leta 1976. Pakt je Jugoslavija ratificirala leta 1971, Uradni list SFRJ, št. 7/71. 5 Mednarodni pakt o državljanskih in politicnih pravicah, Generalna skupšcina ZN, 16. december 1966, Resolucija 2200; veljati je zacel leta 1976. Pakt je Jugoslavija ratificirala leta 1971, Uradni list SFRJ, št. 7/71. 6 Konvencija o varstvu clovekovih pravic in temeljnih svobošcin, Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94. 7 Slovenija je ratificirala Evropsko socialno listino (spremenjeno), ki je bila sprejeta 3. maja 1996 in je pricela veljati 1. julija 1999, Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 7/99, z dne 10. 4. 1999. ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: The principle of a social state prispeva k njihovemu razvoju. V pravnem redu EU je za varovanje socialnih pravic zlasti pomembna Listina EU o temeljnih pravicah,8 ki z ustanovitvenima pogodbama9 sodi v primarno pravo EU; vse bolj pa se varovanje socialnih pravic uveljavlja v sodni praksi SEU. 2 Socialna država Vprašanje je, kaj pomeni, da je država socialna. Odgovor je na prvi pogled zelo preprost: ko država svojim državljanom zagotovi dostojno življenje od rojstva do smrti. To je predvsem takrat, ko svojim prebivalcem zagotovi clovekove pravice in temeljne svobošcine, predvsem dostojanstvo, ki je najpomembnejši izraz socialne države. Po 5. clenu Ustave mora država na svojem ozemlju varovati clovekove pravice in temeljne svobošcine. Torej, kot že navedeno, ima pozitivno obveznost (angl. positive obligations), zapisano v Ustavi, da aktivno ravna, in sicer, da zakonodajna veja oblasti sprejema zakone, s katerimi zagotavlja clovekove pravice in s proracunskimi akti skrbi za njihovo financiranje, izvršilna veja oblasti sprejema ukrepe in izvaja nadzor nad uresnicevanjem pravic, sodna veja oblasti pa predvsem zagotavlja njihovo iztožljivost. Nacelo socialne države zavezuje državo, da vzpostavi sistem, ki bo zagotavljal uresnicevanje socialne države. Gre za ustavno obveznost in ustavnopravno odgovornost države pri izvrševanju njene pozitivne dolžnosti, da zagotovi možnosti, da se vsak dela zmožen prebivalec lahko sam preživi in dostojno živi, da ima možnosti pridobiti zaposlitev in nastanitev, se šolati, uživati zdravstveno varstvo, kulturne dobrine in druge socialne dobrine. Gre za pravicnost, da se delo pošteno ovrednoti in da dobijo pomoc tisti, ki jo potrebujejo. Vsekakor je socialna država civilizacijska pridobitev demokraticnih družb. Odgovor na vprašanje, kdaj lahko govorimo o socialni državi, je vrednostna sodba. Gre za spoznanje, da ljudje zaidejo v revšcino in socialna država s svojimi institucijami poskrbi, da je vsem zagotovljeno dostojno življenje. Odgovor na vprašanje, ali je Slovenija socialna država, ni enoznacen. Pomemben ukrep države je zakonska dolocitev minimalne place, ki naj bi bila tako visoka, da zagotovi delavcu in njegovi družini socialno varnost in dostojno življenje. Za uresnicitev teh ciljev mora biti po kriteriju Evropskega odbora za socialne pravice (nadzornega organa Evropske socialne listine (spremenjene)) neto minimalna placa vsaj 60 odstotkov povprecne place v državi. Temu kriteriju Republika Slovenija zadosti,10 kar je pomembni pokazatelj socialne države, vsekakor pa ni edini. Upoštevati pa je treba, da je povprecna placa v Sloveniji v primerjavi z državami srednje in severno zahodne Evrope (Danska, Francija, Nizozemska, Luxembourg itd) nizka. 11 To je tudi razlog, da zaposleni prejemajo 8 Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, UL C 83, 30. marec 2010. 9 Lizbonska pogodba – Pogodba o Evropski uniji in Pogodba o delovanju Evropske unije, precišceni razlicici, UL C 83, 30. marec 2010. 10 V letu 2016 je znašala minimalna placa 790,73 EUR bruto, povprecna placa za mesec september je bila 1558,29 EUR bruto; neto minimalna placa vsaj 60 odstotkov povprecne place v državi je 50,74 odstotkov (Vir: Statisticni urad RS). 11 Glej ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Wages.../sl ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: Nacelo socialne države dolocena povracila stroškov v zvez z delom (regres za prehrano, povrnitev stroškov poti na delo in z dela, placilo odmora med delom, itd), kar vpliva na njihovo življenjsko raven. Zaskrbljujoce je, da je vse vec revnih ljudi. Po podatkih Zavoda RS za statistiko za leto 2015 je v Sloveniji živelo pod pragom tveganja revšcine približno 287.000 oseb. To ni sprejemljivo za socialno državo. Po drugi strani imajo državljani v Sloveniji širok spekter socialnih pravic, predvsem pravic iz socialnih zavarovanj (npr. pokojninsko, invalidsko, zdravstveno in starševsko varstvo, varstvo za brezposelnost) in pravic iz delovnega razmerja, sodelovanje delavcev pri upravljanju, delovanju sindikatov; dejavnosti so prepletene s kolektivnimi pogodbami, ki zagotavljajo vecji obseg pravic kot zakoni. Nekatere pravice so, ce jih primerjamo z drugimi državami, široke (npr. trajanje bolniške in porodniške odsotnosti in višina nadomestil zanje, trajanja razlicnih odsotnosti z dela, npr. dopusti in druge opravicene odsotnosti z dela). Prvenstvena naloga Slovenije bi morala biti odprava revšcine, ki nima samo posledic socialne izkljucenosti, ampak gre za grobo kršitev clovekove pravice do osebnega dostojanstva in varnosti (34. clen Ustave). Torej gre za grobo kršitev Ustave in zato tudi kršitve nacela pravne države. Ocenjujem, da zadnji ukrepi Vlade in Državnega zbora pomembno sledijo cilju odpravljanja revšcine. Gre za ukrep, da se vsem upokojencem, ki izpolnjujejo pogoje starostne pokojnine, brez dokupa zagotovi pokojnina najmanj v višini 500,00 EUR. Korak k cilju odprave revšcine je treba šteti tudi ukrep, da bo do brezplacnih šolskih kosil upravicenih vec otrok. Da bi lahko v celoti zadostili trditvi, da je Slovenija socialna država, je temeljni pogoj odprava revšcine. Ta cilj bi se po moji oceni lahko dosegel na vec nacinov. Med najpomembnejše sodi zagotavljanje možnosti novih zaposlitev. Pozitivni trendi povecevanja zaposlenosti in zmanjševanja brezposelnosti se nadaljujejo.12 Tudi napovedi delodajalcev za nove zaposlitve v letu 2017 so pozitivne.13 Poleg zagotavljanja možnosti novih zaposlitev ocenjujem kot možen ukrep države za zmanjševanje revšcine vecje vkljucevanje v delo prejemnikov socialnih pomoci, prejemnikov denarnih nadomestil za brezposelnost in vzpodbujanje drugih ukrepov aktivne politike zaposlovanja (npr. jamstvo za mlade, javna dela in drugi) ter prejemnikov pokojnin. Nadaljnji ukrep, ki bi po moji oceni lahko imel pozitivne ucinke pri odpravljanju revšcine je odprava varcevalnih ukrepov pri socialnih transferjih ("prisilno upokojevanje", omejen vpis hipoteke na nepremicnine, zvišanje posameznih socialnih prejemkov idr.). Prav tako bi bilo treba preveriti spekter vseh socialnih pravic in zagotoviti vecjo distribucijsko 12 Število zaposlenih v obmocju evra in EU se je po podatkih Eurostata v tretjem cetrtletju povišalo – na cetrtletni ravni v obeh obmocjih za 0,2 odstotka, medtem ko je bilo na letni ravni število zaposlenih v obmocju evra višje za 1,2 odstotka, v državah EU pa za 1,1 odstotka. V Sloveniji se je zaposlenost v tretjem cetrtletju povecala za pol odstotka, na letni ravni pa za 2,1 odstotka. Število brezposelnih oseb v Sloveniji se je v tretjem cetrtletju 2016 ponovno znižalo. Bilo jih je 73.000 ali za 5.000 manj kot v drugem cetrtletju. Število delovno aktivnih se je zvišalo za 4.000 in znaša 923.000 aktivnega prebivalstva (Vir: Statisticni urad RS). 13 Glej https://www.dnevnik.si/.../slovenski-delodajalci-napovedujejo. ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: The principle of a social state pravicnost socialnih pravic. To je le nekaj možnosti, v množici drugih možnosti, ki bi se lahko dolocile za uresnicitev cilja odprave revšcine. 3. Pomenska razlaga nacela socialne države prek obrazložitev odlocb Ustavnega sodišca RS Vsebina pojma socialne države je zelo razlicna. Ustavno sodišce jo izpelje na podlagi drugih dolocb Ustave, predvsem temeljnih clovekovih pravic in svobošcin. V prispevku so obravnavani le nekateri vidiki socialne države v presoji Ustavnega sodišca. Ustavno sodišce s svojimi odlocitvami pomembno napolnjuje vsebino nacela socialne države in ustavnih norm, ki vplivajo na uresnicevanje socialne države, predvsem tistih norm, ki dolocajo clovekove pravice in temeljne svobošcine. Zato ima Ustavno sodišce kot varuh ustavnosti in zakonitosti, predvsem clovekovih pravic in temeljnih svobošcin, pomembno vlogo pri uresnicevanju socialne države.14 Kljub temu, pa velja poudariti, da je zaradi zakonskega pridržka ustavnosodna presoja zadržana. Zakonodajalec ima široko polje proste presoje, ko konkretizira in uresnicuje nacelo socialne države skozi zapisane zakonske norme.15 Zakonodajalcu je prepušceno, da zapolni praviloma splošno ustavno normo z vsebino in s tem pomembno oblikuje socialno državo. Kljub temu, da (tako kot velikokrat Ustavno sodišce zapiše v svojih odlocitvah) ima zakonodajalec široko polje proste presoje pri dolocitvi nacina izvrševanja ustavne pravice, njegova normativna svoboda ni neomejena. Upoštevati mora ustavnopravno jedro pravice. Slednjo pa varuje Ustavno sodišce. V prispevku se bom omejila le na ustavnosodno presojo, ki se nanaša na 2. clen Ustave v delu, ki doloca, da je Slovenija socialna država. Analizirala bom ustavnosodno presojo Ustavnega sodišca na podlagi nekaterih njegovih odlocitev in na njihovi osnovi ugotovila vidike socialne države. 14 Odlocitve Ustavnega sodišca so obvezne in dokoncne (tretji odstavek 1. clena ZUstS). Ucinkujejo erga omnes. Upoštevati jih mora zakonodajna, izvršilna in sodna oblast. Protiustavnost ali nezakonitost je treba odpraviti v roku, ki ga doloci Ustavno sodišce. Ustavno sodišce vztraja, da se te odlocitve morajo upoštevati in izvrševati zaradi varovanja ustavnega nacela pravne države (2. clen Ustave), kar ponavlja v svojih odlocitvah, nima pa posebnega pravnega sredstva, da bi naslovljence prisilila k izvršitvi. 15 Za najpomembnejši izraz nacela socialne države je šteti pravico do socialne varnosti (50. clen Ustave) in socialne pravice dolocene s socialnimi zavarovanji (zdravstveno, pokojninsko, invalidsko zavarovanje in starševsko varstvo, 51-57. clen Ustave). Enako pomembne so ustavne dolocbe v zvezi z zaposlitvijo in delom: svoboda dela (49. clen), varstvo dela (66. clen), soodlocanje (75. clen), sindikalna svoboda (76. clen) in pravica do stavke (77. clen). ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: Nacelo socialne države Zakonodajalec ima široko polje proste presoje, ko uresnicuje nacelo socialne države (zakonski pridržek). Primer: Primerno stanovanje (odlocba št. U-I-109/15 z dne 19. 5. 2016) Ustavno sodišce je ugotovilo, da je 28. clen Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13, 99/13, 57/15 in 90/15 -ZUUJFO) v neskladju z nacelom enakosti po drugem odstavku 14. clena Ustave. Zakonodajalec ni izkazal razumnega razloga, ki bi izhajal iz narave stvari, za razlicen položaj najemnikov v neprofitnih stanovanjih, ki se jim, poleg nižje najemnine, prizna še subvencija neprofitne najemnine, v primerjavi z najemniki v tržnih stanovanjih, ki izpolnjujejo pogoje za pridobitev neprofitnega stanovanja in so upraviceni le do subvencije najemnine. Iz navedene odlocbe izhaja, da ima zakonodajalec, ko uresnicuje nacelo socialne države, široko polje proste presoje (Kresal v Šturm, 2002: 762), kako z ustreznimi ukrepi ustvariti možnosti, da si državljani pridobijo primerno stanovanje. Vendar njegova svoboda pri izbiri ukrepov ni absolutna, obstajajo meje dopustnega. Zakonodajalec je vezan na nacelo enakosti in prepoved diskriminacije. V skladu z nacelom socialne države je država dolžna z aktivnimi ukrepi vsakomur zagotoviti možnosti za dostojno življenje. Primer: varstvo invalidov (ukinitev preživninske obveznosti staršev za preživljanje polnoletnih invalidnih otrok, odlocba št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007) Ustavno sodišce je ugotovilo, da je zakonodajalec sicer ustavno skladno ukinil obveznost staršev, da preživljajo svoje polnoletne invalidne otroke, ki nimajo zadostnih sredstev za preživljanje (123. clen Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, ki je bil spremenjen z uveljavitvijo 26. clena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih), ni pa istocasno ustavno skladno uredil obveznosti države za preživljanje teh invalidov. Zato je po presoji Ustavnega sodišca prekomerno posegel v pravni položaj obravnavane skupine invalidov. Ustavno sodišce je naložilo zakonodajalcu, da to pravno praznino zapolni. Ustavno sodišce naceloma ne more presojati primernosti višine posameznih socialnih transferjev zaradi zakonskega pridržka, lahko pa presoja, ali država invalidom, ki jim je po 52. clenu Ustave dolžna nuditi posebno varstvo, zagotovi življenjsko raven, primerno spoštovanju njihovega osebnega dostojanstva. Iz navedene odlocbe tudi izhaja, da ima vsaka clovekova pravica svoje ustavno zagotovljeno jedro, v katerega zakonodajalec ne sme poseci. Nacelo socialne države se pomembno uresnicuje preko sistemov socialnih zavarovanj. Primer: odpisi, delni odpisi, odlogi in obrocna odplacevanja prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje (odlocba št. U-I-281/09 z dne 22. 11. 2011) ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: The principle of a social state Kot poseg v pravico zavarovancev (delavcev) do zasebne lastnine iz 33. clena Ustave je Ustavno sodišce opredelilo nedopustne odpise, delne odpise, odloge in obrocna odplacevanja prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje in v tem delu razveljavilo prvi odstavek 228. clena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno precišceno besedilo). Pri presoji testa legitimnosti je Ustavno sodišce ocenilo, da zakonodajalec ni izbral ustavno dopustnega sredstva za dosego ciljev (nadaljnje delo pravnih oseb in ohranitev zaposlitve delavcem), ker vsa tveganja in škodljive posledice nosi le delavec, pri cemer delavec niti ni vedel za odlog, obrocno placilo ali odpis prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Primer: nadomestilo placev casu bolniške odsotnosti (odlocba št. Up-794/11 z dne 21. 2. 2013) Ustavno sodišce je v navedenem primeru odlocilo, da nadomestilo place za cas bolniške odsotnosti nad 30 dni predstavlja pravico do socialne varnosti po 50. clenu Ustave, ki temelji na obveznem zdravstvenem zavarovanju na podlagi placevanja prispevkov. Delodajalec izplacuje nadomestilo place iz lastnih sredstev v primeru bolniške odsotnosti le za prvih 30 delovnih dni za posamezno odsotnost z dela. V primeru daljše odsotnosti pa delodajalec le izvede placilo tega nadomestila v breme obveznega zdravstvenega zavarovanja, v breme Zavoda, kot nosilca tega zavarovanja. Pravica do zdravstvenega varstva dolocena v 51. clenu Ustave je socialna pravica (50. clen Ustave). Je pozitivna pravica, država je dolžna skrbeti za zdravstveno varstvo, ki temelji na zavarovalnem principu. Delavec placuje prispevke za zdravstveno varstvo, zato lahko neposredno uveljavlja placilo nadomestila za cas bolniške odsotnosti od Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Pravica do zdravstvenega varstva, ki temelji na zavarovalnem principu delavcu zagotavlja doloceno dohodkovno in s tem socialno varnost v casu, ko je nezmožen za delo zaradi bolezni. Pritožniku je bila pravica iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (pravice do denarnega nadomestila med zacasno zadržanostjo od dela zaradi bolezni ali poškodbe) iz prvega odstavka 50. clena Ustave izvotljena, ker ni bilo pravne podlage, ki bi dolocala obveznost placevanja nadomestila za cas bolniške odsotnosti. Gre za nedopusten poseg v pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. clena Ustave. Pomemben vidik socialne države je solidarnost Primer: nacelo solidarnosti (odlocba št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007) Ustavno sodišce je v tej odlocitvi, ko je odlocalo o ustavni skladnosti Zakona o financiranju obcin (ZFO-1) zaradi prerazporejanja sredstev v druge obcine in primernosti dolocitve sredstev primerne porabe ter kriterijev za sofinanciranje investicij, zavzelo stališce, da je treba glede na nacelo socialne države in nacelo enakosti vsem prebivalcem, ne glede na to v kateri obcini prebivajo, zagotoviti dobrine, ki pomenijo ustavne in zakonske pravice. S sistemom pobiranja davkov, ki so najpomembnejši viri tudi za financiranje obcin, ki jih placujejo posamezniki glede na gmotni položaj, se med prebivalci Slovenije zagotavlja solidarnost, ki izhaja iz nacela socialne države. Zato zakonsko urejanje prerazporejanja lastnih sredstev med posameznimi obcinami v primeru ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: Nacelo socialne države ustvarjenih presežkov lastnih virov nad izracunano primerno porabo ni v neskladju s financno avtonomijo obcin. V neskladju s 142. clenom Ustave pa je zakonska ureditev, ki doloca, da država v primeru ugotovljenega presežka nad izracunano primerno porabo obcine neomejeno razpolaga s sredstvi, zbranimi iz naslova tako zmanjšanih lastnih virov obcine. Primer: nacelo solidarnosti (odlocba št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003) Prvi odstavek 50. clena Ustave izrecno doloca pravico do pokojnine kot del pravice do socialne varnosti.16 Ker Ustava opredeljuje pokojninsko zavarovanje kot vrsto socialnega zavarovanja, so elementi vzajemnosti oziroma solidarnosti17 v tem sistemu ustavno dopustni. Spoštovanje nacela solidarnosti ne nasprotuje nacelu socialne države (2. clen Ustave) in tudi ne iz njega izvirajoci pravici do socialne varnosti (50. clen Ustave). V navedeni zadevi je Ustavno sodišce zavzelo stališce, da je zakonodajalec z dolocitvijo najnižje in najvišje pokojninske osnove sledil nacelu solidarnosti. Poseg v dostojanstvo in osebnost posameznika Primer: zaposlovanje (odlocba št. U-I-183/97 z dne 10. 7. 1997) Ustavno sodišce je v navedeni zadevi odlocilo, da se z neupravicenim preprecevanjem opravljanja dela posega v osebno dostojanstvo delavca (34. clena Ustave) in v pravico do nedotakljivosti delavceve duševne celovitosti in njegovih osebnih pravic (35. clen Ustave). "Z nezakonitim ravnanjem se omejuje možnost razvoja delavcevih sposobnosti, kar pomeni nedopusten poseg v njegove osebnostne pravice. Možnost poklicnega in osebnega razvoja, vkljucno z doseganjem in razvojem statusa, položaja oziroma ugleda v delovnem in življenjskem okolju so ob nesporni pomembnosti eksistencne varnosti nelocljivi elementi, ki opredeljujejo dostojanstvo in osebnost vsakega posameznika," je odlocilo Ustavno sodišce. Primer: omejitev zaposlitve zaradi konkurencne klavzule (odlocba št. U-I-51/90 z dne 14. 5. 1992) Ustavno sodišce je razveljavijo dolocbe petega in šestega odstavka 7. clena Zakona o delovnih razmerjih iz leta 1991 (Uradni list RS, št. 14/90 in 5/91, v nadaljevanju ZDR/91). Dolocbi sta se nanašali na omejitev zaposlitve po prenehanju pogodbe o 16 Pravica do pokojnine je bila v prvi odstavek 50. clena Ustave dodana s spremembo Ustave leta 2004 (Ustavni zakon o spremembi 50. clena Ustave, Uradni list RS, št. 69/04 – UZ50). Iz gradiv za spremembo Ustave izhaja, da namen ustavne spremembe ni bil v zagotovitvi t. i. državne pokojnine, kot pravice iz sistema socialnega varstva, temvec pokojnine kot pravice, ki temelji na placanih prispevkih iz minulega dela. Glej M. Cerar, A. Novak in B. Vrišer (ur.), Ustavne razprave 2001–2004: Izbor gradiv Državnega zbora Republike Slovenije, IV. knjiga, Državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana 2004, str. 247–248. 17 Vec o pojmu vzajemnosti in solidarnosti glej Z. Vodovnik, L. Ticar, Osnove delovnega in socialnega prava, GV Založba, Ljubljana, 2016, str. 393-400. ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: The principle of a social state zaposlitvi zaradi konkurencne klavzule. ZDR/91 ni dolocal, da je delodajalec dolžan delavcu zaradi omejitev pri zaposlovanju dati ustrezno materialno nadomestilo. Zato je Ustavno sodišce menilo, da pogodbeni stranki delovnega razmerja, to sta delavec in delodajalec, nista enakomerno obremenjena. Ustavno sodišce se je sklicevalo na nacelo socialne države, ki zahteva, da zakonodaja, ob varstvu legitimnih interesov delodajalca, ne zanemari interesov delavca kot ekonomsko in socialno šibkejše stranke v pogodbenem delovnem razmerju. Tolikšno ugodnejše obravnavanje delodajalca nasprotuje nacelom pravicnosti, da jo je tudi iz tega razloga možno šteti za neskladno tako z naceli pravne kot tudi socialne države. "Zakonsko dopušcanje pogodbene ureditve delovnega razmerja, s katero delojemalec pristane na omejitev svoje svobode izbire poklica in svobode gospodarske pobude po prenehanju delovnega razmerja, ne da bi za to od delodajalca dobil ustrezno materialno nadomestilo, zato ni v skladu z naceli pravne države," je odlocilo Ustavno sodišce. Pomemben vidik socialne države je tudi delovanje sindikatov. Delovanje sindikatov in sklepanje kolektivnih pogodb (odlocba št. 249/10 z dne 15. 3. 2012 in sklep št. U-I-220/94 z dne 6. 2. 1997) Pomemben vidik socialne države je tudi delovanje sindikatov, predvsem na podrocju sklepanja socialnega sporazuma in kolektivnih pogodb. Iz 76. clena Ustave (sindikalna svoboda) izhaja pravica sindikatov, da se v imenu delavcev, ki se vanje združujejo, s predstavniki delodajalcev prostovoljno, avtonomno in kolektivno pogajajo ter sklepajo kolektivne pogodbe o socialnih in ekonomskih vprašanjih, povezanih z delovnimi razmerji. Kolektivna dogovarjanja prispevajo k socialnemu miru in k zagotavljanju socialne pravicnosti, ki sta vtkani v nacelo socialne države (2. clen Ustave). Iz 76. clena Ustave ne izhaja zahteva, da mora država zagotoviti sklenitev kolektivne pogodbe. Država je dolžna zagotoviti pogoje za kolektivno dogovarjanje, kolektivno dogovarjanje pa temelji na prostovoljnosti, ki je bistvena znacilnost sindikalne svobode iz 76. clena Ustave. Ustavno sodišce ne presoja skladnost kolektivnih pogodb z Ustavo, presoja pa neskladnost zakona z Ustavo, s katerim mora biti kolektivna pogodba skladna. O skladnosti kolektivnih pogodb z zakonom so po tocki c 6. clena Zakona o delovnih in socialnih sodišcih dolžna presojati delovna sodišca. Ker so po 125. clenu Ustave sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani na zakon in Ustavo, so sodniki dolžni presojati skladnost kolektivnih pogodb tudi z Ustavo. Ce menijo, da zakon, s katerim mora biti kolektivna pogodba skladna, ni v skladu z Ustavo, morajo zaceti postopek pred Ustavnim sodišcem za oceno skladnosti zakona z Ustavo (156. clen Ustave). Ker delovna sodišca presojajo skladnost kolektivnih pogodb z Ustavo in zakonom na podrocju pravic in obveznosti delavcev, imajo pomembno vlogo pri uresnicevanju socialne države na podrocju zaposlovanja. Pravica do pravnega varstva ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: Nacelo socialne države Primer: brezplacna pravna pomoc (odlocba št. U-I-161/12 z dne 20. 2. 2014) Brezplacna pravna pomoc omogoca, da socialni položaj upravicenca do pravne pomoci ni ovira za dostop do sodišc oziroma pravnega varstva. Zakon o brezplacni pravni pomoci, kljub spremembi, sledi zagotavljanju pravice do enakosti pred sodišcem, tj. da imajo vsi ljudje brez kakršnega koli razlikovanja in ne glede na gmotno stanje, enake možnosti za sojenje. Zato predstavlja brezplacna pravna pomoc pomemben vidik socialne države, ker daje posamezniku možnost, da predloži spor v reševanje sodišcu. Gre za temeljno procesno jamstvo, za pravico do zakonitega sodišca, pravico do zakonitega naravnega sodnika in pravica do sodne odlocitve pa se mora realizirati (23. clen Ustave). Pravica do socialne varnosti, pravica do pokojnine Primer: pravica do pokojnine (odlocba Ustavnega sodišca št. 186/12 z dne 14. 3. 2013) S to odlocbo je Ustavno sodišce na zahtevo Varuha clovekovih pravic presojalo nekatere dolocbe 143. clena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/11, 105/12 -ZUJF), na podlagi katerih so se zmanjšale pokojnine, ki niso temeljile na vplacanih prispevkih (posebne pokojnine). Gre za pokojnine, pridobljene pod posebnimi pogoji in ki so ob uveljavitvi ZUJF presegale znesek 622 EUR. Te pokojnine se financirajo neposredno iz proracuna Republike Slovenije in so predvsem naslednje: uživalci vojaških pokojnin, ki so vplacali prispevke pri nosilcih socialnega zavarovanja v republikah nekdanje SFRJ; udeleženci NOB, narodni heroji, nosilci partizanske spomenice 1941 in žrtve vojnega nasilja; uživalci pokojnin, ki jim je v pokojninsko dobo vštet cas neupravicenega odvzema prostosti in neupravicenega kaznovanja zaradi politicnih razlogov in druge. Ustavno sodišce je po opravljeni primerjavi posameznih vrst pokojnin in opravljenem testu razumnosti18 ugotovilo, da je zakonodajalec uživalce pokojnin razlicno obravnaval, ceprav so bili njihovi položaji podobni oziroma enako obravnaval, ceprav so bili njihovi položaji razlicni. Zakonodajalec za tako obravnavo ni izkazal razumnega razloga. Ustavno sodišce je zato presodilo, da je bila izpodbijana ureditev v neskladju s splošnim nacelom enakosti (drugi odstavek 14. clena Ustave), ker je bilo obravnavanje upokojencev pri dolocanju nižjih pokojnin arbitrarno. Enako izhaja iz prakse ESCP. Pravica do pokojnine, ce jo država zagotavlja, je premoženjska pravica, ki jo varuje 1. clen Protokola št. 1 k EKCP. Dolocena višina te pravice sicer ni zagotovljena, država lahko poseže v to pravico, vendar ne arbitrarno, v nasprotju s 14. clenom EKCP. Država tako ne sme razlicno obravnavati oseb v podobnih položajih, ce za to ni objektivnnih ali razumnih razlogov, ce razlicno obravnavanje ne sledi legitimnemu cilju ali ce ni razumne sorazmernosti med uporabljenim ukrepom in 18 S testom razumnosti Ustavno sodišce najprej preveri 1) enakost položajev, ali sta dejanska položaja pobudnika in tistega, s katerim se primerja, v bistvenem enaka, 2) ali gre za razlicno zakonsko ureditev in 3) ali za razlikovanje obstaja razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Ce za razlicno zakonsko ureditev primerljivih položajev ni najti razumne pravne obrazložitve glede na predmet urejanja, potem gre za kršitev enakosti po drugem odstavku 14. clena Ustave. Navedena presoja se mora opraviti za vsak primer posebej in ne na abstraktni, splošni ravni. ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: The principle of a social state ciljem, ki se mu sledi. ESCP pa na tem podrocju državam priznava precej široko polje proste presoje.19 Primer: pravica do pokojnine (odlocba št. Up-770/06 z dne 27. 5. 2009) Pravica do pokojnine je dolocena kot pomembna clovekova pravica iz socialne varnosti, ki je opredeljena v 50. clenu Ustave, ki temelji na zavarovalnem principu in predstavlja pomemben vidik socialne države.. V navedeni odlocbi je Ustavno sodišce prvic odlocilo, da pokojnina uživa tudi ustavnopravno varstvo kot premoženjska pravica po 33. clenu Ustave in ne le kot socialno-varstvena pravica po prvem odstavku 50. clena Ustave. S tem je Ustavno sodišce pomembno nadgradilo vsebino pravice do pokojnine. Pokojnina je premoženjska kategorija in je zato varovana tudi po 33. clenu Ustave.20 Ustavno sodišce je odlocilo, da ustavno varstvo pokojnine po 33. clenu Ustave vkljucuje tudi pravico do izbire pokojnine, ce upravicenec izpolni pogoje za pridobitev pravice do dveh ali vec pokojnin. Upravicenec ima izbirno pravico do ugodnejše pokojnine, kar pomeni, da lahko uživa le eno pokojnino, vendar po lastni izbiri. 4. Povzetek ugotovitev Iz zgornjega pregleda odlocitev Ustavnega sodišca lahko ugotovim nekatere vidike socialne države, in sicer: -Zakonodajalec ima široko polje proste presoje, ko uresnicuje nacelo socialne države, predvsem s socialnimi pravicami, vendar so meje, ki jih mora upoštevati. Vezan je na Ustavo, predvsem na nacelo enakosti, na javni interes, nacelo pravne države, ustavnopravno varovano jedro pravic itn. Vsaka clovekova pravica ima svoje ustavno zagotovljeno jedro, v katerega zakonodajalec ne sme poseci. -Pomemben vidik socialne države je nacelo enakosti po 14. clenu Ustave, ki pomembno vpliva na udejanjanje nacela pravicnosti, ki je prav tako nepogrešljiv spremljevalec socialne države. Sodobna socialna država zagotavlja demokraticno in pravicnejšo družbeno ureditev, v kateri ni prostora za neenako obravnavanje oziroma diskriminacijo. -Pravica do zdravstvenega varstva, ki temelji na zavarovalnem principu, delavcu zagotavlja doloceno dohodkovno in s tem socialno varnost v casu, ko je nezmožen za delo zaradi bolezni. Zato lahko neposredno uveljavlja placilo nadomestila za cas bolniške odsotnosti od Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. -Nedopustni odpisi, delni odpisi, odlogi in obrocna odplacevanja prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje pomenijo poseg v pravico zavarovancev (delavcev) do zasebne lastnine iz 33. clena Ustave. 19 Glej npr. sodbe ESCP: Andrejev proti Latviji z dne 18. 2. 2009; Carson in drugi proti Veliki Britaniji z dne 16. 3. 2010; Grudic proti Srbiji z dne 17. 4. 2012, Kjartan Ásmundsson proti Islandiji z dne 12. 10. 2004. ESCP je v teh zadevah znižanje pokojnin štelo za poseg v pravico. 20 Ustavno sodišce je v odlocbi št. Up-156/98 z dne 11. 2. 1999 zavzelo stališce, da je pojem lastnine po 33. clenu Ustave širši od civilno-pravnega pojma lastninske pravice, ker zajema razmerja, ki imajo za posameznika vrednost na premoženjskem podrocju. Tudi Evropsko sodišce za clovekove pravice razvršca pravice iz socialnega zavarovanja med varovane pravice po 1. clenu Protokola, kot pravice do spoštovanja premoženja vsaki fizicni in pravni osebi (glej sodbo ESCP Andrejev proti Latviji, z dne 18. 2. 2009 in druge). ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: Nacelo socialne države -Poseg v osebno dostojanstvo in varnost ter osebnostne pravice se šteje za neupraviceno preprecevanje opravljanja dela. -Nacelo socialne države od zakonodajalca zahteva varstvo šibkejše stranke (delavca) v delovnem razmerju. -Glede na nacelo socialne države in nacelo enakosti ter z upoštevanjem nacela solidarnosti je treba vsem prebivalcem, ne glede na to v kateri obcini prebivajo, zagotoviti dobrine, ki pomenijo ustavne in zakonske pravice. Glede na gmotni položaj se s pobiranjem davkov med prebivalci Slovenije zagotavlja solidarnost, ki izhaja iz nacela socialne države. -Ker delovna sodišca presojajo skladnost kolektivnih pogodb z Ustavo in zakonom na podrocju pravic in obveznosti delavcev, imajo pomembno vlogo pri uresnicevanju socialne države na podrocju zaposlovanja. -Zakonodajalec je z dolocitvijo najnižje in najvišje pokojninske osnove sledil nacelu solidarnosti. Sicer pa Ustavno sodišce še ni razvilo doktrine nacela solidarnosti. -Vsi ljudje imajo brez kakršnega koli razlikovanja in ne glede na gmotno stanje, enake možnosti za sojenje. Zato predstavlja brezplacna pravna pomoc pomemben vidik socialne države, ker posamezniku daje možnost, da predloži spor v reševanje sodišcu. -Pravica do pokojnine je pomembna pravica iz socialne varnosti, ki temelji na zavarovalnem principu, zato je premoženjska pravica, ki uživa dvojno varstvo, in sicer po prvem odstavku 50. clena in po 33. clenu Ustave. Za njeno ureditev velja zakonski pridržek, saj so pravice in obveznosti iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja prepušcene zakonski ureditvi. Zakonodajalec je dobil pooblastilo, da doloci nacin izvrševanja te clovekove pravice (drugi odstavek 15. clena Ustave).21 Zakonodajalec ne sme poseci v jedro pravice do pokojnine. V primeru posega v jedro pravice do pokojnine bi moralo Ustavno sodišce poseg presojati z upoštevanjem tretjega odstavka 15. clena in 2. clena Ustave, s strogim testom sorazmernosti. Zakonodajalec ne sme izvotliti pravice do pokojnine, ne sme je ukiniti ali pa dolociti tako nizke pokojnine, da ne bi služile svojemu namenu; je pa svoboden pri nacinu izvršitve pravice do pokojnine, kar pomeni, da lahko spremeni pogoje za pridobitev pokojnine.22 -Zaradi javnofinancne nezmožnosti države se pravice lahko zmanjšajo ali ukinejo, vendar mora zakonodajalec enako obravnavati prizadete in breme znižanja sorazmerno razporediti.23 -Nacelo socialne države zahteva predvsem varstvo ekonomsko šibkega prebivalstva. 21 V odlocbi Ustavnega sodišca št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 je Ustavno sodišce presojalo vec ukrepov zakonodajalca (usklajevanje pokojnin, omejitve pokojninske osnove, dolocitev najnižje in najvišje pokojninske osnove idr.), za katere je ocenilo, da ne gre za poseg v pravico do pokojnine. Ce ima zakonodajalec razumen razlog, je prenova pokojninskega sistema dopustna. 22 Glej tudi odlocbe Ustavnega sodišca št. U-I-29/96 z dne 8. 5. 1997, št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 in druge. 23 Podobno Ustavno sodišce v odlocbah št. U-I-223/96 z dne 11. 6. 1998, št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003, št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996 in št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013. ANALI PAZUHD E. Korpic-Horvat: The principle of a social state Vsekakor Ustavno sodišce še ni odgovorilo na mnoga odprta vprašanja, ki se pojavljajo v zvezi z opredelitvijo oziroma razumevanjem nacela socialne države. Ustavnemu sodišcu se ocita, da je pomembneje polnilo nacelo pravne države, kot nacelo socialne države. Dr. Ciril Ribicic navaja, da "bi se namesto neoliberalne interpretacije Ustave veljalo vrniti k enakopravni obravnavi nacel socialne države."24 S kritiko soglašam. Predvsem pri obravnavanju zahtev reprezentativnih sindikatov Ustavno sodišce le redko meritorno obravnava njihove zahtevke. Na socialnem podrocju pa prav tako zavzema stroga stališca pri priznavanju socialno varstvenih pravic.25 Menim, da je glavna funkcija države, da zagotovi svojim prebivalcem možnosti za dostojno življenje. To pa pomeni, da zagotovi uresnicevanje clovekovih pravic in temeljnih svobošcin. Te ne smejo biti le zapisane v Ustavi, temvec morajo biti enako uresnicljive za vsakega. Brez socialne države ni demokraticne družbe. Cim bolj je država socialna, tem bolj je demokraticna. Nacelo pravne države je nelocljivo povezano s socialno državo. Eden brez drugega ne moreta obstajati in se ne razvijati. Literatura in viri Cerar M., Novak A. in Vrišer B. (ur.). (2004). Ustavne razprave 2001–2004: Izbor gradiv Državnega zbora Republike Slovenije, IV. knjiga. Ljubljana: Državni zbor Republike Slovenije. Fernandez Esteban, M. L. (1999). The Rule of Law in the European Constitution. London: Kluwer Law International. Kresal, B., v: Šturm, L. (2002). Komentar Ustave Republike Slovenije. Ljubljana: Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, str. 762. Nojman F. (1986). The Rule of Law, Political Theory, and the Legal Sistem in Modern Society. Heidelberg: Dover. Pavcnik M. (2009). Narava pravne države in njene prvine, Pravna država. Ljubljana: GV Založba. Simic V. (2009). Vladavina prava kot pravnocivilizacijski pojav. Ljubljana: GV Založba. Testen F. v Komentar Ustave Republike Slovenije, (ur. Šturm, L.). (2002). Ljubljana: Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije. Vodovnik, Z. in Ticar, L. (2016). Osnove delovnega in socialnega prava. Ljubljana: GV Založba. Konvencija o varstvu clovekovih pravic in temeljnih svobošcin. Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94). Lizbonska pogodba – Pogodba o Evropski uniji in Pogodba o delovanju Evropske unije, precišceni razlicici. UL C 83, 30. 3. 2010. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah. UL C 83, 30. 3. 2010. Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije. Uradni list RS, št. 1-4/91-I (25. 7. 1991). Ustava RS. Uradni list RS, št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13, 75/16. Zakon o ustavnem sodišcu. Uradni list RS, št. 64/07-uradno precišceno besedilo in 109/12. Navedene odlocbe Ustavnega sodišca RS, dostopne na spletni strani www.us-rs.si; ESCP na spletni strani in SEU na spletni strani http://curia.europa.eu. 24 Glej, Mladina, Intervju dr. Ciril Ribicic, dne 16. 12. 2016. 25 Glej odlocbi Ustavnega sodišca U-I-246/13 z dne 5. 5. 2016 in št. U-I-146/12 z dne 17. 12. 2013 ("prisilno upokojevanje").