Krajevna skupnost kot teritorialna enota Slovenije Author(s): Vera KOKOLE Source: Urbani Izziv, No. 11 (april 1990), pp. 31-34 Published by: Urbanistični inštitut Republike Slovenije Stable URL: https://www.jstor.org/stable/44179899 Accessed: 31-08-2018 08:20 UTC JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org. Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at https://about.jstor.org/terms This article is licensed under a Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To view a copy of this license, visit https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/. Urbanistični inštitut Republike Slovenije is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Urbani Izziv This content downloaded from 194.249.154.2 on Fri, 31 Aug 2018 08:20:07 UTC All use subject to https://about.jstor.org/terms URBANI IZZIV št. 11 /1990 Vera KOKOLE Krajevna skupnost kot teritorialna enota Slovenije Úpravna ("uradna") člcnitev pros- tora, pa kakršna koli že je, vpliva na razvoj v pripadajočcm prostoru (območju) že s svojim obstojem in opravljanjcm formalnih funkcij. Če v novejšcm času ugotavljamo, da obstoječi formalni upravni sistem občin ni izpolnil vseh pričakovanj in je zato potrebno ponovno ovred- notenje nalog, vloge in in možnosti, ki jih ima obstoječi sistem členitve na razvoj in še posebej na prostorski razvoj, potem je sedaj pravi trenutek, da pogledamo, kakšne for- malne institucionálně teritoriálně enote so se v slovenskem prostoru sploh pojavile v povojnem obdobju in kakšne spremembe so jih v času obstoja doletele. Sedaj veljavni upravni sistem deli Slovenijo na 65 občin s kompeten- cami na področju urcjanja prostora, ki so zadnjih dvajset let vplivale na pospešen razvoj najbolj gospodarsko zaostajajočih občin oziroma njihovih središč. Npr. Lenart se je lánsko leto celo proglasil za mesto. Ni pa ta člcnitev prispevala k integraciji središč tistih občin, kjer je bilo konceptualno zas- novano tako imenovano regionalno somestjc (Zg. Gorcnjska, Koroška, Spodnje Posavjc, Koprsko). For- malne kompetence občin zavirajo postopke, kadar gre za alokacije "vprašljivih" objektov ali dejavnosti, bodisi trase infrastrukture ali nevar- nih odpadkov. V vsaki občini se (popolnoma razumljivo!) branijo nevarnih odpadkov. Na prizorišče vplivanja na prostorski razvoj pa vstopa v novejšem času šc osveščena javnost in ne nazadnje so tu še for- malne krajevne skupnosti, ki prav tako zagovarjajo svoje mikrolokalne interese. Danes v Sloveniji obstaja občin, preko 1265 krajevnih skupnosti in republika. Imamo torej tcritorialno tronivojski sistem, ki pa nima na vseh ravneh polit ičnih kompetenc. K ajevne skupnosti so le samoupravne skupnosti občanov. V povojnem obdobju je bilo prizorišče formalne političnoteritorialne členitve zelo nestabilno. Na raz- meroma kratko obdobje se je preminjala v imenu in podrobnos- tih. Ostajale pa so ncke stalnice, ki nakazujejo tri nivoje. Obstajalc so "oblasti" (1 do 4) od leta 1949 do 1951, "okrožja" (5) od leta 1945 do 1947, "okraji" (4 do 28) od leta 1945 do 1965, glavno mesto Ljubljana je imelo poseben status od leta 1947 do 1952, "mestne obeine" (44) od leta 1952 do 1955, "mesta" (2 do 4), izločena iz okrájev, od leta 1949 do 1955, "občine" (65 do 371) od leta 1952 do danes, "kraji" (1134 do 1544) od leta 1945 do 1952. Prve krajevne skupnosti so se pojavile 1964. Takrat jih je bilo v celi Sloveniji 690 in niso še zajemale celotncga teritorija. Čez deset let je že preko 1000 krajevnih skupnosti, ki pokrivajo celotno ozemlje SR Slovenije. Krajevna skupnost je predvsem družbena kategorija. Po ustavnih opredelitvah in drugih dokumentih ter družbenopolitičnih izhodiščih so krajevne skupnosti posameznemu občanu najbližji, najnižji družbeni okvir samoupravnih odnosov na lokalni krajevni ravni. Družbenopolitično bistvo in vloga krajevne skupnosti kot osnově političnega sistema socialističnega samoupravljanja je opredeljena takole: "krajevna skupnost" predstavlja cclovit splet odnosov med delovnimi ljudmi in občani, povezanimi in organiziranimi v hišne svete in zbore stanovalcev, zbore in svete potrošnikov, vaške in uličně skupnosti, v osnovne oziroma krajevne organizacije družbeno- političnih organizacij, v organizacije združenega dela znotraj in izven območja krajevne skupnosti, v enote samoupravnih interesnih skupnosti, 31 This content downloaded from 194.249.154.2 on Fri, 31 Aug 2018 08:20:07 UTC All use subject to https://about.jstor.org/terms v dru/bene organizacije in društva itd.* V okvirih tako kompleksnega spieta odnosov imajo občani pra vico in dolžnost uresničevati svoje skupne interese in solidarno zadovoljcvati svoje skupne potrebe na več področjih dela in življenja kot v preteklosti.** Marsikateri element skupne porabe je bolj racional no uresničevati na kraju bivanja kot pa v OZD, kjer se uresničuje sedaj, je opozarjal Edvard Kardelj. Naloge krajevne skupnosti so bile koncipirane oziroma opredeljene sila zapleteno in kompleksno. Krajevna skupnost je bila na eni strani poleg tozda temelj delegatskega in skupščinskega sis- tema, torej temelj, na katerem gradi občina, mesto, skupnost občin in federācijā na drugi strani pa je bila naloga krajevnih skupnosti v vseh okoliščinah in vsaki specifični ustvarjati in izgrajevati optimálně pogoje za življenje in dělo vsakega posameznika. Po analogiji "življenjske celice" teritorialna opredelitev ni bila vnaprej kriterijsko definirana, tcmveč prepuščena krajanom in njihovim željam oziroma predstavam o teritorialnem obsegu lokalne ravni. Na razvojno dinamičnih območjih, npr. na obrobju večjih mest, naj bi se teritorialna organizacija krajevnih skupnosti stalno prilagajala novo nastali stvarnosti poselitve. V kon- ceptu je bila torej teritorialna plat krajevne skupnosti odprta, ne pa nevážná, kar so pokazale raziskave, ki smo jih opravili na Urbanističnem institutu.*** Vscbina poseljenega prostora, ki je připadla posamezni krajevni skupnosti, je v pretežni meri določala tudi glavne prcokupacije delovanja posamezne krajevne skupnosti ne glede na institucional- no popolnoma izenačene okvire. Krajevne skupnosti so kmalu prek- rile celoten teritorij Slovenije in s tem smo dobili teritorialno členitev prostora, ki je zanimiva osnova za raziskovanja, saj je število teh enot znatno manjše od števUa naselij (6000) in med njimi še zdaleč ni toliko razlik kot med naselji (zaselek z nekaj deset prebivalci do metropole z nekaj 100.000 prebival- ci!). Krajevne skupnosti imajo naj- manj nekaj sto in največ 10.000 prcbivalcev. Seveda pa so vsebinske, življenjske razlike lahko tudi velike. Primerjajmo krajevno skupnost v ožjcm središču Ljubljane s krajevno skupnostjo Sela pri Šumberku, ki ima 350 prebivalcev, razpršeno v majhnih zaselkih (11), ki so oddal- jeni od sedeža krajevne skupnosti do 3,5 km, torej skoraj uro hoda! S krajevnimi skupnostmi smo in- stitucionalizirali mrežo malih pros- torskih enot, vmesni raster členitve prostora med občino in naseljem oziroma ulico. Kot življenjska célica naj bi bila krajevna skupnost najbliže stvarnosti in obvarovana pred uprav- nimi, včasih življenju odtujenimi ok- viri. Toda ravno teritorialna fleksibilnost je preprečevala, da bi krajevna skupnost kot teritorialna enota postala osnova za prostorska raziskovanja. Vse informacijc o teh enotah so ostale vezane na določen datum brez možnosti za opazovanje sprememb v času (časovne vršte). Obstoječe krajevne skupnosti so rezultat razmer tistega obdobja, v katerem so se izoblikovale, torej ob- dobja od 60. let pa do danes. Na obükovanje so vplivale tudi nefor- malne organizacije, društva in združenja. Gravitacijsko zaledje ljudem priljubljenega društva je lahko postalo osnova za proglasitev krajevne skupnosti v obsegu teritorija, od koder so doma člani društva. V največ primerih je bilo mogočc ugotoviti prcvladujoči vpliv úpravné tradicije. Marsikje so proglasili za krajevno skupnost kar območje predvojne male občine, ponekod tudi občine iz 50. let. Ugotovljeni pa so bili tudi primeri načela eno naselje - ena krajevna skupnost. V Sloveniji je 144 krajev- nih skupnosti preprosto 144 naselij, kar je več kot desetina vseh krajevnih skupnosti sploh. Ko opazujemo krajevno skupnost kot teritorialno enoto, ni v ospredju več samo samoupravno povezovanje občanov, temveč predvsem povezava teh občanov s teritorijem, 32 This content downloaded from 194.249.154.2 on Fri, 31 Aug 2018 08:20:07 UTC All use subject to https://about.jstor.org/terms URBANI TZZIV gt. 11 /1990 vkaterem živijo, oziroma s tistim, kar stvarnost tega teritorija nudi občanom. To so pa vēzi z naseljem, rodnim krajem, domom, krajem bivanja stanovanja, dalje s pristop- nimi delovnimi mesti v krajevni skupnosti, z odvisnostjo od stand- arda družbenih dejavnosti znotraj krajevne skupnosti, kvalitete cestnega omrežja, javnega prevoza, telefonskega, vodovodnega ter električnega omrežja itd. Izkazalo se je namreč, da prav razlike v tem spodbujajo krajane, da si prcko in- stitucije krajevnih skupnosti iz- boljšajo življenjskc razmere. V prvi fazi so se krajevne skupnosti angažiralc predvsem pri izgradnji in izboljšanju komunalnih sistemov (voda, elektrika, plin, kanalizacija, cesta) in preskrbe (trgovina), dos- topnosti (avtobusna postaja) komunikacije (telefon). Znani so primeri krajanov, ki so se zavzemali, da na njihovem teritoriju kljub majhnemu številu otrok ostane šola ali ambulanta. V mestnih krajevnih skupnosti so bili drugi problemi. Vodovod in drugi komunalni sistemi so že zgrajeni in krajani so sc ukvarjali predvsem s socialnimi problemi ter z lokacij- skimi problemi, npr. parkirnimi prostori, skupnimi garażami, vrtei ter raznimi kulturno-zabavnimi ter športnimi dejavnostmi; sploh sodclovanje pri urbanističnem náčrtu v večjih krajih ima bistveno drugačna obelc/ja. Za ožjo problematiko teritorialne oblikc svoje krajevne skupnosti se krajani navadno niso posebej zanimali. Do tega je přišlo le v posebnih okoliščinah. 1.Kadar je přišel od občine ukaz, da je potrebno krajevne skupnosti preoblikovati, in če so bile krajevne skupnosti po številu prebivalcev prevelike (npr. celo mesto z 10.000 in več prebivalci). 2.Kadar so bili krajani odvisni od pogojev izven svoje krajevne skup- nosti in na kvaliteto niso mogli bistveno vplivati. 3.Kadar so nasprotovanja med sosednjimi nasclji dosegla tako stopnjo, da se niso mogli dogovoriti v okviru ene krajevne skupnosti, so pomislili na ustanovitev lastne krajevne skupnosti. Za oblikovanje (tudi teritorialno oblikovanje) krajevnih skupnosti je bilo veliko poizkusov izdelave enot- nih kriterijcv. Tudi študija, ki smo jo opravili na Urbanističnem inštitutu, je imela ta cilj. Toda vedno znova se je pokazało, da spričo specifike poselitve Slovenije ni mogoče smiselno oblikovati krajevne skup- nosti po enotnih kriterijih. Funkcionalna zaokroženost npr. okrog osnovne šole je mogoča samo tam, kjer osnovne šolc obstajajo. Teh je v Sloveniji okrog 700, krajev- nih skupnosti pa 500 več! Prav tako je premalo centralnih vasi (okrog 600), ki bi bile lahko naravna jedra krajevnih skupnosti. Veliko krajev- nih skupnosti bi ostalo brez poště, saj je le-teh le v Sloveniji samo okrog 450. Krajevna skupnost, ki bi bila funkcionalno zakrožena enota, bi bila veliko bolj podobna mali občini in bi bila tudi v sedanji fazi vred- notenja pogojev za preoblikovanje občinskc teritorialne členitve znatno bolj uporabna kot morebitna alter- nativa. Scdanje krajevne skupnosti ustrezajo temu le v posameznih primerih. Zanimiva pa je krajevna skupnost oziroma sploh pojav krajevne skupnosti, če jo opazujemo kot eno od formalnih oblik or- ganizacije mikrolokalne členitve prostora. Krajevne skupnosti so se namreč začcle oblikovati v času, ko so se občine teritorialno že močno povečalc in je objektivno nastala potřeba po neki formalni or- ganizaciji prostora na lokalni ravni. Ncglcdc na družbenopolitične kom- petence, ki jih krajevna skupnost nima, predstavlja členitev na lokalni ravni, ki ima svoje predhodnike tudi v zgodovini. Okrog 1000 teritorialnih enot se je v prostoru Slovenije pojavilo že prej. V začetku tridesetih let je bilo nekaj čez 1000 občin, ki so se leta 1933 združile v okrog 400 enot. Takoj po vojni je obstajalo 1500 krajevnih ljudskih odborov, ki so se postopoma združevali, tako da jih je bilo leta 1952 nekaj preko 1100, ko so jih ukinili. Toda kmalu za tem se pojavi koncept krajevne 33 This content downloaded from 194.249.154.2 on Fri, 31 Aug 2018 08:20:07 UTC All use subject to https://about.jstor.org/terms St. 11 /1990 skupnosti, sicer z drugačnim družbenopolitičnim konceptom, toda število krajevnih skupnosti se v končni fazi obstoja ponovno ustavi pri okrog 1000 enotah. Ker se teh 1000 mikrolokalnih enot pojavlja v različnih družbenopolitičnih okvirih in razvojnih fazah tako před glavnim kot po zaključenem valu ur- banizacije in industrializacje, se ponuja hipoteza, da prostor Slovenije ne glede na organ izacijo družbě in stopnjo dosežene ur- banizacije, torej ne glede na spremembe poselitve potřebuje na mikrolokalni ravni člcnitev na okrog 1000 enot. Toda 1000 enot ne more biti osnova za politične občine, kajti le-te potrebujejo za svoje funkcioniranje določene pogoje, ki jih pa v nikakor ne more zagotavljati vseh 1000 enot. V slovenskem pros- toru se podobno kot 1000 enot na najnižji ravni namreč pojavlja tudi členitev na okrog 500 enot. Toliko smo imeli občin pred procesom nas- tajanja tako imenovanih velikih občin in toliko imamo sc danes tako imenovanih območij krajevnih uradov za vodenje dcmografskih podatkovbrez kakršne koli politične oziroma úpravné funkcije. Raziskave so pokazale, da imamo v slovenskem prostoru okrog 500 krajev, kjer je na razpolago zapos- litcv izven kmetijstva, da imamo malo več kot 500 krajev z osnovno šolo, da je malo manj kot 500 pošt itd. Skratka, ne glede na politično členitev ostaja v prostoru, čeprav v rudimentih, prisotna členitev na okrog 500 enot, ki jo z vso argumen- tacijo lahko upoštevamo kot iz- hodišče pri oblikovanju alternativnih konceptovnove (staře) členitve slovenskega prostora. (Leta 1939 je bilo 400 občin.) Členitev na okrog 500 oziroma 400 enot kaže podobno kot členitev na 1000 enot določeno vztrajnost ne glede na trenutno družbenopolitično veljav- no členitev. Današnje število občin (če združimo mariborske in ljubljanske, jih je 56 enot) kaže, če primerjamo razvoj teritorialnih enot na višji ravni (regionalna členitev, o raji) že težnjo k višji ravni, ki jo kažejo okraji oziroma regionalna središča. V slovenskem prostoru smo imeli največ 29 okrájev in naj- manj štiri leta 1965, tik předen so bili ukinjeni, to je točno toliko, kot je bilo leta 1949 oblasti (Primorska, Goriška, Mariborska, Ljubljanska). Vse to kaže, da v slovenskem pros- toru obstajajo neke objektivne determinante, ki so neodvisne od družbenopolitične ureditve procesov urbanizacije in novejšega gospodarskega razvoja. Te težnje vsako novo politično členitev usmer- jajo vedno znova k trem osnovnim ravnem: najnižji lokalni na 1000 enot, srednji na od 400 do 500 enot in višji na od 10 do 20 enot. Ko r zmišljamo o morebitni prenovi teritoriálně členitve, je prav, da se teh teženj zavedamo. Vera Kokole, dipi, geogr. * Idejnopolitične usmeritve za akcijo komunistov pri nadaljnji preobrazbi krajev- nih skupnosti v Ljubljani (uvodni referat Cirila Ribičiča, Mestna konferenca ZKS Ljubljana 1979, str.15, 16). ** Družbenopolitična izhodišča za oblikovanje in delovanje krajevnih skupnosti, Jože Cigler ..., Urbanistični vidiki oblikovanja in delovanja KS, I. faza 1978, str.17. *** Vera Kokole s sodelavci, Oblikovanje in delovanje krajevnih skupnosti, naloga UI-7Ö3 1978, 1979, 1980. TERITORIALNE ENOTE SLOVENIJE V KRAJEVNI V POVOJNEM OBDOBJU KRAJEVNE SKUPNOSTI KRA VNI LJUDSKI ODBORI W íooo - / E / HH / ^ < I- I OS O Ł matiční K OKOLIŠI w o ' j > „„m„ V „„ „ OKRAJI >co - i i i - - ! 1939 1945 1953 1961 1971 1980 STANJE V LETU 34 This content downloaded from 194.249.154.2 on Fri, 31 Aug 2018 08:20:07 UTC All use subject to https://about.jstor.org/terms