Zlatko ŠABIČ* VLOGA SLOVENIJE KOT MAJHNE DRŽAVE V PRIHODNJEM SISTEMU GLASOVANJA V SVETU MINISTROV EVROPSKE UNIJE"^* Uvod Z 31. marcem 1998 so v Evropski uniji formalno začeli postopek nove, doslej najambicioznejše širitve v zgodovini te strukture. Slovenija je v skupini še.stih drž;iv, za katere obstaja možnost, da bi postale polnopravne članice Evropske unije v letib 2002 ali 2003.' O realnosti takšnih projekcij je v tein trenutku še težko govoriti. Z večjo gotovostjo pa je mogoče napovedati spremembe na določenih področjih delovanja oziroma upravljanja Evropske unije, s katerimi mora Slovenija računati že danes. Eno takšnih področij je reforma sistema glasovanja Sveta Evropske vuiije.- Od leta 1986 pri razvoju načinov glasovanja v Evropski gospodarski skupnosti (kot najpomembnejši izmed treh Skupnosti, nastalih v obdobju 1951-1957') in kasneje v Evropski uniji opažamo, izrazito dinamiko. V tem obdobju se je po skoraj dvajsetletni prevladi tako imenovanega Luksemburškega kompromisa iz leta 1966 spet z;jčelo izvajati večinsko glasovanje v Svetu ministrov Evropskih skupnosti. Z Enotno evropsko listino (1986), Maastrichtsko pogodbo (1992) in Amsterdamsko pogodbo (1997) so države članice Evropske unije bistveno razširile področja, kjer odločajo z N-ečino glasov.' Vendar pa se pri takšnem prehodu iz soglasnega v večin- • Dr. /Jtuko SitbtC. tÜKeiil za podroCje mednarodnih odnosov na h'DV Članek Je sestavni del projekta z naslovom Majhne driave v mednanulnl skupnosti, ki ga izvaja Center za medtutrodne odnose na litkidteti za druibene vede. "Mag treni Hrinar se zahvaljujem za skrbno prebiranje osnutka In mnoge koristne pripombe in nafiotke pri Izdelavi tega teksta. Svo/ detei pri/nmb k osn utku sta prispevala tudi mag Pkrtrri Koier In mag. Milan Hrglez Vsi trije seveda niso mogli v celoti vplivati na konCno verzijo pnsf>evka. za katero sam nostm Izključno tKlgoi^irnosi. • Ogrevanje za .«ritcv KtJ, Mo. .m marca 199». sir t. ' Pred .sklenitvijo Spojitvene fiogodbe aprila 1965Je v.taka izmed treh l-vm/tskih skupnosti imela svoj minlslrskl organ. Potem ko je Julija 1967 Sfmjitivim Jmgodba stopiki v ivljavo. Je nastal Sivi minturov lUro/iskih skupnosti. Novembra 1993 /mi je Svet ministrov odločil preimenovati se v .Vi*/ Uvropske unije (OJ1. No 281 16.1193). V tekstu bomo u/iombo imena tega organa uponabljall v skladu z obdobjem, na katerega se iifmraba Imena nanaia (nfir. po novembru 1993: .'odarske) skupnosti. ' V kolikor bodo amsterdamske spremembe ratificirane, ho Itigodba o Hvropski skupnosti /*> naSi oceni vsebovala .oložaja prihodnjih držav članic v sLstemu glasovanja Sveta Evropske unije. Izhajamo iz predpostavke, da v razširjeni Evropski uniji sedanje in lx>doče manjše države članice' ne bodo mogle računati na podoben |X)ložaj v sistemu glasovanja, kot ga imajo danes v Svetu. Morebitna pričakovanja o verjetnosti oblikovanja koalicij po kriteriju velikosti držav - majhne proti velikim državam- so iluzorna, saj se bodo države povezovale v koalicije izključno po načelu skupnih interesov. To nazorno kažejo že predamsterdamske razprave sedanjih držav članic Evropske unije, kjer o tako pomembni temi, kot je prerazporeditev glasov v Svetu, manjše držiive članice niso imele enotnih stališč. Našo razpravo bomo začeli z obdobjem po letu 1986, ko so se države članice odrekle do takrat skorajda izključno soglasnemu sprejemanju odločitev v okviru Sveta ministrov Evropskih skupnosti. Vpliv sprememb v okolju (rast članstva) na gla.sovalni sistem Evropskih skupnosti V Svetu' poznajo dve osnovni kategoriji glasovanj. Države članice svoje odločitve sprejemajo ali soglasno ali pa z večinskim glasovanjem. Pri slednjem ločimo navadno večinsko glasovanje in ponderirano kvalificirano večinsko glasovanje. Oba načina glasovanja sta opredeljena v drugi točki H8. člena Pogotlbe o Evropski skupnosti.' Sprejem odločitev z navadno večino poteka p>o načelu ena država en glas. Odločitev je sprejeta, če za sprejem odločitve glasuje število držav, ki presega polovico celotnega članstva (v .sedanjih pogojih je to osem držav čla- » v oblini te/ia piisfievba je osnoi/iil kriterij za niajlinost' ilei-ilo prebivalcev posameznih driav Članic. Slednje je. bot bomo videli kasneje ludi ivipvni kriterij za razdelitev gUisov v ministrskem organu l-vropskili skupnosti oziroma /-vrop-fbe unije. ' Tako so driave Hanice preimenovale fUropsko gos/Kidarsko skupno.^. Novo ime je sto/tih v ivljavo z ratifibacijo Mao-Urichiske fiogpdbe (t novembra 1993). ' Na leni mestu opozarjamo na iu>vo mz/ICIco Amsierdamsbe Itigodbe o /;iTo/j«t/ skupnosti (aiawlklatcil vvrsion of itw Treaty cMatilUtiing itic t-uropcan Community - CONI-4005/97 ADD 2X bi ufiorablja drugačno (poenostavljeno) metodo oSieviKenja Členov /xigodbe. V skladu s lo ntzllCIcoje npr 14S deli (Hislal 205. Člen Itjgodbe o livro/iski skupnosli Amsterdamsba [logodba v Catii. bo luKtaja la pns/ieivb. Se nI nilljkirtina zalo bo v nadaljevanju upombljena stara 'meioda agotlbe o EvroliskI skupnosti/ • Tako Svet v skkidu s sedanjim 154. ilenom lligodbe o livroftski uniji določa viSino osebnih dohodkov in razUCnih luidomeslil za predsednika in Člane Komisije in ie nekatere druge visoke uradniki- CSej Se Ijisak/lMSok (1994. mj. " Danes mora v primerih, ko PogoitlMi o tivrrifiskl skupnosti daje motnost Sivlu minisirov. da sprejme rtdtoCilev na lastno {mhudo. odloCilev /«Mlpreti tO drtav " fr! tem vetja poudariti, tla je Imela oziroma ima samo Komisija motnost zakonodajne /Kibude in da ima eksklazivnopravicopripratv o,snuika akia (člen 155. tretja alineja ftigfHibe o livro/isbi skupnosti). Pri predlaganju, oblikovanju in razvoju politik .Skupnosti jI pomagajo' različni akterji, med drugim tudi Stvi ministrov, ktttervmu naj hi tovrsino motnost Inlciailve dajala tudi /logodba (Člen 152 Pogmfbe o l-vropskl skupnosti). Seveda je gU-de na osrednjost Sivla mlnistmv pri sprejemanju zakonodaje Komisiji teiko Ignorirali predloge tega organa. Obenem (la je tudi res, dtt v praksi večino /mbiul Se tvdno pripraii Komisija (Niigent,l994:'JH.124: lxisok/lxisob.l994:lS9-190). •U;reztiJ<>rtiiiiloreSittvpnihlemah<^k<>tasodeltawija v Sivtu ministrov Evroliskcgwf>o^ nosti. ki jo je zaraih predvidenega /trehoda na odločanje s kvalificirano večino na /Kisameznih ftodročij in zaradi domnevno prevelike vloge supranacionalnih organov (Komisije in v fiers/jekiivi ludl i;vntp.skega /Kirlamenla) leta 1965 izsilila Francija Drtave so .se strinjale', da .se botlo morale do lutdalf njega o vseh o.sniitklh odločitev, ki zatlevap fKimembne nacionalne interese drtav članic, pogapn toliko časti, dokler ne dosežejo kompromisa oziroma dejanskega soglasja o sprejemu odločitve ■ ne glede lui lo. kakSen način gla.sovanja za .sprejem sfmme otlločilve je firedvidevala Pltgodba o Evro/tskl gospodarski skupnosll V času vladavine' Lukseniburškega kompromisa se je članstvo Evropskih skupnosti povečalo. Pred prvo raz-Siritvijo članstva leta 1973 so se države članice zaradi predvidenega vstopa 'nove kategorije' (še) manjših držav otiločile nekoliko spremeniti razdelitev glasov v primerih sprejemanja odločitev s ponderirano kvalificirano večino. Tako so države članice z največjim številom prebivalcev dobile vsaka po deset glasov, po pet glasov sta dobili srednje veliki državi (Belgija in Nizozemska), medtem ko sta majhni državi (Danska in Irska) dobili po tri glasove. Luksemburgu kot 'mini državi' pa .so prisodili dva gla-sora. Leta 1981 se je deveterici pridružila Grčija, ki je dobila pet gla.sov. Španija, ki sc je Evropskim skupnostim pridružila leta 1986 in ki je predstavljala novo 'kategorijo' držav, je bila umeščena med velike in srednje države. Tako .so ji pripisali osem glasov. Portugalski, ki je skupaj s Španijo postala polnopravna članica Evrop.skih .skupnosti I. januarja 1986, pa pet. Ce odštejemo uvedbo prilagojenega načina porazdelitve glasov meskl skul>nosli za/iremog Injebloj Injih tukaj ne bomo fmsebej obmvnafali V (mikih) /irimerih. ko gre za sprejemanje odloCIlev minerskega organa t-iroliske skupnosti za premog In Jeklo s ponderirano kvalificirano ivCIno, Je način rttzdellliv glasov/msameznim driavam članicam enak kot pri drugih dveh skupnostih linako velja tudi za StetHo glasov, imirebnih za s/nxjetje odločlttv. le da mom za sprejem odločinv v vsakem faimeru glasovati vsaj deset drtav članic Načini gUvsovanja. i>redvldeni v inHJI Izmed l-vrofaklh skupnosti. Evropski skupnosti za atomsko energijo, {m so Identični tistim, ki Jih predvideva /mgodba ki utemeljuje Ai m/afa» ('«<«/*'-dtirsko) skupnost. " Določene odločitve v okviru rogtdbe o Evrojiskl .skupnosti (le-te so opredeljene v členu 122 liK'ka .1 lefiogoelbe) bodo sitrejemale samo tiste driave članice, ki bodo vstopile v liktniomsko In tlenanto unijo V .(kladu s členom I09k točka 5 Pogodbe o Evropski skupnosti bo pri glasovanju o loirsinih odločitvah /ion. derirano kvalificirano večino glasov prvttsiaiijalo dtv tretjini glasov tistih drtav članic, ki bodo vstojule v Evrofisko denarno unijo. " člen 104c točka 1.1 Fbgodbe o Evropski skupnosti določa glasotvinje s fmnderimno kvalificirano večino pri liosio/dtu. ki se ttanaia na nadzor prortičunskega primanjkljajti. pri čemer/m gUisovI driaiv. na katero se /lostofiek o nadzoru promčtaisbega primanjkljaja nanttfa. ne Štejejo NtL^proino fni se v okviru člena K.3 točke 2(c) 1'ogodbe o Evropski uniji (ukrepi za izvajanje konivncij sfnvjetih v okviru sodelovanja na področju zatiranja kriminala) dvotretjinska večiiui ugotavlja /*) načelu ena driava en glas. /M sprejem odločitve t>o tem členu je torej /lolrehno pridobili glatoiv najmanj desetih drtav čktnic valne moči mnogo bolj občudle večje kot pa manjše države članice. Tako je na primer Francija v obdobju 1957-1986 izgubila deset odstotkov svoje glasovalne moči, Luksemburg pa samo nekaj več kot tri odstotke. Slika 1: Relativni delež v celotnem številu glasov držav članic v Svetu ministrov Evropskih skupnosti -pri tner Francije, Belgije in Luksembtirga (vir: Hosli 1993. 635). RIMvni Mat gltsenint moti drltv ilmic» (v odstotkih) mMgiii m Francija aLuktmburg Obdotja, vkalmhh t» Ja povačavalo ikupne tlavik) driav 19SS-1973 1973-19S1 19H-f9S5 1996. Seveda statistična izguba dela relativne glasovalne moči ni pomembna, če je zainteresirana država članica s svojimi glasovi še sposobna uveljavljati lastne interese pri procesu sprejemanja odločitev. Toda tudi na tem področju so se začele dogajati spremembe, ki so negativno vplivale na položaj večjih in predvsem velikih držav. Povedano natančneje; z rastjo članstva Evropskih skupnosti, z nespremenjenimi načini glasovanja oziroma sprejemanja odločitev v Svetu ministrov ter 2 ohranitvijo praga, potrebnega za dosego ponderirane kvalificirane večine, se je progresivno manjšal manevrski prostor 'velike četvorke' za oblikovanje manjšinskili protikoalicij (blocking minorities). Manjšinske protikoalicije v Svetu ministrov Evropskih skupnosti Manjšinsko protikoalicijo opredeljujemo kot skupino držav, ki se ne strinja s sprejemom določene odločitve in ki zbere toliko glasov, da še lahko prepreči sprejetje takšne odločitve na podlagi jKjnderirane kvalificirane večine. Kot že omenjeno, do sredine osemdesetih let o oblikovanju tovrstnih koalicij niti ni bilo treba razmišljati, saj so imele vse države članice zaradi spoštovanja Luksemburškega kompromisa de facto pravico veta. Kljub temu pa lahko na načelni ravni ugotovimo, da bi bila možnost oblikovanja takšne koalicije atraktivna predvsem za velike države, ki so dolgo časa potrebovale relativno malo enako mislečih članic, da bi - v kolikor ne bi veljal Luksemburški kompromis - preprečile sprejem določene odločitve. V začetku, ko je bila v tri Evropske skupnosti včlanjena šesterica držav, je npr katera koli izmed velikih držav potrebovala le .še eno partnerico (mzen Luksemburga), da je lahko tvorila manjšinsko protikoalicijo s .šestimi potrebnimi glasovi (za sprejem odločitve s kvalificirano večino je bilo namreč treba pridobili 12 glasov držav članic; medtem ko so tedaj države članice skupaj imele 17 glasov). Velike države so imele tudi precejšnjo gla.sovalno moč v primerih, ko je pobudnik sprejema akta bila Komisija Evropske gospodarske skupnosti. Osnutek so lahko namreč potrdile kar saine, saj so za to imele dovolj glasov (vsaka po štiri). Po prvem povečanju članstva iz šesi na devet drž;iv leta 197.3, .se jc manevrski prostor velikih držav za tvorjenje manjšinskih koalicij zožil. Po eni strani štiri velike države niso več mogle same izgla.sovati odločitve, saj so skupaj zbrale 40 glasov (za kvalificirano večino je bilo treba pridobiti 41 glasov od 58, kolikor so jih skup;ij imele vse države članice). Po drugi strani je velika država članica sicer še vedno lahko tvorila manjšinsko protikoalicijo z eno državo, vendar je lahko izbirala le med ostalimi velikimi drž:ivami članicami, torej tistimi, ki so imele po de.set gla.sov. V nasprotnem primeru je morala k manjšin.ski protikoaliciji pritegniti več držav z manjšim številom glasov (najmanj dve), da je zbrala potrebno število gla.sov za preprečitev sprejema odločitve: 18. S priključitvijo Grčije leta 1981 se možnosti pri oblikovanju manjšinskih pro-tikoalicij niso spremenile, česar pa nc moremo reči za položaj, ki je nastal po novi razširitvi članstva leta 1986. Za kvalificirano večino je bilo takrat treba pridobiti 54 glasov, medtem ko .se je protimanjšinska koalicija lahko ustvarila šele, ko so države zbrale 23 glasov (skupno so države imele 76 glasov). To je pomenilo, da tudi če bi štiri velike države svoje ghisove združile z glasovi Španije, ki je razpolagala z osmimi glasovi, nc bi mogli sprejeti odločitve. Dve v^eliki državi nista več niogli preprečiti sprejema odločitve, ampak sta morali k sodelovanju pridobiti vsaj še eno držiivo članico (z izjemo Luksemburga). V primeru, da ena velik;i država članica pri .svoji akciji ne bi imela podpore ostalih članic z de.setimi gla.sovi, bi bila morala iskati podporo pri vsaj treh manjših članicah (glej Tabelo 1). Tabela 1: Položaj velikih držav članic v glasovalnem sistemu Sveta ministrov Evropskih skupnosti v obdobju 1957-1986 U'ii> Število drŽav .število gla.s<>\'. MoZn().st ■Velika Cetvorka" Število dr^4Jv potrebnih članic potrebnih <>blik<)\'ania lahko Mnia za MPK Ce wlika dr?av:i za kreiranje MPK MPK dveh i/.gla.sujc odloCilev? nima podorc pri (xstalih velikih Članic? Članicah z 10 ghtiovi 1957 6 6 DA DA 1* 1973 9 18 DA NI- 2 1981 10 19 DA NH 2 1986 12 23 NI- NI-: 3 Z vstO(X>m Portugalske, predvsem pa Španije v Evropske skupnosti, so manjše drž;ive torej pridobile veliko možnosti za oblikovanje 'lastnih' manjšinskih pro-tikoalicij. Medtem ko leta 1957 sploh niso imele možnosti oblikovati takšnih koalicij zaradi premajhnega števila glasov, so po letu 1973 takšno koalicijo oblikovale le, če so zbrale vse svoje glasove. Po letu 1986 pa so lahko različne skupine manjših držav (najmanj p>et, če ne štejemo Španije) oblikoviile manjšinsko protikoalicijo." Tak razvoj dogodkov je ob dejstvu, da so države članice odrekle Luksembur-škemu komproini.su, začenjal motiti nekatere velike države, ki so se začele pritoževati nad .svojim (čedalje slabšim) položajem v glasovalnem sistemu Sveta ministrov." Razmere .so sc še poslab.Sale z nameravanim sprejetjem štirih novih držav v članstvo Evropskih skupnosti v sredini devetdesetih let. Nova razširitev ni • y. izjemo l.t§lisembiir)>a. " foloiajje bil nekoliko tInigaCen i> primeru Svelti minisirov za socUilne zatteiv, kije delovat v okviru lakolmenovanvga Snclalnega prviobola Omenjeni /irolokol je bil prlloien k MaasIrIchiskI Jx)godbi Temeljit je na IJslini tivm/Kcke gosjHulttrske skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev (v nadaljevanju: Socialna listina), ki Jo je Prancija preillagala vslirejem na sreCanju lUrro/akega .iivla v Strasbourgu (D. decembra PJK)), .StKiahio listino so ,fprcjele vse države Članice razen Velite Hrilanije. Tako je Socialna listina imstala neobvezujoC dokument, ki Je vseboval smernice za prihodnjo zakonodajo na jiotlroCju temeljnih socialnih pravic delavcev. So maaslriclitsklh {logajanjlh so si države Članice prizadevale le smernice (npr vtirnosl pri delu. uskladitev ilelovnega Časa) s/mmenlli v/iogodbene obveznosti. Čemur jm je Veliko Hritanlja nasprotovala. Rezultat imgajanj sta bila Protokol o socialni (Htlillkl s pri/xidaJoClni .IfKirazumom o .VKialnI politiki Prolttkol. ki stiga fHKlfii.vile driave Članice, ugotavlja, itti si bodo driave CUtnice razen Velike Hrilanije prlzadeinle uveljavljali naCeUt .mclalne tx>llllke, ki jih t^ebuje Sockihui listina. 1' S/xtrazumu o socialni /Ktlllikl (lx>dpistdo ga Je It držav Članic) fxt so zoputana konkretna doloCilo v zvezi z omenjeno opretlelllvljo preostalih držav Članic. Ker Velika Hrltanija ni bila stranka .S{xinizuma o siKUilnl fHtIilikl.je Protokolprediidel nov slslem gltimvanja za II preostalih držav Članic, v okviru katerega so preprosto (Mliteh gleuove Velike Hrilanije Tako Je skupno Število glasov bilo 66, za ponderirano kvalificirano veČino je bilo potrebno zbran 44 glasov (6&6 odstotka) Število glasov. [Kitrebnih za ohlikomnje manjšinske proiikoaliclje Je ostalo nespremenjeno (23) /. vključitvijo novih držav Članic leta 1995 so se razmerja sevetUt spremenila. Xa 14 držav Članic je zahtevatut ponderirana kvalificirana veČina znaSalti 52 ikI 77 gkisfiv (67.5 odstotka/ .ManJCInsko prollkoalicip so lahko iMlko-vale države ki so sku/xij zbrale 26 glasov Izvolitev laburtclICne vlade v Veliki Hritanlji je omogoCila .spremembo staltSCa te države do Socialnega protokola. Protokol in Slxirazum sta iabo/x) A m.uerdamu vkljuCe-na v Pogr^tbo o i:vro(>skl .skupnosti. In sicer v Členih 117-120. O (pravni) naravi Socialnega protokola ter pripadajočega s/x>ruzuma in Izvajanju doloCU slednjega glej Vestlake (I995:276-2H5) "dlej npr razpnivo v Ilouse of Commons. Ihe poreign Affalrs Cbmmlltee: Third Rcport: Tlic Singic i;uni|ican Aa./xini .17. 19X6:2617 bila povezana z morebitno reformo glasovalnega sistema ministrskega organa Evropskih skupnosti, na kar sta se odzvali dve izmeti večjih drž;iv ter izsilili poseben dogovor o večinskem odločanju. Kompromis iz loaninc S predvitlenim sprejemom .štirih novih držav (Avstrije, Norveške, Švedske in Finske) v Evropsko imijo bi se ob predpostavki, da glasovalni sistem ostane nespremenjen, položaj manjših tlržav .še izlx>ljšal. Predvitieno je bilo, tla bi Avstrija in Švedska dobili po štiri glasove. Norveška in Finska pa po tri. Skupno število glasov bi tako bilo 90, medtem ko bi bilo za oblikovanje manjšinske protikoalicije (v .sklatlu s pravilom, da naj približno 71 odstotkov vseh glasov držav članic pretl-.stavlja kvalificirano večino) treba zbrati 27 glasov. Po tem sistemu bi dve ^liki držjvi članici še vedno lahko oblikovali manjšinsko protikoalicijo s tretjo državo članico, vendar samo v primeru, če bi ta tikoalicij v S^tvi Evropske unije so se tiržave članice na srečanju Evropskega sveta v Lizboni junija 1992 dogovorile, da bo razširitev članstva izvedena v okvirih obsto ječe Maastrichtske pogodbe (Buli. EC 6-1992, 10). Nobenega govora ni bilo o morebitnih spremembah glasovalnega sistema Sveta. Tudi na srečanjih Evropskega sveta v Kopenhagnu (junij 1993) in Bruslju (tleceml>er 1993) o tej temi vsaj uratl-no niso govorili. Sele potem sta se oglasili Velika Britanija in Španija, ki sta vsaka iz svojih razJogov'" n;isprotovali |jovečanju števila glasov, potrebnih za oblikov;inje manjšinske protikoalicije. Problem so zunanji ministri držjiv članic rešili na neformalnem srečanju v loanini (Grčija) 27. marca 1994, dv;i dni kasneje pa je Svet Evropske unije dogovor potrdil (OJ C št. 105, 13.4.1994). Formula, ki so jo sprejeli zunanji ministri, je bila nasletinja. Države članice se strinjajo, da se število gla.sov, potrebnih za obliko\'anje manjšinske koalicije, poveča na 27. Toda če države, ki nasprotujejo doltjčenemu osnutku, zberejo od 23 do 26 gla.sov, se morajo pogajanja v Svetu o tej zadevi nadaljevati, tlokler sc ne najde ustrezna rešitev, pri čemer je končno tKlIočitev treba potrditi z 68 gla.so\'i.'* Prav tako so se države članice dogovorile, da bodo na " l'eMxt tšiiuinl/a Je luis/iniiitnilti /Histiihiaiijii /Mildžajii iWiti/i dritiv. biiierih retalinui glaiuiftilnti m<>£ te diilgii ne lulrnia naclmuilnllt zimCIlntislI (iievllo preblvtilsMi. relativni delei v gnspudtinlvu Evnilake untje). S/Hinlja /« naj hI se Veliki Hrilanljl pridriitlla Iz taktICnIh razhtgiiv. zato d/i hI si Izboljšala /mgajalsbo fiozlcljo firl delu fmgajanj o /mveCanJu Članstva, bi Je zadevat ribištvo (Westlakc.l995:. 0). " 1'otem bo je jKisialo Jasno, da se SorveSba ne bo jtridruilla lumpski unIJI. Je bilo ustrezno spremenjeno ludl besedilo bompmmlui. doseienega v loanlni. Slevllo glasov, /lotrebnlli za dosego btviljici-rane veČine. Je bito zniiano na 62. s Cimer se Je znitalo (na 26) ludl Število glasov, /mlrvbnlh za oblikovanje manjšinske /trotllHiallciJe. Driave. zainteresirane za nes/irejem dotoCene odloCItve, so morale zbrati od 23 do 2$ gUisov. tla so se pogajtinja v Svetu o .sfmrni zadeti lahkti ntiilaljevala KonCno odloCIlev jm drtaiv lahko izglaiujejo le. Ce-cbu/iaj zberejo 65 glasovi t)J C SI I. 11.1995: HulI l-l 11/2-1995:121). naslednji medvladni konferenci, predvideni za leto 1996, sprožile razpravo o (pre)razporeditvi glasov v Svetu ministrov ter o Številu glasov, potrebnih za oblikovanje manjšinske protikoalicije (točki a) in c) prvega odstavka besedila kompromisa, doseženega v loanini; Buli. EU 3-1994:64-65). Osnova dogovora v loanini je precej podobna tako imenovanemu Luksem-burškemu kompromisu iz leta 1966, zato nekateri avtorji opozarjajo na očitno še vedno precej veliko vlogo nacionalnih držav pri oblikovanju 'evropske' politike (Engel 1997, 57). Pri tem je treba poudariti, da je Svet Evropske unije v osnovi še vedno medvladno telo, zato takšni kompromisi ne smejo presenečati." Prav tako velja omeniti, da je okolje, v katerem je bil dosežen loaninski kompromis, bistveno drugačno od tistega, v katerem je 'kompromis' leta 1966 izposlovala Francija. Danes so države članice Evropske imije na poti k oblikovanju enotne valute, tu pa je še napovedana širitev proti Vzhodu in na Ciper. Zato je kompromis, dosežen v loanini, težko razumeti dnigače kot nekakšen uvod v, vsaj tako se zdi, neizogibno prerazdelitev glasov v okviru glasovalnega sistema Sveta Evropske unije. Razporeditev gla.sov in določanje števila glasov, potrebnih za dosego kvalificirane večine v Svetu ministrov v luči predvidene širitve Evropske unije proti Vzhodu in na Ciper Kot smo omenili že na začetku tega prispevka, predstavlja širitev Evropske unije na območje bivših socialističnih držav in Cipra pomemben izziv tej strukturi na njenem prehodu v 21. stoletje. Poseben problem predstavljajo nacionalne značilnosti bodočih držav članic. Večino med njimi lahko štejemo med manjše držiive, kar je videti tudi iz spodnje tabele. v c'a.«« raziskave, ita kateri temelji ta prisfievek. je bilo nemogoče priti ilo iiatačiilli /lodatkou o tem. bolikobmt p /iriSlo do oUtbovanp manjiinskih koalicij l'a eni strani p razlog nedostopnosti ali celo iximanjkljivostl liodaikoe o glasoittnju v tem. tia Svet l-.vrofiske unip o /loiekii svt^ih sej pvnosi jiod določenimi pogoji iA>ivšča Sele od leta t9slovnik Sveta Evrofiske tmip z dne & decembra 1993 (OJ L No. 304. la 12.1993). do/xilnpiia 6. fehruarjti /995 (OJ L No. 31 10.21995)). drugi strani {ta p dcjsivo. lin se driave članice načeloma izogibajo glasovanju in u večini primerov ležijo k temu. da .sfnv pte odločiiiv ustrezajo kar največ oziroma vsem državam čkinicam (Ilayes-Renslmw/Wallace,l997:53) lil samo po sebi seveda ne /mmeni, iJa p možnost obUkovanp manjiiiusbili proilkoaticij za /losamezne države nepomembna, saj lahko z np v fmsameznih (če/mtv redkih) /irlmeriJi tudi zavarujep svoje interese. .^jKiiisko in britansko akcip p mogoče Interfirelirati tudi v iej luči Tabela 2: Ocena razporeditve glasov prihodnjih članic Evropske unije glede na sedaj veljavne kriterije Država St. prebivalcev (v milj.) St. glasov v Svetu ministrov l-:vropskc unije (ocena) Poljska 38.6 8 Komunija 22.7 6 Madžarska 10.2 5 češka republika 10.3 5 liolgarija SA 4 .Slovaška 5.3 4 I.itva 3.7 3 Utvija 2.5 3 Slovenija 2.0 3 l-lstonija 1.5 2 Ciper 0.8 2 V primeru, da bi vse države, ki se potegujejo za članstvo v Evropski uniji, danes postale članice te strukture, bi število manjših držav še bolj prevladovalo nad številom srednje velikih in velikih držav. Slednji dve kategoriji ne bi predstavljali niti polovico celotnega članstva. Slika 2: Število držav glede na njihovo velikost v razširjeni Evropski uniji 141 Šttvilo držav 18 Majhna Mava (do 10 milijonov prabivalcav) Sradnja valika driava (1030 milijonov prabivalcav) Vaija in valika driava (vai kot 30 milijonov prabivalcav) Ob nespremenjenem glasovalnem sistemu Sveta Evropske unije bi se položaj večjih oziroma velikih držav ob takSni strukturi članstva še poslabšal. Ce sklepamo, da bi bilo v primeru sprejema vseh vzhodnoe%'ropskih članic in Cipra (glej Tabelo 2) skupno število glasov 132, potem bi po sedanji metodi izračunavanja kvalificirane večine zanjo zadostovalo 94 glasov (71.2 odstotka celotnega števila glasov). Za oblikovanje manjšinske protikoalicije bi bilo potrebno torej zbrati 38 glasov. V takem primeru bi morale trse štiri največje države združiti svoje glasove, če bi želele preprečiti sprejem določene odločitve, medtem ko bi manj.še drž;ive v ta namen lahko oblikovale najrazličnejše koalicije. Še več, prav lahko bi dobili tudi Še en, tako imenovani vzliodni blok, saj bi lahko nekdanje komunistične države po sedanjem glasovalnem sistemu brez težav zbrale dovolj glasov za oblikovanje manjšinske protikoalicije. Takšna in drugačna ugibanja o delovatiju sedanjega glasovalnega sistema v razširjeni Evropski uniji (BakUvin 1994, 187) so seveda vplivala na priprave na pogajanja o spremembah v glasovalnem sistemu Sveta ministrov Evropske unije na medvladni konferenci, predvideni za leto 1996. Glede načinov gla.sovanja so pred začetkom pogajanj leta 1996 krožili različni predlogi, katerih podrobna predstavitev bi presegla predvideni obseg tega prispevka, zato tu omenjamo le nekatere.^' Tako je bila na prinier predlagana tako imenovima super kvalificirana večina, po kateri naj bi bilo za sprejem odločitve potrebno zbrati 80 odstotkov vseh glasov v Svetu. Podobno rešitev je v zadnjem poskusu, da bi Veliko Britanijo pritegnila k sodelovanju v okviru .socialne politike, predlagala Nemčija že na maastrichtskih pogajanjih." Takšen način glasovanja resda lahko omogoči podporo relativno velikega števila držav članic, vendar ima odločanje s super kvalificirano veČino tudi svojo slabo stran. Načeloma namreč velja, da večji kot je odstotek gla.sov, potrebnih z;t sprejem določene odločitve, večja je možnost manjšine, da sprejem odločitve prepreči. Nekaj predlogov se je navezovalo na vzpostavitev določene fleksibilnosti v načinih glasovanja. Tako se je po eni strani govorilo o možnosti uvedbe tako imenovanih konstruktivno vzdržanih glasov pri gla.sovanju s ponderirano kvalificirano večino (posilive orconstnictive abstentiou). Bistvo tega predloga je, da če bi se pri gla.sovanju neka država članica vzdržala, bi se ponderirana kvalificirana večina račimala glede na 14 in ne več 15 držav, kolikor jih je zdaj včlanjenih v Evropsko unijo. Po drugi strani pa se je ix)javila tudi ideja, da naj bi pri glasovanju upoštevali izkušnje Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi pri uveljavljanju načela konsenz minus ena'. Tako je nastal predlog, da naj bi ena sama drž;iva članica ne imela pravice blokirati določene odločitve, če so se zanjo izrekle vse druge članice." " fmllofii. vldJiiCno s leml. bi jih oinstijemo v lem {Mtalaijii, so zhraiil v: •Rnal Kcport of ihc Rt-neciion Gnnip Sel Up lo Hreparc llic Inieijiovcrninenul Oinfcrcnce, Part TWo: An Annoiaicd AgenUa*. dosiopeii na tla če bi osniilbii odUtCUiv nasprotovala batera od veliblb driav. bi morala b manjSinsbi proliboahcljl prite/t niti vsaj Se eno drtavo članico Veliba Hhianlja predlagane reSttve nI sprejela (Vestlabe./995:9 " '/xt tovrstne /iredloge lahbo rečemo, da so vsaj delno nastali bot /ntsledlca togega slallSča tedanje brl-tansbe bonservatlviie vkide. bi nI />od/>lrala veijih s/>rememb v .Maastrichtsbt /lOgodbL Se največ jKKlpore med držxivami članicami je bil deležen predlog, po katerem naj bi za sprejem odločitev zadostovala tako Imenovana dvojna večina: večina glasov držav članic, ki pa morajo skupaj predstavljati tudi ^čino prebivalstva Evropske unije. Z nespremenjenim glasovalnim sistemom ter z vstopom velikega števila manjših držav v članstvo je namreč vedno bolj prihajalo do 'demokratičnega deficita' tudi pri glasovanju v Svetu. Sedaj namreč lahko število glasov, |X)treb-nih za oblikovmje manjšinske protikoalicije (kar predstavlja nekaj manj kot tretjino vseh glasov), oblikuje skupina držav, ki glede na število prebivalcev znotraj lastnih meja predstavlja komajda sedmino celotnega prebivalstva Evropske inuje." Načeloma bi bilo mogoče pričakovati deljena stali.šča .sedanjih držav članic glede vprašanja prerazporeditve glasov oziroma uvctibe novih načinov glasovanja, ki bi dajale večjo težo glasovom velikih držav Vzrok z;i to bi .seveda iskali prtxl-vsem v njihovi različni velikosti kot tudi v trenutnem položaju, ki ga imajo v zdaj veljavnem glasovalnem sistemu Sveta Evropske unije. Manjše drž:ive naj bi se upirale spremembam, medtem ko naj bi sc večje držiive zavzemale za takšno spremembo glasovalnega sistema, ki bi bolje odražal njihovo vlogo in otigovornost v delovanju Evropske unije. Razprava pred začetkom medvladne konference pa je pokazala dcljenost mnenj tudi med manjšimi državami o tem, do kakšne mere naj se le-te 'odrečejo' sedanjemu ugodnemu položaju v glasovalnem sistemu Sveta Evropske imije. Kar nekaj bogatejših majhnili držav, kot na primer države Beneluksa, se je že v svojih začetnih stali.ščih zavzemalo za uveljavitev načina glasovanja, ki bi temeljil na podlagi dvojne večine (prebivalstva in števila glasov držav članic)." Takšen pogled se je razlikoval od stališč nekaterih drugih majhnih držav, na primer Grčije, Finske in Portugalske, ki sicer niso z:inikale nujnosti iskanja praktičnih rešitev za vzpostavitev ravnotežja med glasovi velikih in majhnih držav, vendar pa so se zavzemale bodisi za ohranitev sedanjega ghisovalnega sistema bodisi za preložitev pogajanj o tej temi vsaj do naslednje razširitve Evropske unije.^ Obravnava ozadja stališč manjših držav in njihovih nacionalnih značilnosti (predvsem ekonomskih kazalcev) bi terjala po.sebno analizo. Naj na tem mestu zgolj opozorimo, da njihova nasprotujoča si stališča v zvezi z reformo glasovalnega sistema Sveta Evropske unije morda kažejo na prihodnjo naravo odno.sov med državami članicami - delitev na bogate in 'manj bogate' ■ ki se bo s prihodom vzhodnoevropskih držav vsaj za nekaj let šc bolj utrdila. Med manjšimi drž;ivami so se tiste, ki bi jih lahko označili za bogatejše, že v razpravi pred začetkom nove " Vzemimo za f>nmcr luislediijo sbiifiliio držat', bi hI glede na Število glasov leorelICno lahbo tvorila manjšinsko prollbotaicljo: Helglja (5 glasov/10.1 milijona fireblixilcev), Grčija (5/104), Stzozemsba (5/156), l\trtiigahba (5/99). Danska CV5J) In Irska (i/X6) Skiipno Sieiilo glasov teh ilržavje ZTk prebivalcev t»! 54.9 milijona To ftredslatlja 29-Hodstotka iwh glasov In samo 14.7 odstotba vseh prebivalcev livrofabe unije (Mi. 7 milijona). " Memorandum de U llclgiquc, dc.i c1 ilu loixcmbourK cn vuc dv CIG. jsigUitje Les ques- tions in.ncilcs (Ia- a>nj>cil)i Dosegljiv na *liitp//eurol>a.eu.lnt/en/agenda/igchome/nu^oc/state-be/benelux. html> " Predstavitev stallSč vseh 15 držav članic pred začeibom medvladne boiiference v Amstenlamu. [kkI naslovom While paper in the 1996 Iniergovernmcnlal Cr>nfcrcnce(Vol. II) • Summary of positions of ihe Member Stales of Ihc l-umpcan tinion wiih a view to ihe 1996 InterRovvrnmcntal 0>nfcreni-c.>t' dosegljiva na paeiUiil/eii/agendfi/lgc-home/einloc/fiarlment/l)cen2.htm> medvladne konference bolj odkrito zavzemale za prerazporeditev glasovalne moči v korist velikih držav članic kot ostale članice. Vzroke za to je vsaj deloma treba iskati v pragmatizmu bogatejših majhnih držav. Štiri največje države članice namreč spadajo med industrijsko najrazvitejše države na s\'etu, imajo (vsaj trenutno) precej podobna stališča glede (ekonomskega) združevanja v okviru Evropske unije in so tako pomemben faktor in zagotovilo njenega nadaljnjega razvoja in kontinuitete. Po drugi strani pa bo večina novih, in tudi nekatere sedanje države članice, po vseh standardih vsaj še nekaj časa spadala med revnejše države Evropske imije. Prav tako la skupina nima zadostnih virov in zmožnosti za izvajanje zastavljenih politik Evropske unije. Z drugimi besedami, lx)gatejše majhne države računajo, da bodo v prihodnosti verjetno imele več skupnih interesov z največjimi državami članicami kot pa s .skupino 'ostalih' majhnih držav. Na pogajanjih, ki so se začela konec marca 1996 v Torinu, so stališča držav članic ostala precej različna, tako da medvladna konferenca na področju reforme načina gla.sovanja svojega dela ni končala. Države članice so se strinjale le o sprejemu posebnega protokola k Amsterdamski pogodbi, in sicer o organih Evropske unije v zvezi s predvideno novo širitvijo članstva.'' V prvem členu lega protokola je bilo dogovorjeno, da naj bi po naslednji širitvi vsaka država članica imela le po enega svojega predstavnika v Komisiji, vendar le pod [jogojem, da sc bosebni medvladni konferenci pretresle določbe o sestavi in delovanju organov Evropske unije. Zaključek: položaj Slovenije (kot prihodnje članicc) v glasovalnem sistemu Sveta Evropske unije Reševanje problemov v zvezi z načini glasovanja v Svetu Evropske unije .se torej na prvi pogled zdi zelo enostavno. Ko se bodo države članice dogovorile, kako bodo v prihodnje gla.sovale v Svetu, bodo odprta tudi vrata novim članicam vzhodne Evrope. Dejstvo je, da je postal koncept stabilnosti med velikimi in manjšimi držaivami v Evropski uniji, kot je bil uveden v petdesetih letih, praktično neustrezen. Če bi vzhodnoevropske države (ki jih v večini lahko opredelimo kol manj.še države) sprejeli v Evropsko unijo danes, bi sc že tako relativno slabši položaj večjih držav v glasovalnem sistemu njenega ministrskega organa še poslabšal. Sedanja razprava o poteku reform vključuje nekakšne nove 'kriterije stabilnosti', ki pa dajejo prednost večji glasovalni moči večjih držav. Zanimivo je, da so bile v času priprav na medvladno konferenco leta 1996 takšni ideji - predvsem načelu, da naj bi z N-ečino glasov sprejeta odločitev bila tista, kjer drž;ive, ki odločitev podpirajo, predstavljajo večino prebivalstva Evropske unije - naklonjene " Pr<«oct>ls annexed k> ihc Treaty on tiiiropcan Union and to ttie Tteaiic.s cstatJlisliinR itic l-:un>pcan Community, the t-uropcan &>al and Siect Community and tlic l-unjpcan Atomic KnerRy Oimmunity — Protocol on ttie insiitutionx wiiti itie prospect of enlarKemcnt of tt)c l-uropcan Union. tudi neicatere lx>gatejše majhne države. Le-te .se zdijo prepričane, da bi jim podpora velikim državam pri reformah glasovalnega sLstema in kasneje pri sprejemanju odločitev v Svetu Evropske unije, razširjenem na 20 in več članic, prinesla več koristi. Razmišljanje o |)odelitvi večje glasovalne moči velikim članicam Evropske unije ter pragmatično razmišljanje majhnih bogatih držav (potencialna vezava' svojih gla.sovalnih preferenc na glasovalno obnašanje velikih zah (novim) majhnim državam, potencialno torej tudi Sloveniji, ki tovrstne (in verjetne) smeri razvoja procesa odločanja v Svetu Evropske unije ne bodo predvidele ter se nanj pripravile. Z drugimi besedami; v luči neizogibnih sprememb v glasovalnem sistemu Sv-eta, bi v Sloveniji verjetno že v procesu prilagajanja morali razmišljati o obliki podpore stali.ščem velike četvorke' ter tistih majhnih držav članic, ki se že v tej zgodnji fazi odkrito zavzemajo za večjo glasovalno moč velikih držav ter si tudi po tej poti (in dovolj zgodaj) poskušati zagotoviti strateške partnerje med (prihodnjimi) najvplivnejšimi državami članicami v razširjeni Evropski uniji. Seveda je za kakršno koli revizijo trenutnih pravil glasovanja in distribucije glasov v Svetu Evropske imije potrebna |)od|X)ra v.seh sedanjih držav članic. Počakati bo treba in videti, če in v kakšni meri bodo drž-ive sprejele novo 'ravnotežje' med velikimi in majhnimi drž;ivami članicami v Svetu Evrop.ske unije. Kot že rečeno, do nove širitve Evrop.ske unije pred takšnim dogovorom sploh ne more priti. Če pa do širitve pride, potem je že sedaj mogoče reči, da je v prihodnje realno pričakovati čedalje ožji krog resničnih odločevalcev' v Evropski imiji, ne glede na končni izid reforme glasovalnega sistema ministrskega organa Evropske unije. Bolj ko bo Svet številčen, manj bo možnosti upirati se 'elitizmu' znotraj njega. Skratka, z vidika interpretacije enakosti med velikimi in majhnimi državami članicami v procesih odločanja, bo Evropska unija 21. stoletja vsekakor precej drugačna od Evropske unije kot jo poznamo danes. Na to dejstvo se je treba ustrezno pripraviti tudi v Sloveniji in med drugim še bolj 'investirati* v napore da bi se posebej približali tisti skupini (velikih in majhnih) držav, ki bo Se lep čas krojila politiko Evropske imije. LITERATURA Baldwin, R. 994. Towards an Integrated Kurope. London, Centre for Kconomic Policy Research. D;ishwood, A. (ed.). 1996. Reviewing Maastricht Issues for the 1996 IGC. .Seminar .Series Organised by the Centre for Kuropean Legal .Studie.s. Cambridge, London, Sweet & Maxwell. Kngel, C. 997. Council of the I-uropean union. V W. Weidenfcld / W. We.s.sels; Kurope from A to Z: Guide to Integration. Brussels, Kun)pean Commission, .sir. 54-58. Haycs-Renshaw. hTWallace, H. 1997 The Council of Ministers. Houndmills, Basingstoke, Hamph.shirc and London. Macmillan Press Ltd. Hosll, M. O. 1993. Admi.ssion of I-unipcan Free Trade Association States to the l-uropean a>mmunity: Kffetxs on Voting P(>wer in the Kuropean a>mmunity Council of Ministers. International OrganiMtion 47/4, pp. 629-643. iJLSok, IJ/lAsok, K. P. K. 1994. Uw and Institutions of the Kuropean Unioa l.ondon; Dublin; Kdinburgh, Butterworths. Nugent, N. 1994. The Government and Politics of the Kuropean Union. London, Macmillan. Schermers, H. G. 1972. International lastitutional Law (2 Vols.). Leiden, A. W. .Sijthoff. Westlake. M. 1995. Tlie Council of the Kuropean Union. London. Cartermill.