BORIS KRIVOKAPIČ Zaštita manjina putem bilateralnih medunarodnih sporazuma 1*1(0 ' I t n@N OT MlNORf niN l IIKOP , M Jill \ l| km V r HI I Ml i'S In our turn of, growing interest fat iMe prOtkcth m cf minorities. bifaten tltagn vrnem* tlesei / < special attention tàealmà \vith thh WrAil'em ¡tu itutfior giivs a sJiofit historical *un< i of bilateral agreements related to the f.>rotei 'ion Of nuuoÊlh < and then 'offer - setx rat dassij) ti■aftons <»/ thesi ducann nts S/j e< Hal dteiitioii is paid to tin• latest bilateral cigçëkinewis id tu h haro been tdin hided sun p 1990s ter the hash sut ¡v \ the author puts them in fou t groups I ) agreements on friend oth< • agreements which part i all] deal tilth protection of muumi lies. \ > special agreements on the proteitton of minorities i > hi/a/cral agreeinenM concluded bettr'&ni states and international rganizations. lo> each group mam omcrete agreements are meunoneit and ighis othei mim-nt) rigim protêt tional provisions. control ing met hanism In a un lading n mark* the aurht ■ > nates thai if mult » s~to< j>porturii!\ t" t and mon fneci^eb ilelcrmiuc ana in othei wins ivsoln 'concrete issues bilateral agree nn nts '¿am be an imjmrtaht mean* forfurther dcreh >/>mcnt and adjustment ft) spei tfu needs o/ the multilateiiil agreements ami oljki t reieuani inienunumal doc uments Keywords: minori!} pYôtci iioti, ¡.¡ood neighb'ourK reKitiur^ iuterniiiioriiil ag'rëvriicfit> I naše r'-eine pa/thunog intëresoi ai na :a : asi itn manjina \jwsebiiQ tn< >/" pi ijiada t niait / ahum spMçiziïffi tinti Bai^i t rini prfôblehiom. attifa t lan k rat a i- tsfortjU'i osnri iht tlvos t rane ugot ore od - mtcaja :a zaštilu manjina a iti ¡m muh nt koliko mogtu ih ¡•odda oi ih spofazitma fflvnïa rjàziii mm kriterijimniia Posebna f>a~n/a post\ L, na /< mu mm inlan talnim upora urnima tak lj rti enim od dei edesetih godihCt \ \ i tka \akt m siti je (kit ujUrOU osimt ni fnegled oni su tvrstaii n čet tri osnoi ne grupe ! t ugorori <> prijatiHjsïi n saradu/t t dobtususedskmt 'odnosima J/ ostmi d cos Iran i ago eon koji >v delimit m, odnose na zasitit man/uia M fiosebnt ugoi uri posrečeni rasti 11 manjina i)dt ost ram i igo non i: medu cdhe défini* na maitfina pozirafîjù na me, lu nun >< i ne insu u motite, os not na zajemi ena finira ostala prava zastitlm odredbi. mehanr. mt nadzora I 'ok/ iru /ciljiučnih rctznmtranja âûtëj konstcUuje da ak" s< Jn ate k prilika 3ci m rtusprute pnlagOiU fihze itn>/< t na drugi um m >vše toul'einu j ;tan)a bilateralni spo razumi nn>gu hm : načajnp sreastio ~u dopunn i pi:tâizimiiji rešen ja iiirr,lenih iiseslhiii im medu narodnim ugo/ n/ nna t drugim nitietu narodnim dokpmentima Isto htko <>m w/ i [>n /da da se utrujanje», / \i. t prthrutijn ih n sen ju smanjt tenziji kak. n damn dr usti • ma tako i u odm širna ¡:im du .uiuteresorauih dt ¿at a. KI jut [H.L lx.jsede: za-i il:: tilaiUsjii. >bnjs< j.^dski i idnt >*S). mednan )dni spi )ja/unii 35 I. UVOD U naše vreme, kada se govori o medunarodnoj zasuti manjina, onda se u prvom redu imaju u vidu reŠenja ustanovljena višestranim medunarodnim ugov-orima, a donekle i odlukama medunarodnih organizacija, odnosno odredenim političkim instrumentima (posebno dokumentima KEBS odnosno OEBS). Tome bi se možda moglo dodati i postojanje izvesnih običajnopravnih normi, u meri u kojoj se može postiči soglasnost oko njihovog postojanja i sadržine. Mada je, na caj način, zaštica manjina regulisana brojnim i po svojoj prirodi raznovrsnim izvorima, jasno je da posebno mesto pripada medunarodnim ugov-orima. Oni mogu biti višestrani ili dvostrani. Višestranim (multilateralnim) ugovorima nazivaju se oni sporazumi koji su zaključeni izmedu tri ili više subjekata medunarodnog prava.1 Zavisno od toga da li teže da obuhvate sve države sveta ili samo zemlje koje pripadaju odredenom regionu, oni se dalje dele na univerzalne i regionalne. U svakom slučaju, njihov značaj je u tome što su odraz istovetnih pogleda jednog, a ponekad i velikog broja članica medunarodne zajednice (regiona), pa se zbog coga nude kao dokazi o postojanju odredenih medunarodnih standarda. Kada je reč o materiji zaštite manjina, u red takvih sporazuma spadaju npr. Medunarodni pakt o gradanskim i političkim pravima (1966) i drugi relevantni univerzalni ugovori (koji se, istina, samo delimično odnose na ovu materiju), odnosno Okvirna konvencija za zaŠti-tu nacionalnih manjina (1995), Evropska povelja o regionalnim ili manjinskim jezicima (1992) i drugi relevantni regionalni instrumenti. Kao što imaju niz očiglednih prednosti, pored ostalog i to da se njihova rešen-ja primenjuju (ili bi bar trebalo da se primenjuju) u večem broju država, što znači i na veliki broj konkretnih situacija, višestrani ugovori, upravo zbog toga što vezu-ju više država, pate i od odredenih slabosti. Oni su, po pravilu, nedovoljno precizni tj. sadrže prilično apstraktne norme koje bi trebalo da budu primenjive u vrlo različitim situacijama. U traganju za takvim formulacijama, posebno zbog raznovrsnih otpora dela ugovornica, najčešče se dolazi do rešenja koja su ne samo kompromisna, več i pračena odredenim ogradama kojima države nastoje da relativizuju domašaj preuzetih obaveza. Najzad, ovi sporazumi su neretko ■k -k -k 1 Pod subjektima medunarodnog prava imaju se u vidu jedinke koje mogu bili nOMOci medunarodnopravmh prava i obaveza i koje mogu neposredno scupati u pravne odnose koji su predmei medunarodnog prava. Mada se u naše vreme iivesni elemenii medunarodnopravnogsubjektiviteia nalaze kod raznih kolektiviteta (naroda; ustanika koji su priznali kao ratujuča Stranj i dr.), pa čak i pojedinaca, jedini nesporni subjekti medunarodnog prava još uvek su samo države i medunarodne organizacije. 36 Boris Krivokapič: Zaštita manjino putero biloleralnih medunorodnih sporazuma opterečeni raznim rezervama ugovornih stranaka, što znatno smanjuje domašaj njihovih odredbi.2 U tom svetlu poseban značaj dobijaju dvostrani (bilateralni) medunarodni ugovori^ tj. oni koji su zaključeni izmedu samo dva subjekta medunarodnog prava (u prvom redu izmedu dve države). 4 lako su, s jedne strane, njihova rešenja ograničenog domašaj a (ureduju samo medusobne odnose ugovornih strana), oni mogu biti, i u praksi obično jesu, vrlo važni izvori u materiji zaštite prava manjina. Štaviše, u poredenju sa multilateralnim sporazumima, bilateralni ugovori imaju i veči broj prednosti, od kojih če ovde biti pomenute samo neke: - poŠto bilateralni ugovori regulišu jasno definisane odnose izmedu samo dve ugovorne strane, to omogučava koncentrisanje na konkretna sporna pitanja od sustinskog značaja za ugovornice. Činjenica da bilateralni ugovori ne teže da formulišu nekakva univerzalno važeča apstraktna pravila, več, naprotiv, imaju za cilj da nadu rešenja za postoječe situacije lokalnog karaktera, ima za posledicu da oni često sadrže preciznije odredbe nego višestrani sporazumi koji ureduju istu ili sličnu materiju. Tako se npr. dvostrani ugovori neretko upuštaju u odredivanje konkretnih manjina koje su predmet zaštite (to se najčešče vrši prostim navodenjem tj. poimeničnim nabrajanjem, a ponekad i putem nekakve apstraktne definicije), bliže ureduju konkretna prava pripadnika manjina u domenu obrazovanja, upotrebe jezika, i si.; preciziraju uslove * * * 2 Najkrače rečeno, rezerve su formalne jednostrane izjave kojima se jedna ugovornica ograduje od izvesnih odredbi ugovora, bilo tako što iskjjučuje njihovi) primenu na sebe, bilo tako što tim odredbama daje odredeni smisao (odredeno rumačenje). Premda rolerisanje rezervi u odredenoj meri dovodi ugovorne strane u ner-avnopravan položaj, ono, s druge strane, omogučava da se u članstvo višestranih medunarodnih ugovora pri-dobije što veči broj država odnosno medunarodnih organizacija. Rezerve proizvode pravno dejstvo samo ako ih druge ugovorne strane izričito ili prečutno prihvate. 3 Mada imaju samo dve strane, dvostrani ugovori mogu vezivati veči broj država. Naime, postaje bilateralni sporazumi kod kojih se na jednoj strani nalazi samo jedna zemlja (obično ona koja preuzima odredenu obavezu), a na drugoj strani grupa zemalja, koje se, medutim, zbog iscovetnog interesa i jedinstvenog nastupa posmatra-ju kao jedinstvena ugovorna strana. Tako se npr. bilateralnim ugovorima mogu smatrati sporazumi o zaštiti manjina koji su zaključeni nakon Prvog svetskog rata izmedu pojedinih zemalja i velikih sila. Isto se može reči i za Memorandum o saglasnosti izmedu Italije, Ujedinjenog Kraljevstva i SAD, s jedne, i Jugoslavije, s druge strane (1954"), kao i niz drugih ugovora. 4 U principu dvostrani medunarodni ugovori mogu se zaključivati na sledečim relacijama: država-država, država-medunarodna organizacija i medunarodna organizacija-medunarodna organizacija. Jasno je, medutim, da u materiji zaštite manjina daleko največi značaj imaju bilateralni sporazumi zaključeni izmedu država (jer na njihovim tericorijama žive manjine, jer su to njihovi državljani, jer su date države po pravilu matične zemlje odnosnih manjina, i dr.). Mada ne treba olako odbacivati mogučnost da i drugi dvostrani ugovori mogu da odi-graju važnu ulogu (npr. ugovori kojiraa se izmedu države i neke medunarodne organizacije ugovaraju mere medunarodnog nadzora položaja manjina, ili nekog oblika pomoči manjinama; ili ugovori izmedu dve medunarodne organizacije o uskladivanju napora usmerenih na poboljšanje položaja manjina), oni su ipak, opšte uzev, od drugostepenog interesa, _Pn7pfove in gradivo. Ljubljena, 2003. šl. 43 37 i načine pomoči koju matična država može da pruža svojoj manjini na teritoriji druge ugovornice; i dr.; - zbog svoje prirode bilateralni ugovori su prilagodivi konkretnim okolnosti-ma. Iz tih razloga i njihov predmet može se odnositi na razna pitanja - reg-ulisanje statusa odnosnih manjina (što se može učiniti daleko podrobnije nego u slučaju višestranih ugovora), uredenje položaja manjina na samo pojedinim delovima teritorija država ugovornica, regulisanje samo nekih pitanja od posebnog značaja za konkretne manjine (npr. samo preciziranje pitanja koja se odnose na posebno obrazovanje za manjine), i dr.; Pošto su ugovorne strane slobodne da urede svoje medusobne odnose onako kako to same žele, one mogu odstupiti od načela uzajamnosti (reciprociteta) ugovorenih prava i obaveza. To je posebno biio primetno u prošlosti kada su jače države tim putem obezbedivale za sebe pravo intervencije u korist odredenih (mahom verskih) manjina u drugoj državi ugovornici.51 u naše vreme moguče je da se odstupi od opšteg pravila reciprociteta, pod uslovom da do toga dode na osnovu slobodno izražene saglasnosti volja. Tako se npr. ugovorne strane mogu složiti da jedna od njih organizuje školovanje za pripadnike etničke manjine druge strane (one koja je matična država date manjine), a da ova to finansijski, kadrovski i na druge načine pomaže, ali bez uzvratne obaveze da kod sebe organizuje školstvo za pripadnike nacionalne manjine prve ugovornice. Uostalom, dve države mogu zaključiti i ugovor kojim se reguliše opšti položaj odredene manjine na teritoriji samo jedne od njih, što če, po pravilu, biti slučaj kada u jed-noj od njih postoji manjina kojoj je ona druga država matična zemlja, aH pri tome u toj drugoj državi nema manjine kojoj bi prva država bila matična zemlja; - s obzirom na to da postoje samo dve ugovorne strane, put za nastanak bilateralnih ugovora je znatno krači i lakši. To je i logično kada se ima u vidu da se pregovori vode izmedu samo dve strane, pri čemu su najčešče sporna samo odredena pitanja. Kada se za njih pronade zadovoljavajuče rešenje, relativno lako je utvrditi i sam tekst ugovora. Za razliku od toga, u procesu nastanka višestranih medunarodnih sporazuma učestvuje znatno više aktera, što sve zahteva više vremena i utiče i na samo rešenje koje je rezultat prilagoda-vanja stavovima večeg ili čak velikog broja ugovornica; - dvostrani ugovori u principu daleko lakše postaju operativni (stupaju na snagu). Dok savremeni višestrani sporazumi po pravilu predvidaju odredene uslove za svoje stupanje na snagu (obično protek izvesnog vremena * * * ^ Primer za to su brojni ugovori koje su pojedine evropske zemlje, u prvom redu Francuska, Ausirija i Rusija svojevremeno sklapale sa Otomanskom imperijem, obezbedujuči sebi pravo intervencije u korist hriščana u Thrskoj. 38 Boris Krivokapič: Zaštita manjino putero biloleralnih medunorodnih sporazuma nakon što Lh ratifikuje odredeni broj država potpisnica, što samim dm znači i da ovo prikupljanje ratifikacija može da porraje i po nekoliko godina),6 ovde je dovoljno da svoj pristanak na obavezivanje izraze samo dve ugo-vorne strane, jer ih toliko i ima. Razume se, i kod dvostranih ugovora postoji mogučnost da iz raznih razloga ugovor ne bude ratifikovan u parlamentu jedne il i čak obeju strana ugovornica; - domašaj višestranih ugovora se u znatnoj meri ograničava ili menja putem rezervi koje mogu da sravljaju ugovorne strane. Samim tim nastaje više složenih pitanja kao što su: da li su odredene rezerve dopuštene ili ne i zašto; kakvi su ugovorni odnosi izmedu dve konkretne države; koji je precizan opseg obaveza koje je na sebe preuzela odredena država; i dr. Najzad, sama Činjenica da su neke države stavile rezerve (koje mogu biti različite),7 a druge ne, znači odredenu neravnopravnost ugovornih strana, ali i to da domašaj ugovornih odredbi nije svugde isti, što. primenjeno na pitanja od značaja za položaj manjina, znači da se ni zajamčena zaštita neče u svim ugovornicama ostvarivati u punora obimu (bilo da ne obuhvata sve manjine, bilo da ne obuhvata u punom obimu sva predvidena prava). Kod dvostranih ugovora takve opasnosti nema; - mada bi teorijski takva mogučnost mogla da postoji i kod višestranih medu-narodnih ugovora, ili bar nekih medu njima, jedna od prednosti dvostranih sporazuma je i to što oni bez večih teškoča (jedini uslov je takva spremnost ugovornih strana) omogučavaju neposredno učešče predstavnika odnosnih etničkih manjina u procesu zaključenja i nadzora nad izvršenjem ugovora. Ovo se obezbeduje putem predstavijenosti odnosnih manjina u državnim delegacijama tokom pregovora o zaldjučenju ugovora odnosno ugovornim predvidanjem i stvarnim obezbedenjem njihove predstavljenosti u meŠovitoj meduvladinoj komisiji ili drugom nadzornom telu; - dvostrani ugovori u načelu omogučavaju znatno agilnije (ne obavezno i efikasnije) pračenje izvršenja ugovornih odredbi. To se po pravilu vrši putem raznih mešovitih odbora, komisija i si. Dok kontrolni mehanizmi višestranih sporazuma obično podrazumevaju znatan utrošak vremena (za razmatranje periodičnih izveštaja država, predstavki pojedinaca i dr.) u slučaju bilateral* * -k ^ Tako je npr. članom 28/1 Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina (1995) utvrdeno da ona stupa na snngu prvog dana u mesecu po isteku roka od tri meseca od dana kada dvanaest država članica Saveta Evrope izrazi saglasnost da se obavezuje Konvencijom. ' Tako su npr. države koje su podnele rezerve na Okvir nu konvenciju za zašliru manjina učinile to iz vrlo različi-tih razloga: da bi istakle svoj stav da na njihovoj teritoriji nema nacionalnih manjina, dale svoju definiciju nacionalne manjine, precizirale na koga če se Konvencija od nosili, i dr. Vidi: List of declarations made with respect to treaty no. 157 Framework Convention for the Protection of National Minorities, Complete chronology on: 24/10/02, htlp://conveniions.Coe.in0reaiy/EN/DeclareLis[.asp'NT° 157&CM=&DF= _Pn7prave in gradivo. Ljubljano, 2003, Št. 43 39 nih ugovora postoji mogučnost relativno brzog reagovanja kod druge strane. Ovo se vrši bilo diplomatskim putem, bilo u radu mešovitih komisija, koje se osim na redovne sastanke (obično jednom godišnje, mada su moguči i češči sastanci) mogu sazvati i po potrebi. Istini za volju, ovaj mehanizam ima i ozbiljne mane (nema elemenata nepristrasnosti, ni mogučnosti donošenja obavezujučeg rešenja osim uz izričitu saglasnost obeju ugovornih strana), ali se ne može sporiti da služi kao dobra dopuna nadzornim mehanizmima uvedenim visestranim medunarodnim ugovorima; - dvostrani ugovor imaju i neke druge prednosti. Činjenica da se zaključuju izmedu samo dve ugovornice otvara prostor za to da se u njih, kada za to postoji spremnost, ugrade i rešenja koja u izvesnom smislu idu ispred onoga što bi se, uz sve ograde, moglo nazvati savremenim standardima u materiji zastite manjina. Na taj način, ovi sporazumi ponekad daju doprinos u smislu priznavanja, pa i promocije nekih, uslovno rečeno, novih i J i nedovoljno široko priznatih prava manjina, kao Što su npr. razni oblici jamčenja izvesnih kolektivnih prava odnosno nekog oblika samouprave, priznavanje prava službene upotrebe jezika manjina, i dr. Oni imaju i svoju političku ulogu utoliko što regulisanjem izvora napetosti doprinose ne samo poboljšanju položaja manjina, več i skladnim odnosima izmedu odnosnih država. Njima se može precizirati uloga matične države u zaŠti-ti svoje manjine (a to znači i granice njenog mešanja), može se utvrditi okvir teri-torijalne i druge autonomije odredene teritorije nastanjene manjinama, uz jamčenje teritorijalnog integriteta date države, i dr. Kao dobri primeri iz prakse često se navode Alandski sporazum (1921) izmedu Finske i Švedske o statusu Alandskih ostrva i austrijsko-italijanski sporazum o položaju nemačke manjine u oblasti Aito Adide odnosno Južni Tirol (1946), kojima su na uspešan način pre-vazidene tenzije izmedu zainteresovanih država, uz zadovoljenje osnovnih interesa svih strana, kako manjina, tako i država ugovornica. Najzad, mada se to u prvi mah može ispustiti iz vida, posebno valja istači da dvostrani ugovori omogučavaju veču elastičnost u pogledu izbora jezika na kojem su sačinjeni. Često su to jezici ugovornica,8 ponekad jezici ugovornih strana i neki strani jezik (tada se obično utvrduje da u slučaju razlike u tumačenju prednost ima tekst na stranom jeziku),9 a dešava se da se ugovor sačini i samo na stranom jeziku (najčešče engleskom)10 * -k -k ® Vidi npr. čl. 17 slovenačko-madarske konvencije o obezbedivanju specialnih prava slovenačkoj manjini koja živi u Madarskoj i madarskoj manjini koja živi u Sloveniji (1992). 9 Čl. 16/2 jugoslovensko-rumunskog sporazuma o saradnji u oblasti zaščite nacionalnih manjina (potpisan 2002, još nije stupio na snagu). 10 Čl. 9/2 Ugovora izmedu Hrvatske i Italije o pravima manjina (1996), 40 Boris Krivokapič: Zaštita manjino putero biloleralnih medunorodnih sporazuma Istovremeno, mogu se identifikovati i odredene slabosti ovih ugovora: - oni su po pravilu relativno skriveni od očiju svetske javnosti. Dok višestrani sporazumi več zbog broja svojih učesnica i tirne širokog domašaja, privlače pažnju svetskog javnog mnjenja, bilateralni sporazumi se ponekad "provlače" relativno neopaženi, posebno onda kada se zaključuju izmedu država u kojima manjinsko pitanje nije posebno izraženo. Ipak, u novije vreme, bilo je i dvostranih sporazuma koji su dobili vrlo širok publicitet, na sta su, razume se uticali u prvom redu politički činioci; - poŠto se bave konkretnim pitanjima i odnosima, dvostrani ugovori često zadiru u osetljive teme, što može stvoriti utisak da jedna od ugovornih strana nastoji da se meša u unutrašnje stvari druge ugovornice. Ovaj utisak če posebno biti izražen kada se ugovor zaključuje izmedu zemalja od kojih je jedna znatno "jači" partner (veča i bogatija drŽava, sa značajnijom ulogom u medunarodnoj zajednici), a naročito onda kada postoji disproporcija u broj-nosti odnisnih manjina tj. kada "jača" država ima svoju manjinu u drugoj ugovornici, ali ne i obratno ili kada je manjina jedne od država ugovornica znatno malobrojnija; - dvostrani ugovori često predvidaju i odredene mere pomoči matične države svojoj manjini u drugoj državi ugovornici. Ta pomoč može biti finansijska, ali i druga (upučivanjem knjiga na maternjem jeziku manjine, slanjem nastavni-ka, obezbedenjem štipendija i dr.). Izvesni aspekti ove pomoči, koja, dakle, ide od strane države, mogu stvoriti podozrenje kod večinskog stanovnišrva u pogledu stvarnih ciljeva takve pomoči. Ovo posebno kada su odnosi izmedu dveju država od ranije opterečeni lošim nasledem (raniji medusobni ratovi, sporovi oko teritorija i s).), a naročito kada postoje i neki drugi negativni fak-tori (npr. ako je životni strandard u zemlji u kojoj živi manjina nizak, a finansijska pomoč koja stiže iz matične države relativno velika, svi su izgledi da večinsko stanovnistvo neče na to gledati sa odobravanjem). Pomenuti i slični problemi moraju se rešavati od samog početka i to na bazi pune otvorenosti i saradnje država ugovornica; - jedna od slabih strana dvostranih ugovora je i činjenica da su oni po pravilu okrenuti zaštiti onih manjina kojima su države ugovornice matične države. Drugim reČima, zaključenjem dvostranog sporazuma kojim se u nekoj zemlji priznaju posebna prava izvesnoj manjini (ili izvesnim manjinama), lako može nastati situacija u kojoj ta manjina (manjine) stiče (stiču) veča prava od drugih manjina i to samo zbog toga Što matične države tih ostalih manjina nisu sa zemJjom u kojoj manjine žive zaključile odgovarajuči sporazum, ili su tim sporazumom utvrdena manje povoljna rešenja. U svemu tome posebno los ostaje položaj onih manjina koje nemaju svoju matiČnu državu, kao što su i?n7prave in grodivo. Ljubljana, 2003, šl. 43 41 Romi, Vlasi, Kurdi, Gagauzi, Cincari i dr. Obezbedenje povoljnijeg statusa samo pojedinim manjinama ne samo da stvara izvesnu diskriminaciju medu njima, več vrlo lako može stvoriti tenzije izmedu raznih manjinskih grupa u d a to j državi; - za razliku od višestranih medunarodnih sporazuma koji predvidaju odredene relativno efikasne mehanizme kontrole i to od strane nepristranih medunarodnih tela, kod dvostranih ugovora o svemu odlučuje mešovita komisija ili neki slični organ koji zapravo reprezentuje samo obe ugovorne strane. U takvoj situaciji sam ugovor ne nudi dovoljno efikasne instrumente za svoje ostvarenje, poŠto je sve u krajnjoj liniji u rukama samih ugovornica. PoŠto se s pravom može očekivati da če svaka od njih istrajavati na zaštiti svojih interesa, bilateralni ugovori i njima utvrdeni nadzorni instrumenti ne mogu zameniti višestrane mehanizme koji, pored ostalog, imaju značajnu dozu nezavisnosti i nepristrasnosti. Najzad, ne samo da ne omogučuju u dovolj noj meri nadzor nad svojim sprovodenem, bilateralni ugovori ne predvidaju ni efikasne sankcije protiv strane koja krši ugovor; - svemu izloženom ponekad se dodaju i drugi prigovori, medu kojima naroči-to to da bilateralni ugovori sami po sebi ne mogu suštinski popraviti položaj manjina (za to je potrebno da i unutrašnje zakonodavstvo date države bude na odgovarajučem nivou, a posebno da postoji duh tolerancije i rešenost da se pravna rešenja dosledno ostvaruju u praksi). II. BILATERALNI SPORAZUMI I MANJINE 1. istorijski os vrt Bilateralni ugovori kao sredstvo regulisanja položaja manjina nisu tekovina savremenog doba. Oni su poznati od davnina, premda su se tokom istorije znatno razlikovali. U pojedinim periodima istorije oni su bili sredstvo za mešanje jačih država u poslove slabijih, radi stvarne ili navodne zastite verskih manjina. To je posebno bilo karakteristično u mnogim ugovorima koji su u podeljenoj Evropi nastojali da obezbede prava katolika ili protestanata, odnosno u sporazumima evropskih sila sa zemljama Istoka, kojima su ove prve obezbedivale za sebe pravo intervencije radi zaštite hriščana. U svakom slučaju, bez obzira na to da li su klauzule o zaštiti manjina bile uključene u ugovore o miru (vrlo čest slučaj) ili neke druge sporazume, iako se formalno radilo o izrazima saglasnosti volja ugovornica, u praksi je suštinski reč bila o nametanju volje jačeg partnera. 42 Boris Krivokopič: Zošfito monjino pulem biloleralnin medunorodnih sporazuma Praksa da se zaključuju bilateralni ugovori kojima se ureduje položaj manjina naročito je uzela maha posle Prvog svetskog rata. Pre svega, svi ugovori koji su zaključeni izmedu Glavnih savezničkih i udruženih sila i pojedinih država, bili su u suštini dvostrani sporazumi. Mada se u ulozi potpisnica pojavljivao veči broj država, ovi ugovori su u imali samo dve jasno izdiferencirane ugovorne strane. Isto bi se moglo reči i za ugovore o miru, zaključene sa poraženim silama, koji su takode imali odgovarajuče klauzule o zaštiti manjina. U periodu izmedu dva svetska rata zaključen je, medutim, i niz drugih dvos-tranih ugovora od značaja za zaštitu manjina, kao što su npr. Rapalski ugovor o razgraničenju izmedu Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca i Italije (1920), Alandski sporazum izmedu Finske i Švedske (1921), poljsko-nemačka Konvencija o Gornjoj Šleziji (1922), Konvencija izmedu Jugoslavije i Rumunije o uredenju man-jinskih škola u Banatu (1933), i dr. Ova praksa nastavljena je i posle Drugog svetskog rata, kada su, pored ostalog, zaključeni austrijsko-italijanski sporazum o položaju nemačke manjine u oblasti Alto Adide tj. Južni Tirol (1946), pakistansko-indijski sporazum o zaštiti manjina (1950), Specijalni statut o manjinama uz Memorandum o saglasnosti izmedu Italije, Ujedinjenog Kraljevstva, SAD, s jedne, i Jugoslavije, s druge strane (1954), nemačko-danski sporazum (1955), sporazum izmedu Kine i Malajske federacije (1955), ugovor izmedu Ujedinjenog Kraljevstva i Singapura (1957), i dr. Praksa zakljuČivanja dvostranih ugovora kojima se teži da se utvrde osnove položaja manjina uzela je maha naročito od početka devedesetih godina XX veka i bila je uslovljena novom političkom situacijom izazvanom završetkom hladnog rata, ujedinjenjem i jačanjem Nemačke, padom doradašnjih režima u centralnoj i istočnoj Evropi i jačanjem evroatlantskih integracionih procesa. Glavni zagovornici takve prakse bile su Nemačka i Madarska, koje su sa nizom država zaključile dvostrane ugovore o dobrosusedsrvu i saradnji u koje su ugradene i odgovarajuče odredbe o zaštiti manjina. Ovaj put su sledile i mnoge druge drŽave s tim da su se neke medu njima opredelile da zaključe posebne sporazume posvečene zaštiti manjina. 2. Vrste Medu bilateralnim sporazumima koji se odnose na položaj manjina postoje velike razlike. Osim dva osnovna zajednička elementa (1. samo dve ugovorne strane, 2. predmet je zaštita manjina) oni se najčešče medusobno znatno razliku-ju po svojim rešenjima i drugim karakteristikama. To istovremeno omogučava da se izvrši više podela ovih ugovora. pn^prrwp in grodivo. Ljubijo no, 2003, It. 43 43 1) S obzirom na opšti pristup Može se primetiti da u pogledu načina na koji pristupaju tom problemu pos-toji opšta razlika izmedu ugovora koji se odnose na razne aspekte rešavanja manjinskog pitanja i ugovora koji se bave zaštitom manjina u užem smislu. U prvu grupu bi, na primer, spadali ugovori o razmeni stanovništva. Oni su se javljali kroz istoriju, pa i u ne tako dalekoj prošlosti, i smatrani su za jedan od načina trajnog (po nekima i humanog) rešavanja manjinskog pitanja. Osnovna ideja bila je da se čitav problem najbolje prevazilazi vračanjem manjinskog stanovništ-va u matičnu državu. Oblčno su zaključivani posle ratova, kada su zaista mogli predstavljati sredstvo za zaštitu manjinskog stanovništva od revanšizma okoline (u slučaju kada se rat vodio izmedu matične drŽave manjina i države u kojoj žive). Ipak, onisu najčešče značili teške traume u životima pojedinaca i porodica. Mada teorijski moguči i danas, to su ipak dokumenti koji su bili karakteristični za odredene situacije u prošlosti. Ako su zaključeni kao rezultat slobodno izražene volje ugovornih strana i predvidaju samo mogučnost, dakle pravo a ne obavezu manjinskog stanovništva da se iseli u matičnu državu (tj. ostavljaju pripadnicina manjina slobodu da sami odluče o tome), ovim sporazumima se u principu ne bi moglo prigovoriti. Naravno, drugo je pitanje da li u svakom konkretnom slučaju stvarno postoje navedeni elementi, ili se npr. vrši prisilno preseljenje stanovništva iz jedne zemlje u drugu pod maskom ostvarivanja njihovog navodno dobrovoljnog izbora. U istoriji je zabeleženo više primera kako ugovora koji su omogučavali dobro-voljnu razmenu stanovništva, tako i onih koji su predvidali obaveznu razmenu stanovništva. Svima njima je zajedničko da je pokušano da se jednom političkom merom (preseljenjem stanovništva) faktički reši problem manjina. Ovi sporazumi mogu biti ili u celosti posvečeni problemu razmene stanovništva, ili mogu sadržati samo odgovarajuče odredbe (nekoliko članova) o tome. Poznate primere predstavljaju Konvencija izmedu Grčke i Bugarske o recipročnoj emigraciji (1919); Konvencija izmedu Grčke i Ilirske o razmeni grčkog i turskog stanovništva (1923); Sporazum o razmeni bugarskog i rumunskog stanovništva (1940), sporazumi o razmeni stanovništva koje je zaključila Poljska sa jednim bro-jem zemalja, uključujuči Sovjetski Savez (1945) i Jugoslaviju (1946); ugovor izmedu Madarske i Čehoslovačke (1946); i dr. U drugu grupu spadaju svi ugovori koji regulišu prava manjina i mehanizme njihove zaštite. To su, dakle, sporazumi koji se ne bave svekolikim pitanjima vezanim za postojanje manjina, več su u celosti ili delimično posvečeni samom problemu zaštite manjina. Prema tome, oni prihvataju postoječe stanje i teže da pravno urede položaj, što znači prava i obaveze manjina i ugovornih strana i odgovarajuča sa tim povezana pitanja (nadzorne mehanizme i si.). 44 Boris Krivokopič: Zoštilo rogn;ino pulem bilolerolnih medunorodnih sporazuma I oni mogu u celosti biti posvečeni zaštiti manjina odnosno mogu doticati to pitanje u samo nekoliko članova. Bliže gledano, pitanje zaštite manjina javlja se u mnogim ugovorima koji se suštinski bave drugim problemima, kao što su prestanak rata (ugovori o miru) i drugih neredovnih prilika (ugovori o normalizaciji odnosa), regulisanje medu-sobnih odnosa (ugovori o dobrosusedstvu, saradnji, razgraničenju i si.), itd. Tu se pitanje zaštite manjina javlja obično u okviru samo jednog ili dva člana, kao sas-tavni deo uredenja šireg kruga odnosa. Treba, medutim, imati u vidu da su u praksi poznati i ugovori koji se zaštitom manjina bave u svega par članova, ali su ti članovi izuzetno iscrpni i čak ponekad sadržajniji i od nekih sporazuma koji kao jedini predmet imaju regulisanje položaja manjina.11 Drugu podvrstu ugovora koji su posvečeni zaštiti manjina predstavljaju oni koji su u celini posvečeni tom pitanju. 2) Prema tome ko je korisnik manjinske zaštite Ugovori koji obezbeduju zaštitu manjina razlikuju se medusobno i prema tome kako je odreden krug korisnika te zaštite. Mada, opšte uzev, mogu sadržati i apstraktnu definiciju manjina, to je prilično redak slučaj. S obzirom na to da se radi o konkretnim odnosima, takva definicija obično nije potrebna, več se korisnici manjinske zaštite odreduju na druge načine (najčešče poimeničnim navodenjem grupa o kojima je reč). Dvostrani medunarodni sporazumi mogu odnosnu zaštitu obezbediti za pripadnike svih manjina u državama ugovornicama (redi slučaj) ili je rezervisati samo za pripadnike odredenih manjina, najčešče samo onih kojima su države ugovornice matične države (daleko češči slučaj). Teorijski je moguče da se dvostrani ugovor tiče samo zaštite neke treče man-jine (posebno one koja nema matičnu državu, kao što su npr. Romi), ali je to u praksi praktično nepoznato. S druge srrane, bilo je primera da se manjinska zašti-ta (neosnovano) širi i na druge kategorije lica, pa da se prava koja su priznata odredenoj manjini priznaju i stranim državljanima istog etničkog porekla. Tako je na osnovu sporazuma zaključenih izmedu dva svetska rata izmedu Jugoslavije i Italije manjinska zaštita proširena i na italijanske državljane (dakle, strance) u Dalmaciji i jugoslovenske državljane u Rijeci (ali ne i drugim delovima Italije). ■k -k * Vidi npr. čl. 15 madarsko-slovačkog ugovora o dobrosusedstvu i prijateljsko) saradnji (1995) i čl. 14-15. madarsko-rumunskog ugovora o razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu (1996). pin grodivo. Ljubijo no. 2003. št. 43_45_ Najzad, moguče je da se bilateralnim ugovorom jamče prava neke treče man-jine tj. one kojoj nijedna ugovornica nije matična država. Takva praksa bila je karakteristična za prošlost kada su velike sile u zemljama Istoka preuzimale ulogu zaštitnika hriščana (a time i etničkih manjina). Jedan od mnogih primera te vrste je KuČuk-kajnadžijski mir (1774) kojim je Rusija stekla pravo zaštite hriščana na Balkanu. Ugovora u korist trečih manjina bilo je i kasnije, za šta dobar primer predstavlja poseban sporazum izmedu Ujedinjenog Kraljevstva i Singapura (1957) kojim je obezbedena zaštita Malajaca u Singapuru. U naše vreme ovaj put je posebno zanimljiv onda kada se želi obezbediti zaštita manjina koje nemaju svoju matičnu državu (Romi, Kurdi i dr.). Ipak, takvih sporazuma je, ako ih i ima, veoma malo. 3) Prema predmetu regulisanja Bilateralni ugovori o zaštiti manjina mogu se, načelno, odnositi na opšti položaj relevantnih manjina tj. na razne, a idealno i sve važnije elemente njihovog opstanka i normalnog života. Ponekad, medutim, oni se fokusiraju na samo odredena posebna pitanja kao Što je npr. materija školstva (npr. srpsko-rumunska konvencija o uredenju man-jinskih škola, 1933), teritorijalne samouprave (finsko-švedski Alandski sporazum, 1921) i dr. 4) Prema teritorijalnom domašaju Opšte uzev, ugovori o zaštiti manjina mogu se odnositi na čitavu teritoriju ugovornih strana, što je prilično čest slučaj. Njihov domašaj, medutim, može biti ograničen na samo tačno utvrdene delove svake od ugovornica ili Čak na samo odredeni deo teritorije samo jedne ugovorne strane. Primeri sporazuma ove vrste su Alandski sporazum (1921), poljsko-nemačka Konvencija o Gornjoj Šleziji (1922), Konvencija izmedu Jugoslavije i Rumunije o uredenju manjinskih osnovnih škola u Banatu (1933), austrijsko-italijanski sporazum o položaju nemačke manjine u Alto Adide tj. Južnom Tirolu (1946), Specijalni statut o manjinama dat kao prilog II Memorandumu o saglasnosti izmedu Italije, Ujedinjenog Kraljevstva, SAD i Jugoslavije (1954), i dr. Po sebi se razume da vezivanje primene ugovora za odredeno konkretno područje omogučava uvažavanje specifičnosti svake posebne situacije. S druge strane, time se rešava samo jedan krug pitanjia, pošto najčešče pripadnici 46 Boris Krivokopič: Zoštita manjino putem bilateralnih medu no rod ni h sporazuma odnosnih manjina žive i u drugim podruČjima država ugovornica, ponekad Čak i u večem broju. 5) Ostale moguče podele Bilateralni ugovori od značaja za zaštitu manjina mogu se podeliti i prema nekim drugim osnovama. Tako se medu njima može vršiti razlikovanje prema tome da li se ili ne pozivaju na neke medunarodne standarde i instrumente, da li predvidaju mehanizme nadzora, da li su zaključeni uz učešče medunarodne zajednice, s obzirom na rok na koji su zaključeni, i dr. III. N OVIJ I BILATERALNI SPORAZUMI OD ZNAČAJA ZA ZAŠTITU MANJINA 1. NOV1JI BILATERALNI SPORAZUMI Ovde če ukratko biti razmatrani samo neki od najnovijih dvostranih sporazuma, zaključenih početkom ili sredinom devedesetih godina prošlog veka. Političke promene u istočnoj i centralno) Evropi, raspad VarŠavskog pakta, prestanak hladnog rata i drugi sa tim povezani činioci uticali su na to da se u Evropi toga vremena javi atmosfera boljeg medusobnog poverenja, razumevanja i spremnosti na saradnju izmedu država, posebno susednih. U takvim prilikama prvo je Nemačka počela da sklapa ugovore o prijateljstvu, dobrosusedstvu i saradnji odnosno o partnerstvu sa nizom država, posebno onima u kojima živi nemačka manjina. U tu grupu spadaju na primer, Ugovor o dobrosusedskim odnosima, partnersvu i saradnji izmedu SR Nemačke i Saveza Sovjetskih Socijalističkih Republika (1990), Ugovor izmedu SR Nemačke i Republike Poljske o dobrosusedskim odnosima i prijateljskoj saradnji (1991), Ugovor izmedu SR Nemačke i Republike Madarske o prijateljskoj saradnji i partnerstvu u Evropi (1992), Ugovor izmedu SR Nemačke i Federativne Republike Češke i Slovačke o dobrosusedskim odnosima i prijateljskoj saradnji (1992) i dr. Ovu inicijativu je odmah prihvatila i Madarska, koja je osim sa Nemačkom (1992), ugovore o prijateljstvu i saradnji zaključila i sa nizom drugim zemalja. Poznati primeri su: Ugovor izmedu Republike Madarske i Republike Hrvatske o prijateljskim odnosima i saradnji (1992), Ugovor o dobrosusedstvu i prijateljskoj saradnji izmedu Slovačke i Madarske (1995), i, posebno, Ugovor izmedu Republike Madarske i Rumunije o razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu (1996). Medutim, Madarska praktično od samog početka ove inicijative zaključuje i posebne ugovore koji problem zaŠtite manjina ne dotiču samo uzgred, več su u celosti posvečeni toj materiji! Tako su nastali: Deklaracija o principima saradnje izmedu Republike Madarske i Ukrajinske Sovjetske Socijalističke Republike u in orodivo. Ljubljano, 2003. št. 43 47 jamčenju prava nacionalnih manjina (1991), Deklaracija o načelima saradnje izmedu Republike Madarske i Ruske Federacije u pogledu garantovanja prava nacionalnih manjina (1992), Konvencija o obezbedivanju specijalnih prava slove-načkoj manjini koja živi u Republic! Madarskoj i madarskoj manjini koja živi u Republici Sloveniji (1992), Sporazum izmedu Republike Hrvatske i Republike Madarske o zaštiti madarske manjine u Republici Hrvatskoj i hrvatske manjine u Republici Madarskoj (1995) i dr. Otprilike u isto vreme odgovarajuče ugovore medusobno počinju da zaključu-ju i druge zemlje: Bugarska, Moldova, Ukrajina, Rumunija, Albanija, SlovaČka, Hrvatska, Slovenija, Makedonija, Italija i dr. Broj takvih sporazuma se stalno uveča-va, s tim da se može primetiti da, s jedne strane, oni obuhvataju sve veči broj novih država (tj. počinju da ih zaključuju neke zemlje koje to ranije nisu činile), a sa druge, da je sve više onih ugovora koji se neposredno (u celosti) odnose na zašti-tu manjina. Značajan podstrek za zaključenje dvostranih ugovora o zaštiti manjina davale su i daju evropske organizacije, u prvom redu Savet Evrope, OEBS t Evropska unija. Tako je Evropska unija naročito početkom devedesetih godina XX veka pro-movisala politiku zakljuČivanja bilateralnih ugovora kao trajnog sredstva za sprečavanje napetosti i postizanje stabilnih dobrosusedskih odnosa i saradnje u Evropi. Konkretno, 1993. godine Evropski savet je pokrenuo Pakt za stabilnost12 (poznat i kao Baladurov plan),1^ koji je zamišljen kao zajednička akcija za unapredenje susedskih odnosa, regulisanje pitanja granica i rešavanje problema nacionalnih manjina.14 Prvobitno je ovaj plan bto koncentrisan na nekoliko zemalja centralne i istočne Evrope, radi olakšavanja njihovog približavanja Evropsko j uniji. Značaj Pakta za materiju zaštite manjina, posebno u vezi sa zaključenjem relevantnih bilateralnih ugovora nije dovoljno jasan - iako se radilo o specifičnom političkom dokumentu, bez pravno obavezujuče snage, koji uz to nije imao nikakav efekat na odredene odnose (posebno baltičkih država i Rusije), tako isto nema sumnje da je Pakt doprineo zaključenju madarsko-slovačkog (1995) i madarsko-rumunskog (1996) ugovora.15 Evropska unija je 1999. godine pokrenula još jednu inicijatuvu sličnog naziva, ali drugačijeg domašaja. Reč je o Paktu za stabilnost u jugoistočnoj Evropi. * * * i"? Ne treba ga mešati sa Paktom za stabilnost u jugoistočnoj Evropi. ^ Po E. Bailaduru. francuskom premijeru, koji ga je predložio. ^ Više o tome: Benoit-Rhomer F.: The Minority Quesiion in Europe, Council of Europe Publishing 1996, pp. 30-36 and pp. 81-90. 48 Boris Kfivokopič: Zoslilo rngnjina putem biloleralnih medunarodnih sporozumo Osnovna ideja Pakta, koji je medu učesnicima obuhvatio veliki broj država i medunarodnih organizacija,16 bila je da se radi postizanja stabilnosti u Čitavom regionu pruži pomoč zemljama jugoiscočne Evrope u njihovim naporima za učvrščenje mira, demokratije, poštovanja ljudskih prava i ekonomskog napretka. U okviru toga posebno mesto dato je problemu zaštite manjina, pri čemu je putem posebnih projekata dužna pažnja posvečena proučavanju postoječih i ohrabrivanju zaključenja novih dvostranih sporazuma.37 Proces zaključenja i doslednog ostvarivanja bilateralnih ugovora u ovoj materiji ohrabruju i pomažu i drugi medunarodni faktori. Posebno mesto medu njima pripada Savetu Evrope i Organizaciji za bezbednost i saradnju u Evropi. Ovi sporazumi ponekad kao neposredan predmet imaju prava manjina, što se onda obično odmah vidi iz njihovog naziva. Mnogi od njih se, medutim, odnose na šire polje saradnje, pa se u skladu s tim, nazivaju ugovorima o dobrosusedstvu, saradnji, prijateljstvu i si., a problem položaja odnosnih manjina regulišu u svega nekoliko ili čak u samo jednom članu. Zanimljivu karakteristiku večine ovih sporazuma predstavlja činjenica da su ih mahom zaključile zemlje centralne i istočne Evrope (pre svih bivše socijalističke zemlje), a u znatno manjem broju neke druge zainteresovane zemlje (npr. Nemačka), ali opet sa nekom od bivših socijalističkih zemalja. Več sama ta činjenica ukazuje kako na probleme u zaštiti manjina koji su se javili raspadom istoČnog bloka i, posebno, cepanjem nekih ranijih (SSSR, Čehoslovačka, SFR Jugoslavija) i nastankom novih država, ali i na to da je medunarodna zajednica na razne načine doprinela zakljucenju ovih sporazuma (pored ostalog, i odredenim uslovljavanjima). U svakom slučaju, jasno je da su ti sporazumi odraz nemirnog vremena i političkog trenutka u kome su nastali. Mada je svaki bilateralni sporazum odraz saglasnosti volja dveju ugovornih strana u rešavanju konkretnih problema i stoga predstavlja dokument za sebe, može se primetiti da su neke zemlje (u prvo m redu Nemačka i Madarska) uspele ■k -k -k Kinga G.: Bilateral Agreements in Central and Eastern Europe: A New Inter-Staie Framework for Minority Protection?, ECM1 Working Paper #4, May 1999, http://www.ecmi.de/doc/download/working_paper_4.pdf: pp. 4-5; Lentschner E., Medda H: Protection of NationaJ Minorities Through Bilateral Agreements in SouthEastern Europe, Draft report prepared by the European Academy if Bolzen/Bolzano for the S''2 Meeting of Government Offices for National Minorities, Simsbourg, 21-22 May 2001, www.coe.im/.../2._Stabiliiy_Paci_ aciivities/PDF_Bolzano%20Draft%20report%20bilatera]%20agreements.asp-31k Bliže gledajuči lista učesnika Pakta (njih preko 40) obuhvata OEBS, države članice Evropske unije, Evropsku komisiju i Evropsku investiocionu banku, Savet Evrope, države jugostočne Evrope, druge države, Ujedinjene nacije uključujuči Visokog komesara UN za izbeglice (UNHCR), NATO i Zapadnoevropsku unjju, medunaro-dne finansijske organizacije i ostale učesnike. ^ Više o lome na Internet adresi: http://vAvw.stabilitypact.org. Takode vidi: Jacobsen H.D.: The Stability Pact for South East Europe - Did it Work?, http://www/isodarco.it/htrnl/andalo02-jacobsen.html. in gradivo, Ljubljano. 2003. št, 43 49 da, uslovno govoreči, nametnu neku vrstu šablona, tako da se pojedina rešenja i stilizacije uz neznatne modifikacije provlače kroz više njihovih sporazuma sa raznim.državama. Smatra se da je u tom smislu ulogu modela i uzora za brojne kasnije ugovore naročito odigrao Ugovor izmedu SR Nemačke i Poljske o dobro-susedskim odnosima i prijateljskoj saradnji od 17.6.1991. godine. Ne može se, medutim, reči da su time formulisani nekakvi medunarodni standardi, jer se tu ipak radi samo o dvostranim medunarodnim sporazumima, koji su, manje ili više, primereni konkretnim prilikama i potrebama, tako da se u drugim medudržavnim sporazumima koji se bave istim problemima skoro uvek mogu nači i bitno drugačija rešenja. Ipak, o nekakvim standardima na lokalnom, sub-regionalnom, ili čak regionalnom nivou moglo bi se govoriti u meri u kojoj se ustanovi da se izvesna rešenja javljaju i iznova potvrduju u večem broju raznih ugovora, posebno kada se istovremeno ne može utvrditi postojanje suprotnih ili bitno drugačijih rešenja. 2. Vrste Može se reči da je u naše vreme napušteno rešavanje manjinskog pitanja putem preseljenja (razmene) stanovništva i na slične načine. Stoga kada se danas govori o bilateralnim ugovorima koji se tiču položaja manj i na, imaju se u vidu skoro isključivo takvi medunarodni instrumenti kojima se ureduju posebna prava i zaštita tih kolektiviteta i njihovih pripadnika. Razlike izmedu ovih sporazuma tiču se, pre svega, toga da li se ovim pitanjima bavi samo jedan broj odredbi ugovora ili je tome posvečen ugovor u celini, kao i kruga zajamčenih prava, meha-nizama nadzora i si. Opšte uzev, svi savremeni bilateralni ugovori od značaja za zaštitu manjina mogli bi se uslovno podeliti u četiri grupe: 1) ugovori o prijateljstvu, saradnji i dobrosusedskim odnosima, 2) ostali dvostrani ugovori koji se delimično ili posredno tiču zaštite manjina, 3) posebni ugovori posvečeni zaščiti manjina, 4) dvostrani ugovori izmedu država i medunarodnih organizacija. 1) Ugovori o prijateljstvu, saradnji i dobrosusedskim odnosima U red ovih sporazuma spadaju: Ugovor izmedu SR Nemačke i Sovjetskog Saveza o dobrosusedskim odnosima, partnerstvu i saradnji (1990), Ugovor izmedu SR Nemačke i Poljske o dobrosusedskim odnosima i prijateljskoj saradnji (1991), Ugovor izmedu SR Nemačke i Madarske o prijateljskoj saradnji i partnerstvu u Evropi (1992), Ugovor izmedu SR Nemačke i Češke i Slovačke o dobrosusedskim odnosima i prijateljskoj saradnji (1992), Sporazum o prijateljskim odnosima i saradnji izmedu Bugarske i Moldove (1992), Ugovor o dobrosused- 50 Boris Krivokapič: Zoštilo manjina pulem biloleralnih medunarodrtih spora^urno skim odnosima, prijateljstvu i saradnji izmedu Ukrajine i Moldove (1992), Ugovor 0 prijateljstvu, saradnji i dobrosusedstvu izmedu Rumunije i Bugarske (1992), Ugovor izmedu Madarske i Hrvatske o prijateljskim odnosima i saradnji (1992), Ugovor izmedu Slovačke i Rumunije o prijateljskim odnosima (1993), Ugovor izmedu vlade Hrvatske i vlade Rumunije o saradnji u oblasti obrazovanja, kulture 1 nauke (1993), Sporazum izmedu vlade Hrvatske i vlade Slovenije o saradnji u oblasti kulture i prosvete (1994), Ugovor o uzajamnom razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu izmedu Rumunije i Albanije (1994), Ugovor o prijateljstvu i saradnji izmedu Rumunije i Hrvatske (1994), Ugovor o dobrosusedstvu i prijateljskoj saradnji izmedu Slovačke i Madarske (1995), Ugovor izmedu Madarske i Rumunije o razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu (1996), Ugovor o prijateljstvu, dobrosusedstvu i saradnji izmedu SR Jugoslavije i Rumunije (1996), Sporazum o regulisanju odnosa i unapredenju saradnje SR Jugoslavije i Makedonije (1996), Nemačko-češka deklaracija o medusobnim odnosima i nji-hovom budučem razvoju (1997), Grčko-turski sporazum o kulturnoj saradnji (2000), i dr. Osnovna karakteristika ovih sporazuma je da oni ureduju čitav niz drugih pitanja od zajedničkog interesa, kao sto su dobrosusedski odnosi i saradnja, ili bliže gledajuči, razgraničenje, kontrola granica, koriščenje voda, ekonomska pitanja, i si. U skladu s tim, zaštiti manjina se posvečuje svega nekoliko Članova (obično samo jedan ili dva). I pored toga, ovi članovi umeju da budu veoma obimni i da, shodno tome, prilično sveobuhvatno ureduju osnovne elemente položaja manjina. 2) Ostali dvoslrani ugovori koji se delimično ili posredno tiču zaštite manjina Odredbe od značaja za položaj manjina mogu se ponekad nači i u raznim drugim dokumentima, posebno onima kojima se ureduju nekakve neredovne situacije. Dobar primer predstavlja Sporazum o normalizaciji odnosa izmedu SR Jugoslavije i Hrvatske (1996), kojim je, kao što mu i naziv kaže, izvršena normalizacija odnosa dveju ugovornih strana. Osim što su potvrdile da če, u skladu sa medunarodnim pravom, poštovati suverenitet, teritorijalni integritet i nezavisnost druge ugovornice i uzdržati se od pretnje ili upotrebe sile, dve strane su se posebno obavezale da če izvršiti uredenje svojih granica i razgraničenje samo medusobnim ugovorom, da če ubrzati proces rešavanja pitanja nestalih lica, da če obezbediti uslove za slobodan i bezbedan povratak izbeglica, i dr. Istovremeno je u okviru posebnog člana (čl. 8) precizirano da če Hrvatima u SR Jugoslaviji i Srbima i Crnogorcima u Hrvatskoj biti garantovana sva prava koja im pripadaju na osnovu medunarodnog prava. j^prin gradivo. Ljubljana. 2003. SI. 43 51 Medu ugovorima iz ove grupe posebno su zanimijivi Memorandum o saglas-nosti izmedu vlade Madarske i viade Rumunije o Zakonu o Madarima koji žive u susednim zemljama i pitanjima vezanim za bilateralnu saradnju (2001) odnosno kasniji (nakon izmena madarskog tzv. Statusnog zakona) Sporazum izmedu vlade Rumunije i vlade Madarske o primeni u Rumuniji izmenjenog Zakona o Madarima u susednim zemljama (2003). Formalno gledajuči, ovi ugovori neposredno regulišu primenu stranog propisa (jednostranog akta) na teritoriji druge ugovornice. Suštinski, oni utvrduju pitanja od izuzetnog značaja za položaj madarske manjine u Rumuniji.18 J) Posebni ugovori posvečeni zaštiti manjina Sve je veči broj sporazuma koji su, nezavisno od svog naziva, u celosti okrenu-ti zaštiti manjina. Takvi su na primer: Deklaracija o principima saradnje izmedu Republike Madarske i Ukrajinske SSR u jamčenju prava nacionalnih manjina (1991) i Protokol uz nju (1991), Deklaracija o načelima saradnje izmedu Republike Madarske i Ruske Federacije u pogledu garantovanja prava nacioanlnih manjina (1992), Konvencija o obezbedivanju specijalnih prava slovenačkoj manjini koja živi u Madarskoj i madarskoj manjini koja živi u Sloveniji (1992), Sporazum izmedu Hrvatske i Madarske o zaštiti madarske manjine u Hrvatskoj i hrvatske manjine u Madarskoj (1995), Ugovor izmedu Hrvatske i Italije o pravima manjina (1996), Sporazum izmedu vlade SR Jugoslavije i vlade Rumunije o saradnji u oblasti zaštite nacionalnih manjina (potpisan 2002, još nije stupio na snagu), Sporazum izmedu Srbije i Črne Gore i Republike Madarske o zaštiti prava madarske nacionalne manjine koja živi u Srbiji i Crnoj Gori i srpske nacionalne manjine koja živi u Madarskoj (potpisan 2003), i dr. Kao što se lako može zapaziti, navedeni ugovori najčešče imaju različite osnovne (deklaracija, ugovor, sporazum) i bliže nazive (o pravima manjina, o saradnji u oblasti zaštite nacionalnih manjina, o obezbedivanju posebnih prava odredenim manjinama, o zaštiti prava konkretnih manjina, i si.). Po sebi se razume da se od slučaja do slučaja razlikuju i pristup i konkretna rešenja. Ipak, zajedničko za sve njih je da predstavljaju dvostrane medunarodne sporazume, zaključene izmedu zainteresovanih država u cilju regulisanja položaja odredenih manjina. * * * Madarska je 2001. godine usvojila Zakon o Madarima koji žive u susednim zemljama, koji je joS i pre nego što je izglasan u madarskom parlamentu pobudio interesovanje ne samo susednih država, več i sire stručne, naučne, političke i druge medunarodne javnosti. Ovaj propis, koji je široko poznat kao Statusni zakon uslovio je, pored ostalog, zaključenje dva dvostrana ugovora sa Rumurujom kao jednom od neposredno zainteresovanih zemalja. 52_Boris Krivokopic: Zoštita monjino putem biloleralnih medunorodnih sporozumo Imajuči u vidu da su ovi sporazumi u celosti posvečeni tom problemu, od njih se s pravom može očekivati (mada to u praksi ne mora uvek biti tako), da mate-riju zaštite manjina ureduju znatno preciznije i potpunije od onih ugovora koji se tim pitanjem bave samo uzgred, u sklopu regulisanja nekih sirih odnosa (sarad-nje, dobrosusedsrva i si.). S druge strane, imajuči u vidu da navedeni ugovori govore samo o pravima manjina, saradnji ugovornica u oblasti zaštite manjina, i si., to sugeriše da oni nastoje da položaj manjina urede na opšti, načelan način i to na čitavoj teritoriji ugovornih strana. Ovo treba istači zbog činjenice da se bilateralni sporazumi mogu ticati samo neke odredene oblasti od značaja za zaštitu manjina (npr. obrazovanje, upotreba jezika, prekogranični kontakti i si.), kao što mogu ograničiti svoje dejstvo na samo odredeni deo državne teritorije (npr. poznati sporazumi o Alandskim ostrvima, Južnom Tirolu, manjinskim školama za srpsku odnosno rumunsku manjinu u Banatu, i dr.). Logika ukazuje da bi idealno rešenje bilo da, u okvirima utvrdenim opštim medunarodnim pravom, položaj manjina bude ureden bilateralnim sporazumi-ma kojima se na opšti način reguliše ta materija, a da se zatim posebnim dvos-tranim sporazumima preciziraju i upotpune odredena rešenja u posebnim oblastima. 4. Dvostrani ugovori izmedu država i medunarodnih organizacija Mada iz razumljivih razloga imaju u praksi manji značaj nego dvostrani ugovori izmedu zainteresovanih država, i bilateralni sporazumi zaključeni izmedu neke države i relevantne medunarodne organizacije takode mogu biti veoma za-nimlj ivi. Reč je o posebnom problemu koji zaslužuje odgovarajuču pažnju. Ovde je, medutim, dovoljno primetiti da primer takvog ugovora predstavlja Memorandum o saglasnosti izmedu Evropske zajednice i Rumunije (2002) o rumunskom učešču u Akcionom programu zajednice za borbu protiv diskriminacije (2001-2006). Odmah treba istači da on spada u spada u dvostrane ugovore pošto u suštini ima samo dve ugovorne strane: Rumuniju s jedne i Evropsku zajednicu sa druge. Sporazum je zaključen izmedu Evropske komisije (u ime Evropske zajednice) i vlade Rumunije i, u skladu sa sopstvenom odredbom iz čl. 5/4, stupio je na snagu danom potpisivaja. Njime je ucvrdeno da če Rumunija učestvovati u Akcionom programu Zajednice za borbu protiv diskriminacije (2001-2006) i istovremeno su precizirani uslovi i rokovi tog učešča. Posebno je utvrdeno da če Rumunija učestvovati u j>23pmve in gradivo, Ljubljano, 2003. šl. 43 53 konkretnim aktivnostima Zajednice i podnositi odgovarajuče izveštaje, a naroči-to su regulisana pitanja koja se tiču finansijskog učešča. Sastavni deo Memoranduma predstavljaju Aneks I: Pravila finansijskog doprinosa Rumunije Akcionom programu zajednice za borbu protiv diskriminacije (2001-2006) i Aneks II: Aktivnosti koje pokriva finansijski doprinos Rumunije Akcionom programu Zajednice za borbu protiv diskriminacije (2001-2006). U red bilateralnih sporazuma iz ove grupe spadaju i drugi bilatealni ugovori izmedu država i medunarodnih organizacija, kao Što su ugovori o pridruživanju, o raznim oblicima pomoči i si. Sve ovo, razume se, pod pretpostavkom da ugovor sadrži odredbe koje se tiču zaštite manjina. 3. Osnovne zajedničke karakteristike Medu onim bilateralnim ugovorima koji su zaključeni u novije vreme, a sadrže relativno razvijene odredbe, mogu se zapaziti odredene zajedničke karakteristike. One, razume se, nisu nužno svojstvene svakom takvom sporazumu, ali se javljaju u ovom ili onom obliku kod večeg broja njih. Uz sve rizike koje nosi ovak-vo uopštavanje, vredi ukazati na neke posebno zanimljive momente. Pri tome, razume se, stalno valja imati na umu da se konkretna rešenja razlikuju od ugovora do ugovora. 1) Političke klauzule U zavisnosti od predmeta regulisanja, svog obima i opšteg pristupa, relevantni ugovori sadrže ili ne sadrže odredene odredbe koje bismo, u nedostatku bo-ljeg zajedničkog imenitelja, mogli nazvati političkim klauzulama. U onim ugovorima koji sadrže takve odredbe, one su obično ugradene u pre-ambulu (ako je ima) ili su izložene na samom početku. Preambulu ove vrste po pravilu imaju ugovori koji su u celosti posvečeni zašti-ti manjina, kao što su Deklaracija o principima saradnje izmedu Madarske i Ukrajinske SSR u jamčenju prava nacionalnih manjina (1991), Deklaracija o nače-lima saradnje izmedu Madarske i Ruske Federacije u pogledu garantovanja prava nacionalnih manjina (1992), Konvencija o obezbedivanju specijalnih prava slove-načkoj manjini koja živi u Madarskoj i madarskoj manjini koja živi u Sloveniji (1992), Sporazum izmedu Hrvatske i Madarske o zaštiti madarske manjine u Hrvatskoj i hrvatske manjine u Madarskoj (1995), Ugovor izmedu Hrvatske i Italije o pravima manjina (1996), Sporazum izmedu Jugoslavije i Rumunije o saradnji u oblasti zaštite nacionalnih manjina (potpisan 2002, još nije stupio na snagu), i dr. 54_Boris Krivokopič: ZoŠlilo mon|ino pulern biloferolnih medunorodriih sporazumo Primer sporazuma koji ove odredbe ima u samom tekstu (nekom od Članova) je Ugovor izmedu Nemačke i Madarske o prijateljskoj saradnji i partnerstvu u Evropi (1992), koji u Članovima 1 i 2 sadrži neku vrstu zajedničke politiČke deklaracije ugovornih strana, uključujuči i potenciranje njihove težnje za izgrad-nju j edinstvene Evrope u kojoj če se poslovati ljudska prava i ustavne slobode, uključujuči i prava manjina. Slične odredbe nalazimo i u Članovima 1-2 Ugovora izmedu Madarske i Hrvatske o prijateljskim odnosima i saradnji (1992), Čl. 15/1 Ugovora o dobrosusedstvu i prijateljskoj saradnji izmedu SlovaČke i Madarske (1995), i dr. 2) Definicija manjina Bilateralni ugovori po pravilu ne sadrže definicije manjina na koje se odnose. Najčesče oni samo imenuju manjine koje su predmet njihove zaštite.19 Ponekad se, medutim, samo pominju "nacionalne manjine" bez bližeg ukazivan-ja o kojim manjinama se zapravo radi.20 Medutim, i tu se u suštini mahom misli na tačno utvrdene manjine kojima su ugovomice matične države.21 Prisutno je shvatanje da bi, s obzirom na zajamčeno pravo na slobodno deklarisanje etničke pripadnosti, ovakvo odredivanje trebalo da bude dovoljno da se u praksi odnos-na prava obezbede svim relevantnim licima i grupama. I pored toga, imajuči u vidu da se u ovom slučaju sve svodi na subjektivni ele-menat (lični izbor) u stvarnom životu mogu se javiti izvesni problemi. Šta sa licem koje tvrdi da pripada odredenoj manjini (i kao takvo zahteva odredena posebna prava, npr. izvesnu materijalnu ili drugu potporu), a koje ne zna jezik te manjine, ne pripada veri koja je karakteristična za taj kolektivitet, a sporno je i njegovo poreklo u smislu pripadnosti manjini. Da li je njegova izjava o pripadnosti manjini dovoljna, a ako nije, na osnovu kojih kriterijuma se ima ceniti etnički identitet tog lica, ko je ovlaščen da to čini, u kojim prilikama, itd. * * * To čine npr. čl, 14 bugarsko-moldovskog sporazuma o prijateljskim odnosima i saradnji (1992), čl. 20 slo-vačko-rumunskog ugovora o prijateljskim odnosima (1993), čl, 4 hrvatsko-rumunskog ugovora o saradnji u oblasti obrazovanja, kulture i nauke (1993), čl. 15 rumunsko-albanskog ugovora o uzajamnom razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu (1994), čl. 17 rumunsko-hrvatskog ugovora o prijateljstvu i saradnji (1994), čl. 20 jugoslovensko-rumunskog ugovora o prijateljstvu, dobrosusedstvu i saradnji (1996), čl, 8 jugoslovensko-hrvatskog sporazuma o normalizaciji odnosa (1996), slovenačko-madarska konvencija o obezbedivanju speci-jalnih prava slovenačkoj manjini koja živi u Madarskoj i madarskoj manjini koja živi u Sloveniji (1992), i dr. 20 Vidi mad^rsko-ukrajinsku deklaraciju o principima saradnje u jamčenju prava nacionalnih manjina (1991), čl. 7 Ugovora o dobrosusedskim odnosima, prijateljstvu i saradnji izmedu Ukrajine i Republike Moldove (1992). Dobar dokaz u prilog ovoj tvrdnji predstavlja hrvarsko-slovenački ugovor o saradnji u oblasti kulture i prosvete (1994) koji u čl, 9 pominje samo bezlične "nacionalne manjine", da bi več u narednom članu nedvos-misleno pojasnio da se zapravo radi o hrvatskoj odnosno slovenačkoj manjini. Slično važi i za čl. 15 slovačko-madarskog ugovora o dobrosusedstvu i prijateljskoj saradnji (1995) i neke druge relevantne sporazume. Pg-Tr,rnvp in gradivo. Ljubljano, 2003. št. 43 55 I pored toga, večina ugovora ne daje apstraktnu definiciju, več samo navodi manjine koje su predmet zaštite. Izuzetno, izvesni ugovori pokušavaju da daju i nekakve apstraktne definicije, obogačene odredenim objektivnim elementima. Tako npr. Ugovor izmedu Nemačke i Poljske o dobrosusedskim odnostma i prijateljskoj saradnji (1991) u Članu 20 precizira da su pripadnici nemačke manjine u Poljskoj "osobe koje imaju poljsko državljanstvo ali su nemačkog porekla ili se opredeljuju za nemački jezik, kulturu i tradiciju», dok su pripadnici poljske manjine u Nemačkoj definisani kao «osobe sa nemačkim državljanstvom, ali koje su poljskog porekla ili se opredeljuju za poljski jezik, kulturu i tradiciju». Slična definicija sadržana je i u čl. 20/2 Ugovora Nemačke i Češke i Slovačke o dobrosusedskim odnosima i prijateljskoj saradnji (1992). Sporazum izmedu Savezne vlade SR Jugoslavije i Vlade Rumunije o saradnji u oblasti zaštite nacionalnih manjina (potpisan 2002, još nije stupio na snagu), daje definiciju manjina na taj način što precizira da če se smatrati (čl. 1): «da rumunsku nactonalnu manjinu u Saveznoj Republici Jugoslaviji odnosno srpsku nacionalnu manjinu u Rumuniji čine lica pod njihovom jurisdikcijom sa zajedničkim etničkim poreklom i tradicijama sa večinskim stanovništvom druge strane ugov-ornice.» Mada se več na prvi pogled ovoj definiciji može dosta prigovoriti, u smislu da nije dovoljno precizna, a posebno zbog toga što poreklo i opredeljenje za pripadnost manjini postavlja kao alternativan uslov, ona u principu predstavlja bolje rešenje od onih situacija u kojima je izostavljeno bilo kakvo bliže odredivanje kri-terijuma za pripadnost manjini. 3) Pozivanje na medunarodne instrumente Bilateralni sporazumi u materiji zaštite manjina trebalo bi da predstavljaju dalju razradu i preciziranje ili bar ponavljanje več postoječih medunarodnih standarda utvrdenih na univerzalnom i regionalnom nivou. Drugačije rešenje (utvrdivanje nižih standarda) ne bi imalo smisla, posebno u situaciji kada su obe ugovornice vezane relevantnim medunarodnim dokumenti-ma koji manjinama jamče veču zaštitu. Besmislenim se čini i zaključenje dvostranog sporazuma koji bi samo ponovio medunarodne standarde. Medutim, razni razlozi, posebno oni političke prirode, mogu diktirati i takvo rešenje. Ovo se, razume se pre može očekivati od ugovora koji imaju širi domašaj i koji zaštitu manjina dodiruju u svega nekoliko članova. U 56 Boris Krivokopič: Zošlita manjina pulem bilalerolnih medunarodnih sporazuma svakom slučaju, čak i ako se samo ponove rešenja relevantnih medunarodnih instrumenata, to u najmanju ruku znači da su se ugovorne strane složile oko toga šta predstavlja medunarodne standarde u ovoj materiji i pravno obavezale da ih poštuju. Ovo može biti od posebnog značaja kada ugovorne strane nisu vezane istim višestranim medunarodnim dokumentima odnosno onda kada se ovim putem priznaje pravna obaveznost odredenih instrumenata političke prirode (npr. deklaracije Generalne skupštine UN, dokumenti KEBS/OEBS). Obavezna pravna snaga ovih dokumenata, posebno Deklaracije UN o pravima pripadnika nacionalnih ili etničkih, verskih i jezičkih manjina i dokumenata KEBS/OEBS priznata je čl. 19/1 nemačko-madarskog ugovora o prijateljsko) sarad-nji i partnerstvu u Evropi (1992), Čl. 20/1 nemačko-češkoslovačkog ugovora o dobrosusedskim odnosima i prijateljskoj saradnji (1992), čl. 15/4/b slovačko-madarskog ugovora o dobrosusedstvu i prijateljskoj saradnji (1995), čl. 15/1/b madarsko-rumunskog ugovora o razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu (1996). U izvesnim slučajevima, stavljene su i odredene ograde u vidu interpretativnih klauzula, posebno u vezi sa preporukom 1201 (1993) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope, kojima je precizirano da se ugovornice slažu da se ta preporuka ne odnosi na kolektivna prava, niti nameče obavezu da se pripadnicima manjina dodeli pravo na specijalni status teritorijalne autonomije koji bi se zasnivao na etničkom kriterijumu.22 Štaviše, pojedinim ugovorima ugovornice su se i izričito obavezale da če se u medunarodnim okvirima zauzeti da postoječe obaveze KEBS/OEBS za zaštitu i unapredenje nacionalnih manjina dobiju opštu pravnu obaveznost. Time je, dakle, preuzeta obaveza da se obaveznost ovih dokumenata ne samo poštuje u medusobnim odnosima, več da se takav pristup širi dalje u medunarodnoj zajed-nici, u odnosima sa drugim državama. Ovakva rešenja javljaj u se npr. u čl. 19/5 nemačko-madarskog ugovora prijateljskoj saradnji i partnerstvu u Evropi (1992), a takode i nekim drugim sporazumima. Medutim, i kada ugovor sadrži neka nova rešenja ili konkretizovanje pošto-ječih principa, on se u praksi najčešče naslanja na odredene medunarodne standarde utvrdene relevantnim medunarodnim instrumentima, u prvom redu dokumentima Ujedinjenih nacija, OEBS i Saveta Evrope. Preuzimanje i dalja razrada rešenja utvrdenih ovim instrumentima ima više važnih posledica. Time se, s jedne strane, ta rešenja iznova potvrduju, Što istovre-meno znači i ohrabrivanje daljeg rada u pravcu njihovog razvijanja na multilate-ralnom planu. S druge strane, kao logična posledica, javljaju se slična rešenja u -k -k -k ^ To je učinjeno Aneksom uz madarsko-rumunski ugovor u kojem je i pomenuta odnosna preporuka. ^nrprnvft in orodivo. Ljubijona. 2003. SI. 43 57 večem broju dvostranih ugovora zaključenih izmedu raznih država. Time se postiže ne samo pravno formulisanje i jamčenje odredenih rešenja. več i, što je neobično važno, širenje svesti o tome da su oni tekovina koja ima opštu vrednost i koja se ne sme dovoditi u pitanje. Meducim, osim što suštinski preuzimaju rešenja odgovarajučih medunarodnih instrumenata, pojedini bilateralni ugovori se i izričito pozivaju na relevantne medunarodne dokumente. Ovim pozivanjem otklanja se bilo kakva sumnja u pogledu toga koje od tih dokumenata ugovorne strane smatraju za sebe obavezn-jm. S druge strane, ako postoji takva spremnosc, to je i prilika da se prizna pravna obaveznost (unošenjem odredbe "priznaju kao pravnu obavezu" ili slične odredbe) i onim dokumentima i rešenjima čija je poiitička obaveznost van spora, ali koji strogo uzev nisu obavezni za države (deklaracije Generalne skupštine UN, dokumenti KEBS/OEBS i dr.).23 Medu konkretnim dokumentima koji se poimenice navode u bilateralnim spo-razumima najčešče se pominju: Deklaracija UN o pravima pripadnika nacionalnih ili etničkih, verskih i jezičkih manjina (1992), dokumenti KEBS odnosno OEBS, a medu njima posebno dokument iz Kopenhagena (1990), Medunarodni pakt o gradanskim i političkim pravima (1966) odnosno njegov član 27, Evropska povelja o regionalnim ili manjinskim jezicima (1992) i Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina (1995). Pojedini ugovori izričito pominju i neke druge izvore, pre svih: Povelju Ujedinjenih nacija, Univerzalnu deklaraciju o pravima čoveka, Konvenciju UNESKO o borbi protiv diskriminacije u oblasti prosvete, Medunarodnu konvenciju o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije, Medunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Konvenciju UN o pravima deteta, Deklaraciju Generalne skupštine UN o uklanjanju svih oblika netolerancije i diskriminacije zasnovanih na religiji i uverenjima, Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, preporuke Parlamentarne skupštine Saveta Evrope (posebno Preporuku 102), i dr. Po sebi se razume da to da li je pozivanje na konkretne dokumente uopšte uneto u ugovor, o kojim dokumentima se radi, da li je to pozivanje pračeno odredenim ogradama ili bližim kvalifikacijama i sva druga pitanja, zavisi kako od volje ugovornih strana, tako i od odredenih objektivnih momenata, pre svega či-njenice kada je ugovor zaključen (pre ili posle nastanka odredenih instrumenata). Tako se može zapaziti da ugovori koji su zaključeni početkom devedesetih godina * * * ^ Vidi npr. čl. 15/4 madarsko-slovačkog ugovora o dobrosusedstvu i prijateljskoj saradnji (1995)- 58_Boris Krivokopič: ZoŠlilo mon|ino pulern biloferolnih medunorodriih sporazumo XX veka u principu navode znatno uži krug medunarodnih dokumenata od ugovora koji su zaključeni desetak godina kasnije.24 Pozivanje na konkretne medunarodne instrumente ugradeno je, na primer, u: čl. 20/2 nemačko-poljskog ugovora o dobrosusedskim odnosima i prijateljskoj saradnji (1991), preambulu slovenačko-madarske konvencije o obezbedivanju specijalnih prava slovenačkoj manjini koja živi u Madarskoj i madarskoj manjini koja živi u Sloveniji (1992), čl. 15/4 slovačko-madarskog ugovora o dobrosused-stvu i prijateljskoj saradnji (1995), preambulu hrvatsko-madarskog sporazuma o zaštiti madarske manjine u Hrvatskoj i hrvatske manjine u Madarskoj (1995), aneks uz madarsko-rumunski ugovor o razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu (1996), i dr. 4) Osnovna zajamčena praua S obzirom na njihov broj, različiti obim i sadržinu, teško je porediti dvostrane medunarodne ugovore od značaja za zastitu manjina u pogledu kruga zajamčenih prava i stepena obezbedene zaštite. Ipak, uz sve ograde, moglo bi se primetiti da se odredena prava javljaju u velikoj večini ovih sporazuma. To je ujedno i argument da se ta prava proglase osnovnim. Ovo ne samo zbog toga Što je reč o pravima koja su sama po sebi zbil-ja od suštinskog značaja za opstanak i normalan razvoj nacionalnih manjina i njihovih pripadnika, več i zbog činjenice da su ona dobila potvrdu u velikom broju sporazuma zaključenih izmedu raznih država. I pored toga što se stilizacija razlikuje od ugovora do ugovora, moglo bi se primetiti da se radi o u najmanju ruku sledečim pravima:25 - pravo na slobodno izražavanje sopstvenog identiteta (etničkog, kulturnog, jezičkog i verskog); * * Uporedi, na primer, čl. 20/2 Ugovora izmedu Nemačke i Poljske o dobrosusedskim odnosima i prijateljskoj saradnji (1991) sa preambulom Sporazuma Srbije i Črne Gore i Republike Madarske o zaštiti prava madarske nacionajne manjine koja živi u Srbiji i Crnoj Gori i srpske nacionalne manjine koja živi u Republici Madarskoj (potpisan 2003, još nije stupio na snagu). Stilizacije pojedinih ugovora i obim zajamčenih prava ponekad se značajno razlikuju. Uporedi: čl. 20/3 nemačko-poljskog ugovora o dobrosusedskim odnosima i prijateljskoj saradnji (1991), čl. 20/2-3 nemačko-češkoslovačkog ugovora o dobrosusedskim odnosima i prijateljskoj saradnji, čl. 14 bugarsko-moldovskog sporazuma o prijateljskim odnosima i saradnji (1992). čl. 7-8. ukrajinsko-moldovskog ugovora o dobrosusedskim odnosima, prijateljstvu i saradnji (1992), čl. 17. madnrsko-hrvatskog ugovora o prijateljskim odnosima i saradnji (1992), čl. 20. slovačko-rumunskog ugovora o prijateljskim odnosima (1993), čl. 17. rurounsko-hrvatskog ugovora o prijateljstvu i saradnji (1994), čl. 15/2-3 slovačko-madarskog ugovora o dobrosusedstvu i prijateljskoj saradnji (1995). čl. 15/2-7 madarsko-rumunskog ugovora o razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu (1996), i dr. pmve in arodivo, Ljubljana. 2G03. šl. 43 59 - sloboda od svih pokušaja diskriminacije na etničkoj i sličnoj osnovi; - pravo na slobodnu upotrebu maternjeg jezika; - prava iz domena obrazovanja (pravo na obrazovanje na maternjem jeziku, na nastavu istorije, kulture i tradicija manjine i njenog matičnog naroda); - prava u vezi sa medijima (pravo na pristup sredstvima javnog informisanja, na osnivanje i vodenje sopstvenih sredstava javnog informisanja, i dr.); - sloboda udruživanja; - pravo na osnivanje sopstvenih obrazovnih, kulturnih i verskih ustanova; - pravo na učešče u javnom životu i procesu odlučivanja; - verske slobode; i dr. Lako se zapaža da krug zajamčenih osnovnih prava u pojedinim dvostranim ugovorima ide ispod onoga što je manjinama garantovano, recimo, Okvirnom konvencijom za zaštitu manjina. To je i razumljivo kada se ima u vidu da su takvi ugovori po pravilu zaključeni početkom devedesetih godina prošlog veka, dakle nekoliko godina pre Okvirne konvencije odnosno drugih instrumenata kojima su manjinama obezbedena veča prava. 5) Ostala prava U zavisnosti od toga izmedu kojih ugovornih strana su zaključeni, da li su u celosti ili samo delimično okrenuti zaštiti manjina i, posebno, kada su zaključeni, predmetni ugovori se razlikuju i u pogledu kruga drugih zajamčenih prava. Reč je o veoma važnim pravima, od kojih je večina priznata savremenim medunarod-nim višestranim instrumentima, ali koja se iz raznih razloga ne javljaju u svim, pa ponekad ni u večini ugovora. Uslovno rečeno, kao takva prava mogla bi se izdvojiti: - pravo na osnivanje političkih stranaka manjina; - pravo na održavanje nesmetanih kontakata izmedu sebe i preko granica svoje zemlje sa gradanima drugih država, kao i na učešče u aktivnostima nacionalnih i medunarodnih nevladinih organizacija; - pravo na prijem pomoči od druge države ugovornice, kao i javnih i privatnih organizacija i pojedinaca; - pravo na službenu upotrebu maternjeg jezika manjina; 60 8oris Krivokopic; Zošlito rnonjino pulem bilateralnih medunorodnih sporazuma - pravo na zaštitu od mera koje menjaju odnos stanovništva u oblastima naseljenim pripadnicima nacionalnih manjina i imaju za cilj ograničavanje njihovih prava i sloboda koje bi bilo štetno nacionalnim manjinama;26 - pravo na formiranje manjinskih samouprava; - pravo na povračaj imovine koja je nacionalizovana ili na drugi način oduze-ta manjinama, njihovim verskim ustanovama i organizacijama; - pravo na obezbedenje naučnih istraživanja i proučavanja prošlosti i sadašn-jeg položaja nacionalnih manjina; - pravo na uključenje predstavnika manjinskih organizacija u pripremu bilateralnih sporazuma i u medunarodne aktivnosti koje se odnose na njihov položaj i prava; - pravo na očuvanje arhitektonskih i drugih spomenika manjina i ostalih mesta koja predstavljaju njihovo kulturno naslede, istoriju i tradiciju; - zaštita stečenih prava,27 i dr. 6) Zaštitne odredbe Uslovno rečeno moglo bi se primetiti da se u predmetnim ugovorima zapažaju najmanje četiri kategorije zaštitnih odredbi: 1) posebno uslovljavanje odredenih odredbi, 2) odredbe o poštovanju normi medunarodnog prava, državnog suvereniteta i teritorijalnog integriteta i si., 3) odredbe o posebnim obavezama pripadnika manjina i 4) posebne zaštitne odredbe. 1) Uslovljavanje odredenih rešenja Mnogi ugovori (neki više, neki manje) u odgovarajučim odredbama sadrže odredene ograde kojima se vrši izvesno uslovljavanje utvrdenih rešenja. Tako se istovremeno sa forrnulisanjem konkretnih rešenja javljaju sledeče formulacije "u skladu sa nacionalnim pravnim propisima",28 "u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom",2? "u skladu sa zakonom i u cilju očuvanja, razvoja i unaprede- * -k -k Npr. čl. 15/2/d slovaČko-madarskog ugovora o dobrosusedstvu i prijateljskoj saradnji (1995). Tako npr. Čl. 12 jugoslovensko-rumunskog sporazuma o saradnji u oblasti zašlile nacionalnih manjina (pot-pisan 2002, još nije siupio na snagu) izričito predvida da odredbe tog sporazuma "neče se rumačiti niti sprovoditi lako da ograničavaju prava koja su sirane ugovornice priznale pripadnicima nacionalnih manjina." Čl. 20/3/2 nemačkopoljskog ugovora o dobrosusedskim odnosima i prijateljskoj saradnji (1991), 29 Čl. 14/3 bugarsko-moldovskog sporazuma o prijateljskim odnosima i saradnji (1992), ££Vprnve in gradivo. Ljubljono. 2003, Št. 43 61 nja svog identiteta",30 "u okvirima unutrašnjeg zakonodavstva",3i "u skladu sa unutrašnjim pravnim odredbama i medunarodnim obavezama koje su prihvatile obe strane",32"tamo gde je takvo rešenje odgovarajuče",33 i slično. Javljaju se i drugačije formulacije ove vrste. Tako se ponekad precizira da nas-tava na maternjem jeziku manjina ne sme da ide "na ušrtb učenja zvaničnog jezika i nastave na zvaničnom jeziku."34 2) Odredbe o poštovanju medunarodnog prava, državnog suvereniteta i teritorij al nog integriteta Bilateralni ugovori po pravilu sadrže posebne odredbe kojima se potvrduje nepovredivost granica i teritorij al nog integriteta država. Ova rešenja su u punom skladu sa osnovnim načelima savremenog medunarodnog prava i, posebno, relevantnih medunarodnih dokumenata, kao sto su Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina (čl. 21), Deklaracija UN o pravima pripadnika nacionalnih ili etničkih, verskih i jezičkih manjina (čl. 8/4), dokumenti KEBS/OEBS i dr. Mada, na taj način suštinski ne predstavljaju nova rešenja, pa bi se moglo reči i da se podrazumevaju, ove odredbe unete su u odgovarajuče bilateralne ugovore očigledno usled bojazni država da se jamčenje prava pripadnicima manjina ne izrodi u povredu vitalnih interesa samih država. Ovo je posebno prisutno onda kada ugovori garantuju i neka dodatna prava, a naročito izvesne oblike kolektivnih prava odnosno samouprave manjina. Primera radi, Sporazum izmedu Srbije i Črne Gore i Republike Madarske o zaštiti prava madarske nacionalne manjine koja živi u Srbiji i Crnoj Gori i srpske nacionalne manjine koja živi u republici Madarskoj (koji, istina, još nije stupio na snagu, ali od koga se s pravom očekuje da uskoro bude operativan), sadrži u čl. 15/2 izričitu odredbu kojom se precizira da se nijedna njegova odredba neče tumačiti ili primeniti na način koji bi bio suprotan medunarodnim pravnim obavezama i opštepriznatim medunarodnim principima koji se odnose na poš-tovanje državnog suvereniteta i teritorijalnog integriteta. Slične klauzule sadrži i večina drugih ugovora ove vrste. U red ovih odredbi spadaju one kojima ugovorne strane potvrduju da če se uzdržavati od upotrebe sile protiv teritorijalnog integriteta i političke nezavisnosti -k -k -k 30 ČL 15/2/e slovačko-madarskog ugovora o dobrosusedsrvu i prijateljsko] saradnji (1995). Čl.15/4 madarsko-rumunskog ugovora o razumevanju, saradnji i dobrosusedsrvu (1996). č). 15/3 madarsko-rumunskog ugovora o razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu (1996). 33 Čl 15/2/f slovačko-madarskog ugovora o dobrosusedstvu i prijateljskoj saradnji (1995). Čl. 15/2/g slovačko-madarskog ugovora o dobrosusedsrvu i prijateljskoj saradnji (1995). 62 Boris Krivokopič: ZoŠlilo mon|ino pulern biloferolnih medunorodriih sporazumo druge ugovor ne strane kao i svih mera koje iz bilo kojih razloga nisu spojive sa Poveljom Ujedinjenih nacija ili principima ZavrŠnog akta Konferencije KEBS iz Helsinkija.35 istu funkciju imaju i odredbe koje preciziraju da nista iz odnosnog ugovora «neče biti tumačeno tako da podrazumeva bilo koje pravo uključivanja u aktivnosti ili delovanje suprotno osnovnim načetima medunarodnog prava, posebno načelima suverene jednakosti, teritorijalne celovitosti i političke nezav-isnosti država.»^ Pojedini ugovori idu i korak dalje. Tako madarsko-rumunski ugovor o razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu (1996), pored ostalog, u čl. 3/1 predvida ne samo uzdržavanje ugovornih strana od pretnji siiom protiv teritorijalnog integriteta ili političke nezavisnosti druge strane i drugih dela nespojivih sa cilje-vima UN i načelima helsinškog Završnog akta, več i izričitu obavezu ugovornica da se uzdrže od podrške takvim akcijama, kao i to da ne dozvole ni trečoj strani da njihovu teritoriju koristi za takve akcije protiv druge strane. Štaviše, tome se dodaje još jedna odredba kojom se ponovo ističe da u skladu sa principima i normama medunarodnog prava i načelima Helsinške deklaracije, ugovorne strane potvrduju da poštuju nepovredivost zajedničkih granica i teritorijalni integritet druge strane, te da ističu da jedna prema drugoj nemaju teritorijalne pretenzije i da ih ni u budučnosti neče postavljati.3? Najzad, tome se dodaje još jedna odredba (čl. 15/12) kojom se još jednom potvrduje da se nijedna obaveza (iz člana 15, koji ureduje zaštitu manjina) ne može protumačiti na način koji bi dao za pravo na bilo kakvu delatnost ili izvršenje akta koji bi bio suprotan ciljevima i principima Povelje UN, ostalim obavezama medunarodnog prava, Helsinškom završnom aktu i Pariskoj povelji KEBS, uključujuči tu princip teritorijalnog integriteta država. Odredbe ove vrste, u donekle različitim formulacijama sadrže i brojni drugi ugovori.38 3) Obaveze manjina Neki ugovori izričito utvrduju da pripadnici nacionalnih manjina imaju pod- jednaka prava i obaveze koje proizlaze iz državljanstva kao i drugi gradani * * * 35 čl. 2/3 madarsko-h rvatskog ugovora o prijateljskim odnosima i saradnji (1992). Čl. 15/5 slovačko-madarskog ugovora o dobrosusedstvu i prijateljsko) saradnji (1995), 37 Čl. 4 madarsko-rumunskog ugovora o razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu (1996). 38 Npr. tačka 18 madarsko-ukrajinske deklaracije o principima saradnje u jamčenju prava nacionalnih manjina (1990, tačka 17 madarsko-ruske deklaracije o načelima saradnje u pogledu garantovanja prava nacionalnih manjina (1992), čl. 14 slovenačko-madarske konvencije o obezbedivanju specijalnih prava slovenačkoj manjini koja živi u Madarskoj i madarskoj manjini koja živi u Sloveniji (1992), čl. 13 [ugoslovensko-rumunskog sporazuma o saradnji u oblasti zašlite nacionalnih manjina (potpisan 2002, još nije scupio na snagu), i dr. pnjprnvfl in gradivo. Ljubljano. 2003, St. 43 63 doriČne države,39 da su dužni da se ponašaju kao i svi ostali domači državljani i da ispunjavaju dužnosti i obaveze koje su proplsane ustavom zemlje u kojoj žive,40 da su dužni da poštuju zakone zemlje u kojoj žive,41 da su dužni da budu lojalni prema državi čiji su državljani i poštuju njene zakone u istoj meri kao i ostali njeni gradani,42 da su, kao i bilo koji gradanin zemlje u kojoj žive, dužni da poštuju njene zakone i prava drugih Lica»,43 i si. Izvesni ugovori sadrže i nesto drugačija rešenja. Tako madarsko-ukrajinska deklaracija o principima saradnje u jamčenju prava nacionalnih manjina (1991) izričito utvrduje da če ugovornice zabraniti svakom gradaninu, pa i pripadnicima nacionalnih manjina, da vrši aktivnosti, uključujuči propagandu, koje izazivaju nasilje, mržnju i sukob na nacionalnoj osnovi. U izvesnom smislu u zaštitne odredbe mogle bi se svrstati i ona rešenja koji-ma se utvrduju odredene posebne obaveze pripadnika manjina, kao što je npr. njihova obaveza učenja jezika večinskog stanovništva. 4) Posebne odredbe Zaštitne odredbe u predmetnim ugovorima uglavnom se iscrpljuju u nekom od gore pomenutih rešenja (ili u više njih). Izuzetno javljaju se i nekakve dodatne klauzule koje bismo mogli nazvati posebnim rešenjima. Tako je članom 20/4 slovačko-rumunskog ugovora o prijateljskim odnosima (1993) utvrdena obaveza svake od ugovornih strana «da ne dopusti da se sprovo-di pravo na udruživanje pripadnika nacionalnih manjina protiv interesa druge ugovorne strane." Slične odredbe javljaju se i u nekim drugim ugovorima. 7) Mehanizmi nadzora Mehanizam nadzora ostvarivanja bilateralnih ugovora o zaštiti manjina po pravilu se sastoji u formiranju meduvladine mešovire komisije. Konkretna rešenja se, medutim, znatno razlikuju. Neki ugovori preciziraju sastav mešovite komisije, dok drugi to pitanje ostavl- jaju otvorenim. Uspostavljanje zajedničke meduvladine komisije predvideno je čl. * * ■* ^ Čl. 15/3 slovačko-madarskog ugovora o dobrosusedrvu i prijateljskoj saradnji (1995). Čl. 20/4 nemačko-čeSkoslovačkog ugovora o dobrosusedskirn odnosima i prijateljsko) saradnji (1992). Tačka 1 madarsko-ukrajinske deklaracije o principima u jamčenju prava nacionalnih manjina (1991). 42 Čl. 20/2 slovačko-rumunskog ugovora o prijateljskim odnosima (1993), čl. 17/2 rumunsko-hrvatskog ugovora o prijateljstvu i saradnji (1994). 43 Čl. 15/8 madarsko-rumunskog ugovora o razumevanju, saradnji i dobrosusedstvu (1996). M Boris Krivokopič: Zoštilo monjino pulem bilateralnih medunorodnih sporozumo 15/6 slovačko-madarskog ugovora o dobrosusedsrvu i prijateljskoj saradnji (1995), kojim je ucvrdeno da če se članovi komisije imenovati kada to ugovorne strane budu smatrale potrebnim. U skladu s tim, ne predvida se ni obavezno sastajanje ovog tela u nekakvom fiksno utvrdenom periodu. Madarsko-rumunski ugovor (čl. 15/10) predvida da če se bilateralna saradnja u vezi sa nacionalnim manjina-ma razmatrati u okviru redovnih konsultacija dveju ugovornica, ali takode predvida i formiranje meduvladine stručne komisije, mada ne daje bliže elemente njenog sastava, mandata i drugih relevantnih momenata. Posebno treba istači da izvesni ugovori izričito utvrduju da če u sastav komisije biti uključeni predstavnici manjina (što je nesumnjivo dobro rešenje). To čine npr. tačka 16 madarsko-ukrajinske deklaracije o principima saradnje u jamčenju prava nacionalnih manjina (1991), čl. 11/1 jugoslovensko-rumunskog sporazuma 0 saradnji u oblasti zaštite nacionalnih manjina (potpisan 2002), čl. 16 Sporazuma izmedu Srbije i Črne Gore i Madarske o zaštiti prava madarske nacionalne man-jine koja živi u Srbiji i Crnoj Gori i srpske nacionalne manjine koja živi u Madarskoj (potpisan 2003), i dr. Ipak, značajan broj ugovora ne pominje ovu mogučnost i time otvara prostor za to da se sudbina pripadnika manjina i dalje rešava bez njihovog učešča. Lako se zapaža da pojedini sporazumi ne odreduju dovoljno jasno ni sam mandat mešovite komisije. Drugi pokušavaju da bliže odrede njena zaduženja, s tim da se obično kao zadaci ovog tela navode: razmatranje aktuelnih problema dveju manjina, ocena primena obaveza po osnovu odnosnog ugovora, priprema 1 usvajanje preporuka za svoje vlade koje se odnose na primenu i, ako je neophodno, izmene i dopune ugovora.44 Mada ima niz dobrih strana, u prvom redu to što omogučava neposredan kontakt izmedu zainteresovanih strana, ovaj mehanizam nagriza i niz slabosti. Pre svega, mešovite komisije nemaju pravo da donose obavezujuče odluke. I3z to, s obzirom na činjenicu da su u njima zastupljene samo dve strane (koje, razume se, slede politiku svoje vlade), ako se jedna od njih protivi, nije moguče donošenje nikakve odluke, pa ni zajedničke konstatacije o stanju stvari. Prema tome, postoječa rešenja ne predvidaju snažne kontrolne mehanizme, a posebno ne predvidaju efikasne sankcije u slučaju kršenja preuzetih obaveza. Jedino ovlaščenje mešovitih komisija je, u principu, davanje preporuke vladama u pitanju. Na taj način, ako je stanje zadovoljavajuče, posebna odluka po pravilu nije ni potrebna (sem da konstatuje pozitivan razvoj dogadaja), a ako to nije * * * 44 Vidi npr. čl. 15 slovenačko-madarska konvencija o obezbedivanju specijalnih pravaslovenačkoj manjini koja živi u Madurskoj i madarskoj manjini koja živi u Sloveniji (1992), čl. 16 Sporazuma izmedu Hrvatske i Madarske o zaštiii madarske manjine u Hrvatskoj i hrvaiske manjine u Madarskoj (1995). £nj7prnve in qradivo, Ljubljana, 2003, SI. 43 65 slučaj, takva odluka, pre svega, ne može ni biti doneta (potrebna je saglasnost obeju strana), a sve i da bude doneta, nema obavezujuču snagu. Uostalom, istori-ja uči da se bilateralni ugovori mogu pokazati kao nezadovoljavajuči zbog očiglednog i neizbežnog sopstvenog interesa strana.45 Time poštovanje preuzetih obaveza i dalje zavisi od dobre volje ugovornih strana. Ipak, več samo postojanje ugovora znači odredenu ne samo pravnu več i političku obavezu za odnosne države. Država koja krši ugovor ozbiljno rizikuje ne samo osudu domačeg i stranog javnog mnjenja, več i odgovarajuči spoljni pri-tisak, ko j i ponekad može biti efikasniji od pravnih sankcija (npr. uslovljavanje prijema u Evropsku uniju doslednim poštovanjem prava manjina, a u tom kontekstu, svakako i preuzetih ugovornih obaveza). Naime, pošto protokoli sa sastanaka komisija nisu poverljive prirode, putem njih se medunarodna tela mogu upoznati sa činjenicama, razvojem dogadaja, nastupom dveju strana i, ako je to neophod-no, izvršiti politički pritisak na odnosnu vladu da preduzme odgovarajuče mere radi doslednog ostvarivanja preuzetih obaveza, a time i obezbedenja zadovol-javajuče zaštite manjina. Ukoliko u vezi sa bilateralnim ugovorima od značaja za položaj manjina izbije spor, on se resava sredstvima za mirno rešavanje sporova koje poznaje medunar-odno pravo (diplomatski pregovori, mirenje, posredovanje, anketne komisije i dr.), a može doči i do njegovog poveravanja medunarodnom sudu ili arbitraži pod uslovom da se strane u sporu o tome sporazumeju.46 Ipak, iskustvo uči da države nisu uvek spremne da se upuste u spor, pored ostalog, i zbog straha da time ne pogoršaju položaj svoje manjine u drugoj državi ugovornici. IV. ZAKLJUČAK Kao što se iz izloženog moglo primetiti, očito je da odredbe koje se tiču ove materije treba tražiti kako u posebnim bilateralnim sporazumima o pravima manjina, tako i u nekim drugim ugovorima (o dobrosusedskim odnosima, prijateljstvu i saradnji, mirovnim ugovorima i si.). * * * 45 Van der Stoel M.: Minority Rights, Participation and Bilateral Agreements, Address to an international senu inar on Legal Aspects ofMinority Rights: Participation in Decision _Making Processes and Bilateral Agreements on Minority Rights, Zagreb 2000, http://www.osce.org/documents/hcnm/2000/12/484_en.pdf, p. 5-^ Posebno povoljna situacija postoji kada su obe strane prihvatile tzv. fakultarivmi klauzulu iz člana 36/2 Statuta Suda, prema kojoj države stranke Statuta "mogu u svako doba izjaviti da priznaju obaveznu nadležnosr Suda ipso facto i bez posebnog sporazuma, prema svakoj drugoj državi koja primi istu obavezu, u svim pravnim sporovima koji se odnose na: a) tumacenje nekog ugovora; b) svako pitanje medunarodnog prava; c) postojanje bilo koje činjenice koja bi, ako se utvrdi, predstavljala kršenje neke medunarodne obaveze; d) prirodu ili obim obeštečenja zbog kršenja neke medunarodne obaveze." U tom slučaju nezadovoljna država ugovor-nica može pokrenutl spor pred Sudom zbog nepoštovanja ugovora. 66 Boris Krivokopič: Zošlito monjina pulern bilateralnih medunarodnih sporazuma Konkretna rešenja se, što je sasvim razumljivo, razlikuju, ali se mogu utvrditi i neki opšti principi. O tome je več bilo reči, a ovde vredi istači da savremeni bilateralni sporazumi ne bi smeli iči ispod nivoa postoječih medunarodnih standarda tj. obaveza preuzetih relevantnim medunarodnim dokumentima. Isto tako, oni ne mogu zameniti multilateralne mehanizme koji, osim daleko šireg teritorijalnog domašaja, imaju, pored ostaiog, suštinske atribute nezavisnosti i nepristrasnosti. Naprotiv, ako se shvate kao prilika da se rasprave, prilagode, bliže urede i na drugi način rese konkretna pitanja, bilateralni sporazumi mogu biti značajno sredstvo za dopunu i preciziranje rešenja utvrdenih višestranim medunarodnim ugovorima i drugim medunarodnim dokumentima. Isto tako, oni su i prilika da se usvajanjem za sve prihvatljivih rešenja smanje tenzije kako u datim društvima, tako i u odnosima izmedu zainceresovanih država.