Bojan Radej
Nekako okoljska davčna reforma
VSILJENE ZAZNAVE
Gospodarska rast povzroči več škode kakor koristi, če jo hranijo dohodki, izsiljeni s prezrtjem nekaterih stroškov poslovanja, tudi stroškov varovanja okolja. Ekonomski akterji sicer z ničimer niso neposredno motivirani za nekoristno rast. Dejstvo, da gospodarstva vendarle rastejo tako, je posledica vnaprej osmišljenega ravnanja ekonomskih akterjev, ki jo zagotavlja posameznikovo upoštevanje splošno veljavnih, institucionaliziranih dogovorov; ti usmerjajo njihovo pozornost, zožujejo njihove izbire, predlagajo cilje in vnaprej določajo tudi stranske učinke njihovih dejanj.
Na primer, računovodski sistem določi, kaj sodi med dohodke in kaj med stroške poslovanja, kdaj podjetje posluje z dobičkom oziroma z izgubo, kaj sodi h kapitalu podjetja in kaj ne. Davčni sistem odloči, kaj se obdavčuje in kdo, ter določa olajšave in lestvico davčnih stopenj (več o tem glej v prevodu članka Musgrava); cenovni sistem določi sestavine, ki oblikujejo cene izdelkov, razmerja med cenami nekaterih izdelkov, režim uravnavanja cen, diferenciacijo med potrošniki ipd.
Ti in še drugi tovrstni dogovori na narodnogospodarski ravni določijo vzorec gospodarske rasti - dogovori zožujejo raznolikost delovanja, s tem pa tudi zaznavanje, vedenje in rezultate. Takšni dogovori so koristni, ker povečujejo predvidljivost ravnanja drugih -treba jo je ovrednotiti, upoštevaje škodo, ki jo povzroča fokusiranje (kolektivne) zaznave. Skratka, institucionalizirani dogovori o davčni
OKOLJSKA DAVČNA REFORMA 59
Bojan Radej
ureditvi vplivajo na delovanje ekonomskih akterjev in s tem na smer, kakovost in stranske učinke gospodarske rasti (več o tem glej v prispevku Eve Zver). V nadaljevanju nas, ker so značilni, najbolj zanimajo prav negativni stranski učinki - socialni, zlasti pa okoljski.
Dve glavni razvojni težavi najbolj razvitih gospodarstev v Evropi sta visoka in trdovratna brezposelnost ter nesprejemljivo veliko razvrednotenje okolja. V EU ob koncu desetletja okoli 18 milijonov iskalcev ne more dobiti dela, kar je približno 11% vse delovne sile. Čeprav se od leta 1995 zaposlenost povečuje, se bo do konca devetdesetih komajda zmanjšala na manj kakor 10 %. To ne bo niti odtehtalo povečanja brezposelnosti z začetka desetletja. Brezposelnost v EU je še posebej huda med nizko kvalificiranimi iskalci zaposlitve: zanje je stopnja brezposelnosti za več kakor dvakrat večja od primerljive populacije (od 25 do 49 let) s poklicno izobrazbo. Za brezposelne ženske je stanje še slabše.
Čeprav se okoljska kakovost gospodarske rasti v EU v marsičem izboljšuje, so nekateri problemi še tako pereči, da stanje okolja v EU ni zadovoljivo v celoti, ugotavlja najnovejše poročilo o stanju okolja v EU. Ocenjujejo, da kljub vloženemu trudu razvrednotenost okolja dosega vsaj 10 % letnega bruto domačega proizvoda - izdatki za varstvo okolja so zadnjih dvajset let enaki, okoli 1,5 % BDP. Ena od najbolj nezadovoljivih javnofinančnih praks je vzdrževanje okolju škodljivih subvencij. Med njimi izstopa subvencioniranje cen premoga, dizelskih in letalskih goriv, pesticidov, gnojil, cen prevoza, spodbujanje okoljsko agresivne rabe vode (npr. za namakanje, izsuševanje) in kemikalij, stroškov odlaganja odpadkov.
Med glavnimi krivci za zaostritev okoljskih problemov in brezposelnosti v EU naj bi bila sedanja davčna ureditev. Javnofinančni prihodki, izraženi kot delež od bruto domačega proizvoda, so se med letoma 1980 in 1997 v EU povečali za 3,6 odstotne točke, skoraj za desetino. Povečanje javnofinančnih prihodkov je sprožilo vse večje obdavčevanje dela, zlasti zaradi povečevanja stopenj prispevkov za financiranje socialne varnosti zaposlenih. Prihodki od davkov in prispevkov za zaposlene so leta 1996 dosegli 21,6 % bruto domačega proizvoda (19,7 % leta 1980), kar pomeni 51,2 % vseh proračunskih prihodkov EU (50,7 % leta 1980). Implicitna davčna stopnja se je za delo povečala s 35 % leta 1980 na 43 % leta 1996, stopnja obdavčenja drugih dejavnikov proizvodnje (kapital, naravna sredstva) pa se je v istem obdobju zmanjšala s 45 % na 36 % (o faktorski sestavi davčnih prihodkov za Slovenijo in Nemčijo glej v prispevku Tanje Markovič-Hribernik). Glavna postavka med faktorsko nevtralnimi davki so v glavnem potrošni davki - faktorsko nevtralni davki so v tem obdobju ostali približno enako visoki (14 % implicitna stopnja).
Posledica vse večjega obdavčenja dela je povišanje stroška dela. Da bi delovanje davkov na delo videli pravilno, moramo razlikovati med stroškom dela in kupno močjo plač - vse višje stopnje
60 OKOLJSKA DAVČNA REFORMA
Nekako okoliška davčna reforma
prispevkov za socialno varnost namreč niso prizadele kupne moči plač (zaposlenih), ampak samo strošek dela, ki ga plačujejo delodajalci. Do sredine sedemdesetih let se je kupna moč plač v EU povečevala vzporedno s stroškom dela. Pozneje je zviševanje dajatev za socialno varnost bremenilo predvsem strošek dela (delodajalce), plač (zaposlenih) pa ne več. Plače so se od takrat nominalno povečevale le še toliko, da je za prejemnike njihova kupna moč ostala nespremenjena.
Na drugi strani pa se je v enakem obdobju (od sredine 70. let do leta 1997) fiskalni strošek dela skoraj podvojil zaradi povečanja prispevnih stopenj, ki jih plačujejo delodajalci (za okoli polovico). Obdavčenje dela povečuje strošek, ki ga mora nositi delodajalec za vsakega novega zaposlenega. Zato jih bo zaposlil le toliko, kot se mu, glede na strošek in njegovo produktivnost, ravno še splača. Če bi država hotela delodajalce spodbuditi, naj povečajo število zaposlenih, bi jim morala pomagati povečati storilnost pri delu ali zmanjšati strošek dela. S prvim se država ne ukvarja! Strošek dela lahko država zmanjša tako, da delodajalcem zniža prispevke za socialno varnost.
Prispevki za socialno varnost torej povečujejo strošek dela in s tem vplivajo na agregatni obseg zaposlenosti v državi. Razvojna strategija EU si zastavlja za cilj znižati stroške dela za 1-2 % BDP, kar bodo dosegli s precejšnjim zmanjšanjem stopnje prispevkov za socialno varnost (in s preoblikovanjem pokojninskih sistemov in sistemov zdravstva).
Davčni sistem lahko precej vpliva tudi na razvrednotenje okolja. Razvrednotenje se lahko davčno 'podraži', če se za izčrpavanje in uporabo naravnih sredstev zaračuna poseben davek (na rudarjenje, na posek lesa, na črpanje vode ...) ali če se obdavči odlaganje odpadkov (snovnih, zvočnih, toplotnih, magnetnih, svetlobnih ...). Obdavčenje torej lahko podraži ravnanje, ki ga skupnost želi čim bolj zmanjšati.
Če bi se obstoječi davčni sistem spremenil tako, da bi obdavčeval delo manj kakor doslej, bi lahko pričakovali, da se bo sčasoma zmanjšalo število brezposelnih. Izpad javnofinančnih prihodkov bi odtehtali tako, da bi povišali davke na razvrednotenje okolja. S tem, ko bi bila poraba naravnih sredstev obdavčena (više kakor doslej), bi se sčasoma razvrednotenje okolja zmanjšalo, saj bi se zavezanci le tako lahko izognili davčni obveznosti. S takšno davčno reformo bi lahko dosegli dva prednostna razvojna cilja: povečali bi zaposlenost in zmanjšali razvrednotenje okolja. Ta tako imenovana okoljska davčna reforma bi torej prinesla dve koristi hkrati - povzročala bi učinek dvojne dividende.
Okoljska davčna reforma zmore izzvati učinke, ki presegajo interese okoljevarstva - na primer blagodejno vpliva na raven zaposlenosti. Nekoliko ironično pa je, da ta reforma ne bo prav kmalu pokazala vseh svojih opaznejših okoljevarstvenih učinkov,
OKOLJSKA DAVČNA REFORMA 61
Bojan Radej
saj je, kakor bomo pokazali v nadaljevanju, zlasti javnofinančni projekt. Njena okoljska razsežnost je in bo verjetno se nekaj časa predvsem simbolična. Simbolika je v tem, da v davčni sistem vnaša novo davčno osnovo - razvrednotenje okolja. Okoljska davčna reforma je torej tudi okoljevarstveno pomembnejša, kakor bi sodili po današnji izkoriščenosti razvrednotenja okolja kot nove davčne osnove.
Idejni oče projekta okoljske davčne reforme je Švicar Christopher Binswanger (1983), razpravo o tem problemu pa je leta 1988 obudil Heidelberški inštitut za okoljske prognoze. Projekt EDR danes na mednarodni ravni najbolj zavzeto promovirata specializirana inštituta iz Nemčije (Wuppertalski inštitut - prispevka dveh njegovih sodelavcev, E. H. von Weizsackerja in K. Schlegelmilcha, objavljamo v nadaljevanju, in Foerdverein Oekologische Steurreforme - FOES, Hamburg). Projekt okoljske davčne reforme se je na začetku 90. let začel počasi seliti iz teoretičnih razprav in aktivističnih brošur v strateške razvojne okoljevarstvene dokumente posameznih držav in celo že v davčno zakonodajo nekaterih izmed njih (glej prispevek, ki ga je pripravil Kai Schlegelmilch). Prve zametke okoljske davčne reforme pa bi lahko z nekaj truda in tolerance zasledili tudi že v Sloveniji (glej prispevek Tanje Markovič-Hribernik).
Predmet politike niso onesnaževalci, ampak sistem varstva okolja!
Okoljevarstvena politika bogati javne politike (nekaterih) evropskih držav šele od začetka sedemdesetih let. Prvotno, 'deklarativno politiko' varstva okolja je sčasoma dopolnila neposredna regulativa, namenjena določitvi standardov minimalne kakovosti nekaterih naravnih virov, zlasti zraka in vode. Penalizacija razvrednotenja okolja se kot prvi ekonomski instrument okoljevarstvene politike začne uveljavljati pozneje, v osemdesetih letih, največkrat kot plačilo na enoto obremenitve okolja - okoljevarstvena politika Slovenije se poskuša dokazati na tej razvojni stopnji (glej prispevek Tanje Hribernik-Markovič).
Prva plačila za razvrednotenje okolja so bila utemeljena po načelu "onesnaževalec naj plača". To načelo temelji na predpostavki, da je ekonomsko smotrno samo toliko onesnaževati okolje, kolikor so onesnaževalci pripravljeni poravnati odpravljanje škode, ki so jo povzročili. V praksi se je načelo uresničevalo tako, da so onesnaževalci v zameno za izkupiček od zbranih okoljskih plačil in včasih še z dodatno pomočjo države, garancij za najeta posojila ali carinske ugodnosti popravili le tisti del povzročenih škod, ki jih s (tihim) soglasjem 'politike' ni bilo mogoče prezreti ali vsaj prevaliti na druge.
Kot vsak instrument so tudi plačila zaradi razvrednotenja okolja odsev svojega časa - določala ga je teži problema nedorasla okoljevarstvena politika. V njenih zgodnjih obdobjih je bila spretnost državnih in krajevnih uprav za obvladovanje okoljskih pritiskov z
62 OKOLJSKA DAVČNA REFORMA
Nekako okoliška davčna reforma
ekonomskimi instrumenti se skromna, odpor do ukrepov s strani gospodarstva oziroma onesnaževalcev pa zaradi ogroženosti njihove dotedanje samoumevne 'pravice' do razvrednotenja okolja enostaven in uspešen (glej prispevek Eve Zver). Take, teži problema očitno nedorasle okoljevarstvene ustanove so vzpostavile sila poenostavljen pogled na okoljske probleme: gospodarska rast ali sanacija okolja.
Temu primerno je bil poenostavljen tudi pogled na to, kaj je sploh predmet politike varstva okolja. Politika ga je s svojim takratnim pristopom oklestila na problem onesnaževanja okolja! Pa se to ne onesnaževanja kot takega, ampak šele takrat, ko se je odpadek trajno 'vrnil' naravi. Zaradi takega gledanja so bili onesnaževalci okolja 'prepoznani' kot neposredni krivci za nastale probleme in glavni predmet zanimanja okoljevarstvene politike. Dosledno, to je sistematično in sistemsko, pa so bili kot predmet zanimanja okoljevarstvene politike zanemarjeni povzročitelji razvrednotenja okolja. Med obema skupinama, neposrednimi onesnaževalci in povzročitelji, je ta razlika, da prvi nimajo na voljo okoljsko primernih in ekonomsko enakovrednih poslovnih alternativ in je neposredno razvrednotenje okolja le znak te njihove nezmožnosti. Obstoječe ključne institucionalne resitve (dogovori) kupcem končnih izdelkov, tehnologij in potrosnih dobrin, torej neposrednim onesnaževalcem, določajo domeno okoljsko komajda prepoznavnih alternativ. Neposrednim onesnaževalcem pogosto ni dana nobena ekonomsko enakovredna, a s stališča varstva okolja odločilno boljša možnost, kot je prekomerno črpanje naravnih virov ali odlaganje odpadkov v okolje.
Tak vzorec okoljevarstvene politike ima omejen domet, kar se lepo razkriva ob možnostih, ki jih obeta okoljska davčna reforma. Sčasoma je vsak dodaten pritisk na okolje teže prevaliti na drugega ali ga prezreti. Bodisi zaradi fizičnih omejitev okolja bodisi zaradi omejene sposobnosti žrtev, da sprejemajo svojo izključenost iz družbenega dogajanja, ali celo zaradi nezmožnosti bivanja v nenehni nadvladi nad enimi in v podrejenosti drugim, namesto v sožitju. Zato se je potreba po okoljevarstvenem ravnanju povečevala, kljub temu da je postajalo v zadnjih dvajsetih letih razvrednotenje okolja vse dražje. Začelo se je razkrivati, da obstajajo poleg ekonomskih še globlji vzroki za napredujoče razvrednotenje okolja. Ravnanje onesnaževalcev se namreč kljub plačilom za razvrednotenje okolja v tem času ni bistveno spremenilo.
Kaže, da vzrokov za razvrednotenje okolja ni mogoče pripisati le želji po dobičku, zaradi česar od dajatev, ki jih plačujejo onesnaževalci, ni vseh pričakovanih koristi - nekateri so se bili sprva celo pripravljeni zadovoljiti s pojasnilom, da je tako zaradi pomanjkljivega okoljevarstvenega interesa ekonomskih akterjev, pogojenega z razmeroma nizkimi plačili za razvrednotenje okolja. Izključno tehnična, kvantitativna razlaga tega problema pa pri danasnjem poznavanju delovanja okoljevarstvene politike ne zadosča več.
OKOLJSKA DAVČNA REFORMA 63
Bojan Radej
Glavne krivde za razvrednotenje okolja morda sploh ne nosijo tisti, ki na svet gledajo skozi dobiček, kot je veljalo doslej. Vzrok za razvrednotenje okolja potemtakem ni le težnja po gospodarski rasti, temveč je treba upoštevati tudi neekonomske razloge, na primer popačenje informacij, na osnovi katerih se izbirajo okoljevarstveni ukrepi, razmeroma težavno vzpostavljanje koalicij za potrebe okoljevarstva in podobno (glej prispevek Eve Zver). Vse to pomeni vzdrževanje starih institucij za reševanje novih problemov (glej prispevek Musgrava).
Razumevanje vzrokov razvrednotenja okolja se je začelo sčasoma spreminjati. Dotlej so bile spremembe, ki jih je uveljavila okoljevarstvena politika, skromne, večinoma so se začele in končale na ravni pojavnosti in posamičnega, bodisi onesnaževalca ali okol-jevarstvenega instrumenta. Okoljevarstvena politika se v zadnjih letih bolj posveča sistemski in institucionalni plati problema. S tem hočemo reči, da so spremembe, ki jih je uveljavila, sprva zadostovale le za reševanje posamičnih problemov, ne pa tudi za spremembo kolektivnih zaznav in ustaljenega ravnanja skupnosti. Okoljska davčna reforma pomeni v tem smislu korak naprej, kar bi morala okoljevarstvena politika ceniti, še zlasti, ker kaj več kakor toliko ne bo dobila.
Z okoljsko davčno reformo se ekonomska in okoljevarstvena politika problemov lotita tako, da izhajata iz ključnih narodnogospodarskih ciljev: ohranjanja gospodarske rasti pri čim višji zaposlenosti delovne sile in dolgoročnem vzdrževanju notranjega (javnofinančnega) in zunanjega (plačilnobilančnega) ravnovesja narodnega gospodarstva. Okoljsko dogajanje s tem postane prepoznano kot razvojni dejavnik, in to v dveh vprašanjih: na eni strani se v razvojnih usmeritvah presojajo možnosti povečanja okoljevarstve-nih izdatkov glede na narodnogospodarske, zlasti javnofinančne omejitve (glej predzadnje poglavje v prispevku Tanje Markovič-Hribernik), na drugi pa s tem, ko iz povezovanja razvojnih in okolje-varstvenih potreb postane jasno, da nekateri viri gospodarske rasti niso več sprejemljivi zaradi škodljivega vpliva, ki ga imajo na druge vire in dejavnike gospodarske rasti (okolje). To pa je zelo pomembna sprememba, saj se s tem okolje skozi glavna vrata pridruži razvojnim dejavnikom narodnega gospodarstva. Okoljska davčna reforma sicer ni edina pot za tako spremembo, obravnavamo jo kot eno pomembnejših, prvih, a tudi kot eno izmed mnogih (glej prevod prispevka Musgrava in prispevek Eve Zver).
Okoljska davčna reforma na stanje okolja sprva sicer ne bo imela opaznih blagodejnih učinkov. V okoljskem smislu se ne zdi zelo velikopotezna, prej nasprotno - njeni okoljski cilji niso dosegljivi, vsaj ne tako, da bi se davčni zavezanec s spremembo svojega ravnanja plačilu davka v celoti izognil. Z davkom se zavezancem določi takšno osnovo za izračun davčne obveznosti, na primer uporabo elektrike ali oddajanje CO2, da se davčni obveznosti ni
64 OKOLJSKA DAVČNA REFORMA
Nekako okoliška davčna reforma
mogoče izogniti, saj se ni mogoče izogniti uporabi elektrike ali emisijam CO2. Zato plačilo davka ni spodbuda za drugačno ravnanje onesnaževalcev kakor pri plačilu za razvrednotenje okolja v osemdesetih letih.
Najmočnejši okoljski argument v prid takšne davčne reforme je, da javnofinančna sistemska rešitev, ki jo uveljavlja, ni protiokoljska. Okoljska uspešnost okoljskih davkov sprva namreč ni v tistem, kar tak davek spodbuja, temveč v tistem, česar ne spodbuja. V tem smislu bo davčna reforma okoljska toliko, kolikor okoljski razlogi opozarjajo na neustreznost obstoječih sistemskih rešitev, četudi se te ne kažejo na stanju okolja, ampak na socialnem, ekonomskem in drugih področjih, na primer v brezposelnosti in javnofinančnem neravnovesju (glej prevod prispevka Musgrava). Okoljevarstveni pomen davčne reforme je v tem, da namesto opozarjanja na golo dejstvo, da se okolje onesnažuje, poglobi kolektivno zaznavanje, kaj je s stališča skupnosti nezaželeno. Okoljska davčna reforma prispeva k integraciji okoljevarstvene politike v arodnogospodarske tekoče in razvojne politike s tem, ko oba vidika razvoja obravnava hkrati in v medsebojni pogojenosti.
Koliko bodo možnosti, ki jih prinaša reforma, koristile izvedbi strateških ciljev okoljevarstva, bo odvisno od marsičesa: če bo okoljevarstvena politika sploh sprejela takšno 'okoljsko reformo' davčnega sistema, ki ni prav očitno okoljevarstvena, in od tega, ali bo okoljevarstvena politika uspela ustrezno prenesti težišče svojega delovanja z ukvarjanjem z neposrednimi onesnaževalci na uveljavljanje sistemskih rešitev. Skratka, če okoljska davčna reforma neposredno in nemudoma koristi javnim financam, bodo morali okoljevarstveniki njene potenciale šele uresničiti.
Okoljevarstvena uspešnost okoljske davčne reforme je, ne nazadnje, odvisna še od marsičesa, ne le od okoljevarstvene politike. Če se bodo na primer davkarji zavedli škodljivosti svojih kapric o tem, kaj je dober davčni sistem (glej prevod prispevka Musgrava).
DAVČNA NAČELA IN KAPRICE
Dober davčni sistem naj bi bil alokacijsko nevtralen! V nevtralnem davčnem sistemu se ekonomski akterji vedejo, kakor da davkov ni: dajatve naj ne bi vplivale na njihove odločitve o tem, kaj, koliko in kako bodo zaposlili, koliko bodo varčevali in vlagali, za kaj bodo trošili in koliko. Z drugimi besedami: v nevtralnem davčnem sistemu ni treba poznati ureditev, saj davčni sistem ekonomskih odločitev ne sankcionira. Na to, kakšen naj bo davčni sistem, naj zato vplivajo izključno davčni razlogi, tj. presoje o tem, kako najučinkoviteje zbrati sredstva državnega proračuna. V takšni ureditvi davčno ministrstvo opravlja delo inkasanta. Za ukvarjanje z okoljskimi, alokacijsko učinkujočimi davki pa sta takšna usposobljenost in perspektiva preveč omejeni.
OKOLJSKA DAVČNA REFORMA 65
Bojan Radej
Okoljski davki naj pripravijo plačnike do okoljsko ustreznejšega ravnanja. Alokacijska nevtralnost davčnega sistema pa nalaga, naj se davčna ureditev ne vmešava v ekonomske odločitve. So torej okoljski davki s stališča alokacijske nevtralnosti davčnega sistema sploh sprejemljivi? V bistvu ne. Prvič, dokler se večino prihodkov pridobi iz obdavčenja produkcijskih faktorjev (ki so predmet aloci-ranja, glej prispevka Tanje Markovič-Hribernik in Kaia Schlegelmilcha), obstoječi davčni sistem že po definiciji ne more biti alokacijsko nevtralen. Prav nasprotno, ravno obstoječi davčni sistemi vzdržujejo neravnovesja, ki jih kažeta visoka brezposelnost in razvrednotenje okolja. Tak, kot je, je obstoječi davčni sistem nedvomni usmerjevalec zaposlitve. Ko okoljski davek zviša relativno ceno naravnih sredstev, le omili alokacijsko napako in zniža prejšnjo alokacijsko pristranost.
Kako zelo davki vplivajo na ekonomske odločitve, je posebej očitno pri surovinah. Številnih surovin ni mogoče dobiti na domačem trgu, na svetovnem trgu pa za vse kupce veljajo bolj ali manj enake cene. V državah, ki zelo obdavčujejo uvožene surovine, na primer bencin, so cene na domačem trgu praviloma višje kakor tam, kjer jih obdavčujejo manj.
Vpliv davčnega sistema na končno ceno bencina je neposreden in bistven, saj pojasnjuje večino razlik med maloprodajnimi cenami istega blaga v različnih državah (glej prispevek Tanje Markovič-Hribernik). Države, ki malo obdavčujejo bencin, privabljajo kupce bencina, kar se vidi na črpalkah ob mejnih prehodih (to težavo v Nemčiji v svojem prispevku predstavlja Kai Schlegelmilch) -davčni sistem, ki to povzroča, alokacijsko že ni nevtralen.
Če 'nevtralnost' obstoječih davčnih ureditev preučimo za različne energente, ugotovimo, da je alokacijski vpliv še večji. Davčni pribitek na svetovno ceno nafte je večji kakor na primer na ceno premoga ali elektrike. Slednja dva sta bolj dosegljiva na domačem trgu in sta pogosto subvencionirana (tj. negativno obdavčena). S tem ju davčni sistem umetno poceni, spodbuja njuno rabo in (pristransko) vpliva na odločitev o tehnologiji pretvorbe in o obsegu rabe energije. Okoljska davčna reforma naj bi to spremenila - energenti in energija naj bi bili vse bolj obdavčeni, pri tem pa naj bi razmerja obdavčenosti določili po tem, kolikšno razvrednotenje okolja povzročajo. Tako razvrednotenje okolja ne bi več izviralo iz neustreznega obdavčenja naravnih sredstev. Torej bo v skladu s tem davčni sistem alokacijsko nevtralen šele, ko bo usahnila potreba po njegovem alokacijskem učinkovanju. Te potrebe pa ne določajo samo davčne oblasti, saj je njihova optika za kaj takega precej preozka, celo ne glede na to, kakšen odnos imajo do alokacijskega učinkovanja davčnega sistema! Predmet razmisleka je namreč alokacijsko učinkovanje. O tem lahko najbolje sodijo tisti, ki usmerjajo oziroma preučujejo alokacijo produkcijskih faktorjev.
66 OKOLJSKA DAVČNA REFORMA
Nekako okoliška davčna reforma
Ustroj javnofinančnega sistema torej vpliva na to, kako draga bo posamezna surovina, koliko katere se splača uporabiti, s tem pa tudi, koliko surovin se bo ohranilo za druge ali poznejše rabe. Davčni sistem, ki ni alokacijsko nevtralen, je lahko tudi okoljsko sporen, saj nenevtralnost včasih vsiljuje neuravnoteženo in dolgoročno nevzdržno rabo produkcijskih faktorjev (dela, kapitala, naravnih sredstev). Okoljska davčna reforma omejuje nekatere alokacijske pristranosti davčnega sistema in v tem pogledu zagotavlja povečanje njegove alokacijske nevtralnosti. Vsaka dosledna davčna uprava bi morala biti s stališča popravljanja alokacijskih napak, ki jih povzroča davčni sistem, zelo zavzeta za uveljavitev okoljske davčne reforme.
Že videno in se enkrat od začetka
Okoljska davčna reforma je v celi vrsti potez sorodna reformi, ki je spočela državo blaginje. Obe sta odziv na 'neustrezno' delovanje trga, neskladja poskušata rešiti s prerazdelitvami, ki so kanalizirane skozi javnofinančne blagajne, obe vzpostavljata značilna zavezništva itd. (glej spodnjo razpredelnico).
Povezave med reformama razkrijejo, za kakšno sorodstveno vez pravzaprav gre: okoljska davčna reforma je potomka socialno-varstvene javnofinančne reforme. Okoljska davčna reforma je namreč odgovor ekonomske politike na njena dva negativna stranska učinka: visoke javnofinančne primanjkljaje in visoko raven brezposelnosti. Država blaginje, ki naj bi jo sooblikovala, je pripeljala do visokih javnofinančnih primanjkljajev. Ti so posledica težav financiranja predhodno dogovorjenih socialno varstvenih pravic v času, ko se upočasnjuje gospodarska rast in spreminja demografska sestava prebivalstva. Visoko brezposelnost naj bi zakrivili visoki stroški dela, ki jih povzročajo visoke stopnje prispevkov za financiranje socialne varnosti.
SORODNOSTI MED DVEMA JAVNOFINANCNIMA REFORMAMA		
	Država blaginje ('Socialnovarstvena javnofinancna reforma')	'Država trajne gospodarske rasti' (Okoljska davčna reforma)
Vzrok neravnovesja je v takšni porazdelitvi lastninskih pravic nad produkcijskimi faktorji, da ...	Iz nje izhajajoča primarna delitev dohodka oz. obseg rabe naravnih sredstev družbeno ni sprejemljiv/a (t._i. tržna napaka).	
Problem se kaže kot pritisk za .	Pravičnejšo porazdelitev dohodkov, ki ne bo ogrozila rasti dobičkov, varčevanja in naložb.	Zaščito okolja in regulacijo pogojev njegove rabe, ki ne bo ogrozila gospodarske rasti.
Zavezniki pri uveljavljanju sprememb	Država zaradi večanja ponudbe javne dobrine (socialne pravičnosti). Delodajalci zaradi zavaro-	Okoljevarstveniki, ker dogajanje v okolju postane prepoznano kot dejavnik gospodarskega razvoja.
OKOLJSKA DAVČNA REFORMA 67
Bojan Radej
	vanja prihodnjih obetov za poslovno rast. Zaposleni zaradi višje socialne varnosti.	Sindikati zaradi povečanja zaposlenosti. Država zaradi višje javno-finančne stabilnosti. Gospodarstvo, ker se strošek dela zmanjša.
Namen javnofinančne reforme je povečati blaginjo s tem, da se korigira porazdelitev...	Dohodkov, ko se vzame tam, kjer je njihov mejni blaginjski učinek na blaginjo majhen, in prerazdeli tja, kjer je velik.	Stroškov in koristi razvrednotenja okolja, ker se s tem razkorak med zasebnimi in družbenimi okoljskimi stroški zmanjša.
Negativni učinki javno-finančne reforme	Večanje javnih dolgov, brezposelnosti, s strani države in izvajalcev storitev vsiljena blaginja.	Nesorazmerno veliko breme reforme (glede na okoljsko težo njihovih odločitev) je na ramenih porabnikov končnih izdelkov.
Vzrok za negativne učinke prerazdelitve	1. Delovanje t. i. napake države: pomanjkljive informacije o potrebnih smereh in obsegu prerazdelitev dohodka in asimet ričnost informacij (potegovanje za rento - ekonomske privilegije).	
	2. Delovanje t. i. napake politike: namesto s spremembo režima lastninskih pravic (tj. regulacijo dostopnosti in rabe sredstev) politika reševanje problemov izsiljuje s spreminjanjem virov in strukture javnih financ.	
Začasna rešitev	Zvišanje cen za nekatere storitve, ki jih je prej preskrbovala država, reforme državnih sistemov, ki preskrbujejo z osnovnimi storitvami socialne varnosti (pokojninska, zdravstvena ipd.) oziroma varstva okolja, komercializacija opravljanja storitev. Sčasoma se vzpostavi drugačna lastninska in institucionalna struktura, ki razširi meje trga. Zazna se tržna napaka.	
Projekt vzpostavljanja države blaginje je že razvit in je tudi že dosegel svoje zrelo obdobje in prve korenite spremembe -predvsem pri spreminjanju pokojninskih in zdravstvenovarstvenih sistemov. Reforme naj bi zmanjšale potrebo po poseganju države pri zagotavljanju blaginje in popestrile možnosti za zagotavljanje socialne varnosti s strani uporabnikov. Izkušnje iz (uspešnega) poskusa oblikovanja države blaginje so primerna iztočnica za razmišljanje o možnih razsežnostih in dometih okoljske davčne reforme: o prerazdeljevanju dohodka kot načinu reševanja temeljnih problemov, o področjih, ki jih reforma zajema, oziroma izpušča, o učinkovanju na raven zaposlenosti, o koalicijah za podporo reformi in o nekaterih vidikih pravičnosti.
I. Spreminjanja brez sprememb
Po osnovnih ekonomskih pravilih naj bi trg sam skrbel za sistematično izboljševanje učinkovitosti poslovanja. Ker trg ne deluje v idealnih razmerah, povečevanje učinkovitosti povzroča številne
68 OKOLJSKA DAVČNA REFORMA
Nekako okoliška davčna reforma
negativne stranske učinke, zlasti socialne in okoljske. Da bi jih država obvladala, ekonomskim akterjem omeji njihovo svobodo (jih obdavči), s prihodki pa financira odpravljanje škod.
Nekateri pa dvomijo o pravilnosti te formule. Pravijo, da so potrebe po popravkih tem težje, čim več je zahtevkov - teh pa je toliko več, kolikor dlje so ista pravila uveljavljena (glej prispevek Musgrava). Tudi gospodarska rast (dohodka) je vse počasnejša, zaradi česar nujno potrebnih popravkov v distribuciji dohodka ni več mogoče neboleče financirati - prej ali slej se morajo povečati davki ali javni dolg.
Zato je prepričanje, da je mogoče rešiti probleme samo s prerazdelitvijo, le pogojno sprejemljivo: končni namen mora biti prerazdelitev ekonomskih priložnosti (glej prispevek Eve Zver). Socialnovarstvena ali okoljska reforma javnih financ bo uspešnejša, če bo povečala ekonomske priložnosti za tiste akterje, ki prispevajo k večji socialni varnosti ali višji kakovosti okolja. Prerazdelitev dohodka, ki ni trajna, ne more trajno rešiti problemov.
II. Nekako okoljska davčna reforma
Onesnaževalce je mogoče k okoljevarstvenemu ravnanju ekonomsko spodbuditi na dva načina: z okoljskimi davki ali z (državno) pomočjo. Obdavčenje povečuje stroške razvrednotenja okolja in ga s tem destimulira. Pomoč države je namenjena lajšanju bremena podjetij pri pokrivanju izdatkov za varstvo okolja.
S stališča okoljskih učinkov je načeloma vseeno, ali se država loteva problemov na prihodkovni ali odhodkovni strani svojih blagajn. Razlika med obema načinoma je pomembnejša javno-finančno. Prvič, davčni prihodki morajo, da bi bili stabilni, izvirati iz osnove, ki jo je težko zmanjšati - prav to pa je nujno, če bi hoteli izboljšati stanje v okolju; drugič, pomoč enim vedno odpre vprašanja o enakopravnosti drugih, zato so pravila o odobravanju državne pomoči zelo stroga, njihova namenskost pa omejena.
Okoljska davčna reforma se, kot pove že ime, nanaša le na reformo davkov, torej javnofinančnih prihodkov. Če naj se s to reformo dosežejo javnofinančni cilji, tj. izravna izpad javnofinančnih prihodkov zaradi znižanja prispevnih stopenj za zagotavljanje socialne varnosti, potem se s prihodki od novo uvedenih okoljskih davkov ne more poravnati nič drugega, niti izdatki za varstvo okolja. Kljub vse višjim prihodkom iz okoljskih davkov! Očitno je okoljska davčna reforma (kot taka) naravnana predvsem na prestrukturiranje davčnih virov, njena vpliv na okolje pa ostaja v ozadju.
Prihodki iz okoljskih davkov se lahko povečajo hitro, vendar to nikakor ne velja za javno financirano okoljevarstveno porabo. Obseg porabe za varstvo okolja ni odvisen le od razpoložljivosti javnofinančnih sredstev. Da bi se razpoložljiva sredstva dejansko porabila za varstvo okolja, je treba premagati še celo vrsto institucionalnih ovir: na primer razrešiti lastninsko pravne probleme pri
OKOLJSKA DAVČNA REFORMA 69
Bojan Radej
izvajalcih obveznih javnih služb varstva okolja, okrepiti zmogljivosti okoljevarstvene uprave za izvedbo naložb v varstvo okolja, dograditi in pognati okoljevarstveno normativno kolesje, okrepiti inšpekcijski nadzor in vplivnost, poenostaviti upravne postopke, če bi prišlo do kršitev predpisov, in podobno. Brez tega se bodo okoljski davki brez težav povečevali, to pa se na stanju okolja ne bo bistveno poznalo. Z drugimi besedami, če je okolje javnofinančno zanimivo le zaradi 'trgatve' davkov (glej prispevek Tanje Markovič-Hribernik), javne finance z okoljsko davčno reformo niso naredile prav nič za varovanje okolja.
To bi bil za okoljevarstvenike lahko argument za zahtevo po okoljevarstveno domišljeni reformi ne le davčnega, ampak celotnega javnofinančnega sistema. Ta bi poleg prestrukturiranja javnofinančnih virov vključevala tudi prestrukturiranje javnih izdatkov. Bolj okoljsko naravnana javna poraba bi morala na primer zmanjšati (odpraviti) okolju škodljive subvencije, povečati pa okoljsko opravičljive. Ker samo zaradi okoljske davčne reforme še ni mogoče pričakovati avtomatičnega povečanja izdatkov za varstvo okolja, bi okolje-varstveniki lahko v paketu okoljske davčne reforme zahtevali vsaj zmanjšanje za okolje škodljivih javnofinančnih izdatkov in njihovo okoljevarstveno domišljeno preusmeritev.
Ne nazadnje, tudi reforma sistemov socialne varnosti zajema obe strani javnih financ, prihodke od socialnovarstvenih prispevkov delodajalcev in zaposlenih ter odhodke: pokojnine, pomoči ...
III. Delo za kapital
Države, ki so se odločile za okoljsko davčno reformo, so jo praviloma sprožile s hkratno uvedbo energetskega davka (na prodajo energetskih surovin, električne energije ali emisije pri pretvorbi energije) in znižanjem stopenj prispevkov za socialno varnost. S tem se je znižal strošek dela, z dvigom cen energije pa povečal strošek zaposlitve kapitala. Pričakovali bi, da bo to zmanjšalo uporabo energetsko požrešnega kapitala in povečalo uporabo delovno intenzivnih tehnologij, kar bi zmanjšalo brezposelnost. Je doslej s spreminjanjem razmerij med cenami dela, kapitala in naravnih sredstev uspevalo povzročiti takšne premike v uporabi produkcijskih faktorjev, kot jih pričakujejo zagovorniki okoljske davčne reforme?
Vsekakor to ni odvisno samo od razmerij med cenami produkcijskih faktorjev. Eden ključnih dejavnikov, ki v vsakem tehnološkem procesu določa kombinacijo faktorjev in ga je gotovo treba upoštevati, je razmerje njihovih storilnosti. Kadar se storilnost kapitala glede na storilnost dela povečuje hitreje, kakor se povečuje relativni strošek kapitala (tj. v primerjavi s povečanjem stroška dela), se zaposlitev kapitala splača povečati kljub dražitvi kapitala.
Vpliv podražitve energije, ki sta jo izzvali naftni krizi, na zaposlenost kaže, da so pričakovanja zagovornikov okoljske davčne
70 OKOLJSKA DAVČNA REFORMA
Nekako okoliška davčna reforma
reforme o njenih blagodejnih učinkih na zaposlovanje morda prevelika. Naftna kriza je s podražitvijo energije spodbudila tehnološke izboljšave, se pravi nov kapital, ki pa ni zahteval le manj vse dražje energije na enoto produkta, ampak tudi manj delovne sile.
Se to obeta tudi pri okoljski davčni reformi, ki temelji na dražitvi energije? Ne nujno, to je odvisno od ukrepov, ki bodo spremljali reformo davčnega sistema. Varovalo, ki bi preprečilo, da bi se to zgodilo, bi lahko bili davčni ukrepi, pravzaprav njihovi popravki, ki bi odpravili motnje za uporabo do okolja prijaznejših in kapitalno ne najbolj intenzivnih tehnologij (o pregledu nekaterih takšnih tehnoloških možnosti glej prevod prispevka von Weizsackerja; o vrsti in učinkih podpiranja teh tehnologij v Sloveniji glej prispevek Tanje Hribernik-Markovič).
Zaposlitveni učinek davčne reforme bo, ne nazadnje, odvisen od odziva na njene stranske učinke: če se plače zaradi inflacije, ki jo reforma povzroča, ne povišajo, in če se za učinek inflacije ne povišajo pomoči brezposelnim, je lahko zaposlitveni učinek opazen. V EU so ocenili, da bi se raven zaposlenosti po uvedbi davka na CO2 v vsej EU povečala za 0,54 % za vsako odstotno točko znižanja prispevnih stopenj, v nasprotnem primeru pa bi bil učinek pocenitve dela na zaposlenost le 0,27 % (o predstavitvi dosedanjih predlogov EU za uvedbo CO^ oz./in energetskega davka glej prispevek Kaia Schlegelmilcha). Ce bi bilo znižanje stopenj prispevkov največje za tisti segment brezposelnih, ki je najbolj pereč, to je za nizko kvalificirane, bi bil končni zaposlitveni učinek lahko še večji. Ocenjujejo, da znižanje stroška dela ne bi povečalo zaposlenosti visoko kvalificiranih delavcev - povpraševanje po njih se tako ali tako povečuje vzporedno s povečevanjem povpraševanja po kapitalu.
Učinkovanje davčne reforme na raven zaposlenosti je odvisno še od tega, kateri sektor bo nosil breme reforme. Ce bi občutnejše breme nosila industrija, bi se brezposelnost lahko celo povečala. Za EU so z modelom QUEST izračunali, da bo imela reforma največji učinek, če bo temeljila na ramenih gospodinjstev. Celo tu bi bili premiki težki, saj je osnova za prispevke za socialno varnost široka, predstavljajo jo vsi zaposleni, in stopnja visoka (20 in več odstotkov od plače), osnova in stopnja okoljskih davkov pa sploh ne. Tako bi za slabo desetino nižje obdavčenje dela s stališča javnofinančnih prihodkov odtehtalo povišanje stopenj energetskih davkov, ki jih plačujejo gospodinjstva, za dve tretjini (!).
IV. Koalicije v podporo reformi
Država blaginje temelji na socialnem partnerstvu med vlado, predstavniki delavcev in delodajalcev. Prvim zagotavlja socialni mir, drugim izboljšanje socialnega položaja, tretjim pa gospodarsko rast. Za dobro delovanje socialnega partnerstva pa je bilo ključno nekaj cisto drugega - zaradi visoke gospodarske rasti je bil prirast dohodka dovolj velik, da je bilo mogoče probleme reševati iz prirasta
OKOLJSKA DAVČNA REFORMA 71
Bojan Radej
dohodka. Ko se je gospodarska rast upočasnila, ni bilo več mogoče enim dajati, ne da bi morali najprej drugim kaj vzeti, in partnerstvo se je začelo krhati, pa tudi zaradi socialnih sprememb in globalizacije ni bilo več tako pomembno. Partnerstvo med predstavniki zaposlenih in okoljevarstveniki, ki naj bi črpali dvojno dividendo okoljske davčne reforme, ima potemtakem drugačno težo, kakor jo je imelo socialno partnerstvo (o vzpostavljanju koalicije za izvedbo okoljske davčne reforme po volitvah v Nemčiji glej prispevek Kaia Schlegelmilcha).
Pojdimo z vprašanjem partnerstva še za korak naprej in nakažimo še nekatere druge probleme, ki jih lahko povzroči okoljska davčna reforma! Ta zahteva, da se okoljski davki povečajo za toliko, da dodatni prihodki odtehtajo izpad zaradi znižanja stopenj prispevkov za socialno varnost. Če naj okoljska davčna reforma zmanjša brezposelnost, potem mora zmanjšati strošek dela za delodajalce, ki ta strošek plačujejo. To pomeni, da se z okoljsko davčno reformo poveča delež bremen, ki jih za zagotavljanje socialne varnosti nosijo sami zaposleni. Vsako morebitno zvišanje stopenj prispevkov bo zato vzpostavilo povsem nasprotno povezavo med stroškom dela in kupno močjo plač kakor doslej: strošek dela bo ostal nespremenjen, kupna moč plač bo pa manjša.
Okoljevarstveniki z okoljsko davčno reformo žrtvujejo del 'svoje' davčne osnove (razvrednotenje okolja) za povečanje zaposlenosti in financiranje socialne varnosti zaposlenih. Oboje, učinkovanje okolj-ske davčne reforme le na delodajalce in okoljevarstveno žrtvovanje davčne osnove, je razlog za to, da med partnerjema za uveljavitev davčne reforme, predstavniki zaposlenih in okoljevarstveniki, pride do potegovanja za prihodke iz okoljskih davkov.
Čeprav ima vsak družbeni akter koristi od okoljske davčne reforme (glej razpredelnico zgoraj), se bodo med njimi oblikovale koalicije v podporo reformi. Te bodo verjetno povsem drugačne kakor doslej. Pri okoljski davčni reformi ne gre za urejanje razmerij pri delitvi dobička, ampak za prenos nekaterih narodnogospodarskih stroškov z ramen lastnikov kapitala (znižana plačila delodajalcev za socialno varnost zaposlenih) na kupce končnih potrošnih izdelkov (plačniki novo uvedenih okoljskih davkov). Denarno breme reforme bodo torej nosili akterji, ki so najslabše organizirani in vplivni, denarne koristi pa bodo imeli akterji, ki so organizirani najbolje. Tako lahko predvidimo, da odpor zoper uvedbo okoljske davčne reforme sploh ne bo prišel od tistih, ki bodo nosili absolutno največje denarno breme reforme. Močna in organizirana opozicija je verjetnejša od tistih, ki jim bo šlo po reformi le relativno slabše (glede na druge), na primer od nekaterih delov tradicionalnega, energetsko intenzivnega gospodarstva.
Zakaj tisti, ki so absolutno na slabšem, ne stopijo v bran svojih koristi? Eden glavnih razlogov je ignoranca. Za ekonomske akterje je ekonomsko racionalno, da se za mnoga vprašanja sploh ne
72 OKOLJSKA DAVČNA REFORMA
Nekako okoliška davčna reforma
zmenijo, kadar so stroški za informiranosti visoki, možnost, da bo njihov glas odločilen, pa majhna. Poleg tega je težko v enotno opozicijo zbrati razpršeno skupino posameznikov, katerih posamična izguba je razmeroma majhna. Uspešna opozicija je javna dobrina, zaradi katere je močan tudi motiv zastonjkarstva: vsak izmed prizadetih posameznikov lahko upa, da se bo lahko okoristil z opozicijo drugih prizadetih. To pomeni, da bo opozicija praviloma uporabila manj virov, kakor bi jih morala za učinkovito zaščito svojih koristi.
Če naj reforma koristi tudi okolju, jih bodo okoljevarstveniki morali uveljaviti v sodelovanju z 'zmagovalci' reforme: lastniki kapitala in tistimi, ki se jim po reformi relativni položaj izboljša (jedrska in hidroenergija, energetsko varčne tehnologije: glej prevod prispevka Ernsta U. von Weizsackerja). Z okoljskega stališča bo koristila vsaka olajšava oblikovanja koalicij v podporo varstvu okolja - država pri tem nima zanemarljive vloge, če upoštevamo, da je kakovost okolja javna dobrina in da zaradi zastonjkarskega motiva potrošnikov te dobrine ni mogoče vrednotiti (ščititi) le glede na efektivno, ampak glede na celotno povpraševanje. 'Prikrito' povpraševanje mora država bodisi sama nadomestiti ali pa olajšati organiziranje koalicij, ki bi prevzele to nalogo (glej prispevek Eve Zver).
V. Vpliv na pravičnost
Med socialnovarstvenimi in okoljevarstvenimi davčnimi viri je precejšnja razlika, med drugim tudi v tem, da se za potrebe zagotavljanja socialne varnosti plačujejo neposredne dajatve, za okoljsko obdavčenje pa se večinoma uporabljajo posredni davki. Okoljska davčna reforma torej povečuje prispevek posrednega obdavčenja k celotnim javnofinančnim prihodkom.
Posredni davki so regresivni, kar pomeni, da prejemnikom nižjih dohodkov nalaga razmeroma večje breme obdavčitve kakor bogatejšim. Vplivu obdavčenja tako osnovnih dobrin, kot so elektrika ali goriva, se ni mogoče izogniti - to pa najbolj prizadene tiste, ki največji delež družinskega proračuna namenijo za neobhodno potrebno energijo. To so prav prejemniki najnižjih dohodkov.
Okoljsko davčno reformo bi morali zato oblikovati tako, da bi odtehtali njene škodljive socialne učinke (kako to nameravajo storiti v Nemčiji, glej v prevodu prispevka Kaia Schlegelmilcha). Da plačilna sposobnost morebitnih zavezancev ne bi zavrla okolje-varstvenega učinkovanja reforme, bi morali zagotoviti, da bi bile stopnje energetskih davkov vsaj delno progresivne: za zelo majhne porabnike in za zelo velike porabnike energije naj bi veljal poseben in nekoliko ugodnejši režim (socialna tarifa - tj. oprostitev plačila davka za začetni blok porabe energije za male porabnike; za velike porabnike bi uvedli davčne olajšave, vendar pod pogojem, da veliki porabniki energije prihranek vložijo v odpravljanje škode v okolju) kakor za povprečne porabnike - prejemnike povprečnih dohodkov.
OKOLJSKA DAVČNA REFORMA 73
Bojan Radej
To, da so okoljski davki posredni, pomeni se nekaj drugega. Breme okoljske davčne reforme namreč nosijo porabniki končnih izdelkov. Okoljevarstveno bi bilo zelo zaželeno, če bi davčni zavezanci lahko kakorkoli vplivali na to, koliko davka bodo morali plačati. Na davčno obveznost zavezancev bi vplivalo marsikaj, kar ni pod njihovim nadzorom. Na primer izbira vhodnih sestavin proizvodnje, razlikovanih po stopnji obdavčitve, in izbira tehnologije (glej prevod prispevka Ernsta U. von Weizsackerja) so popolnoma pod nadzorom proizvajalcev, ki pa ne plačujejo davka. Davčni zavezanci imajo, kar zadeva to, zvezane roke.
Vpliv kupcev končnih izdelkov na količino razvrednotenega okolja, ki ga dobijo skupaj z okoljsko obdavčenim proizvodom, je omejen na izbiro nadomestka za obdavčeni izdelek. Zato bi v sklopu okoljske davčne reforme koristili vsi ukrepi, ki bi olajšali nadomeščanje med končnimi izdelki glede na njihovo energetsko intenzivnost.
Vprašanje, ki si ga zastavljamo nazadnje, pa je, ali kupec lahko vpliva tudi na izbiro proizvodne tehnologije. Tehnologije so precej raznovrstnejše, kakor lahko presodi končni potrošnik - izdelki, izdelani z nadomestnimi tehnologijami, večine kupcev praviloma niti ne dosežejo, če jih, so pa občutno dražji ipd.
Da bi se temu, kolikor je le mogoče, izognili, bi bilo treba privlačnost zlasti z energetskega stališča nadomestnih tehnologij povečati. V okviru ukrepov, s katerimi bi se uveljavila okoljska davčna reforma, bi zato moralo biti tudi obdavčenje investicijskih dobrin, ki spodbujajo energetsko intenzivne tehnološke rešitve. S tem bi sankcionirali izbiro tehnologije, ki za okolje ni najboljša. Ponudniki končnih izdelkov bi morali nositi ta del bremena okoljske davčne reforme, medtem ko bi porabnik nosil le breme onesnaženja, ki izhaja iz uporabe za okolje najboljše tehnologije. Tako bi bila reforma, ki bi posegla v izbiro končnih izdelkov in tehnologij ter proizvodnih in upravljavskih praks, pravičnejša od sedanjih predlogov okoljske davčne reforme (glej prevod prispevka Kaia Schlegelmilcha), pa tudi njeni učinki na okolje bi bili boljši.
Glavni dosežki okoljske davčne reforme bodo javnofinančni: prestrukturiranje davčnih virov v korist davkov, ki jih je najlaže pobrati (posredni davki), in večja javnofinančna stabilnost. Videli smo, da okoljska davčna reforma fiskalizira okoljevarstvo. Z okoljevarstvenega stališča bi bilo bolje, če bi okoljska davčna reforma v fiskalni sistem vnesla več okoljevarstva.
Z okoljsko davčno reformo lahko davkarji pridobijo veliko -to je bogat, nov in za volivce neoporečen davčni vir, okoljevarstve-niki pa potencialno pridobijo toliko, kolikor bodo iztržili. Pokazali smo, da bi bilo v ta namen treba zahtevati naslednje:
1. znižanje okolju škodljivih javnofinančnih izdatkov in njihovo okoljevarstveno domišljeno preusmeritev;
74 OKOLJSKA DAVČNA REFORMA
Nekako okoliška davčna reforma
2.	oblikovanje ukrepov, ki bodo olajšali oblikovanje koalicij v podporo varstvu okolja;
3.	stopnje energetskih davkov, zlasti za manjše, morda pa tudi za srednje velike porabnike, morajo biti progresivne;
4.	povečati atraktivnost energetsko in surovinsko varčnih tehnologij in spodbujati poslovanje po okoljsko vzornih praksah.
Okoljevarstvena atraktivnost okoljske davčne reforme zato v devetdesetih letih ostaja simbolna in animacijska. V pravkar objavljenem poročilu o stanju okolja v EU so izrazili pripričanje, da bo v prihajajočem desetletju okoljska davčna reforma stopila v središče zanimanja tako okoljevarstvene kakor javnofinančne politike. Do takrat pa bi bilo za njen nadaljnji razvoj dobro, ko bi bila skromna okoljska pridobitev med okoljevarstveniki najprej sprejeta, potem pa tvorno kritizirana. Tudi zunaj strokovnih krogov.
OKOLJSKA DAVČNA REFORMA 75