Gordana Žurga KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE Pristopi in rešitve Izdajatelj: FAKUlTETA zA DRUŽbENE VEDE, založba FDV za založbo: Hermina KRAJNC Knjižna zbirka: POlITIČNI PROCESI IN INŠTITUCIJE Copyright © po delih in v celoti Fakulteta za družbene vede 1999, ljubljana Vse pravice pridržane. Tiskana izdaja je izšla leta 1999. Naslovnica in prelom: b&V Co. E dostop: http://knjigarna.fdv.si/ CIP - Kataložni zapis o publikaciji Narodna in univerzitetna knjižnica, Ljubljana 35:005.336.3(0.034.2) ŽURGA, Gordana ŽURKakovost državne uprave [Elektronski vir] / Gordana Žurga. - El. knjiga. - Ljubljana : Fakulteta za družbene vede, Založba FDV, 2015. - (Knjižna zbirka Politični procesi in inštitucije) Način dostopa (URL): http://www.fdv.uni-lj.si/zalozba/edostop.asp . - Tiskana izd. je izšla leta 1999 ISBN 978-961-235-465-7 (pdf) 258226432 GORDANA ŽURGA KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE Pristopi in rešitve Ljubljana, 2001 3 VSEBINA UVOD...........................................................................................................7 DRŽAVNA UPRAVA KOT DEL JAVNEGA SEKTORJA ........................9 OPREDELITEV JAVNEGA SEKTORJA IN DRŽAVNE UPRAVE ........9 FUNKCIJE DRŽAVNE UPRAVE .........................................................11 PRISTOJNOSTI IN ODGOVORNOSTI V DRŽAVNI UPRAVI .........12 VLOGA DRŽAVNE UPRAVE SE SPREMINJA ..................................16 USPEŠNOST IN UČINKOVITOST DRŽAVNE UPRAVE ..................19 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE...........................................................................23 JAVNI MENEDŽMENT NADOMEŠČA JAVNO ADMINISTRACIJO ............................................................25 ORGANIZACIJE DRŽAVNE UPRAVE KOT POSLOVNI SISTEMI ..26 PROCESNI VIDIK DELOVANJA ORGANIZACIJ V DRŽAVNI UPRAVI......................................................................28 IZBOLJŠEVANJE USPEŠNOSTI IN UČINKOVITOSTI DRŽAVNE UPRAVE .......................................................................30 KAKOVOST IN POSLOVNA ODLIČNOST V DRŽAVNI UPRAVI..34 RAZVOJ ORGANIZACIJSKE KULTURE ORGANIZACIJ DRŽAVNE UPRAVE .......................................................................37 POSTAVLJANJE CILJEV IN POSLOVNIH POLITIK .........................39 Razmejitev pristojnosti in odgovornosti.........................................39 Strateško upravljanje.......................................................................41 TRANSFORMACIJSKO VODENJE .....................................................46 NOVI JAVNI MENEDŽMENT.................................................................49 PRVINE KONCEPTA NOVI JAVNI MENEDŽMENT ........................49 KLJUČNI DEJAVNIKI USPEHA PRI UVAJANJU SPREMEMB .........52 MODELI NOVEGA JAVNEGA MENEDŽMENTA ............................53 Model 1: Zagotavljanje učinkovitosti..............................................53 Model 2: Ploščenje in decentralizacija ............................................54 Model 3: Vzpostavljanje poslovne odličnosti .................................55 Model 4: Usmerjenost v zagotavljanje javnih storitev ...................56 VPLIVI IN RAZŠIRJENOST NOVEGA JAVNEGA MENEDŽMENTA.........................................................57 4 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA.................................................59 NOVI POGLEDI NA INFORMACIJE ..................................................61 Upravni proces kot informacijski proces........................................61 Informacije kot produkcijski faktor................................................63 Pretok informacij med ravnmi menedžmenta................................64 INFORMACIJSKA TEHNOLOGIJA IN INFORMACIJSKA DRUŽBA...........................................................65 Informacijska tehnologija................................................................65 Informacijska družba.......................................................................66 – Evropska unija in prehod v informacijsko družbo.....................67 – Slovenija in prehod v informacijsko družbo ..............................68 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE PRI DELOVANJU IN UPRAVLJANJU JAVNEGA SEKTORJA ....................................70 Vplivi informacijske tehnologije na strategijo organizacije ...........70 Vplivi informacijske tehnologije na javni menedžment ................71 Vplivi informacijske tehnologije na oblikovanje politik in demokratizacijo.......................................................................72 INFORMACIJSKA TEHNOLOGIJA IN STORITVE DRŽAVNE UPRAVE .......................................................................73 Elektronska uprava ..........................................................................74 Elektronsko poslovanje v javnem sektorju in državni upravi .......75 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI ...........................81 SPREMLJANJE DELOVANJA .............................................................81 Vidiki delovanja organizacij............................................................82 Odnos med uspešnostjo in učinkovitostjo .....................................83 Pristopi k spremljanju in ocenjevanju delovanja ...........................84 Dejavniki in ravni spremljanja delovanja.......................................85 Raven organizacije...........................................................................86 Raven vodstva..................................................................................88 Raven posameznikov.......................................................................88 Sistem upravljanja delovne izvedbe ...............................................91 Možnosti in omejitve spremljanja delovanja v upravi ...................93 OBLIKOVANJE SISTEMA SPREMLJANJA DELOVANJA.................93 Razvoj sistema spremljanja delovanja ............................................94 Merjenje delovne izvedbe................................................................95 Merila, kazalniki in standardi delovanja ........................................95 – Merjenje delovne izvedbe organizacij ........................................98 – Merjenje delovne izvedbe vodilnih delavcev ...........................102 – Merjenje delovne izvedbe posameznikov.................................103 Instrumenti spremljanja delovanja ...............................................103 INFORMACIJSKI SISTEM SPREMLJANJA USPEŠNOSTI IN UČINKOVITOSTI .....................................................................108 Prikaz modela IS spremljanja uspešnosti in učinkovitosti ..........109 5 Transakcijski in menedžerski del IS spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave..............................................111 – Transakcijski del IS spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave........................................................................112 – Menedžerski del IS spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave........................................................................112 Integracija modela IS spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave z modelom izboljševanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave..............................................115 NADALJNJE USMERITVE.....................................................................117 LITERATURA IN VIRI ............................................................................119 STVARNO IN IMENSKO KAZALO......................................................127 6 7 UVOD Z izrazom kakovost državne uprave mislimo na kakovost delovanja državne uprave in kakovost njenih storitev. Kakovost pomeni skladnost s specifikacijami, standardi in/ali s priča- kovanji strank. V državni upravi to pomeni po eni strani skladnost delo- vanja s sprejetimi predpisi in po drugi strani skladnost delovanja s priča- kovanji državljanov, tj. strank državne uprave oziroma uporabniki njenih storitev. Pridobitev certifikata kakovosti po standardu ISO pa pomeni skladnost delovanja neke organizacije (v tem primeru državnega organa ali njegovega dela) tudi z zahtevami mednarodnega standarda; pomeni, da ima organizacija vpeljan sistem obvladovanja in izboljševanja svojega poslovanja ter obvladovanja sprememb. Vedno pogostejše je zavedanje, da je tudi v delovanje organizacij državne uprave treba uvesti mehanizme zagotavljanja učinkovitosti in nenehnega izboljševanja. Čeprav stranke državne uprave navadno nima- jo možnosti izbire, kje bodo posamezne storitve opravile, so njihove zah- teve in pričakovanja vedno večji, organizacije državne uprave pa nanje na določen način odgovarjajo. Toda le celovito zasnovane rešitve omogočajo obvladovanje vseh delov poslovanja, kar se kaže v stiku s strankami, tra- janju reševanja upravnih zadev, številu pritožb ipd. Slovenska državna uprava kot osrednji del celotnega upravnega siste- ma se srečuje z vrsto pričakovanj in zahtev po preobrazbi, kot so zahteve po modernizaciji državne uprave, zahteve po povečanju njene uspešnosti in učinkovitosti, povečanje njene prilagodljivosti okolju, vključevanje Slovenije v sodobne integracijske tokove ipd. Vključevanje Slovenije v so- dobne integracijske tokove ne pomeni samo usklajenosti slovenske zako- nodaje z zakonodajo Evropske unije, ampak tudi prilagoditev organizira- nja in izvajanja postopkov, komunikacijskih, informacijskih in drugih tokov. Vse to se kaže v zahtevah po standardiziranju, enotnem in primer- ljivem delovanju. Z zahtevami po povečanju učinkovitosti ter prilagodljivosti spreminja- jočemu se okolju se srečujejo uprave praktično vseh držav. Te zahteve izhajajo zlasti iz naraščajoče kompleksnosti družbe in okolja ter njunega medsebojnega vplivanja, naraščanja javnega sektorja in s tem naraščajo- če potrebe po koordinaciji, naraščajoče participacije in decentralizacije ter iz omejenosti sredstev. Zahteve po nižanju izdatkov se v bistvu zrcali- jo v iskanju učinkovitejših načinov vodenja, upravljanja in delovanja ter razvoja sistemov spremljanja delovanja in ugotavljanja učinkovitosti. Kot odgovor na zahteve po izboljšanju uspešnosti in učinkovitosti upravnih sistemov se pojavljajo različni pristopi in modeli upravljanja ter 8 UVOD spremljanja uspešnosti in učinkovitosti v upravi. To pa pomeni, da mora- mo vpeljati merjenje delovanja organizacij sistema in s tem ugotavljati učinkovitost posamezne organizacije in tudi celotnega sistema. Merjenje delovanja je treba uvesti na ravni posameznega zaposlenega, v smislu obsega in tudi kakovosti opravljenega dela v enoti časa. Oprede- liti je treba posamezne procese in rezultate teh procesov ob upoštevanju, da so stranke – uporabniki posameznih rezultatov – notranje in zunanje. Na tej podlagi lahko ugotavljamo učinkovitost ter kakovost opravljenega dela posameznika, posamezne organizacijske enote, cele organizacije in tudi celotnega sistema državne uprave. Vodje posamezne organizacijske enote in/ali posamezne organizacije z merjenjem delovnih rezultatov in učinkovitosti dobijo tudi pregled nad kakovostjo in sposobnostjo posa- meznih zaposlenih in se na tej podlagi lahko argumentirano odločajo, komu bodo zaupali izvedbo (naj)zahtevnejših nalog in projektov. Merjenje dela in spremljanje delovnih rezultatov na ravni posamezne- ga zaposlenega spodbuja notranjo tekmovalnost: zaposleni začnejo med- sebojno tekmovati in si tudi dejansko prizadevati za razširitev svojih sposobnosti in znanja, s katerimi bodo dosegali še boljše rezultate. Ustvarjanje takega delovnega okolja in organizacijske kulture lahko kma- lu pomete z miselnostjo, da mora organizacija v posameznika in njegovo znanje najprej vlagati, da od njega sploh lahko kaj pričakuje – nasprotno: posameznik je na določenem delovnem mestu prav zaradi svojega znanja in sposobnosti in si mora s svojim delovnim prispevkom in dosežki najti mesto v organizaciji. Pri tem je pomembno, da plačilo opravljenega dela temelji na delovnih dosežkih, da je dobro delo ustrezno nagrajeno in da so najboljši posamezniki identificirani ter razporejeni na najvišja delov- na mesta. Tako bo tudi organizacija kot celota vedela, na koga se lahko nasloni pri izvajanju najzahtevnejših del. Pri tem je tudi pomembno, da sistem spremljanja delovanja povežemo s sistemom usposabljanja v smi- slu osebnostne rasti in stalnega izboljševanja zaposlenih. Pri izboljševanju kakovosti delovanja in storitev državne uprave dose- gamo največje učinke takrat, kadar merjenju rezultatov (dosežkov) in de- lovanja sledijo povratni, korektivni ukrepi pri delovanju državne uprave. Izboljševanje kakovosti storitev in delovanja državne uprave je torej v neposredni povezavi z njeno učinkovitostjo. 9 DRŽAVNA UPRAVA KOT DEL JAVNEGA SEKTORJA V tem delu se osredotočamo le na del organizacij javnega sektorja, in sicer na organizacije državne uprave. Razlogi za to so predvsem: • Javna podjetja, četudi so lahko monopolistična, delujejo na trgu ali vsaj na kvazitrgu (njihove naloge lahko opravljajo tudi organizacije iz zadebnega sektorja). Že njihovi ustanovitveni akti so usmerjeni v gos- podarno delovanje, imajo finančne vire (tudi) zunaj proračuna in opre- deljene stranke (uporabnike, odjemalce). Večinoma so te organizacije tudi pravne osebe javnega prava. • Organizacije državne uprave opravljajo predvsem regulativne naloge, naloge pospeševanja razvoja, upravne in naloge t. i. strokovnotehnične uprave; določenih funkcij države, kot npr. inšpekcijskega nadzorstva, ni možno prenašati v izvajanje v organizacije zunaj državne uprave. • Organizacije državne uprave so del izvršilne oblasti in so najbolj kritič- no obravnavane v smislu togosti uprave ter so s tega vidika najzanimi- vejše za proučevanje delovanja po »podjetniškem« načelu. OPREDELITEV JAVNEGA SEKTORJA IN DRŽAVNE UPRAVE Družbeni sistem vsake države lahko v splošnem razdelimo v zasebni in javni sektor. Sistem družbene produkcije temelji na proizvodnji dobrin (proizvodov in storitev) in na njihovi potrošnji prek trga, ki po eni strani usklajuje ponudbo in povpraševanje ( vidik: delati prave stvari), po drugi strani pa preverja delovanje podjetij ( vidik: delati stvari prav). Na popolnem trgu bi zagotavljal učinkovito izrabo virov, proizvodnjo vseh dobrin, ki jih potrošniki potrebujejo, in to tako, da bi potrošni- kom/kupcem zagotavljal sprejemljivo ceno dobrin, proizvajalcem pa bi ta cena pokrila stroške proizvodnje in še zagotovila dobiček1. V realnosti pa trg ne zagotavlja vseh potrebnih dobrin2 in tudi ne uporablja vseh razpo- ložljivih virov na načine, sprejemljive za vse. Nekaj zgledov: 1 Več o tem: B. Ferfila: Vloga in pomen vladnega sektorja v gospodarstvu (1994b), K preučevanju ekonomske in politične dejavnosti vladnega sektorja (1994a). 2 V primeru čistih privatnih dobrin trg deluje dobro, kadar obstaja veliko potrošni- kov/kupcev in veliko proizvajalcev, pri zagotavljanju čistih javnih dobrin pa trg 10 DRŽAVNA UPRAVA KOT DEL JAVNEGA SEKTORJA • kadar za določene dobrine ni ustreznega povpraševanja, da bi se po tržnem načelu njihova proizvodnja izplačala, • kadar določenih dobrin trg ni zmožen preskrbeti (npr. sodni in obram- bni sistem), • kadar proizvodnja nekaterih dobrin ni v javnem interesu, ker ima negativne učinke (npr. mamila), • kadar gre za prepovedano uporabo nekaterih produkcijskih faktorjev (npr. izkoriščanje otroškega dela), • če proizvaja t.i. eksternalije – stranske učinke pri proizvodnji dobrin ipd. Govorimo torej o nepopolnosti in neučinkovitosti trga, ki se v praksi kaže na različne načine. Nepopolnost in neučinkovitost trga sta eden glavnih razlogov, da je v družbenem sistemu produkcije potreben tudi javni sektor. Javni sektor vidimo kot mehanizem, ki ga uporabljamo za sprejemanje skupnih, družbenih odločitev. Po eni strani gre za način zagotavljanja storitev, ki koristijo vsem ljudem, po drugi strani pa za način reševanja skupnih problemov. Po Pusiću (1995) javni sektor obsega organe in organizacije državne uprave ter številne druge organizacije, ki opravljajo družbene naloge in so pod posebnim režimom pravnega urejanja in javnega financiranja. V širšem smislu javni sektor obsega ne samo organe centralne uprave in mrežo njenih regionalnih in lokalnih izpostav, pač pa tudi celotno orga- nizacijo lokalne in funkcionalne samouprave. Po Zakonu o javnih financah (1999) sestavljajo javni sektor v Sloveniji neposredni in posredni uporabniki, Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja, javni gospodarski zavodi, javna pod- jetja in druge pravne osebe, v katerih država ali občine odločujoče vpliva- jo na upravljanje. Kot neposredne uporabnike opredeli državne oziroma občinske organe ali organizacije ter občinsko upravo, kot posredne upo- rabnike pa javne sklade, javne zavode in agencije, katerih ustanovitelj je država oziroma občina. Za organizacije državne uprave kot dela javnega sektorja, na centralni in na lokalni ravni, veljajo nekatere značilnosti: • odzivajo se na strategije in politike, ki so zunaj njihovega neposred- nega nadzora ter so izpostavljene nenadnim in dramatičnim spre- membam; • zadovoljujejo številne stranke, ki v tej vlogi ne nastopajo vedno pro- stovoljno; odpove takrat, kadar sicer obstaja veliko potrošnikov, vendar pa zagovarjajo stra- tegijo neplačevanja (Cullis in Jones, 1992: 84). KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 11 • so (lahko) omejene pri izbiri svojega »trga« oziroma skupin strank (uporabnikov); • dotikajo se potreb posameznikov in jih uravnavajo s potrebami skupnosti, uravnavajo razmerja med uporabniki in neuporabniki storitev, uravnavajo prednosti s slabostmi; • svoje storitve zagotavljajo v političnem okolju ter uravnovešajo poli- tične potrebe z zahtevami strank. Organizacije državne uprave delujejo na podlagi monopola in se zato tru- dijo zaščititi se pred pritiski ter oblikujejo določila in pogoje glede stori- tev, ki jih zagotavljajo (Corte-Real, 1996). Samoregulativnih mehanizmov navadno nimajo vgrajenih, imajo pa državne uprave dve regulativni sili, ki lahko nadzirata in/ali izvajata pritisk nanje: to so državljani in vlada, ki ji je državna uprava podrejena. Vlada dejansko ureja državno upravo in posreduje med državno upravo in družbo. FUNKCIJE DRŽAVNE UPRAVE Trpin (1995) kot temeljno dejavnost državne uprave opredeli odločanje v družbenih zadevah ter na tej podlagi njeno: • regulativno vlogo, • usmerjevalno vlogo pri vodenju družbenega razvoja v določeni smeri; pri tem uprava izvaja t. i. pospeševalne naloge, • izvajanje upravnih nalog, ki se nanašajo na zagotavljanje javnih služb (javnih dobrin – izdelkov in storitev) ter • naloge t.i. strokovnotehnične uprave kot neposredno podporo in pomoč pri odločanju v državni upravi. Banovec (1998: 47) zagovarja tezo, »da je država velika storitvena organizacija, ki za svoje državljanje (volivce) in druge na zaprt- nem in širšem državnem teritoriju opravlja množico dogovorjenih državnih in javnih storitev. Nekatere izvaja neposredno, druge prek posebnih organizacijskih oblik raznih javnopravnih institu- cij, nekaj jih da v izvajanje koncesionarjem in drugim izvajal- cem.« Najpomembnejši vir državne ureditve je ustava, zatem pa zakoni, ki ure- jajo pomembna vprašanja državne organizacije, ter akti, ki urejajo notra- njo organizacijo in poslovanje temeljnih državnih organov.3 Slovenska državna uprava svoje naloge opravlja z zakonsko opredelje- no organiziranostjo, na centralni ravni in na lokalni ravni s svojo terito- 3 Več o tem: Kristan, Grad in Kaučič: Državna ureditev Slovenije (1994b). 12 DRŽAVNA UPRAVA KOT DEL JAVNEGA SEKTORJA rialno organiziranostjo. Zakon o organizaciji in delovnem področju mini- strstev ureja organiziranost in področje delovanja ministrstev do druge ravni organiziranosti. Taka (zakonska) ureditev organiziranosti je po eni strani relativno toga organiziranost in onemogoča učinkovito in hitro organizacijsko prilaganje spremembam, po drugi strani pa zagotavlja večjo preglednost in višjo stopnjo vpliva na organiziranost uprave. Upravne enote, ki so začele delovati 1. 1. 1995, so samostojne organi- zacijske oblike na državni ravni in organ odločanja na prvi stopnji v upravnih stvareh4 iz državne pristojnosti. Upravne enote opravljajo upravne naloge in imajo pristojnosti na področjih, za katera so ustanov- ljena posamezna ministrstva, razen nalog geodetske službe, nalog uprav- nega nadzorstva ter nalog obrambe in zaščite, ki jih opravljajo neposred- no pristojna ministrstva. Nekatera ministrstva so zaradi značilnosti svojega dela določila lastno teritorialno organiziranost za odločanje na prvi stopnji, nadzorstvo nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti in opravljanje drugih nalog iz državne pristojnosti. Število enot teritorialne organiziranosti je različ- no, njihova področja se ne pokrivajo. Imamo na primer: 60 izpostav davčne uprave, 58 upravnih enot, 14 podružnic Agencije za plačilni promet, 13 območij pospeševal- ne mreže za malo gospodarstvo, 12 območnih geodetskih uprav in 34 izpostav, 12 statističnih regij, 11 registracijskih območij, 11 območij uprave za notranje zadeve, 10 območij zdravstvenih za- vodov, 9 območij zavoda za šolstvo, 8 vodnogospodarskih obmo- čij, 7 območij kmetijsko-gozdarske zbornice, 7 pokrajinskih ob- močij teritorialne obrambe idr. Država bi z enovitejšo organizacijo lahko poskrbela za večjo preglednost, lažji nadzor, večjo sinergijsko povezljivost in višjo stopnjo učinkovitosti svojih dejavnosti ter s tem prispevala k izboljševanju kakovosti storitev družbi in gospodarstvu ter k zmanjševanju izdatkov slovenskih davko- plačevalcev (Gulič in Praper, 1998). PRISTOJNOSTI IN ODGOVORNOSTI V DRŽAVNI UPRAVI V Sloveniji velja načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno vejo oblasti. V okviru zakonodajne veje oblasti se izdajajo ustava, zakoni ter drugi najvišji pravni akti, kar določa pravne podlage in okvir za opravljanje drugih državnih funkcij; izvršilno funkcijo opravljajo vlada in 4 Upravna stvar je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali prav- ne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (ZUP, člen 2/2). KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 13 upravni organi, zlasti z izvajanjem zakonov in politike; sodno oblast izva- jajo sodišča.5 Izvršilna oblast je tisti del državne oblasti, v okviru katere se najbolj neposredno uresničujejo najpomembnejše funkcije sodobne države (Grad, 1994: 159) – klasična represivna funkcija kot tudi socialne in eko- nomske funkcije države. V različnih sistemih so nosilci izvršilne oblasti različni državni organi, različen pa je tudi njihov položaj v sistemu orga- nizacije državne oblasti in razmerja do drugih organov, zlasti do zakono- dajne oblasti. Za načelo delitve oblasti je značilno, da so organi, ki opravljajo temelj- ne funkcije državne oblasti (zakonodajno, izvršilno in sodno), pri svojem delovanju relativno samostojni in neodvisni od drugih organov državne oblasti, vendar pa je med njimi vzpostavljen sistem razmerij, t. i. sistem zavor in ravnovesij (Grad, 1997: 8), ki zagotavlja okvire medsebojnega sodelovanja in tudi medsebojnega nadzorovanja. Skladno z idealnimi cilji demokracije je uprava, čeprav formalno enakopravna z drugima dve- ma vejama oblasti – zakonodajno in sodno – kljub temu podvržena njuni kontroli (Pusić, 1995: 29). Zakonodajna veja sprejema predpise, ki držav- no upravo obvezujejo, odobrava sredstva, od katerih živi, upravo politič- no nadzira, sodeluje pri izboru funkcionarjev na čelu uprave, določa poli- tiko, ki bi jo uprava morala uresničevati. Sodišča razsojajo v posameznih primerih, pri katerih je uprava, pa tudi država kot pravna oseba, ena od strank, na podlagi tožb državljanov sodišča6 neposredno nadzorujejo upravne akte. V Sloveniji uresničujeta izvršilno oblast vlada in uprava oziroma upravni organi. Vlada je z Zakonom o Vladi RS opredeljena kot organ izvršilne oblasti in najvišji organ državne uprave RS. Uprava pa je z Zakonom o upravi opredeljena kot del izvršilne oblasti v RS, ki uresniču- je upravne naloge. Vlada vodi in usmerja državno upravo z ministrstvi. Izvršilno funkcijo oblasti tako izvaja vlada kot zgornji, politični del, spodnji, strokovni del pa je uprava (Trstenjak, 1997: 5). Vloga vlade je dvojna: po eni strani opravlja političnoizvršilno funkci- jo, na drugi strani pa tudi upravno. V okviru upravne funkcije vlada deluje kot vrh državne uprave, pri čemer usmerja (usklajevalna funkcija) in nadzoruje (nadzorstvena funkcija) delovanje državnih organov. Vlada državno upravo vodi in usmerja z ministri. Pri tem nadzoruje delo mini- strstev, jim daje politične usmeritve za izvajanje politike in izvajanje zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov ter skrbi, da ministrstva usklajeno opravljajo svoje naloge. Ministri so pri tem v dvojni vlogi: kot člani vlade in kot predstojniki ministrstev, kar se kaže tudi v njihovi dvojni odgovornosti, ki je kolektivna in individualna. Kolektivna odgo- vornost ministra pomeni, da je vsak minister odgovoren za vsako odloči- 5 Več o tem: Grad: Državna ureditev (1997); Trstenjak: Državna uprava (1997). 6 Sodišča splošne pristojnosti ali pa posebna upravna sodišča. 14 DRŽAVNA UPRAVA KOT DEL JAVNEGA SEKTORJA tev vlade, ne glede na to, ali se z njo strinja ali pa je celo glasoval proti njej. Individualna odgovornost ministra pa se kaže v tem, da je vsak mi- nister v celoti odgovoren za delo ministrstva, ki ga vodi, in seveda za svo- je lastno delo. Ustava RS funkcij vlade RS ne opredeljuje, te so izvorno opredeljene v Zakonu o vladi. Vlada v skladu z ustavo, zakoni in drugimi akti določa, usmerja in usklajuje uresničevanje politike države. S tem namenom vla- da izdaja predpise in sprejema druge pravne, politične, ekonomske, finančne, organizacijske in druge ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih v pristojnosti države. Funkcije vlade so: • določanje, usmerjanje in usklajevanje izvajanja politike države, • izdajanje predpisov in sprejemanje drugih pravnih, političnih, eko- nomskih in drugih ukrepov, • predlaganje zakonov, drugih predpisov in drugih splošnih aktov v sprejem državnemu zboru, • predstavitev proračunskega memoranduma državnemu zboru, • usmerjanje državne uprave z ministrstvi, • nadzorovanje dela ministrstev in dajanje smernic za izvajanje politike in za izvajanje zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov, • odločanje v sporih o pristojnosti med ministrstvi ter med ministrstvi in nosilci javnih pooblastil, • urejanje delovnega časa v državni upravi ter sprejemanje organizacij- skih, kadrovskih in drugih ukrepov, • uresničevanje pravic in dolžnosti v imenu Republike Slovenije kot ustanovitelja zavodov, gospodarskih družb in drugih organizacij, • zastopanje RS kot pravne osebe, • upravljanje nepremičnin in drugega premoženja RS. Vrh državne uprave je torej vlada. Njena temeljna naloga je odločanje, temeljna naloga državne uprave pa je uresničevanje nalog uprave in nad- zor (Trpin, 1995). Funkcije uprave so opredeljene predvsem v Zakonu o upravi in drugih zakonih. Izvajajo jih organi državne uprave. Državna uprava uresničuje svoje naloge na podlagi in v mejah ustave in zakonov ter drugih predpisov in aktov, pri svojem delu pa je samostojna. Primar- no načelo pri izvajanju vsake naloge državne uprave je načelo ustavnosti in zakonitosti. Funkcije uprave so: • izvajanje predpisov, priprava in izdaja upravnih aktov, • inšpekcijsko in upravno nadzorstvo, • nadzor nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti, • zagotavljanje izvajanja javnih služb iz pristojnosti države, • pospeševanje gospodarskega, socialnega, kulturnega, ekološkega in splošnega družbenega razvoja, • priprava zakonov, drugih predpisov in aktov ter opravljanje strokovno- tehničnih nalog za vlado, KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 15 • izvajanje strokovnih in drugih nalog v zvezi z upravljanjem nepremič- nin in drugega premoženja RS (po pooblastilu vlade). Državna uprava izvaja tudi naloge, s katerimi se zagotavljajo splošne, tehnične in druge razmere za opravljanje nalog organov državne uprave. Nekatere od teh nalog so centralizirane7 (urejanje kadrovskih zadev viš- jih upravnih delavcev, sodelovanje pri določanju sistemizacije delovnih mest, opravljanje finančnih in računovodskih nalog, izvajanje informacij- ske podpore, izvajanje splošne dejavnosti), nekatere so decentralizirane8 (urejanje kadrovskih zadev, urejanje notranje organizacije, opravljanje finančnih in računovodskih nalog, izvajanje informacijske podpore, izva- janje splošne dejavnosti, obveščanje)9. Obstajajo pa tudi določene naloge državne uprave, s katerimi se urejajo zadeve za več organov državne uprave. Te so v izvirni pristojnosti posameznih organov državne uprave, ki pri njihovem uresničevanju sodelujejo tudi z drugimi organi državne uprave: usklajevanje sistema delovanja organov državne uprave,10 držav- na statistika,11 uresničevanje ustavnosti in zakonitosti,12 izvajanje prora- čuna.13 Zakon o splošnem upravnem postopku pri odločanju o upravnih stva- reh opredeli stvarno in krajevno pristojnost: • stvarna pristojnost (ZUP, člen 16): – za odločanje v upravnih stvareh iz državne pristojnosti so na prvi 7 Opravljajo se v enem organu za vse organe državne uprave, razen za izjeme, ki jih določi vlada. Najpogosteje so to: Ministrstvo za notranje zadeve, Ministrstvo za obrambo, Ministrstvo za pravosodje – Uprava RS za izvrševanje kazenskih sank- cij, Ministrstvo za zunanje zadeve – diplomatsko-konzularna predstavništva, Slo- venska varnostnoobveščevalna agencija. 8 Gre za naloge, ki se opravljajo v vsakem državnem organu. To so dela z enako vsebino, ki jih v vsakem organu opravljajo zase. 9 Glej tudi dokument Centra vlade za informatiko Strateški plan razvoja skupnega dela informacijskih sistemov državne uprave iz leta 1997. 10 Ministrstvo za notranje zadeve opravlja te skupne zadeve v zvezi z državno upra- vo: – sistem, organizacija in delovanje upravnih organov, – sistem financiranja, plače in drugi prejemki v državni upravi, – sistem delovnih razmerij v državni upravi, – nadzorstvo nad izvajanjem predpisov o upravnem postopku in druge zadeve obče uprave, – usposabljanje kadrov za opravljanje upravnih nalog in strokovne izpite, – upravna statistika. 11 Statistični urad Republike Slovenije. 12 Služba vlade RS za zakonodajo; pri medresorskem usklajevanju predpisov je ob- vezna usklajenost z Ministrstvom za finance, pri medresorskem povezovanju pri mednarodnem sodelovanju pa morajo ministrstva sodelovati z Ministrstvom za zunanje zadeve. 13 Ministrstvo za finance. 16 DRŽAVNA UPRAVA KOT DEL JAVNEGA SEKTORJA stopnji stvarno pristojne upravne enote, če zakon ne določa dru- gače; – za odločanje v upravnih stvareh iz državne pristojnosti so na drugi stopnji pristojna ministrstva, če zakon ne določa drugače; • krajevna pristojnost (ZUP, člen 19): – stvarno pristojno ministrstvo odloča o upravnih stvareh na območju celotne države; – organi državne uprave, organizirani po teritorialnem načelu, odloča- jo v upravnih stvareh na območju, za katero so organizirani; – organi lokalnih skupnosti odločajo v upravnih stvareh na območju lokalne skupnosti. VLOGA DRŽAVNE UPRAVE SE SPREMINJA Upravni sistemi so pred velikimi izzivi (Osborne in Gaebler, 1992). Rast in zahteve poindustrijske družbe, ki temelji na znanju, globalni ekonomi- ji, idr., preoblikujejo stare stvarnosti po vsem svetu in ustvarjajo nove priložnosti in preteče probleme. Ta izjemno hiter in dinamičen razvoj družbenega sistema, predvsem pa globalizacija sveta, postavlja upravne sisteme v novo vlogo; tej novi vlogi morajo upravni sistemi prilagoditi tudi svoje institucije in naloge. Stara, poudarjeno regulativna vloga drža- ve, se umika njeni novi, partnerski vlogi, kjer država skupaj z vsemi dru- gimi družbenimi podsistemi kot enakopravna partnerica skrbi za uspe- šen razvoj celotnega družbenega sistema. Poudarjena sta medsebojni vpliv javnega in zasebnega sektorja ter doseganje ravnotežja med izvršil- no, zakonodajno in regulativno oblastjo na eni strani in zakoni trga, industrije in uporabnikov na drugi strani. Pusić (1995: 36–37) ugotavlja, da odnos državljanov do javnega sektor- ja ni več odnos podložnika do države. Državljani se do organizacij javne- ga sektorja pojavljajo v različnih vlogah: kot volivci, proizvajalci, potro- šniki, uporabniki, bolniki, stranke; vsaka vloga je posebej urejena in v vsaki od teh vlog državljani razpolagajo z zakonskimi sredstvi za uvelja- vitev oziroma obranitev svojih interesov v zvezi z omejevanjem, krate- njem in drugimi zlorabami svojih pravic. Spremenjeni odnosi med organizacijami, ki zagotavljajo javne dobri- ne, in strankami uprave so zajeti v tej preglednici: KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 17 Preglednica 1.1: Primeri različnih odnosov med strankami javne uprave in izvajalci storitev Položaj strank uprave Vrste storitev – položaj strank in izvajalcev storitev prejemnik pomoči npr. pomoč ob brezposelnosti. Stranka prejema denarno pomoč, od katere je odvisna in do katere ima pravico. Izvajalec storitve ima na tem področju monopol; porabnik npr. oskrba na domu. Stranka ima navadno nekaj možnosti izbire med različnimi javnimi in zasebnimi izvajalci, vendar je od storitve zelo odvisna. Storitev se izvaja osebno; proizvajalec in porabnik npr. starši, ki sodelujejo pri delovanje šol, ki jih obiskujejo njihovi otroci, in so zato v dveh vlogah: porabnik storitev (otroci obiskuje- jo šolo) in proizvajalec (starši sodelujejo pri oblikovanju razmer, dejavnosti šole idr.); uporabnik npr. javni parki. Stranka sicer glede javne storitve nima izbire, ven- dar od nje tudi ni odvisna. Storitev tudi ni osebna; kupec stranka storitev kupi (pošta, telekomunikacije, prevoz, idr.) in pla- ča določeno ceno. Izvajalec storitve je pogosto monopolni izvaja- lec, stopnja odvisnosti je navadno visoka; davkoplačevalec stranke imajo v odnosu do davčnega urada jasne obveznosti, ven- dar pa pričakujejo storitev ali pomoč, ki jim bo pomagala pri izpolnjevanju njihovih obveznosti; stranka z zakonsko opredeljenimi obveznostmi (reguliranec) npr.: varnost, okoljski predpisi. Stranka je subjekt inšpekcije, predpisov ipd., ki precej vplivajo na njeno delovanje. Stranka ima zakonsko opredeljene obveznosti, vendar od urejevalca pričakuje primerno in takojšnje ukrepanje. Vir: Shand, David; Arnberg, Morten. 1996. Background Paper, str. 17. Državna uprava kot pospeševalka razvoja mora sodelovati pri14: • vzpostavljanju razmer za javno, zasebno ali mešano zagotavljanje jav- nih dobrin (javnih izdelkov in storitev); • razvijanju možnosti izbire na področju javnih služb ter pospeševanju njihove kakovosti; • uvajanju tekmovalnosti v javni sektor, pospeševanju učinkovite rabe virov; • določanju poti za izboljšanje sodelovanja med javnim in zasebnim sek- torjem. Izjemen vpliv na nadaljnji razvoj upravnih sistemov ima tudi globalizaci- ja. Avtorja Gulič in Praper (1998: 77–78) iz knjige Globalizacijska past avtorjev H.P. Martin in H. Schumann (1996) povzemata tiste vplive, ki se nanašajo na postopno zmanjševanje vloge države na svetovni ravni: 14 Drugo medresorsko posvetovanje o preobrazbi slovenske javne uprave v luči približevanja Evropski uniji: str. 10. 1997. Strateški načrt za implementacijo pro- jekta reforme javne uprave v R Sloveniji. Ljubljana: Ministrstvo za notranje zade- ve in Evropska komisija. 18 DRŽAVNA UPRAVA KOT DEL JAVNEGA SEKTORJA • državne meje igrajo v svetovnem tekmovanju za delovna mesta, plače in dobiček vse manjšo vlogo; • mednarodni koncerni sprožajo spremembe vedno hitreje, nacionalne države pa vedno bolj izgubljajo svojo moč kot globalni igralci; • nastaja globalno gospodarstvo, v katerem se mednarodna trgovina raz- vija dvakrat hitreje kot svetovni družbeni proizvod; • mesta, regije in države bijejo hud boj za vlagatelje, kapital in delovna mesta; blaginja in revščina se porazdeljujeta na novo; • nastaja vse večji prepad med koncerni, ki načrtujejo globalno, in vla- dami, ki skrbijo za blaginjo svojih držav; • države postajajo vse občutljivejše na izsiljevanja koncernov, ki zahte- vajo vedno ugodnejše subvencije in davčne olajšave, sicer se preselijo drugam; • napovedan je konec državnih gospodarstev, v katerih so države pred- pisovale podjetjem pravila igre; • socialni sporazumi med vladami, delodajalci in delojemalci se neza- držno rušijo, kar napoveduje razpad nacionalnih solidarnostnih skup- nosti ali držav blaginje v Evropi; • pridobile bodo le tiste države, ki privabljajo in razvijajo gospodarske panoge prihodnosti; in v nadaljevanju napovedujeta, da se bosta vloga in odločevalska moč slovenske države zaradi nakazanih svetovnih sprememb, vključevanja v Evropsko unijo ter majhnosti in majhne strateške teže Slovenije vedno bolj zmanjševali. Bavec15 (1999) v tej povezavi ugotavlja, da se bo regulativna vloga države manjšala, da bodo državne uprave del svojih oblastnih nalog prenesle na Evropsko komisijo in na Evropski parlament, da pa se že in se še bodo naglo povečevale storitvene naloge upra- ve. Pri storitvah državne uprave imata vedno pomembnejšo vlogo informacijska tehnologija in porajajoča se informacijska družba. Na tem področju nastopa država (in državna uprava) v dvojni vlo- gi: kot urejevalec in spodbujevalec informacijske družbe (teleko- munikacije, varovanje in zaščita …) ter kot največji uporabnik sodobne informacijske tehnologije ter ponudnik informacijskih storitev. Ta druga vloga državne uprave se bo vedno bolj poveče- vala, saj je državna uprava kot uporabnik največji sistem v državi, kot ponudnik pa bo državna uprava vedno bolj storitveno usmer- jena in bo pri tem šla v smeri ‘digitalne uprave’. 15 Uvodno predavanje na posvetu INDO ‘99: Informatika v ministrstvih, vladnih službah, državnem zboru, sodstvu, upravnih enotah, lokalni samoupravi in javnih službah; Portorož, december 1999. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 19 USPEŠNOST IN UČINKOVITOST DRŽAVNE UPRAVE Vprašanje uspešnosti in učinkovitosti javnega sektorja in državne uprave je vedno bolj v ospredju. Ferfila (1994a: 193) navaja, da nas pri uspešnosti in učinkovitosti državne uprave v prvi vrsti zanima, kako uspešna in učinkovita je posa- mezna vlada oziroma njene službe pri razreševanju gospodarskih težav posamezne družbe. Meni, da je ocenjevanje vlade nujno seštevek ocen dela njenih posameznih resorjev, učinkovitosti posameznih politik, pa tudi vladnih podjetij in institucij. Analiziramo lahko organiziranost vseh ministrstev skupaj ali pa mikroorganizacijo v posameznem ministrstvu. Pri ugotavljanju uspešnosti vlade je zanimivo razmišljanje Carneira (1999: 20), ki se sprašuje, ali je uspešnost vlade lahko tudi merilo poveča- nega demokratskega nadzora. Organizacije javne in državne uprave so navadno velike, učinkovit nadzor njihovega delovanja pa je otežen. Notranji nadzor je pogosto neu- činkovit: tisti, ki ga opravljajo, pogosto ne poznajo področij nadzora dovolj dobro ali pa jih poznajo predobro, da bi bili sposobni ali priprav- ljeni sprožiti sankcije nad njimi (Blondel, 1995). Od višjih ravni državne uprave, predvsem od vlade, se pričakuje postopno vključevanje v sistematično merjenje učinkov politik na njiho- vih področjih pristojnosti in redno poročanje javnosti (Carneiro, 1999: 20). Postavljanje standardov, oblikovanje kazalnikov, merjenje delovne izvedbe in napredka, obveščanje javnosti, poročanje zakonodajnemu telesu štejemo kot načine za povečanje preglednosti (transparentnosti) in doseganja boljšega nadzora za učinkovitost in uspešnost vlade, kar vse- buje veliko možnosti za zmanjšanje subjektivnosti pri vrednotenju nje- nih osrednjih politik. Spremljanje je prvi pogoj vsakega vrednotenja in bistvena prvina izvajanja. Treba pa je razlikovati neuspeh izvajanja (s spremljanjem bi ga radi preprečili) od neuspeha politike. Izraz delovna izvedba uporabljamo za angleški izraz performance. Številni slovenski avtorji izraz performance prevajajo kot delovna uspešnost ali delovna učinkovitost. V tem delu se takemu prevodu zavestno izogibamo, saj z uspešnostjo in učinkovitostjo označuje- mo druge kategorije, delovna izvedba pa ni vedno učinkovita – lahko je slaba, neučinkovita … Pusić (1995: 43) meni, da od klasičnih načinov sodobnega upravnega nadzora – nadzor s proračunom, programi, kadrovsko politiko in rezulta- ti – za spremljanje in ocenjevanje rezultatov v državni upravi preostane samo merilo rezultata (dosežka)16: kakšna je družbena korist in za kak- šne družbene stroške. 20 DRŽAVNA UPRAVA KOT DEL JAVNEGA SEKTORJA Učinkovito sredstvo pri uspešnosti in učinkovitosti javnega sektorja in državne uprave za izboljšanje zmogljivosti (sposobnosti) učenja o izvaja- nju uspešnih sprememb in opredeljevanju dosegljivih rezultatov je po mnenju Thoeniga (1999) evalvacija. Označi jo kot dejavnost, namenjeno produkciji in analizam natančnih in relevantnih informacij o javni dejav- nosti oziroma nedejavnosti na eni strani ter rezultati in vplivi na drugi strani. Dejansko je možno ovrednotiti številne dejavnosti državne uprave, kot npr. storilnost, kakovost storitev, razmerje med izdatki in proizvedenimi izdelki ter izvedenimi storitvami, stopnjo, do katere so rešeni socialni, gospodarski ali drugi problemi, stopnjo, do katere so realizirani cilji reform. V praksi pa se v večini držav z evalvacijo lotevajo zgolj t. i. notra- njega vidika, ki se nanaša na menedžment delovne izvedbe zaposlenih in organizacijskih enot.17 Tak pristop je bolj menedžerski kot strateški ter je bolj usmerjen k učinkovitosti kot k uspešnosti. Njegov namen je skleniti informacijsko zanko ter obveščati oblikovalce politik, kaj deluje in kaj ne. Pogosto je oblikovan tako, da zagotavlja informacije oblikovalcem politik za izboljšanje bodočih reform. Nekaj ugotovitev J. C. Thoeniga (1999: 8): • Včasih je informacije o delovni izvedbi težko dobiti, še posebej v takem sistemu, ki ni oblikovan za menedžment delovne izvedbe, am- pak za preverjanje izpolnjevanja oziroma za spremljanje proračuna. S tehničnega vidika naj vrednotenje vzame v obravnavo empirične podatke, ki so razpoložljivi oziroma jih je možno zagotoviti hitro in ob nizkih stroških, ob vedenju, da v upravnih sistemih obstaja le malo po- datkov o delovni izvedbi in uspešnosti. Naj se ne osredotoča toliko na celovito razumevanje širokega nabora parametrov, ampak na izdelavo kazalnikov (indikatorjev) za nekaj dobro opredeljenih vidikov, ki jih lahko nato obravnavamo kot zmerno koristne nadomestke. • Ex post evalvacije (evalvacije, ki so izvedene po tem, ko je neka refor- ma končana) so v uporabi relativno redko, ker v resnici ne zadovoljijo vladnih potreb, so drage in časovno potratne. Ne glede na to pa lahko prispevajo z vidika učenja glede razlogov, zakaj so določeni rezultati in vplivi bili oziroma niso bili realizirani in glede relativne vrednosti upo- rabljenih orodij in procesov. • Ex ante evalvacije (evalvacije, ki se izvajajo med tem, ko se reformni programi izdelujejo) so bližje kvazievalvacijam ali neformalnim eval- vacijam: lahko se nanašajo na razvojne primerjalne rezultate različnih opcij, ki bi jih lahko privzeli. V resnici so take evalvacije relativno sekundarni vir informacij iz razlogov, povezanih s časovnimi pritiski ali s političnimi vizijami oblikovalcev politik. • Stalne evalvacije kot orodje menedžmenta so bolj ciljno usmerjene, 16 Pri tem Pusić misli na rezultate, ki so v družbenem smislu končni. 17 Primer: Irska, Norveška, Kanada, Nova Zelandija. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 21 čeprav zahtevajo relativno intenzivno in informacijsko dobro podprto spremljanje. Thoenig meni, da niso primerne za politike, ki se nanaša- jo le na en sektor, še posebej ne takrat, kadar reforma vključuje tudi prehod na tržne mehanizme. • Večji obseg vrednotenja je možno zagotoviti v okoljih, v katerih se izvajajo kontinuirane reforme notranjih procesov in struktur državne uprave. Evalvacije kot redno prakso pa je možno enostavneje uvesti tam, kjer obstajajo sistemi informacij o stroških in o delovni izvedbi. Analiza držav OECD (1999) je pokazala, da se z evalvacijo lahko • izboljša učinkovitost, • omogoča ustvarjanje novih oblik dodajanja vrednosti, • da prepoznavnost ocenjevanju oziroma merjenju ustreznosti18 delo- vanja, • podpre upravni spomin19 o različnih rešitvah za odločevalce na vseh ravneh državne uprave, • zagotavlja pestrost veščin, • podpira modrost kot vrednoto, • pomaga ustvarjati tekmovalnost ter • do določene mere lahko naredi vtis na uporabnike in na zunanje opazovalce. Dodajamo misel Pusića (1995: 43), ki pravi, da mora biti celotna dejav- nost spremljanja in ocenjevanja delovanja državne uprave omejena z na- čelom ekonomičnosti: ne sme biti dražja od koristi, ki jih prinaša. 18 Stopnja, do katere so dodeljeni cilji doseženi. 19 Nabiranje izkušenj. 22 23 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE Vedno bolj se uveljavlja prepričanje, da je učinkovit menedžment v jav- nem sektorju in državni upravi javna dobrina, katerega temeljna naloga je smotrna poraba javnih virov. V zadnjih dvajsetih letih smo priča vedno večjemu uvajanju spre- memb in novosti pri delovanju državnih uprav, po zgledu delovanja orga- nizacij v zasebnem sektorju. Kljub razlikam med organizacijami javnega in zasebnega sektorja in razlikam v njihovem okolju pa je v državno upravo mogoče vgraditi nekatere prvine menedžmenta iz zasebnega sek- torja in tudi na ta način izboljšati njeno učinkovitost. Pojavljajo se novi vzorci organizacije in postopkov za prilagoditev uprave spreminjajočemu se okolju. Avtorja Osborne in Gaebler (1992) uporabljata izraz podjetniška upra- va za opis novega modela, ki se pojavlja v ZDA. Izraz podjetnik, podjet- niški se ne nanaša le na poslovne ljudi. Pomen izraza je širši. Francoski ekonomist J. B. Say je okoli leta 1800 zapisal: »Podjetnik prestavi eko- nomske vire s področja nižje produktivnosti v področje višje produktiv- nosti in večjega donosa.« Z drugimi besedami, podjetnik uporablja vire za nove načine, da čim bolj izboljša storilnost in uspešnost. Njegova opredelitev se nanaša na zasebni in na javni sektor ter tudi na tretji sek- tor (prostovoljski). Mnogi enačijo izraz podjetnik s tistim, ki visoko tve- ga. Drucker (1990) pa pravi, da podjetniki ne iščejo tveganja, temveč pri- ložnosti. Pri udejanjanju priložnosti podjetnik analizira tveganje in ga skuša minimizirati. Drucker tudi pravi, da je vsak lahko podjetnik, če je organizacija strukturirana tako, da spodbuja podjetništvo. In nasprotno – vsak podjetnik se lahko spremeni v birokrata, če je organizacija struktu- rirana tako, da podpira birokratsko obnašanje. Tako od organizacij v zasebnem kot tudi organizacij javnega sektorja in državne uprave se zahtevajo višji standardi delovanja, kot so veljali v preteklosti. Hitra komunikacija zahteva razpršeno odločanje. Stare hie- rarhično zasnovane organizacije so postale preokorne, da bi lahko sledile novi tehnologiji. Drucker (1989: 207) govori o »organizacijah, ki temeljijo na informacijah«20 kot o organizacijah prihodnosti, ki bodo potrebovale precej manjše število menedžerjev, kot jih potrebujejo današnje in raz- mišlja o obdobju delavcev s širokim znanjem,21 ki bodo sami odgovorni 20 Information Based Organisations. 24 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE za svojo delovno izvedbo, za pridobivanje povratnih informacij svojih sodelavcev in strank. Strukture bodo ploske z razširjanjem znanja širom organizacije.22 Taka struktura pa zahteva posameznikovo samodisciplino in poudarja posameznikovo odgovornost. Da bo organizacija kot celota lahko odlična, bo moral biti odličen vsak posameznik. Stare in nove poglede na delovanje organizacij v javni in državni upra- vi lahko strnemo v tem prikazu (Green, 1995): Stari pogledi Novi pogledi Menedžerji ● načrtujejo delo, ● vključujejo zaposlene v: ● oblikujejo delovne procese, ● načrtovanje in ● rešujejo probleme, ● oblikovanje, ● usmerjajo delovno silo, ● spremljajo napredek, ● osredotočajo se na storilnost, ● odstranjujejo ovire, ● zmanjšujejo stroške, ● kakovost, ● postavljajo standarde, ● 3 ‘E’ pristop, ● postavljajo cilje, ● osredotočajo se na stranke, ● postavljajo pravila. ● o ciljih se dogovarjajo z zaposlenimi, ● ustvarjajo ustrezno delovno okolje. Organizacije so ● okorne, ● hitre, ● temeljijo na zgledu, ● odzivne, ● neprilagodljive. ● zadovoljujejo potrebe strank. Stranke so ● nadloga. ● pomembne. Zaposleni ● niso cenjeni in spoštovani, ● so visoko cenjeni, ● imajo nizko stopnjo pripadnosti. ● so motivirani in privrženi. Spremembe v organizacijskem vzorcu pa zahtevajo tudi nove značilnosti vodij. Nekatere od teh sprememb po avtorju Kiernanu23 so: 20. stoletje 21. stoletje stabilnost kontinuirano spreminjanje velikost in obseg hitrost in odzivnost strogost prilagodljivost procesno vodene organizacije organizacije, vodene odvisno od rezultatov vertikalna integracija virtualna integracija soglasje konstruktivni disput hierarhija vodenje od znotraj 21 Knowledge Based Workers. 22 Bošković (1999: 278) govori o t. i. »organizacijah učenja«. Temeljijo na modelu organizacijskega učenja, ki zajema štiri temeljne stopnje: pridobivanje znanja, dajanje informacij, razlaga informacij in organizacijsko manevriranje. 23 Navedba po: Brosnahan (1999: 3). KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 25 V nadaljevanju podrobneje opisujemo nekatere spremembe in novosti pri delovanju organizacij javnega sektorja in državnih uprav. JAVNI MENEDŽMENT NADOMEŠČA JAVNO ADMINISTRACIJO Z delovanjem in upravljanjem organizacij v državni upravi se ukvarja jav- ni menedžment (Public Management). Ta pojem se pojavlja šele v lite- raturi zadnjih dvajsetih let (Rus, 1994), prej pa se je s tem področjem ukvarjala administracija v javni upravi oziroma javna administracija (Public Administration). Pojma temeljita na različnih izhodiščih: osrednji dejavnik javne administracije je birokrat (uradnik), nosilec javnega me- nedžmenta je poslovnež (podjetnik). Ob uvajanju javne administracije je pomenil birokrat oziroma uradnik »velik civilizacijski napredek« (Rus, 1994: 939), saj je zamenjal oblastni- ka, ki je moč uporabljal po lastni presoji, medtem ko jo birokrat uporab- lja skladno s predpisi. Tako je tudi beseda birokracija imela pozitiven pomen (Osborne in Gaebler, 1992). Pomenila je racionalno in učinkovito organizacijsko metodo. Birokracija je v delo uprave prinesla isto logiko, kot jo je v tovarne tekoči trak. Avtoriteta, izhajajoča iz hierarhije, in funk- cijska specializacija sta omogočili učinkovito spoprijemanje z velikimi in kompleksnimi nalogami, predvsem pa enako obravnavanje vseh. Birokratski model je deloval dolgo časa, ne zaradi svoje učinkovitosti, pač pa zato, ker je reševal osnovne težave, ki so jih ljudje želeli rešiti: • zagotavljal je varnost (pred nezaposlenostjo v poznih letih), • stabilnost (kar je bilo še posebej pomembno med gospodarskimi kriza- mi), • zagotavljal je osnovno pravičnost in enakost (obravnavanje vseh ljudi enako), • zagotavljal je delovna mesta, • zagotavljal je dobrine, ki so jih ljudje industrijske dobe potrebovali in pričakovali (ceste, šole idr.). Posebej se je ta model izkazal med intenzivnimi krizami in med svetovni- ma vojnama. V krizi so cilji namreč jasni in deljeni, naloge so jasno usmerjene in praktično vsak je pripravljen prispevati za »skupno stvar«. Realizacijo nalog sta zagotavljala pristop od zgoraj navzdol in načelo uka- zuj in nadziraj. Sčasoma je birokratsko upravljanje postalo premalo učinkovito in uspešno, vendar pa je njegovo zamenjavo z novimi načeli delovanja izsi- lila (Rus, 1994) šele naftna kriza v sedemdesetih letih, ki je povzročila dvom o nadaljnji rasti države blaginje. Upravni sistemi razvitih držav so bili postavljeni pred dilemo ali krčiti obseg svojih storitev ali pa spodbu- 26 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE diti svoje notranje rezerve, tako da bodo viri učinkoviteje porabljeni. Neučinkoviti birokratski način je prešel v učinkovitejši menedžerski način upravljanja. Uvajanje menedžmenta v javno upravo je torej zahtevalo in povzročilo redefinicijo vloge in statusa birokrata, posledično pa tudi celotnega siste- ma javne uprave (Rus, 1994). Menedžer namreč za svoje delovanje potre- buje bistveno več manevrskega prostora, saj s svojim podjetniškim in inovativnim delovanjem aktivira (oziroma skuša aktivirati) skrite zmož- nosti, medtem ko je birokrat le dosleden in pasiven izvajalec predpisov. Glede na opredelitev splošnega menedžmenta lahko zapišemo, da tudi javni menedžment sestoji iz štirih osnovnih prvin: plani- ranja, organiziranja, vodenja in kontroliranja, pri čemer pomeni (Možina, 1994): • planiranje: opredeljevanje ciljev organizacije in poti za njihovo uresničevanje; • organiziranje: ustvarjanje ustreznih medsebojnih odnosov in razmerij, ki omogočajo izvajanje načrtov in doseganje organi- zacijskih ciljev; • vodenje: vplivanje, motiviranje in usmerjanje zaposlenih za ustrezno opravljanje njihovih nalog in doseganje pričakovanih ciljev; • kontroliranje: proces zavestnega pregledovanja doseženega in ustrezno ukrepanje. ORGANIZACIJE DRŽAVNE UPRAVE KOT POSLOVNI SISTEMI Gledanje na državno upravo kot na togo tvorbo se torej spreminja, prav tako se spreminja tudi pogled na delovanje posameznih organizacij državne uprave. Vse to pa zahteva nove opredelitve teh organizacij. Organizacije v državni upravi lahko opredelimo kot poslovne sisteme (Drucker, 1990), ne glede na to, da izraz »poslovni« asociira na organiza- cije v zasebnem sektorju. V praksi se mnogokrat pokaže, da ljudje zaradi besede poslovno vežejo izraze posloven, poslovno, poslovno področje ipd. izključno na delovanje organizacij v zasebnem sektorju. V resnici pa se izraz poslovno veže na poslovanje organizacije ne glede na sektor in ne glede na to, ali so organizacije pridobitno ali nepridobitno usmerjene, in sicer se veže na njihov predmet oziroma delovanje oziroma poslovanje. Povezovanje besede poslovno izključno na za- sebni sektor kaže na miselnost ljudi, da se samo v zasebnem sek- KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 27 torju ljudje obnašajo ‘poslovno’, kot da to pomeni, da se v javnem sektorju zaposleni obnašajo neposlovno. Tako razmišljanje kaže tudi na celoten ugled javne uprave, posebej še državne uprave, na ugled zaposlenih v upravi (predvsem v državni upravi), ter na splošno organizacijsko kulturo organizacij uprave; kaže pa tudi na odnos državljanov do uprave. V poslovnem sistemu poteka izvajanje poslovnega procesa. Poslovni proces je tisti delovni proces, ki je usmerjen v ustvarjanje poslovnih učinkov – proizvodov in storitev. Avtor Turk (1979) členi poslovni sistem na izvajalni, upravljavski in informacijski sistem – izvajalni sistem kot ce- lota nalog, ki jih je treba izvesti, upravljavski sistem kot celota odločitev, ki jih je treba sprejeti, in informacijski sistem kot celota zbiranja in obde- lovanja podatkov ter njihovega preoblikovanja v informacije. Organizacije na splošno in tudi organizacije državne uprave lahko opre- delimo kot poslovne sisteme glede na procese oziroma dejavnosti, ki se v njih odvijajo. Opredelitev se naslanja na ugotovitev A. Chandlerja iz leta 1977 (Lesjak, 1990: 21), da sta za poslovne sisteme bistveni dve skupini dejavnosti: • usklajevanje poslovnih dejavnosti in • razporejanje virov poslovnega sistema oziroma družbe. Poslovni sistem navadno predstavimo s sliko preoblikovanja vhodov (in- putov) v izhode (outpute), z določenimi procesi. Poslovni sistem lahko obravnavamo in opredelimo z različnih vidikov: – z vidika celotne družbe in vloge poslovnega sistema v tem okviru, – z vidika procesov oziroma dejavnosti, ki se v njem odvijajo, – z vidika njegovih značilnosti, – kot splet odvisnih proizvodnih in drugih poslovnih funkcij, ko so predstavljene kot vrednostne24 dejavnosti, – z vidika obnašanja, – z vidika njegovih podsistemov idr. Poslovni sistem lahko obravnavamo kot del celotne družbene repro- dukcije (Lesjak, 1990), v okviru katere poslovni sistem opravlja določene funkcije, odvisno od družbene delitve dela. Namen poslovnega sistema lahko z vidika družbe opredelimo kot zadovoljevanje dela potreb družbe. Seveda pa namen poslovnega sistema ni zgolj zadovoljevanje družbenih potreb, ampak tudi lastnih potreb, in v okviru tega tudi doseganje lastnih ciljev. 24 Vrednostne zato, ker s svojim odvijanjem tako učinkujejo na vložke, ki jih v okvi- ru poslovnega sistema preoblikujemo v izdelke, da jim spreminjajo oziroma pove- čujejo (dodajajo) vrednost. 28 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE Cilj poslovnega sistema oziroma organizacije v zasebnem sektorju je prav gotovo dobiček. Smoter delovanja organizacij v javnem sektorju in v državni upravi pa je navadno izražen s poslanstvom teh organizacij ne glede na to, da niso vse organizacije, ki sodelujejo pri zagotavljanju jav- nih dobrin, nepridobitno usmerjene. Zmotno je razmišljanje, ki javne organizacije enači z nepridobitnimi organizacijami, organizacije v zaseb- nem sektorju pa s pridobitnimi. V javnem in zasebnem sektorju obstaja- jo tako pridobitne kot nepridobitne organizacije. Za moderne poslovne sisteme je značilno, da delujejo v razmerah hitrih in nepričakovanih sprememb, v turbulentnem okolju. Zato morajo biti poslovni sistemi organizirani tako, da so sposobni svoje obnašanje prilagoditi okolju in da sočasno tudi vplivajo na dogajanje v njem. Tako govorimo o poslovnem in tudi dinamičnem sistemu. PROCESNI VIDIK DELOVANJA ORGANIZACIJ V DRŽAVNI UPRAVI Poslovne sisteme v splošnem obravnavamo (Kajzer in Marn, 1981) kot: • odprte sisteme, ki so hkrati celote in tudi deli drugih sistemov, • dinamične sisteme, katerih zgradba izhaja predvsem iz njihovih proce- sov ter kot • celovite sisteme z mnogimi, tudi protislovnimi značilnostmi. Pri proučevanju organizacij v državni upravi se procesni vidik delova- nja organizacij vedno bolj uveljavlja. Vedno bolj omejeni viri, predvsem finančni, narekujejo, da ne obravnavamo več teh organizacij po načelu »črne škatle« vhod ➪ proces ➪ izhod; kjer vhod pomeni predvsem obseg proračunskih sredstev, izhod rezultate teh organizacij, proces pa nas ne zanima, pač pa da gledamo na proces kot tisto kategorijo, ki jo je možno organizirati tako, da bo razmerje med vhodom in izhodom kar najugod- nejše (vidik učinkovitosti) ter da izhod pomeni tudi doseganje postavlje- nih ciljev v čim večji možni meri (vidik uspešnosti). Pri opredelitvi procesnega vidika delovanja poslovnih sistemov se na- slonimo na opredelitev Turka (1979), ki poslovni sistem členi na izvajal- ni, upravljavski in informacijski sistem. V izvajalnem sistemu se odvija reprodukcijski proces, v upravljavskem sistemu se odvija upravljavski proces ter v informacijskem sistemu informacijski proces. Naslednja slika prikazuje prepletanje in soodvisnost reprodukcijske- ga, upravljavskega in informacijskega procesa poslovnega sistema: KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 29 Slika 1: Soodvisnost reprodukcijskega, upravljavskega in informacijske- ga procesa poslovnega sistema Vir: Kajzer in Marn, 1981. Procesno pojmovanje poslovnih sistemov, str. 479. Nobenega od opredeljenih procesov ni mogoče obravnavati ločeno od preostalih dveh procesov in od okolja, saj segajo drug v drugega in pote- kajo hkrati. Preseke med njimi Kajzer in Marn (1981) razložita na ta način: • presek reprodukcijskega in informacijskega procesa ponazarja presli- kavo dogajanja v reprodukcijskem procesu v podatke o tem; • presek informacijskega in upravljavskega procesa pomeni oblikovanje informacij; • presek upravljavskega in reprodukcijskega procesa označuje izvajanje upravljavskih ukrepov in s tem vplivanje na dogajanje v reprodukcij- skem procesu. Glede na navedene soodvisnosti lahko obravnavane procese opišemo širše: Reprodukcijski proces sestavljajo: • vhod materije (snovi in energije) iz okolja, • vhod upravljavskih ukrepov iz upravljavskega procesa (vplivanje), • preoblikovanje materije, • transport materije, • hranjenje materije, • izhod materije (dobrin in odpadkov) v okolje, • izhod podatkov v informacijski proces; Informacijski proces zajema: • vhod podatkov iz okolja, • vhod podatkov iz reprodukcijskega procesa (zajemanje podatkov), 30 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE • preoblikovanje podatkov v (s)poročila, • prenos podatkov in (s)poročil, • izhod (s)poročil v upravljavski proces (nastanek informacij), • izhod (s)poročil v okolje; Upravljavski proces vsebuje: • vhod informacij iz okolja, • vhod informacij iz informacijskega procesa, • ustvarjanje in izbira upravljavskih ukrepov, • prenos upravljavskih ukrepov, • izhod upravljavskih ukrepov v reprodukcijski proces (vplivanje), • izhod upravljavskih ukrepov v okolje. Ugotavljamo torej, da sestavljajo reprodukcijski, upravljavski in infor- macijski proces poslovnega sistema odprto, sinergijsko celoto. Vsak problem v poslovnem sistemu moramo zato obravnavati kot problem z vsaj tremi razsežnostmi, sicer je njegova rešitev samo delna. To velja tudi za projektiranje poslovnih sistemov ali delov poslovnih sistemov, le da takrat procese ‘obračamo’ (Kajzer in Marn, 1981): oblikujemo jih od kon- ca proti začetku. Ne glede na to, v katerem izmed procesov je težišče obravnavanega problema, začenjamo z iskanjem rešitve v reprodukcij- skem procesu, nato izberemo zanj ustrezno upravljavsko rešitev, na pod- lagi katere je šele mogoče opredeliti informacijske potrebe. Iz informacij- skih potreb izpeljemo potreben informacijski proces, ki mora biti takšen, da si lahko ustvarimo ustrezno sliko dogajanja v reprodukcijskem proce- su. Tako je opisani krog sklenjen in lahko steče izvajanje. IZBOLJŠEVANJE USPEŠNOSTI IN UČINKOVITOSTI DRŽAVNE UPRAVE Zahteve glede delovanja državne uprave se vedno bolj zaostrujejo, priča- kovanja državljanov in gospodarskih subjektov pa se višajo, kar se kaže predvsem v zahtevah po manjšanju obsega sredstev za delovanje državne uprave ob ohranjanju obsega storitev, ki jih državna uprava zagotavlja, večji prilagojenosti storitev državne uprave zahtevam njihovih uporab- nikov, večji odzivnosti državne uprave ter vzpostavljanju partnerskega odnosa med javnim, zasebnim sektorjem in državljani. Vse navedene zahteve pomenijo vhod v opredelitev novih načinov upravljanja, vodenja in kontroliranja državne uprave v celoti in posamez- nih organizacij državne uprave, kar pravzaprav pomeni razvoj državne uprave. Zahteve in pritiski na državno upravo sprožijo preverjanje obsega državne uprave – njene vloge, funkcij in/ali nalog, organiziranosti, metod KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 31 dela idr.; to se kaže na novih načinih delovanja in zagotavljanja storitev državne uprave ter posledično v izboljšani učinkovitosti in prihrankih ter po tem v manjšem obsegu porabe državne uprave. Oziroma obratno: manjši obseg razpoložljivih (odobrenih) finančnih sredstev zahteva raz- voj novih načinov delovanja, izvajanja, zagotavljanja storitev in tudi nove storitve, kar se zrcali na vlogi, funkcijah in nalogah državne uprave. Razvoj na posameznem področju (npr.: informacijska tehnologija, nove storitve, ‘digitalna’ uprava idr.) vodi v razvoj in uvajanje novih nači- nov delovanja, katerih učinkovitost se izraža v prihrankih finančnih virov, kar lahko vodi v manjši potrebni obseg porabe finančnih sredstev državne uprave oziroma je lahko vir financiranja razvojnih projektov. Redefinirana vloga, funkcije in naloge zahtevajo razvoj novih metod in načinov izvajanja posameznih nalog, prinašajo prihranke pri angažiranju in porabi virov, kar lahko pelje v manjši potrebni obseg finančnih sred- stev državne uprave. Vse našteto vodi v povečevanje uspešnosti in učinkovitosti z uvaja- njem različnih sprememb. Ker uresničitev vsake spremembe zahteva čas, razvoj in spreminjanje vhodnih parametrov, ki spremembe sprožijo, pa je stalen proces, se ob tem, ko neko spremembo uresničimo, spet srečamo z novimi zahtevami in pritiski, ki sprožijo ponovitev cikla. Krog izboljševa- nja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave tako ne more biti nikoli sklenjen. Govorimo torej o modelu izboljševanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave, ki temelji na načelu stalnega izboljševanja ter s tem stal- nega večanja uspešnosti in učinkovitosti. Slika 2: Model izboljševanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave Model izboljševanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave je eno- staven, kar poudarja njegovo izrazno moč. Bistvo modela izboljševanja 32 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE uspešnosti in učinkovitosti državne uprave je v URAVNAVANJU obsega državne uprave, obsega potrebnih finančnih sredstev za njegovo delova- nje ter razvoja celotnega sistema. Tri prvine modela izboljševanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave so v tesni medsebojni povezanosti in vplivajo druga na drugo. V nadaljevanju so kratko opisane posamezne prvine modela izboljševanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave. Obseg državne uprave Vladni sektor je postal obsežen in si ga nacionalna gospodarstva ne morejo privoščiti, kar vodi k naraščajočim fiskalnim pritiskom. Poraba državne uprave Tisto, kar danes daje smisel reformnim procesom, je (pretirano) previso- ka cena slabih storitev. Vedno več je tekmovanja med resorji za dodelitev proračunskih sredstev, pomanjkanje proračunskih sredstev pa je vedno večje. Fiskalne politike vedno bolj temeljijo na ideji »kar je bilo možno narediti v zasebnem sektorju (bolje z manj), bi moralo biti možno tudi v javnem sektorju«. Zmotno je prepričanje, da si pri doseganju poslovnih rezultatov v upravi ni treba prizadevati, češ saj se dejavnost financira iz proračuna, državna uprava deluje brez konkurence, dobiček ni smoter našega delo- vanja ipd. Ravno doseganju poslovnih rezultatov v upravi je treba posve- titi bistveno večjo pozornost, kot smo jo do sedaj. Državna uprava je vedno bolj na očeh javnosti. Uveljavlja se prepričanje, da je javni menedžment javno dobro, davkoplačevalci zahtevajo več in bolje za manj, večjo preglednost in čiste račune. Če so organizacije državne upra- ve nepridobitne organizacije, to ne pomeni, da si ni treba prizadevati na finančnem vidiku njihovega delovanja. Nasprotno, za določen obseg (proračunskega) denarja lahko uresničimo različen obseg postavljenih ciljev organizacije, različno število razvojnih projektov, bolj ali manj usposabljamo zaposlene, smo lahko torej bolj ali manj uspešni in učinko- viti pri svojem delovanju in končno bolj ali manj zadovoljni z rezultati delovanja, in to zaposleni v upravi kot širša javnost. Pri obvladovanju porabe finančnih sredstev v državni upravi je pomembna tudi nastavitev ustreznega računovodskega sistema. Računo- vodstvo štejemo za temeljno informacijsko dejavnost poslovnega siste- ma, ki obsega sistemsko celoto računovodskega obveščanja na podlagi računovodskega predračunavanja, računovodskega obračunavanja, raču- novodskega nadziranja ter računovodskega analiziranja sredstev, obvez- nosti do virov sredstev, prihodkov, stroškov, odhodkov in poslovnih izi- dov. Ustrezen računovodski sistem je pri izboljševanju uspešnosti in učin- kovitosti državne uprave prav gotovo pomembna prvina, glede na to, da je ekonomika pomembna prvina novega javnega menedžmenta. Ekono- KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 33 miko štejemo za vsebinsko vedo, ki se ukvarja s smotrno uporabo virov, računovodstvo pa vidimo kot njeno informacijsko sestavino, ki zagotavlja celoto računovodskih informacij v vseh štirih navedenih razsešnostih vsebine ekonomike poslovnega sistema. Razvoj državne uprave Številni avtorji razvoj sicer pogosto povezujejo z rastjo, vendar pa ju je bolje obravnavati kot dva ločena dela. Razvoj pomeni ponuditi trgu nove izdelke, nove načine njihove uporabe, nove storitve, nove rešitve za kup- čeve probleme, nove trge ali tržne poti, novo obliko. Pomeni pa tudi nov način izdelave, novo tehnologijo, uvedbo nove organizacije, upravljanja in uresničevanja inovativnih predlogov. Ohranjanje statusa quo v poslovnem sistemu (državni upravi) je nazado- vanje, prav tako pa organizacijo zavira tudi vztrajanje na isti poti. Za or- ganizacije, usmerjene v dobiček, to prav gotovo velja. Ni dovolj, da se za- dovoljijo z doseženim in s trenutnim položajem na trgu, saj njihova konkurenca ne miruje. Skrbeti morajo, da ostanejo konkurenčne in celo več, prizadevati si morajo za doseganje konkurenčne prednosti ter si s tem zagotavljati večji tržni delež, ki jim povratno zagotavlja sredstva za njihov nadaljnji razvoj. Nujen pa je tudi razvoj državne uprave. Dosedanje dogajanje na po- dročju upravnih sistemov in javnega menedžmenta kaže, da si tudi orga- nizacije javnega sektorja in državne uprave ne morejo več privoščiti, da se ne bi razvijale. Srečujejo se namreč z vedno močnejšimi notranjimi25 pritiski državljanov in gospodarskih subjektov, pa tudi s številnimi zuna- njimi pritiski, od katerih so najpomembnejši globalizacija, vključevanje v različne integracijske tokove ter izredno hiter razvoj sodobnih tehnologij, predvsem komunikacij. Močno so se dvignila tudi pričakovanja strank in uporabnikov storitev državne uprave, spodbujena predvsem z odzivnost- jo in razvojem, ki ga doživljajo organizacije, usmerjene v dobiček. Glede na to, da organiziranost in delovanje upravnega sistema sledita splošne- mu družbenemu razvoju, organiziranosti in delovanju gospodarskega sektorja, prav gotovo velja, da se mora razvijati tudi državna uprava, če želi država imeti sodobno urejen in delujoč upravni sistem. Razvoj državne uprave se nanaša na njene številne dele: na vlogo in funkcije državne uprave, ki se v času spreminjajo, na povečevanje odziv- nosti državne uprave na aktualna dogajanja in na razvoje na drugih področjih, na povečano osredotočanje na stranke državne uprave, na kakovost storitev in delovanja državne uprave, na razvoj novih storitev državne uprave, ki jih narekujejo spremembe pri potrebah in spremembe 25 Ločitev pritiskov, s katerimi se srečujejo upravni sistemi, na notranje in zunanje smo uporabili za ponazoritev njihovega izvora: z notranjimi pritiski mislimo tiste pritiske, ki se pojavljajo v državi in njenem družbenem sistemu, z zunanjimi priti- ski pa mislimo tiste pritiske, ki na upravni sistem delujejo širše, zunaj državnih meja. 34 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE pri možnostih, ki nove storitve in nove načine zagotavljanja storitev državne uprave omogočajo, na uvajanje novih načinov in metod upravlja- nja, vodenja in delovanja državna uprave, novih metod in tehnik dela idr. Zaradi tega obstaja splošna težnja po razvoju državne uprave kot celote ter po razvoju posamezne organizacije državne uprave, kar posamezne- mu poslovnemu sistemu daje več svobode in več vpliva na pomembne poslovne odločitve. Razvoj omogoča obravnavanemu poslovnemu siste- mu vzdržati kratkoročne težave in lažje premagovati negotovost. Razvoj poslovnega sistema je pravzaprav učinkovito sredstvo za doseganje dru- gih ciljev poslovnega sistema. KAKOVOST IN POSLOVNA ODLIČNOST V DRŽAVNI UPRAVI Nekaj opredelitev pojma kakovost: • stopnja, s katero sistem, komponenta ali proces zadovoljuje določe- ne zahteve; • stopnja, s katero sistem, komponenta ali proces zadovoljuje uporab- nikove ali strankine potrebe oziroma pričakovanja;26 • skupek vseh lastnosti ali značilnosti proizvoda ali storitve, ki se na- našajo na njuno sposobnost, da zadovolji izražene ali pričakovane potrebe.27 Pričakovanja javnosti po boljšem delovanju in po kakovostnih javnih sto- ritvah se stalno višajo. To pa od državne uprave zahteva tudi boljšo iden- tifikacijo pričakovanj svojih strank in posledično takšno raven delovanja in zagotavljanja storitev, da bo zadovoljstvo uporabnikov doseženo. Pritiski na tem področju so si po državah podobni in vključujejo potre- bo po: • nižanju stroškov, • zadovoljevanju povišanih zahtev (na podlagi demografskih, social- nih in ekonomskih sprememb), • izboljšanju učinkovitosti in uspešnosti, • odgovoru na zahteve po povečani vlogi uporabnikov storitev. Zmožnost vrednotenja kakovosti storitev temelji na preglednosti, obo- je pa mora dolgoročno zagotavljati zadovoljstvo strank. Za povezavo kakovosti storitev in zadovoljstva strank pa je treba razviti kakovosten menedžment storitev, menedžment zaznav in menedžment pričakovanj. 26 Opredelitev po IEEE STD 610 Standard Glossary of Software Engineering Termi- nology. 27 Opredelitev po ISO 8402. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 35 Poudarjanje kakovosti storitev in delovanja prav gotovo spreminja odnos med upravo in državljani. Stari paternalistični stil se umika mno- go bolj izenačenemu odnosu med izvajalcem storitve in državljanom ter z vidika pristojnosti preglednejšemu odnosu med izvajalcem storitve in davkoplačevalcem. Na simpoziju organizacije OECD (PUMA) leta 1994 z naslovom Service Quality Initiatives in OECD Member Countries so bila prika- zana prizadevanja držav OECD pri dvigu kakovosti v javni upra- vi. Nekatere države so začele izvajati posbne in centralno vodene pobude, kot npr.: Belgija Public Services Users’ Chart (1992) Francija Public Services Charter (1992) Kanada Service Standards Initiative (1992) Portugalska The Quality Charter in Public Services (1993) Španija The Quality Observatory (1992) Velika Britanija Citizen’s Charter (1991) Nekateri razmišljajo, da bi se državna uprava morala umakniti s tistih področij, na katerih zasebni sektor opravlja stroškovno učinkovite in kakovostne storitve, ter poiskati nove načine zagotavljanja javnih stori- tev, zasnovane na upravi, ki storitve zagotavlja, in ne na upravi, ki stori- tve izvaja, ter s tem izboljševati kakovost storitev ter nižati njihovo ceno. Pri izboljševanju kakovosti svojega delovanja in storitev se organizacije državne uprave naslanjajo na izkušnje iz zasebnega sektorja ter sledijo aktualnim konceptom pri uvajanju sistemov obvladovanja kakovosti. Uvajanje sistema kakovosti v organizacijo (tudi v organizacije državne uprave) podpira uvajanje postopnih (inkrementalnih) sprememb v poslo- vanje. Temelji na obvladovanju obstoječih delovnih procesov z vključitvi- jo mehanizmov njihovega stalnega izboljševanja po metodi majhnih korakov. To je alternativa uvajanja nenadnih sprememb oziroma popolne prenove. Spremembe, ki jih v poslovanje uvajamo, zahtevajo namreč tudi spremembo organizacijske kulture, ta pa se ne zgodi čez noč. S tega vidika je uvajanje postopnih sprememb lažje izvedljivo, saj gre za proces, ki ga v celotnem trajanju podpremo z ustreznim vodenjem, motiviranjem sodelavcev in ustvarjanjem ugodne organizacijske klime. Organizacije javne in državne uprave si vedno bolj prizadevajo k dvigu kakovosti svojega delovanja in storitev, ki jih zagotavljajo. Obstajajo raz- lični pristopi za izboljševanje kakovosti, v zadnjem času pa si prizadevajo tudi za doseganje tako imenovane poslovne odličnosti. 36 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE Slika 3: Model poslovne odličnosti Vir: The European Foundation for Quality Management, 1995. Model poslovne odličnosti28 je razvil Evropski sklad za upravljanje ka- kovosti – EFQM29 (The European Foundation for Quality Management) in velja za organizacije v zasebnem in za organizacije v javnem sektorju. Razlike pri uporabi modela v različnih panogah (sektorjih) so v vredno- stih posameznega dejavnika modela; vsaka od devetih prvin je lahko merilo ocenjevanja napredovanja posamezne organizacije k doseganju poslovne odličnosti.30 Bistvo evropskega modela poslovne odličnosti je izraženo z mislijo: Zadovoljstvo strank, zadovoljstvo zaposlenih in vpliv na družbo dosega- mo z vodenjem, ki podpira in zagotavlja uresničevanje politik in strate- gij, upravljanje ljudi, virov in procesov, kar skupno vodi k odličnosti pri doseganju poslovnih rezultatov. Ugotavljamo tesno povezanost koncepta poslovne odličnosti v upravi in koncepta novega javnega menedžmenta. Usmerjenost k ljudem (k 28 Model in odstotki posamezne prvine so nastali na podlagi bogate prakse po Evro- pi in jih strokovnjaki EFQM letno preverjajo, kot del procesa stalnega izboljševa- nja. 29 EFQM je nepridobitna članska organizacija, ki se posveča pospeševanju celovite- ga upravljanja kakovosti kot poti do poslovne odličnosti. EFQM so leta 1988 usta- novili predsedniki 14 večjih evropskih podjetij. Njen program dejavnosti in njena komunikacijska mreža omogočata članstvu, ki šteje okrog 550 organizacij, da si medsebojno deli in izmenjuje znanje in izkušnje o celovitem upravljanju kakovo- sti (TQM). 30 Na modelu poslovne odličnosti temeljijo tudi priznanja Republike Slovenije za poslovno odličnost. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 37 strankam in k zaposlenim) in usmerjenost k rezultatom sta namreč med osrednjimi prvinami novega javnega menedžmenta sta podrobneje pred- stavljena na straneh 50 in 52. Model poslovne odličnosti se tudi v organizacijah javnega sektorja in državne uprave vse bolj uveljavlja. Posledično lahko pridobijo z določitvi- jo svojih prednosti in področij za izboljšanje, ki jih nato vključujejo v svo- je načrte za zagotavljanje stalnega napredka. Stalno izboljševanje pa je bistvena značilnost modernih organizacij, tudi v javni upravi. Ugotavljamo pa, da so uspešno izvedene izboljšave kakovosti kmalu privzete kot dane in še nadalje povečujejo pričakovanja strank. To pa na- redi zagotavljanje kakovostne uprave stalno in težko nalogo in državno upravo celo še bolj odpre očem javnosti ter kritikam. RAZVOJ ORGANIZACIJSKE KULTURE ORGANIZACIJ DRŽAVNE UPRAVE Organizacijska kultura je koncept, s katerim lahko razložimo številne organizacijske pojave, in tudi sredstvo, ki ga vodje lahko uporabijo za oblikovanje učinkovitejše organizacije. Organizacijski razvoj se vedno bolj usmerja k vedenju o učenju, inovi- ranju, prilagajanju in stalnim spremembam pri odzivanju na naraščujoče spremembe v tehnologiji, družbi, gospodarstvu in politiki. V okolju stal- nega spreminjanja je prav organizacijska kultura tista prvina, ki jo je naj- težje upravljati (Schein, 1992). Izzivi na tem področju se kažejo v koncep- tualizaciji kulture inoviranja, katere stabilne prvine pa so ravno učenje, prilagajanje, inovacije in stalne spremembe. Učenja organizacije, organizacijskega razvoja in načrtovanih spre- memb ne moremo razumeti brez upoštevanja kulture kot primarnega izvora odporom do sprememb. Kot uvajalci sprememb dobimo mnogo boljši vidik, če vemo, da večina organizacijskih sprememb uvaja tudi spremembe v kulturi, pogosto na ravni subkultur. S poznavanjem tega, na katere osnovne predpostavke, vrednote in vedenja pripadnikov posa- mezne organizacijske subkulture se sprememba nanaša, lahko razume- mo izvor odpora in spremembo upravljamo bolj realistično. Kultura je pojav, ki nas stalno obkroža in jo ustvarjamo z našimi pove- zavami z drugimi. Schein pravi, da sta vodenje in kultura le dve strani is- tega kovanca: Pri opazovanju kulture na ravni organizacije in/ali na ravni posameznih skupin v organizaciji lahko vidimo, kako kultura nastaja, kako se ugnezdi, razvija, kako se z njo ravna, upravlja in kako se spremi- nja. Ti dinamični procesi oblikovanja in upravljanja kulture pa so tudi bistvo vodenja. Seveda pa vodenje obsega dosti več kot le organizacijsko kulturo, vendar pa želimo na tem mestu le opozoriti na povezave med njima. 38 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE Kulturo neke skupine (organizacije) lahko opredelimo (Schein, 1992) kot vzorec deljenih osnovnih predpostavk, ki se jih skupina nauči pri reševanju svojih problemov pri zunanji prilagoditvi in notranjem vključevanju, ki delujejo dovolj dobro, da jih lahko ima za veljavne in zato z njimi pouči nove člane skupine kot s pravilnim načinom delovanja, razmišljanja in občutenja, v pove- zavi s temi problemi. Obstajajo številne definicije organizacijske kulture, različnih avtorjev, ki v opredelitev organizacijske kulture vključujejo: pravila obnašanja lju- di v povezavi, skupinske norme, privzete vrednote, formalno filozofijo, pravila igre, organizacijsko klimo, veščine, navade razmišljanja, mental- ne modele in/ali jezikovne vzorce, deljene pomene, izvorne metafore ali integrirane simbole. Zakaj uporabljamo izraz kultura in ne norme, vred- note, vzorce obnašanja ali podobne izraze? Predvsem iz dveh razlogov. Prvi razlog je, da izraz kultura implicira na določeno stopnjo strukturalne stabilnosti skupine/organizacije. Ko rečemo, da je nekaj del kulture, s tem povemo, da je v organizaciji vsidrano globoko in da je stabilno. Dru- gi razlog, ki tudi kaže na stabilnost, pa je izdelovanje vzorcev oziroma vključevanje prvin v širši vzorec, ki povezuje različne prvine. Analiza kulture nam prikaže dinamiko subkultur v organizaciji. Subkulturo lahko opredelimo (Kavčič, 1994) kot posebno kulturo, ki jo oblikuje skupina v organizaciji, ki redno sodeluje in komuni- cira med seboj ter sebe opredeljuje kot posebno skupino. Možni so različni odnosi med kulturo organizacije in njenimi subkultu- rami: harmonični odnos, podporni, okrepljujoči, nasprotujoči. Organizacijska kultura se v času spreminja. V preglednici 2 so prikazani premiki v kulturi, od starih k novim vrednotam, v določenem časovnem obdobju. Preglednica 2: Spremembe kulture v organizaciji Stare vrednote Nove vrednote proračunski centri profitni (prihodkovni) centri usmerjenost k dejavnostim usmerjenost k rezultatom organizacijska urejenost organizacijski konflikt pomembno Takoj! dobiti plačo zadovoljiti stranko prikrivanje konfrontacija zaprti medsebojni odnosi odprti medsebojni odnosi uradni delavnik dolg delavnik običajno razmišljanje široko razmišljanje osredotočanje na problem osredotočanje na rešitev Ne moremo! pogajanja Vir: Mumford, 1990: Developing Top Managers, str. 155. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 39 Mumford (1990) tudi ugotavlja potrebo po uvajanju sprememb v proces razvoja in usposabljanja menedžerjev, za doseganje tistih sprememb v vedenju (obnašanju, delovanju), ki so prepoznane kot zaželene v prihod- nji kulturi organizacije. POSTAVLJANJE CILJEV IN POSLOVNIH POLITIK Pusić (1995: 35) meni, da za državno upravo, še bolj pa za javni sektor, velja, da nima enotnih ciljev v vsebinskem pogledu, ker sestoji iz velikega števila nalog različnih organizacij, od katerih vsaka uresničuje svoje po- sebne namene. Tudi z vidika načina delovanja ni pravega skupnega ime- novalca – skupnih standardov, ki bi izrazili abstraktno povezovalno kate- gorijo javnega interesa. Posebni problemi, ki ovirajo načrtovanje v javnema sektorju, so po Pusiću (1995: 37–38): • cilji in merila dejavnosti uprave so pogosto nedoločeni in v medseboj- nem nasprotju; • upravni programi pogosto motijo latentne družbene funkcije, tako da nepredvidene posledice zahtevajo dodatne programe; • javni programi zahtevajo usklajevanje različnih samostojnih dejavni- kov, kar vzame precej časa; • tekmovanje med različnimi političnimi strankami usmerja interese po- litikom proti naslednjim volitvam, zato so politiki bolj zainteresirani za hitre rezultate kot za politična tveganja in možnosti v daljni prihod- nosti. Razmejitev pristojnosti in odgovornosti Eno od osrednjih vprašanj sodobnih upravnih sistemov je tudi razmejitev pristojnosti in odgovornosti v povezavi z opredelitvijo odgovornosti za re- zultate. Oblikovanje takih sistemov, kjer je (bo) odgovornost za rezultate jasno postavljena, zahteva jasno opredelitev ravni odgovornosti in ravni nadzora, in vodi v spremembo cele vrste organizacijskih spremenljivk in še posebej organizacijske klime. Z jasno opredelitvijo pristojnosti in odgovornosti dobi (državna) upra- va več pristojnosti in odgovornosti, kar je tudi osnova za vzpostavitev sistema spremljanja njenega delovanja. Pri tem je pomembno zagotoviti preglednost celotnega sistema. 40 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE Slika 4: Ravni pristojnosti in odgovornosti Upravni delavci so vključeni v mnogo več kot le v uresničevanje, izva- janje. V večini političnih sistemov, še posebej v državah liberalne demo- kracije, pa tudi v državah z enopartijskim sistemom, se od javnih usluž- bencev pričakuje izvajanje odločitev politikov (Blondel, 1995: 321). V praksi to pomeni, da je razločevanje med postavljanjem pravil in izvajanjem pravil nejasno, saj javni uslužbenci odločitev dejansko ne le izvajajo, am- pak odločitve pogosto pripravljajo in politikom tudi svetujejo. Sodelujejo tudi pri upravljanju zagotavljanja storitev: gospodarskih, socialnih ali upravnih. Številne zelo pomembne odločitve so v rokah javnih uslužbencev. Vlo- ga javnih uslužbencev in še posebno specialistov je tako pomembna (Blondel, 1995), da se občasno pojavi nevarnost njihovega prevzema v smislu administrativne31 ali tehnokratske32 države. Blondel meni, da je za to sicer zelo malo možnosti, saj javni uslužbenci navadno nimajo legi- timnosti za samostojno delovanje.33 Verjetnejši je pojav kombinirane ad- ministrativne in tehnokratske države, v kateri se politiki zanašajo na jav- ne uslužbence, v zameno pa jim dodelijo nekaj svoje moči. 31 Ključni odločevalci so generalisti. 32 Ključni odločevalci so specialisti. 33 Da bi bil javnim uslužbencem zagotovljen popoln nadzor, bi morali biti izpolnjeni nekateri posebni in dejansko tudi trdi pogoji: zelo nizka stopnja legitimnosti poli- tikov, skupine vplivnih javnih uslužbencev bi morale biti dovolj velike, da bi bile zanimive za državljane, obstajati bi morala podobnost, če ne celo identičnost ideologije specialistov in prevladujoče ideologije v državi (Blondel, 1995). KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 41 Načelo nevtralnosti državne uprave34 do nadrejenih teles je v upravnih sistemih različno opredeljen. V Veliki Britaniji35 npr. ve- lja načelo, da mora biti državna uprava popolnoma nevtralna, in da mora obstajati stroga ločitev med upravnimi in političnimi ravnmi. V Franciji (Piganiol, 1998: 493) velja za uradnike obvez- nost politične neopredeljenosti: državna služba predpostavlja spoštovanje načela enakosti, za zagotovitev tega načela pa je po- trebna neodvisnost uradnikov. Politična neopredeljenost uradni- kov je tako najpomembnejši pogoj za njihovo neodvisnost in za zaupanje, ki ga imajo državljani do uprave. V nekaterih državah dopuščajo in v nekaterih celo vzdržujejo določeno stopnjo politi- zacije,36 z vidika zagotavljanja demokracije in političnega plura- lizma in to povezujejo s sistemom javnih uslužbencev in razvojem karier. Taka slika je značilna tudi za države srednje in vzhodne Evrope (OECD, 1997). Pri opredeljevanju in/ali ugotavljanju razmerja med politiko in upravo je treba upoštevati zlasti: • vrsto političnih dejavnosti, v katere se javni uslužbenci lahko vključu- jejo, • razloge za odpuščanje in prerazporejanje javnih uslužbencev iz poli- tičnih razlogov, • stopnjo vplivanja politike na razvoj karier, • stopnjo vplivanja politikov na delovanje državne uprave in • razmerja državnih uslužbencev do parlamenta. Strateško upravljanje Organizacije v državni upravi morajo pri svojem upravljanju upoštevati dinamiko in vedno večjo kompleksnost okolja, v katerem delujejo. So- dobni poslovni sistemi (v javnem in zasebnem sektorju) delujejo v raz- merah, za katere je značilna velika dinamika sprememb. Upravljanje v spreminjajočem se okolju imenujemo strateško upravljanje. Byars (1987: 192) opredeljuje strateško upravljanje kot postavljanje 34 Ridley (1996: 25–30) politično nevtralnost opredeli kot lojalnost svobodno izvolje- ni vladi, ki je odgovorna parlamentu in volivcem. To pa z drugimi besedami po- meni služenje več zaporednim vladam enako lojalno. Vprašanje, ki se postavlja, je: Ali so sodelavci učinkovitejši, če kot najvišji uradniki delijo politične cilje vlade ali če so politično nevtralni? 35 Britanske javne službe so popolnoma nevtralne, kar v prvi vrsti vključuje načela neodvisnosti pri oblikovanju karier javnih uslužbencev. 36 Opredelitev območja med politično in upravno ravnjo, pri čemer je prepletanje političnega in strokovnega dopustno in zaželeno. 42 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE odločitev o prihodnjih usmeritvah poslovnega sistema in izvajanje teh odločitev. V splošnem strateško upravljanje razdeli v dve fazi: • strateško planiranje in • implementacija strategije. Bryson in Alston (1996: 7–10) opredelita te stopnje strateškega planiranja v javnih in nepridobitnih organizacijah: • inicializacija procesa strateškega planiranja in pridobitev soglasja zanj od najvišjega vodstva organizacije; • opredelitev mandata organizacije (formalnih in neformalnih podlag delovanja organizacije, ki opredeljujejo delovanje organizacije); • identifikacija (ključnih) nosilcev interesov, kar je osnova za zadovo- ljevanje njihovih potreb; pri tem bo morda potrebno ponovno opre- deliti poslanstvo in vrednote organizacije; • analiza notranjega in zunanjega okolja organizacije37 – za ugotovi- tev prednosti in slabosti organizacije ter njenih priložnosti in gro- ženj iz okolja; • identifikacija in opredelitev strateških področij delovanja organiza- cije; • opredelitev strategij za doseganje dolgoročnih ciljev organizacije; • pregled in potrditev strateškega plana, za pridobitev njegove formal- ne potrditve od vodstva organizacije; • opredelitev, kakšna bo organizacija po implementaciji opredeljenih strategij, kot osnova za pridobivanje podpore s strani vseh zaposle- nih za realizacijo strateškega plana; • razvoj načrta uresničevanja (implementacije) postavljenih strategij; • ponoven pregled in ocena strategij ter procesa strateškega planira- nja, zaradi nabiranja znanja in izkušenj za prihodnje cikle strateš- kega planiranja v organizaciji. Organizacije opredeljujejo svoje planske cilje, ki jih želi organizacija doseči, to so povsem določeni cilji, in to po obsegu (velikosti) in po času. Podlaga za postavitev planskih ciljev je opredelitev poslanstva ali misi- je organizacije. Opredelitev poslanstva organizacije je za Pučka (1991) prva naloga menedžmenta organizacije, Deyhle (1997: 16) pa poslanstvo vidi kot izhodišče omejitev pri opredeljevanju ciljev organizacije. Po- slanstvo ali misija – navedba namena, filozofije, prepričanja, poslovnih načel ali poslovnih področij – se nanaša na dolgoročno vizijo38 organiza- cije v smislu, kaj želi biti in komu želi služiti. 37 Gre za izvedbo t. i. analize SWOT (S – Strenghts, W – Weaknesses, O – Opportu- nities, T – Threats). 38 Vizija je zamisel ali sklop zamisli, ki bi jih radi videli uresničene. Janez Mayer (1994: 19) je zapisal: »Brez osnovne vizije so osnovne namere nejasne, neurejene in neusklajene in zaradi tega tudi neučinkovite. V njih vlada kaos, ki požira veliko energije že za sam obstoj sistema. Ne gre za to, da bi z vizijo uredili kaos, ki ni KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 43 Opredeljeno poslanstvo mora biti na eni strani zadosti omejeno, da s tem izključuje določena poslovna področja, pa vendar tudi dovolj široko, da pušča prostor ustvarjalni rasti organizacije. Njegova značilnost je, da ločuje organizacije med seboj. Pomembno je, da je poslanstvo opredelje- no dovolj jasno in da je razumljivo vsem. Primeri poslanstva v državni upravi Republike Slovenije Davčna uprava Republike Slovenije (Ministrstvo za finance) Učinkovito pobiranje davkov v dobro države in njenih državlja- nov s korektnim odnosom do davčnih zavezancev.39 Center Vlade za informatiko (CVI) Proučevanje, planiranje, uvajanje in zagotavljanje delovanja siste- ma elektronskega poslovanja državne uprave, ki temelji na enotni podatkovno/komunikacijski infrastrukturi, enotnih informacij- skih podsistemih za skupne funkcije uprave, odprtih in poveza- nih z drugimi informacijskimi sistemi znotraj uprave in do podje- tij, državljanov, institucij doma in v tujini. CVI si s svojimi aktivnostmi prizadeva za zaupanje in zadovoljs- tvo državnih organov s čimbolj sodobno, celovito in kakovostno informatizacijo državnih organov.39a Dolgoročni cilji (Byars, 1987) natančno določajo želene rezultate pri sle- denju organizacijskega poslanstva in so navadno razpotegnjeni v daljše obdobje, kot je tekoče poslovno leto. Kratkoročni cilji40 se navadno nanašajo na obdobje do enega leta, z njimi skuša organizacija doseči dol- goročne cilje. Strategija vpeljuje določanje in ovrednotenje razpoložljivih alternativ za organizacijo za doseganje svojih ciljev in poslanstva ter izbor ustrezne alternative. Strategija pomeni namerno prizadevanje za ustvarjanje prihodno- sti, ki je materialno drugačna, kot bi bila, če bi prevladujoče seda- nje razmere lahko ubrale svojo lastno pot (Schick, 1999). Strategijo uresničujemo z organizacijo. V splošnem pojem organizacija pomeni sestav medsebojnih razmerij med ljudmi – subjekti v neki združ- bi, ki zagotavlja njen obstoj in uresničevanje zastavljenih ciljev. V širšem smislu z organizacijo in organiziranostjo razumemo tudi postopke in uredljiv, marveč da bi se mu strateško prilagodili. Skrivnost prilagajanja kaosu je učinkovitost organizacije sistema in ustvarjalnosti posameznikov v njem.« 39 http://www.sigov.si/durs/ (20. 5. 2001). 39a CVI,2001: Predstavitvena brošura. 40 Biti morajo številčno izraženi, natančno opredeljeni in določeni tako, da so tudi uresničljivi. 44 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE projekte, njihovo zaporedje in njihove medsebojne odvisnosti pri izvaja- nju nalog, ki so potrebne za doseganje ciljev poslovnega sistema. Organizacijska struktura sledi opredeljeni strategiji. To pomeni, da mora biti organizacijska struktura postavljena tako, da omogoča uresni- čevati strategijo. Prilagajanje struktur strategijam dosegamo z organizira- njem struktur. Gre za povezovanje in usklajevanje vseh prvin poslovnega procesa v usklajeno celoto in usmerjanje delovanja te celote k postavlje- nim ciljem. Številni avtorji so pri raziskovanju povezav med strategijo in organiza- cijo ugotovili, da ni mogoče nobene strategije zares uspešno uresničevati brez razvoja ustrezne organizacijske strukture in njenih sestavin, ki pod- pirajo uresničitev postavljene strategije. Prepletenost strateškega in organizacijskega planiranja je prikazana na naslednji sliki. Slika 5: Prepletenost strateškega in organizacijskega planiranja Vir: Pučko, Strateško poslovodenje in planiranje v podjetju, 1991, str. 213–214. Ring in Perry (1985) menita, da je strateško planiranje v javnem sektorju težje kot v zasebnem sektorju, predvsem iz teh razlogov: • smernice za oblikovanje politik so slabše opredeljene za javne kot za zasebne organizacije, • relativna odprtost procesa odločanja povzroča večje omejitve za vo- dilne in vodstvene delavce v javnem sektorju kot v zasebnem, • oblikovalci politik v javnem sektorju so bolj izpostavljeni neposredne- mu in stalnemu vplivu različnih interesnih skupin, • časovne omejitve, s katerimi se srečujejo vodstva v javnem sektorju, so bolj umetno postavljene kot tiste v zasebnem sektorju (predvsem so to volitve), • manjša stabilnost koalicij v javnem sektorju med oblikovanjem politi- ke ter njihova večja nagnjenost k dezintegraciji med njenim izvaja- njem, kar povzroča: KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 45 • da je verjetnost uspeha za javne programe razmeroma nizka, • bolj kot racionalni pristopi so primerni metoda majhnih korakov in druga sredstva poenostavljanja kompleksnih problemov; natančno opredeljevanje ciljev, izdelava analize SWOT ter izdelava eksplicitnih strategij v javnem sektorju ne delujejo vedno, • manj dogovornih, racionalnih strategij in večji delež nujnih in nereali- ziranih strategij. Dejavnike, ki vplivajo na strateško upravljanje javnega sektorja, Ring in Perry (1985) delita na vsebinske in omejitvene. Vsebinski dejavniki so predvsem: zakonodaja, okviri političnih reform, odprtost zunanjemu okolju (javnost jih prej opazi) in pričakovanja javnosti. Omejitvene dejav- nike pa opredelita kot: • strukturalne (ravni in področja vladnega delovanja, centralizirani si- stem javnih uslužbencev, omejena trajnost zakonodajnih okvirov, raz- lične oblike izražanja ljudske pobude, varuh človekovih pravic, poseb- ni tožilci, etične komisije ipd.) in • postopkovne (dvoumnost politik, različne interesne skupine, umetno ustvarjene časovne omejitve, nestabilne koalicije, stopnja odvisnosti med uslužbenci in funkcionarji, odzivnost do volivcev ipd.). Berry in Wechsler (1995) sta leta 1992 izvedla raziskavo med 987 državni- mi organi v Združenih državah Amerike, na temo strateškega planiranja. Izsledki raziskave so: • 60% organizacij je uporabljalo neke vrste strateškega planiranja, 9% pa jih je to nameravalo storiti v prihodnosti, • glavni razlogi za uvajanje strateškega planiranja so: • predhodne izkušnje predstojnika iz drugih okolij, • mandat guvernerja države ali • predpisane zahteve, • glavni cilji strateškega planiranja so: • postaviti je treba usmeritve programa in politik, • prenesti je treba dobre delovne izkušnje in prakse, • spopasti se je treba z zmanjšanim obsegom proračuna in s fiskalni- mi pritiski, • veliko državnih organov je začelo povezovati strateško planiranje z oblikovanjem proračuna, • dolžina časa načrtovanja: 5 let 36 % 4 leta 50 % 3 leta 11 % 1–2 leti 27 % 10 let 7 % 11–20 let 4 % • navadno so s strateškim planiranjem začeli v točno določenem delu organizacije in nato postopoma vključevali tudi druge njene dele, 46 NOVI POGLEDI NA DELOVANJE IN UPRAVLJANJE DRŽAVNE UPRAVE • kot najpomembnejše rezultate strateškega planiranja so anketirane organizacije navedle: • razjasnitev organizacijskih usmeritev in ciljev ter določitev pred- nostnih nalog, • pomoč pri odločitvah v zvezi s politiko in proračunom. Zanimivo je, da v organizacijah, zajetih v raziskavo, strateškega planira- nja niso imeli za pomembnega pri odnosih s strankami in za izboljšanje notranjega delovanja organizacij. TRANSFORMACIJSKO VODENJE Zahteve po spremembah v upravnih sistemih so posebej izražene tudi do vodij v državni upravi, saj državljani zahtevajo nižje davke, manjše prora- čune, manj nadzora, in več dejansko delujočih programov. Državno upra- vo vidijo kot ogromno birokracijo,41 ki je ne merijo po njenih rezultatih in učinkih delovanja, ampak po obsegu finančnih sredstev, ki jih porabi. Pusić (1995: 37) meni, da je treba odgovor na te izzive iskati v kiber- netskem pojmovanju vodenja (v primerjavi s tradicionalnim hierarhičnim vodenjem, nadzorom in vplivanjem) ter vrednotenja kot nenehnega pri- merjanja pomembnih učinkov delovanja s pomembnimi družbenimi cilji, ki jim je to delovanje namenjeno. Tradicionalni pristop k vodenju v državni upravi (Koehler in Pankow- ski, 1997) vidi vodje v državni upravi kot administratorje, njihovo delova- nje je reaktivno, naravnano v usmerjanje dejavnosti, vzdrževanje nadzo- ra, predvsem pa v vzdrževanje statusa quo. Transformacijsko vodenje v državni upravi pa je opredeljeno kot nav- dihovanje sprememb in prenos moči na somišljenike za doseganje višje ravni delovanja, izboljševanje sebe in organizacijskih procesov. To je pro- ces omogočanja somišljenikom, da sprejemajo odgovornosti in pristojno- sti zase in za proces, v katerem sodelujejo. Po Langu (1998: 503) transfor- macijski vodja predvsem spodbuja zanimanje med kolegi in privrženci, da na svoje delo gledajo z novih stališč, ustvarja novo zavest o poslanstvu ali vizijo tima in organizacije, pripravlja kolege in privržence za višje rav- ni pristojnosti ter jih spodbuja, da se osredotočijo na interese, od katerih bo imela korist skupina. Transformacijski vodje v državni upravi imajo te značilnosti: • vodijo »z zgledom«, • skrbijo za razvoj ljudi, • vzpostavljajo strukture, • zagotavljajo skrb in podporo, 41 Osborne in Gaebler (1992) npr. ugotavljata, da povprečen Američan razume s poj- mom državna uprava nekaj, kar je počasno, neučinkovito in neosebno. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 47 • odločajo, • načrtujejo strateško, • poudarjajo procese, • prenašajo moč na time, • priznavajo in nagrajujejo sodelavce, • vrednotijo delovno izvedbo. Transformacijski vodje bi (bodo) morali dejansko voditi in ne slediti, spreminjati obstoječe stanje in ga ne sprejemati, delovati proaktivno in ne reaktivno, nadzorovati sistem in se ne osredotočati le na pravila in predpise, postati bodo morali vodje in ne administratorji, morali bodo biti inovativni in ne zadovoljni z obstoječim, pri nalogah bodo morali delovati skupinsko in ne individualno, sprožati bodo morali spremembe in jih ne samo kritizirati. 48 49 NOVI JAVNI MENEDŽMENT Pojem novi javni menedžment 42 (angl. New Public Management – NPM) označuje koncept (Žurga, 1997c), ki vpeljuje v upravljanje javnega sektorja pozitivne prvine iz upravljanja in delovanja zasebnega sektorja. Nana- šajo se predvsem na ekonomijo in ekonomiko poslovanja, pristope in metodologijo upravljanja in vodenja, delovne metode in tehnike, organi- zacijske oblike, podjetniški način razmišljanja in delovanja. Novi javni menedžment poudarja tudi usmerjenost k ljudem, uporabnikom in zapo- slenim. Iz načel delovanja zasebnega sektorja vpeljuje opredelitev pos- lanstva organizacije, strategije njenega delovanja, opredelitev izdelkov/ storitev, ki jih organizacija zagotavlja, ustrezno organiziranost za njihovo zagotavljanje, uvajanje novih načinov in metod dela, podjetniško razmiš- ljanje zaposlenih, prizadeva si za graditev nove organizacijske kulture. Uvajanje načel novega javnega menedžmenta se navezuje na novo sodob- no organizacijo delovnih procesov, opredelitev in razmejitev odgovor- nosti ter pristojnosti, predvsem opredelitev odgovornosti za rezultate, povečevanje avtonomije organizacije in posameznikov, ploščenje organi- zacijske strukture. Uvajanje načel novega javnega menedžmenta pomeni tudi premik v miselnosti od »varnosti delovanja v zaledju zakonitosti« v uspešno in učinkovito delovanje, za doseganje postavljenih ciljev organizacij. Držav- ne uprave se torej srečujejo z vidiki menedžementa, izvedenimi iz zaseb- nega sektorja, ter se v svojih reformnih prizadevanjih v veliki meri osre- dotočajo nanje. PRVINE KONCEPTA NOVI JAVNI MENEDŽMENT Prvine novega javnega menedžmenta so predvsem: • usmerjenost k rezultatom, • usmerjenost k strankam, • prenova delovnih procesov, • nova organiziranost in novi načini vodenja, • uvajanje novih delovnih metod in preoblikovanje delovnega mesta, • povečanje učinkovitosti in uspešnosti, 42 Ali tudi: Novo upravljanje javnega sektorja. 50 NOVI JAVNI MENEDŽMENT • delegiranje in povečevanje avtonomije, • prenos izvajanja posameznih nalog zunanjim izvajalcem, • opredelitev in razmejitev odgovornosti, • vzpostavitev tekmovalnosti. Navedene prvine koncepta novi javni menedžment naj ne bi prinašale samo sodobnejše organiziranosti in delovanja uprave, temveč tudi finančne učinke, ki pa so dolgoročni. Dolgoročnost učinkov (ne samo finančnih) uvedenih sprememb pri delovanju v upravi zahteva ustrezno pripravo ljudi na spremembe, tistih, ki so pri spremembah udeleženi, kot tudi širše javnosti. Zahteve po povečani odzivnosti organizacije ter po učinkovitem in us- pešnem delovanju za doseganje opredeljenih ciljev in za zagotavljanje potrebnega obsega storitev narekujejo prevetritev obstoječih delovnih procesov – posameznih postopkov – v smislu učinkovitosti njihovega izvajanja. Odzivnost pomeni tako usmerjenost in delovanje organizacij, ki obravnava državljane kot stranke. Organizacija OECD opredelju- je štiri razsežnosti odzivnosti organizacij v upravi43: • Razumljivost Stranke morajo biti seznanjene, kako uprava deluje, katere so omejitve pri njenem delovanju, kdo je odgovoren za kaj in ka- tere so možnosti spreminjanja upravnih odločitev. • Vključevanje sodelovanja strank Dejavno vključevanje strank je potrebno, da uprava sploh lah- ko opravlja številne svoje naloge. • Zadovoljevanje potreb strank V največji možni meri je strankam treba ponuditi take storitve, ki ustrezajo njihovim konkretnim razmeram. • Dostopnost Stranke morajo imeti enostaven fizičen dostop do uprave in v primernih terminih. Uprava se mora s strankami sporazumeva- ti v jeziku, ki ga stranke razumejo. Usmerjenost k rezultatom se osredotoča na opredelitev izdelka ali stori- tve, to je rezultata posameznega procesa, ter odgovarja na vprašanje, kaj je tisto, kar bo posamezna organizacija in/ali njena enota delala oziroma zagotavljala. Na opredelitev izdelkov oziroma storitev se navezuje tudi opredelitev načina njihovega doseganja, merjenje ter opredelitev odgo- vornosti zanje (Žurga, 1997a). Stranke in uporabniki izdelkov oziroma storitev so zunanji in tudi notranji (druge enote, oddelki, ipd.). 43 OECD, 1996b: 46; navedba po OECD, 1987: Administration as Service, Public as Client. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 51 Usmerjenost k strankam je težnja po tem, da bi izpolnili pričakovanja stranke, da je njeno naročilo izpolnjeno v opredeljenem času, kako- vostno in tudi s primernim odnosom do nje. Usmerjenost k strankam zahteva drugačno organizacijo delovnega procesa, kar lahko posledično vodi v spremembe v organizacijski strukturi. Organizacijska struktura naj bi bila karseda prožna, za čim lažje in hitrejše odzivanje na spre- membe v okolju ter za zagotavljanje kontinuiranosti uvajanja sprememb. Stopnja fleksibilnosti strukture je odvisna od stopnje vplivanja okolja ter potreb organizacije po odzivanju na spremembe v okolju. Usmerjenost k strankam pa v delovanje organizacije vnaša tudi elemente tekmovalnosti, notranje in zunanje (vzpostavitev t. i. notranjega trga). Delovni proces razumemo kot zaporedje dejavnosti, ki jih je treba opraviti za uresničitev določenega cilja. Dejavnosti, ki jih je pri izbolj- šanju organizacije delovnih procesov treba izvesti, se nanašajo na ugoto- vitev obstoječega izvajanja delovnega procesa, na njegovo analizo, na opredelitev pozitivnih prvin, na pripravo različic izboljšanega načina iz- vajanja delovnega procesa ter na uresničevanje dogovorjenih sprememb. Izboljševanje delovnih procesov je kontinuiran proces. Učinki nove organizacije delovnega procesa so lahko izboljšana učin- kovitost izvajanja, poenostavitev procesa, preoblikovanje posameznih delovnih mest idr. in lahko vodijo v nižje stroške procesa ter v povečano zadovoljstvo uporabnikov. Posamezne dejavnosti ali pa tudi celotne de- lovne procese je, če je to smiselno in koristno, možno prenesti v izvajanje zunanjim izvajalcem, da bi se znižali stroški ali vključilo posebno znanje, ki ga organizacija sama ne zagotavlja. V okoljih, v katerih je to možno, prihaja do delegiranja in prenosa pri- stojnosti o odločanju na tiste uslužbence, ki neposredno prispevajo k ve- rigi vrednosti posameznega procesa. Stiki med posameznimi avtonomni- mi enotami in tudi v njih, ki so bili prej pretežno vertikalno usmerjeni, so tako lahko bolj horizontalni, v smislu sodelovanja in koordinacije. Tak način povečevanja pristojnosti prispeva k sproščanju podjetniškega raz- mišljanja pri zaposlenih ter povečuje njihovo motiviranost, k sproščanju človeških zmožnosti in ustvarjalnosti. Ker pa si pri preoblikovanju procesov ne prizadevamo samo za pove- čanje učinkovitosti izvajanja procesov in izboljšanje zadovoljstva strank, ampak tudi za povečanje zadovoljstva zaposlenih z lastnim delom (in delovnimi dosežki), gre ob tem tudi za preoblikovanje delovnih mest posameznih izvajalcev. V smislu obogatitve delovnega mesta je preoblikovanje delovnega mesta razširitev področja delovnih nalog (job enlargement) in pove- čanje odgovornosti posameznega izvajalca (job enrichment). Poveča- na odgovornost in pestrost dela izvajalcev pa vplivata na njihovo zadovoljstvo z delom, ki ga opravljajo, kar se zrcali na odnosu do strank, zavedanju izvajalcev, da svoje osebne sposobnosti in interese lahko uresničujejo v skupnih interesih organizacije. Zavedanje pripad- 52 NOVI JAVNI MENEDŽMENT nosti zaposlenih organizaciji pomaga graditi skupno organizacijsko kulturo. Le zadovoljni delavci so uspešni. V praksi se stalno potrjuje, da delavec dosega slabe in povprečne rezultate, kadar mora, ter do- sega dobre in odlične rezultate takrat, kadar to hoče. Vse naštete prvine novega javnega menedžmenta so tesno medseboj- no povezane. Sprememba ene prvine sistema lahko vodi k spremembi sistema kot celote ter k opredelitvi novega načina delovanja. Prav zaradi močne medsebojne povezanosti in prepletenosti je treba načrtovanju sprememb in njihovemu izvajanju posvetiti še posebno skrb. Pri prenovi delovnih procesov je pomembna preglednost (transparent- nost) sistema, pri čemer igrajo pomembno vlogo informacijska tehnologi- ja, informacijski sistem in ustrezna organizacija informacijskih tokov. Danes je praktično vsaka prenova tesno povezana z uporabo informacij- ske tehnologije in podporo informacijskih sistemov. KLJUČNI DEJAVNIKI USPEHA PRI UVAJANJU SPREMEMB Pomembni dejavniki, ki vplivajo na uspeh projekta spremembe pri uva- janju načel novega javnega menedžmenta v delo organizacije, so: izho- diščno stanje projekta spremembe, dobro načrtovanje, vodenje in uprav- ljanje projekta spremembe, zagotovitev predanosti zaposlenih in njihove motiviranosti za spremembe, preglednost celotnega procesa, vzpostavi- tev ustreznega informacijskega sistema ter zagotavljanja informacij, izo- braževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje sodelujočih. Pomemben dejavnik pri uvajanju sprememb je izhodiščno stanje pro- jekta spremembe – problemsko stanje. Določeno problemsko stanje, ki je osnova za opredelitev in uvajanje sprememb, je dobro izhodiščno stanje za zagotovitev predanosti vodstva in uslužbencev ter drugih sodelujočih (izvajalcev in soinvestitorjev) za spremembe. Ugodno vpliva na motivira- nost za spremembe, predvsem pa omogoča združitev prizadevanj vseh sodelujočih v uspešno izpeljavo sprememb in uresničevanje zastavljenih ciljev. Vizija, ki opredeljuje spremembe, mora biti jasna in razumljiva vsem sodelujočim. Projekt spremembe mora biti dobro načrtovan in voden. Namen pro- jekta spremembe ni samo izboljšanje obstoječega stanja, ampak tudi vključitev odzivnosti na prihodnje spremembe. Pravila novega delovanja sistema se postavljajo s pogledom na prihodnost. Treba je vedeti, kako se razvija okolje in kako se bo sistem moral odzivati. Eden od mehanizmov, ki omogoča vključitev odzivanja na prihodnje spremembe, je strateško upravljanje in planiranje. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 53 Dobro načrtovanje projekta, ki vključuje tudi analizo obstoječega sta- nja ter analizo stroškov in koristi, zajema tudi vključevanje vseh zaintere- siranih udeležencev, poleg neposredno udeleženih tudi zunanje sodelujo- če. Potrebna je tudi jasna opredelitev rezultatov in učinkov projekta, za izvedbo projekta v opredeljem času, zagotovitev vseh potrebnih sredstev, tudi finančnih, opredelitev vlog sodelujočih ter vzpostavitev mehaniz- mov spodbujanja za doseganje zastavljenih ciljev projekta sprememb. Ob uvajanju sprememb je treba zagotoviti preglednost celotnega pro- cesa ter vzpostavitev ustreznega informacijskega sistema. Pomembno je zagotoviti dostopnost do podatkov o delovanju sistema, oblikovanje in- formacij ter ustrezno organizirati informacijske tokove v organizaciji kot tudi navzven. Pri tem mislimo na ustrezno podprtost delovnih procesov z informacijsko tehnologijo kot tudi na zagotavljanje podatkov in informa- cij o delovanju sistema za ugotavljanje njegove učinkovitosti in uspeš- nosti. Nosilci sprememb so vedno ljudje. Pomembno je doseči zavzetost in zavedanje vodstva in uslužbencev za nujnost spremembe, kar pomeni njihovo zavezanost k uresničevanju skupnih ciljev. Ob izvajanju in uvaja- nju sprememb je treba zagotoviti dodatno seznanjanje, izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje sodelujočih. Ti pa morajo imeti poleg znanja s svojih strokovnih področij tudi druga znanja in sposobnosti, od organizacijskih do vodstvenih, ki skupno gradijo človekovo osebnost in pripomorejo k razumevanju dogajanja v širšem kontekstu. MODELI NOVEGA JAVNEGA MENEDŽMENTA Avtorji Ferlie, Ashburner, Fitzgerald in Pettigrew (1996) so na podlagi proučevanja aktualnih reformnih procesov izdelali štiri modele novega javnega menedžmenta: • zagotavljanje učinkovitosti, • ploščenje in decentralizacija, • vzpostavljanje poslovne odličnosti in • usmerjenost v zagotavljanje javnih storitev. Model 1: Zagotavljanje učinkovitosti Model se je uveljavil predvsem v začetku in v sredini 80-ih let kot odgo- vor na kritike javnega sektorja v smislu njegove prenapihnjenosti, potrat- nosti, prevelike birokracije in slabega dela. Pomeni poizkus, da postane javni sektor bolj poslovno usmerjen, predvsem pa učinkovitejši. Glavne značilnosti tega modela so: • Več pozornosti je namenjene finančnemu nadzoru in ciljem: učinkovi- 54 NOVI JAVNI MENEDŽMENT tost, dobiti več za manj ipd. Značilna je okrepitev finančne funkcije in razvoj bolj razčlenjenih sistemov spremljanja stroškov in informacij- skih sistemov za zagotavljanje tovrstnih informacij. • Okrepljena je vloga generalnega menedžmenta: – menedžment po hierarhiji, – način dela »ukazuj in nadziraj«, – postavljanje ciljev in nadzor delovne izvedbe, – prenos moči k višjemu menedžmentu. • Razširjeno je področje pregledov in kontrol, finančnih in strokovnih. Upravljanje temelji na preglednejših metodah spremljanja delovne iz- vedbe, postavljenih standardih in zgledovanju po organizacijah z bolj- šim delovanjem. Uporaba protokolov kot sredstva za ocenjevanje de- lovne izvedbe strokovnjakov. • Povečevanje odzivnosti tistih organizacij, ki zagotavljajo storitve za stranke: – večji obseg in vloga izvajalcev storitev iz zasebnega sektorja, – večja usmerjenost na trg in k strankam, – poskusi uvajanja tržnih mehanizmov, ki pa še ne pomenijo vzpo- stavljanja in delovanja polnih kvazi-trgov. • Deregulacija trga delovne sile in povečevanje hitrosti dela: – odmikanje od nacionalno določenega sistema plač, delovnih razmer ter kolektivnih dogovorov, – premik k dobro plačanim in individualnim dogovorom za nagraje- vanje višjih menedžerjev v kombinaciji z bolj kratkoročnimi pogod- bami, – veliko višja fluktuacija na ravni višjega menedžmenta v javnem sek- torju. • Premik moči s strokovnjakov na menedžerje: – vpeljevanje določenega dela strokovnjakov v menedžment, – oblikovanje močnejših položajev. • Izveden je bil prenos pristojnosti (v določenem obsegu) na podjetnejše menedžerje, vendar s še vedno močno izraženo odgovornostjo navz- gor. • Pojav novih oblik upravljanja organizacij, v katerih slabi vloga izvolje- nih predstavnikov in sindikalistov, močnejše uveljavljanje modela upravnega odbora ter prenos moči na strateški vrh organizacije. Model 2: Ploščenje in decentralizacija Ta model ni bil tako razširjen v 80-ih letih kot prvi model, vendar pa po- staja vse pomembnejši. Je namreč odziv javnega sektorja na nove organi- zacijske usmeritve poznih 70-ih let. Do približno leta 1975 so se namreč organizacije javne uprave oblikovale kot velike, vertikalno povezane organizacije, potem pa se je usmeritev spremenila. To je pripeljalo v KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 55 nekaj splošnih organizacijskih razvojev, ki vključujejo dezintegracijo in ploščenje organizacij, prizadevanja po večji prilagodljivosti organizacij, odmik od visoke stopnje standardizacije, povečano decentralizacijo stra- teških in proračunskih odgovornosti, povečan obseg dodeljevanja del v izvajanje zunanjim izvajalcem in razdelitev na manjša strateška jedra ter obsežnejši izvajalski del. To je značilno za organizacije v javnem in zasebnem sektorju zahodne Evrope in Severne Amerike. Glavne značilnosti tega modela so: • Premik od zgolj poudarjanja vloge trga na oblikovanje bolj razčlenje- nih in razvitih kvazi-trgov, vendar še ne popolnoma opredeljen premik od načrtovanja do kvazi-trgov kot mehanizma za alokacijo virov v jav- nem sektorju. • Premik od menedžmenta po hierarhiji k pogodbenemu menedžmentu: – različne oblike pogodbenega menedžmenta, od katerih so nekatere dale zelo slabe izide, – oblikovanje samostojnejših organizacij javne uprave na lokalni ravni. • Razdelitev na manjša strateška jedra ter obsežnejši izvajalski del; pre- skušanje trga in prenos nestrateških nalog v izvajanje zunaj organiza- cije. • Manjšanje števila ravni in ploščenje organizacijske strukture: – bistveno zmanjšanje plačnih seznamov v organizacijah javne uprave, – premiki v bolj ploske organizacijske strukture, – manjšanje števila zaposlenih na vseh ravneh organizacije. • Ločitev javnega financiranja in oskrbe neodvisnega sektorja: – vzpostavljanje ločenih organizacij za kupovanje in za zagotavljanje storitev, – vzpostavljanje organizacij, ki kupujejo storitve, kot novih organiza- cijskih oblik. • Premik od načela »ukazuj in nadziraj« k novim menedžerskim pristo- pom (npr. menedžment z vplivanjem). • Povečana je vloga mrežnih organizacijskih oblik; poudarek je na stra- teških zvezah med organizacijami kot novi obliki usklajevanja. • Poskus premika od zagotavljanja standardiziranih storitev k sistemom storitev, za katere sta značilni večja prilagodljivost in raznolikost. Model 3: Vzpostavljanje poslovne odličnosti Na nastanek tega modela je prav gotovo vplivalo nekaj odmevnih del na temo poslovne odličnosti v 80-ih letih: Peters in Waterman, 1982 (In Search of Excellence), Deal in Kennedy, 1981, in drugih, delno pa pome- ni uporabo šole upravljanja s človeškimi viri s poudarkom na organizacij- 56 NOVI JAVNI MENEDŽMENT ski kulturi. Zavrača strogo racionalni pristop modela Zagotavljanje učin- kovitosti in namesto tega poudarja vlogo vrednot, kulture, obredov in simbolov pri oblikovanju dejanskega načina obnašanja zaposlenih. Zelo je poudarjeno, kako organizacija uvaja spremembe in inoviranje. V okviru tega modela sta se izoblikovala dva pristopa: »od spodaj navz- gor« in »od zgoraj navzdol«. Pristop » od spodaj navzgor« ima za seboj daljši in uspešnejši zgodo- vinski razvoj ter poudarja organizacijski razvoj in učenje. Pri njem so pro- cesi ravno tako pomembni kot tudi rezultati organizacije. Ta pristop ne daje menedžmentu nujno vodilne vloge v procesih uvajanja sprememb. Močne skupne kulture lahko delujejo kot »organizacijsko lepilo« v orga- nizacijah, z močno izraženo pripadnostjo zaposlenih, celo uspešneje kot hierarhija. Glavne značilnosti so: • poudarek na organizacijskem razvoju in učenju, • prepoznavanje organizacijske kulture kot oblike povezovanja, • podpora vodstva z zgledom »iz baze«, • korenita decentralizacija z vrednotenjem delovnih rezultatov. Pristop » od zgoraj navzdol« poudarja bolj karizmatične kot transakcijske oblike vodenja, navadno višjega menedžerja, ki navdihuje organizacijo z novo vizijo. Glavne značilnosti tega pristopa so: • velika prizadevanja za spreminjanje kulture s skrbno pripravljenimi programi sprememb kulture, • projekcija vizije od zgoraj navzdol, • poudarek na karizmatičnih oblikah vodenja od zgoraj navzdol, • identifikacija karizmatičnih zgledov iz zasebnega sektorja za »novi« javni sektor, • intenzivnejši organizacijski programi usposabljanja, • oblikovanje izjav o poslanstvu in razvoj organizacijskih znakov, oz- načb, uniform ipd., • eksplicitna strategija komuniciranja, • poudarjeno je strateško upravljanje človeških virov. Model 4: Usmerjenost v zagotavljanje javnih storitev Ta model je še najmanj razvit model novega javnega menedžmenta, kar je seveda velika priložnost za njegov nadaljnji razvoj. Združuje ideje upravljanja zasebnega in javnega sektorja in krepitev vloge menedžerjev javnega sektorja s poudarjanjem jasnega poslanstva javne službe (Osbor- ne in Gaebler, 1992). Jemlje ideje iz zasebnega sektorja in jih uporablja v kontekstu javnega sektorja. Osredotoča se na zagotavljanje pristojnosti pri zagotavljanju storitev uporabnikom na lokalni ravni in državljanom KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 57 na splošno in ne toliko kupcem, kar v drugih modelih novega javnega menedžmenta ni jasno izraženo. Glavne značilnosti tega modela so: • Glavna skrb je kakovost storitev (izboljševanje kakovosti, celovito upravljanje kakovosti). Osrednje vodilo delovanja so vrednote, ki temeljijo na poslanstvu doseganja poslovne odličnosti pri zagotavlja- nju javnih storitev. • Odsevanje zahtev in vrednot uporabnika (in ne kupca) na upravljanje organizacij: – zaupanje v povratno informacijo, ki jo da uporabnik; – koncept ‘državljanstva’ (citizenship). • Težnja po premiku moči nazaj od imenovanih na voljena lokalna telesa in skepticizem do vloge trga pri zagotavljanju javnih storitev. • Poudarjen je razvoj družbenega učenja po in v povezavi z zagotavlja- njem rutinskih storitev. • Stalno določanje značilnih nalog in vrednot zagotavljanja javnih stori- tev: – upravljanje prepoznavnih in razločljivih politik kolektivne oskrbe, – zagotavljanje udeležbe in odgovornosti. VPLIVI IN RAZŠIRJENOST NOVEGA JAVNEGA MENEDŽMENTA Številni avtorji menijo, da novi javni menedžment ni izključno značilnost Velike Britanije, ampak mednarodna usmeritev javne uprave z začetkom v sredini 70-ih let, ki je nastal kot odgovor na zahteve po zmanjšanju obsega uprave in po lastninjenju. Novi javni menedžment ima velik med- narodni vpliv, vendar pa je po državah odvisen od zgodovinskih, kultur- nih, političnih in menedžerskih značilnosti posamezne države. Avtorji Ferlie, Ashburner, Fitzgerald in Pettigrew (1996) menijo, da ima novi javni menedžment večji vpliv na anglo-saksonske kot na države kontinentalne zahodne Evrope. Še posebej hitro in uspešno so bile ideje novega javnega menedžmenta sprejete in usklajene v Novi Zelandiji, kjer so v letih 1984–1990 vnesli dramatične spremembe v organiziranost in upravljanje javnega sektorja. Cilji prestrukturiranja javnega sektorja so bili predvsem izboljšanje učinkovitosti javnega sektorja in povečanje od- govornosti javnih organizacij vladi in parlamentu. Tri glavne sestavine so bile: (a) vlada je komercializirala številne naloge, ki so jih opravljale organiza- cije javne uprave; (b) kjer je bilo možno, so se ločile komercialne in nekomercialne dejav- nosti znotraj resorjev; trgovalne dejavnosti so se prenesle v javne družbe; 58 NOVI JAVNI MENEDŽMENT (c) decentralizacija upravljanja človeških virov in plačnega sistema; uvedli so nov sistem odgovornosti vodilnih delavcev s poudarkom na pogodbah za določen čas, plačilom na podlagi delovne izvedbe in pregledih delovanja. Reformni procesi v Avstraliji z začetkom v 80-ih letih so tudi vpeljevali načela in sestavine novega javnega menedžmenta: predvsem večja tržna usmerjenost, sistem spodbud, prevzemanje metod in tehnik dela iz za- sebnega sektorja. Primerjalna analiza programov za izboljšanje finančne- ga menedžmenta v Veliki Britaniji in v Avstraliji je celo pokazala, da ima avstralski program dolgoročnejše učinke kot britanski. Kljub določenim podobnostim pa so velike vsebinske razlike med reformnima procesoma. Reforma v Avstraliji je temeljila bolj na soglasju in manj na pristopu od zgoraj navzdol, kot je to bilo v Veliki Britaniji, z vzpostavljeno močno koalicijo med vodilnimi iz politike in uprave. V Združenih državah Amerike je veljal predvsem model Zagotavljanje učinkovitosti. Vplivi pobud s področja novega javnega menedžmenta so bili šibkejši kot v Veliki Britaniji. Reformne procese v ZDA izvajajo že od 70-ih let, vendar pa iz različnih razlogov tudi zaradi nekaterih napačno zastavljenih sprememb niso prinesli želenih izidov. Uspešnica avtorjev Osborna in Gaeblerja iz leta 1992 je postregla z idejami in navodili za novo Clintonovo administracijo. Ker je pisana bolj svetovalno kot aka- demsko, ji številni avtorji sicer oporekajo teoretično vrednost, dejstvo pa je, da je zelo vplivala na politiko in na upravljanje javnega sektorja v ZDA. Predvsem sta avtorja z objavo knjige preusmerila razmišljanja z modela 1 na model 2 in model 3. Osborne in Gaebler (1992) menita, da se vloga države spreminja od vloge tistega, ki storitve izvaja, v vlogo tiste- ga, ki zagotavljanje storitev omogoča. 59 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA Prvine novega javnega menedžmenta so pravzaprav možen odgovor na zahteve, s katerimi se srečujejo upravni sistemi v vseh državah, v razvitih in v državah v prehodu. Pri uresničevanju prizadevanj po sodobnejši, od- zivnejši, predvsem pa cenejši upravi je v večini držav glavni poudarek na prenovi poslovanja vse javne uprave, še posebej državne uprave, v smislu prenove procesov, njihove informatizacije in vključitve v širše okolje, s čimer mislimo tudi na vključevanje v sodobne integracijske tokove. Sodobna informacijska tehnologija in njeno uvajanje v upravo vplivata na strategijo, cilje, strukturo, delovne procese, komunikacije, ljudi, zna- nje, načine vodenja in upravljanja, dela in delovne metode v organizaci- jah. Informacijska tehnologija z informatizacijo procesov omogoča podpira uresničevanje opredeljene strategije in postavljenih ciljev, hkrati pa pomaga pri načrtovanju in pri opredeljevanju strategije; podpira uresni- čevanje ciljev in tudi spremljanje njihovega uresničevanja. Sodobna strojna, programska in komunikacijska oprema omogoča decentralizirano in distribuirano procesiranje podatkov in informacij, kar omogoča prenos odgovornosti za podatke in informacije tja, kjer so nastali, ter tudi njihovo vključevanje in usklajevanje, in s tem podpira decentralizacijo in ploščenje organizacijske strukture. Posamezni deli organizacijske strukture lahko na eni strani delujejo kot popolnoma sa- mostojne enote, na drugi strani pa kot člen organizacijske strukture. Informacijska tehnologija tudi podpira nove načine dela, kot so npr. delo v skupinah, delo na oddaljenih lokacijah idr. Informacijska tehnologija omogoča lažje komuniciranje in pretok dokumentov (npr. elektronsko izmenjevanje podatkov, elektronsko zago- tavljanje informacij za odločanje ipd.), povezovanje ljudi v organizaciji in med organizacijami, doseganje podatkov v oddaljenih podatkovnih bazah, uporabo interneta, ipd. Informacije o poslovanju in o delovanju sistema so z ustrezno organi- zacijo informacijskih tokov na voljo tudi vodstvu organizacij. Govorimo o t. i. sistemih za podporo odločanju. Uporaba tako dobljenih informacij povratno vpliva tudi na vodenje in upravljanje. Na kratko bi lahko rekli, da informacijska tehnologija omogoča pod- poro delovnim procesom in podporo odločanju, delitev (sharing) infor- macij ter povezovanje ljudi, procesov in sistemov. 60 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA Informacijska tehnologija ima pomembno vlogo tudi pri prenovi de- lovnih procesov v državni upravi. Pozitivna vloga informacijske tehnolo- gije pri organiziranju delovnih procesov se kaže predvsem pri (Cats-Baril, 1994): • avtomatiziranju ustaljenih opravil, • zajemanju informacij za boljše razumevanje delovnega procesa, • spreminjanju zaporedja pri izvajanju dejavnosti delovnega procesa, možnost za vzporedno izvajanje dejavnosti, • spremljanju procesa, • izboljšanih možnostih analiziranja in odločanja o delovnem procesu, • usklajevanju lokacijsko ločenega izvajanja procesov, • usklajevanju in povezovanju delovnih opravil, • zajemanju in posredovanju izkušenj in znanja, • izključevanju nepotrebnih vmesnikov. Pri informatizaciji uprave je treba upoštevati vidike: • informatizacija delovnih procesov, • dostopnost do podatkov o delovanju sistema ter zagotavljanja infor- macij, • organiziranje informacijskih tokov, • komunikacijska povezljivost in izmenjava podatkov v elektronski obliki, • smeri razvoja informacijske tehnologije, • smeri razvoja družbenih sistemov, • varnost in zaščita podatkov, • cena informacijske tehnologije, • delež informacije v strukturi izdelka/storitve. Informacijska podpora delovnim procesom povzroča, da je potrebno manj časa za opravljanje ustaljenih (rutinskih) nalog in ostane več časa za opravljanje neustaljenih nalog; stroški delovnega procesa so nižji. Ob tem je izrednega pomena ustrezno organiziranje informacijskih tokov. Prvine novega javnega menedžmenta se močno nanašajo tudi na komu- nikacijske procese kot način posredovanja in delitve informacij med udeleženci ter spodbujanja t. i. organizacijske ali poslovne inteligence (Reinermann, 1995). Uslužbenci se v sistem vključujejo mnogo širše kot le z vnašanjem po- datkov v sistem in s črpanjem podatkov iz sistema – iz sistema po eni strani črpajo, po drugi strani pa dajejo znanja v skupno bazo znanja sistema. To povečuje skupno vedenje (znanje) organizacije, kar pa omo- goča posameznim udeležencem (vodstvenim delavcem in drugim usluž- bencem), da razširjajo območje svojega znanja (vedenja) o organizaciji tudi z delom in s spoznanji drugih, povezujejo svoja razmišljanja in ideje z drugimi udeleženci, bogatijo sistem kot celoto ter skupno prispevajo k ciljem organizacije. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 61 Vpetost v tak sistem na eni strani pogojuje, na drugi strani pa omogo- ča zavedanje o pripadnosti organizaciji in o spremenjeni vlogi posamez- nika, večjo obveščenost in večji komunikacijski obseg posameznika, vpe- ljuje v delo drugačne delovne metode ter povečuje prilagodljivost celotne organizacije. Tudi Evropska unija se zaveda sprememb na področju družbenega raz- voja in razvoja tehnologij (tudi informacijskih) ter to opredeljuje v obliki različnih smernic in priporočil po njihovem upoštevanju in uvajanju; upoštevanje usmeritev družbenega razvoja in razvoja tehnologij je sestav- ni del načrtovanja prenove in sprememb na v upravi tudi v Sloveniji. Posebno pozornost namenjamo vlogi sodobne informacijske tehnolo- gije in informacijskega sistema pri uvajanju načinov izboljševanja in spremljanja uspešnosti in učinkovitosti v državni upravi. Načrtovanje informacijskega sistema in uvajanja sodobne informacijske tehnologije v delovanje državne uprave izhaja iz opredeljene strategije in njenih ciljev. Na ta način je možno tudi najbolje uresničevati prizadevanja za izboljša- nje učinkovitosti in uspešnosti oziroma zastavljenih ciljev pri uvajanju sprememb v delovanje v državni upravi. NOVI POGLEDI NA INFORMACIJE Temeljna izhodišča, na katerih je zasnovano poglavje, so: • opredelitev upravnega procesa kot informacijskega procesa, • uveljavitev informacije kot produkcijskega faktorja in • značilnosti pretoka informacij med ravnmi menedžmenta. Upravni proces kot informacijski proces Informacijski proces v splošnem obsega zajemanje podatkov, preobliko- vanje podatkov v informacije, hranjenje podatkov in informacij, njihov prenos do kraja uporabe ter uporabo podatkov in informacij. Upravljanje organizacij v javni upravi je vedno bolj odvisno od uspe- šne in učinkovite rabe informacij, kar zahteva uspešne in učinkovite in- formacijske sisteme. Vloga menedžerjev v javni upravi se je na tem po- dročju v zadnjih letih precej spremenila, predvsem zaradi izredno hitrega razvoja informacijske tehnologije (Reinermann, 1991). Razvoj informacij- ske tehnologije je po eni strani bistveno razširil možnosti organiziranja uprave in predvsem organiziranja procesov, po drugi strani pa povzročil tudi določene omejitve in/ali odpore javnosti in tudi same uprave (pred- vsem je tu mišljen vidik varovanja podatkov in informacij ter njihova do- segljivost). Ena glavnih značilnosti upravnih sistemov je procesiranje informacij. 62 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA Celotno dogajanje v upravi se namreč izkazuje v informacijah,44 ki pa jih po drugi strani zahtevajo kot prvi pogoj njenega delovanja (zakoni, smer- nice, računalniški programi …). Delovna mesta v državni upravi imajo izrazito informacijsko naravo (Banovec, 1999): sprejemanje in obdelava sporočil in podatkov, njihova analiza45 ter priprava osnov za nove odločitve in priprava dokumentov za odločanje, kasneje pa spremljanje učinka odločitev, merjenje doseganja postavljenih ciljev. Zaradi tega v glavnem informacijskega vidika državno upravo uvrščamo med temeljne sestavine informatizirane družbe. Organizacije državne uprave med svojim delovanjem ustvarjajo infor- macije in so od njih odvisne. Prvi pogoj je strokovno znanje v najširšem smislu. Razpoložljivost podatkov pa je nujna za njihovo povezovanje in usmerjanje njihovih odnosov z okoljem (Pusić, 1995: 72). Za številne organizacije so informacije hkrati tudi njihov glavni rezultat – izhod, tisto, kar okolje od njih pričakuje. Pomanjkanje potrebnih informacij vodi namreč v negotovost. Negotovost pod določenimi pogoji sicer lahko spodbudi iniciativo in iznajdljivost v organizaciji, lahko pa tudi prepreči vsako dejavnost. Javna uprava je jedro informacijskega mehanizma države, ki zaznava, sprejema in predeluje informacije in na njihovi podlagi pripravlja odloči- tve za potrebe vsega sistema. Na tej podlagi delujejo in odločajo vsi orga- ni države – na zakonodajni, izvršilni (vladni) in upravni ravni (Setnikar Cankar, 1998). Tako kot pri prenovi procesov v podjetjih ima tudi pri prenovi delov- nih procesov v upravi informacijska tehnologija pomembno vlogo. Ne samo v gospodarstvu, tudi v upravi je pogosta močna potreba po izrabi značilnosti in prednosti informacijske tehnologije (predvsem telekomu- nikacij) zaradi hitro spreminjajočega se okolja. Delovni proces razumemo kot zaporedje dejavnosti, ki jih je treba opraviti za uresničitev določenega cilja. Dejavnosti, ki jih je pri izboljša- nju organizacije delovnih procesov treba opraviti, se nanašajo na ugoto- vitev obstoječega izvajanja delovnega procesa, na njegovo analizo, na opredelitev pozitivnih elementov, na pripravo različic izboljšanega nači- na izvajanja delovnega procesa ter na uresničevanje dogovorjenih spre- memb. Reorganiziranje (reinženiring) delovnih procesov torej izvedemo 44 Informacija je podatek, ki je za nekoga koristen. Podatke razumemo kot izraz de- janskih in/ali namišljenih dogodkov v obliki glasu, besedila (znaki in številke) ali slike (mirujoče ali v gibanju). 45 V javni in državni upravi povsod obstaja informacijski proces, ki upravljanje in analize sploh omogoča. Pripravljajo se podlage za odločanje, analize in prognoze idr., da bi bile odločitve boljše, kot jih pripravi in izvede politična konkurenca. V pluralnih ureditvah poznajo vladni resorji svojo konkurenco – opozicijo, ki stalno spremlja njihove dobre, še bolj pa slabe poteze, in je strokovno usposobljena prav za tako delo in se neprestano pripravlja na prevzem oblasti (Banovec, 1999). KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 63 s predhodno analizo procesov, sicer se lahko hitro zgodi, da informatizi- ramo slabo delo. Izboljševanje delovnih procesov je stalen proces. Kot smo že omenili, informatizacija delovnih procesov tudi povzroča, da je potrebno manj časa za opravljanje ustaljenih in ostane več časa za izvajanje neustaljenih nalog. Ker se lahko posamezniki tako bolj posve- čajo opravljanju strokovnega dela, vpliva to na spodbujanje njihove ustvarjalnosti in kakovosti dela kot tudi omogoča pripravo različic stro- kovnih informacij, ki so podlaga za odločanje. Poudarek na opravljanju neustaljenih del, uporaba sodobne informacijske tehnologije, neprekinje- nost sprememb – vse to zahteva stalno pridobivanje novega znanja in spretnosti. Informacijska tehnologija podpira delovne (poslovne) procese na raz- lične načine (Earl, 1989): • podpira izvajanje opredeljene poslovne strategije (z računalniškimi programi lahko podpremo izvajanje vsake postavljene poslovne strate- gije; npr. če je izbrana poslovna strategija stroškovne učinkovitosti, je treba računalniško podpreti spremljanje stroškov po različnih elemen- tih, primerjave z načrtovanimi stroški, analize, razne kalkulacije, ipd.); • informacijska tehnologija lahko odpre nove strateške možnosti (infor- macijska podpora delovnim procesom lahko omogoči racionalizacijo izvajanja poslovnih dejavnosti ipd.); • možnosti informacijske tehnologije zahtevajo odločitve na strateški ravni (npr.: odločitev za vključitev v računalniško izmenjavo podatkov, sprejemanje elektronskih vlog idr.). Govorimo lahko tudi o povratnem vplivu strategije informatike na strate- gijo poslovnega sistema, saj različne strategije razvoja informatike omo- gočajo izbor drugačnih strategij organiziranosti struktur in procesov v or- ganizaciji. Informacije kot produkcijski faktor Stopnja informatizacije storitev in izdelkov državne uprave stalno naraš- ča, predvsem zaradi značilnosti in možnosti sodobne informacijske teh- nologije in njene vedno večje cenovne dostopnosti. Z informatizacijo delovnih procesov lahko bistveno vplivamo na nižanje stroškov zagotav- ljanja storitev državne uprave. Informatizacija je pomemben dejavnik zagotavljanja konkurenčne prednosti organizacij, podjetij in institucij. Cena informacijske tehnologije že od leta 1965 (Žurga, 1995) stalno pada, njena zmogljivost pa se povečuje.46 Delež informacije se v struktu- ri izdelka in storitve v primerjavi z deleži vključenega dela, materiala in 46 Usmeritev zadnjih 10 let npr. je, da se moč računalniškega procesorja podvoji vsako leto in pol. 64 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA energije stalno povečuje. Stroški dela, materiala in energije kažejo usme- ritev povečevanja, medtem, ko se stroški informacije zaradi navedenih usmeritev znižujejo (Lesjak, 1990). Zato ugotavljamo, da, večji ko je de- lež informacije, vsebovan v strukturi izdelka in/ali storitve, bolj se lahko nižajo stroški izdelave izdelka oziroma zagotavljanja storitve. Panoge, ki so informacijsko intenzivne (bančništvo, zavarovalništvo ipd.), to že s pridom uporabljajo pri nižanju stroškov svojih storitev, po- sledično nižajo cene svojih storitev ter si zagotavljajo boljšo konurenč- nost in večji tržni delež. Informacijsko intenzivne panoge veliko vlagajo v informacijsko tehnologijo in v informacijski sistem ter se za razvoj infor- macijsko podprtih rešitev tudi povezujejo in celo skupno ustanavljajo podjetja, ki skrbijo za informacijsko podprtost njihovega poslovanja. Informacija je torej postala pomemben produkcijski faktor in gibalo gospodarstva. Informacija je bila vedno obravnavana kot nekaj (Gualtieri, 1998), kar lahko upravljamo (zbiramo, razvrščamo, uredimo, hranimo, zbrišemo, uničimo). Ob prehodu iz »papirno zasnovanega« sveta v elektronsko za- snovano multimedijsko informacijsko družbo pa informacijo vedno bolj vidimo kot vir, ki ima vrednost nad njeno trenutno uporabo. Vedno po- membnejše postaja strateško upravljanje informacij. Zaradi visoke stopnje vsebovanosti informacije v dejavnostih in stori- tvah državne uprave je na tem področju mogoče bistveno znižati stroške državne uprave, ob tem pa uresničiti tudi nekatere druge cilje, kot so npr.: komunikacijska razpoložljivost informacij, povezljivost, novi načini zagotavljanja storitev, preglednost, idr. Pretok informacij med ravnmi menedžmenta Drucker (1990) meni, da imajo današnje organizacije ogromno informa- cijsko zmožnost (kapaciteto). To pa posledično pomeni, da so organizaci- je lahko bolj ploske in v manj ravneh. Vsaka raven menedžmenta je nam- reč kretnica, ki v informacijski verigi sporočila prepolovi in podvoji motnje, iz česar sledi, da mora vsak posameznik v organizaciji informaci- je jemati resno, sicer se organizacija lahko zgubi v nepomembnih podat- kih. Ljudje v organizacijah, ki temeljijo na informacijah, morajo pred- vsem prevzeti odgovornost za sporazumevanje navzgor. To pa zahteva resno obravnavanje informacij, predvsem pa ustrezno organiziranje informacijskih tokov. Drucker tudi meni, da je organizacijo treba graditi okoli informacije in sporazumevanja in ne okoli hierarhije ter pri tem odgovoriti na dve temeljni vprašanji: • Katere informacije potrebuje posameznik pri svojem delu – od koga, kdaj, kako? • Katero informacijo mora posameznik dati drugim, da bodo drugi lahko opra- vili svoje delo, v kakšni obliki in kdaj? KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 65 INFORMACIJSKA TEHNOLOGIJA IN INFORMACIJSKA DRUŽBA Informacijska tehnologija Informacijska tehnologija (IT) so sredstva in vedenje o obravnavanju podatkov: o zbiranju, obdelovanju, hranjenju, posredovanju ter prenaša- nju podatkov in o oblikovanju informacij (Gričar, 1994). V ožjem smislu so to računalniki, telekomunikacije in sredstva za pisarniško poslovanje. Z drugega vidika informacijsko tehnologijo sestavljajo računalniška oprema, računalniški programi, telekomunikacije in ustrezne tehnike in postopki. Györkös (1998) s pojmom informacijska tehnologija razume tehnolo- gije za obdelavo informacij, vključno s strojno in programsko opremo, komunikacijskimi tehnologijami in storitvami, ki so s tem povezane. V literaturi in različnih virih se poleg izraza informacijska tehnologija uporabljajo tudi izrazi kot npr.: informacijska in komunikacijska tehno- logija, informacijska in telekomunikacijska tehnologija in drugi. V tem delu bomo uporabljali izraz informacijska tehnologija skladno z navedeno opredelitvijo. Gualtieri v študiji iz leta 1998 opredeljuje pojem nove tehnologije in govori o »starih« novih tehnologijah (faksi, mobilni telefoni, interaktivni zvočni odzivniki, tele-centri) in o »novejših« novih tehnologijah (touch- tone data entry, video-konference, CD ROM, internet (vključno z elek- tronsko pošto, spletnimi stranmi, uporabniškimi skupinami), intranet (notranje oziroma lokalne računalniške mreže), ekstranet (zasebni inter- neti), spletna televizija). Dejansko se seznam novih tehnologij izredno hitro spreminja. Stabil- na na njem sta računalnik in zaslon (računalniški ali televizijski), ki – zaenkrat še – ostaja glavni uporabniški vmesnik. Nove informacijske tehnologije imajo številne prednosti (Gualtieri, 1998): • hitrost (krajšanje časov in razdalj), • neformalnost, • relativna enostavnost dostopa, • možnost za ciljno usmerjanje, • relativno nizki stroški. Usmeritve, ki prispevajo k vse večjemu prodoru informacijske tehnologi- je v organizacije, so (Žurga, 1995): • zniževanje cen in povečevanje zmogljivosti informacijske tehnologije, • zniževanje stroškov informacijske tehnologije v primerjavi z naraščajo- čimi stroški materiala, surovin, energije in dela, 66 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA • naraščajoča potreba po hitri, zanesljivi informacijski izmenjavi med dobavitelji in kupci predvsem zaradi hitro spreminjajočih se izdelkov in storitev, • razvoj napotil, standardov in protokolov v posameznih panogah, • naraščajoča zmogljivost in kakovost informacijske tehnologije, kar omogoča uporabo IT v podjetju na poslovno občutljivih področjih, kot je npr. odnos do kupca; manj zanesljiva tehnologija bi bila tukaj povsem neustrezna, • naraščajoča prizadevanja organizacij, da izdelkom dodajo več vred- nosti. Pomensko, po uporabi, lahko informacijsko tehnologijo delimo na tri ravni (Jaklič et al.47, 1999): 1. IT globalnega pomena: izmenjava podatkov (med državami, v državi), velike državne baze podatkov, računalniška omrežja. Tu je vse stan- dardizirano oziroma bi moralo biti. 2. IT kot del informacijskega sistema v organizaciji: Sem spadajo uporabniš- ke rešitve (programske rešitve – programi), interna računalniška omrežja (intranet), sistemi za podporo upravljanja, direktorski infor- macijski sistem in drugi podsistemi. Veliko tovrstne informacijske teh- nologije je splošno uporabne in standardizirane. Njena uporaba lahko zahteva določene organizacijske prilagoditve, v posameznih družbenih okoljih pa je treba to tehnologijo mnogokrat tudi dopolniti in prilago- diti njegovim posebnostim. 3. IT posebnega pomena: Je namenjena posebnim uporabniškim rešitvam, za katere ni na voljo standardnih rešitev. To so lahko posebne rešitve za posamezno poslovno funkcijo in proces, optimizacije, simulacije, ekspertne rešitve ter vključevanje teh doma razvitih rešitev v stan- dardno informacijsko tehnologijo ravni 1 in 2. Informacijska družba Pojem informacijska družba označuje hitro razraščanje rabe informacij- skih in telekomunikacijskih tehnologij skupno s socialnimi, političnimi, kulturnimi in gospodarskimi vplivi, ki jih imajo na družbo, vlade in gos- podarstvo (Gualtieri, 1998). Informacijska družba je družba, katere delo- vanje temelji na podatkih in informacijah. Te so tako pomembne, da je njihovo delovanje brez informacij zelo oteženo ali celo nemogoče. 47 Na Ekonomski fakulteti v Ljubljani teče večletni raziskovalni projekt Ekonomski izzivi Slovenije: rast, Evropa, konkurenčnost, informatizacija, v okviru katerega poteka tudi podprojekt Informatizacija. Pri tem podrobneje proučujejo dva vidika: vpliv IT na poslovno uspešnost in vlogo države pri razvoju informatizacije, saj ima velik del informacij naravo javne dobrine. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 67 Informacijska družba kot nova družbena oblika je posledica intenzivne- ga tehnično-tehnološkega in ekonomskega razvoja v povezavi z uveljav- ljanjem meril globalnega trga (Groznik in Kovačič, 1999). Glavne razlike med družbo danes in vzpostavljajočo se informacijsko družbo je (Gualtieri, 1998), da informacijska družba je in bo še: • bolje notranje povezana, • bolj interaktivna, • še hitrejšega tempa, • informacijsko bogata, • neformalna, • lažje dostopna in • bolj negotova. Informacijska družba zahteva določeno stopnjo gospodarske razvito- sti, saj jo mora podpirati ustrezna informacijska infrastruktura (Györkös, 1998: 20). Prehod v informacijsko družbo prinaša s seboj predvsem izjemno odprtost in prost ter nenadzorovan dostop do informacij in komunikacij. O informacijski družbi torej lahko govorimo, kadar je: • informacija osnovna dobrina in je temu primerno dosegljiva, • znanje o IT dostopno in • komunikacijska tehnologija dovolj razvita, da omogoča vzpostavitev informacijske družbe. Evropska unija in prehod v informacijsko družbo Evropska unija je prehod iz industrijske oziroma postindustrijske v infor- macijsko družbo spoznala kot edino možnost in se vanj tvorno vključuje, zlasti z vzpostavljanjem osnov za evropski prehod v industrijsko družbo (Groznik in Kovačič, 1999). Ključni dokumenti Evropske unije, ki so stra- teškega pomena tudi za Slovenijo, so predvsem: • Evropska unija in globalna informacijska družba – Priporočila Evrop- skemu svetu (Bangemannovo poročilo)48, • Globalna informacijska omrežja (Bonska deklaracija, 1997), • Zelena knjiga49 o zbliževanju telekomunikacijskega sektorja, javnih medijev in informacijske tehnologije in njenem vplivu na državne pravne predpise – Na poti v informacijsko družbo (gradivo, znano pod imenom Zelena knjiga o zbliževanju), 48 Bangemann M. et al.: Europe and the Global Information Society – Recommenda- tions to the European Council. Evropska komisija, Bruselj, 1994. 49 Green Paper on the Convergence of the Telecommunications, Media and Informa- tion Technology Sectors, and the Implications for Regulation. Evropska komisija, Bruselj, 1997. 68 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA Bangemannovo poročilo iz leta 1994 je vizija evropske informacij- ske družbe. Nova priložnost se ponuja z novo tehnologijo in stori- tvami, ki bodo na gospodarskem področju povzročile povečanje storilnosti in omogočile razvoj novih proizvodov in storitev. Bonska deklaracija iz leta 1997 odpira pot prostemu pretoku informacij v Evropski uniji in elektronskemu poslovanju. Elek- tronsko poslovanje danes je preseglo okvire elektronske izmenja- ve podatkov in je zasnovano na pridobitvah interneta in spremlja- jočih storitev. Cilja Evropske unije pri prehodu v informacijsko družbo sta predvsem (Bangemann, 1997b): • pripraviti Evropo za čim bolj tekoč prehod v globalno informacijsko družbo, • imeti dejavno vlogo pri oblikovanju novih svetovnih okvirov za komu- nikacije za vse. Izzive vidi Bangemann (1997a) predvsem v: • iskanju novih političnih mehanizmov za obravnavanje vedno večjega tehnološkega napredka, • spodbujanju mednarodne skupnosti odločevalcev za razvoj in uporabo mednarodnih okvirov, ki lahko spodbudijo novo rast globalnih komu- nikacij in bi koristiti vsemu svetu. Slovenija in prehod v informacijsko družbo Groznik in Kovačič (1999) menita, da je struktura slovenskega gospo- darstva, ki je ob osamosvojitvi izražala dolgoletno plansko usmeritev, izrazito neugodna za prehod v sodobno informacijsko družbo. Po nju- nem mnenju so najbolj izpostavljene delovno intenzivne panoge, ki zara- di pomanjkanja naložb v posodobitev in razvoj trpijo zaradi nizke storil- nosti in nekonkurenčnosti. Ker ekonomsko še nismo na razvojni stopnji držav EU, se trenutno srečujemo predvsem z nekaterimi drugimi proble- mi, povezanimi predvsem s prehodom v tržno gospodarstvo, kar oddalju- je vprašanje in pomen informacijske družbe in vloge Slovenije v njej. Če želi Slovenija izboljšati gospodarski položaj države in povečati eko- nomsko rast, mora upoštevati korenite spremembe in uporabiti informa- cijsko tehnologijo kot gonilno silo nadaljnjega razvoja. Nadaljnji gospo- darski in družbeni razvoj je možen le z upoštevanjem informacijske tehnologije, ki je z izdelki informacijske industrije in storitev usmeritev svetovnega razvoja, zato bo potrebna nova razvojna pot, ki bo Slovenijo sposobna popeljati v informacijsko družbo. Pri oblikovanju poti v infor- macijsko družbo Groznik in Kovačič ločita vlogo države in vlogo gospo- darskih subjektov. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 69 Vloga države Zaradi globalne narave informacijske družbe se bo Slovenija prisiljena vključevati v svetovna gibanja. Slovenija še nima izdelane nacionalne strategije prehoda v informacijsko družbo, vendar pa po mnenju Grozni- ka in Kovačiča – sama strategija prehoda v informacijsko družbo ni do- volj, saj je povezana z gospodarskim, socialnim in družbenim razvojem, zaradi česar je potrebna širša strategija, ki zajema vse prvine prehoda v informacijsko družbo. Strategija prehoda Slovenije v informacijsko druž- bo bi morala biti del splošne razvojne strategije Slovenije in še posebej strategije gospodarskega razvoja. Država mora poskrbeti za temelje prehoda v informacijsko družbo, s tem da omogoči vzpostavitev telekomunikacijske infrastrukture in s pri- mernimi tarifami in storitvami zagotovi zakonske okvire, pozitivno izrabi vlogo javnega sektorja in ustvari raziskovalno razvojne in izobraževalne osnove. Vlogo države pri prehodu v informacijsko družbo vidita predvsem v določitvi strateških usmeritev in zagotavlju potrebnih izhodišč prehoda v informacijsko družbo, vendar pa je glavna pobuda prehoda v rokah gos- podarskih subjektov. Vloga gospodarskih subjektov Gonilna sila družbenega in gospodarskega prehoda v informacijsko družbo mora biti zasebni sektor,50 to so gospodarski subjekti. Glede na to, da informacijska družba (Groznik in Kovačič, 1999) temelji na znanju, novih storitvah in izdelkih, novih načinih poslovanja in visoki konku- renčnosti, morajo gospodarski subjekti spoznati, da je uspešno konkuri- ranje na globalnem trgu možno le z uporabo modernih znanj, tehnično tehnološkega napredka in informatizacije poslovanja, s čimer si zagotovi- jo dvig lastne konkurenčnosti in posledično konkurenčnosti celotnega gospodarstva. Vlada Republike Slovenije je na svoji 12. seji dne 7. februarja 2001 sprejela Strategijo elektronskega poslovanja v javni upravi RS za obdobje od leta 2001 do leta 2004, ki je osnova za prehod slovenske javne uprave v informacijsko družbo v naslednjih štirih letih, s poudarkom na uvedbi elektronskega poslovanja. Strategi- ja predvideva najkasneje do leta 2004 uvedbo elektronskega po- slovanja v postopke v javni upravi ter v vse pomembnejše uprav- ne storitve za fizične in pravne osebe. Bistvo uvedbe elektronskega poslovanja v javno upravo je zagoto- viti enostaven, hiter, kakovosten in poceni dostop državljanov in gospodarskih subjektov do informacij in storitev javne uprave s 50 Glej tudi Bonsko deklaracijo. 70 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA pomočjo sodobne informacijsko-komunikacijske tehnologije ter zagotoviti večjo preglednost in učinkovitost dela javne uprave. Besedilo je izvzeto iz dokumenta Pismo o nameri zagotavljanja ena- kih možnosti elektronskega poslovanja za vse državljane, 51 ki sta ga podpisala generalni sekretar Vlade RS in minister za informacij- sko družbo. VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE PRI DELOVANJU IN UPRAVLJANJU JAVNEGA SEKTORJA Že v prejšnjih poglavjih smo omenili številna področja, na katera vpliva sodobna informacijska tehnologija. V nadaljevanju so prikazani vplivi informacijske tehnologije na strategijo organizacije, na javni menedž- ment ter na oblikovanje politik in demokratizacijo. Vplivi informacijske tehnologije na strategijo organizacije Številni so vplivi sodobne informacijske tehnologije na strategijo poslov- nega sistema: • Informacijska tehnologija ne podpira samo izvajanja neke strategije z doseganjem npr. večje učinkovitosti poslovnega sistema, ampak – kar je še pomembnejše – uvaja nove strategije poslovnega sistema. Primer: zmožnost spremljanja stroškov na zelo podrobni ravni omogoča ure- sničevanje strategije nizkih stroškov. • Informacijska tehnologija vpliva na cilje poslovnega sistema. Po eni strani omogoča njihovo lažje in hitrejše uresničevanje s podporo vsem dejavnostim poslovnega sistema, po drugi strani pa prispeva k usmer- janju pozornosti, npr: na varovanje okolja, blaginjo zaposlenih ipd. • Informacijska tehnologija vpliva na zgradbo poslovnega sistema v smi- slu decentralizacije oziroma samostojnosti organizacijskih enot po eni strani ter z zmanjševanjem ravni upravljanja na drugi strani. • V poslovnih sistemih se spreminja sistem sporazumevanja; utečeni po- stopki, s katerimi so zaposleni vse bolj obremenjeni, postajajo vse bolj predpisani in avtomatizirani, ustvarjalni postopki pa so vedno bolj prepuščeni posameznikovi ustvarjalnosti in iznajdljivosti. • Sodobna informacijska tehnologija vpliva na spretnosti oziroma zna- nje, ki je potrebno poslovnemu sistemu. Bistveno bo spremenila in že spreminja potrebno kvalifikacijsko sestavo zaposlenih, njihovo potreb- no število, njihov delovni čas, vpliva na njihovo navzočnost v poslov- 51 http://www.gov.si/cvi/pismo_o_nameri.htm (5. 5. 2001). KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 71 nem sistemu ipd. V prihodnosti bomo zaposlovali visoko usposobljene strokovnjake zelo širokega profila znanja. • Dosežki sodobne informacijske tehnologije in njen vpliv na poslovne sisteme zahtevajo od menedžerjev drugačen stil upravljanja in s tem v zvezi vse več drugega znanja, predvsem informacijskega. Glede na to, da so informacije in informacijska tehnologija pomemben vir poslov- nega sistema, je nujno potrebno strateško planiranje tega vira, pri ka- terem morajo menedžerji intenzivno delovati. Vplivi informacijske tehnologije na javni menedžment Glede na to, da je procesiranje informacij značilno za delovanje upravnih sistemov, je pričakovati visoko vključenost javnih menedžerjev, pred- vsem zaradi teh vidikov: 1. Pomemben del dejavnosti menedžerjev (tudi) v javni upravi obsegajo t. i. informacijske vloge.52 Tu menedžerji procesirajo informacije. Da lahko menedžerji obveščajo druge (odločitve, načrti, cilji, vplivanje na javno mnenje z odnosi z javnostmi, govori idr.) oziroma pošiljajo izhodne informacije, potrebujejo vhodne informacije, kot npr. stanje zadev iz njihovega področja pristojnosti, ocene bodočih razvojev, vpra- šanja, ki jih je treba rešiti, možne alternative, različne omejitve (zako- nodaja, smernice, odločitve sodišč, mnenja in odločitve drugih vplete- nih strani, …), možne posledice akcij, idr. Vsebina in obseg takega procesiranja informacij temeljita na različnih merilih, kot sta npr. le- galnost in koristnost. Reinermann pravi (1991: 174), da pri tem mene- džerje predvsem zanima, kaj informacijski sistem lahko naredi zanje. 2. Vidik Kaj lahko jaz storim za informacijski sistem izhaja iz dejstva, da je kakovost informacij funkcija kakovosti informacijskih sistemov. Del odgovornosti menedžerjev na njihovem področju delovanja je tudi ob- likovanje in nadzor informacijskega sistema, kar Reinermann imenuje informacijski menedžment – upravljanje informacij. Upravljanje infor- macij temelji na merilih, kot so: zanesljivost, pravočasnost, vsestran- skost, jasnost, prijaznost do uporabnika, učinkovitost, uspešnost, zakonitost, ergonomičnost idr. 3. Uveljavitev in omejitve pri uporabi informacij in informacijske tehno- logije v družbi so postali javna zadeva. 52 Informacijske vloge menedžerjev so pregledovalne (iskanje, pridobivanje in pregledovanje informacij), posredovalne (pošiljanje informacij članom organizaci- je), predstavniške (dajanje ustreznih informacij drugim, predvsem javnosti). Po- leg informacijskih vlog menedžerjev Možina (1994) opredeli še medosebne vloge menedžerjev (zastopniška, voditeljska in povezovalna vloga) in vloge odločanja menedžerjev (podjetniška, reševalska, razdeljevalska in pogajalska vloga). 72 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA Priložnosti za bolje obveščene javne menedžerje se kažejo predvsem na naslednjih področjih (Reinermann, 1991: 174–176): • nove značilnosti informacijske tehnologije omogočajo menedžerjem izboljšati lastno oskrbo z boljšimi informacijami, • izboljšane možnosti doseganja in prikazovanja podatkov in informacij o delovanju (delovni izvedbi) organizacij v javni (in državni) upravi, po področjih delovanja in po drugih merilih (regije, vrste uporabnikov ipd.), • izboljšane možnosti za informacijsko podprtost notranjih upravljav- skih nalog. Vplivi informacijske tehnologije na oblikovanje politik in demokratizacijo Izvedene so bile številne raziskave in konference (predvsem v državah OECD), ki skušajo ugotoviti, kako in v kolikšni meri nove informacijske in telekomunikacijske tehnologije ter prihajajoča informacijska družba spreminjajo načine delovanja vlad v ravnanju z informacijami pri odloča- nju o politiki in o spremembah na področju demokratizacije. Organizacija OECD (Gualtieri, 1998) je proučevala vpliv informacijske družbe na proces oblikovanja politik in demokratizacijo. V analizo je bilo vključenih osem držav OECD: Kanada, Danska, Italija, Norveška, Špani- ja, Švica, Velika Britanija in Združene države Amerike. Ugotovitve študije so, da se vplivi novih tehnologij in informacijske družbe polagoma večajo in da se razlikujejo od države do države. Tehno- logija se razvija zelo hitro, informacijska družba počasneje. Institucije in procesi so še vedno zasnovani na tradicionalnih načinih razmišljanja. Študija tudi ugotavlja, da so vplivi novih tehnologij na politično okolje v določeni meri celo negativni in ne kažejo povečane preglednosti udelež- be javnosti pri oblikovanju politik, vsaj ne značilne, in da bistveno bolj vplivajo na odločevalce in na demokracijo drugi dejavniki: socialni in kulturni razvoj, prednostne naloge vlade, politična volja in ustroj insti- tucij. Zaradi uvajanja novih informacijskih in telekomunikacijskih tehnolo- gij pa je vse več informacij hitreje dostopnih, kar vpliva na glavne udele- žence procesov določanja politik na različne načine: • Bolje obveščeni mediji, ki zato tudi več sprašujejo. • Bolje obveščene interesne skupine, medsebojno bolje povezane z mre- žami in zato lažje vplivajo na upravo – predvsem na njeno srednjo raven, medtem ko je njihov dostop do (naj)višje ravni še vedno relativ- no omejen. • Lobisti, ki ne uporabljajo novih tehnologij za pridobivanje podpore interesom svojih strank, lahko izgubijo nekaj svoje moči. Njihovi prin- cipali lahko zdaj namreč neposredno dobijo informacije, ki bi jih jim KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 73 sicer morali zagotavljati oni. Ne glede na to pa imajo še vedno dostop do odločevalcev. • Politične stranke so se dobro prilagodile rastoči informacijski družbi in prevzele številne nove tehnologije za pridobivanje finančnih sredstev, organiziranje sodelavcev, dajanje svojih informacij in za nevtraliziranje opozicije. • Zakonodajalci so vedno bolj stisnjeni med javnostjo in izvršilno vejo. Nove tehnologije omogočajo, da postaja vedno bolj realna plebiscitar- na demokracija, kar povzroča pritiske na predstavniško demokracijo. • Razmerja z javnostjo se niso veliko spremenila: stiki so sicer hitrejši, vpliv na odločevalce pa ni nujno večji. • Upravni aparat povečuje svoj vpliv in ugled, ker ima na razpolago vire za povečevanje svoje združevalne in svetovalne vloge. Pri določanju politik vlade kombinirajo uporabo papirnih in elektronskih sistemov, na obeh glavnih področjih uporabe informacij: • Za zbiranje informacij so v uporabi v glavnem tradicionalni načini, kot so: pisma, pisni predlogi, telefonski pogovori, neformalna srečanja, bolj ali manj javni posvetovalni procesi, formalna zaslišanja, spremljanje medijev idr.; sodobna informacijska tehnologija se ne uporablja veliko. • Bolj se uporabljajo nove tehnologije za razširitev in prenos podatkov in informacij o že sprejetih odločitvah, vendar se tudi za to zelo uporab- ljajo tradicionalne poti. Informacijska družba in nove tehnologije niso veliko prispevale k spod- bujanju demokratičnih vrednot, kot so npr. pogostnost in kakovost ude- ležbe ali pa preglednost oblikovanja politik in upravljanja (Gualtieri, 1998). Po drugi strani pa imajo nove tehnologije zmožnosti za pospešitev nekaterih drugih pomembnih elementov demokracije: pristojnosti, poli- tične enakosti, svobode govora in združevanja, obravnavanja in vloge manjšin, še posebno ko bodo postale še enostavnejše za uporabo in še bolj razširjene. INFORMACIJSKA TEHNOLOGIJA IN STORITVE DRŽAVNE UPRAVE Informacijska tehnologija je že do zdaj močno vplivala na delovanje orga- nizacij državne uprave in bo še bolj. Informacijska tehnologija zelo vpliva ne samo na delovanje organizacij državne uprave, pač pa tudi na storitve, ki jih državna uprava zagotavlja in izvaja. Vpliv informacijske tehnologije na tem področju je močno izražen in bo še bolj. Reinermann (1995) ugo- tavlja, da sta kakovost državne uprave in kakovost informacijskega siste- ma vedno bolj medsebojno odvisni. Glede na razvoj novega javnega 74 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA menedžmenta in vedno večje uporabe informacijske tehnologije, Reiner- mann govori tudi o novi državni upravi ter opredeli te procese ‘nove državne uprave’: • prosta komunikacija in razširjanje znanja, • elektronsko izmenjevanje podatkov, • podpora delovnim procesom in podpora delovnim skupinam, • obravnavanje strokovnih in pravnih problemov varnosti. Elektronska uprava Vedno pogosteje se uporabljajo izrazi kot digitalna uprava, elektronska uprava in podobni. Ti novi izrazi so pravzaprav novi načini zagotavljanja storitev uprave. Tri glavne funkcije elektronske uprave, kot jih opredeli Evropska ko- misija (1999), so: • informacijske storitve za doseganje urejenih informacij na zahtevo (npr. spletne strani), • komunikacijske storitve za povezavo s posamezniki (fizičnimi ali prav- nimi osebami) ali skupinami ljudi (npr. elektronska pošta, diskusijska omizja), • transakcijske storitve za pridobivanje izdelkov ali storitev neposredno ali za pošiljanje podatkov (npr. upravni obrazci, glasovanje). Preglednica prikazuje pregled možnih storitev in njihovih področij uporabe: Preglednica 3: Tipologija storitev elektronske uprave Informacijske storitve Komunikacijske storitve Transakcijske storitve Vsakodnevno življenje informacije o ● Razprave, namenjene npr.: rezervacija zaposlitvah, ● vsakodnevnemu kart, prijava stanovanjskem področju, ● življenju; na tečaj idr. izobraževanju, zdravstvu, ● oglasne deske: prevozu, okolju idr. ● delovna mesta, stanovanja … Teleuprava ● katalog javnih storitev, Stiki z javnimi uslužbenci ● Elektronske vloge, ● opisi in informacije o po elektronski pošti. ● prijave na razpise, ● upravnih postopkih, ● davčne napovedi, ● javni registri in ● idr. ● podatkovne baze Politično delovanje ● zakoni, parlamentarni ● Razprave, namenjene ● referendum, ● dokumenti, politični ● političnim vprašanjem; ● volitve, ● programi, konferenčni ● stiki s politiki ● javnomnenjske ● dokumenti; ● po elektronski pošti. ● raziskave, ● širše informacije ● peticije ● za odločanje Prirejeno po: Evropska komisija, 1999: Public Sector Information: A Key Resource for Europe. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 75 Transakcijske storitve v splošnem vidimo kot prihodnost elektronske uprave glede na to, da imajo različni obrazci ključno vlogo v vseh uprav- nih procesih. Elektronsko poslovanje v javnem sektorju in državni upravi Elektronsko poslovanje je način poslovanja, ki temelji na izrabi značilno- sti sodobne informacijske tehnologije ter vnaša v poslovanje udeležencev veliko in velike spremembe. Gričar (1999) meni, da je z elektronskim poslovanjem mogoče izboljšati konkurenčnost posamezne organizacije in konkurenčnost posamezne države ter ocenjuje, da se bo elektronsko poslovanje kot način poslovanja splošno uveljavilo v naslednjih petih do desetih letih. Elektronsko poslovanje pomeni delitev (sharing) poslovnih informacij, vzdrževanje poslovnih odnosov in izvajanje poslovnih transakcij po tele- komunikacijskih omrežjih (Zwass, 1998). Tradicionalno elektronsko poslovanje je potekalo po informacijskih tehnologijah elektronske izmenjave podatkov (EDI) po ustreznih omreži- jih. V današnjem času pa se elektronsko poslovanje seli na internet. Elektronsko poslovanje je prav zaradi uporabe interneta postalo bistveno bolj razširjeno, njegova vloga pa je spremenjena. V današnjem poslovnem okolju so postale meje med organizacijami nevidne, ločevanje med poslovnimi procesi med organizacijami in tistimi poslovnimi procesi, ki se izvajajo znotraj organizacij(e) pa je pogosto neproduktivno. Zato današnje razumevanje elektronskega poslovanja vključuje odnose in transakcije med organizacijami in tudi organizacijske procese, ki podpirajo poslovanje v posamezni organizaciji. Elektronsko poslovanje omogoča različne oblike povezovanja (Gričar, 1999): • organizacijsko povezovanje; Gre za povezovanje funkcij (organizacijskih enot) v organizaciji. Pogoj za tako povezovanje je sprejet procesni način gledanja na organizira- nost. • medorganizacijsko povezovanje; Povezovanje organizacij različnih dejavnosti, ki sodelujejo v oskrboval- ni verigi: proizvodnja, trgovina, prevoz, zavarovanje, bančništvo, tele- komunikacije, državna uprava. • povezovanje strok; • povezovanje zasebnih in vladnih organizacij; S procesnega vidika in vidika uporabe informacijske tehnologije v organizacijah se kaže, da imajo organizacije obeh vrst veliko skupne- ga. Državna uprava je v bistvu velika družba, informacijska tehnologi- ja je v organizacijah obeh vrst podobna. 76 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA • povezovanje velikih in majhnih organizacij; • povezovanje organizacij in univerz; Elektronskega poslovanja ni mogoče proučevati in poučevati brez poz- navanja poslovnih procesov pri uporabi najsodobnejše informacijske tehnologije. Izobraževanje novih kadrov in že zaposlenih postaja po- goj za uspešno elektronsko poslovanje. • svetovna razsežnost; Z razširitvijo uporabe interneta za poslovanje ni več ne geografskih ne političnih meja. Majhna država lahko deluje podobno kot velika; veli- ka ne bo nujno enako prilagodljiva novim razmeram elektronskega po- slovanja kot majhna. Danes je najbolj v ospredju tehnologija elektronskih trgov in pomeni vzpostavljanje stikov med kupci in prodajalci z uporabo tehnologij inter- neta. Glavne značilnosti elektronskih trgov po McCubbreyju (1998) so: • prilagajanje množičnih izdelkov posebnim zahtevam posameznikov 53 Primer so »storitve časopisnih izrezkov«,54 ki dostavljajo le tiste infor- macije, ki v celoti ustrezajo posebnim profilom osebnih interesov. • globalni doseg Celo zelo majhna podjetja lahko brez težav vstopajo na mednarodne trge s pomočjo svetovnega spleta.55 • neposrednost – izločitev posrednika 56 pomeni, da lahko proizvajalci blaga ali izvajalci storitev z elektronskim poslovanjem neposredno pridejo do potrošnika; prav tako lahko po- trošnik neposredno posluje z vsakim dobaviteljem. Naštetim značilnostim elektronskih trgov lahko dodamo še • razvoj novih storitev Ne gre zgolj za nadomeščanje klasičnega izvajanja obstoječih storitev z elektronskimi mediji, ampak tudi za spodbujanje razvoja povsem no- vih storitev, ki jih trg še ni poznal.57 53 Mass Customization. 54 Clipping Services. 55 Verjetno bo prišlo do velike konkurence ameriškim podjetjem na ameriškem trgu, ki so trenutno močno prevladujoča. 56 Disintermediation. 57 V elektronskem bančništvu Cetinski (1999) napoveduje te nove storitve: celovito trgovanje z vrednostnimi papirji, elektronski denar in elektronska denarnica, elektronsko pošiljanje računov in drugih obremenitev, finančno svetovanje stran- kam, razširitev funkcij pametne kartice (združevanje različnih funkcij na eni sami kartici: identifikacijska kartica, plačilna kartica, zdravstvena kartica, kartica za dostop v prostore …). KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 77 Bangemann (1997b) meni, da je v letu 1997 uporabljalo internet okoli 1 % svetovnega prebivalstva. Meni, da je za nadaljnjo razširjeno uporabo in- terneta, predvsem v poslovanju, treba opredeliti mednarodne okvire, ki pa morajo zadostiti trem zahtevam: 1. Če želimo, da bo bodoče okolje za globalne komunikacije postalo od- prto omrežje, kot je to npr. internet, to pa razviti v virtualni prostor za poslovanje58 in elektronsko trgovino, potem morajo biti uporabniki (podjetja in stranke) prepričani, da so informacije o trgovanju in plačil- ni sistemi varni in zanesljivi, kot tudi morajo biti (v določenih prime- rih) prepričani v identiteto korespondenta ali izvora vsake transakcije. 2. Za vzpostavitev interneta kot virtualnega pravnega prostora59 za izme- njavo pogodb, pravnih formalnosti in za državno upravo morajo upo- rabniki biti prepričani o verodostojnosti elektronskih dokumentov in podatkov, da jih je možno uporabiti kot zakonito dokazno sredstvo in da so dovolj zaščiteni pred namernim ali nenamernim preoblikova- njem. Mehanizmi bodo morali zagotavljati pravno varnost in zaupanje v medijih. 3. Za razvoj interneta kot virtualnega prostora za učenje60 moramo zago- toviti staršem izvajanje njihovega predhodnega nadzora nad vsebina- mi, ki jih njihovi otroci lahko dosegajo. Na voljo bi jim morali biti pripomočki, če bi svoje otroke želeli zaščititi pred nezaželenimi vsebi- nami (pornografija, rasizem, pedofilija in nasilje). Nekatere oblike mrežnega komuniciranja so celo v nasprotju z nacionalnimi zakoni, navadami in kulturo držav. Julija 1998 je bil na 11. letni konferenci o elektronskem poslovanju (Bled) organiziran poseben sestanek na temo Elektronsko poslovanje v informacij- ski družbi. Preglednica 4: Razvrstitev skupin, obravnavanih v okviru teme Elektronsko poslovanje v informacijski družbi Pomembnost za raziskovanje Skupina Splošna pomembnost 1. organizacijsko spreminjanje 3. 2. izboljšanje procesov, modeliranje 19. 3. menedžment 7. 4. stroški nasproti koristim (cost/benefit) 4. 5. kadrovska dinamika 8. 6. socialne posledice 14. 7. varnost 1. 8. logistika 9. 58 Virtual Space for Business. 59 Virtual Legal Space. 60 Virtual Space for Learning. 78 VLOGA INFORMACIJSKE TEHNOLOGIJE IN INFORMACIJSKEGA SISTEMA 9. tehnološka infrastruktura 6. 10. standardi in protokoli 5. 11. pravna ureditev 2. 12. nove storitve/modeli 16. 13. veriga dodane vrednosti 17. 14. uporabniški vmesnik 11. 15. načrtovanje/razvoj 15. 16. izobraževanje 13. 17. trženje 10. 18. prodiranje inovacij 21. 19. upravljanje inovacij/navigacija 18. 20. državna uprava 12. 21. srednja in manjša podjetja 20. 22. geografske razlike 22. Sestanka (Vogel, 1999: 163) se je udeležilo 56 vodilnih praktikov in razi- skovalcev iz podjetij, vladnih organizacij in univerz iz 19-ih držav in petih celin. Opredelili so 174 zadev skupaj s 531 komentarji; zadeve so združili v 22 skupin ali razredov. Udeleženci sestanka so 22 skupin razvrstili po pomembnosti za razi- skovanje in po splošni pomembnosti in so prikazane v preglednici 4. Glede na obravnavano tematiko podrobneje prikazujemo izide za dr- žavno upravo, pravno ureditev ter standarde in protokole. Državna uprava Ocenjena je bila kot 20. najpomembnejša skupina z vidika raziskova- nja (od skupno 22), vendar pa je bilo v njenem okviru ustvarjenih naj- več zadev in veliko z njimi povezanih razlag. Razprava se je osredoto- čala na vlogo države: kolikšen je obseg zadev, na katere naj vpliva in kakšni naj bosta dinamika in stopnja dejavnosti. Mnenja razpravljav- cev so bila različna: nekateri so zagovarjali zelo dejavno vlogo države z visoko stopnjo državne suverenosti, medtem ko so drugi podpirali pa- sivnejšo vlogo države in poudarjali širše mednarodno ozadje elektron- skega poslovanja. Glede na splošen pomen se je ta skupina uvrstila na 12. mesto med 22 skupinami. Med razpravljavci so bile izkazane velike razlike v pogledih, soglasje med njimi je bilo pri tej skupini najnižje. Pravna ureditev Zadeve in razlage, povezane s pravno ureditvijo, so se v glavnem nana- šale na nalogo države, da zagotovi stabilno in trdno pravno okolje, ki bo jamčilo varnost in zasebnost pri poslovanju. Po splošni pomembno- sti si je ta skupina pridobila 2. mesto od 22-ih in izkazala tudi najvišjo stopnjo strinjanja med udeleženci sestanka, po pomembnosti za razi- skovanje pa se je uvrstila na 11. mesto. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 79 Standardi in protokoli Po splošni pomembnosti se je skupina uvrstila na 5. mesto, po po- membnosti za raziskovanje pa na 10. mesto od 22-ih. Udeleženci so poudarili standardizacijo kod in odprti RIP, razpravljali so o strokov- nih, pravnih in političnih posledicah ter posebej poudarili, da standar- di ne smejo ustvariti monopolov. 80 81 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI Zahteve, s katerimi se srečujejo organizacije v upravi, usmerjajo njihovo delovanje v splošnem v dveh smereh: • v iskanje učinkovitejših pristopov pri vodenju, upravljanju in delova- nju ter • k razvoju sistemov spremljanja delovanja in ugotavljanja delovne učin- kovitosti. V tem poglavju se osredotočamo na sisteme spremljanja delovanja in ugotavljanja učinkovitosti v državni upravi. Na tem področju se vedno bolj veča zavedanje potrebe po uporabi različnih orodij, ki so usmerjena v spremljanje in delovanje organizacij(e). Celotno dogajanje, ki je v neprestanem gibanju, narekuje potrebo po stalnem vrednotenju delovanja organizacij(e). Zahteva po stalnem prila- gajanju organizacij okolju in po zagotovitvi ustrezne stopnje prilagodlji- vosti postavlja organizacije v upravi pred dejstvo, da morata postati spremljanje delovanja ter ugotavljanje delovne učinkovitosti standardizi- rani in vsakodnevno orodje vsake organizacije. Ob presojanju delovanja organizacije je treba pozornost usmeriti tudi na razvoj okolja. Katere informacije o okolju so za organizacijo pomem- bne, pa je odvisno od posamezne organizacije, od stopnje vplivanja oko- lja ter od potreb organizacije po odzivanju na spremembe v okolju. SPREMLJANJE DELOVANJA Spremljanje delovanja organizacij v upravi je nujno za ugotavljanje njiho- ve uspešnosti in učinkovitosti in lahko vodi v povečanje njihove uspešno- sti in učinkovitosti. Poleg tega je spremljanje delovanja koristno tudi za testiranje in/ali za izboljševanje prilagodljivosti organizacije (Žurga, 1997b). Namen spremljanja delovanja organizacije mora biti jasno opredeljen. Ob opredeljevanju mehanizmov spremljanja uspešnosti in učinkovitosti delovanja je predvsem treba odgovoriti na vprašanje, kako in v kolikšni meri vključiti spremljanje uspešnosti in učinkovitosti organizacije. Ob tem je treba upoštevati, do katere stopnje ima organizacija vpliv na po- stavljanje ciljev in v kolikšni meri organizacija razpolaga s sredstvi. Ko organizacija sama postavlja cilje, mora spremljati strateške kazalnike. Ko 82 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI cilji služijo kot nabor usmeritev pa se organizacija osredotoča na podatke o tem, v kolikšni meri in kako organizacija dosega cilje. Spremljanje delovanja lahko opredelimo kot pregled delovanja organi- zacije, ki • je časovno naravnan, • prikaže sliko organizacije kot celote ter njenih posameznih delov, funkcij, ipd., • temelji na opredeljenem sistemu spremljanja pomembnih dejavni- kov, • je povezan z relativno širokim naborom različnih vidikov ter • omogoča presojanje delovanja organizacije. Zasnovo spremljanja delovanja organizacije je nujno treba vključiti v šir- še okvire. Poleg spremljanja delovanja, ki je relativno statično orodje, je treba opredeliti še druge vidike spremljanja. Dinamični modeli spremlja- nja delovanja organizacije • zagotavljajo prepoznavanje močnih in šibkih točk v organizaciji, • stalno opozarjajo na cilje ter • vključujejo usmerjevalne mehanizme za uravnavanje delovanja organi- zacije. Odločitev, katero metodo spremljanja delovanja bomo uporabljali, je odvisna od cilja, ki mu sledimo pri spremljanju delovanja. Vidiki delovanja organizacij Pri spremljanju delovanja organizacije v upravi se v splošnem srečamo s štirimi vidiki delovanja: • ekonomičnost procesov, ki jih organizacija izvaja, • učinkovitost delovanja, pri čemer primerjamo dosežen output glede na uporabljene vire (input), • uspešnost organizacije pri doseganju zastavljenih ciljev ter • vplivnost organizacije na okolje, ki ga organizacija dosega s svojim delovanjem. Uspešnost organizacije razumemo kot stopnjo, do katere organizacija uresničuje postavljene cilje. Učinkovitost organizacije je razmerje med vhodom in izhodom, se pravi razmerje med uporabljenimi viri za izdela- vo ene enote rezultata delovanja. Florjančič in Vukovič (1998) opredelita rezultate delovanja organizacij(e) kot celoto delovanja štirih dejavnikov: • organizacije kot celote, • učinkovitosti in uspešnosti organizacije v razmerjih med organizacijo in njenim družbenim okoljem, ki ga sestavljajo druge organizacije, KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 83 • sprejetosti splošnih meril učinkovitosti organizacije, ki so skladna z družbenimi potrebami, povezanimi z ravnjo razvoja in • merljivosti vrednosti njenih proizvodov in storitev. Slika 6: Vidiki delovanja organizacije Odnos med uspešnostjo in učinkovitostjo Uspešnost lahko opredelimo tudi kot (Neely, 1997) stopnjo, do katere so zadovoljene zahteve strank, učinkovitost pa kot merilo ekonomičnosti uporabe virov organizacije pri zagotavljanju dane stopnje zadovoljstva strank. Ta ugotovitev je pomembna predvsem iz dveh razlogov: • identificira dve temeljni razsežnosti delovanja organizacij ter • poudari dejstvo o obstoju notranjih in zunanjih razlogov za izvajanje posebnih dejavnosti. Preglednica 5: Odnos med uspešnostjo in učinkovitostjo uspešnost doseganje nedoseganje ciljev ciljev nižanje I II učinkovitost stroškov izmet III IV Vir: Lane, 1995: The Public Sector: Concepts, Models and Approaches. 84 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI V preglednici je prikazan odnos med uspešnostjo in učinkovitostjo orga- nizacije. Poglejmo si podrobneje skupini II in III. Skupina II bi v določeni meri lahko bila nasprotujoča: kako je lahko organizacija sočasno učinkovita, po drugi strani pa zagotavlja output, ki ni v skladu z njenim namenom? Pri sku- pini III pa se lahko vprašamo: kako je organizacija lahko uspešna ob soča- snem potratnem obnašanju pri uporabi svojih virov? Preglednica kaže, da celotna učinkovitost organizacije ne more biti funkcija samo doseganja ciljev oziroma da je ne moremo razlagati samo kot minimiziranje stroškov, pač pa da moramo pri tem upoštevati oba vidika. Pozitivne elemente želimo namreč povečati (doseganje ciljev), ne- gativne učinke (stroške) pa želimo zmanjšati. Če gledamo na posamezne prvine ločeno, vidimo, da posamično ne eden in ne drugi ne moreta biti ustrezno merilo: maksimiziranje učinkov brez ustreznega nižanja stroš- kov virov kot tudi minimiziranje stroškov brez drugih učinkov ni dovolj. Razvoju ustreznega sistema spremljanja delovanja organizacije je torej treba nameniti posebno skrb, da bodo njegovi rezultati kar najbolje kaza- li dejansko stanje in da bodo ustrezna podlaga ukrepom za izboljšanje delovanja. Pristopi k spremljanju in ocenjevanju delovanja Pri uvajanju načinov in metod vodenja iz zasebnega sektorja v delovanje organizacij v javni upravi gre tudi za uvajanje ustreznih načinov načrto- vanja in nadzora. Koristne možnosti (Hopwood, 1994) se kažejo pred- vsem pri: • izboljšanju postopkov v zvezi s stroški, • natančneje opredeljenih merilih za porazdelitev virov, • izboljšanju informacijskega sistema, • ugotavljanju učinkovitosti zaposlenih in postopkov, • boljših revizijah poslovanja, ki so usmerjene v primerjavo dejanskih rezultatov glede na načrtovane kot tudi z izkušnjami v drugih orga- nizacijah. V splošnem lahko opredelimo štiri pristope spremljanja delovanja orga- nizacije in pomembnih dejavnikov okolja: • preventivni, • anticipativni, • kurativni in • vrednostni pregled delovanja. Preventivni pristop se osredotoča na spremljanje razvoja pomembnih de- javnikov, ki v določenem času lahko vplivajo na delovanje in pogoje delo- vanja v organizaciji. Zahteva predhodno opredelitev pomembnih dejav- nikov delovanja organizacije kot tudi zagotovitev rednega spremljanja. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 85 Anticipativni pristop je predvsem primeren za organizacije, ki se pri svojem delovanju srečujejo z različnimi izzivi, kot so npr. razvoj tehnolo- gije, in te izzive sprejemajo, predvsem pa želijo biti vnaprej pripravljene nanje. Kurativni pristop je usmerjen v ugotavljanje vzrokov za uresničena nezaželena stanja ali razvoj posameznih dejavnikov. Glede na konkretne razmere, je poudarek na posameznih določenih vidikih posameznih delov organizacije. Ta pristop se nanaša na posamezne konkretne prime- re v organizaciji, zato njegova uporaba ni stalna in redna, ampak občasna in glede na potrebe. Vrednostni pregled organizacije ima natančno opredeljen namen in motiv za ocenjevanje delovanja. Zahteva po takem pregledu je navadno postavljena zunaj organizacije. Obstajajo različni načini spremljanja in ocenjevanja delovanja organi- zacije in njenih delov. Katerega uporabiti, je seveda odvisno od narave organizacije in konkretnih razmer. Zavedati se moramo tudi, da ima sis- tem spremljanja delovanja svojo ceno ter da mora biti opredeljen in upo- rabljen v čim bolj optimalnem obsegu. Številni avtorji trdijo (Smither, 1998), da »se mora učinkovit sistem spremljanja in upravljanja delovne izvedbe osredotočati na delovno izvedbo (in ne na značilne lastnosti posameznikov) ter na dimenzije in standarde delovne izvedbe, izpeljane iz pričakovanj zunanjih in notranjih strank,« ki so izraženi v ciljih organizacije. Dejavniki in ravni spremljanja delovanja Pri opredeljevanju in vpeljevanju sistemov spremljanja delovanja se moramo zavedati, da je delovna izvedba (Florjančič in Vukovič, 1998) od- visna od cele vrste dejavnikov: od motiviranosti, delovnih razmer, okolja, vrst in metod vodenja in drugih. Smither (1998) priporoča, naj bodo, če je le možno, v vrednotenje de- lovne izvedbe vključeni tudi podatki strank (npr. zadovoljstvo notranjih in zunanjih strank) in tudi t. i. objektivni oziroma kvantitativni podatki. Pomemben dejavnik pri uvajanju sistemov spremljanja delovanja je tudi zavedanje o pravičnosti takih sistemov. Številne raziskave so poka- zale velik vpliv zavedanja o pravičnosti vrednotenja delovne izvedbe na številna stališča in vedenja zaposlenih: na stališča in reakcije zaposlenih na vrednotenje, motivacijo in delovno izvedbo samo, na stališča proti organizaciji ter pravnim okvirom. Učinki »pravičnih« sistemov delovne izvedbe (Gilliland in Langdon, 1998) so predvsem: • izboljšana stališča in reakcije zaposlenih do vrednotenja delovne izvedbe (sprejemanje ocen delovne izvedbe, zadovoljstvo z načinom vrednotenja), 86 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI • izboljšana motivacija in delovna izvedba zaposlenih (motivacija za iz- boljšanje delovne izvedbe, izboljševanje delovne izvedbe), • izboljšana stališča zaposlenih do organizacije (zaupanje v osebe, ki ocenjujejo in/ali vrednotijo, pripadnost organizaciji, nameni zaposle- nih, da ostanejo v organizaciji), • izboljšan položaj organizacije ob delovnih sporih (povečana moč argu- mentov o delu posameznikov, zmanjšana verjetnost pravnih sporov). Slika 7: Model vpliva pravičnosti sistema delovne izvedbe Vir: Gilliland in Langdon, 1998: Creating Performance Management Systems That Promote Perception of Fairness, str. 217. Slika prikazuje povezave med sistemom delovne izvedbe, zavedanjem pravičnosti in pozitivnimi učinki: model vpliva pravičnosti. Vključevanje pravičnosti v proces upravljanja delovne izvedbe na raz- lične načine, ki vključujejo tudi zaposlene (npr. samoocenjevanje), spod- buja zavedanje zaposlenih, da je sistem delovne izvedbe pravičen. Zave- danje pravičnosti pa posledično vodi v pozitivne učinke, kot je npr. povečana pripadnost organizaciji. Stopnja delovne izvedbe (Neely, 1997) – uspešnosti in učinkovitosti, ki jo neko poslovanje (organizacija, organizacijska enota, proces) dosega, je funkcija učinkovitosti in uspešnosti posameznih dejavnosti, ki jih ta izvaja, iz česar sledi, da delovno izvedbo (delovanje) lahko spremljamo na ravni organizacije (in njenih organizacijskih enot) in na ravni posa- meznika (menedžer, delavec). Raven organizacije Ne glede na to, da je merjenje delovanja lažje izvajati v zasebnem kot v javnem sektorju, pa sistemov merjenja delovne izvedbe tudi v pridobit- nih organizacijah ni enostavno opredeliti. Tradicionalni sistemi spremlja- nja delovanja organizacij so se osredotočali predvsem na merila, izvede- na iz finančnih podatkov. Pokazalo pa se je, da zajemajo tradicionalni sistemi spremljanja delovne izvedbe predvsem kratkoročne usmeritve in da kažejo pomanjkanje strateških usmeritev. Ravno tako ne zagotavljajo (oziroma zagotavljajo pomanjkljivo) podatkov o kakovosti, odzivnosti oziroma prilagodljivosti, se osredotočajo bolj na optimiziranje posamez- nih organizacijskih delov kot na celotno organizacijo, usmerjajo mene- džerje bolj v izravnavanje delovne izvedbe s postavljenimi standardnimi vrednostmi, kot pa da bi jih usmerjali v stalno iskanje možnosti izboljše- KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 87 vanja, kot tudi ne zagotavljajo informacij o tem, kakšne so dejanske potrebe in želje strank. Številne organizacije (predvsem vodilne organizacije v zasebnem sek- torju) so zato prenovile svoje sisteme spremljanja delovne izvedbe, v katere so poleg izboljšanih načinov spremljanja delovanja vključile tudi možnosti ocenjevanja oziroma ugotavljanja zdravja organizacije, spodbu- janja učenja in izboljševanja sporazumevanja. Višji menedžerji za ocenjevanje zdravja organizacije vključujejo v sisteme spremljanja delovanja poleg finančnih tudi nefinančne vidike delovanja. Ta usmeritev je navzoča predvsem po predstavitvi t. i. uravno- teženega sistema kazalnikov61 avtorjev Kaplana in Nortona. Ta temelji na predpostavki, da bi moral sistem spremljanja delovanja organizacije menedžerjem dati odgovore na vsa vprašanja: • kako nas vidijo naši deležniki (nosilci interesov) – vidik doseganja rezulta- tov; • v čem moramo biti odlični – vidik notranjega delovanja; • kako nas vidijo naše stranke – vidik strank; • kako lahko nadaljujemo z izboljševanjem in ustvarjamo dodano vrednost – vidik inoviranja in učenja. Seveda ta t. i. uravnoteženi sistem kazalnikov Kaplana in Nortona ni edini okvir sistema spremljanja delovanja. Take okvire predstavljajo npr. tudi samoocenjevanje v okviru nagrad Malcolm Baldridge v ZDA ter European Quality Award, ki sta precej popularna načina ugotavljanja zdravja v organizaciji in se nanašata na delovanje organizacij v smeri do- seganja poslovne odličnosti.62 Pri spodbujanju učenja gre predvsem za uporabo tehnike benchmar- kinga za opredelitev primerjalnih meril delovanja različnih organizacij, kar tudi poenostavi identificiranje znanja, ki bi ga bilo dobro osvojiti ozi- roma prenesti. Učinek merjenja delovanja je spodbujanje dejavnosti. Merila delovanja je v organizaciji možno uporabiti tudi kot sredstvo za sporazumevanje o tem, kar je za organizacijo pomembno, ter s tem za spodbujanje želenega vedenja. 61 Balanced Scorecard: ključni pokazatelji uspešnosti. Izraz »uravnoteženi« zato, ker s ključnimi pokazatelji uspeha pokaže stanje/presek (celovitega) poslovanja orga- nizacije. Posamezni pokazatelji so na ocenjevalni list vključeni tako, da skupno signalizirajo področja, ki jih je treba vzeti pod drobnogled. 62 Ocenjujejo se organizacije v zasebnem in v javnem sektorju, po področjih oziro- ma panogah. Za organizacije državne uprave na centralni in na lokalni ravni so iz- delana različna merila po njihovih značilnostih, ki pa temeljijo na istem izhodišč- nem modelu, kot za vse druge organizacije. 88 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI Raven vodstva Vrednotenje vodilnih delavcev (Graddick in Lane, 1998) je bilo vedno ne- kako skrivnostno in zanemarjeno. Veliko je bilo raziskav o ocenjevanju zaposlenih, zelo malo raziskav pa obstaja o ocenjevanju vodilnih delav- cev in tudi malo dokumentacije o tem. Vrednotenje vodilnih delavcev otežuje tudi vpliv povišane stopnje politike organizacije, ko se posamez- nik premakne po lestvici navzgor. Splošno znano je, da ocenjevanje delovne izvedbe lahko vpliva na po- večanje motivacije, spodbuja storilnost, izboljša komunikacijo, spodbuja osebnostno rast in razvoj zaposlenih ter pomaga pri reševanju delovnih problemov, povezanih z delovno izvedbo. Ocenjevanje lahko vzpostavi osnove za nagrajevanje, napredovanje, premeščanje, prenehanje zaposli- tve, usposabljanje in razvoj. Delo, ki ga opravljajo vodilni delavci, je po- gosto povezano z visoko stopnjo negotovosti, je v veliki meri neopredelje- no in seveda najpomembnejše v organizaciji; pregledi delovne izvedbe vodilnih delavcev pa so manj pogosti, nesistematični, dajo manj informa- cij in so manj koristni. Kinlaw (1989) navaja, da so vodilni delavci tisti, ki so odgovorni za rezultate. Ne glede na to, da vodilni delavci neposredno prispevajo k dosežkom z lastnimi strokovnimi pristojnostmi, pa večino rezultatov dosegajo s pomočjo volje in pripravljenosti drugih. Avtorici Graddick in Lane (1998) navajata ugotovitve avtorjev Gioie in Longeneckerja iz leta 1988, da bi ravno pregledi delovne izvedbe vodilnih delavcev morali biti pogostejši kot za druge skupine zaposlenih, pred- vsem zato, ker je narava njihovega dela sofisticirana in nejasna, pogoste so težnje po spremembah njihovih odgovornosti in prednostnih nalog, neučinkovito delovanje na njihovi ravni ima resne (vplivne) organizacij- ske posledice in ker si vodilni delavci zelo želijo dosežkov, priznanj in razvoja karier. Smither (1998) meni, da mora vrednotenje dela vodilnih delavcev izra- žati, kako je delo opravljeno kot tudi katero delo. Cilji glede delovne izvedbe vodilnih delavcev pa morajo izražati interese nosilcev interesov, strank in zaposlenih, in vsebovati kratkoročne in dolgoročne, finančne in nefinančne, primarne in sekundarne, notranje in zunanje vidike. Raven posameznikov Spremljanje delovne izvedbe posameznikov se nanaša na ugotavljanje njihove uspešnosti in učinkovitosti pri uresničevanju delovnih nalog. Spremljanje delovne izvedbe posameznikov se nanaša na ugotavljanje obsega (količina, čas) in kakovosti (popravki, pritožbe) realiziranega dela glede na postavljene standarde delovne izvedbe. Podatki, pridobljeni s spremljanjem delovne izvedbe posameznikov, se uporabljajo za več namenov: načrtovanje in organiziranje dela, nagraje- KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 89 vanje dela, razporejanje virov v organizacijski enoti oziroma organizaciji, in druge. Spremljanje delovne izvedbe posameznikov temelji na izhodišču, da gre pri tem za vrednotenje delovne izvedbe zaposlenih in ne za ocenjeva- nje njihovih lastnosti. Ker se v organizacijah v državni upravi vedno bolj uveljavlja timsko63 delo, je pomemben del spremljanja delovne izvedbe tudi spremljanje de- lovne izvedbe timov. Avtorja Reilly in McGourty (1998) opozarjata, da so bili tradicionalni sistemi vrednotenja delovne izvedbe razviti za posameznike in da je nji- hova uporaba lahko napačna oziroma lahko da napačne rezultate, kadar jih uporabljamo za vrednotenje timov. Kadar želi organizacija poudariti pomen in vrednost timskega dela, mora kot enoto opazovanja jemati tim. Pri vrednotenju timov priporočata osredotočenje na: individualne spo- sobnosti članov tima, delovno izvedbo posameznih članov ter delovno iz- vedbo tima kot celote. Smither (1998) meni, da bi prispevanje posameznika nad formalno ali strokovno opredeljenimi pričakovanji,64 kot so npr. pomoč sodelavcem, samoiniciativno dajanje predlogov za izboljšanje delovnega procesa, vzdrževanje dobrih delovnih odnosov, ipd. moralo biti ocenjevano eks- plicitno in tudi nagrajevano, ker prispeva k skupinski in/ali organizacij- ski delovni izvedbi. Teorija in praksa sta razvili različne pristope k t. i. celovitemu ocenje- vanju posameznika, pri čemer pa ne gre več le za merjenje delovne izved- be posameznika, ampak tudi za ugotavljanje njegovih sposobnosti, oce- njevanje z različnih vidikov65 (ocenjujejo vodje, sodelavci, stranke idr.) ter za usmerjanje njegovih vedenjskih značilnosti. Pri celovitem spremljanju posameznikov v organizaciji (Lepsinger in Lucia, 1997) je treba izpolniti te pogoje za delovanje takega sistema: razu- mevanje in strinjanje s postavljenimi cilji (ciljnimi vrednostmi) glede de- lovne izvedbe/rezultatov, kontinuirano zbiranje podatkov o delovni izvedbi, okolje za produktivne redne preglede in formalne ocenjevalne sestanke. Ob tem je ključnega pomena, da se upoštevajo: • (ne)strinjanje s postavljenimi merili glede delovne izvedbe, • (ne)zmožnost procesiranja velikega obsega informacij tistih, ki vredno- tijo podatke, • potrebo posameznikov, ki so ocenjevani, da ohranijo svojo lastno podobo o sebi. Ob tem avtorja navajata izkušnje, ki jih imata z izvajanjem instrumenta ‘ Compass: The Managerial Practices Survey’. Nanaša se na pomembnost 63 Timi vključujejo dva človeka ali več ljudi, ki delujejo dinamično in v medsebojni odvisnosti ter imajo skupne cilje, namene in/ali poslanstvo. 64 Contextual Performance. 90 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI 14-ih sestavin66 učinkovite delovne izvedbe, ki jih razvršča posameznika in njegov nadrejeni. Pogleda obeh navadno nista enaka, vsaj ne pri večini elementov. Če se nadrejeni in podrejeni ne strinjata o tem, kaj je pomem- bno za dobro delovno izvedbo, ne preseneča, da imata tudi različne po- glede o tem, ali zaposleni dela učinkovito in v kolikšni meri dosega po- stavljene cilje glede lastne delovne izvedbe. Celovito spremljanje posameznikov v organizaciji je pomembno za ugotavljanje področij, na katerih posamezniki lahko pridobijo oziroma se razvijajo naprej, kar je eden od dejavnikov stalnega izboljševanja organi- zacije. Pojavlja se vprašanje, ali sistem celovitega spremljanja posameznikov povezati s sistemom nagrajevanja (plačila za delo) ali ne. Naše stališče je, da je celovito ocenjevanje posameznikov pogoj za razvoj posameznikov in za širitev njegovih pristojnosti, da pa naj bo sistem nagrajevanja pove- zan le s sistemom vrednotenja delovne izvedbe, ki temelji na merjeni (vrednoteni) delovni izvedbi. Raziskava67 (Lepsinger in Lucia, 1997), ki jo je naredil Mark R. Ed- wards leta 1995, je pokazala, da v nobenem od podjetij, vključenih v razi- skavo, sistema ocenjevanja zaposlenih z različnih vidikov niso uporabili za vrednotenje delovne izvedbe in za nagrajevanje. Mnenja med strokovnjaki na tem področju so različna. M. Dalton68 je odločno proti ideji, kar utemeljuje z dvema točkama: • Ni možno uspešno uresničevati sprememb v organizaciji, če ljudje od- klanjajo podatke in je ocenjevanje zaposlenih z različnih vidikov del sistema, ki vpliva na njihove plače in priložnosti napredovanja; pove- čuje se verjetnost odpora zaposlenih. • Številne študije so pokazale, da, kadar ocenjevalci verjamejo, da bodo njihova mnenja in ocene vplivale na druge, to vpliva na njihove ocene, ki niso več popolnoma poštene, kar pomeni, da je kakovost podatkov slaba. G. Yukl69 je tudi proti ideji in pravi: »Povratna informacija o specifičnem obnašanju, pomembnem za posameznikov razvoj, ni nujno uporabna za vrednotenje. Pri večini menedžerskih del obstaja več poti za dosego učin- 65 360° Feedback. 66 To so (Lepsinger in Lucia, 1997): obveščanje, razčiščevanje, spremljanje (komuni- ciranje), načrtovanje, reševanje problemov, svetovanje, delegiranje (odločanje), navdihovanje, prepoznavanje, nagrajevanje (motiviranje), podpora, mentorstvo, mrežno delovanje, vzpostavljanje timov (gradnja medsebojnih odnosov). 67 Raziskava na skupini podjetij, ki jih je revija Fortune uvrstila med 1000 najbolj- ših. Izvedena je bila na konferenci izvajalcev ocenjevanja z različnih vidikov ‘360st Feedback Users’ Conference 1995’. 68 Navedba po: Lepsinger in Lucia, 1997. 69 Navedba po: Lepsinger in Lucia, 1997. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 91 kovitega delovanja in večina obnašanj je povezana z učinki delovanja na zelo kompleksen način. Poleg tega morajo biti merila bolj natančna, kadar jih uporabljamo za vrednotenje delovnih rezultatov, kot kadar jih uporabljamo v razvojne namene.« Trdi tudi, da ocenjevanje sodelavcev lahko prinese določene probleme, kadar so sodelavci tekmeci za nagrade ali za napredovanje – nekateri ocenjevalci lahko namerno prikažejo slabo sliko o svojih največjih tekmecih. Avtorja Lepsinger in Lucia (1997) vidita težave pri povezovanju siste- ma celovitega ocenjevanja posameznikov in merjenja delovne izvedbe predvsem v teh dveh razlogih: • Prvi razlog se nanaša na lastništvo podatkov. V sistemu, ki se osredo- toča zgolj na razvoju zaposlenih, so lastniki podatkov njihovi prejem- niki. Ti tudi določijo, kdo podatke vidi, in nadzorujejo njihovo upora- bo. Ko pa se ti podatki uporabljajo v sistemu(-ih) merjenja delovnih dosežkov, postanejo podatki last organizacije. Kdo bo podatke videl in kako bodo uporabljeni, je določeno s tem, kako sta v organizaciji opre- deljena struktura in proces merjenja delovnih rezultatov. • Drugi razlog se nanaša na to, kaj je za prejemnika povratnih informa- cij pomembno. V sistemu, ki se osredotoča zgolj na razvoj zaposlenih, ti usmerjajo svoja prizadevanja na povečevanje in širitev svojih veščin in izboljševanje načinov prispevanja k povečevanju učinkovitosti delovne enote. Organizacija njihova prizadevanja podpira, vendar pa nedoseganje ciljev zaposlenih glede lastnega razvoja navadno zanje nima povratnih učinkov. Ko pa celovito ocenjevanje posameznika postane del sistema delovne izvedbe, se razmere bistveno spremenijo. Podatki se uporabljajo pri merjenju rezultatov ter za potrebe plačila dela in napredovanja, kar bistveno bolj vpliva na zaposlene kot usme- ritve posameznikom, katerih seminarjev naj se udeležijo in katerim razvojnim usmeritvam naj sledijo. Zdaj so zaposleni zainteresirani, da so podatki in informacije nepristranski in da se uporabljajo ne samo za organizacijske, ampak tudi za njihove interese. Sistem upravljanja delovne izvedbe Največje učinke spremljanja delovanja dosežemo, kadar je sistem sprem- ljanja delovne izvedbe del sistema celovitega upravljanja delovne izved- be. V tem primeru je namreč zagotovljena povratna zanka v proces stalnega izboljševanja organizacije. Sistem upravljanja delovne izvedbe mora vsebovati (Gilliland in Lang- don, 1998): razvoj sistema, proces vrednotenja delovne izvedbe in povrat- no informacijo. 92 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI Slika 8: Upravljanje sistema delovne izvedbe Vir: Gilliland in Langdon, 1998: Creating Performance Management Systems that Promote Perception of Fairness, str. 218. Razvoj sistema vključuje opredelitev načinov (instrumentov) vrednotenja delovne izvedbe, načrtovanje postopkov za vrednotenje delovne izvedbe in za zagotavljanje povratne informacije ter sporazumevanje o razvoju si- stema s pomembnimi strankami (udeleženci). Razvoj sistema vključuje tudi komuniciranje z zaposlenimi o poslovnih ciljih in vzpostavitvi siste- ma postavljanja delovnih ciljev vsakega posameznika. Vrednotenje vključuje zbiranje podatkov o delovni izvedbi ter vredno- tenje delovne izvedbe. Del tega procesa je tudi odločanje o nagrajevanju in napredovanju zaposlenih. Zagotavljanje povratnih informacij je zadnja stopnja upravljanja delov- ne izvedbe in zajema komunikacijo o vrednotenju in nagrajevanju. Zago- tavljanje povratne informacije vodi v postavljanje ciljev za naslednje oce- njevalno obdobje. Kot je prikazano na prejšnji sliki, tri sestavine celotnega procesa niso neodvisne, ampak so medsebojno ciklično povezane. Po posredovani po- vratni informaciji je treba pregledati celoten proces upravljanja delovne izvedbe in po potrebi vanj vključiti izboljšave, kar pomeni nadaljnji raz- voj sistema. Ta pristop podpira usmerjenost k strankam in vsebuje sesta- vino stalnega izboljševanja kakovosti v organizaciji. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 93 Možnosti in omejitve spremljanja delovanja v upravi Merjenje delovanja ter ugotavljanje uspešnosti in učinkovitosti je zahtev- na naloga za vsako organizacijo, še posebej za organizacije, ki niso prido- bitno usmerjene (Kanter in Summers, 1994). Osrednje merilo delovanja v takih organizacijah je dobiček in različni drugi finančni pokazatelji. Raz- log za to ni samo v dejstvu, da je dobiček relativno lahko izračunati, pač pa je dobiček tudi dober test zadovoljevanja potreb trga in tudi sposob- nosti organizacije po učinkovitem delovanju. Test delovanja v organizacijah, ki niso pridobitno usmerjene, pa je drugačen. Te organizacije v osnovi niso opredeljene v smislu doseganja finančnih učinkov, ampak v smislu uresničevanja poslanstva in/ali stori- tev, ki jih zagotavljajo. Ustreznost zagotavljanja storitev pa je težko meri- ti. Uporabniki teh storitev kot tudi tisti, ki jih zagotavljajo, lahko imajo zelo različne predstave o njihovi kakovosti. Prevladovanje družbenih vrednot nad finančnimi je tisto, kar v bistvu otežuje merjenje delovanja v nepridobitnih organizacijah. V dobiček usmerjene organizacije so navad- no tudi prilagodljivejše, kar se tiče obsega uporabe virov za različna področja, dokler seveda zadovoljujejo najnujnejša merila finančne izved- be. Osredotočenost nepridobitnih organizacij na njihovo poslanstvo vnaša tudi določene omejitve v njihovo prilagodljivost. Merjenje delovanja nepridobitnih organizacij je težje tudi zato, ker ne obstaja neko krovno merilo njihove finančne uspešnosti. Zavedati se moramo tudi tega, da vodenje in upravljanje take organizacije ni samo v domeni njenega neposrednega vodstva, pač pa da na upravljanje take organizacije praviloma vplivajo različne interesne skupine, ki lahko ima- jo različne poglede na delovanje organizacije. Vsekakor ni več dilema, ali sploh meriti delovanje nepridobitne orga- nizacije, ampak je značilno močno zavedanje potrebe o razvoju različnih načinov merjenja in spremljanja njihovega delovanja, okolje in razmere delovanja teh organizacij pa upoštevati pri razvoju sistemov spremljanja njihovega delovanja. OBLIKOVANJE SISTEMA SPREMLJANJA DELOVANJA Avtorji študije OECD (1996a) ugotavljajo, da v državah članicah uvajajo različne sistematične pristope za spremljanje delovanja organizacij v jav- ni upravi, ki v splošnem vključujejo povečane pristojnosti vodilnih in vodstvenih delavcev pri: • opredeljevanju ciljev in ciljnih vrednosti delovanja organizacij, • pri izvajanju delovnih procesov in za doseganje ciljev, • merjenju delovne izvedbe in poročanju o njej, 94 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI • informacije o delovni izvedbi so sestavni del odločanja o izvajanju posameznih programov in tudi nagrajevanja po delovnem učinku, • informacije o delovni izvedbi so sestavni del poročil različnim nadzor- nim organom. Študija tudi ugotavlja, da osrednje vprašanje merjenja delovanja ni vpra- šanje, kako meriti, ampak kaj meriti ter kako to opredeliti in povezati z drugimi vidiki organizacijske strukture, delovanja in odnosov z okoljem. Razvoj sistema spremljanja delovanja Slika 9: Razvoj sistema spremljanja delovanja Merjenje delovne izvedbe Merjenje delovne izvedbe (Neely, 1997) je kvantificiranje dejavnosti; če je merjenje opredeljeno kot kvantificiranje, delovna izvedba pa posledica dejavnosti. Stopnja delovne izvedbe, ki jo delovanje dosega, je funkcija učinkovi- tosti in uspešnosti posameznih dejavnosti, ki jih izvaja. Merjenje delovne izvedbe70 torej opredelimo kot kvantificiranje učin- kovitosti in uspešnosti dejavnosti. Merilo delovne izvedbe71 opredelimo 70 Performance Measurement. 71 Performance Measure. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 95 kot metriko, ki jo uporabimo za kvantificiranje učinkovitosti in/ali uspe- šnosti dejavnosti. Sistem merjenja delovne izvedbe72 opredelimo kot nabor metrik, ki jih uporabljamo za kvantificiranje učinkovitosti in uspešnosti dejavnosti. Merila, kazalniki in standardi delovanja Pri oblikovanju sistema spremljanja delovne izvedbe (Huijgevoort in Pek- demir, 1996) moramo izhajati iz krovne strategije organizacije, ki se izva- ja v posamezni poslovni politiki. Glede na njene cilje kot tudi druge cilje opredelimo posamezna merila delovne izvedbe oziroma kazalnike (indi- katorje) delovanja. Vežejo se na posamezna področja odgovornosti, ki so v pristojnosti vodij posameznih področij. Rezultati spremljanja delovne izvedbe so prikazani z ustreznim sistemom poročanja, povratno pa mora- jo vplivati na proračunske procese in na plačilo opravljenega dela, ki je povezano z delovno uspešnostjo. Pri opredeljevanju meril izvedbe najprej določimo, kaj bomo merili glede na postavljene cilje poslovne politike, nato so opredelitev in izbor meril, določitev virov podatkov ter opredelitev sistema zagotavljanja po- datkov kot tudi načina predstavitve informacij o delovni izvedbi. Priporočljivo je, da merila delovne izvedbe vključujejo: • možnost primerjav med dejansko in načrtovano delovno izvedbo, • možnost zagotavljanja širše slike o izvedbi, • identifikacijo trendov v času kot tudi • razvoj primerjalnih vrednosti, normativov in ciljnih vrednosti. Merilo delovne izvedbe (Florjančič in Vukovič, 1998) je količinsko opre- deljeno merilo, ki se določi za spremljanje delovne izvedbe. Opredeljuje raven, na kateri je določena delovna izvedba zadovoljiva, hkrati pa dolo- ča tudi mejo, pod katero delovna izvedba ni več sprejemljiva. So pripo- moček za objektivno merjenje delovne izvedbe. Organizacija OECD (1996a) opredeljuje kazalnike (indikatorje) delova- nja kot nadomestne kvantitativne mere, ki jih uporabljamo takrat, kadar rezultatov delovanja ni možno meriti neposredno. Ni nujno, da oprede- ljeni kazalniki pokrijejo vse vidike delovanja, ampak je potrebno, da zagotavljajo relevantne informacije o delovanju glede na samo opredeli- tev delovanja. 72 Performance Measurement System. 96 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI Slika 10: Oblikovanje meril delovne izvedbe Vir: Huijgevoort in Pekdemir, 1996: Advanced Financial Analysis and Audit. Kazalniki delovanja so potrebni iz notranjih in zunanjih razlogov, za pre- sojo preteklosti in načrtovanje prihodnosti. Interno želijo vodje organiza- cijskih enot informacije o doseganju obsega storitev in stroškov, o mož- nostih vključevanja in motiviranja zaposlenih. Obstajajo pa tudi zunanje institucije, ki zahtevajo poročilo o delu organov in organizacij, da lahko presojajo njihovo delovanje po različnih merilih (Setnikar Cankar, 1998). Izidi uporabe kazalnikov delovanja so lahko povečanje storilnosti in ka- kovosti izvedbe, izboljšanje ugleda organizacije ter izboljšanje informacij- skega sistema organizacije (OECD, 1996a). Kazalniki delovanja nastopajo kot sredstvo sporazumevanja, analiziranja in spremljanja delovanja. Kot sredstvo sporazumevanja (Setnikar Cankar, 1998:12) omogočajo boljše sodelovanje med organizacijami državne uprave, saj omogočajo jasno sli- ko o položaju in vlogi posamezne organizacije in njenem vplivu na druge dele sistema. Z vidika nadzora zagotavljanja storitev delujejo kazalniki kot števci, ki zagotavljajo natančne meritve outputa in učinkov ter je tudi jasno opre- deljeno, kaj je dobro in kaj slabo delovanje. To tudi omogoča povezo- vanje kazalnikov do natančno določenih ciljev ali ciljnih vrednosti in njihovo uporabo za spremljanje napredka, da bi se dosegale te ciljne KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 97 vrednosti. Organizacije v upravi imajo malo natančnih meril (Carter, 1994) in natančnih normativnih standardov. Če hočemo delovno izvedbo meriti, jo moramo vedno primerjati z ne- kim standardom delovne izvedbe. Merila in kazalniki delovanja se upo- rabljajo za iskanje najboljše možnosti delovanja (Setnikar Cankar, 1998). Omogočajo določitev standardov, ki zagotavljajo enako kakovost storitev za vse uporabnike ne glede na kraj uporabe. Pri tem pa je izrednega po- mena tudi spremljanje porabe sredstev glede na obseg in kakovost stori- tev. Merila in kazalniki delovanja imajo predvsem dve značilnosti: • konsistentnost (biti morajo zanesljivi in zagotavljati enake izide ob vsakokratni njihovi uporabi) in • validnost (pravilnost; ali v resnici merijo tisto, kar bi morali). Neko merilo je namreč lahko validno, kar pa ne pomeni, da je tudi ustrezno. Ločimo tri osnovne vrste validnosti (Swanson in Holton, 1999): • vsebinska 73– minimalna zahteva je, da vsebina merila ustreza vsebini tistega, kar želimo meriti. Primer: način razvrščanja delovne izvedbe mora minimalno ustrezati tistemu, kar je zahtevano za izvedbo posa- meznega dela. • kriterijska 74 – ali merilo v resnici napove tisto odvisno spremenljivko, ki bi jo moralo. Način razvrščanja delovne izvedbe bi tako moral razlikovati višje in nižje stopnje delovne izvedbe (boljše in slabše delavce). Če nadalje ugotovimo, da se ocene delavcev v najvišji stopnji razlikuje- jo v širokem razponu doseženih točk, potem ta instrument nima dobre kriterijske validnosti (ima pa verjetno pravilno vsebino). • strukturna 75– pomembna je takrat, kadar merimo različna stališča za- poslenih, kot npr. delovno pripadnost ali motivacijo. Ker jih ne more- mo neposredno opazovati oziroma meriti, moramo meriti vedenja, za katera verjamemo, da ta stališča odražajo. Zaradi posrednega merjenja moramo zagotoviti, da bodo ta merila dejansko merila tisto, kar bi mo- rala meriti. To navadno lahko zagotovimo s primerjavo podobnih ali sorodnih meril. Primer: kot instrument merjenja motivacije vzamemo merilo, kako točno delavec prihaja na delo. V resnici tako merilo nima dosti skupnega z motivacijo, lahko pa kaže težave v družini zaradi majhnih otrok ali pa težave s prometom. Takim merilom, ki kažejo sta- lišča zaposlenih, moramo posvetiti posebno skrb. Pri oblikovanju sistema spremljanja delovanja je bistven pretok infor- macij, kar omogočajo nove informacijske tehnologije z ustrezno organi- 73 Content Validity. 74 Criterion Validity. 75 Construct Validity. 98 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI zacijo informacijskih tokov. Zagotoviti in oblikovati je treba ustrezen informacijski sistem, ki zagotavlja pravilne podatke ter ustrezno obliko- vanje in predstavitev informacij, kot orodje vodilnih in vodstvenih delav- cev za spremljanje in nadzor delovanja organizacije. Informacije o delo- vanju organizacije pa je treba zagotavljati tudi različnim zunanjim institucijam, ki taka poročila zahtevajo, da lahko presojajo delovanje organizacij po različnih merilih. Merjenje delovne izvedbe organizacij Vrednotenje organizacije v državni upravi kot celote in/ali njenih posa- meznih organizacijskih delov je relativno težko, če ne obstajajo kvantita- tivna (predvsem finančna) merila. Pomagamo si lahko z vpeljavo meha- nizmov ocenjevanja organizacije, ki kažejo na stopnjo doseganja razvoja posameznih organizacijskih elementov in so v tesni povezavi s strateškimi usmeritvami organizacije, upravljanjem in vodenjem, odnosom do strank in drugih deležnikov ter organizacijsko kulturo. V nadaljevanju prikazujemo ocenjevanje organizacije (dejavnikov in rezultatov) v vprašalniku EFQM, ki temelji na modelu poslovne odlično- sti in se nanaša na delovanje organizacij v državni upravi. Namen prika- za doseganja posameznih elementov organizacije je merjenje izboljševa- nja njenega poslovanja, da bi se dosegla poslovna odličnost. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 99 Preglednica 6: Matrika izboljševanja poslovanja Vir: EFQM, 1995, str. 43. ➜ 100 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI ➜ KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 101 102 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI Merjenje delovne izvedbe vodilnih delavcev O’Connell (1997) priporoča redna vrednotenja delovne izvedbe vodilnih delavcev. Učinkovito vrednotenje delovne izvedbe vodilnih delavcev se mora osredotočati na tiste dejavnike, ki so v obsegu nadzora vodilnih delavcev in so vključeni v jasno opredelitev njihovega področja pristojno- sti in odgovornosti. Avtor tudi opozarja, če v vrednotenje vključimo dejavnike, ki jih menedžer ne more nadzirati ali pa so zunaj opredeljene- ga področja njegovega delovanja, se to ne bo nujno izrazilo v slabi oceni menedžerja, vendar pa se bo pokazalo v takšnih ocenah, ki ne izražajo dosežkov menedžerja realistično glede na njegove delovne cilje. Schick (1999) meni, da se delovna izvedba menedžerjev izboljša, kadar: • menedžerji vedo, kaj se od njih pričakuje; rezultati so merjeni po teh pričakovanjih; • menedžerji imajo pristojnosti za ustrezno uporabo virov za izvajanje svojih obveznosti; • je avtoriteta za izvajanje prenesena s centralne institucije in uprave iz- vedbene organizacije na izvedbene (operativne) ravni in enote; • se odločitve in nadzor vlade osredotočajo na rezultate in učinke in ne na potrebne vhode in postopke; • so menedžerji dejansko pristojni za uporabo virov in za rezultate. Avtorici Graddick in Lane (1998) navajata, da se pri vrednotenju delovne izvedbe vodilnih delavcev uveljavljajo te usmeritve: • razširjanje opredelitve delovne izvedbe menedžerjev z vključevanjem vplivanja na vse nosilce interesov ter z vključevanjem sposobnosti me- nedžerjev, • povečevanje vsebovanosti formalnega vrednotenja v sistemu upravlja- nja delovne izvedbe in • sprejemanje povratne informacije iz različnih virov kot vhod v vredno- tenje menedžerjev. Merjenje delovne izvedbe posameznikov Stopnje določanja meril delovne izvedbe za posameznike po Neelyju (1997: 136) so: 1. Merilo: opredelitev imena merila. Dobro izbrano ime razloži, kaj me- rilo je in v čem je njegov pomen. Ime naj bo samopojasnjevalno. 2. Namen: če merilo nima namena, potem ni razloga, da bi ga uvedli. Nekaj značilnih opredelitev namena: omogoča spremljanje stopnje izboljšanja in s tem nižanje skupnih stroškov; zagotavljanje takoj- šnjega uresničevanja odloženih naročil; spodbujanje dobavitevljev po izboljšanju; zagotavljanje stalnega skrajševanja časa uvajanja novega izdelka/storitve. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 103 3. Je povezano z: Opredelitev poslovnega cilja, na katerega se merilo na- naša. Če merilo ni povezano z nobenim poslovnim ciljem, potem se je treba vprašati o smiselnosti njegove uvedbe. 4. Ciljna vrednost: Ciljna vrednost, s katero opredelimo stopnjo delov- ne izvedbe, ki jo želimo doseči, in časovni okvir za njeno doseganje. Tipične ciljne vrednosti: X %-no izboljšanje v letu L glede na L-1; Y %- no znižanje v naslednjih 12 mesecih. 5. Formula: Opredelitev, kako se merilo izračuna. Je verjetno najtežji del celotnega procesa predvsem zato, ker način merjenja delovne izvedbe vpliva na to, kaj ljudje delajo. 6. Pogostnost: Pogostnost zajemanja podatkov o delovni izvedbi in po- ročanja. Je funkcija pomembnosti merila in obsega razpoložljivih po- datkov. 7. Kdo meri: Opredelitev osebe, ki zbira podatke in poroča. 8. Izvor podatkov: Opredelitev izvora podatkov: kje dobimo podatke. Ta korak je zelo pomemben, saj le konsistenten vir podatkov zagotav- lja primerljivost delovne izvedbe v času. 9. Kdo dela s temi podatki: Opredelitev osebe, ki deluje na podlagi teh podatkov. 10. Kaj sledi: Verjetno najpomembnejši korak, saj le sklenjen upravljav- ski krog upraviči obstoj posameznega merila. Če merilo ne spodbuja ustrezne akcije, ga verjetno ni treba imeti. Natančne akcije ni vedno možno opredeliti, opredeliti pa je možno določene menedžerske pro- cese glede na ustrezno (sprejemljivo) ali neustrezno (nesprejemljivo) delovno izvedbo. Primer: ustanovitev skupine za stalno izboljševanje, ki bo ugotovila razloge za slabo delovno izvedbo in pripravila pripo- ročila za izboljšanje; javna objava vseh podatkov o delovni izvedbi s povzetkom. Instrumenti spremljanja delovanja Obstajajo številni instrumenti spremljanja delovanja organizacij. Njihov namen je dobiti relevantne informacije o delovni izvedbi kot osnovo za opredelitev in izvajanje upravljavskih odločitev (korektivnih in preven- tivnih) v poslovnem sistemu. V nadaljevanju podrobneje prikažemo te načine: poročanje, informa- cijski sistem, mnenjske raziskave za pridobivanje informacij od strank in zunanje preglede poslovanja. Poročanje Doseganje rezultatov pri zagotavljanju storitev vključuje tudi poročanje o uresničenih rezultatih glede na postavljene cilje in ciljne vrednosti. Poročilo je pravzaprav povzetek uspešnosti določenega programa. Na- men poročil je, da o rezultatih poročamo ustreznim nosilcem interesov 104 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI (uporabnikom) v organizaciji. Taka poročila (Swanson in Holton, 1999) imajo standardizirano obliko (format), standardizirane sekcije in standar- dizirane načine posredovanja podatkov in so navadno kratka – 2 do 4 strani. Prednosti standardizirane oblike so predvsem: • ocenjevalci so prisiljeni svoja sporočila oblikovati kratko in jedrnato, • uporabniki poročil se navadijo dosledno pregledovati podatke, kar pri- pomore k njihovemu razumevanju, • odločevalci lahko hitro odčitajo bistvena dejstva o uspešnosti in učin- kovitosti. Informacijski sistem Opisano poročanje je navadno v papirni obliki. Možno pa je tudi po raču- nalniku kot delu informacijskega sistema organizacije oziroma sistema za podporo odločanju, tako da je možen tudi t. i. ad hoc pregled podat- kov. Z ad hoc pregledovanjem podatkov mislimo na take poizvedbe in analize, katerih smer in globina sta odvisni od predhodnih korakov. Pri oblikovanju sistema poročanja je treba odgovoriti predvsem na ta vprašanja: – kdo je odgovoren za poročanje, – kakšna naj bo oblika poročanja, – katere informacije poslati komu. Za različne vrste uporabnikov so različne informacije različno pomem- bne: • informacije strankam so informacije, ki strankam omogočajo presojo vsebine, obsega in ka- kovosti storitve (ter, če je možno, omogočajo izbiro); • informacije menedžmentu so informacije, ki so pomembne za notranji menedžment organizacije in vključujejo osnovo za izvajanje korektivnih ukrepov glede procesov, virov idr.; • nadzorne informacije so informacije za oblikovalce politik za presojanje učinkov in vplivov zagotavljanja storitev, da bi se obravnavale možne spremembe politik in programov. Poročanje zahteva uspešno sporazumevanje in zadovoljitev informacij- skih potreb različnih navedenih ciljnih skupin. Dane informacije morajo biti dobro usmerjene, enostavno pregledljive, natančne, kratke in jedrna- te ter oblikovane jasno in odkrito. Pri tem pa lahko koristno uporabimo značilnosti sodobne informacijske tehnologije (s komunikacijami vred) ter značilnosti informacijskih sistemov za podporo odločanju. Namen informacijskih sistemov za podporo odločanju je: • omogočiti vodilnim in vodstvenim delavcem, da se posvetijo ključnim pokazateljem uspešnosti organizacije, KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 105 • dati vodilnim in vodstvenim delavcem ključne informacije pravočasno, v jasni, jedrnati in razumljivi obliki, • zbrati informacije iz različnih delov organizacije (sistema) in jih anali- zirati, • odkrivati problemska področja, ki se razlikujejo od načrtovanega ter jih osvetliti z različnih vidikov. Uporaba tako danih informacij ima povratni vpliv tudi na vodenje in upravljanje. Glavne koristi sistemov za podporo odločanju so predvsem: • zagotavljanje primerljivih informacij v jasni, jedrnati in razumljivi ob- liki, • izboljšanje odločitev zaradi jedrnatejših informacij (na podlagi dolo- čitve ravni informacij in pomembnosti posamezne informacije), • učinkovito spremljanje izvajanja odločitev in dejavnosti, • možnosti prepoznavanja in osvetlitve ključnih področij za povečevanje storilnosti in nadzorovanja stroškov, • zagotavljanje pravočasnosti in verodostojnosti potrebnih informacij, • izboljšanje sporazumevanja na različnih ravneh v organizaciji. Bleicher (1992) opredeli štiri razsežnosti informacijskih sistemov za pod- poro odločanju: 1. Pridobivanje in predelava informacij Pri opredelitvi pridobivanja in predelovanja informacij gre za odloča- nje o načinu zbiranja informacij ter načinu njihovega agregiranja za menedžerje. Ob tem predvsem opredelimo, ali bo postopek pridobiva- nja informacij popolnoma določen ali pa dostopen tudi za pridobiva- nje informacij na zahtevo (t. i. ad hoc informacij). Opredelimo tudi, kako in kdaj bo potekala priprava informacij ali bodo poročila priprav- ljena vnaprej ali pa se bodo sproti pripravljala in izračunavala. Opre- delimo tudi mehanizme, ki dajo menedžerju – uporabniku takega sistema možnost, da sam opredeli obliko poročila. 2. Uporabniško usmerjene informacije Menedžerji praviloma ne dosegajo vseh informacij o organizaciji. In- formacije so dosegljive predvsem v zgoščeni obliki, podrobne informa- cije pa do določene stopnje podrobnosti. Glede na konkretne potrebe menedžerjev76 opredelimo združevanje informacij v skupine informa- cij in raven njihove razpoložljivosti. Postopke združevanja je treba po- vezati z obstoječim informacijskim sistemom organizacije. 76 Kavčič (1991: 311) opozarja, da mora uporabnik sam opredeliti, katere informaci- je potrebuje ter kdaj in kako mu jih sporočiti. Tako izhodišče vodi v učinkovitejšo uporabo informacij ter zmanjša verjetnost zbiranja nepomembnih informacij in informacijsko preobremenjenost. 106 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI Slika 11: Razsežnosti informacijskih sistemov za podporo odločanju Vir: Bleicher, 1992: Das Konzept Integriertes Management, str. 254. 3. Komunikacijska razpoložljivost informacij Pri zagotavljanju informacij za menedžerje se srečamo z različno raz- položljivostjo podatkov. Podatki in informacije so na različni strojni in programski opremi, na različnih krajih ter v različni obliki. Podatki in informacije so tudi časovno različno razpoložljivi. 4. Informacije, ki jih predelujejo menedžerji Tu gre za vidik časovnega in količinskega prejemanja informacij ter njihovega pregledovanja. Menedžerji nekatere informacije potrebujejo in pregledujejo dnevno, nekatere stalno, druge tedensko ipd. Mnenjske raziskave za pridobivanje informacij od strank Za povečevanje uporabnosti mnenjskih raziskav pri zagotavljanju infor- macij o zadovoljstvu strank skupina avtorjev77 daje ta priporočila: • Osredotočanje na nezadovoljstvo, z uporabo vprašanj odprtega tipa in s testiranjem zadovoljstva strank. To pomeni preseganje dejstva, da raziskave strank navadno težijo k pridobivanju želenih (pozitivnih) odgovorov. 77 Navedba v Lunde, 1996: 76–79. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 107 • Ugotavljanje zadovoljstva v času; to pokaže spremembe v stopnji zado- voljstva, kar zagotavlja veljavno informacijo tudi takrat, kadar so oce- ne stopnje zadovoljstva pristranske oziroma vplivane. • Vključevanje posebnih vprašanj o ovirah pri zagotavljanju storitev. Te- žišče je spet na preusmerjanju s pozitivnih na negativne vidike zago- tavljanja storitev. Na razpolago so številne oblike zajemanja informacij od strank: – popis določene populacije, – opazovanje, – izkušnje uslužbencev, ki so v neposrednem stiku s strankami,78 – različni načini zbiranja pritožb strank, – svetovalna telesa iz vrst uporabnikov, – predstavnik(i) uporabnikov kot član(i) upravnega odbora, – ciljne skupine (za opredeljevanje potreb, ocenjevanje sprejemljivosti in dostopnosti storitev, za testiranje izidov različnih analiz), – nominalne skupine (za pridobivanje idej s tehniko možganske nevihte, za ovrednotenje), – javne predstavitve, – sestanki skupnosti, ki živi na določenem območju (mestne, krajevne ipd.). Uredba o načinu poslovanja organov javne uprave s strankami, ki je začela veljati aprila 2001, določa tudi obveznost organov jav- ne uprave za sistematično pridobivanje podatkov o zadovoljstvu strank s kakovostjo njenih storitev. Zunanji pregledi poslovanja (revizije) Poročanje o dosežkih lahko uresničimo tudi zunaj organizacije, z zuna- njimi pregledi poslovanja – revizij pooblaščenih institucij,79 ki preverjajo 78 Lunde (1996) navaja, da je lahko tak način zbiranja informacij zelo pristranski iz več razlogov: – če stranke lahko izbirajo med izvajalci storitev, imamo opravka večinoma s strankami, ki so se že odločile za to organizacijo in se bodo delavci, ki delajo neposredno s strankami, srečali s takimi, ki so do njihove organizacije pozitiv- no opredeljene; – velika je verjetnost selektivnega poročanja delavcev, ki delajo neposredno s strankami, večja je verjetnost, da bodo poročali o pozitivnih postavkah kot o negativnih, kar je v njihovem interesu in ne v interesu strank; – v večini organizacij obstajajo nepisana pravila o »zaščiti« sodelavcev pred nad- rejenimi in pred drugimi. Ta vir informacij je torej treba uporabljati v kombinaciji z rednimi raziskavami strank, podatki o pritožbah in sistematičnimi opazovanji. Večja uspešnost uporabe tega sredstva je izkazana v organizacijah, v katerih je zadovoljstvo strank pove- zano z nagrajevanjem zaposlenih. 79 Velika Britanija: The United Kingdom Schools and Prisons Inspectorates; Nova Zelandija: The New Zealand Education Review Office. 108 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI in potrjujejo informacije o delovanju organizacij (Shand in Arnberg, 1996). Potrjevanje informacij o delovanju organizacij je predvsem po- membno tam, kjer imajo organizacije pri zagotavljanju storitev dejanski monopol pri izvajanju storitev in tudi nad tem, kako merijo svoje delova- nje in svoje dosežke.80 V nekaterih državah so revizije informacij o delo- vanju, ki jih opravijo neodvisne institucije, celo obvezne.81 Primerjanje delovanja in dosežkov organizacij, ki zagotavljajo storitve, glede na delo- vanje v preteklosti in z drugimi organizacijami, je lahko pomemben vir pritiska po izboljševanju delovanja in delovnih rezultatov. INFORMACIJSKI SISTEM SPREMLJANJA USPEŠNOSTI IN UČINKOVITOSTI Namen spremljanja delovne izvedbe je dvigniti zavedanje ljudi, razširiti nov pogled na delovanje, stroške, kakovost in pomembnost zagotovljenih storitev kot tudi dati organizacijam in zaposlenim sposobnost, da se ovrednotijo sami. Glede na tako izhodišče lahko cilj strukturiranega pri- stopa k spremljanju delovne izvedbe na vseh ravneh sistema državne uprave dosežemo z omogočanjem vsake ravni, da generira informacije, ki jih potrebuje za vsakodnevno odločanje in izvajanje lastnih pregledov, ki bodo vplivali na kakovost vsakodnevnega dela. To pa uresničujemo z ustreznim informacijskim sistemom (IS) spremljanja uspešnosti in učin- kovitosti. Thoenig (1999) vidi pri tem pomembno vlogo oblikovalcev politik na centralni ravni in organizacijske enote, ki vodijo reformo javnega me- nedžmenta. Njihova odgovornost je po Thoenigu dvojna: • Zagotavljanje pristojnosti osnovnim organizacijskim enotam z verti- kalnim poročanjem, kot tudi med resorji s horizontalno komunika- cijo. Center mora spremljati celovito sliko delovanja (delovne izved- be) državne uprave. • Organizacijam morajo pomagati pri pobudah in jim dati večjo pre- poznavnost, ter celo zagotavljati spodbude in podporo (npr.: z uspo- sabljanjem, poskusnimi projekti ipd.). To pa pomeni, da mora cen- ter imeti po eni strani na razpolago potrebno strokovno znanje, po drugi strani pa mora poskrbeti za pravo ravnotežje med poenote- njem in raznolikostjo ter kombinirati zmes različnih pristopov, ki ustrezajo potrebam določenega okolja. 80 Zunanji pregledi poslovanja pomenijo za organizacijo določeno obliko pritiska proti izboljševanju delovanja kot tudi lastnih nadzornih mehanizmov. 81 Finska, Švedska, Nova Zelandija, organizacije lokalne oblasti v Veliki Britaniji. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 109 Prikaz modela IS spremljanja uspešnosti in učinkovitosti Pri oblikovanju modela informacijskega sistema spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave so nas vodila predvsem ta izhodišča (Žurga, 2000): • informacijski sistem spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave mora podpirati model izboljševanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave ter zagotavljati vse pomembne podatke kot tudi pre- točnost verodostojnih informacij, • opredeliti je treba tako najnižjo raven podatkov v modelu, po kateri potekata zajemanje podatkov in poročanje, ki sta osnova za ugotavlja- nje uspešnosti in učinkovitosti posamezne organizacije državne upra- ve ter je ustrezna podlaga za sprejemanje odločitev, • opredeliti podatkovne kategorije, ki so merilo agregiranja podatkov v poročila, horizontalno in vertikalno, • model informacijskega sistema spremljanja uspešnosti in učinkovitosti mora biti sposoben za uporabo na ravni posamezne organizacije držav- ne uprave ter na ravni državne uprave kot celote ter s tem omogočiti spremljanje uspešnosti in učinkovitosti državne uprave kot celote. Model spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave je prika- zan na sliki 12. Prikazan model lahko razložimo z vidika posamezne organizacije državne uprave in tudi z vidika državne uprave kot celote. Pomen posameznih kategorij modela je: Regulativa Kategorija označuje celotno zakonsko ureditev sistema državne uprave, ki se nanaša na njeno organiziranost, področja delovanja in izvajanja nje- nih procesov ter sistem različnih načel, pravil in podobno. V to kategori- jo se uvrščajo tudi različni državni programi in strategije razvoja posa- meznih področij, ki vplivajo na opredeljevanje mandata posamezne organizacije državne uprave. Organizacija Posamezna organizacija državne uprave: vladna služba, ministrstvo, organ v sestavi, upravna enota, druga enota teritorialne organiziranosti ministrstva oziroma organa v sestavi. Izhajajoč iz sistemskega vidika lah- ko ta kategorija torej označuje državno upravo kot celoto in posamezno notranjo organizacijsko enoto v organizaciji, do ravni posameznega delovnega mesta v organizacijski enoti organizacije. Poslanstvo in cilji Kategorija označuje poslanstvo in dolgoročne in kratkoročne cilje posa- mezne organizacije na kateri koli ravni. 110 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI Slika 12: Slika modela Informacijski sistem spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave Funkcije in naloge Kategorija zajema funkcije kot osnovno področje nalog, ki jih izvaja po- samezna organizacija državne uprave. Posamezna funkcija lahko obsega družine oziroma kategorije nalog, potrebnih za izvajanje posamezne funkcije, ki jih lahko drobimo še naprej, do ravni posameznega opravila. Posebej lahko opredelimo vrsto naloge (strokovnotehnična naloga, odlo- čanje v zahtevnem upravnem postopku, enostavni upravni postopek, upravni postopek denacionalizacije …). Posamezna naloga, ki se izvaja v organizaciji državne uprave, v procesnem smislu sestoji iz posameznih opravil; posamezna opravila pri izvajanju ene naloge pa lahko opravljajo različni delavci (izvajalci). Naloge so lahko stalne naloge ali pa projekti. Viri: človeški, finančni, informacije, material in energija Človeški viri Zaposleni v sistemu državne uprave in tudi osebe (fizične in pravne), ki niso zaposlene v državni upravi, pa so možni izvajalci posameznih dejav- nosti (npr.: zunanji sodelujoči pri projektu). Ta kategorija vključuje tudi opredelitev vrste delavca: funkcionar, uslužbenec (višji upravni delavec KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 111 (VUD), upravni delavec (UD), strokovnotehnični delavec (STD), delovno skupino, projektno skupino. Finančni viri Finančni viri, potrebni za izvajanje dejavnosti. Informacije Informacije, potrebne za izvajanje dejavnosti. Material in energija Material in energija, potrebna za izvajanje dejavnosti. Standardi, normativi in merila Glede na različne funkcije, ki jih državna uprava opravlja, obstajajo za različna področja delovanja različni normativi in/ali standardi oziroma jih je treba oblikovati. Pomenijo vodilo, pravila delovanja na določenem področju. Opredeljujejo pogoje in potrebne količine posameznih virov za izvajanje dejavnosti; imajo funkcijo načrtovanja (ugotavljanja potrebnih virov za delovanje), nadziranja (primerjanja med dejanskimi uresničeni- mi in standardiziranimi vrednostmi) in sporazumevanja. Delovna izvedba Dejavnost posameznega delavca; s tem lahko načrtujemo in ugotavljamo tudi delovno izvedbo delovnih skupin, projektnih skupin ali posameznih vrst delavcev. Uspešnost in učinkovitost Kategorija, ki je posledica predhodno navedenih kategorij in je izražena s kazalniki delovne izvedbe glede na dejansko delovno izvedbo, postavlje- ne delovne cilje ter uporabljene standarde, normative in merila. Glede na ugotovljeno uspešnost in učinkovitost lahko izvajamo upravljavske ukre- pe na standarde, normative in merila (jih ažuriramo) ter na cilje organiza- cije. Transakcijski in menedžerski del IS spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave Za uspešno uresničitev informacijskega sistema spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave je treba vzpostaviti evidentiranje delo- vanja delavcev in organizacij državne uprave (transakcijski del informa- cijskega sistema) in tudi ustrezen sistem poročanja menedžerjem na različnih ravneh organizacije ter zunaj organizacije (menedžerski del informacijskega sistema). Smiselno je ob tem izkoristiti možnosti sodob- ne informacijske tehnologije ter zasnovati računalniško podprt informa- 112 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI cijski sistem spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave, ki bo združeval informacijske sisteme posamezne organizacije državne uprave ter na podlagi komunikacijskih možnosti omogočil horizontalno in vertikalno pretočnost podatkov in informacij. Transakcijski del IS spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave Pri uresničevanju informacijskega sistema spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave gre za obvladovanje velikega obsega podat- kov, kar zahteva ustrezne informacijske rešitve v posamezni organizaciji državne uprave in tudi ustrezno organiziranje informacijskih tokov za napajanje t. i. menedžerskega dela informacijskega sistema. Pri tem ni pogoj, da so posamezne informacijske rešitve v organizacijah državne uprave enake, pač pa je nujno, da je v njih korektno realiziran podatkov- ni model informacijskega sistema ter da sta z njim zagotovljeni evi- dentiranje podatkov na ravni posameznega poslovnega dogodka ter spremljanje delovne izvedbe na ravni posameznega izvajalca. Ob tem je smiselno izhajati iz teh skupnih izhodišč: • evidentiranje posameznega poslovnega dogodka ali spremembe stanja tam, kjer nastane (neposredno), • uporaba enotnih šifrantov, • delitev skupnih podatkovnih registrov. Menedžerski del IS spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave Menedžerski del informacijskega sistema spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave vidimo na več ravneh: • v posamezni organizaciji državne uprave; • na ravni posamezne teritorialno organizirane organizacije ali orga- nizacijske enote ter na ravni organizacije, ki ima teritorialne enote, ali pa se del nalog iz njene pristojnosti izvaja v upravnih enotah, kot celote; • na ravni istovrstnih organizacij državne uprave, kar omogoča dolo- čeno primerljivost med njimi (npr: raven vseh ministrstev, vseh upravnih enot, vseh vladnih služb); • na ravni državne uprave kot celote; za vsako opazovano raven: • raven kot celota, • raven posameznega organizacijskega dela (organizacije, notranje or- ganizacijske enote, teritorialne organizacijske enote, upravne enote), KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 113 • raven posameznega vsebinskega področja (in morebitne njegove po- drobnejše razdelitve) do posameznega izvajalca, naloge in/ali zadeve. Stopnja podrobnosti informacij od vrha posamezne ravni navzdol naraš- ča, kar pomeni, da v izhodišču najvišji uporabnik posamezne ravni raz- polaga z agregiranimi, sumarnimi poročili, nižji od njega pa z vedno podrobnejšimi informacijami in podatki. Velja tudi načelo: uporabnik in- formacij na določeni ravni je avtoriziran za pregledovanje informacij na svoji in na nižjih ravneh, možnosti vpogleda v informacije višjih ravni pa ima le na podlagi posebej določenih pooblastil. Na naslednji sliki so po- nazorjene ravni uporabe menedžerskih informacij informacijskega siste- ma spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave v celotnem sistemu državne uprave, pri čemer si pomagamo s sistemskim pristopom k zadovoljevanju informacijskih potreb menedžerjev in odločevalcev na različnih ravneh. Če si informacijski sistem določene organizacije pona- zorimo s trikotnikom, ki asociira tudi na obseg in zgoščenost informacij glede na mesto menedžerja v organizaciji, lahko za celoten informacijski sistem spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave, ki ga spet ponazorimo s trikotnikom, ugotovimo, da sestoji iz celovitega nabora manjših trikotnikov. Presečišča med njimi so območje kumuniciranja po- datkov v vertikalni smeri. Slika 13: Ravni menedžerskega dela informacijskega sistema spremlja- nja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave Tako izhodišče menedžerskega dela informacijskega sistema spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave pa zahteva ustrezno organizi- ranost informacijskih tokov, opredeljene zahteve za (samodejno) dajanje podatkov oziroma napajanje potrebnih podatkovnih baz, sistem oprede- litve in dodelitve pooblastil za pregledovanje podatkov in informacij ter 114 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI opredelitev odgovornosti za ukrepanje na podlagi podatkov in informa- cij, do katerih ima posamezni uporabnik možnost dostopa. Pregledovanje informacij v menedžerskem delu informacijskega siste- ma spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave temelji na dveh načinih: • s standardiziranimi poročili, ki so posameznemu uporabniku na razpolago na njegovem delovnem mestu (z osebnim računalnikom ali delovno postajo) ter • z oblikovanjem lastnih pregledov82 in analiziranjem posameznega področja do želene ravni podrobnosti. Ne glede na način pa je možno posamezno poročilo, ki ga uporabnik do- seže na računalniškem zaslonu, izpisati tudi na papir ter tako določene preseke stanja dokumentirati tudi v klasični obliki oziroma poročilo upo- rabiti npr. na sestankih, na katerih ni možnosti za neposredni vpogled v informacijski sistem ipd. Model Informacijskega sistema spremljanja uspešnosti in učinkovito- sti državne uprave – menedžerski del, podpira koncepte menedžerskih oziroma direktorskih informacijskih sistemov, sistemov za podporo odlo- čanju ter tudi sistemov poslovne inteligence, ob čemer je treba izkoristiti možnosti, ki jih ponuja t. i. neposredno analitično obdelovanje informa- cij.83 Možni uporabniki takih informacij so vodilni delavci in ljudje, ki vodi- jo organizacije, posamezna področja, projekte ipd. ter poslovni analitiki in drugi strokovni delavci, ki podatke o uresničenih poslovnih dogodkih obdelujejo, analizirajo, pripravljajo različna poročila, napovedi ali pa ob- likujejo scenarije bodočih poslovnih dogodkov in njihovega odvijanja (Kralj in Žurga, 1996). Različne skupine uporabnikov, ki te informacije potrebujejo, lahko potrebujejo različne informacije na različne načine v različne namene. Podatki so lahko shranjeni v različnih podatkovnih bazah, na različni strojni opremi, obdelujejo se lahko z različnimi pro- gramskimi orodji in rešitvami ter prikazujejo na različne načine. Pri obli- kovanju informacij se zahteva dostop do različnih računalniških in pro- gramskih okolij in tudi možnost povezovanj različnih informacijskih otokov. Da bodo uporabniki informacij za odločanje lahko uporabljali sodobne informacijske tehnologije za dostop, prikazovanje, analiziranje ter vrača- nje informacij o odločitvah (možnih in izvedenih) in z njeno pomočjo 82 T. i. ‘ad hoc’ poročila, katerih oblikovanje je odvisno od izidov predhodnih kora- kov ter interesa posameznega uporabnika sistema. 83 OLAP – On-Line Analytical Processing. Pomeni organizacijo podatkov v poslov- nem sistemu tako, da sta najrazličnejšim uporabnikom za podporo njihovemu delu v vsakem trenutku mogoča dostop do ustreznih informacij in tudi njihova analiza. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 115 spremljali izvajanje in izide odločitev, mora biti uporaba informacijskega sistema organizacije enostavna, vizualna in intuitivna, omogočati mora oblikovanje informacij oziroma poročil po različnih ad hoc merilih in takojšnjo analizo poslovnih dogodkov. S tako organizacijo pretoka infor- macij v poslovnem sistemu ne omogočimo samo shranjevanja in obdelo- vanja podatkov v ustreznih podsistemih in oblikovanja informacij na rav- ni celotnega poslovnega sistema, temveč tudi akumuliranje vedenja o poslovnem sistemu, pravil, postopkov, znanja posameznikov ipd. Gre torej za organizacijo podatkov v poslovnem sistemu na način, da je v vsa- kem trenutku mogoč dostop do ustreznih informacij in tudi njihova ana- liza najrazličnejšim uporabnikom za podporo njihovemu delu. Integracija modela IS spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave z modelom izboljševanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave Model informacijskega sistema spremljanja uspešnosti in učinkovitosti je zasnovan tako, da podpira model izboljševanja uspešnosti in učinkovito- sti državne uprave: spremljanje pomembnih podatkov za obvladovanje obsega in funkcij državne uprave, obvladovanje finančnih sredstev in vpeljevanje pokazateljev ekonomske uspešnosti in učinkovitosti ter za vključevanje korektivnih in preventivnih ukrepov pri delovanju posa- mezne organizacije državne uprave v smeri nadaljnjega razvoja posamez- ne organizacije državne uprave in s tem celotne državne uprave. Model informacijskega sistema spremljanja uspešnosti in učinkovitosti državne uprave omogoča: • spremljanje uspešnosti in učinkovitosti ob pogoju, da so opredeljeni cilji natančni in merljivi, • primerljivost na vseh ravneh: med delavci, med organizacijskimi eno- tami, med organizacijami, • preglednost delovanja, • izpopolnjevanje normativov in standardov, • upravljanje s človeškimi viri in njihovo mobilnost v državni upravi, • integracijo finančnega menedžmenta in menedžmenta delovne izved- be, saj zagotavlja podatke o delovanju posameznih organizacij, podro- čij, zaposlenih idr. za oblikovanje proračuna, sprejemanje odločitev v zvezi s proračunom, spremljanje porabe proračunskih sredstev, obveš- čanje različnih zainteresiranih udeležencev (vlada, parlament idr.), zaposlenih ter širše javnosti, vpeljevanje novih pokazateljev delovanja in ekonomskih pokazateljev ipd., • integracijo strateškega in izvedbenega menedžmenta ter tudi projekt- nega menedžmenta, saj lahko delovno izvedbo na ravni posamezne or- ganizacijske enote, organizacije, vrste organizacij ter državne uprave kot celote načrtujemo in spremljamo na ravni posameznika, različnih 116 SPREMLJANJE DELOVANJA V DRŽAVNI UPRAVI oblik sodelovanja posameznikov (projekt, delovna skupina …) ter s tem ugotavljamo uresničevanje strateških ciljev različnih organizacij- skih ravni, • idr. Spremljanje delovanja je prvi pogoj vsakega vrednotenja in bistvena prvina uvedbe sprememb v delovanje vsakega sistema, tudi državne uprave. 117 NADALJNJE USMERITVE Razvoj javnega menedžmenta in reforme na področju državnih uprav prav gotovo niso končani. Razvoj na različnih področjih, ki še poteka, bo ponudil priložnosti za nove, do zdaj še nepreizkušene kombinacije mož- nosti. Nanaša se na: • razširjenost in uporabo informacijske tehnologije, • dvigovanje pričakovanj, ki se nanašajo na obseg in kakovost javnih storitev, • drugačna pravila za javne uslužbence, drugačne oblike najemanja jav- nih uslužbencev, kot so: zaposlovanje za določen čas, zaposlovanje za del delovnega časa idr., • nadaljnje vpeljevanje tržnih mehanizmov in tekmovanje za zagotavlja- nje javnih storitev, • prevzemanje prakse, ki omogoča dejansko merjenje delovne izvedbe (delovanja) idr. Vse te spremembe so hkrati neodvisne in hkrati medsebojno poveza- ne. Schick (1999) predvideva, da bo vladni sektor prihodnosti organizi- ran zelo drugače, kot je danes. Futuristični javni sektor bi lahko deloval od doma ali pa iz komunikacijskih središč, lahko bo sestavljen iz delav- cev, ki jih bodo najemala zasebna podjetja po pogodbi z vlado; državljani bodo imeli široke možnosti pri izbiri javnih storitev, vladni oddelki bodo opravljali le osrednje funkcije oblikovanja politik, vlade bodo sprejemale variabilni proračun, v katerem bo obseg virov povezan z obsegom dosež- kov in drugih meril delovne izvedbe. Srednjeročno in dolgoročno bo vladna usmeritev tesno sledila usmeritvam organizacij zasebnega sektor- ja. Če bo virtualna organizacija postala model poslovnih organizacij v za- sebnem sektorju, potem bo prav gotovo z določenim odlogom tudi model vladne organiziranosti. Z drugimi besedami: če bi lahko predvideli razvoj zasebnega sektorja, potem bi lahko napovedali tudi, kako se bo spreme- nil javni sektor. Thoenig (1999) govori o učečih se državnih upravah in pravi, da posta- jajo glavni izziv sodobnih upravnih sistemov. 118 119 LITERATURA IN VIRI Bangemann, Martin. 1997a. A New World Order for Global Communica- tions. Ženeva: ITU. Bangemann, Martin. 1997b. Europe and the Information Society: The Policy Response to Globalisation and Convergence. Banovec, Tomaž. 1999. Javna uprava, informatika in vprašanja sinteznih de- javnosti v delu vlade. Ljubljana: Uporabna informatika. Št. 1. Str. 51–56. Banovec, Tomaž. 1998. Država in javna uprava, definicije na osnovi nove sektorizacije poslovnih subjektov in informatika ter njena evropeizaci- ja (evidence in statistike). V: Zbornik referatov Indo ‘98. Ljubljana: Center vlade za informatiko. Str. 45–57. Bavec, Cene. 1999. Uvodno predavanje na posvetu INDO ‘99: Informatika v ministrstvih, vladnih službah, državnem zboru, sodstvu, upravnih eno- tah, lokalni samoupravi in javnih službah. Berry, F.S.; Wechsler, B. 1995. State Agencies’ Experience with Strategic Planning: Findings from a National Survey. Public Administration Survey. Zvezek 55. Št. 2. Str. 159–169. Bleicher, Knut. 1992. Das Konzept Integriertes Management. Frankfurt: Campus Verlag. Blondel, Jean. 1995. Comparative Government: An Introduction. Prentice Hall, Harvester Wheatsheaf. Bošković, Desimir. 1999. Model formiranja organizacije za 21. stoletje. Kranj: Organizacija. Št. 5. Str. 278–282. Brosnahan, Jo. 1999. Public Sector Reform Requires Leadership. V: Govern- ment of the Future: Getting from Here to There. Pariz: OECD, PUMA. Bryson, John M.; Alston, Farnum K. 1996. Creating and Implementing Your Strategic Plan. A Workbook for Public and Nonprofit Organizations. San Francisco: Jossey-Bass Publishers. Byars, Lloyd L. 1987. Strategic Management – Planning and Implementa- tion, Concepts and Cases. New York: Harper&Row Publishers Inc. Carneiro, Roberto. 1999. A Changing Canon of Government: From Custody to Service. V: Government of the Future: Getting from Here to There. Pariz: OECD, PUMA. Carter, Neil. 1994. Performance Indicators: ‘Back-seat driving’ or ‘Hand-off control’. V D. McKevitt in A. Lawton (ur.). Public Sector Management: Theory, Critique & Practice. Str. 208–219. Cats-Baril, William. 1994. Business Process Reengineering: The Role of Information Technology. Kranj: Center Brdo. Gradivo za seminar. 120 LITERATURA IN VIRI Cetinski, Andrej. 1999. Elektronsko poslovanje v bančništvu. Kranj: Organi- zacija. Št. 3. Str. 149–152. Corte-Real, Isabel. 1996. Current and Future Developments in Quality Initia- tives in the Portuguese Public Administration. V:Shand, David (ur.). Res- ponsive Government, Service Quality Initiatives. Pariz: OECD. Str. 39–47. Cullis, J.; Jones, Philip. 1992. Public Finance and Public Choice. Maiden-head: McGraw-Hill International. CVI. 2001. Predstavitvena brošura. Deyhle, Albrecht. 1997. Kontroling in kontroler v praksi. Ljubljana: Gospo- darski vestnik. Drucker, Peter F. 1990. Managing the Non-profit Organization: Priciples and Practices. New York: HarperCollins Publishers. Drucker, Peter F. 1989. The New Realities. New York: Harper Collins Publis- hers. Drugo medresorsko posvetovanje o preobrazbi slovenske javne uprave v luči približevanja Evropski uniji. 1997. Ljubljana: Ministrstvo za notra- nje zadeve in Evropska komisija. Zbornik. Earl, Michael J. 1989. Management Strategies for Information Technology. Cambridge: Prentice Hall International, University Press. Ferfila, Bogomil. 1994a. K preučevanju ekonomske in politične dejavnosti vladnega sektorja. Ljubljana: Javna uprava. Št. 2. Str. 193–196. Ferfila, Bogomil. 1994b. Vloga in pomen vladnega sektorja v gospodarstvu. Ljubljana: Javna uprava. Št. 4. Str. 463–481. Ferlie, Ewan; Ashburner, Lynn; Fitzgerald, Louise; Pettigrew, Andrew. 1996. The New Public Management in Action. Oxford: Oxford University Press. Florjančič, Jože; Vukovič, Goran. 1998. Kadrovska funkcija – management. Kranj: Moderna organizacija. Gilliland, Stephen W.; Langdon, Jay C. 1998. Creating Performance Mana- gement Systems that Promote Perception of Fairness. V: Smither, Ja- mes W. (ur.). Performance Appraisal: State of the Art in Practice. Str. 209–243. Grad, Franci. 1997. Državna ureditev. Ljubljana: Ministrstvo za notranje za- deve (Upravna akademija). Študijsko gradivo. Grad, Franc. 1994a. Vlada. V: Kristan Ivan; Ribičič, Ciril; Grad, Franc; Kau- čič, Igor: Državna ureditev Slovenije. Ljubljana: Uradni list RS. Str. 159–172. Grad, Franc. 1994b. Uprava. V: Kristan Ivan; Ribičič, Ciril; Grad, Franc; Kau- čič, Igor: Državna ureditev Slovenije. Ljubljana: Uradni list RS. Str. 173–176. Graddick, Mirian M.; Lane, Pamela. 1998. Evaluating Executive Performan- ce. V: Smither, James W. (ur.). Performance Appraisal: State of the Art in Practice. Str. 370–403. Green, Malcolm. 1995. Managing Performance in the Next Century. Hong Kong: Referat na konferenci Serving the Community. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 121 Gričar, Jože. 1999. Izboljšanje konkurenčnosti z elektronskim poslovanjem: Kaj storiti danes, da bo šlo jutri hitreje? (Uvodnik). Kranj: Organizacija. Št. 3. Str. 116–118. Gričar, Jože. 1994. Management informacij in informacijska tehnologija. V: Možina et al. Management. Radovljica: Didakta. Str. 706–741. Groznik, Aleš; Kovačič, Andrej. 1999. Slovenska pot v informacijsko druž- bo. Ljubljana: Uporabna informatika. Št. 1. Str. 5–8. Gualtieri, Roberto. 1998. Impact of the emerging information society on the policy development process and democratic quality. Pariz:OECD, PUMA. Guidelines for Public Sector: Local and Central Government. 1995. Bruselj: European Foundation for Quality Management. Gulič, Andrej; Praper, Sergeja. 1998. Regionalni razvoj, regionalizem in re-gionalizacija Slovenije: značilnosti dosedanjih in možni scenariji pri- hodnjih sprememb. V: Bugarič, Bojan et al. Zbornik Regionalizem v Sloveniji. Str. 51–94. Györkös, Jozsef. 1998. Izobraževanje informatikov: uspehi, pasti, priložno- sti. Ljubljana: Uporabna informatika. Št. 3. Str. 20–24. Hopwood, Anthony. 1994. Accounting and the Persuit of Efficiency. V D. McKevitt in A. Lawton (ur.). Public Sector Management: Theory, Criti- que & Practice. Str. 145–159. Huijgevoort, J.A.A. van; Pekdemir, U. 1996. Advanced Financial Analysis and Audit. Ljubljana: Gradivo za seminar Master projekta. Jaklič, Jurij; Indihar Štemberger, Mojca; Damij, Talib; Grad, Janez; Gradišar, Miro; Kovačič, Andrej; Resinovič, Gortan; Turk, Tomaž. 1999. Stanje poslovne informatike v slovenskih podjetjih: izhodišča in prvi rezultati raziskave. Ljubljana: Uporabna informatika. Št. 1. Str. 44–50. Kajzer, Štefan; Marn, Ferdinand. 1981. Procesno pojmovanje poslovnih si- stemov. Maribor: Naše gospodarstvo. Št. 6. Str. 477–486. Kanter, Rosabeth Moss; Summers, David V. 1994. Doing Well while Doing Good: Dilemmas of Performance Measurement in Nonprofit Organisa- tions and the Need for a Multipleconsistuency Approach. V D. McKe- vitt in A. Lawton (ur.). Public Sector Management: Theory, Critique & Practice. Str. 220–236. Kavčič, Bogdan. 1994. Organizacijska kultura. V: Možina et al. Management. Radovljica: Didakta. Str. 174–211. Kavčič, Bogdan. 1991. Sodobna teorija organizacije. Ljubljana: Državna za- ložba Slovenije. Kinlaw, Dennis C. 1989. Coaching for Commitment: Managerial Strategies for Obtaining Superior Performance. San Diego, California: Pfeif- fer&Company. Koehler, Jerry W.; Pankowski, Joseph M. 1997. Transformational Leadership in Government. ZDA (FL): St. Lucies Press. Kralj, Jasna; Žurga, Gordana. 1996. Novi koncepti informacijske podpore pri analiziranju poslovnih podatkov. Kranj: Organizacija. Št. 3. Str. 147–151. 122 LITERATURA IN VIRI Lane, Jan-Erik. 1995. The Public Sector: Concepts, Models and Approaches. London: SAGE Publications. Lang, Rainhart. Vodenje v tranziciji – tranzicijsko vodenje? 1998. Kranj: Organizacija. Št. 9. Str. 503–511. Lepsinger, Richard; Lucia, Anntoinette D. 1997. The Art and Science of 360° Feedback. San Francisco, California: Jossey-Bass Pfeiffer. Lesjak, Dušan. 1990. Uporaba informacijske tehnologije za doseganje kon- kurenčne prednosti poslovnega sistema. Maribor: Ekonomsko poslov- na fakulteta. Doktorsko delo. Lunde, Tormod. 1996. Client Consultation and Participation: Consumers and Public Services. V: Shand, David (ur.). Responsive Government, Service Quality Initiatives. Pariz: OECD. Str. 71–83. Mayer, Janez. 1994. Vizija ustvarjalnega podjetja. Ljubljana: Dedalus – Za- ložba Iskra. McCubbrey, Donald J. 1998. Elektronsko poslovanje – kaj je staro in kaj je novega. Kranj: Organizacija. Št. 3. Str. 172–175. Možina et al. 1994. Management. Radovljica: Didakta. Mumford, Alan. 1990. Developing Top Managers. Gower Publishing Com- pany. Neely, Andy. 1997. Performance Measurement. V: Cooper, Cary L., Argyris, Chris (ur.). The Blackwell Encyclopedia of Management. Volume X – Slack, Nigel (ur.). Operations Management Blackwell Publishers. Str. 134–137. O’Connell, John. 1997. Performance Evaluation. V: Cooper, Cary L., Argyris, Chris (ur.). The Blackwell Encyclopedia of Management. Volume VII – O’Connell, John (ur). International Management. Blackwell Publishers. Str. 228. OECD. 1999. Synthesis of Reform Experiences in Nine OECD Countries: Government Roles and Functions, and Public Management. V: Go- vernment of the Future: Getting from Here to There. Pariz: OECD, PUMA. OECD. 1997. Promoting Performance and Professionalism in the Public Ser- vice. Pariz: OECD. Sigma Papers. Št. 21. OECD. 1996a. Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries. Pariz: OECD. OECD. 1996c. Putting Citizens First: Portuguese Experience in Public Mana- gement Reform. Public Management Occasional Papers. Št. 13. Pariz: OECD, PUMA. Osborne, David; Gaebler, Ted. 1992. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading, MA: Addison-Wesley Publishing Company. Piganiol, Raymond. 1998. Reforma in vodenje javne uprave. Ljubljana: Javna uprava. Št. 3. Str. 489–510. Pojmovnik kakovosti procesa programske opreme. 1996. Ljubljana: Uporab- na informatika. Št. 2. Str. 28–41. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 123 Predlog zakona o pokrajinah s tezami za normativno ureditev. 1998. Poroče- valec DZ. Št. 26/1998. Prvo medresorsko posvetovanjo o preobrazbi slovenske javne uprave v luči približevanja Evropski uniji. 1996. Ljubljana: Ministrstvo za notranje zadeve in Evropska komisija. Zbornik. Pučko, Danijel. 1991. Strateško poslovodenje in planiranje v podjetju. Radovljica: Didakta. Pusić, Eugen. 1995. Modernizacija uprave – obrati i trajanja. V: Pusić, Eugen et al.: Upravna znanost: izbor radova. Zagreb: Naklada »Naprijed«. Str. 10–102. Reilly, Richard R.; McGourty, Jack. 1998. Performance Appraisal in Team Settings. V: Smither, James W. (ur.). Performance Appraisal: State of the Art in Practice. Str. 244–277. Reinermann, Heinrich. 1995. The Next Decade: Challanges and Perspectives for Information Systems in Public Administration. Ljubljana: Uporab- na informatika. Št. 1. Str. 8–11. Reinermann, Heinrich. 1991. Information and Public Management. V: Kooi- man, Jan, Eliassen, Kjell A. (ur.): Managing Public Organisations: Les- sons from Contemporary European Experience. Sage Publications. Str. 173–188. Ridley, F. F. 1996. Politična nevtralnost in javne službe. Ljubljana: Javna uprava. Št. 1. Str. 24–32. Ring, P.M.; Perry, J.L. 1985. Strategic Management in Public and Private Organizations: Implications of Distinctive Contexts and Constraints. Academy of Management Review. Št. 10. Str. 276–286. Rus, Veljko. 1994. Management v neprofitnih organizacijah. V: Možina et al. Management. Radovljica: Didakta. Str. 938–973. Schein, Edgar H. 1992. Organizational Culture and Leadership. San Francis- co, California: Jossey-Bass Publishers. Schick, Allen. 1999. Opportunity, Strategy, and Tactics in Reforming Public Management. V: Government of the Future: Getting from Here to The- re. Pariz: OECD, PUMA. Setnikar Cankar, Stanka. 1998. Informatizacija je potreben, toda ne zado- sten pogoj za celovito reformo javne uprave. Ljubljana: Uporabna informatika. Št. 3. Str. 7–13. Shand, David; Arnberg, Morten. 1996. Background Papar. V: Shand, David (ur). Responsive Government, Service Quality Initiatives. Pariz: OECD. Smither, James W. (ur.). 1998. Performance Appraisal: State of the Art in Practice. San Francisco, California: Jossey-Bass Publishers. Strateški plan razvoja skupnega dela informacijskih sistemov državne upra- ve. 1997. Ljubljana: Center vlade za informatiko. Zaključno gradivo 1.0. Swanson, Richard A.; Holton III., Elwood F. 1999. Results: how to access performance, learning and perceptions in organizations. San Francisco, CA: Berrett-Koehler Publishers. 124 LITERATURA IN VIRI Thoenig, Jean-Claude. 1999. Evaluation as Usable Knowledge for Public Ma- nagement Reforms. V: Government of the Future: Getting from Here to There. Pariz: OECD, PUMA. Trpin, Gorazd. 1995. Zakon o upravi. Ljubljana: Javna uprava. Št. 1. Trstenjak, Verica. 1997. Državna uprava. Ljubljana: Ministrstvo za notranje zadeve (Upravna akademija). Študijsko gradivo. Turk, Ivan. 1997. Podatki in informacije v poslovnem sistemu. Kranj: Mo- derna organizacija. Uredba o načinu poslovanja organov javne uprave s strankami. Uradni list Republike Slovenije, št. 22/2001. Ustava Republike Slovenije. Uradni list Republike Slovenije, št. 33/1991, 42/1997 (ustavni zakon), 66/2000 (ustavni zakon). Vogel, Doug. 1999. Ključne zadeve pri mednarodnem elektronskem poslo- vanju. Bela knjiga. Kranj: Organizacija. Št. 3. Str. 163–169. Zakon o javnih financah. Uradni list Republike Slovenije, št. 79/1999, 124/2000 (dopolnitev). Zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev. Uradni list Republi- ke Slovenije, št. 71/1994, 47/1997 (spremembe in dopolnitve), 60/1999 (spremembe in dopolnitve), 119/2000 (Zakon o spremembah in dopol- nitvah zakona o Vladi Republike Slovenije – uskladitev določil zakona v šestih mesecih od dne, ko prisežejo ministri), 30/2001 (Zakon o tele- komunikacijah – razveljavitev tretje alinee 11. točke 2. člena ter četrte- ga odstavka 13. člena z dnem začetka delovanja agencije po zakonu o telekomunikacijah), 30/2001 (spremembe in dopolnitve). Zakon o splošnem upravnem postopku. Uradni list Republike Slovenije, št. 80/1999, 70/2000 (sprememba). Zakon o upravi. Uradni list Republike Slovenije, št. 67/1994, 20/1995 (odloč- ba ustavnega sodišča – razveljavitev prvega odstavka 101. člena), 29/1995 (Zakon o prevzemu državnih funkcij – razveljavitev drugega odstavka 101. člena), 80/1999 (Zakon o splošnem upravnem postopku – razveljavitev 67.–82. člena). Zakon o vladi Republike Slovenije. Uradni list Republike Slovenije, št. 4/1993, 71/1994 (razveljavitev določbe 11. alinee 32. člena in določb 34.–37. člena), 23/1996 (spremembe in dopolnitve), 47/1997 (spremem- be), 23/1999 (razveljavitev 30. člena), 119/2000 (spremembe in dopol- nitve), 30/2001 (Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o organi- zaciji in delovnem področju ministrstev – nadomestilo besede »zdravstvo« z besedo »zdravje« v celotnem besedilu zakona). Zwass, Vladimir. 1998. Structure and Macro-Level Impacts of Electronic Commerce: from Technological Infrastructure to Electronic Marketpla- ces. V: Kendall, Kenneth E.: Emerging Information Technologies. CA: Sage Publications. Žurga, Gordana. 2000. Zagotavljanje in spremljanje uspešnosti in učinkovi- tosti v državni upravi. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. Doktor- ska disertacija. KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 125 Žurga, Gordana. 1997a. Načela novega upravljanja javnega sektorja in dr- žavna uprava. Zbornik 16. posvetovanja organizatorjev dela: Quo vadis management. Kranj: Moderna organizacija. Str. 470–476. Žurga, Gordana. 1997b. Uspešnost in učinkovitost delovanja organizacij v javni upravi. Ljubljana: Slovensko politološko društvo. Str. 259–268. Žurga, Gordana. 1997c. Vloga informacijske tehnologije pri uvajanju načel novega upravljanja javnega sektorja. Ljubljana: Center vlade za infor- matiko (Indo ‘97). Str. 73–78. Žurga, Gordana. 1995. Strategije razvoja informacijskih sistemov s poudar- kom na informacijskih sistemih direktorjev. Ljubljana: Ekonomska fakulteta. Magistrsko delo. 126 127 STVARNO IN IMENSKO KAZALO A 1989, 23 ad hoc analize, 104, 114 1990, 23, 26, 64 državna uprava, 10, 11 B kakovost, 34 Bangemann nevtralnost, 41 1997a, 68 nove paradigme delovanja, 23 1997b, 68, 77 podjetniška uprava, 17 Banovec storitve državne uprave, 17 1998, 11 vloga, 17, 18 1999, 62 Bavec, 1999, 18 E Berry in Wechsler, 1995, 45 Earl, 1989, 63 birokratski model, 25 EFQM, 36 Bleicher, 1992, 105 1995, 36, 99 Blondel, 1995, 19, 40 ocenjevanje organizacije, 98, Bošković, 1999, 24 99–100 Brosnahan, 1999, 24 elektronska uprava, 74 Bryson in Alston, 1996, 42 tipologija storitev elektronske Byars, 1987, 41, 43 uprave, 74 elektronsko poslovanje, 69, 75 C in oblike povezovanja, 75 Carneiro, 1999, 19 evalvacija, 20 Carter, 1994, 97 Evropska komisija, 1999, 74 Cats-Baril, 1994, 60 Cetinski, 1999, 76 F Corte-Real, 1996, 11 Ferfila Cullis in Jones, 1992, 10 1994a, 9, 19 1994b, 9 D Ferlie et al., 1996, 40, 44 delovna izvedba, 19 Florjančič in Vukovič, 1998, 82, 85, 95 indikator delovanja, 95 funkcije uprave, 11, 14, 15 kazalnik delovanja, 95, 96 funkcije vlade, 13, 14 merilo, 95 merjenje delovne izvedbe, 94 G poročanje, 103, 104 Gilliland in Langdon, 1998, 85, 86, 91, standardi, 97 92 stopnja, 86 globalizacija, 17 delovni proces, 51 Grad informatizacija, 60 1994a, 13 prenova, 62 1994b, 11 Deyhle, 1997, 42 1997, 13 Drucker Graddick in Lane, 1998, 88, 102 128 STVARNO IN IMENSKO KAZALO Green, 1995, 24 javni menedžment, 25 Gričar nadaljnje usmeritve, 117 1994, 65 prvine javnega menedžmenta, 26 1999, 75 javni sektor, 9, 10 Groznik in Kovačič, 1999, 67, 68, 69 Gualtieri, 1998, 64, 65, 66, 67, 72, 73 K Gulič in Praper, 1998, 12, 17 Kajzer in Marn, 1981, 28, 28, 30 Györkös, 1998, 65, 67 Kanter in Summers, 1994, 93 Kavčič H 1991, 105 Hopwood, 1994, 84 1994, 38 Huijgevoort in Pekdemir, 1996, 95, 96 Kiernan, 1996, 24 Kinlaw, 1989, 88 I Koehler in Pankowski, 1997, 46 informacije Kralj in Žurga, 1996, 114 organiziranje informacijskih tokov, 60 L procesiranje informacij v državni Lane, 1995, 83 upravi, 61 Lang, 1998, 46 vsebnost informacije v strukturi Lepsinger in Lucia, 1997, 89, 90, 91 izdelka in/ali storitve, 63 Lesjak, 1990, 27, 64 informacijska družba, 65, 66 Lunde, 1996, 106, 107 Bangemannovo poročilo, 67, 68 Bonska deklaracija, 67, 68 M Evropska unija, 67 Mayer, 1994, 42 izzivi, 68 McCubbrey, 1998, 76 Slovenija, 68, 69 merilo, 95 Zelena knjiga o zbliževanju, 67 konsistentnost merila, 97 informacijska tehnologija, 65, 59 kriterijska validnost, 97 in storitve državne uprave, 73 opredeljevanje meril, 97 podpora delovnih procesov, 63 strukturna validnost, 97 značilnosti novih informacijskih vsebinska validnost, 97 tehnologij, 65 proces določanja meril, 102, 103 vključenost javnih menedžerjev v merjenje delovne izvedbe, 94 procesiranje informacij, 71, 105 model informacijskega sistema vpliv na strategijo poslovnega spremljanja uspešnosti in sistema, 70 učinkovitosti državne uprave vplivi na proces oblikovanja izhodišča, 109 politik in demokratizacijo, 72 kategorije, 109–111 informacijski proces, 61 menedžerski del, 112 internet, 76 organiziranje informacijskih virtualni pravni prostor, 77 tokov, 113, 114 virtualni prostor za poslovanje, 77 pregledovanje informacij, 114 virtualni prostor za učenje, 77 slika, 110 izvršilna oblast, 13, 14 transakcijski del, 112 uporabniki informacij, 114 J model izboljševanja uspešnosti in Jaklič et al., 1999, 66 učinkovitosti državne uprave javna administracija, 25 obseg državne uprave, 32 KAKOVOST DRŽAVNE UPRAVE 129 poraba državne uprave, 33 Osborne in Gaebler, 1992, 23, 25, 46, razvoj državne uprave, 31 56, 58 slika, 24 model poslovne odličnosti, 36 P Možina, 1994, 71 Piganiol, 1998, 41 Mumford, 1990, 38, 39 poslovni sistem, 26 reprodukcijski, upravljavski in N informacijski proces, 28–30 Neely, 1997, 83, 86, 94, 102 Posvet o preobrazbi slovenske javne novi javni menedžment, 49 uprave delovni procesi, 51 Drugo medresorsko posvetovanje, informacijska tehnologija in 1997, 17 informacijski sistem, 59 pristojnosti in odgovornosti, 12, 39, 40 model 1 Pučko, 1991, 42, 44 Zagotavljanje učinkovitosti, 53 Pusić, 1995, 10, 13, 16, 19, 21, 39, 46, model 2 62 Ploščenje in decentralizacija, 54 model 3 R Vzpostavljanje poslovne razmerje med politiko in upravo, 41 odličnosti, 55 Reilly in McGourty, 1998, 89 model 4 Reinermann Usmerjenost v zagotavljanje 1991, 61, 71, 72 javnih storitev, 56 1995, 73 modeli, 53 Ridley, 1996, 41 odzivnost, 50 Ring in Perry, 1985, 44, 45 razširjenost, 57 Rus, 1994, 25, 26 usmerjenost k rezultatom, 50 usmerjenost k strankam, 51 S zadovoljstvo strank, 51 Schein, 1992, 37, 38 zadovoljstvo zaposlenih, 51, Schick, 1999, 102, 117 52 Setnikar Cankar, 1998, 62, 96, 97 Shand in Arnberg, 1996, 17, 108 O sistemi za podporo odločanju, 59, 105 O’Connell, 1997, 102 Smither, 1998, 85, 88, 89 OECD spremljanje delovanja, 81 1996a, 93, 95, 96 celovito ocenjevanje 1996b, 50 posameznika, 90, 91 1997, 41 dinamični model, 82 1999, 21 lastništvo podatkov, 91 organizacije pogoji in omejitve, 93 cilji, 39, 43 posameznika, 88 na informacijah zasnovane timov, 89 organizacije, 23 vidiki delovanja, 83 poslanstvo, 42 vodstva, 88, 102 strategija, 43 vrednotenje delovne izvedbe, 92 vizija, 42 zavedanje pravičnosti, 86 organizacijska kultura, 37 spremljanje delovanja organizacije, nove vrednote, 38 84, 86 subkultura, 38 anticipativni pristop, 85 130 STVARNO IN IMENSKO KAZALO informacijski sistem, 104 upravljanje delovne izvedbe, 91 instrumenti, 103 povratne informacije, 92 kurativni pristop, 85 razvoj sistema, 92 mnenjske raziskave, 106, 107 sestavine sistema, 91 ocenjevalni list Kaplana vrednotenje delovne izvedbe, in Nortona, 87 92 ocenjevanje organizacije, 98, Uredba o načinu poslovanja organov 99–101 javne uprave s strankami, 2001, poročanje, 103, 104 107 pretok informacij, 97 uspešnost, 19, 82 preventivni pristop, 84 uspešnost in učinkovitost pristopi, 84 državne uprave, 19, 31 razvoj sistema, 94 Ustava RS, 14 vrednostni pregled organizacije, 85 V zunanji pregledi poslovanja, 107 vodje stranke državne uprave, 17 nove značilnosti, 24 mnenjske raziskave, 106, 107 tradicionalni pristop, 46 pričakovanja, 30, 34 transformacijsko vodenje, 46, 47 strategija, 43 Vogel, 1999, 78 Strateški plan razvoja skupnega dela informacijskih sistemov državne Z uprave, 1997, 15 Zakon o javnih financah, 10 strateško planiranje, 42 Zakon o organizaciji in delovnem proces, 42 področju ministrstev, 12 strateško upravljanje, 41 Zakon o splošnem upravnem dejavniki, 45 postopku, 12, 15, 16 faze, 42 Zakon o upravi, 13 Swanson in Holton, 1999, 97, 104 Zakon o Vladi RS, 13 Zwass, 1998, 75 T Thoenig, 1999, 20, 108, 117 Ž Trpin, 1995, 11, 14 Žurga Trstenjak, 1997, 13 1995, 63, 65 Turk, 1979, 27, 28 1997a, 50 1997b, 81 U 1997c, 49 učinkovitost, 19, 82 2000, 109