135 136 Delavci in Delodajalci Revija za delovno pravo in pravo socialne varnosti Employees & Employers Labour Law and Social Security review Izdajatelj in založnik Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani Publisher Institut for Labour Law at the Faculty of Law,University of Ljubljana Naslov uredništva Poljanski nasip 2, Ljubljana, Slovenia Editorial Office address tel: 00386 1/4203164, fax: 00386 01/4203165 inst.delo@pf.uni-lj.si; www.institut-delo.si; www.zdr.info Uredniški svet Editorial Board Svetovalci / Advisers Niklas Bruun, University of Helsinki Ivana Grgurev, University of Zagreb Polonca Končar, University of Ljubljana Mitja Novak, Institut for Labour Law at the Faculty of Law University of Ljubljana, University of Maribor Željko Potočnjak, University of Zagreb Darja Senčur Peček, University of Maribor Grega Strban, University of Ljubljana Gotfried Winkler, University of Vienna Glavna urednica / Editor in Chief Barbara Kresal, University of Ljubljana Odgovorna urednica / Katarina Kresal Šoltes, Institut for Labour Law at the Faculty Editor in Chief of Law, University of Ljubljana Pomočnica glavne urednice / Assistant Karim Bajt Učakar Prevod / Translated by Irena Kuštrin Oblikovanje / Design Gorazd Učakar Tisk / Printing Birografika Bori d.o.o., Ljubljana ISSN: 1580-6316 UDK: 349.2/3 : 364 Abstracting and Indexing Services: Revija je vključena v naslednje baze / The Journal is indexed by: IBZ - Internationale Bibliographie der Zeitschriftenliteratur / International Bibliography of Periodical Literature in the Humanities and Social Sciences; IBR - Internationale Bibliographie der Rezensionen geistes- und sozialwissenschaftlicher Literatur / International Bibliography of Book Reviews of Scholarly Literature in the Humanities and Social Sciences. Članki v reviji so recenzirani. Articles in the journal are peer rewied. Revija izhaja štirikrat letno. The journal is published in four issues per year. Letna naročnina/Annual Subscription: 93,31 €; posamezni izvod (particular issue) 28 €. 137 C M Y CM MY CY CMY K Revija 2-3-2012 letnik XII - notranja naslovnica.ai 1 7.5.2012 9:24:39 138 DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Namen in vsebina / Aims and Scope Revijo za delovno pravo in pravo socialne varnosti »Delavci in delodajalci« je leta 2001 ustanovil Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, z namenom razvijati in pospeševati znanstveno raziskovanje na področju delovnega in soci- alnega prava, kot tudi pospeševati dialog med akademsko in raziskovalno sfero ter prakso in socialnimi partnerji. Revija Delavci in delodajalci predstavlja znan- stvene dosežke in spoznanja, relevantna za prakso. Revija objavlja znanstvene in strokovne članke, pravna mnenja, primerjalnopravne, mednarodne in pozitiv- nopravne analize, tujo in domačo sodno prakso ter prakso Sodišča Evropske unije, domače in tuje pravne vire ter pravo EU, poročila s konferenc, posvetov in drugih pomembnih dogodkih na področju delovnega prava, politike zaposlovanja, socialne varnosti in socialnega dialoga. Revija izhaja v slovenščini, s povzetki in izvlečki v angleškem jeziku. www.delavciindelodajalci.com The journal “Delavci in delodajalci” (“Employees & Employers”) was founded with the intention to develop and promote scientific research and knowledge in the fields of labour and social law and to promote the dialogue between the academic and research community and the experts in practice as well as the social partners. The journal publishes scientific treatises, research ar- ticles, discussions, congress and conference papers, comparative analyses, analyses of legislative, administrative and judicial developments in Slovenia and in the EU, practice – legislation, case law of the Slovenian labour and so- cial courts and of the Court of Justice of the European Union, reviews, reports from conferences, meetings and other relevant events in the fields of labour law, employment policy, social security. The journal also presents the rese- arch findings of practical relevance to the practice. The main scientific fields are: labour law, social security, international labour and social law, European labour and social law, fundamental social rights, management. The journal is published in Slovenian, but summaries and abstracts are avai- lable also in English. www.delavciindelodajalci.com Copyright: Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. Vse pravice zadržane. Brez pisnega dovoljenja založnika je prepovedano reproduciranje, distribuiranje, javna priobči- tev, predelava ali druga uporaba tega avtorskega dela ali njegovih delov v kakršnemkoli obsegu ali postopku, vključno s fotokopiranjem. 139 DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII VSEBINA / CONTENTS članki / articles Polonca KONČAR Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES . . 143 Regulation of Temporary Work and the Impact of the Directive 2008/104/EC (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Tanja PIRNAT Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 The cross-border provision of services by temporary employment agencies within the EU (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Katarina KRESAL ŠOLTES Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja – prezrti delovnopravni vidiki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Discussible EPL and other Indices of Flexibility of Employment – Neglected Labour Law Aspects (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Luka TIČAR Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 Recent Issues Concerning Legal Status of Workers in Case of Insolvency of their Employer (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 Darja SENČUR PEČEK Delavci - zunanji izvajalci? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 Workers – outsourced? (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 Barbara KRESAL Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve . . . 245 Comparable Labour Law Protection within Different Forms of Employment (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 Zvone VODOVNIK Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava . . . . . . . . . . . . . . 263 Constitutional Frameworks for the Development of Labour and Social Law (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 140 DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Neža KOGOVŠEK ŠALAMON Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 No Rights, only Duties: Discrimination of Same-sex Couples in the Social Security System (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 Jože MENCINGER Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? . . . 315 Can We Overcome Financial Crisis by Shrinking Public Sector? (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 Jakob Krištof POČIVAVŠEK Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe delodajalca z vidika aktualne prakse . . . . . . . . . . . . . . . . 337 Protection of Public Servants in Case of Cancellation of Certain Public Authorities and other Cases of Changes of the Employer in Recent Cases (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 Etelka KORPIČ HORVAT Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo . . . . . . . . . . . . . . . 357 Constitutional Reviews of Trade Union Freedom (summary) . . . . . . . 373 Viktorija ŽNIDARŠIČ SKUBIC Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči . . . . . . . . . . . . . . 375 Inheritance after the Recipient of Social Assistance Benefit (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388 sodna praksa / case law Marta KLAMPFER Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 Constitutional Review of Labour Law Institutes (summary) . . . . . . . . 404 Ivan ROBNIK Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 Case Law Concerning the Existance of an Employment Relationship and Flexible Forms of Employment (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . 420 141 DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Biserka KOGEJ DMITROVIČ Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja (odgovornost družbe ustanoviteljice za dolgove družbe „hčere“ oziroma odgovornost delodajalca prenosnika za dolgove delodajalca prevzemnika) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 Recent Case-law Concerning Termination of Employment Contract due to Bankruptcy (liability of the founding company for the debts of the ‘daughter’ company and respectively, the responsibility of the employer (transferor) for the debts of the employer (transferee) (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 praksa – zakonodaja / practice - legislation Jurij SNOJ Zavod ali agencija za zaposlovanje – vloga javne institucije na trgu dela 439 Public or Private Employment Service – The Role of Public Institution in the Labour Market (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456 Irena ŽAGAR Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459 Legal Consequences of the Conviction of Slovenia due to the Regulations Regarding Supplement Payments of Health Services (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471 Marijan PAPEŽ, Jožef Janez KUHELJ Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja . . . . . . . . . 473 Legal Aspects of the Possible Changes to the Pension Insurance Scheme (summary) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488 sinopsisi iz prejšnjih številk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491 najave, oglasi / announcements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 142 143 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII UREDITEV ZAGOTAVLJANJA ZAČASNEGA DELA IN VPLIV DIREKTIVE 2008/104/ES Polonca Končar* UDK: 331.5:349.2:061.1EU Povzetek: V Sloveniji je bilo delo preko agencij za zagotavljanje za- časnega dela vključeno v domač delovnopravni sistem nekaj let pred sprejemom Direktive 2008/104/ES. Namen tega prispevka je prikazati namen in najpomembnejša vprašanja glede vsebine direktive, da bi ocenili, kako bo direktiva vplivala na prihodnjo ureditev te oblike orga- nizacije dela v ZDR. Ključne besede: reforma trga dela, delavec, zaposlen pri agenciji za za- gotavljanje začasnega dela, napotitev v podjetje uporabnika, načelo ena- kega obravnavanja, zakon o delovnih razmerjih REGULATION OF TEMPORARY WORK AND THE IMPACT OF THE DIRECTIVE 2008/104/EC Abstract: In Slovenia, temporary agency work was integrated into national labour law system a few years before the Directive 2008/104/EC had been adopted. The aim of this paper is to discuss the purpose of the Directive and the basic features related to its content in order to assess the impact of the Directive on the ERA (Employment Relationships Act) and the future regulation of this form of the organisation of work. Key words: labour market reform, temporary agency worker, assigne- ment to a user undertaking, principle of equal treatment, Employment Relatioships Act * Polonca Končar, doktorica pravnih znanosti, profesorica na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. polonca.koncar@pf.uni-lj.si Polonca Končar, PhD, Professor at the Faculty of Law, University of Ljubljana, Slovenia. Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES 144 Članki / Articles 1. UVOD Reforma trga dela je zahteva, ki je sestavni del načrtovanih strukturnih sprememb v celotni EU. Posredovanje zaposlitve in posredovanje dela je dandanes mogoče opravljati kot javno službo in brezplačno1, lahko pa tudi odplačno preko zasebno- pravnih subjektov. Med slednjimi pridobivajo na pomenu agencije za zagotavljanje začasnega dela2. V delovni zakonodaji in v zakonodaji s področja urejanja trga dela uporabljamo izraza »delodajalci, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku« oziroma »delodajalci, ki zagotavljajo delo delavcev drugemu uporabniku«.3 Širjenje možnosti za zasebne delodajalce, da se lahko ukvarjajo z dejavnostjo posredovanja zaposlitve in dela, lahko nedvomno neposredno vpliva na večjo fleksibilnost na trgu dela. Posredno pa dejavnost agencij za zagotavljanje začasnega dela vpliva na situacijo na trgu dela, saj delo prek teh agencij pomeni novo obliko dela, ki kot taka lahko prispeva k zaposlovanju, prispevala pa naj bi tudi k ustvarjanju novih delovnih mest. Ker gre za obliko dela, pri kateri se poja- vlja poseben delovno pravni položaj delavcev, je lahko posebej občutljiva z vidika delavcev, zaposlenih pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela in potrebe po njihovem varstvu. Na drugi strani ta oblika dela omogoča večjo fleksibilnost na strani delodajalcev-uporabnikov. V tem smislu je v skladu z uveljavljeno doktrino o gibčni varnosti, kakorkoli jo že razlagamo. V Republiki Sloveniji je »posredovanje in zagotavljanje delovne sile« kot novost predvidela novela zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti leta 19984 (ZZZPB-D). Posebnosti položaja delavcev, katerih delo delodajalec posreduje uporabniku, je uredil ZDR iz leta 2002 v določbah o pogodbi o za- poslitvi med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku. Pravna podlaga za delo preko agencij za zagota- vljanje začasnega dela v naši državi torej obstaja, čeprav ta oblika dela pomeni relativno novost. 1 Glej Konvencijo MOD št. 88 o organizaciji službe za zaposlovanje, 1948, Ur. l. FLRJ-MP, št.8/58. 2 Glej Konvencijo MOD št. 181 o zasebnih agencijah za zaposlovanje, 1999 in istoimensko Priporočilo št. 188. RS konvencije ni ratificirala, so jo pa ratificirale nekatere druge države članice EU kot npr. Španija, Finska, Italija, Nizozemska. 3 V prispevku bom uporabljala izraz »agencije za zagotavljanje začasnega dela«, ki je uporabljen v pravu EU. 4 ZZZPB-D, Ur.l. RS, št. 69/1998. 145 Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES Članki / Articles 19. novembra 2008 je bila sprejeta Direktiva 2008/104/ES Evropskega parla- menta in Sveta o delu preko agencij za zagotavljanje začasnega dela, s katero so morale države članice uskladiti svoje pravo do 5. decembra 2011. Zato sta aktu- alna ne le obravnava veljavne pravne ureditve in njenega uresničevanja v praksi, temveč predvsem tudi preverjanje, ali so zaradi uskladitve z Direktivo potrebne spremembe domačega prava. Zakon o urejanju trga dela5, ki je nadomestil ZZZPB, je v posebnem poglavju o zagotavljanju dela delavcev drugemu uporabniku delno že usklajen z Direktivo. Utemeljeno je vprašanje, ali bo, in če bo, v kakšnem smi- slu, potrebno zaradi uskladitve z Direktivo spremeniti in dopolniti ureditev položaja delavcev pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela v ZDR. V nadaljevanju se bom zato omejila predvsem na obravnavo vsebine Direktive 2008/104/ES in nekaterih vprašanj v zvezi z njeno interpretacijo, ki so pomemb- na za oceno, ali je treba našo zakonodajo spremeniti, da bi jo uskladili z direktivo oziroma za oceno, ali bi bila vključitev nekaterih znanih predlogov v nov ZDR6 v skladu z direktivo. 2. O DIREKTIVI 2008/104/ES EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA O DELU PREK AGENCIJ ZA ZAGOTAVLJANJE ZAČASNEGA DELA7 2.1. Dolgotrajen postopek sprejemanja in temeljni cilji direktive Direktiva 2008/104/ES je bila sprejeta po skoraj treh desetletjih poskusov, da bi na ravni ES uredili položaj delavcev, ki opravljajo začasno delo. Na potrebo po varstvu začasnega dela so prvič opozorili v Resoluciji Sveta z dne 21.1.1974 o programu socialne akcije.8 Komisija je besedilo ustrezne direktive predlaga- la leta 1982.9 Predlog je bil leta 1984 spremenjen in dopolnjen, vendar pa ga niso sprejeli. V začetku 90. let so razprave o ureditvi varstva začasnega dela 5 ZUTD, Ur.l. RS, št. 80/2010. 6 V zvezi z novim ZDR upoštevam predloge, ki jih vsebuje delovno besedilo novega ZDR, ki ga je januarja 2012 Vlada premiera Pahorja posredovala ESS in ki v veliki meri odraža ideje in predloge, ki so se v zvezi z ureditvijo in izvajanjem obravnavane oblike dela izoblikovali v dosedanji praksi. 7 UL L 327 , 5.12.2008. 8 OJ C 13/1, 1974. 9 Historijat direktive je opisan v pojasnjevalnem memorandumu k predlogu Direktive Evropskega Parlamenta in Sveta o delovnih pogojih za začasne delavce, COM/2002//0149 final-COD 2002/0072. Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES 146 Članki / Articles ponovno oživele. Povezovali so jih s predlogi direktiv o delu s krajšim delovnim časom in o delu za določen čas. Predlog direktive o začasnem delu je doživel močno nasprotovanje. Prizadevanja Komisije pa so se končala s sprejemom samo Direktive 91/383/EGS, s katero se dopolnjujejo ukrepi za spodbujanje izboljšav glede varnosti in zdravja pri delu za delavce z delovnim razmerjem za določen čas ali z začasnim delovnim razmerjem. Komisija se je odločila, da bo uporabila postopek, predviden v 3. členu Sporazuma socialni politiki kot dodat- ka k Protokolu št. 14 o socialni politiki, ki je bil sprejet k Maastrichtski pogodbi. Septembra 1995 so posvetovanja o tako imenovanih nestandardnih pogodbenih modelih lahko prevzeli socialni partnerji. Rezultat sta bili dve sprejeti direktivi in sicer Direktiva Sveta 97/81/ES o okvirnem sporazumu o delu s krajšim delovnim časom, sklenjenim med UNICE, CEEP in ETUC, ter Direktiva Sveta 1999/70/ ES o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenim med ETUC, UNICE in CEEP. Sporazuma o začasnem delu niso sprejeli. Maja 2000 so socialni par- tnerji začeli pogajanja o začasnem delu, vendar so morali leta 2001 priznati, da ne morejo doseči sporazuma. Poleg političnih razlogov je usklajevanje interesov oviralo dejstvo, da so v ureditvi in praksi glede začasnega dela v državah člani- cah obstajale velike razlike. Direktiva je bila sprejeta šele leta 2008, potem ko sta najprej dosegla soglasje TUC in CBI in s tem britanski vladi omogočila, da je dala soglasje na besedilo Direktive. V EU obstajajo sedaj tri direktive, ki v celoti ali vsaj delno urejajo varstvo delavcev, ki so zaposleni pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela: Direktiva 2008/104/ ES, Direktiva 91/383/EGS in Direktiva 96/71/ES Evropskega Parlamenta in Sveta o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev.10 Direktiva je po eni strani namenjena uresničevanju ciljev socialne narave, po drugi strani pa uresničevanju ciljev politike zaposlovanja kot so bili opredeljeni z Lizbonsko strategijo. Direktiva opredeljuje splošen okvir, ki velja za delovne 10 Glede razmerja med Direktivo 2008/104/ES in Direktivo 96/71/EGS nekateri štejejo, da Direktiva 2008/104/ES vpliva na omejujoče določbe Direktive 96/71/EGS v tem smislu, da naj bi omogočala razširitev ureditve oziroma bolj ugodno ureditev od tiste, ki velja za napotene delavce. Pri tem se opirajo na uvodno izjavo št.20 predloga Direktive 2008/104/ES iz leta 2002 (COM(2002)701 final), ki se je glasila: An improvement in the minimum protection for temporary workers occasioned by this Directive will enable any restrictions or prohibitions which may have been imposed on temporary work to be reviewed and, if necessary, lifted if they are no longer justified on grounds of the general interest regarding, in particular, the protection of workers. Glej: Stein Evju, Tonia Novitz, The evolving regulation:dynamics and consequences, FORMULA, Working paper, No. 33(2012), University of Oslo, str. 65. 147 Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES Članki / Articles pogoje začasnih delavcev v EU. Njen namen je zagotoviti minimalno raven učin- kovitega varstva delavcev, ki opravljajo začasno delo, in izboljšanje kvalitete de- la preko agencij za zagotavljanje začasnega dela (v nadaljevanju tudi: agencij) tako, da zagotavlja načelo enakega obravnavanja teh delavcev z delavci, ki so zaposleni pri podjetjih uporabnikih (v nadaljevanju tudi: uporabnikih).11 Hkrati naj bi Direktiva prispevala k razvoju sektorja začasnega dela kot ene izmed prožnih oblik dela, med katerimi lahko izbirajo delodajalci in delavci. Tlakovala naj bi pot odpravljanju omejitev ali prepovedi uporabe začasnega dela v državah članicah. In ne nazadnje, z Direktivo so želeli agencijam za zagotavljanje začasnega dela kot delodajalcem priznati pomembno vlogo, ki jo lahko imajo pri ustvarjanju de- lovnih mest in razvoju fleksibilnih oblik dela. 2.2. Oris vsebine Direktiva v okviru Splošnih določb določa: za katere delavce in delodajalce ter uporabnike velja pa tudi primere, ko države - članice lahko izvzamejo pogodbe o zaposlitvi iz uporabe direktive (1. člen), namen direktive (2. člen), - opredelitve pojmov: delavec, agencija za zagotavljanje začasnega dela, dela- - vec, zaposlen pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela, podjetje uporabnik, napotitev, osnovni delovni pogoji in pogoji zaposlitve (trajanje delovnega časa, nadurnega dela, odmorov, počitkov, nočnega dela, dopustov, praznikov in plačila) (3. člen), razloge, zaradi katerih se delo preko agencij za zagotavljanje začasnega dela - lahko prepove ali omeji, in dolžnost preverjanja, ali so prepovedi ali omejitve še upravičene, dopustnost določanja prepovedi ali omejitev s kolektivnimi po- godbami (4. člen). V poglavju o Pogojih zaposlitve in delovnih pogojih direktiva: ureja načelo enakega obravnavanja v zvezi z osnovnimi delovnimi pogoji in - pogoji zaposlitve ter možnost določitve izjem od tega načela ter zahteva, da so 11 Nekateri opozarjajo, da v primeru tako imenovanih fleksibilnih oblik dela, načelo enakega obrav- navanja ne temelji na osebnih okoliščinah kot so spol, rasa, starost, vera ipd., temveč na pogodbi o zaposlitvi in njeni obliki in vsebini. Glej: Mia Rönnmar, The Regulation of Temporary Agency Work in Sweeden and the Impact of the (2008/104/EC) Directive, European Labour Law Journal, Vol. 1, No. 3/2010, str. 424. Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES 148 Članki / Articles veljavni predpisi v podjetju uporabniku glede zaščite nosečih žensk in doječih mater ter glede enakega obravnavanja moških in žensk ter ukrepov v boju zoper diskriminacijo na podlagi spola, rase ali narodnosti, vere, prepričanja, invalidno- sti, starosti ali spolne usmerjenosti usklajeni z drugimi predpisi ali kolektivnimi pogodbami (5. člen), predvideva načine in ukrepe, ki so namenjeni izboljšanju dostopa delavcev, za- - poslenih pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela do prostih delovnih mest v podjetjih uporabnikih, vključno z določitvijo pravice delavcev do obveščenosti o prostih delovnih mestih, s prepovedjo zaračunavanja provizije s strani agencij v primeru zaposlitve pri uporabniku ter z vzpostavitvijo socialnega dialoga, da bi se izboljšal dostop začasnih delavcev do usposabljanja in otroškega varstva v agencijah v času med napotitvami kot tudi dostop do usposabljanja, ki je predvideno za delavce uporabnikov (6. člen), vsebuje določbe o zastopanju delavcev, zaposlenih pri agencijah za zagotavljanje - začasnega dela (7. člen), zahteva, da mora uporabnik priskrbeti ustrezne informacije o uporabi delavcev, - zaposlenih pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela, kadar obvešča pred- stavniške organe delavcev v podjetju glede zaposlitvene situacije (8. člen). V Končnih določbah iz tretjega poglavja direktive je poudarjeno, da pomenijo določbe direktive minimalno varstvo in lahko države članice vedno sprejemajo za delavce ugodnejše predpise, socialni partnerji pa ugodnejše kolektivne pogodbe (9. člen). Od držav članic zahtevajo določitev ustreznih upravnih ali sodnih postop- kov za primere kršitev obveznosti iz direktive ter vzpostavitev sistema učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih kazni (10. člen). Direktiva v 10. uvodni izjavi poudarja, da znotraj Evropske unije obstajajo precej- šnje razlike glede uporabe dela prek agencij za zagotavljanje začasnega dela12 in glede pravnega položaja, statusa in delovnih pogojev delavcev, zaposlenih pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela. Razlike obstajajo tudi glede tega ali je ta oblika organizacije dela urejena z državnimi predpisi ali kolektivnimi pogod- bami. Omenjene razlike pa so v precejšnji meri razlog za to, da se pri izvajanju direktive pojavljajo težave in različna odprta vprašanja, povezana z interpretaci- jo najpomembnejših substančnih določb direktive.13 Avgusta 2011 je posebna 12 V preteklosti je velika večina vseh začasnih delavcev v EU delala le v štirih državah članicah: na Nizozemskem, v Franciji, Nemčiji in Združenem kraljestvu. Glej delo v op. 9. 13 V poročilu je pozornost dana 1. členu (Veljavnost), 3. členu (Definicije), 4. členu (Pregled omejitev ali prepovedi), 5. členu (Načelo enakega obravnavanja), 6. členu (dostop do zaposlitve, bonitet in 149 Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES Članki / Articles skupina strokovnjakov, v kateri so vladni predstavniki vseh držav članic in držav EEA, izdelala poročilo, v katerem je objavila stališča o tem, kako direktivo inter- pretirati. Bila naj bi v pomoč državam članicam pri njihovem izvajanju direktive.14 V nadaljevanju želim opozoriti na nekatera najpomembnejša vprašanja, na katera je treba biti pri uporabi direktive posebej pozoren. 2.3. Odprta vprašanja, ki se pojavljajo pri interpretaciji Direktive 2.3.1. Veljavnost direktive Direktiva določa, da se uporablja za delavce, ki imajo z agencijo za zagotavljanje začasnega dela sklenjeno pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje15 in so napo- teni v podjetja uporabnike, kjer začasno delajo pod njihovim nadzorom in v skladu z njihovimi navodili (prvi odstavek 1. člena). Na drugi strani se direktiva uporablja za javna in zasebna podjetja, ki so agencije za zagotavljanje začasnega dela ali16 podjetja uporabniki, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na to, ali jo opravljajo na pridobiten ali nepridobiten način (drugi odstavek 1. člena). Direktiva ne vsebuje določb o krajevni veljavnosti. Ta naj bi se ugotavljala v luči določb PDEU. V načelu naj direktiva ne bi veljala za delavce, zaposlene pri agen- ciji, ki je ustanovljena v EU, ki so napoteni k uporabniku izven EU. Vendarle je treba upoštevati sodno prakso SEU,17 po kateri dejstvo, da se aktivnosti opravljajo izven EU, samo po sebi še ni razlog za to, da pravo EU ne bi veljalo, če obstaja zadosti trdna vez med delovnim razmerjem in pravom EU. V primeru pa, ko agen- cija, ustanovljena v tretji državi, napoti delavce k uporabniku, ki ima sedež v EU, obstaja stališče, da se direktiva za te delavce uporablja. poklicnega usposabljanja), 7. člena (Zastopanje delavcev, zaposlenih pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela) in 8. člena (Obveščanje delavskih predstavnikov). 14 European Commission, Employment, Social Affairs&Inclusion-Unit B2-Labour Law, Report-Expert Group-Transposition of Directive 2008/104/Ec on temporary agency work-August 2011. 15 Besedna zveza »pogodba o zaposlitvi ali delovno razmerje« je uporabljena v različnih direktivah. Zato je primerno pojasniti, da se z omembo delovnega razmerja želi poudariti, da gre za situacijo, ko obstajajo različni elementi delovnega razmerja, vendar pa formalno pogodba o zaposlitvi ni bila sklenjena. 16 Morda bi bilo besedilo drugega odstavka 1. člena direktive jasnejše, če bi bila namesto besede »ali« uporabljena beseda »in«, saj direktiva dejansko velja za agencijo in za uporabnika. 17 Zadeve C-214/94, Boukhalfa, 36/74 Walrave-Koch, 9/88, Lopes de Veiga, C-60/93, Aldewereld. Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES 150 Članki / Articles Glede tega, za katere delavce direktiva velja, se v nekaterih državah članicah lahko pojavi dilema glede njene veljavnosti za pomorščake. Izrecno niso izvzeti iz uporabe direktive, je pa vendarle treba upoštevati, da je treba v zvezi z vpraša- njem, katero pravo velja za njihove pogodbe o zaposlitvi, upoštevati v Uredbi št. 593/2008 določene kriterije. To pa pomeni, da je treba v konkretnih primerih, upoštevaje ustrezne kriterije, ugotavljati, ali direktiva za pomorščake velja ali ne. Ko gre za vprašanje uporabe direktive za agencije in uporabnike, je jasno, da iz uporabe direktive ni izključena nobena gospodarsko dejavnost.18 Se pa vendarle utegne pojaviti vprašanje glede veljavnosti direktive za uporabnike, ki ne opravlja- jo gospodarske dejavnosti. Važno je, da direktiva ne velja za uporabnika, ki se ne ukvarja z gospodarsko dejavnostjo, razen če neka država želi, da se direktiva uporablja na prostovoljni osnovi. Drugi odstavek 1. člena nima nobenega vpliva na nacionalno zakonodajo, ki prepoveduje zagotavljanje začasnega dela javnemu sektorju. Za tako prepoved velja 4. člen direktive, ki predvideva tudi preverjanje upravičenosti določenih omejitev ali prepovedi. Direktiva je namenjena spodbujanju ukrepov, katerih cilj je izboljšati zaposljivost določenih kategorij oseb, ki imajo težave pri vključevanju ali ponovnem vključe- vanju na trg dela. Države članice naj bi spodbujale agencije za zagotavljanje za- časnega dela, da sodelujejo v javnih ali javno podprtih akcijah, katerih namen je olajšati zaposlitev in poklicno integracijo mladih in starejših delavcev ter brezposel- nih oseb. Tretji odstavek 1. člena velja tudi za dobrodelne ustanove, ki delujejo kot agencije, da zagotavljajo začasno delo invalidom ali nekdanjim zapornikom in jim tako pomagajo, da se postopno prilagodijo normalnim delovnim pogojem. Dobrodelne ustanove ne delujejo pridobitno in so pogosto financirane s strani verskih skupnosti, sindikatov, delodajalskih organizacij ali humanitarnih nevladnih organizacij. Direktiva v omenjenem tretjem odstavku 1. člena sicer dopušča, da lahko države članice iz uporabe direktive izvzamejo pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja, sklenjena na podlagi javnega ali javno podprtega programa poklicnega usposabljanja, integracije ali ponovnega usposabljanja, vendar velja opozoriti na stališče, da je treba možnost izvzetij uporabljati zelo restriktivno. Države članice so 18 V skladu s pravom EU so vse storitve, opravljene proti plačilu, uvrščene med gospodarske de- javnosti. Po sodni praksi ni pogoj, da storitev plača tisti, za katerega je bila opravljena, pogoj je le, da se za konkretno storitev opravi protiplačilo. Commission Staff Working Document »Guide to the application of the European Union rules on state aid, public procurement and the internal market to services of general economic interest, and in particular to social services of general interes, SEC(2010) 1545 final, 7.12.2010. 151 Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES Članki / Articles ob prenašanju direktive v domače pravo tudi dolžne jasno izjaviti, ali nameravajo možnost uporabe izvzetja uporabiti. Derogacija je po direktivi dopustna samo po predhodnem posvetovanju s socialnimi partnerji. 2.3.2. Opredelitve pojmov Direktiva vsebuje opredelitve naslednjih pojmov: delavec, agencija za zagotavlja- nje začasnega dela, delavec zaposlen pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela, podjetje uporabnik, napotitev in osnovni delovni pogoji in pogoji zaposlitve (prvi odstavek 3. člena). Kot je določeno tudi v mnogih drugih direktivah, velja tudi po tej direktivi, da je »delavec« vsakdo, ki šteje za delavca po nacionalnem delovnem pravu. Direktiva ne posega v nacionalno zakonodajo glede opredelitve delavca (drugi odstavek 3. člena). Ne velja pa za osebe, ki so vključene v javne programe ali javno pod- prte programe usposabljanja, integracije ali preusposabljanja (tretji odstavek 1. člena). Opredelitev pojma »agencija za zagotavljanje začasnega dela« je relativno ši- roka, saj se po splošni razlagi nanaša na javne in zasebne agencije, vključno s tistimi, ki opravljajo dejavnost nepridobitno. Glede na to, da pomeni tudi vsako fizično osebo, vidimo, da lahko opravlja dejavnost zagotavljanj začasnega dela vsako ne glede na pravno obliko in velikost. Za »delavca, zaposlenega pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela« je bi- stvena sklenjena pogodba o zaposlitvi ali delovno razmerje zato, da bo napoten v podjetje uporabnika, kjer bo opravljal začasno delo. Razlog sklenitve pogodbe o zaposlitvi je, da bo agencija delavca lahko napotila na začasno delo k uporab- niku. Zato direktiva ne velja za podjetja, ki se ukvarjajo s posredovanjem delav- cev tistim delodajalcem, ki so te delavce pripravljeni sami zaposliti. Direktiva ne posega v nacionalno zakonodajo glede opredelitve pogodbe o zaposlitvi (drugi odstavek 3. člena). Delavec lahko sklene pogodbo o zaposlitvi za nedoločen ali določen čas. Pri tem je treba poudariti, da direktiva v 15. uvodni izjavi nakazuje, za nekatere19 vsaj na deklarativni ravni, da so pogodbe o zaposlitvi za nedoločen 19 N. Countouris, R. Horton, The Temporary Agency Work Directive: Another Broken Promis?, Industrial Law Journal, Vol. 38, No. 3/2009, str. 338. Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES 152 Članki / Articles čas običajna oblika delovnega razmerja in bi bilo treba posebej predvideti izjeme od pravil, ki bodo veljale v podjetju uporabniku. Direktiva ne velja v primerih, ko neka družba zaprosi drugega delodajalca, da z njegovimi delavci opravi neko delo za družbo v njenih prostorih. Dejavnost agencij za zagotavljanje začasnega dela je treba razlikovati od dela na podlagi podpogodb. Po direktivi je »podjetje uporabnik« vsaka fizična ali pravna oseba, za katero za- časno dela delavec, zaposlen pri agenciji. Direktiva v svoji opredelitvi ne govori o minimalni velikosti ali posebni pravni obliki podjetja uporabnika. Zato so znane razlage, po katerih lahko agencija zagotavlja delo svojih delavcev tudi samoza- poslenim osebam. Na to, da je treba pojem podjetja uporabnika uporabljati v širokem pomenu besede, kaže stališče, da direktiva velja za vsa podjetja upo- rabnike, vključno z javnimi institucijami, ki opravljajo pridobitno ali nepridobitno gospodarske dejavnosti. Po direktivi pomeni »napotitev« čas, za katerega je delavec dodeljen delodajalcu uporabniku. V zvezi s tem je, kot kaže praksa v drugih državah članicah EU, odprto vprašanje trajanja napotitve delavca k uporabniku. Treba je razlikovati med časom, za katerega delavec z agencijo sklene pogodbo o zaposlitvi in časom, za katerega je lahko dodeljen uporabniku. Delavci z agencijo sicer lahko sklepajo pogodbe o zaposlitvi za nedoločen ali določen čas, vendar pa mora njihova dodelitev k uporabniku ohraniti začasno naravo. Namen dejavnosti zagotavljanja začasnega dela ni nadomeščanje redne delovne sile z delavci, zaposlenimi pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela. Direktiva uporablja izraz začasno delo, vendar ga časovno ne opredeljuje, kar očitno vodi v različno prakso v državah članicah EU. Zato nekateri menijo, da je treba začasno naravo napotitve natančneje časovno opredeliti. Pri tem se sklicujejo na prakso Sodišča EU.20 Da delavec, zaposlen pri agenciji, ne more biti dodeljen uporabniku za časovno neomejen čas pa npr. izhaja tudi iz tretjega odstavka 6. člena direktive, ki vsebuje prepoved zaračuna- vanja provizije s strani agencije v zameno za to, da je delavec z uporabnikom po »opravljeni napotitvi« sklenil pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje. Določba nakazuje začasnost napotitve.21 20 Glej npr. zadevo Jouini, CJEU 13.9.2007, C-485/05, tč. 35 in 37. 21 O tem tudi: Monika Schlachter, Equal Treatment for Transnational Temporary Agency Workers? FORMULA, Working Paper No. 32(2012), University of Oslo, str. 1-2. 153 Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES Članki / Articles Z vidika uresničevanja načela enakega obravnavanja delavcev zaposlenih pri agen- ciji, z delavci, zaposlenimi pri uporabniku, je končno pomembna tudi opredelitev »osnovnih delovnih pogojev in pogojev zaposlitve«. Po direktivi so to pogoji, določeni z zakoni in drugimi predpisi, kolektivnimi pogodbami oziroma drugimi zavezujočimi splošnimi določbami, ki se nanašajo na trajanje delovnega časa, nad- urno delo, odmore, počitke, nočno delo, dopust in dela proste dni ter plačilo. 2.3.3. Omejitve in prepovedi uporabe začasnega dela preko agencij Iz dokumentov, ki so bili podlaga za sprejeto direktivo, izhaja, da so z direktivo želeli spodbuditi uporabo te oblike dela in na Evropski ravni začeti odpravljati ob- stoječe omejitve in prepovedi takega dela. Direktiva 4. členu tako določa, da so prepovedi ali omejitve pri uporabi dela preko agencij za zagotavljanje začasnega dela upravičene le zaradi razlogov splošnega interesa, ki se nanašajo na varstvo delavcev, zaposlenih pri agencijah, zahteve glede varnosti in zdravja pri delu ali potrebo, da se zagotovi pravilno delovanje trga dela in preprečevanje zlorab.22 Državam članicam je bilo naloženo, da do izteka roka za uskladitev domačega prava z direktivo, to je do 5.12.2011, preverijo pravno ureditev in upravičenost obstoječih omejitev in prepovedi in o ugotovitvah obvestijo Komisijo. Direktiva je predvidela, da pregled ureditve kolektivnih pogodb lahko opravijo socialni partnerji. Na kakšen način, s pomočjo katerih ukrepov se lahko v znotraj države, na kate- rikoli njeni ravni, postavijo omejitve ali prepovedi uporabe začasnega dela preko agencij? Komisija je sestavila neobvezno listo,23 na katero je uvrstila ukrepe kot so npr.: prepoved uporabe začasnega dela preko agencij v sektorjih dejavno- sti, ki štejejo za nevarne, obstoj omejujoče liste razlogov, kdaj je začasno delo dopustno (le če se začasno izjemoma poveča potreba po delu, nadomeščanje odsotnih delavcev ipd.), omejitev trajanja napotitve k uporabniku, omejitev števila zaporednih sklenitev pogodb o zaposlitvi z »začasnimi delavci«, določitev števila ali deleža delavcev, zaposlenih pri agenciji, ki delajo pri uporabniku, obveznost, da nekdo izključno opravlja dejavnost zagotavljanja začasnega dela, določitev zahteve, da ima agencija ali delodajalec določeno pravno obliko. V zvezi z dopu- 22 Enako že v uvodni izjavi direktive št. 18. 23 COM/2006) 708 final, 22.11.2006. Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES 154 Članki / Articles stnimi omejitvami ali prepovedmi je treba upoštevati tudi uvodno izjavo direktive št. 20, po kateri »določbe direktive glede omejitev ali prepovedi v zvezi z delom prek agencij za zagotavljanje začasnega dela ne posegajo v nacionalno zakono- dajo ali prakso, ki prepoveduje nadomeščanje stavkajočih delavcev z delavci, zaposlenimi pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela«. 2.3.4. Načelo enakega obravnavanja Po vsebinski plati so posebej pomembne določbe 5. člena direktive, v katerih je poudarjeno načelo enakega obravnavanja. Osnovni delovni pogoji in pogoji zapo- slitve delavcev, zaposlenih pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela, morajo biti v času njihove napotitve v podjetju uporabniku vsaj takšni, kot bi bili pogoji, ki bi veljali, če bi jih zadevno podjetje zaposlilo neposredno na istem delovnem mestu. Osnovni delovni pogoji so opredeljeni v 3. členu.24 Obstaja stališče, da delovni pogoji v 3. členu niso izčrpno navedeni, saj velja na splošno, da direktiva dolo- ča le minimum varstva. »Osnovni« so tisti pogoji, ki jih določajo katerikoli splošni obvezujoči akti, ki veljajo za uporabnika, ne samo tisti, ki so določeni v tč. 1(f) 3. člena. V primeru, da uporabnika npr. glede plačila ne obvezuje noben pravni akt (ponekod se plača visoko usposobljenih delavcev določa izključno na individualni ravni), tudi za »začasnega delavca« ne bo veljala nobena vnaprej določena višina plače. Koncept plače je treba razumeti v skladu 157. člena PDEU in sodne pra- kse Sodišča EU glede tega, kaj pomeni plača. Načelo enakega obravnavanja se uporablja tudi v zvezi z varstvom nosečih žensk in doječih mater ter varstvom otrok in mladih. Enako obravnavanje velja ne glede na spol, raso ali narodnost, vero, prepričanje, invalidnost, starost ali spolno usmerjenost. Direktiva dopušča nekatere odstope od načela enakega obravnavanja. Tako ve- lja izjema glede plačila, kadar delavci, ki imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, prejemajo plačilo tudi v času med napotitvami. Kot drugo, di- rektiva dopušča , da se pod določenimi pogoji delovni pogoji lahko urejajo tudi s kolektivnimi pogodbami, pri čemer lahko pride v zvezi s posameznimi pravicami 24 Dejstvo, da je načelo enakega obravnavanja omejeno na najbolj osnovne delovne pogoje, nekateri ocenjujejo kot korak nazaj v primerjavi z ureditvijo načela enakega obravnavanja v npr. Direktivi 1999/70/ES. O tem glej delo v op. 10, str. 66. 155 Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES Članki / Articles v državah, ki ne poznajo razširitve kolektivne pogodbe tudi do odstopa od načela enakega obravnavanja.25 2.3.5. Dostop do zaposlitve, bonitet in poklicnega usposabljanja, zastopanje delavcev, zaposlenih pri agencijah in obveščanje predstavnikov delavcev, zaposlenih pri uporabniku Kot je že bilo poudarjeno, je direktive usmerjena v izboljšanje varstva delavcev, zaposlenih pri agencija za zagotavljanje začasnega dela oziroma v dvig kvalite- te začasnega dela. Uresničevanju tega cilja so namenjene določbe 6., 7. in 8. člena. Da bi delavcem omogočili dostop do zaposlitve za nedoločen čas, direktiva v 6. členu zahteva, da jih uporabniki obveščajo o prostih delovnih mestih. Države čla- nice morajo tudi zagotoviti, da bodo določila, ki prepovedujejo sklenitev pogodbe o zaposlitvi med uporabnikom in delavcem, ki je zaposlen pri agenciji, potem ko je potekla napotitev k uporabniku, neveljavna. Agencije za zagotavljanje začasnega dela delavcem ne smejo zaračunavati provizije za to, da so se z uporabnikom do- govorile za njihovo napotitev k uporabniku. Delavcem je treba omogočiti dostop do socialnih služb in bonitet pri uporabniku pod enakimi pogoji kot jih imajo delavci, ki jih je uporabnik zaposlil neposredno. V skladu z nacionalno zakonodajo in prakso naj se tudi s kolektivnimi pogodbami delavcem, zaposlenim pri agencijah, v času med napotitvami izboljša dostop do usposabljanja in otroškega varstva. Prav tako pa naj bi se jim izboljšal dostop do usposabljanja pri uporabniku. Število delavcev, zaposlenih pri agencijah, naj bi se pod pogoji, ki jih določijo dr- žave članice, upoštevalo pri izračunavanju praga, nad katerim je treba v agenciji oblikovati predstavniški organ. Države članice pa lahko določijo pogoje, kdaj se število delavcev, zaposlenih pri agencijah, upošteva pri izračunu praga, nad ka- terim je treba pri uporabniku ustanoviti predstavniški organ delavcev. V skladu z direktivo mora uporabnik primerno obveščati delavske predstavnike pri njem o situaciji glede uporabe začasnega dela, kadar obravnavajo problematiko zaposlovanja (8. člen). 25 Kompromisna rešitev je bila sprejeta zaradi zahtev s strani Združenega kraljestva in Švedske. Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES 156 Članki / Articles 3. VELJAVNA DOMAČA PRAVNA UREDITEV ZAGOTAVLJANJA ZAČASNEGA DELA Z VIDIKA DIREKTIVE 2008/104/ES Glede na to, da je bilo delo preko agencija za zagotavljanje začasnega dela v Republiki Sloveniji dopuščeno in urejeno, preden je bila sprejeta omenjena direktiva,26 sta trenutno aktualni dve vprašanji: ali bo treba domačo pravno ureditev spreminjati, da bi jo uskladili z direktivo, in, ali so nekateri predlogi za spremembe v novem ZDR v skladu z načeli in zahtevami, na katerih temelji direktiva. Direktiva je bila delno v domače pravo prevzeta z ZUTD. Čeprav naj bi ta zakon uredil predvsem to, kdo se lahko ukvarja z zagotavljanjem začasnega dela delavcev uporabnikom, in bolj ali manj postopkovna vprašanja kot so vpis v register doma- čih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja začasnega dela uporabniku oziroma vpis v evidenco tujih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje omenjene dejavnosti, je vendarle posegel tudi v vsebinska vprašanja pravnega položaja delavcev.27 Zastavlja se vprašanje kriterijev za določitev, katera vprašanja resnično sodijo v ZUTD, katera pa v ZDR, kar pomeni lahko tudi dilemo nomo- tehnične narave. Vprašanje je, ali bo sprejeta ureditev nekaterih pravic delavcev v ZUTD zadoščala, ali pa bi jih vendarle kazalo v ZDR natančneje in bolje urediti. Zakonodajalec je želel z zakonom preprečiti nekatere kršitve, ki so jih ugotavljali v praksi, vendar je dejstvo, da je zakon ostal na ravni splošnosti in je ureditev v posameznih elementih pomanjkljiva ali nejasna. Za uveljavitev načela enakega obravnavanja delavcev, zaposlenih pri agencijah, je glede na besedilo prve ali- nee prvega odstavka 165. člena mogoče samo sklepati, da naj bi načelo v RS veljalo širše glede vseh delovnih pogojev in ne samo osnovnih delovnih pogojev, ki jih zakon tudi ni opredelil. Tudi glede drugega odstavka 165. člena in njegove interpretacije dopuščam, da se bodo v praksi pojavljali problemi. Glede ureditve obravnavane oblike opravljanja dela je verjetno dopustna splo- šna ugotovitev, da zaradi sprejete Direktive 2008/104/ES ne bo treba v temeljih spreminjati ureditve v ZDR. Pa vendarle prikaz namena in vsebine direktive kot tudi nekaterih stališč glede njene interpretacije nakazuje, da bi primerno, glede na napovedan sprejem novega ZDR, potrebno pozornost posvetiti podrobnostim 26 Zagotavljanje začasnega dela preko agencij je dopustila novela zakona o zaposlovanju in zava- rovanju za primer brezposelnosti leta 1998, pravni položaj delavcev, zaposlenih pri agencijah pa uredil ZDR leta 2002. 27 Glej zlasti 165. in 166. člen ZUTD. 157 Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES Članki / Articles v zvezi z nekaterimi vprašanji in njihovo ureditvijo v novem zakonu. Sama menim, da v krog takih vprašanj sodijo tudi: natančnejša opredelitev, za katere agencije in podjetja uporabnike velja ureditev - iz direktive, ponovno bi bilo treba preveriti opredelitve pojmov iz 163. člena ZUTD, - glede na začasno naravo napotitve delavca k uporabniku, bo treba biti pozoren - na predloge iz prakse, da naj zakon odpravi veljavno časovno omejitev opravljanja dela pri uporabniku kot jo določa 59. člen ZDR, glede na namen direktive, da vpliva na odpravljanje omejitev in prepovedi - uporabe dela preko agencij za zagotavljanje začasnega dela, se lahko zastavi vprašanje, ali je v skladu s tem namenom po vsebini zelo splošna določba četrte alinee drugega odstavka 57. člena ZDR, po kateri je prepovedana napotitev delavcev na delo k uporabniku »v drugih primerih, ki se lahko določijo s kolek- tivno pogodbo dejavnosti, če zagotavljajo večje varstvo delavcev ali…«; prav tako je lahko vprašljivo, ali bodo lahko neomejen čas veljali pogoji za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev po 164. členu ZUTD, določbe tako ZUTD kot tudi veljavnega ZDR, ki jih razlagamo kot določbe, s - katerimi je uzakonjeno načelo enakega obravnavanja delavcev, ki jih njihov delodajalec začasno napoti na delo k uporabniku, menim, da niso popolnoma v skladu z namenom direktive, ki poudarja, da morajo biti v času napotitve de- lovni pogoji napotenih delavcev vsaj takšni, kot bi bili pogoji, ki bi veljali, če bi jih konkreten uporabnik neposredno zaposlil na istem delovnem mestu,28 z zahtevami direktive glede upoštevanja števila delavcev, ki začasno delajo pri - uporabniku, pri oblikovanju predstavniških organov tako pri agencijah kot tudi pri uporabnikih, bo treba uskladiti zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju. Našteta vprašanja prav gotovo niso edina, ki so aktualna pri usklajevanju doma- čega prava z obravnavano direktivo. Dopuščam, da bi bilo treba de lege ferenda upoštevati še nekatera druga, še posebej zato, ker smo doslej lahko pogosto sli- šali, da v praksi delavci, zaposleni pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela, pogosto delajo pod veliko slabšimi pogoji od tistih, ki veljajo za delavce, zaposlene pri uporabnikih, kar ne more prispevati k uresničevanju ciljev direktive. 28 Takšno širše razumevanje načela je pomembno takrat, ko neke pravice ne ureja noben obvezujoči pravni akt in je lahko predmet le individualnega pogajanja. Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv Direktive 2008/104/ES 158 Članki / Articles LITERATURA: Bečan e tal., Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008. Commission Staff Working Document »Guide to the application of the European Union rules on state aid, public procurement and internal market to services of general economic interest, and in particular to social services of general interest, SEC(2010) 1545 final, 7.12.2010. Countouris, N. In R. Horton, The Temporary Agency Work Directive: Another Broken Promise?, Industrial Law Journal, Vol.38, No. 3/2009, str. 328-338. Evju, S. in T. Novitz, The evolving regulation:dynamics and consequences, FORMULA, Working paper, No. 33(2012), University of Oslo. Proposal for the Directive of the European Parliament anf the Council on working conditions for temporary workers, Explanatory Memorandum, COM/2002/0149 final-COD 2002/0072. Report, Expert Group, Transposition of Directive 2008/104/EC on Temporary agency work, European Commission, Employment, Social Affaits&Inclusion, Unit B2, Labour Law, August 2011. Robin-Olivier, S., A French Reading of Directive 2008/104 on Temporary Agency Work, European Labour Lw Journal, Vo. 1, No. 3/2010, str. 398-405. Rönnmar, M., The Regulation of Temporary Agency Work in Sweden and the Impact of the (2008/104/EC) Directive, European Labour Law Journal, Vol. 1, No. 3/2010, str. 422-429. Schlachter, M., Equal Treatment for Transnational Temporary Agency Workers?, FORMULA, Working paper, No. 32(2012). 159 Polonca Končar: Ureditev zagotavljanja začasnega dela in vpliv direktive 2008/104/ES Članki / Articles REGULATION OF TEMPORARY WORK AND THE IMPACT OF THE DIRECTIVE 2008/104/EC Polonca Končar* SUMMARY According to the Commission and its Communication on the Social Agenda cov- ering the period up to 2010 and the European Council, new forms of work or- ganisation and a greater diversity of contractual arrangements for workers and businesses should better reconcile flexibility and job security and create more and better jobs. Temporary agency work is one of the so-called new forms of work organisation. The share of temporary work in Europe has been increasing steadily, but the growth of this form of work is very uneven in the EU member states. In addition to the considerable differences in the use of temporary agency work, the differ- ences in the legal situation and the working conditions of temporary agency work- ers within the EU have to be taken into consideration. The Directive on temporary agency work, adopted in 2008 was on one hand aimed to improve the quality of the temporary agency work and to establish protection and rights for temporary workers in accordance with the social policy aims by ensuring the principle of equal treatment, on the other hand, the Directive is oriented towards the elimina- tion of the existing restrictions and limitations to the use of temporary work and improvement of the functioning of the labour market at the EU level. Legal framework for the use of the temporary agency work was integrated into the Slovenian labour law system by the Employment Relationships Act from 2002, and amended in 2007. The Act has been interpreted in the way that it is based on the principle of equal treatment. The majority of other issues covered by the Directive are also included in the legal framework. For this reason, a very gen- eral statement would be possible, namely that the Directive is not likely to have a revolutionary impact on the Slovenian law. However, a more detailed comparison of the requirements set down by the Directive with the current legislation shows that in the future some alterations in the regulation will be required. * Polonca Končar, PhD, Professor at the Faculty of Law, University of Ljubljana, Slovenia. polonca.koncar@pf.uni-lj.si 160 161 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII ČEZMEJNO OPRAVLJANJE STORITEV AGENCIJ ZA ZAČASNO ZAPOSLOVANJE V OKVIRU EU Tanja Pirnat* UDK: 331.53.07:331.556.4 Povzetek: V prispevku je prikazan položaj delavcev in delodajalcev v pri- meru, ko se delo delavca zagotavlja čezmejno. V ta okviru sodijo deloda- jalci, ki opravljajo storitve v drugi državi, kot imajo sedež, in delodajalci, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev uporabniku (agencije za začasno zaposlovanje) v drugo državo. V okviru EU položaj napotenih delavcev ureja Direktiva 96/71/ES, ki je inkorporirana v slovensko zako- nodajo s tega področja. Ključne besede: prost pretok storitev - čezmejno opravljanje storitev - agencije za začasno zaposlovanje - napoteni delavci THE CROSS-BORDER PROVISION OF SERVICES BY TEMPORARY EMPLOYMENT AGENCIES WITHIN THE EU Abstract: The paper presents the situation of workers and employers in cases where the work of the worker is provided across borders. This con- text includes employers who perform services (with their own workers) in a country other than the country where their head office is located, as well as employers who perform the activity of providing the work of the workers to another user and which can in short be labeled as temporary employment agencies. Key words: freedom of services - cross-border provision of services - tem- porary employment agencies - posted workers * Tanja Pirnat, magistrica pravnih znanosti, strokovna sodelavka na Višjem delovnem in socialnem sodišču. tanja.pirnat@sodisce.si Tanja Pirnat, LL.M., judicial consultant, Higher Labour and Social Court, Slovenia Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU 162 Članki / Articles 1. UVOD V današnjem svetu in v Evropski uniji, v kateri je vzpostavljen (se vzpostavlja) no- tranji trg s prostim pretokom blaga, oseb, storitev in kapitala, delavci odhajajo iz »svoje« države v »drugo« državo med drugim z namenom opravljanja dela oziroma zaposlitve. Meje pa prehajajo tudi na drugi podlagi, na podlagi napotitve deloda- jalca, ki opravlja storitve v drugi državi kot je država, v kateri ima sedež, ali pa kot agencija za začasno zaposlovanje nudi delo pri sebi zaposlenih delavcev upo- rabniku, ki je v drugi državi. Te agencije za začasno zaposlovanje so še posebej pomembne, saj prispevajo k fleksibilnosti trga dela. Napotitev delavcev iz ene države na delo v drugo državo predstavlja stičišče dveh področij, ki zasledujeta neredko nasprotujoče si cilje: socialne cilje glede pravic delavcev na eni in ekonomske cilje na drugi strani. Položaj (pravice in obvezno- sti) čez mejo napotenih delavcev ureja na nivoju EU Direktiva 96/71/ES.1 Zakon o delovnih razmerjih (ZDR)2 v 211. in 212. členu ureja položaj v tujino napotenih delavcev, v 213. členu pa ZDR določa pravice delavcev, ki opravljajo delo na podlagi napotitve tujega delodajalca v Republiki Sloveniji. Položaj oz. obvezno- sti delodajalcev, ki opravljajo čezmejne storitve, in agencij za začasno zaposlo- vanje urejata Zakon o zaposlovanju in delu tujcev (ZZDT-1)3 in Zakon o urejanju trga dela (ZUTD).4 Oba zakona sta se začela uporabljati v letu 2011, sprejeta pa sta bila med drugim tudi zaradi uskladitve z zakonodajo oziroma zahtevami EU in zaradi odprave administrativnih ovir. Izvajanje storitev z napotenimi delavci je po novem celovito urejeno v ZZDT-1, pri čemer se nanaša tako na delavce, ki so na- poteni iz območja EU kot iz drugih, tj. »tretjih« držav. V ZUTD je urejeno področje agencij za začasno zaposlovanje, slovenskih in tistih z območja EU. Zaposlitvene agencije iz »tretjih« držav nimajo možnosti, da bi čez mejo v Republiko Slovenijo napotile svoje delavce. V tem prispevku se bom omejila na situacije, v katerih se delo delavcev zagota- vlja čezmejno, torej v zvezi z delodajalci, ki zagotavljajo delo delavcev drugemu uporabniku, ki ima sedež oziroma posluje v drugi državi. Ne bom se omejila le na agencije za začasno zaposlovanje, ampak bom prikazala tudi položaj drugih delodajalcev, ki opravljajo čezmejne storitve z napotitvijo delavcev, in pri njih za- 1 UL L 18 z dne 21. januarja 1997. 2 Uradni list RS, št. 42/02 in nadaljnji. 3 Uradni list RS, št. 26/11. 4 Uradni list RS, št. 80/10. 163 Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU Članki / Articles poslenih delavcev. Glede slovenske ureditve bom nakazala tudi ureditev, ki velja za opravljanje storitev čez mejo izven okvirov EU, Evropskega gospodarskega prostora (Norveška, Islandija, Liechtenstein) in Švicarske konfederacije. Poleg držav članic EU velja načelo prostega pretoka oseb/storitev tudi z državami EGP in s Švicarsko konfederacijo, zato so delodajalci oz. delavci iz teh držav načeloma v enakem položaju kot tisti, ki prihajajo iz držav članic EU. 2. PROST PRETOK STORITEV V EU V nasprotju z delavci, ki prehajajo iz ene države članice v drugo z namenom za- poslitve (pa tudi bivanja, šolanja, upokojitve) v okviru prostega gibanja oseb, kot je določeno v prvem odstavku 45. člena Pogodbe o delovanju Evropske Unije (PDEU),5 urejanje položaja napotenih delavcev sodi na področje prostega pre- toka storitev.6 Poleg prostega gibanja oseb, blaga in kapitala morajo države članice zagotoviti prosto opravljanje storitev na notranjem trgu. Prvi odstavek 56. člena PDEU (prvi odstavek 49. člena PES) določa, da so prepovedane omejitve te svoboščine za vse državljane EU, ki imajo sedež oziroma prebivališče v državi članici, ki ni hkrati država članica, v kateri ima sedež oziroma prebivališče subjekt, prejemnik storitev.7 Iz določbe 57. člena PDEU (50. člen PES) izhaja, da gre za storitve, kadar se te praviloma opravljajo za plačilo in kolikor jih ne urejajo določbe o prostem pretoku blaga, kapitala in oseb. Po tretjem odstavku 57. člena PDEU (brez poseganja v 5 UL C št. 115 z dne 9. maja 2008 in UL C št. 325 z dne 30. novembra 2009 (popravki). Določba je vsebinsko enaka prejšnjemu prvemu odstavku 39. člena Pogodbe o Evropski skupnosti (PES). Ob doslej največji širitvi EU v letu 2004, ko so bili sprejeti ukrepi (prehodna obdobja) z omejitva- mi glede prostega pretoka oseb, ni bilo uveljavljenih omejitev na področju svobode opravljanja storitev. To pomeni, da so državljani novih držav članic lahko vstopali na trg dela v starih državah članicah »skozi zadnja vrata« preko čezmejnega opravljanja storitev (tako v: De Vos, str. 358). 6 Po tradicionalnem konceptu so izvajalca storitev v okviru čezmejnega dela lahko spremljali le posamezni posebno usposobljeni in/ali zaupni delavci. V Knez, Hojnik, str. 101. Da se z izvajalcem storitev lahko v okviru prostega pretoka storitev gibljejo vsi njegovi delavci, je prvič presodilo Sodišče EU v zadevi Rush Portuguesa (saj je takšna opredelitev nujna za prepre- čitev diskriminacije), vendar je to pravilo omejilo na področje gradbeništva in javnih del (odstavek 12 sodbe). 7 Določba 56. člena PEU ima po sodni praksi Sodišča EU tako vertikalni kot horizontalni neposre- dni učinek, kar pomeni, da se lahko nanjo posamezniki neposredno sklicujejo tako v odnosu do subjektov javnega kot zasebnega prava. Več v Grilc, Ilešič, str. 109. Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU 164 Članki / Articles določbe poglavja o pravici do ustanavljanja) lahko ponudnik, da zagotovi storitev, začasno izvaja svojo dejavnost v državi članici, v kateri se ta storitev opravlja, pod enakimi pogoji, kakšne ta država predpisuje svojim državljanom.8 Dokler omejitve svobode opravljanja storitev niso odpravljene, po 61. členu PDEU (54. člen PES) uporablja vsaka država članica omejitve brez diskriminacije glede na državljanstvo ali prebivališče za vse osebe, ki storitve opravljajo. Te določbe o prostem opravljanju storitev se po 58. členu PDEU (51. člen PES) ne uporabljajo za opravljanje prevoznih storitev (le te urejajo določbe o prevozu) niti za bančne in zavarovalniške storitve (katerih liberalizacija se izvaja glede na liberalizacijo kapitala). 56. člen PDEU predstavlja temelj za opravljanje vseh vrst čezmejnih storitev - tudi tistih, ki se izvajajo z napotitvijo delavcev. Svoboda opravljanja storitev neredko zajema tudi pretok delavcev. Položaj teh, napotenih delavcev ureja na nivoju EU Direktiva 96/71/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (v nadaljevanju Direktiva), ki je bila sprejeta z izhodiščem, da se nivo varstva pravic delavcev med posameznimi državami članicami precej razlikuje. V kolikor bi se v času napotitve delavca na delo v drugo državo članico še naprej uporabljajo pravo matične države z nižjim nivojem varstva pravic delavcev, bi to imelo za posledico konkurenčno prednost tujega izvajalca storitve pred domačimi ponudniki storitev (nelojalna konkurenca).9 3. DIREKTIVA 96/71/ES 3.1. Veljavnost Direktive Določbe te Direktive imajo prednost pred določbami kasnejše Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta o storitvah na notranjem trgu 8 Ponudnik storitev v drugi državi članici ni zavezan izpolnjevati obveznosti kot tisti, ki želi v tej državi začeti opravljati dejavnost (zadeva Säger, odstavek 13), oziroma kot je reklo Sodišče EU v zadevi Van Binsbergen, dejstvo, da ponudnik storitev »čez mejo« v drugi državi članici ni trajno (ampak le začasno, z namenom, da storitev opravi), pomeni, da ni v celoti podvržen (profesionalnim) pra- vilom, ki v tej državi (gostiteljici) veljajo ( sodba v zadevi Van Binsbergen, odstavek 22 sodbe). 9 Za presojo pravic in obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi se po pravilu v Rimski konvencija o pravu, ki se uporabi za pogodbena obligacijska razmerja (UL L 266 z dne 9. oktobra 1980), v kolikor si stranki ne izbereta prava, uporabi pravo države v kateri se delo pretežno opravlja (načelo lex loci laboris), to pa je pravo države članice, iz katere napoteni delavec »izvira«. 165 Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU Članki / Articles (3.1. člen direktive),10 ki je usmerjena k odpravi ovir za uveljavitev enega izmed temeljnih ciljev EU, to je prostega pretoka storitev med državami članicami. Zagotavljanje minimalnih pravic delavcem, ki jih napotujejo delodajalci, tudi agenci- je za začasno zaposlovanje na območje druge države članice v okviru čezmejnega opravljanja storitev, ureja Direktiva 96/71/ES, po kateri morajo biti delavcem, ne glede na to, da njihovo delovno razmerje ureja pravo »domače« države članice, zagotovljeni minimalni pogoji za delo in zaposlitev, kot so urejeni z nacionalnimi predpisi ali s splošno veljavnimi kolektivnimi pogodbami v državi članici, kjer se delo opravlja.11 Direktiva se, kot določa v 1. členu, uporablja za delodajalce, ki: a) napotijo delavce na ozemlje katere od držav članic na lasten račun in pod la- stnim vodstvom na podlagi pogodbe, sklenjene med podjetjem, ki je delavce napotilo, in pogodbenico, kateri so storitve namenjene, b) napotijo delavce v ustanovo ali podjetje, ki je v lasti skupine na ozemlju katere od držav članic, c) kot podjetje ali agencija za začasno delo posredujejo delo delavca podjetju uporabniku s sedežem ali dejavnem na ozemlju katere od držav članic. Ne uporablja se za posadke podjetij trgovske mornarice. V 1.4. členu Direktiva vzpostavlja načelo, da podjetja s sedežem v državi, ki ni članica, ne smejo biti obravnavana bolj ugodno kot podjetja s sedežem v kateri od držav članic. Za namene te Direktive je po 2.1. členu napoteni delavec tisti delavec, ki za omejen čas opravlja delo na območju države članice, ki ni država članica, v kateri običajno dela. Sicer pa se, kot je določeno v drugem odstavku istega člena Direktive, za opredelitev delavca uporablja opredelitev, kot velja v zakonodaji države članice, na katere ozemlje je delavec napoten.12 10 UL L 376/36 z dne 27. decembra 2006. Stališče, da Direktiva 96/71/ES prevlada, izhaja tudi iz obrazložitve Sodišča EU v zadevi Komisija EU proti Luksemburgu (2008, odstavek 23). 11 Stališče, da se lahko uporabi delovno pravo države članice gostiteljice (v kateri se opravlja delo), ki je temeljno pravilo Direktive, je že pred tem zavzelo Sodišče EU v primeru Rush Portuguesa (odstavek 18). Razlika, ki jo je uvedla Direktiva, je v tem, da se glede minimalnih pogojev za delo/zaposlitev, ki so v Direktivi taksativno navedeni, pravo države gostiteljice mora uporabiti. 12 V vlogi napotenega delavca lahko nastopajo ne le državljani EU, ampak tudi državljani tretjih držav, če izpolnjujejo pogoj, da v državni članici, iz katere so napoteni, bivajo in delajo zakonito. Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU 166 Članki / Articles 3.2. Pravice po Direktivi Kot je določeno v 3. členu Direktive, morajo države članice zagotoviti, da so napotenim delavcem zagotovljeni minimalni pogoji za delo in zaposlitev, kot ve- ljajo v državi članici, v kateri se delo opravlja, in so urejeni z zakonom ali drugim predpisom in/ali s kolektivnimi pogodbami ali arbitražnimi odločbami s splošno veljavnostjo. Kot določa 3.8. člen Direktive, to pomeni kolektivne pogodbe ali ar- bitražne odločbe, ki jih morajo spoštovati vsa podjetja na zadevnem geografskem področju in poklicu ali panogi. Državam članicam, ki minimalnih pogojev za delo/zaposlitev nimajo urejenih v za- konu ali v drugem državnem predpisu in tudi nimajo sistema za razglasitev kolek- tivnih pogodb ali arbitražnih odločb za splošno veljavne, daje Direktiva možnost, da opredelijo pogoje za delo in zaposlitev (1) v kolektivnih pogodbah ali arbitražnih odločbah, ki imajo splošen učinek za vsa podobna podjetja na zadevnem geo- grafskem območju in poklicu/panogi, ali (2) v kolektivnih pogodbah, sklenjenih med najbolj reprezentativnimi organizacijami delodajalcev in delavcev na nacio- nalni ravni, ki se jih uporablja na ozemlju celotne države. Če pa država gostiteljica nima določenih pogojev za delo in zaposlitev kot predvideva Direktiva (v zakonu, kolektivni pogodbi, arbitražni odločbi ...), potem tuji ponudnik storitev ni dolžan upoštevati takšnih pogojev, kot je navedlo Sodišče EU v primeru Laval.13 V tej zadevi je Sodišče EU še poudarilo, da države članice nimajo možnosti, da bi izvajanje storitev na svojem ozemlju omejevale z zahtevo po upoštevanju pogo- jev dela in zaposlitve, ki presegajo nivo minimalne zaščite iz 3.1. člena Direktive. Lista zadev iz 3.1. člena Direktive, ki je navedena v nadaljevanju, po presoji sodi- šča predstavlja zaprti krog (numerus clausus) pogojev za delo in zaposlitev, ki jih sme država gostiteljica naložiti v spoštovanje tujim izvajalcem storitev. Z natančno opredelitvijo pravic, ki veljajo za napotene delavce, je torej vnaprej natančno do- ločen obseg varstva napotenih delavcev.14 Direktiva se, kot določa 3.1. člen, nanaša na naslednje pogoje za delo in zaposlitev: a) maksimalni delovni čas in minimalni počitek, 13 Sodba SEU v zadevi Laval, odstavek 80. 14 Takšno, strogo stališče je bilo potrjeno še v zadevi Rüffert, kjer je Sodišče EU presodilo, da kolektivna pogodba, ki zavezuje le del sektorja na določenem geografskem območju, ne more določati minimalne urne postavke, ki bi jo bilo treba zagotoviti napotenim delavcem (Sodba SEU v zadevi Rüffert, odstavek 35). 167 Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU Članki / Articles b) minimalni plačani letni dopust, c) minimalna urna postavka, tudi za nadurno delo (ta točka se ne uporablja za programe dodatnega kolektivnega pokojninskega zavarovanja; koncept mi- nimalne urne postavke je opredeljen z nacionalno zakonodajo in/ali prakso države članice, na ozemlje katere je delavec napoten, pri čemer se posebni dodatki, ki so izplačani za napotitev, štejejo za del minimalne plače, razen če so namenjeni kritju dejanskih stroškov, kot določa 3.7. člen Direktive),15 d) pogoji za posredovanje dela delavcev, zlasti kadar gre za delavce, ki jih zago- tovijo agencije za začasno delo, e) zdravje, varnost in higiena pri delu, f) varnostni ukrepi glede pogojev za delo in zaposlitev za noseče ženske ali žen- ske, ki so pred kratkim rodile, za otroke in mlade, g) enako obravnavanje moških in žensk in druge določbe o nediskriminiranju. Nekateri pogoji za delo in zaposlitev se ne uporabljajo za opravljanje storitev osnovne montaže/prve vgradnje, če je ta sestavni del pogodbe o dobavi blaga in je nujna, da se dobavljeno blago pripravi za uporabo (pod pogojem, da to opra- vljajo usposobljeni delavci/strokovnjaki dobavitelja in da napotitev ne traja več kot osem dni - izključeni sta določbi o letnem dopustu in minimalni plači). Izključitev ne velja za področje gradbeništva. Po posvetovanju s socialnimi partnerji ali v skladu z nacionalno zakonodajo in pra- kso se lahko izključijo še nekatere določbe o pogojih za delo/zaposlitev: če napotitev ne traja več kot en mesec: za določbi o letnem dopustu in delov- - nem času; če je obseg dela, ki ga je treba opraviti, zanemarljiv: za isti določbi. Ta določba - ne velja za agencije za začasno zaposlovanje. Kot določa Direktiva v 3.7. členu, dosedanje določbe 3. člena ne onemogočajo uporabe za delavce ugodnejših pogojev za delo in zaposlitev. Takšna določba, 15 V zvezi s to določbo Direktive in minimalne urne postavke je Sodišče EU v zadevi Komisija proti Zvezni republiki Nemčiji (2004) ugotovilo, da država članica s tem, ko dopolnil in dodatkov, ki jih je izplačeval delodajalec napotenim delavcem (dodatki za kakovost in dodatki za umazana, težavna ali nevarna dela), ni upoštevala kot sestavnih delov minimalne plače, ni izpolnila obve- znosti iz Direktive (Sodba SEU v tej zadevi, odstavek 43). V zadevi Arblade in Leloup je Sodišče EU še navedlo, da plačila delodajalca v sklad za njegove delavce v državi gostiteljici ni mogoče opravičiti, če to plačilo delavcem ne daje nobenih pravic do prejemkov socialne varnosti (šlo je za plačilo prispevkov za »neugodne vremenske pogoje« in »zvestobo«, glej: Sodbo SEU v zadevi Arblade in Leloup, odstavek 52). Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU 168 Članki / Articles da se sme (mora?) uporabiti za delavce ugodnejše pogoje, je skladna z načelom in favorem laboratoris. Delavcem je treba zagotavljati enak (ali morda višji) nivo pravic le v zvezi s pra- vicami (pogoji za delo in zaposlitev), ki so navedene v Direktivi, ne pa širše, saj Direktiva v 3.11 členu glede drugih pogojev dopušča ureditev, ki je enaka za do- mače in napotene delavce, le pod pogojem, da gre za predpise na področju jav- nega reda.16 Besedno zvezo »predpisi na področju javnega reda« sta ob sprejetju Direktive Komisija in Svet razložila kot zavezujoče predpise, od katerih ni dovo- ljeno odstopanje in ki v skladu s svojim značajem in namenom izpolnjujejo nujne zahteve javnega interesa. Pri tem pa je, kot je opredelilo Sodišča EU, predvsem v primeru Komisije proti Luksemburgu (2008),17 država članica (izjemno) omeje- na pri tem, da bi preširok krog predpisov (ali vse predpise) označila kot prisilne. Takšno ravnanje se šteje za odstop od svobode opravljanja storitev, temeljnega načela PDEU, saj nalaganje dodatnih obveznosti, odvrača podjetja s sedežem v drugi državi članici od svobodnega opravljanja storitev.18 Obveznost za tujega ponudnika storitev v zvezi z zagotavljanjem pogojev za delo in zaposlitev napotenim delavcem je lahko utemeljena le, če gre za dejansko za- gotavljanje določenih koristi delavcev. Drugačnih omejitev oziroma zahtev države članice v razmerju do tujih ponudnikov storitev se ne more utemeljevati na primer na podlagi zaščite domačega trga ali preprečitve motenj na trgu dela; napoteni delavci, ki čezmejno opravljajo določene storitve, v državi gostiteljici ne vstopa- jo na trg dela, ampak se po opravljenem delu vrnejo v matično državo članico. Tudi morebitne omejitve zgolj administrativne narave niso dopustne, saj bi lahko 16 Izjema velja tudi za pogoje za delo in zaposlitev, ki so opredeljeni v kolektivnih pogodbah/arbitražnih odločbah v zvezi z drugimi dejavnostmi, ki so navedene v prilogi Direktive (gre za vsa gradbena dela v zvezi z gradnjo, popravili, vzdrževanjem, spreminjanjem ali rušenjem zgradb, pri čemer so v nadaljevanju posamezna dela primeroma našteta). 17 Sodišče EU je v tej zadevi presodilo, da je treba izjemo iz 3.10. člena Direktive, ki širi uporabo domačega prava gostiteljice tudi na primere, ki niso taksativno našteti v 3.1. členu Direktive, (kot velja za vse izjeme) razlagati ozko. Za uspešno sklicevanje na izjemo je med drugim treba dokazati, da je omejevalni ukrep primeren za dosego želenega cilja v javnem interesu in da je tudi sorazmeren. (odstavek 29, 31). Sporočilo Sodišča EU je jasno: pooblastila, ki je dano v 3.10 člena Direktive, države članice ne smejo neomejeno širiti, pri njegovi uporabi pa so dolžne spoštovati temeljne svoboščine ter namen, ki ga zasleduje Direktiva. 18 K prikazanemu stališču bi dodala le pomislek, ali niso vse določbe nacionalne zakonodaje, ki ščitijo delavca kot šibkejšo stranko delovnega razmerja, v javnem interesu in kot take prisilne. Sicer pa je v literaturi zaslediti več kritik stališč Sodišča EU v tej zadevi (Komisija ES proti Luksemburgu, 2008), pa tudi v zadevah Laval in Rüffert. Na primer v Kresal Šoltes, str. 613 ali Tičar, str. 29. 169 Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU Članki / Articles odvračale tuje ponudnike storitev od čezmejnega opravljanja dejavnosti.19 Kot iz- haja iz prakse Sodišča EU, je na primer dopustno, da država članica, v kateri se izvaja storitev, zahteva neko izjavo/prijavo od delodajalca, izvajalca storitve (tak ukrep je sorazmeren in ne omejuje prostega pretoka storitev, v kolikor gre le za posredovanje informacij in se ne zahteva odločanje/dovoljenje države članice, v kateri se storitev opravlja).20 V zvezi s tako imenovanimi agencijami za začasno zaposlovanje, torej delodajalci, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, je v 3.9. členu Direktive določeno, da lahko države članice predvidijo, da morajo podjetja s sedežem v kateri od držav članic, ki v okviru čezmejnega opravljanja storitev napotijo delavce na ozemlje druge države članice, delavcem zajamčiti pogoje za delo/zaposlitev, ki se uporabljajo za začasno zaposlene delavce v državi članici, v kateri se izvaja delo. To pomeni, da se lahko določi, da veljajo za to kategorijo napotenih delavcev enaki pogoji, kot veljajo za domače, s strani agencij za zača- sno zaposlovanje napotene delavce.21 3.3. Ostale določbe Direktive Določba 4. člena Direktive nalaga državam članicam, da za potrebe izvajanja te direktive določijo enega ali več uradov za sodelovanje in da poskrbijo za njihovo sodelovanje. Poleg tega naj sprejmejo ustrezne ukrepe, da so informacije o po- gojih za delo in zaposlitev vsesplošno dostopne.22 O tem morajo uradno obvestiti vse druge države članice in Komisijo. 19 V De Vos, str. 365, 366. 20 Komisija ES proti Luksemburgu (2004, odstavek 31). V zadevi Arblade in Leloup je Sodišče EU tudi navedlo, da učinkovito varstvo delavcev lahko vsebuje zahtevo, da se nekateri dokumenti vodijo na javno dostopnem kraju, da se omogoči nadzor (odstavek 61), da pa to ne more opravičiti vodenja dveh sklopov dokumentov (odstavek 64), ampak zadošča, če podjetje, ki opravlja storitve »čez mejo«, predloži kopije dokumentov, ki se zahtevajo po pravu njegove matične države članice (šlo je za pravilnik o delu, posebno kadrovsko evidenco in posamične obračune za vsakega napotenega delavca - odstavek 66). Podobno velja za zahtevo po hrambi dokumentov: le če je nujna zaradi nadzora nad spoštovanjem zakonodaje in če je zahteva sorazmerna (odstavek 74, 75). 21 Končar, str. 33. Pri tem velja omeniti še kasnejšo Direktivo 2008/104/ES Evropskega parlamenta in Sveta o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela (L 327/9 z dne 5. decembra 2008), ki zelo poudarja načelo enakega obravnavanja v zvezi s pogoji dela med delavci uporabnika in delavci, katerih delo posredujejo uporabniku agencije za začasno zaposlovanje. 22 Na evropskem nivoju je spletna stran za napotene delavce: http://ec.europa.eu/social/main. jsp?catId=157&langId=en (7. 3. 2012). Da morajo biti informacije za delodajalce, ki želijo s Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU 170 Članki / Articles Določba 5. člena Direktive državi članici nalaga, da sprejme ustrezne ukrepe za primere nespoštovanja njenih določb. V tem okviru naj zagotovi zlasti, da so delavcem in/ali njihovim zastopnikom na voljo primerni postopki za uveljavljanje pravic. Posamezni ukrepi, ki jih določi država članica, so stvar notranjega prava, pomembno je le, da so ti ukrepi na eni strani sorazmerni, na drugi strani pa pristni in s preprečevalnim učinkom. Zagotovljeno mora biti tudi sodno varstvo.23 Glede sodne pristojnosti je v 6. členu Direktive še določeno, da je za uveljavitev pravice do pogojev za delo in zaposlitev po 3.1. členu Direktive mogoče v državi članici, na katere ozemlje je ali je bil delavec napoten, začeti sodni postopek (ne da bi to vplivalo na pravico do sprožitve sodnega postopka v drugi državi članici na podlagi obstoječih mednarodnih konvencij o sodni pristojnosti). 4. SLOVENSKA UREDITEV 4.1. Določbe, ki veljajo za delavce ZDR se od sprejema novele ZDR-A24 izrecno sklicuje na Direktivo 96/71/ES. Direktiva ni neposredno uporabljiva, kar pomeni, da se posamezniki v medseboj- nih razmerjih ne morejo neposredno sklicevati na njene določbe, ampak le na določbe ZDR, ki direktivo implementirajo.25 V 3. členu ZDR določa, da se uporablja za delovna razmerja med delodajalci, ki imajo sedež/prebivališče v Republiki Sloveniji, in pri njih zaposlenimi delavci (torej tudi delavci, ki jih takšen delodajalec napoti na delo k uporabniku). Poleg tega se svojimi delavci čezmejno opravljati storitve, dovolj natančne in dostopne, da se delodajalcu ne oteži odločitve o tem, katere obveznosti je dolžan spoštovati, je navedlo tudi Sodišče EU v zadevi Arblade in Leloup (odstavek 43). 23 Knez, Hojnik, str. 114. V zadevi Wolff & Müller GmbH, v kateri je šlo za vprašanje poroštvene odgovornosti delodajalca in uporabnika za plačilo minimalne plače delavcu, je Sodišče EU navedlo, da imajo države članice glede določitve načina in podrobnih pravil glede postopka za spoštovanje določb Direktive (konkretno določbe o zagotavljanju minimalne urne postavke) široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Pri tem morajo le spoštovati temeljne svoboščine EU (odstavek 30). 24 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-A); Uradni list RS, št. 103/07. 25 Direktive države članice, na katere so naslovljene, zavezujejo le glede cilja, ki ga je treba doseči, izbira metode in oblike za dosego tega cilja pa je prepuščena nacionalnim organom. Direktive niso na splošno in neposredno uporabljive (V Grilc, Ilešič, str. 87). 171 Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU Članki / Articles uporabljajo za delovna razmerja med tujimi delodajalci in delavci, če so sklenjena na podlagi pogodbe o zaposlitvi na območju Republike Slovenije. Za delavce, ki jih tuji delodajalec napoti na delo v Republiko Slovenijo na podlagi pogodbe o zaposlitvi po tujem pravu, se uporablja ta zakon v skladu z določbami, ki urejajo položaj delavcev, napotenih na delo v Republiko Slovenijo. Določbe, ki se nanašajo na položaj v Republiko Slovenijo napotenih delavcev, vse- buje 213. člen ZDR, ki v prvem odstavku določa, da delavec, ki ga tuji delodajalec napoti na začasno delo v Republiko Slovenijo na podlagi pogodbe o zaposlitvi po tujem pravu, opravlja začasno delo v Republiki Sloveniji pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo delo in zaposlovanje tujih državljanov. Delodajalec mu mo- ra zagotoviti pravice po predpisih Republike Slovenije in po določbah kolektivne pogodbe na ravni dejavnosti,26 ki urejajo: delovni čas, odmore in počitke, nočno delo (podobno kot točka a) 3.1. člena - Direktive), minimalni letni dopust (točka b), - plačo (točka c), - varnost in zdravje pri delu (točka e), - posebno varstvo delavcev (točka f) in - zagotavljanje enakopravnosti (točka g), če je to za delavca ugodneje. - ZDR govori le o plači (ne minimalni plači oziroma minimalni urni postavki), ki mora biti enaka za napotene delavce, kot je po predpisih Republike Slovenije in po določbah kolektivne pogodbe na ravni dejavnosti. V ZDR med pogoji tudi ni navedeno, da se upoštevajo »nacionalni« v državi gostiteljici veljavni pogoji za posredovanje dela delavcev, zlasti kadar gre za delavce, ki jih zagotovijo agen- cije za začasno zaposlovanje. Tudi sicer v ZDR v poglavju, ki ureja pogodbo o zaposlitvi med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, ni vsebovana določba, da velja ureditev položaja delavcev, ki delajo na podlagi takšne pogodbe o zaposlitvi, tudi za delavce, ki delajo na ozemlju Republike Slovenije prek agencij za začasno zaposlovanje s sedežem v državi članici EU. Možnost take ureditve dopušča deveti odstavek 3. člena Direktive.27 26 V tej določbi ZDR ne zahteva, da gre za kolektivno pogodbo s splošno dejavnostjo, kot je določeno v Direktivi (3.8. člen). 27 V Končar, str. 33. Avtorica se zavzema, da bi bilo treba določbo v obravnavanem smislu vnesti vsaj v poglavje o pogodbi o zaposlitvi med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku. V kolikor bi se izenačil položaj iz tujine (EU) Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU 172 Članki / Articles Zgoraj navedena določba z obveznostjo delodajalca je v določenih primerih iz- ključena. Gre za primere: začasnih začetnih del, ki so sestavni del pogodbe o dobavi blaga, ki ne trajajo - več kot osem delovnih dni in jih opravljajo strokovni delavci dobavitelja: ne uporablja se določba prejšnjega odstavka v delu, ki se nanaša na minimalni letni dopust in plačo (enako kot 3.1. člen Direktive), določba drugega odstavka tega člena se ne uporablja v delu, ki se nanaša na - plačo, če opravljanje začasnega dela napotenih delavcev ni daljše od enega meseca v posameznem koledarskem letu (uporabljeno pooblastilo iz 3.3. člena Direktive). Izključitev se ne uporablja za dejavnosti, ki so registrirane v okviru gradbeništva (enako kot po Direktivi). Prva dva člena tega poglavja, z naslovom »opravljanje dela v tujini in položaj delav- cev, napotenih na delo v Republiko Slovenijo« pa se nanašata na delavce, ki se zaposlijo (sklenejo pogodbo o zaposlitvi) v Republiki Sloveniji in ki jih delodajalec (začasno) napoti na delo v tujino. Po prvem odstavku 211. člena ZDR mora biti možnost, da se delavca napoti na delo v tujino, določena s pogodbo o zaposlitvi. Delavec lahko, kot določa drugi odstavek istega člena ZDR, v primeru obstoja opravičenih razlogov odkloni napotitev. Če pogodba o zaposlitvi ne predvideva možnosti dela v tujini, morata delodajalec in delavec skleniti novo pogodbo o zaposlitvi. Pogodba se lahko sklene za čas dokončanja projekta oziroma za čas dokončanja dela, ki ga napoteni delavec opravlja v tujini. Takšna pogodba o za- poslitvi mora poleg obveznih sestavin po tem zakonu vsebovati še določbe, ki ji določa 212. člen ZDR. napotenih delavcev z delavci, ki so zaposleni pri agenciji za začasno zaposlovanje (deloda- jalcu, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela drugemu uporabniku) v Republiki Sloveniji (in tukaj tudi opravljajo delo), bi to pomenilo, da za delavca (in uporabnika) v času dela veljajo določbe tega zakona in kolektivnih pogodb, ki zavezujejo uporabnika, kot tudi splošnih aktov uporabnika glede tistih pravic in obveznosti, ki so neposredno vezane na opravljanje dela (drugi odstavek 62. člena ZDR). Za oba delavca bi tudi veljala določba o upoštevanju višine plače/nadomestila plače v odvisnosti od dejanskega opravljanja dela pri uporabniku - glede na kolektivne pogodbe in splošne akte, ki zavezujejo uporabnika (drugi odstavek 60. člena ZDR). 173 Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU Članki / Articles 4.2. Določbe, ki veljajo za delodajalce, ki opravljajo storitve »čez mejo« Nov ZZDT-1, ki je razen nekaterih določb začel veljati 23. aprila 2011,28 v 17. toč- ki 4. člena opredeljuje čezmejno storitev kot storitev, ki jo v Republiki Sloveniji izvaja tuji delodajalec ali tujec na podlagi pogodbe s slovenskim delodajalcem ali fizično osebo. Tako gre za čezmejno storitev tudi pri delodajalcih s sedežem v drugi državi članici EU (EGP ali v Švicarski konfederaciji), ki želijo na območju Republike Slovenije opravljati storitve s svojimi delavci. V zvezi s prostim pretokom storitev je bistven prvi odstavek 16. člena ZZDT-1,29 ki določa, da lahko delodajalec, pravna ali fizična oseba s sedežem ali prebiva- liščem v državi članici EU, z delavci, zaposlenimi pri njem, ne glede na njihovo državljanstvo, v Republiki Sloveniji izvaja storitve brez delovnih dovoljenj (razen če mednarodna pogodba, ki zavezuje Republiko Slovenijo, določa drugače ali če državni zbor sprejme ukrepe iz tretjega odstavka 2. člena tega zakona).30 Enako je določeno v naslednjem odstavku 16. člena ZZDT-1 za fizične osebe (državljane članice EU). Tak delodajalec oziroma fizična oseba mora pred začetkom izvajanja storitve na predpisanem obrazcu pri zavodu (Zavodu RS za zaposlovanje) podati prijavo, kot zahteva 18. člen ZZDT-1. Zavod tudi vodi evidenco izvajalcev storitev (19. člen ZZDT-1).31 Podatki, ki jih mora navesti tuji delodajalec v obrazcu pred začetkom dela z na- potenimi delavci, se nekoliko razlikujejo glede na to, ali gre za pravno osebo s sedežem v EU ali za fizično osebo, državljana teh držav, ki opravlja storitve čez mejo. Posredujejo se na obrazcu, ki ga je predpisal minister, pristojen za delo, s Pravilnikom o vlogah in dokazilih v zvezi z zaposlovanjem in delom tujcev, ki niso vezane na trg dela (2. člen pravilnika).32 Podatke se sporoča ministrstvu, pristoj- nemu za delo, in davčnemu organu. 28 89. člen ZZDT-1. 29 Vsebinsko podobna ureditev, kot je v zvezi z opravljanjem čezmejnih storitev v okviru EU, je bila že v »starem« Zakonu o zaposlovanju in delu tujcev (ZZDT; Uradni list RS, št. 76/07 - uradno prečiščeno besedilo) v členih: 35d (izvajanje storitev brez delovnih dovoljenj), 35e (dolžnost delodajalca, da svojim napotenim delavcem v času izvajanja storitev v Republiki Sloveniji zagotovi pravice za napotene delavce, ki so določene v zakonu, ki ureja delovna razmerja), 35f (dolžnost delodajalca, da poda izjavo zaradi možnosti nadzora) in 36g (dolžnost hrambe dokumentov). 30 Gre za prehodno obdobje, ki ga Republika Slovenija ni uveljavljala, ali o uvedbi morebitnih var- nostnih ukrepov za zaščito trga dela. 31 Takšna ureditev je skladna z zahtevami Direktive in sodne prakse Sodišča EU. 32 Uradni list RS, št. 45/2011. Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU 174 Članki / Articles Določba 19. člena ZZDT-1 nalaga Zavodu RS za zaposlovanje - zaradi spremljanja stanja na trgu dela, statističnih ali znanstvenih namenov in za izvajanje pravice do uvedbe varnostne klavzule, kot jo omogoča tretji odstavek 2. člena ZZDT-1 - vo- denje evidence izvajalcev storitev. Način obdelave podatkov in evidence določa Pravilnik o obdelavi in posredovanju podatkov o tujcih, ki se zaposlijo ali delajo na ozemlju Republike Slovenije,33 izdan na podlagi pooblastila iz tretjega odstav- ka 19. člena ZZDT-1. Za delavce, ki so napoteni »čez mejo«, je pomembna določba 17. člena ZZDT-1, ki delodajalca zavezuje, da v času izvajanja storitev v Republiki Sloveniji svojim napotenim delavcem zagotovi pravice, določene v zakonu, ki ureja delovna raz- merja (v katerega so prenesene določbe Direktive 96/71/ES). Načelo prostega pretoka storitev velja tudi za slovenske delodajalce. Delodajalec s sedežem v Republiki Sloveniji lahko brez delovnih dovoljenj izvaja storitve v državah EU z delavci, zaposlenimi pri njem, ne glede na njihovo državljanstvo. Postopki, ki jih mora poznati slovenski delodajalec, ki izvaja storitve »čez mejo«, preden prične z izvajanjem storitev, so različni od države do države. Zato ima vsaka država urad za zvezo oziroma referenčne točke, kjer lahko tudi slovenska podjetja dobijo vse potrebne informacije.34 4.2.1. Izvajanje storitev z napotenimi delavci iz tretjih držav (izven EU) Za tujce, to je državljane oziroma fizične osebe in pravne osebe s prebivališčem/ sedežem v državi izven EU, v zvezi z izvajanjem storitev z napotenimi delav- ci veljajo določbe 38. do 41. člena ZZDT-1. Za takšne delodajalce, ki izvajajo čezmejne storitve z napotenimi delavci, veljajo strožja pravila. Kot določa prvi odstavek 38. člena ZZDT-1, lahko te storitve izvajajo s tržno priso- tnostjo (z napotitvijo svojih delavcev v organizacijsko enoto v Republiki Sloveniji) ali brez nje (z napotitvijo svojih delavcev v svojem imenu in za svoj račun na podlagi 33 Uradni list RS, št. 82/2011. 34 Seznam uradov za zvezo je naveden na http://www.mddsz.gov.si/si/delovna_podrocja/trg_dela_in_zaposlovanje/delovne_migracije/ prost_pretok/ (6. 3. 2012). Opisana ureditev je skladna z zahtevami, ki jih je iz zahteve tretjega odstavka 4. člena Direktive (po kateri vsaka država članica sprejme ustrezne ukrepe, da so informacije o pogojih za delo in zaposlitev vsesplošno dostopne) izpeljala Komisija EU. 175 Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU Članki / Articles pogodbe z naročnikom iz Republike Slovenije, kateremu so storitve namenjene), v skladu s predpisi Republike Slovenije in mednarodnimi pogodbami, ki zavezujejo Republiko Slovenijo. Od tega, za kakšen način opravljanja storitve gre, je odvisno, koliko časa se lahko za posameznega napotenega delavca pridobi dovoljenje za delo (za eno leto, za tri mesece znotraj enega leta).35 Te storitve lahko tuj delo- dajalec izvaja z delavci, ki so že najmanj eno leto zaposleni pri njem, kot določa nadaljnji tretji odstavek 38. člena ZZDT-1, na njegovo vlogo se izda dovoljenje za delo, vendar le, če še ni izkoriščena kvota delovnih dovoljenj. V zvezi s pravicami napotenih delavcev peti odstavek 38. člena ZZDT-1 določa, da mora v času izvajanja storitev na ozemlju Republike Slovenije tuji delodajalec svojim napotenim delavcem zagotavljati najmanj minimalne pravice v zvezi z delovnim časom, odmori in počitki, nočnim delom, minimalnim letnim dopu- stom, plačo, varnostjo in zdravjem pri delu ter posebnim varstvom delavcev po določbah zakona, ki ureja delovna razmerja, in po določbah kolektivnih pogodb, ki veljajo na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Razen glede obveznosti delodajalca, da delavcem zagotavlja plačo po slovenskih predpisih, je ta določba enaka 213. členu ZDR. 4.3. Določbe, ki veljajo za tuje agencije za začasno zaposlovanje (s sedežem v EU) ZUTD je začel veljati 27. oktobra 2010, uporabljati pa se je začel (razen nekate- rih določb) 1. januarja 2011.36 Iz določbe 1. člena ZUTD izhaja, da ta zakon ureja ukrepe države na trgu dela, med drugim tudi področje zagotavljanje dela delavcev drugemu uporabniku. Na podlagi pooblastila iz tega zakona je minister, pristojen za delo izdal Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delav- cev drugemu uporabniku in načinu sodelovanja delodajalca z Zavodom Republike Slovenije za zaposlovanje.37 Ta pravilnik določa oziroma ureja: (1) kadrovske, pro- storske, organizacijske in druge pogoje, ki jih mora izpolnjevati delodajalec, ki zagotavlja delo delavcev drugemu uporabniku, v času opravljanja te dejavnosti, 35 39. in 40. člen ZZDT-1. Posebna ureditev je predvidena tudi za izjemne primere (ko je storitev posebnega pomena za državo), saj se takšna storitev lahko opravlja daljši čas (šesti odstavek 38. člena ZZDT-1). 36 195. člen ZUTD. 37 Uradni list RS, št. 106/10. Ta pravilnik določa pogoje za delovanje zaposlitvenih agencij, pa tudi način prijave v register/evidenco in način sodelovanja z Zavodom RS za zaposlovanje. Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU 176 Članki / Articles (2) postopek vpisa v register oziroma v evidenco, trajanje vpisa in druga vprašanja povezana z vpisom in (3) način sodelovanja delodajalca z Zavodom RS za zapo- slovanje in način poročanja delodajalca ministrstvu, pristojnemu za delo.38 ZUTD v 163. členu definira delodajalca, ki zagotavlja delo delavcev drugemu uporabniku, delavca, zaposlenega pri delodajalcu, uporabnika in čas napotitve. Na tuje delodajalce (delodajalce s sedežem v drugi državi članici EU, ki želijo na območju Republike Slovenije opravljati dejavnost zagotavljanja dela delavcev dru- gemu uporabniku) se nanaša prvi odstavek 169. člena ZUTD. Ti delodajalci mora- jo podati predlog za vpis v evidenco na ministrstvo, pristojno za delo.39 Predlogu za vpis predložijo kopijo dovoljenja pristojnega organa države svojega sedeža za opravljanje te dejavnosti z overjenim prevodom v slovenski jezik. Po drugem od- stavku istega člena ZUTD lahko začnejo opravljati dejavnost z dnem vpisa v evidenco, o tem se izda potrdilo. V primerjavi z delodajalci s sedežem v Republiki Sloveniji, ki potrebujejo za vpis v register odločbo ministrstva, pristojnega za delo (168. člen ZUTD), morajo tuji delodajalci, ki to dejavnost že opravljajo v matični državi, predložiti le potrdilo oziroma dokazilo o tem. Razlog je v tem, da je treba tujim delodajalcem zagotoviti opravljanje dejavnost v skladu z načelom prostega pretoka storitev.40 Delodajalec, ki je vpisan v register oziroma evidenco, lahko po 167. členu ZUTD opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku za: državljane Republike Slovenije, - državljane držav članic EU, EGP ali Švicarske konfederacije ter za - 38 Priloga tega pravilnika je obrazec za prijavo v evidenco, ki ga mora izpolniti delodajalec, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku (agencija za začasno zaposlovanje) s sedežem v državi EU. Poleg tega mora zagotoviti, da imajo vsi napoteni delavci med opravljanjem dela pri uporabniku v Republiki Sloveniji pri sebi obrazec »E101«. Predpisana je še obveznost oddaje letnega poročila. Kot je razvidno, so podobne zahteve za posredovanje podatkov in vode- nje evidenc v zvezi z čezmejnim opravljanjem storitev določene v ZZDT-1. Agencije za začasno zaposlovanje, ki želijo poslovati v Republiki Sloveniji in čezmejno napotiti svoje delavce na delo k drugem uporabniku, morajo izpolniti zahteve po obeh zakonih (ZZDT-1 in ZUTD). 39 Evidenca je dostopna na spletu, na dan 14. marca 2012 je v njej vpisanih pet tujih agencij za začasno zaposlovanje. http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:VGJgwKt88r0J:www. mddsz.gov.si/fileadmin/mddsz.gov.si/pageuploads/dokumenti__pdf/excel/10-1-12-eviden- ca_tujih-zag-delavcev_drugemu_uporabniku.xls+&cd=1&hl=sl&ct=clnk&client=firefox-a (14. 3. 2012). 40 Po prej veljavni zakonodaji je obveznost prijave opravljanja dejavnosti za tuje delodajalce, ki opra- vljajo dejavnost zagotavljanja dela drugemu uporabniku (za tuje agencije za začasno zaposlovanje), določal četrti odstavek 6.b člena Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (ZZZPB; Uradni list RS, št. 5/91 in nadaljnji). 177 Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU Članki / Articles osebe, ki niso državljani teh držav in so pridobile dovoljenje za stalno prebivanje - v Republiki Sloveniji (če z mednarodnim sporazumom ni drugače določeno) ali imajo osebno delovno dovoljenje z veljavnostjo treh let, za osebe z začasno zaščito oziroma za prosilce za mednarodno zaščito. Uporabnik sme sprejeti le delavce od delodajalca, ki je vpisan v register/ evidenco, kot določa drugi odstavek 166. člena ZUTD. V nadaljnjih določbah ZUTD je določena še vsebina registra/evidence (170. člen), določena je dolžnost delodajalca, da javi prenehanje opravljanja dejavnosti, da dokonča začete posle in da poda končno poročilo oziroma izroči dokumentacijo, ki se nanaša na vpis v register/evidenco (171. člen), določeni so izbrisni razlogi (172. člen) ter obveznost poročanja in posredovanja podatkov (174. člen). V tem zakonu ni predvideno, da bi dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku opravljal subjekt (delodajalec - agencija za začasno zaposlovanje) izven EU. 5. ZAKLJUČEK Ob sprejemu Direktive 96/71/ES leta 1996 je bil temeljni namen zakonodajalca odpraviti nelojalno konkurenco v EU (tedaj še ES), ki je zaradi neusklajene delov- nopravne zakonodaje ogrožala opravljanje čezmejnih storitev. Po uresničitvi tega cilja, ki je v interesu delodajalcev, bi bilo - vsaj po mojem mnenju - utemeljeno, da bi se poskrbelo tudi za pravice delavcev. EU danes ni več le ekonomska sku- pnost, kot je bila v svojih začetkih, ampak ta okvir prerašča in daje (določen, vse večji) pomen tudi varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, med katere ne nazadnje sodijo tudi socialne pravice delavcev. Čez mejo napotenih delavcev je bilo v EU v letih 2007, 2008 in 2009 približno 1,3 milijone (letno).41 Prikazana novejša praksa Sodišča EU položaja teh delavcev - s stališčem, da je krog pogojev za delo in zaposlitev, ki so urejeni z Direktivo in ki jih je treba zagotavljati po pravu države članice gostiteljice, zaprt - ne izboljšuje. Poleg tega se s takšno razlago Direktive omogoča tako imenovani socialni dum- 41 Toliko je bilo izdanih obrazcev »E101«, ki so v zvezi z čezmejno napotitvijo. Podatki povzeti po European Commission, Study on the Economic and Social Effects Associated with the Phenomenom of Posting of Workers in the EU. Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU 178 Članki / Articles ping, saj so napoteni delavci (upoštevaje vse delovne pogoje) »cenejši« oziroma vsaj ekonomsko smotrnejši od delavcev v državi gostiteljici. V zvezi s slovensko zakonodajo menim, da je skladna z zahtevami Direktive oziro- ma kot jih je razbrati iz odločb Sodišča EU. Pravice napotenih delavcev, ki jih daje Direktiva, so določene v 213. členu ZDR, razen možnosti, ki bi izenačila položaj čez mejo napotenih delavcev, zaposlenih pri agencijah za začasno zaposlovanje, in takšnih domačih delavcev. Za delodajalce, ki želijo opravljati čezmejne storitve z napotenimi delavci, in za agencije za začasno zaposlovanje pa so odpravljene ovire njihovemu poslovanju. Zahtevana je le še predhodna prijava pri Zavodu RS za zaposlovanje (v ZZDT-1 za čezmejno opravljanje storitev) oziroma vpis v evidenco (v ZUTD za agencije za začasno zaposlovanje), kar pa je skladno s pravom EU, saj ne posega (nesorazmerno) v svoboščino prostega opravljanja storitev. VIRI IN LITERATURA: Barnard C.:Employment rights, free movement under the EC Treaty and Services Directive, http:// www.law.ed.ac.uk/file_download/series/44_employmentrightsfreemovementundertheectreatyan- dtheservicesdirective.pdf (13. 3. 2012). Grilc P., Ilešič M.: Pravo Evropske unije, prva knjiga, Cankarjeva založba, Ljubljana, 2001. Grilc P.: Pravo Evropske unije, druga knjiga, Cankarjeva založba, Ljubljana, 2001. European Commission, Directorate General Employment, Social Affairs and Equal Opportunities: Study on the Economic and Social Effects Associated with the Phenomenom of Posting of Workers in the EU, http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CDM QFjAB&url=http%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fsocial%2FBlobServlet%3FdocId%3D6678%26lan gId%3Den&ei=IS1jT4fBOoKF4gS9vLywCA&usg=AFQjCNFQlc1AtrwjThIKGd5YOeyF6IukLw (17. 3. 2012). Hendrickx F.: Labour Law for the United States of Europe, http://www.law.kuleuven.be/arbeidsrecht/ pdf_documenten/nieuwsbrieven2011/hendrickx-oratie-uvt.pdf (13. 3. 2012). Knez R.: Omejeno prosto gibanje delavcev in opravljanje storitev, Pravna praksa, št. 8, 2004, str. 5-6. Knez R.: Uporaba in učinkovanje direktiv s področja varstva okolja v upravnih in sodnih postopkih, Varstvo narave, št. 21, 2008, str. 7–23. Knez R., Hojnik J.: Notranji trg EU, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru, Maribor, 2009. Križevnik M.: Direktiva o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev v luči novejše sodne prakse Sodišča Evropske unije, seminarska naloga, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru - http:// www.pf.uni. mb.si/datoteke/janja/Pravo%20EU/GPEU/napotitev_delavcev_v_okviru_opravljanja_cezmejnih_sto- ritev.pdf (6. 3. 2012). 179 Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU Članki / Articles Končar P.: Varstvo delavcev, delo katerih v RS posredujejo agencije za začasno zaposlovanje, ki imajo sedež v državah EU, Pravna praksa, 2010, št. 12, str. 32-34. Kresal Šoltes K.: Pravica do avtonomnega kolektivnega pogajanja v pravu EU, Podjetje in delo, št. 37, 2011, str. 603-615. Senčur Peček D.: Malo delo in prožne oblike dela v prenovljeni delovni zakonodaji, Podjetje in delo, št. 7, 2010, str. 1200-1211. Šetinc Tekavc M.: POZ med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu, Pravna praksa, št. 20-24, 2004, str. 17-19. Tičar L.: Oblikovanje nacionalnega delovnega prava v okolju EU, Pravna praksa, št. 28-29, 2008, str. 28. Vatovec K. (ur.): Lizbonska pogodba z uvodnimi pojasnili, GV Založba, Ljubljana, 2010. Vidmar M.: Sodišče Evropske skupnosti: Napotitev delavcev na delo, Pravna praksa, št. 23, 2005, str. 22-24. De Vos M.: Free Movement of Workers, Free Movement of Services and the Posted Workers Directive: a Bermuda Triangle for National Labour Standards?, ERA-Forum, št. 6, 2006, str. 356-370. Zatler R.: Povpraševanje po tujih voznikih v cestnem prometu, Pravna praksa, št. 12, 2005, str. 22-23. Zupanc M.: Prosto opravljanje storitev in javna naročila, Pravna praksa, št. 15, 2008, str. 29-30. Akti Evropske unije Pogodba o delovanju Evropske unije - PDEU; UL C 115, 9. 5. 2008 in UL C 290, 30. 11. 2009 (popravki). Pogodba o Evropski uniji - PEU; UL C 115, 9. 5. 2008 in UL C 290, 30. 11. 2009 (popravki). Listina Evropske unije o temeljnih pravicah; UL C 303; 14. 12. 2007. Rimska konvencija o uporabi prava v pogodbenih obligacijskih razmerjih; UL C 169, 8. 7. 2005. Direktiva 96/71/ES o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev; UL L 18, 21. 1. 2007. Direktiva 2006/123/ES o storitvah na notranjem trgu, UL L 376, 27. 12. 2006. Direktiva 2008/104/ES o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela; UL L 327, 5. 12. 2008. Odločbe Sodišča EU Johannes Henricus Maria van Binsbergen proti Bestuur van Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid, C-33/74, (1974), ECR 1299. Rush Portuguesa Ld proti Office national d'immigration, C-113/19, (1990), ECR I-1417. Manfred Säger proti Dennemeyer & Co. Ltd., C-76/90, (1991), ECR I-4221. Združeni zadevi kazenski postopek proti Jeanu-Claudu Arbladu in Arblade & Fils SARL in proti Bernardu Leloupu in drugim, C-369/96 in C-376/96, (1999), ECR I-8453. Komisija ES proti Velikemu vojvodstvu Luksemburg, C-445/03, (2004), ECR 10191. Wolff & Müller GmbH & Co. KG proti José Filipe Pereira Félix, C-60/03, (2004), ECR I-9553. Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU 180 Članki / Articles Komisija ES proti Zvezni republiki Nemčiji, C-341/02, (2005) ECR I-2733. Laval un Partneri Ltd proti Svenska Byggnadsarbetareförbundet in drugi, C-341/05, (2007) ECR I-11767. Dirk Rüffert, stečajni upravitelj družbe Objekt und Bauregie GmbH & Co. KG proti Land Niedersachsen, C-346/06, (2008) ECR I-1989. Komisija ES proti Velikemu vojvodstvu Luksemburg, C-319/06, (2008) ECR I-4323. Zakonodaja Republike Slovenije Zakon o delovnih razmerjih - ZDR; Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07. Zakon o delovnih in socialnih sodiščih - ZDSS-1; Uradni list RS, št. 4/02. Zakon o urejanju trga dela - ZUTD; Uradni list RS, št. 80/10. Zakon o zaposlovanju in delu tujcev - ZZDT; Uradni list RS, št. 66/00, 101/05, 4/06 - uradno prečiščeno besedilo, 52/07, 76/07 - uradno prečiščeno besedilo. Zakon o zaposlovanju in delu tujcev - ZZDT-1; Uradni list RS, št. 26/11. Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti - ZZZPB; Uradni list RS, št. 107/06 - uradno prečiščeno besedilo, 5/07, 5/08, 73/08, 8/09, 53/09, 7/10, 56/10, 3/11 in 57/11. Pravilnik o obdelavi in posredovanju podatkov o tujcih, ki se zaposlijo ali delajo na ozemlju Republike Slovenije; Uradni list RS, št. 82/11. Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku in načinu sodelovanja delodajalca z Zavodom Republike Slovenije za zaposlovanje; Uradni list RS, št. 106/10. Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje; Uradni list RS, št. 131/06. Pravilnik o vlogah in dokazilih v zvezi z zaposlovanjem in delom tujcev, ki niso vezane na trg dela; Uradni list RS, št. 45/11. 181 Tanja Pirnat: Čezmejno opravljanje storitev agencij za začasno zaposlovanje v okviru EU Članki / Articles THE CROSS-BORDER PROVISION OF SERVICES BY TEMPORARY EMPLOYMENT AGENCIES WITHIN THE EU Tanja Pirnat* SUMMARY The paper presents the situation of workers and employers in cases where the work of the worker is provided across borders. This context includes employers who perform services (with their own workers) in a country other than the country where their head office is located, as well as employers who perform the activity of providing the work of the workers to another user and which can in short be labeled as temporary employment agencies. Within the European Union (EU), this area is regulated by Directive 96/71/EC concerning the posting of workers for work in the framework of the provision of services, which requires employers to provide them with an exhaustive set of conditions concerning work and em- ployment as they apply in the host Member State. The position (rights and obligations) of workers posted to the Republic of Slovenia is regulated by Article 213 of the Employment Relationships Act, which is harmonized with the mentioned directive. The position (obligations) of employers who wish to provide cross-border services in the RS and of temporary employment agencies is regulated by the Employment and Work of Aliens Act and the Act on Labor Market Regulation. Both acts were put into service in 2011, and were adopted, inter alia, for reasons of harmonization with the legislation respectively with the requirements of the EU, and with the aim of eliminating administrative barriers. The provision of services with posted workers is now comprehensively regulated in one law, which applies both to workers who are posted from the EU area as well as from other (»third«) countries. Conversely, the area of temporary employment agencies is regu- lated separately, both of Slovenian and those from the EU area. Other temporary employment agencies (employment agencies from »third« countries) do not have the option of posting their workers to the Republic of Slovenia. * Tanja Pirnat, LL.M., judicial consultant, Higher Labour and Social Court, Slovenia tanja.pirnat@sodisce.si 182 183 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII SPORNOST EPL IN DRUGIH INDEKSOV FLEKSIBILNOSTI ZAPOSLOVANJA – PREZRTI DELOVNOPRAVNI VIDIKI Katarina Kresal Šoltes* »Labour is not a commodity« (iz Ustave Mednarodne organizacije dela) »Our index of employment laws, more so than other indices, reflects the inc- remental cost to the employer of deviating from a hypothetical rigid contract, in wich the conditions of a job are specified and a worker cannot be fired.« (iz strokovnih podlag za metodologijo Doing Business, Botero in drugi, 2004, str. 12) UDK: 331.1:330 Povzetek: Prispevek kritično obravnava nekatere metode ekonomskega merjenja vpliva delovne zakonodaje na porast stroškov delodajalca pri najemanju in odpuščanju delavcev. EPL in drugi indeksi fleksibilnosti za- poslovanja se kot podlaga za odločanje vedno bolj uporabljajo v ekonom- ski in zaposlitveni politiki na ravni OECD, Svetovne banke, EU, kot tudi v Sloveniji. Ključno vprašanje je, kakšno vlogo igrajo v zvezi z izboljšanjem delovnih pogojev in razvoja socialnih pravic kot temeljnih človekovih pra- vic kot tudi ali njihove metodologije upoštevajo mednarodno in ustavno priznane delovne standarde. Ključne besede: ekonomska politika, Doing Business 2012, EPL, EWI, de- lovna zakonodaja, trg dela, fleksibilnost, najemanje delavcev, odpuščanje delavcev, začasne pogodbe, pogodba za določen čas, agencijski delavci * Katarina Kresal Šoltes, doktorica pravnih znanosti, namestnica direktorja Inštituta za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani katarina.kresal@pf.uni-lj.si Katarina Kresal Šoltes, PhD, Deputy Director at the Institute for Labour Law at the Faculty of Law, University of Ljubljana, Slovenia Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 184 Članki / Articles DISCUSSIBLE EPL AND OTHER INDICES OF FLEXIBILITY OF EMPLOYMENT – NEGLECTED LABOUR LAW ASPECTS Abstract: The article criticizes some methods of an economic measure of employment protection legislation regarding its impact on the incre- mental cost to the employer of hiring and firing workers. EPL and other indices of flexible employment are increasingly used as bases for a deci- sion-making in employment and economic policy at OECD, World Bank and EU level, as well as in Slovenia. The key question is, what is their role regarding the improvement of working conditions and social rights as hu- man rights and whether they respect internationally and constitutionally recognized labour standards. Key words: economic policy, Doing Business 2012, EPL, EWI, employment legislation, labour market, flexibility, hiring of workers, firing of workers, temporary contracts, fixed term contract, temporary agency workers 1. UVOD Vlada utemeljuje predloge za spremembe delovne zakonodaje na izhodišču, da je slovenski trg dela premalo fleksibilen in zato ne dovolj spodbuden za povečanje konkurenčnosti slovenskega gospodarstva, preveč rigidna delovna zakonodaja pa povzroča vse večjo segmentacijo delavcev, na tiste s polnim varstvom v okviru re- dnih zaposlitev in tiste s prekernim položajem v atipičnih, začasnih zaposlitvah.1 Sporna je ocena, da je vzrok za takšno stanje preveč rigidna delovna zakono- daja. O tem vprašanju so namreč različna stališča, zato vlada ne bi smela prezreti šte- vilnih domačih in tujih strokovnjakov delovnega prava in Mednarodne organiza- cije dela (MOD), ki argumentirano zavračajo takšne ocene. Raziskave namreč potrjujejo, da sta zniževanje zakonskega varstva pred odpovedjo in zmanjševanje povprečnega časa opravljanja službe (employment tenure) v pozitivni korelaciji zlasti za kategorijo mlajših delavcev, kar pomeni, da bi spremembe zakonodaje 1 Tako vladni predlog za spremembe Zakona o delovnih razmerjih, januar 2012. Podobne ocene sprejemajo nosilci ekonomske in zaposlitvene politike tudi glede večine drugih držav članic EU, porast začasnih, prekernih zaposlitev pa naj bi zlasti prizadel mlade (glej več v: Employment in Europe 2010). 185 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles v smeri večje fleksibilnosti zlasti prizadele mlade in še povečale njihov začasni, prekerni položaj na trgu dela.2 Večja liberalizacija začasnih pogodb znotraj EU je sicer spodbudila večje zaposlovanje, vendar se ocenjuje, da večina teh delavcev ob izteku pogodb ni prešla med redno zaposlene in da na segmentiranem trgu dela podjetja uporabljajo začasne pogodbe bolj kot način cenejše proizvodnje, izkoriščajoč zakonski razkorak med delovnimi standardi za redne in začasne za- poslitve, in manj kot način preizkušanja ustreznosti novih kandidatov.3 Zniževanje zakonskega delovnopravnega varstva tudi ni pravi odgovor na segmentacijo trga dela, če bi resno vzeli koncept prožne varnosti (flexicurity), ki je v samem sredi- šču zaposlitvene in ekonomske politike EU - ni dovolj le ustvarjanje novih delovnih mest, ampak tudi zagotavljanje dostojnih delovnih pogojev in socialnih pravic kot temeljnih človekovih pravic.4 Tudi slovenski delovnopravni strokovnjaki potrjujejo, da slovenska delovna zakonodaja že sedaj omogoča visoko stopnjo fleksibilnega zaposlovanja in široko uporabo začasnih zaposlitev v praksi, kar pa bi bilo treba še zlasti spremeniti na tem področju, pa je zagotoviti bolj učinkovito omejevanje zaposlovanja za določen čas, preprečiti številne zlorabe v praksi in tem delavcem zagotavljati ustreznejše varstvo, bolj primerljivo položaju redno zaposlenih,5 od- praviti depriviligiran položaj delavcev migrantov,6 izboljšati sistem inšpekcije dela in dosledno upoštevati ratificirano mednarodno delovno pravo.7 Vendar namen tega prispevka ni podrobnejša predstavitev omenjenih stališč. Namen prispevka je ovreči argumente za sporno oceno o togosti slovenske de- lovne zakonodaje. Kot taka argumenta se pogosto navajata EPL indeks (emplo- yment protection legislation index), ki ga meri OECD8 in EWI indeks (employing workers indicator), ki ga meri Svetovna Banka v okviru raziskave Doing Business.9 Ker je domet teh indeksov omejen, njihova metodologija pa vprašljiva,10 je spo- ren tudi njihov precenjen pomen, kar bo natančneje analizirano v tem prispevku. Svetovna banka v Doing Business že sama uvodoma navaja, da se v okviru mer- jenja 11 indikatorjev, ki vplivajo na poslovanje podjetja, ne poskuša meriti vseh 2 Cazes S. in Tonin M., 2010, str. 280-281. 3 Employment in Europe, 2010, Youth and segmentation in EU labour markets, str. 117. 4 Rodgers L., 2011, str. 394. 5 Kresal B., 2011, str. 178. 6 Kogovšek Šalamon N., 2011, str. 199. 7 Kresal Šoltes K, 2011, str. 38-40. 8 OECD Indicators of Employment Protection. http://www.oecd.org. 9 World Bank, Doing Business 2012. http://www.doingbusiness.org. 10 Na problematiko metodologije opozarjajo številni strokovnjaki, npr. tudi Freyens, Benoit Pierre. 2010, str. 309. Glej tudi: Benjamin P. in drugi. 2010, str. 75. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 186 Članki / Articles stroškov in koristi določenega zakona ali ureditve za družbo kot celoto, temveč le določene vidike poslovnega okolja, ki zanimajo posamezno podjetje in inve- stitorje ali vplivajo na konkurenčnost posameznega gospodarstva.11 Svetovna banka je leta 2009 iz Doing Business umaknila indeks EWI in ga od tedaj dalje ne upošteva več pri agregatnem izračunu ranga države na lestvici konkurenčnosti (čeprav se podatki še vedno zbirajo in objavljajo v prilogi) niti ga ne uporablja več za osnovo pri svetovanju nacionalnim politikam (World Bank Country Policy). Ob tem je objavila tudi posebno izjavo, da ima sistem delovnopravnega varstva zapo- slitve, zasnovan v duhu mednarodnih standardov MOD, velik pomen za družbo kot celoto.12 Vzrok za umik EWI indikatorjev je bila revizija metodologije merjenja področja zaposlovanja delavcev v smeri večjega upoštevanja teh minimalnih de- lovnih standardov.13 Da je šlo pri merjenju indikatorja EWI nekaj hudo narobe in da je bila ustanovljena posebna skupna komisija OECD in MOD za revizijo tega indikatorja, ki svoje delo opravlja že tri leta, že samo po sebi dosti pove o dose- danji (ne)konsistentnosti tega indeksa. V nadaljevanju prispevka je analizirano, kaj natančno merijo indeksi fleksibilno- sti zaposlovanja. Ali metodologija za njihov izračun zagotavlja, da država zaradi spoštovanja mednarodnih delovnih standardov ne bo slabše ocenjena od držav, ki teh standardov niso prevzele v svoj pravni red? Ali indeksi odsevajo real- no stanje? Ta vprašanja bodo analizirana na primeru Slovenije v okviru indeksov merjenja t.i. zunanje fleksibilnosti in hipoteza je, da rezultati teh indikatorjev ne odsevajo realnega stanja. 2. INDEKSI FLEKSIBILNOSTI ZAPOSLOVANJA Številne so raziskave in metode, ki so bile razvite z namenom ekonomskega merjenja učinkov delovne zakonodaje na stroške podjetja.14 Večinoma so ome- jene na merjenje koristi, ki jih lahko ima posamezno podjetje iz naslova nižjih stroškov dela, če namesto redno zaposlenih delavcev uporablja različne fleksi- bilne oblike dela. Iz strokovnih podlag za razvoj metodologije Doing Business 11 Doing Business 2012, uvodna pojasnila, v. 12 Revisions to the EWI Indicator (World Bank, april 2009). 13 Doing Business 2012, str. 59. Več o reviziji indikatorja EWI na http://www.doingbusiness.org/ methodology/employing-workers 14 Več v: Freyens, Benoit Pierre. 2010, str. 287-313. 187 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles na primer izhaja, da ta indeks, bolj kot drugi indeksi, odseva porast stroškov delodajalca, če odstopa od hipotetične rigidne pogodbe, v kateri so pogoji dela opredeljeni in delavca ni mogoče odpustiti.15 Za razliko od omenjene me- todologije, so bile v EU razvite tudi nekatere bolj kompleksne metode, ki naj bi bolj celovito merile vse vidike koncepta prožne varnosti. V nadaljevanju so predstavljene metode merjenja EPL indeksa (OECD), indikatorji EWI iz Doing Business raziskave (Svetovna banka) in indikatorji EU-JRC za merjenje strate- gije prožne varnosti. 2.1. EU-JRC indikatorji za merjenje prožne varnosti Z namenom spremljanja izvajanja strategije prožne varnosti v državah EU, je bila izdelana tudi metoda merjenja,16 ki naj bi izhajala iz upoštevanja usklajenosti vseh štirih bistvenih elementov strategije prožne varnosti, kot je opredeljena v doku- mentih EU (Sporočilo o prožni varnosti (COM(2007)359). Po omenjeni metodi se meri: indikator LLL (Lifelong Learning) - , s katerim se merijo različni kazalci uresni- čevanja strategije vseživljenjskega učenja, indikator ALMP (Active Labour Market Policies) - , s katerim se merijo kazalci učinkovitosti aktivne politike zaposlovanja, indikator MSS (Modern Social Security Systems), - s katerim se merijo kazalci zagotavljanja modernega sistema socialne varnosti, indikator FCA (Flexible and Reliable Contractual Arrangements) - , s katerim se merijo kazalci zagotavljanja prožne in zanesljive pogodbene ureditve. Z vidika pravne ureditve prožnih in varnih pogodbenih ureditev je zlasti pomemben FCA indikator, ki ga sestavljajo trije kazalci: 1. Ureditev odpovedi in uporaba fleksibilnih pogodbenih oblik – t.i. zunanja fle- ksibilnost, ki pokriva merjenje šestih kazalcev; 2. Prožnost delovnega časa – notranja fleksibilnost, ki pokriva 10 kazalcev 3. Prožnost organizacije dela za lažje usklajevanje poklicnih in družinskih ob- veznosti, ki pokriva 3 kazalce. 15 Botero in drugi. 2004, str. 12. 16 Gre za raziskavo Towards a set of Composite Indicators on Flexicurity: a Comprehensive Approach, EU/JRC, 2010 (A.R. Manca, M. Governatori, M. Mascherini). Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 188 Članki / Articles V okviru FCA indikatorja se meri šest kazalcev, z enakimi vrednostmi, tako da vsak predstavlja 1/6 splošnega rezultata17 in sicer: delež vseh zaposlenih v začasnih zaposlitvah oz. s pogodbami za določen čas - (fixed term contracts) v razmerju do vseh zaposlenih – pozitivni pokazatelj večje prožnosti delež tistih zaposlenih v začasnih zaposlitvah, ki bi si želeli, a ne dobijo zapo- - slitve za nedoločen čas – negativni, prvemu indikatorju korekcijski pokazatelj prožne varnosti delež samozaposlenih oseb glede na vse zaposlene – pozitivni pokazatelj večje - prožnosti rigidnost zakonodaje glede rednih zaposlitev – negativni pokazatelj prožne - varnosti rigidnost zakonodaje glede začasnih zaposlitev v razmerju do rednih zaposlitev - – pozitivni, k četrtemu indikatorju korekcijski pokazatelj prožne varnosti rigidnost zakonodaje glede kolektivnih odpustov – negativni pokazatelj pro- - žnosti. Slovenija je v tej raziskavi v času merjenja v letih 2005 – 2008 po indikatorju FCA (prožne in zanesljive pogodbene ureditve) dosegla nadpovprečne rezultate v okviru držav članic EU in sicer je bila uvrščena na 7 mesto (2005), 4 mesto (2006), 5 mesto (2007) in 9 mesto (2008) izmed vseh držav članic EU. Vendar so bila izmerjena za Slovenijo precejšnja nihanja med posameznimi notranjimi elementi FCA indikatorja, to je med zunanjo in notranjo fleksibilnostjo ter fleksibil- nostjo organizacije dela za lažje usklajevanje poklicnih in družinskih obveznosti. V letu 2008, ko je bila Slovenija uvrščena po skupnem FCA indikatorju na 9 mesto, je bilo to mesto rezultat seštevka ocene zunanje prožnosti (20 mesto), notranje prožnosti (4 mesto) in fleksibilnosti za lažje usklajevanje družinskih in poklicnih obveznosti (9 mesto).18 Kljub nadpovprečni oceni po FCA indikatorju Slovenija - upoštevajoč vse štiri glavne indikatorje v raziskavi EU-JRC - v celoti ni bila dobro ocenjena. Res je dosegala sorazmerno visoke rezultate na področjih pokaza- teljev FCA (glede prožnih in zanesljivih pogodbenih ureditev) in pokazateljev LLL (glede stategij vseživljenjskega učenja), zelo nizke rezultate pa je dosegala po pokazateljih ALMP (glede aktivne politike zaposlovanja) in po pokazateljih MMS (glede modernih sistemov socialne varnosti). 17 EU-JRC 2010, str. 43-44, tabela 16. 18 Vir: EU-JRC, Towards a set of Composite indicators on Flexicurity, tabela 20, str. 48. 189 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles 2.2. OECD Indikatorji varstva zaposlitve – EPL Glavni namen zakonskega varstva zaposlitve (employment protection legislation – EPL) je zagotoviti varnost delavcev, tako glede obstoječe kot bodoče zaposlitve in vzpostaviti stabilnost delovnih razmerij ter s tem tudi trga dela. EPL krepi dol- gotrajno navezavo delavca na svoje delo in delodajalca ter kolikor prezaposlitev znotraj delodajalca ni mogoča, olajšuje eksterno prezaposlitev in lajša izgubljeni dohodek.19 V primerih večjega števila odpuščenih delavcev (t.i. kolektivnih odpu- stih) EPL zagotavlja socialno odgovorno prestrukturiranje in blaži večje motnje na trgu dela in socialne probleme, z različnimi ukrepi kot so vnaprejšnje obveščanje zavoda za zaposlovanje, posvetovanja s sindikati, programi presežnih delavcev, postopno odpuščanje, itd.20 EPL temelji na številnih mednarodno priznanih de- lovnih standardih.21 Na ravni OECD se z indeksom EPL meri postopke in stroške v zvezi z individualni- mi in kolektivnimi odpusti delavcev in postopke v zvezi z začasnim zaposlovanjem (pogodbo o zaposlitvi za določen čas in pogodbo z agencijo za začasno zaposlo- vanje). Izračunana vrednost EPL za posamezno državo je lahko v razponu od 0 (najmanj rigidna zakonodaja) do 6 (najbolj restriktivna zakonodaja). EPL sestavlja 21 področij merjenja varstva zaposlitve in sicer po naslednjih sklopih: individualna odpoved delavca z redno zaposlitvijo - ; merijo se procesne zahteve ob začetku postopka odpovedi (npr. obvestilo, posvetovanje), odpovedni rok in odpravnina (praviloma odvisna od časa trajanja zaposlitve), dodatne ovire v primerih, ko je odpoved dopustna in sankcije v primeru ugotovitve nezakonite odpovedi (npr. nadomestilo, reintegracija na delovno mesto); dodatni stroški za kolektivne odpuste delavcev - ; npr. dodatno podaljšanje podaje odpovedi, obveščanje, posvetovanje, programi presežkov, itd.); ureditev začasnih pogodb; - meri se ureditev sklepanja pogodbe za določen čas (fixed term contract) in pogodbe o zaposlitvi med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela drugemu uporabniku (temporary work 19 Cazes in Tonin. 2010, str. 273-274. 20 O pomenu in vrstah ukrepov za socialno odgovorno prestrukturiranje v državah EU v: http:// arenas.itcilo.org. 21 Npr. ureditev, da pogodbe ni mogoče odpovedati brez razloga, delavec pa ima pravico do na- domestila (odpravnine) zaradi izgubljenega dohodka izhaja iz Konvencije MOD št. 158. Pravica do razumnega odpovednega roka v primeru prenehanja delovnega razmerja izhaja iz četrtega odst. 4. člena ESL. Več o pomenu mednarodnih standardov na ureditve v državah EU v: Kresal B. 2009, str. 433-435. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 190 Članki / Articles agency contract) in sicer z vidika, za katero delo je dopustno sklepati take pogodbe in za kakšen najdaljši čas. Meri se tudi ureditev v zvezi z ustanovitvijo in delovanjem agencij za začasno delo in v zvezi z zahtevo, ali ima agencijski delavec pravico do enake plače in delovnih pogojev kot delavci pri delodajalcu uporabniku, kar lahko preseže stroške uporabe agencijskih delavcev v primerjavi z najemanjem delavcev z rednimi zaposlitvami. Povprečna vrednost EPL v 30-ih državah OECD v letu 2008 je bila nekaj več kot 2.2, za Slovenijo pa okrog 2.7. Ocena Slovenije je povsem primerljiva z ve- čino drugih držav članic EU. Višji EPL od Slovenije so imele Portugalska, Grčija, Francija, Španija in Luksemburg, nekoliko nižjega od Slovenije, vendar še vedno višjega od povprečja OECD pa poleg navedenih držav še Norveška, Nemčija, Belgija, Italija, Poljska, Avstrija, Estonija, Češka, Finska in Nizozemska čisto ob povprečju. Najnižji EPL izmed držav OECD imajo države, katerih pravni red izvira iz kroga common law, izmed držav EU torej Irska in VB, medtem ko sta Danska in Švedska kot predstavnici skandinavskega kroga držav, nekje vmes. 2.3. Indikator zaposlovanja delavcev – EWI (Svetovna banka, Doing Business) Svetovna banka meri v okviru raziskave Doing Business poleg zakonodaje z 10- ih drugih področij, ki so pomembna za poslovanje podjetij in investitorje22 tudi ureditev zaposlovanja delavcev (EWI - Employing Workers Indicator). Omenjeno je že bilo, da je bil indeks EWI zaradi revizije njegove metodologije umaknjen iz agregatnega izračuna lestvice konkurenčnosti držav od Doing Business 2010 da- lje. Vendar se podatki v okviru EWI še vedno zbirajo in se objavljajo od leta 2010 dalje v posebni prilogi Doing Business. 2.3.1. Kaj meri indikator EWI Svetovna banka meri v okviru indikatorja EWI zlasti vpliv delovnopravne ureditve na najemanje in odpuščanje delavcev ter rigidnost delovnega časa. 22 Ureditev postopkov, stroškov in časa, potrebnega za začetek poslovanja, pridobitev gradbenih dovoljenj, elektrike, registracijo lastnine, pridobitev kredita, varstvo investitorjev, plačilo davščin, čezmejno poslovanje, uveljavitev pogodb, rešitev insolventnosti (prej zaprtje podjetja). 191 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles EWI meri štiri podvrste indikatorjev: indeks težavnosti zaposlovanja oz. najemanja delavcev - (Difficulty of hiring index); v tem okviru uporabo in maksimalno trajanje pogodbe za določen čas ter minimalno plačo delavca rigidnost delovnega časa - (Rigidity of hours index); v tem okviru omejitve noč- nega dela in tedenskega dela, kot tudi omejitve maksimalnega delovnega tedna v dnevih in urah, vključno z nadurnim delom, ter tudi plačan letni dopust indeks težavnosti odpuščanja delavcev - (Difficulty of redundancy index); v tem okviru omejitve v zvezi z odpovedjo zaposlitve delavcu ali skupini delavcev stroške odpuščanja - (število tednov plače); v tem okviru stroške v zvezi z od- povedjo zaposlitve kot so odpovedni rok, odpravnina in drugi penali, ki gredo odpuščenemu delavcu, izraženi v številu tednov plače.23 Indeks rigidnosti zaposlovanja (Rigidity of employment index) je povprečje treh indeksov: indeksov težavnosti najemanja in odpuščanja delavcev ter rigidnosti delovnega časa. Njegova vrednost se giblje od 0 do 100, pri čemer pomeni višja vrednost večjo rigidnost delovnopravne ureditve. Za t.i. zunanjo fleksibilnost in v njenem okviru možnosti sklepanja fleksibilnih, začasnih zaposlitev, je najbolj relevanten indikator težavnosti zaposlovanja oz. najemanja delavcev (Difficulty of hiring index), zato je v nadaljevanju podrobneje predstavljen. Z indeksom težavnosti zaposlovanja in najemanja delavcev se ocenjujejo nasle- dnji kazalci, pri čemer ocena 0 pomeni največjo fleksibilnost, ocena 1 pa najve- čjo rigidnost: ali so pogodbe za določen čas prepovedane za stalna dela - (ocena 1 v primeru prepovedi, ocena 0 v primeru, da so dovoljene za vsakršna dela) maksimalno skupno trajanje pogodb za določen čas - (ocena 1 v primeru, če je maksimalno dovoljen čas krajši od 3 let; ocena 0,5 če je maksimalni čas lahko med 3 in 5 let; ocena 0, če lahko traja začasna zaposlitev 5 ali več let) delež minimalne plače pripravnika ali začetnika k povprečni vrednosti do- - dani na delavca (ocena od 1 v primeru če je delež minimalne plače 0,75 ali več; ocena 0.67 za delež od 0.50 – 0.75; ocena 0.33 za delež 0.25 – 0.50; in ocena 0 za delež manjši od 0.25 – 0,25 v povprečni vrednosti dodatni na delavca). Ocena 0 se avtomatično dodeli tudi v primerih: če je minimalna plača določena s kolektivno pogodbo, ki se uporablja za manj kot polovico sektorja; ali se ne uporablja za podjetja, ki niso stranke kolektivne pogodbe; ali če je mi- 23 Doing Business 2012, str. 58-61. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 192 Članki / Articles nimalna plača določena z zakonom, vendar se ne uporablja za delavcev v času poskusne dobe. Ocena 0.33 se avtomatično dodeli v 4 primerih: če sistem ne pozna minimalne plače; če zakon predvideva mehanizem določanja minimalne plače, pa ta ni v praksi uveljavljen; če zakon ne določa minimalne plače, se pa določena vrednost običajno uporablja kot minimum; če je minimalna plača samo za javni sektor, v zasebnem pa je ni.24 Do leta 2010 je Doing Business še izračunaval skupno vrednost indikatorja EWI, ki se je izračunala na podlagi vseh štirih podvrst indikatorjev, pri čemer je vsak pri- speval 25% skupne ocene. Na podlagi vrednosti EWI je bil določen rang države glede na stopnjo fleksibilnosti oz. rigidnosti zaposlovanja delavcev. Poleg tega se je indeks EWI upošteval tudi pri izračunu skupnega ranga države na lestvici konkurenčnosti držav. Raziskave Doing Business 2010 – 2012 indeksa EWI več ne izračunavajo, so pa zbrani podatki na podlagi zgoraj predstavljenih kazalcev objavljeni v tabeli v posebni prilogi »Employing Workers«.25 2.3.2. Korelacija med fleksibilnostjo zaposlovanja delavcev (EWI rank) in konkurenčnostjo države (ease of doing business rank) Iz starejših raziskav Doing business, v katerih so še izračunavali rang države tudi upoštevajoč indikator zaposlovanja delavcev, izhaja, da ni opazna pomembnejša korelacija med rangom konkurenčnosti države (ease of doing business rank) na eni strani ter na drugi strani rigidnostjo zaposlovanja delavcev (rigidity of employment in- dex) in rangom zaposlovanja delavcev (EWI rank). Ne velja pravilo, da bi imele države, ki so ocenjene za ugodne z vidika gospodarskega poslovanja, vse tudi izredno nizke indekse rigidnosti zaposlovanja. Razen redkih izjem (npr. Singapur, ZDA, Danska), velja prej nasprotno, da se na sam vrh lestvice konkurenčnosti držav uvrščajo šte- vilne države, ki imajo tako kot Slovenija sorazmerno visoke range po kazalcih ri- gidnosti zaposlovanja delavcev (države v odebeljenem tisku). Slednje še zlasti velja za večino držav članic EU, razen za Dansko, VB in Irsko. Slovenija, ki je bila od 183 držav v letu 2012 in 2011 uvrščena na 37 mesto po konkurenčnosti, in v letu 2010 na 43 mesto, po kazalcih zaposlovanja delavcev pa v letu 2010 na sorazmerno vi- sok rang 162 z indeksom rigidnosti zaposlovanja delavcev 54, kljub slabo ocenjeni fleksibilnosti zaposlovanja, ne odstopa bistveno od večine držav članic EU. 24 Metodologija merjenja in ponderiranja ureditve minimalne plače je rezultat obsežnih izpopolnitev, ki so bile sprejete v okviru postopka revizije. 25 Doing Business 2012, Employing workers data, str. 141-147. 193 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles Tabela: Korelacija med konkurenčnostjo gospodarstva in fleksibilnostjo zaposlovanja Država Rang: ugodnosti za gospodarsko poslovanje 2012/2011/2010 Rang: zaposlovanje delavcev 2010 Indeks rigidnosti zaposlovanja 2010 Singapur Hong Kong, Kitajska Nova Zelandija ZDA Danska Norveška Velika Britanija Irska Finska Kanada Švedska Avstralija Nemčija Latvija Estonija Litva Belgija Francija Portugalska Nizozemska Avstrija Slovenija 1 2 3 4 5 6 7 10 11 13 14 15 19 21 24 27 28 29 30 31 32 37 1 2 3 4 5 7 6 8 14 12 9 11 19 31 18 25 27 26 30 29 28 37 1 2 3 5 6 7 4 8 11 8 18 10 21 27 17 16 22 28 33 29 31 43 1 6 15 1 9 114 35 27 132 17 117 1 158 128 161 119 48 155 171 123 60 162 0 0 7 0 7 44 10 10 41 4 38 0 42 43 51 38 17 52 43 42 24 54 Ciper Španija Slovaška Luxemburg Madžarska Bolgarija Poljska Češka Romunija Italija Grčija 40 44 48 50 51 59 62 64 72 87 100 49 45 43 44 46 57 59 70 65 83 101 35 48 40 42 52 51 73 82 78 97 93 157 42 170 77 53 76 25 99 147 24 49 22 56 22 19 25 11 38 50 Vir podatkov: WB, Doing business 2012, 2010 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 194 Članki / Articles Primerjava podatkov iz tabele kaže, da je Slovenija povsem primerljiva in bistveno ne odstopa od večine drugih držav članic EU tako po rangu konkurenčnosti kot tudi po ekonomskih kazalcih rigidnosti zaposlovanja delavcev, čeprav je uvrščena v drugo tretjino držav članic EU. 2.3.3. Značilnosti držav EU na podlagi indeksa težavnosti zaposlovanja oz. najemanja delavcev (Difficulty of hiring index) Iz spodnje tabele so razvidne posamezne vrednosti za Slovenijo in države EU ter Norveško, natančnejši podatki za vsako od 183 držav, ki so vključene v Doing Business, pa so dosegljivi na spletnem naslovu: http://www.doingbusiness.org z izbiro želene države. Indeks težavnosti zaposlovanja oz. najemanja delavcev (Difficulty of hi- ring index) Država Prepoved pogodbe za določen čas za trajna dela Maksimalno dovoljen čas trajanja pogodbe za določen čas (v mesecih) Minimalna plača za 19- letnega delavca (v US dolarjih na mesec) Delež minimalne plače v povprečni vrednosti dodani na delavca Avstrija Belgija Bolgarija Ciper Češka Danska Estonija Finska Francija Grčija Madžarska Nemčija Irska Italija Latvija Litva Luksemburg Nizozemska NE NE NE NE NE NE DA DA DA DA NE NE NE DA DA NE DA NE NI OMEJITEV NI OMEJITEV 36 30 24 NI OMEJITEV 120 60 18 NI OMEJITEV 60 24 NI OMEJITEV 44 36 60 24 36 715.5 1,725.4 167.2 0.0 439.2 0.0 389.9 1,989.5 782.0 986.9 394.0 1,145.5 1,536.1 1,641.4 408.2 325.4 2,389.2 1,041.5 0.12 0.30 0.22 0.00 0.21 0.00 0.22 0.34 0.14 0.29 0.25 0.21 0.31 0.37 0.29 0.24 0.25 0.17 195 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles Država Prepoved pogodbe za določen čas za trajna dela Maksimalno dovoljen čas trajanja pogodbe za določen čas (v mesecih) Minimalna plača za 19- letnega delavca (v US dolarjih na mesec) Delež minimalne plače v povprečni vrednosti dodani na delavca Norveška Poljska Portugalska Romunija Slovaška Slovenija Španija Švedska Združeno Kraljestvo DA NE DA DA NE DA DA NE NE 48 24 36 36 24 24 12 24 NI OMEJITEV 3,608.9 386.2 789.9 222.9 429.2 1,038.0 1,044.0 0.0 1,655.0 0.34 0.27 0.29 0.24 0.23 0.37 0.27 0.00 0.34 Vir: WB, Doing Business 2012, Annex – Employing Workers, str. 141-147. Iz tabele je razvidno, da Slovenija bistveno ne odstopa od povprečja držav članic EU. Praktično vse države članice EU tako kot Slovenija navajajo obstoj mi- nimalne plače (izjema so Švedska, Ciper in Danska), za polovico držav se tako kot za Slovenijo navaja prepoved sklepanja pogodb za določen čas za trajna opravila ter za veliko večino držav časovno omejevanje najdaljšega trajanja pogodb za do- ločen čas (časovnih omejitev ne navajajo le Avstrija, Belgija, Danska, Grčija, Irska in VB). Vendar bi bilo napačno sklepanje, da je v teh državah sklepanje začasnih pogodb pravno manj omejeno in zato bolj uveljavljeno v praksi ali da so delodajalci bolj prosti pri določanju plače. Pomembnosti se skrivajo v detajlih, ki jih indeksi ne odražajo. V nadaljevanju so podrobneje analizirani prezrti delovnopravni vidiki, ki porajajo dvom o zanesljivosti merjenja tovrstnih indikatorjev. 3. PREZRTI DELOVNOPRAVNI VIDIKI V METODOLOGIJAH IN PRI INTERPRETACIJI INDEKSOV Na podlagi teoretičnih spoznanj bi pričakovali, da kakšnih bistvenih razlik med državami članicami EU ne bi moglo biti, saj morajo vse upoštevati omejitve, ki izhajajo iz direktiv EU glede pogodbe za določen čas in za delo preko agencij za začasno delo ter glede prepovedi diskriminacije pri zaposlovanju, vse države članice so tudi podpisnice ESL, prav tako pa tudi številnih konvencij MOD. Menim, Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 196 Članki / Articles da so razlike med državami EU manjše kot pa jih izkazujeta EPL in EWI, zlasti pa jih je treba interpretirati v kontekstu spoznanj delovnopravne teorije. 3.1. Razlike zaradi temeljnih značilnosti pravnih sistemov Pogled na lestvico držav z najnižjim EPL in EWI ter torej najbolj fleksibilno de- lovno zakonodajo po merjenju obeh indeksov, poraja dvom, ali ni metodologija, zlasti izbor indikatorjev in njihov način ponderiranja, »pisan na kožo« državam, katerih pravni red izvira iz kroga common law, manj pa državam evropske- ga kontinentalnega kroga, medtem ko so skandinavske države nekje vmes. Vprašanje je, ali razlike, ki jih izkazujeta indeks EPL in EWI, ne izhajajo bolj iz temeljnih značilnosti pravnih sistemov kot celote kot pa iz dejanskih razlik glede ravni delovnopravnega varstva. V državah evropskega kontinentalnega modela je namreč pomen zakonodaje in v tem okviru tudi delovne zakonoda- je, že na splošno večji, kot pa to velja za države common law ali za države skandinavskega modela z razvitim sistemom kolektivnih pogodb, ki v veliki meri nadomeščajo zakonodajno intervencijo na trgu dela. Merjenje stanja na trgu dela bi zato moralo uravnoteženo upoštevati ne samo zakonodajo, tem- več tudi sodno prakso in kolektivne pogodbe ter vse druge pravne vire, ki so v določeni državi pomembni za regulacijo trga dela. Revizija metodologije indikatorja EWI je v določeni meri to že upoštevala pri reviziji merjenja instituta minimalne plače. 3.2. Minimalna plača – pomen ESL in kolektivnih pogodb Pomembnost uravnoteženega upoštevanja različnih pravnih podlag je mogoče razložiti na primeru merjenja instituta minimalne plače. Države članice EU, za katere velja 1. odst. 4. člena ESL (pravica do pravičnega plačila),26 morajo za- gotoviti vsakemu delavcu plačilo, ki njemu in njegovi družini zagotavlja dostojen življenjski standard (»decent renumeration«). Iz stališč Evropskega odbora za socialne pravice (EOSP), ki je nadzorni organ Sveta Evrope za nadzor nad izpol- njevanjem obveznosti ESL v nacionalnih zakonodajah in praksah, izhaja zahteva, 26 Stanje ratifikacij in sprejetih določb prvotne in revidirane ESL je dostopno na http://www.coe. int. 197 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles da dostojno plačilo ne sme biti izpod 60% povprečne plače v državi.27 Kolikor država tega ne zagotovi, bi bila s strani EOSP pozvana, da takšno kršitev odpra- vi.28 Indikator EWI o obstoju minimalne plače, bi se zato za države podpisnice ESL moral interpretirati ob upoštevanju prakse EOSP. Pomembni so tudi statistični podatki o izplačilih plač. Podatki Eurostata izkazujejo, da se v 20 državah EU minimalna plača določa z nacionalno zakonodajo (izjeme so Danska, Nemčija, Italija, Ciper, Avstrija, Finska in Švedska), vendar to še zdaleč ne pomeni, da je v teh državah strošek dela avtomatično zato večji.29 Minimalno plačo, kot je definirana v Doing business, navajajo vse države članice EU, razen Švedske, Danske in Cipra, vendar pa Švedsko in Dansko zavezuje zahteva iz 1. odst. 4. člena ESL o dostojnem plačilu. Zlasti pa je pomembno upoštevati, da je za skandinavske države tradicionalno značilna manjša zakonska intervencija drža- ve v industrijska razmerja na račun večje vloge socialnih partnerjev in kolektivnih pogodb.30 Četudi Danska in Švedska nimata zakonsko določene minimalne pla- če, niti ne poznata zakonskega instituta razširjene veljavnosti kolektivnih pogodb, pa se najnižje plače, ki jih morajo izplačevati delodajalci, določajo s kolektivnimi pogodbami – pokritost zaposlenih s kolektivnimi pogodbami je na Danskem in Švedskem več kot 80%31 - zato delodajalci v praksi dejansko niso prosti glede določanja plač pri sklepanju pogodb o zaposlitvi. Vprašanje je, ali indikator EWI to ustrezno upošteva. 3.3. Začasne pogodbe (temporary contracts) – direktive EU Vse države EU so dolžne upoštevati omejitve sklepanja začasnih pogodb, kot to izhaja iz Direktive 2008/104/ES o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega 27 ECSR, Conclusions XIV-2, p.52. Več v: Swiatkowski A., 2007, str. 92-96. 28 Ker Slovenija pred uveljavitvijo ZMinP ni zagotavljala minimalne plače v zahtevani višini, je EOSP to štel za kršitev mednarodnih obveznosti Slovenije iz MESL. Glej: European Committee of Social Rights, Conclusions 2010 (SLOVENIA), Articles 2, 4, 5, 6, 21, 22, 26, 28 and 29 of the Revised Charter, December 2010; dostopno na: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/ Conclusions/ConclusionsIndex_en.as). 29 Vse navedene države, ki nimajo sistema zakonsko določene minimalne plače izkazujejo večji pov- prečni bruto letni zaslužek na redno zaposlenega delavca kot pa npr. Slovenija, ki ima zakonsko urejeno minimalno plačo (glej Eurostat yearbook 2011, str. 254). 30 Prim.: Jǿrgensen, Carsten. 2005, str. 179-180. 31 Glej: J.Visser, ICTWSS database 3.0, 2010, European Commission. Industrial Relations in Europe 2010. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 198 Članki / Articles dela in Direktive 1999/70/ES o delu za določen čas ter iz obsežnega protidis- kriminacijskega prava EU.32 Tudi v državah, kjer z zakonom ni izrecno predpisana določena omejitev - bodisi maksimalno časovno trajanje pogodb o zaposlitvi za določen čas, bodisi maksimalno število veriženj takih pogodb, bodisi prepoved sklepanja pogodb za trajna dela – take ali po učinku podobne omejitve kljub temu poznajo, le da na podlagi sodne prakse ali prakse socialnih partnerjev. Iz direktive 1999/70/ES namreč izhaja obveznost zagotoviti cilj direktive – to je preprečevanje zlorab začasnih pogodb – pri čemer je izbor ukrepov oz. omejitev, s katerimi se mora doseči cilj direktive, prepuščen državam. Iz tega zornega kota se zdi merjenje začasnih pogodb po indeksih EPL in EWI nekonsistentno, saj temeljni na ravno obratnem principu – merijo se samo nekateri vnaprej do- ločeni zakonski ukrepi, ne pa celoten nabor ukrepov, niti dosežen cilj ukrepov. Omenjene pomanjkljivosti indikatorjev EPL in EWI se odražajo tudi na sloven- skem primeru. Oba indeksa izkazujeta za Slovenijo sorazmerno rigidno ure- ditev glede začasnih pogodb, čeprav je realno stanje popolnoma drugačno. Po obsegu začasnih pogodb je Slovenija čisto na vrhu držav OECD in EU, v kategoriji mladih pa prav na »prvem mestu«, kar potrjujejo tudi uradni statistični podatki Eurostata in Statističnega urada RS.33 Če si natančneje pogledamo podatke za Slovenijo po indikatorju EWI (Difficulty of hiring index), lahko vidimo, da je prikazan samo podatek, da slovenska zako- nodaja: (1) predpisuje splošno dvoletno omejitev najdaljšega trajanja pogodbe za določen čas ter (2) da prepoveduje sklepanje takšnih pogodb za trajna opravila. Takšni podatki pa so pomanjkljivi, ker ne odražajo številnih izjem od tega pravila.34 32 Na podlagi 5. člena Direktive 1999/70/ES mora vsaka država EU za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, po posvetovanju s socialnimi partnerji skladno z nacionalno zakonodajo, kolektivnimi pogodbami ali običaji uvesti enega ali več ukrepov in sicer: - objektivne razloge, ki upravičujejo obnovitev pogodb za določen čas, - najdaljše skupno trajanje zaporednih pogodb ali razmerij za določen čas - število obnovitev takšnih pogodb ali razmerij. 33 Slovenija je bila v letu 2011 z 19.2% med top 5 med vsemi državami EU po deležu začasnih zaposlitev glede na vse zaposlene (le Poljska, Španija, Portugalska in Nizozemska – v tem vr- stnem redu – so imele večji delež začasnih zaposlitev od Slovenije) in s 76.4% na zaskrbljujočem »prvem« mestu po deležu začasnih zaposlitev med mladimi (15-24 let), ki je skoraj še enkrat večji kot je v povprečju v EU-27 (43.3% v tretjem kvartalu 2011; Eurostat database ). 34 Izhajajoč iz gramatikalne razlage 53. člena ZDR o dvoletnem najdaljšem trajanju pogodbe ter prevladujoče prakse, dvoletna omejitev ne velja: - če gre za istega delavca in drugo delo - če gre za isto delo in drugega delavca 199 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles Ker so zakonsko določene izjeme tako številne in ker je njihova interpretacija v praksi še širša, bi bilo ustrezneje pri odgovorih za EPL in EWI navajati dvo- letno omejitev kot izjemo in ne kot pravilo. Ob takšni interpretaciji zakonske ureditve bi Slovenija občutno znižala svoj indeks rigidnosti, ki bi zato bolj konsi- stentno odseval realno stanje. Enako velja tudi glede prepovedi sklepanja pogodb o zaposlitvi za trajna dela, saj take prepovedi ZDR sploh izrecno ne določa, številni zakonsko določeni primeri, v katerih je dopustno sklepati te po- godbe (med njimi tudi kontroverzno nedefinirano »projektno delo«), pa v praksi na široko odpirajo vrata začasnim pogodbam. Če se že zakonodaja v praksi tako široko razlaga, naj se temu ustrezno široko razlaga tudi v okviru merjenja indika- torja EWI in EPL. 3.4. Interpretacija visokih indikatorjev EPL in EWI Sporne so tudi interpretacije, da je visok EPL ali EWI nekaj slabega in kot tak razlog za gospodarsko nekonkurenčnost. Visok EPL pomeni visoko raven varno- sti posameznikov (varstvo zaposlitve je namreč eden najpomembnejših vidikov zagotavljanja varnosti posameznika) in spoštovanja socialnih pravic kot temeljnih pravic, kar bi moral biti cilj vsake progresivne zaposlitvene politike. Zlasti naj bi to veljalo za vse države EU, ki so se tudi mednarodnopravno obvezale, da bodo z vsemi svojimi razpoložljivi sredstvi skrbele za progresivni razvoj socialnih pravic, kot to izhaja iz Mednarodnega Pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah OZN (MPESKP), ELS, številnih konvencij MOD, prava EU in skupne ustavne tradicije držav članic EU. - za nadomeščanja odsotnega delavca - zaposlitev tujca ali osebe brez državljanstva, ki ima delovno dovoljenje za določen čas, razen v primeru osebnega delovnega dovoljena - poslovodne osebe - vodilnega delavca, ki vodi poslovno področje ali organizacijsko enoto pri delodajalcu in ima pooblastila za sklepanje pravnih poslov ali za samostojne kadrovske in organizacijske odločitve - voljene in imenovane funkcionarje oziroma druge delavce, ki so vezani na mandat organa ali funkcionarja v lokalnih skupnostih, političnih strankah, sindikatih, zbornicah, društvih in njihovih zvezah - pripravo oziroma izvedbo dela, ki je projektno organizirano, če traja več kot dve leti in če se pogodba sklene za ves čas trajanja projekta, pri čemer se s kolektivno pogodbo na ravni dejav- nosti določi, kaj se šteje za projektno delo - v kombinaciji s uporabo dela delavca preko agencije za zagotavljanja dela drugemu uporabniku (57. člen ZDR). V to smer je šla prevladujoča praksa, čeprav teorija takšni razlagi nasprotuje. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 200 Članki / Articles Visok EPL ima poleg pozitivnih učinkov na posameznika tudi številne pozitivne učinke na podjetja (krepi pripadnost zaposlenih, zmanjšuje stroške za rekrutira- nje, uvajanje in izobraževanje novih delavcev, idr.), trg dela (zagotavlja bolj ena- komerno zaposlenost, saj zaradi višjih stroškov odpuščanja blaži večja nihanja v času krize in rasti) in na družbo kot celoto. Omenjeno je že bilo, da raziskave potrjujejo, da zniževanje EPL povzroča večjo segmentacijo na trgu dela in ne- posredno vpliva na zniževanje povprečnega časa trajanja službe (employment tenure) zlasti za mlade.35 3.5. Indikatorji EWI in minimalni delovni standardi MOD Omenjeno je že bilo, da so bili v zadnjih letih indikatorji EWI deležni metodoloških sprememb, z namenom, da bi jih uskladili z mednarodnimi standardi MOD. Delovnopravna stroka je opozarjala, da metodologija ne more biti zasnovana tako, da bi bile bolje ocenjene države, ki v svoji pravni ureditvi ne bi upoštevale med- narodnih minimalnih delovnih standardov.36 Določene metodološke spremembe pri merjenju teh kazalcev so bile uveljavljene že v Doing business 2011 in sicer glede ocenjevanja fleksibilnosti z vidika ureditve minimalne plače, plačanega le- tnega dopusta in maksimalnega števila delovnih dni na teden.37 V Doing business 2011 se navaja, da le 4 od 188 konvencij MOD pokriva po- dročja, ki jih meri Doing Business: odpuščanje delavcev, delo ob vikendih, pla- čan letni dopust in nočno delo. Menim, da je relevantnih konvencij MOD sicer več,38 zlasti pa so relevantne naslednje: Konvencija MOD št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca, 1982 (Termination of Employment Convention), Konvencija MOD št. 14 o tedenskem počitku v industrijskih podjetjih, 1921 (Weekly rest (Industry) Convention) in Konvencija MOD št. 106 o tedenskem počitku v trgovini in uradih, 1957 (Weekly rest Convention), Konvencija MOD št. 35 Cazes in Tonin, 2010, str. 270-281. 36 Za posodobitev metodologije indikatorjev EWI je bila oblikovana tudi posebna posvetovalna komisija iz pravnih strokovnjakov, delavskih in delodajalskih predstavnikov, strokovnjakov MOD in OECD, civilne družbe in privatnega sektorja. 37 Doing Business, 2011, str. 94. 38 Konvencije se namreč posodabljajo z novimi, prav tako pa je za posamezni delovni pogoj lahko sprejetih več konvencij, tudi za posamezne kategorije delavcev (npr, mladi, ženske, delavci s starševskimi obveznostmi, invalidi, itd.) – samo nočno delo na primer urejajo novejša konvencija št. 171, prav tako pa tudi starejši konvenciji št. 89 (ženske) in št. 90 (mladi). 201 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles 132 o plačanem letnem dopustu, 1970 (Holidays with pay Convention) - vse na- vedene konvencije je ratificirala tudi Slovenija in so zanjo obvezujoče - ter za po- dročje nočnega dela zlasti Konvencija MOD št. 171 (Night Work Convention), ki pa je Slovenija še ni ratificirala, je pa upoštevala njene standarde v svoji delovni zakonodaji.39 Pregled ratifikacij navedenih konvencij šele pokaže, za katere drža- ve so navedene konvencije obvezujoči minimalni delovni standardi, izpod katerih v teh državah ni dovoljeno urejati delovnih pogojev. Pregled stanja ratifikacij po posameznih državah in konvencijah je dosegljiv na www.ilo.org/ilolex.40 Doing Business sicer v zvezi z indikatorji zatrjuje, da je možno, da država prejme najboljši rezultat glede konkurenčnosti gospodarstva in izpolnjuje vse relevantne konvencije MOD in da nobeno gospodarstvo ne more doseči boljšega rezultata s tem, da ne izpolnjuje standardov po navedenih konvencijah MOD.41 Zastavlja pa se vprašanje, ali se to izhodišče tudi dejansko ustrezno implementira v sami metodologiji. Indikatorji EWI po navedbah Svetovne banke tudi ne posegajo na področje vseh 8 temeljnih konvencij MOD in sicer: s področja prepovedi prisil- nega dela (Konvencija MOD št. 29 in št. 105), svobode združevanja, to je pravice do ustanavljanja in delovanja sindikatov ter do kolektivnega pogajanja (Konvencija MOD št. 87 in št. 98), enakega plačila za enakovredno delo in prepovedi dis- kriminacije pri zaposlovanju (Konvencija MOD št. 100 in št. 111) ter prepovedi otroškega dela in določanju minimalne starosti za sklenitev delovnega razmerja (Konvencija MOD št. 182 in št. 138). Zastavlja se vprašanje, ali je to skozi ob- stoječe indikatorje zaposlovanja delavcev sploh dejansko mogoče, saj na primer uveljavljen sistem kolektivnega pogajanja z močnimi sindikalnimi in delodajalskimi organizacijami v skladu s Konvencijama MOD št. 87 in 98, neposredno vpliva na splošen dvig delovnih standardov in obratno. 4. ZAKLJUČEK Potrjena je hipoteza, da indeksi fleksibilnosti zaposlovanja, s katerimi na ravni OECD, Svetovne banke in EK ocenjujejo slovensko zakonodajo glede t.i. zunanje 39 Glej: Novak M. et al, 2006, str. 614-625. 40 ZDA na primer ni ratificirala nobene od navedenih konvencij (tudi sicer je ratificirala malo kon- vencij, le 14 od 189). Slovenijo zavezuje 71 konvencij, med njimi vse zgoraj omenjene. Francija je ratificirala 102 konvenciji (tudi zgoraj omenjene št. 14, 106, 158), Nemčija 73 konvencij (tudi št. 132), Danska 63 konvencij (tudi št. 14, 106), Belgija 77 konvencij (tudi 14, 13 in 171), itd. 41 Doing business, str. 131. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 202 Članki / Articles fleksibilnosti kot relativno rigidno, ne odražajo realnega stanja, saj je v Sloveniji v primerjavi z drugimi državami EU in OECD nadpovprečno omogočena široka uporaba začasnih zaposlitev v praksi (kar velja še zlasti za mlade). Vzrok za takšen razkorak med izmerjenimi indeksi in realnim stanjem je lahko pomanjkljivost v sami metodologiji ali njeni izvedbi. Mogoče anketarji razlagajo slovensko za- konodajo zgolj formalno gramatikalno, po posameznih členih, brez upoštevanja celote, uveljavljenih stališč teorije in sodne prakse, kar pa je bistveno za njeno implementirajo v praksi. Vzrok za razkorak je lahko iskati tudi v preštevilni neza- koniti praksi, ki se je neovirano razbohotila. Iz potrjene hipoteze izhaja dvoje. Prvič; EPL, EWI in drugi indeksi za merjenje fleksibilnosti zaposlovanja naj se interpretirajo v kontekstu: uradnih statističnih podatkov, - kompleksne analize delovne zakonodaje, njene pravne razlage in imple- - mentacije v praksi, ratificiranega - mednarodnega delovnega prava ter značilnosti industrijskih razmerij - v posameznih državi in izvora njenega prav- nega sistema kot celote. Drugič; ob ustrezni interpretaciji indeksov v kontekstu kompleksne analize slo- venske delovnopravne ureditve se v zvezi s predlogi za spremembo delovne zakonodaje med drugim predlaga tudi naslednje: niso potrebne spremembe delovne zakonodaje v smeri večje liberalizacije - začasnih pogodb in zmanjševanja varstva pred odpovedjo, ker ima Slovenija že po sedanji zakonodaji v praksi nadpovprečen obseg začasnih zaposlitev v primerjavi z drugimi državami EU in OECD, potrebne so spremembe delovne zakonodaje v smeri povečanja pravic de- - lavcev z začasnimi zaposlitvami, npr. glede odpovednega roka, odpravnine, da bi bil njihov položaj bolj primerljiv z delavci s stalno zaposlitvijo, poleg sistemskih sprememb za večjo izenačitev začasno zaposlenih z redno - zaposlenimi delavci, so potrebni še posebni ukrepi APZ za spodbujanje zapo- slovanja mladih v stalnih zaposlitvah, ker je delež mladih v rednih zaposlitvah v Sloveniji več kot dvakrat manjši od povprečja OECD oz. ima Slovenija med vsemi državami OECD in EU največji delež začasnega zaposlovanja mladih, potrebne so spremembe za povečanje učinkovitosti delovne inšpekcije - v zvezi s preprečevanjem zlorab začasnih pogodb v praksi. Ne glede na to, kakšno pomembnost pripisujemo EPL in drugim indeksom fle- ksibilnosti zaposlovanja, jih ni mogoče verodostojno uporabljati zunaj njihovega 203 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles omejenega dometa. Merijo zlasti ekonomske vidike, ki zanimajo podjetja in inve- stitorje, ne pa tudi ostalih pomembnih trajnostno-razvojnih vidikov kot so soci- alni, okoljski, demografski, pravni in drugi humanistični vidiki, ki so pomembni za družbo kot celoto. Delo namreč ni blago na trgu dela, kot je zapisano tudi v ustavi MOD, je namreč bistvenega pomena za realizacijo drugih človekovih pravic in je nerazdružljiv del človekovega dostojanstva. Delo ni le podlaga za pridobiva- nje sredstev za preživetje, ampak tudi za razvoj in uveljavitev posameznika znotraj družbe, kot je zapisano tudi v dokumentih OZN.42 Zato bi moral biti cilj vsake dr- žave podpisnice MPESKP, ESL in konvencij MOD, čim večje varstvo zaposlitve in čim višji EPL, ne pa obratno. VIRI IN LITERATURA: A.R. Manca, M. Governatori, M. Mascherini; Towards a set of Composite Indicators on Flexicurity: a Comprehensive Approach, EU/JRC, 2010. Benjamin P., Bhorat H., Cheadle H. 2010. The cost of »doin business« and labour regulation: The case of South Africa, v: International Labour Review 2010/1/vol. 149, str. 73-92. Botero in drugi. 2004. The regulation of labour. Quarterly Journal of Economics, June 2004. Dosegljivo na: http://doingbusiness.org/methodology. Cazes, Sabrine in Tonin, Mirco. 2010. Employment protection legislation and job stability: A European cross-country analysis, v: International Labour Review 2010/3/vol. 149, str. 261-285. Freyens, Benoit Pierre. 2010. Measuring firing costs: The case for direct methods, v: International Labour Review 2010/3/vol. 149, str. 287-313. Jǿrgensen, Carsten. 2005 (Danska), v: Valdes Dal-Re, Fernando (ur.): Freedom of Association of Workers and Employers in the countries of the EU, Ministerio de trabayo y Asuntos sociales Spain. Kogovšek Šalamon, Neža. 2011, Položaj delavcev migrantov v delovnem in socialnem pravu, v: Delavci in delodajalci št. 2-3/2011/XI, str. 185-202. Kresal, Barbara. 2011, Fleksibilne ali prekerne oblike zaposlitve, v: Delavci in delodajalci št. 2-3/2011/XI, str. 169-184. Kresal, Barbara. 2009, Primerjalnopravna ureditev odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, v: Delavci in delodajalci št. 2-3/2009, str. 431-446. Kresal Šoltes, Katarina. 2011, Prenova ZDR – ali potrebujemo spremembe ali doslednejše izvajanje v praksi in sodni praksi, v: HRM št. 40/2011/let.9, str. 38-40. Novak in drugi. Konvencije Mednarodne organizacije dela s komentarjem, GV Založba in Inštitut za delo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2006. 42 OZN, CESCR, General comment no. 18, para. 1. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 204 Članki / Articles Rodger, Lisa. 2011, Labour Law and Employment Polica in the EU: Conflict or Consensus?, v: The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Vol. 27/2011/4, str. 387-406. Swiatkowski, Andrej M. 2007. Charter of Social Rights of the Council of Europe, Kluwer Law International. European Union (2010): Employment in Europe 2010, Publications Office of the European Union, Luxembourg. European Commission (2007): Flexibility and Competitiveness: Labour Market Flexibility, Innovation and Organisational Performance (Flex-Com), Final report, Luxembourg (http://bookshop.europa. eu/eubookshop/FileCache/PUBPDF/KINA21950ENS/KINA21950ENS:002.pdf). EU, European Company Survey 2009, Flexibility profiles of European companies, 2010. Eurostat: Europe in figures, Eurostat yearbook 2011. World Bank, Doing Business, 2009, 2010, 2011, 2012. 205 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles DISCUSSIBLE EPL AND OTHER INDICES OF FLEXIBILITY OF EMPLOYMENT – NEGLECTED LABOUR LAW ASPECTS Katarina Kresal Šoltes* SUMMARY The article deals with the question whether indices of employment protection leg- islation, such as the EPL index (OECD) or the Rigidity of employment index (Doing Business), could be sufficient base for an employment and economic policy at OECD, World Bank and EU level, as well as in Slovenia. First, and in line with theoretical expectations, I found the results of some indi- ces not entirely consistent - especially in regard with the Difficulty of hiring index in Doing Business reports 2010-2012 in the case of Slovenia. It reflects high ri- gidity of the Slovenian employment legislation, although Slovenia has one of the highest share of temporary employees among EU and OECD countries, and is in the »first« place in the category of young temporary workers in OECD and EU. It is obviously that the Difficulty of hiring index does not reflect a real situation in Slovenia. Second, such indices are very limited in scope and their methodology is ques- tionable. They do not attempt to measure all costs and benefits of a particular legislation to society as a whole but to a single employer. They do not attempt to measure the complexity of flexibility and security of employment (but they could– see EU-JRC indicators 2005-2008), nor social, legal, demographic and other human aspects of employment protection legislation. They valuate national employment laws with regard to a single point of view: whether an employer can reduce his costs by hiring workers in flexible forms of employment (such as fixed term contracts, part-time workers and temporary agency workers etc.) if such practices reduce benefits or termination costs and what restrictions against such * Katarina Kresal Šoltes, PhD, Deputy Director at the Institute for Labour Law at the Faculty of Law, University of Ljubljana, Slovenia katarina.kresal@pf.uni-lj.si Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 206 Članki / Articles cheaper alternative employment contracts are prescribed by employment laws. I found this limited scope of indices too much partial and not sufficient neither for being a base for a governmental decision-making nor for being a base for the recommendations of the OECD and World Bank to national governments. Such a use of indices would fall outside of their limited scope. Third, I found no crucial effect of restrictive EPL for business friendly environment. Mostly of EU countries retain top ranking on the ease of doing business despite of their relatively high Rigidity of employment Index (Norway, Finland, Sweden, Estonia, Germany, France, etc.). Yet, Doing Business reports 2010-2012 do not present ranking of economies on the employing workers indicators or include the topic in the aggregate ranking on the ease of doing business. However, my results suggest that Slovenian labour law reform should not neither weak the EPL nor liberalize temporary contracts, if we want to make employment of young workers more stable and to reduce labour market segmentation. Slovenia has been among top 5 in the rank of temporary employees already. 207 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII NOVEJŠA PROBLEMATIKA DELOVNOPRAVNEGA POLOŽAJA DELAVCEV V PRIMERU INSOLVENTNOSTI DELODAJALCA Luka Tičar* UDK: 349.2:347.736 Povzetek: Delovnopravni položaj delavcev v primeru insolventnosti de- lodajalca zagotovo predstavlja pomembno področje pravnih razprav in predmet aktivnosti različnih deležnikov, od delodajalcev, delavcev, upra- viteljev, sodišč, do države. Nesporno je, da se je zakonodajalec odzval na nadaljnje zaostrovanje gospodarske situacije, ostaja pa vprašanje ali zakonodaja omogoča oziroma zagotavlja dovolj ažuren začetek posame- znega insolvenčnega postopka po ugotovljeni insolventnosti. Od slednjega je namreč odvisen tudi uspeh posameznega postopka oziroma čim ugo- dnejše poplačilo vseh upnikov insolventnega dolžnika. Izsledki iz prakse bolj nakazujejo na negativen odgovor na zgornje vprašanje. Ključne besede: avtentična razlaga, stečaj, prisilna poravnava, spremem- ba delodajalca, odpoved pogodbe o zaposlitvi, varstvo terjatev RECENT ISSUES CONCERNING LEGAL STATUS OF WORKERS IN CASE OF INSOLVENCY OF THEIR EMPLOYER Abstract: The legal status of workers in case of insolvency of the em- ployer presents an important area of legal discussions and activities of various stakeholders, including employers, workers, managers, the courts and the state. This way the legislator undoubtedly attempted to respond to the critical economic situation, yet the question remains whether the legislation makes it possible and guarantees a prompt beginning of an in- solvency proceeding after insolvency has been determined. The success * Luka Tičar, doktor pravnih znanosti, docent na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. luka.ticar@pf.uni-lj.si Luka Tičar, PhD, Assistant Professor at the Faculty of Law, University of Ljubljana, Slovenia. Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca 208 Članki / Articles of an individual proceeding and the best possible payment of creditors namely depend to a large extend on the latter. According to the practice, the answer to the question above seems to be negative. Key words: authentic interpretation, bankruptcy, compulsory settlement, change of employer, termination of employment contract, protection of assets 1. UVOD Slovenija oziroma slovensko gospodarstvo se tako kot številna druga gospodarstva EU nahaja v vrtincu gospodarske recesije, ki jo še vedno v pretežni meri narekuje- jo zaostrene razmere na finančnih in kapitalskih trgih. V letu 2009 sem v tej reviji že opozarjal na dejstvo gospodarske krize, ki se je takrat pravzaprav dobro šele začela in prikazoval novo pravno ureditev insolvenčnih postopkov.1 Takratni pri- spevek je bil namenjen novostim, ki jih je z letom 2008 prinesla nova insolvenčna zakonodaja2 in njen vpliv na delovnopravni položaj delavcev v posameznem insol- venčnem postopku, v katerem se znajde njihov delodajalec. Danes se nahajamo v verjetno še težji gospodarski situaciji, ki se odraža tudi v izjemno velikem številu novih, bodisi bolj ali manj uspešnih prisilnih poravnav, bodisi stečajev. Dejstvo je, da so žrtve takšnega stanja v vsakem primeru tudi delavci, bodisi kot delavci in- solventnega dolžnika, bodisi kot delavci upnikov insolventnega dolžnika. Slednji zaradi bistveno zmanjšanega poplačila terjatev do insolventnega dolžnika morda sami postanejo insolventni in posledično subjekt insolvenčnega postopka. Z letom 2008 uveljavljeni ZFPPIPP je bil do danes deležen več sprememb in dopolnitev, ki vse ne morejo biti predmet analize tega prispevka. Na tem mestu se bomo omejili na tiste novosti zakonodaje in prakse, ki na kakršen koli način vplivajo ali bi lahko vplivale na položaj delavcev pri delodajalcih, zoper katere se vodi posamezen insolvenčni postopek. Pri tem bodo analizirani vpliv obeh av- tentičnih razlag ZFPPIPP, nekateri primeri iz sodne prakse, kot tudi vpliv sedaj veljavne zakonodaje na čas, ki poteče od ugotovitve insolventnosti do začetka insolvenčnega postopka. Slednje seveda nima vpliva zgolj na delavce in njihove 1 Tičar, 2009, str. 183-201. 2 Gre za Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (126/07, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZFPPIPP). 209 Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca Članki / Articles terjatve, temveč, kar je še pomembneje, tudi na možnosti in delež poplačila vseh ostalih upnikov. 2. NOVI PREJEMKI DELAVCEV, KI SO DEL PREDNOSTNE TERJATVE Varstvo delavčevih terjatev s priznanjem prednostne obravnave in s tem možnost poplačila pred navadnimi terjatvami, je bilo deležno manjših sprememb. Državni zbor RS je namreč sprejel dve avtentični razlagi 21. člena ZFPPIPP, s čimer se je razširil seznam prejemkov, deležnih prednostne obravnave. Seznam denarnih prejemkov, ki običajno sestavljajo privilegirano terjatev delavcev, to so terjatve, ki nastanejo pred začetkom insolvenčnega postopka, sedaj tvorijo tudi neizplačane odpravnine za prenehanje delovnega razmerja pred začetkom postopka prisilne poravnave in denarna povračila (odškodnine) namesto odpovednega roka. 2.1. Odpravnine za prenehanje delovnega razmerja pred začetkom prisilne poravnave Konec leta 2010 je Državni zbor RS sprejel prvo avtentično razlago3 21. člena ZFPPIPP, in sicer tretje točke prvega odstavka, s čimer je privilegiranim terja- tvam neizplačanih odpravnin za prenehanje delovnega razmerja pred začetkom stečajnega postopka, dodal še tiste odpravnine, ki so nastale in zapadle pred začetkom postopka prisilne poravnave. S tem je zakonodajalec izenačil pravni položaj delavcev, ki so bili odpuščeni pred začetkom insolvenčnega postopka, ne glede na vrsto odpovednega razloga pa do začetka tega postopka niso do- bili izplačanih odpravnin, do katerih so bili upravičeni. S tem se pomembno širi seznam privilegiranih terjatev v postopku prisilne poravnave, kar delavce v obeh insolvenčnih postopkih postavlja v primerljiv položaj.4 Praktična posledica pri- znanja neizplačanih odpravnin iz obdobja pred začetkom prisilne poravnave kot privilegirane terjatve je v tem, da je terjatev odpravnine imuna na vsebino potrje- 3 Objavljena v Uradnem listu RS, št. 106/2010. 4 Primerljivost položajev delavcev, ki so izgubili zaposlitev pred začetkom insolvenčnega postop- ka izhaja iz dejstva insolventnosti delodajalca. Slednja je namreč materialna predpostavka za začetek bodisi stečajnega bodisi postopka prisilne poravnave. Pravno neutemeljeno je (bi) bilo razlikovanje položajev delavcev glede te terjatve zgolj na temelju vrste insolvenčnega postopka, ki sledi odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca 210 Članki / Articles ne prisilne poravnave. Slednja namreč na privilegirane terjatve nima nikakršnega učinka. Seveda pa tudi glede teh odpravnin velja, da so privilegirane le do višine odpravnine, ki po ZDR5 pripada delavcem, ki jim je bila pogodba o zaposlitvi re- dno odpovedana iz poslovnega razloga. To pomeni, da je terjatev odpravnine, v kolikor presega to višino, v presežku navadna terjatev, na katero vpliva tudi vse- bina potrjene prisilne poravnave. Ker ZFPPIPP terjatev odpravnine, do katere imajo delavci pravico, če jim je bila pogodba o zaposlitvi redno odpovedana zaradi nesposobnosti ali poslovnega razloga ali so pogodbo o zaposlitvi sami izredno odpovedali, v kontekstu privile- giranih terjatev omenja dvakrat (v 3. in 5. točki 21/1 člena), je pomembno tovr- stne terjatve pogledati tudi skozi prizmo obveznosti jamstvene ustanove. Varstva preko jamstvene ustanove so namreč deležne le odpravnine po 5. točki prvega odstavka 21. člena, torej odpravnine, katerih terjatev nastane v stečajnem postop- ku, ko upravitelj odpove pogodbo o zaposlitvi delavcem, katerih delo je postalo nepotrebno zaradi začetka tega postopka ali med tem postopkom. Prvi pogoj za nastanek upravičenosti do izplačil terjatev s strani jamstvene ustanove je na- mreč prenehanje delovnega razmerja zaradi insolventnosti delodajalca (povzeto po členu 16/1 ZJSRS6). V 3. točko prvega odstavka 21. člena ZFPPIPP pa so umeščene le odpravnine delavcem, katerim je bila pogodba o zaposlitvi odpove- dana pred začetkom stečajnega postopka ali postopka prisilne poravnave, torej tudi ne zaradi insolventnosti. Zakonodajalec je torej z avtentično razlago 3. točke prvega odstavka 21. člena ZFPPIPP razširil zgolj sklop terjatev, ki imajo privilegiran značaj le pri delodajalcu. 2.2. Denarno povračilo (odškodnina) namesto odpovednega roka Sredi leta 2011 je Državni zbor sprejel drugo avtentično razlago7 21. člena ZFPPIPP, in sicer prve točke prvega odstavka, s čimer je terjatvam plače in na- domestila plače za zadnje tri mesece pred začetkom insolvenčnega postopka, 5 Zakon o delovnih razmerjih, Uradni list RS, št. 42/02, 103/07, v nadaljevanju ZDR. 6 Zakon o javnem jamstvenem in preživninskem skladu Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 78/06-UPB2, v nadaljevanju ZJSRS). 7 Objavljena v Uradnem listu RS, št. 47/2011. 211 Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca Članki / Articles dodal še denarno povračilo, za katero se lahko dogovorita delavec in delodajalec v zameno za odpovedni rok. Povod za razširitev denarnih prejemkov iz prve alineje prvega odstavka 21. člena ZFPPIPP z avtentično razlago je predstavljala nejasna situacija v praksi. Upravitelji prisilnih poravnav različnih gospodarskih družb so namreč denarna povračila namesto odpovednega roka obravnavali neenotno, nekateri so tem prejemkom priznavali naravo prednostne terjatve, nekateri ne. Sodišče, ki je bilo v nekaj kon- kretnih primerih pozvano k izdaji navodil za delo upraviteljev,8 je zavzelo stališče, da ta denarni prejemek ne sodi med prednostne terjatve po 21. členu ZFPPIPP. Vendar tudi slednje ni prispevalo k poenotenju prakse. Dejstvo pa je, da so do- govori med delodajalci in delavci o denarnem povračilu namesto odpovednega roka prisotni in da je v skladu s pravno varnostjo, da se delovanje upraviteljev v praksi poenoti. O tem, ali je avtentična razlaga primeren mehanizem9 za dosego poenotenja pri tem vprašanju, ne bomo razpravljali, saj je avtentična razlaga dej- stvo in jo je potrebno upoštevati. Možna pa je ocena, da je razširitev prejemkov v prvi točki prvega odstavka 21. člena ZFPPIPP primerna in pravilna, saj so vse tri vrste prejemkov vsebinsko povezane. Smoter denarnega povračila namesto odpovednega roka po 94. členu ZDR je v tem, da stranki z dogovorom bodisi skrajšata bodisi izključita odpovedni rok,10 s čimer se delavcu tudi omeji pravica do plače ali njenega nadomestila za čas odpovednega roka. Dejstvo pa je, da je pravna narava denarnega povračila po 94. členu ZDR drugačna od pravne narave plače oz. njenega nadomestila. Seveda je višina terjatve iz naslova denarnega povračila namesto odpovednega roka, ki uživa privilegij, omejena in sicer na sorazmerni del glede na čas od skle- 8 Gre za pristojnost sodišča po 101. členu ZFPPIPP. 9 V postopku sprejemanja avtentične razlage je namreč bila prisotna tudi ideja, da se na ta način širi vsebina konkretne določbe in ne razlaga njena vsebina, ter da bi zato bila primernejša sprememba zakona. 10 Instituta denarnega povračila namesto odpovednega roka kljub podobnosti ne smemo enačiti s sporazumnim prenehanjem pogodbe o zaposlitvi. Čeprav sta oba instituta povezana s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi, saj stranki tudi z dogovorom o denarnem povračilu namesto odpovednega roka dejansko določita trenutek prenehanja pogodbe o zaposlitvi, je potrebno upoštevati nasle- dnje. Predmet dogovora po 94. členu ZDR je skrajšanje ali izključitev odpovednega roka, pri čemer dogovor sam po sebi ne predstavlja podlage za prenehanje pogodbe o zaposlitvi, medtem ko je predmet sporazuma po 79. členu ZDR prenehanje pogodbe o zaposlitvi kot tako. Slednje je ključnega pomena pri opredeljevanju pravnega položaja osebe po prenehanju pogodbe o zaposlitvi, predvsem v luči pravic iz naslova socialnega zavarovanja za brezposelnost. Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca 212 Članki / Articles nitve dogovora do začetka insolvenčnega postopka ob upoštevanju referenčnega obdobja treh mesecev. Sprva se je predlog avtentične razlage nanašal le na postopke prisilne poravna- ve, v sprejetem besedilu razlage pa se denarna povračila namesto odpovednega roka nanašajo na obe vrsti insolvenčnih postopkov. Izhajajoč iz gramatikalne razlage besedila 19. člena ZJSRS, ki našteva denar- ne prejemke, ki so deležni varstva preko jamstvene ustanove oz. izplačil s strani Sklada, razširitev 1. točke člena 21/1 ZFPPIPP na denarna povračila namesto odpovednega roka, ne spreminja obseg obveznosti Sklada. Čeprav je institut iz 94. člena ZDR vsebinsko povezan s plačo oz. njenim nadomestilom, gre vendarle za toliko drugačen denarni prejemek, da ne moremo zaključiti, da je avtentična razlaga razširila tudi obveznosti Sklada. 3. PROBLEMATIKA TERJATEV DELAVCEV, NASTALIH PO ZAČETKU POSTOPKA PRISILNE PORAVNAVE Zanimiv je delovnopravni položaj delavcev oz. njihovih terjatev, če nastanejo po za- četku postopka prisilne poravnave. V skladu s 1. točko prvega odstavka 21. člena ZFPPIPP so npr. neizplačane plače privilegirana terjatev tudi pri prisilni poravnavi, vendar je privilegij namenjen le terjatvam za obdobje zadnjih treh mesecev pred začetkom insolvenčnega postopka. Po ZJSRS pa je terjatev plače, ki jo je dolžan izplačati Sklad, vrednostno vezana na čas zadnjih treh mesecev pred prenehanjem delovnega razmerja. Tako lahko pridemo do neprimerne oz. za v postopku prisil- ne poravnave odpuščene delavce nevzdržne situacije, ko morebitne neizplača- ne plače iz obdobja pred odpovedjo pogodbe o zaposlitvi in odpravnine po 109. členu ZDR nimajo narave privilegirane terjatve po ZFPPIPP,11 niti ne predstavljajo obveznosti za Sklad. Po ZJSRS velja namreč delodajalec v prisilni poravnavi za insolventnega šele s pravnomočnostjo sklepa o potrjeni prisilni poravnavi. Šele takrat je izpolnjen še drugi temeljni pogoj za obveznost izplačila terjatev s strani Sklada po ZJSRS poleg prenehanja delovnega razmerja zaradi insolventnosti. Nevzdržnost situacije za delavca lahko predstavlja čas, ki preteče od ugotovitve 11 Neprivilegiranost terjatev delavcev, nastalih po začetku postopka prisilne poravnave načeloma ni sporna, saj na te terjatve potrjena prisilna poravnava ne vpliva (po argumentu a contrario razlage določbe člena 212/1 ZFPPIPP), tako kot tudi ne vpliva na privilegirane terjatve iz obdobja pred začetkom postopka (člen 213/1 ZFPPIPP). 213 Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca Članki / Articles insolventnosti delodajalca, preko vložitve predloga za uvedbo postopka prisilne poravnave, začetka postopka prisilne poravnave, do končne izdaje sklepa o potrje- ni prisilni poravnavi in še poteka roka za nastop njegove pravnomočnosti. Dejstvo je, da od ugotovitve delodajalca, da je insolventen, do pravnomočnosti sklepa o potrjeni prisilni poravnavi, lahko preteče relativno veliko časa in normalno je, da delodajalec tudi v tem času odpušča delavce zaradi poslovnih razlogov. Ob tem ne gre prezreti, da vsa odpuščanja s strani delodajalca do trenutka pravnomočnosti sklepa o potrjeni prisilni poravnavi potekajo po splošnih pravilih ZDR o redni od- povedi pogodbe o zaposlitvi, bodisi posameznim delavcev bodisi večjemu številu le teh. Posebna ureditev iz 106. člena ZDR glede odpovedi pogodbe o zaposlitvi postane pravno relevantna šele po potrjeni prisilni poravnavi. Nekoliko drugačen pa postane delovnopravni položaj delavcev teh terjatev, če ne pride do potrditve prisilne poravnave, je torej le ta neuspešna in se začne stečaj- ni postopek. Z začetkom stečajnega postopka postane delodajalec insolventen tudi po ZJSRS, kar tvori upravičenja do izplačil s strani Sklada. Hkrati pa imajo te terjatve tudi privilegiran značaj po 1. in 3. točki člena 21/1 ZFPPIPP. 4. PRENEHANJE POGODBE O ZAPOSLITVI V STEČAJNEM POSTOPKU IN NJEN VPLIV NA POJAVNOST SPREMEMBE DELODAJALCA O vprašanjih, povezanih s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi v stečaju je bilo v strokovni literaturi napisanega že veliko. Tudi sam sem na nekaj posebnosti in nedoslednosti zakonske ureditve opozarjal v tej reviji v letu 2009.12 Rdeča nit pravzaprav vseh strokovnih razprav o tem vprašanju je, da je ZDR s svojo uve- ljavitvijo z letom 2003 strukturno posegel v način prenehanja pogodbe o zapo- slitvi v primeru stečaja. To področje je iz ureditve v ZPPSL13 prenesel v delovno zakonodajo, poleg tega pa presegel ex lege prenehanje delovnega razmerja vseh delavcev z začetkom stečajnega postopka, in tudi v stečajnem postopku uzakonil odpoved pogodbe o zaposlitvi. Pogoj za slednjo pa ni sam začetek stečajnega postopka, temveč prenehanje potrebe po delu zaradi začetka ste- čajnega postopka. ZDR je torej uzakonil zahtevo po utemeljenosti odpovedne- ga razloga tudi v stečajnih postopkih. Leto 2003 je torej pomenilo, oz. naj bi 12 Tičar, 2009, str. 189-192. 13 Zakon o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (Uradni list RS, 67/93, 39/97 in 52/99), ki je veljal pred ZFPPIPP. Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca 214 Članki / Articles pomenilo, izrazito spremembo v ravnanju upraviteljev, saj jim je zakon čez noč povsem spremenil način ravnanja z delavci. Avtomatično prenehanje delovnega razmerja je nadomestilo sprejem odločitve o odpovedi pogodbe o zaposlitvi in modaliteti odpovedi (posamično ali kolektivno), spoštovanje postopka odpovedi, zlasti pri odpuščanju večjega števila delavcev, kar je v praksi verjetno pravilo, vročanje odpovedi delavcem itd. Od vsega začetka, to je od uveljavitve ZDR, sem v več prispevkih izražal mne- nje, da se upravitelji kljub jasni zakonski ureditvi, le tej niso povsem podredili oz. niso za svoje sprejeli novo oblikovane obveznosti pri njihovem delu. Prvi odzivi s prakse so namreč nakazovali, da upravitelji res od leta 2003 delavcem stečaj- nega dolžnika odpovedujejo pogodbe o zaposlitvi, da pa to storijo vsem hkrati in sicer takoj, ko to lahko storijo, torej z dnem objave oklica o začetku stečajnega postopka. Sam sem še vedno takšnega mnenja, žal pa ga ni mogoče ne potr- diti ne ovreči, saj sodne prakse o tem vprašanju praktično ni. Kljub temu želim izpostaviti dve okoliščini, ki kažeta na potrditev teze, da upravitelji ne sledijo za- konskemu namenu, torej odpuščanju delavcev v skladu s potrebami konkretne- ga stečajnega postopka. Z gotovostjo je namreč moč zatrditi, da je nemogoče, da pri tako velikem številu stečajev vedno takoj ugasne potreba po delu vseh ali skoraj vseh delavcev. Prvo okoliščino predstavlja edina sodna odločba v zvezi s presojo zakonitosti redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi v stečajnem postopku, ki je v devetih letih veljavnosti ZDR dobila sodni epilog na pritožbeni ravni. Dejstvo zagotovo je, da ena sama odločba višjega sodišča ne predstavlja precedenčnega argumenta, razsoja pa dovolj slikovit konkreten primer, ki nakazuje odnos (beri: razumeva- nje) upraviteljev do zakonske ureditve odpovedi pogodbe o zaposlitvi v stečaju. V zadevi Pdp 1153/2009 (z dne 18.2.2010) je upravitelj v stečajnem postopku brez potrebnega soglasja inšpektorja za delo odpovedal pogodbo o zaposlitvi delavki, ki je v obliki polne odsotnosti z dela izrabljala dopust za nego in varstvo otroka. Odpoved pogodbe o zaposlitvi brez upoštevanja četrtega odstavka 115. člena ZDR je očitno nezakonita, a to tudi ni tisto, s čimer želim argumentirati svoje stališče. Upravitelj je, kot izhaja iz ugotovljenega dejanskega stanja iz odločbe, delavki vročil odpoved dne 16.4, z dnem 21.4., torej po 5 dnevih pa ji je zaključil delovno razmerje. Upravitelj je namreč za trenutek, od katerega je začel teči 15 dnevni odpovedni rok po 103. členu ZDR, štel objavo oklica o začetku stečaj- nega postopka z dne 6.4.. Upravitelj je celo jasno izjavil, da je s tem dnem (6.4) vsem zaposlenim prenehalo delovno razmerje. Opisano ravnanje upravitelja kaže 215 Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca Članki / Articles na popolno nerazumevanje koncepcije odpovedi pogodbe o zaposlitvi v stečajnih postopkih in samo upamo lahko, da takšna praksa ni prepogosta. Drugo okoliščino, s katero želim podkrepiti tezo, da upravitelji takoj po začetku stečajnega postopka odpovejo pogodbo o zaposlitvi vsem ali veliki večini delav- cev, ter nato za potrebe stečajnega postopka morda nazaj zaposlijo vsaj nekaj celo istih delavcev, navezujem na institut spremembe delodajalca. V preteklosti sem poglobljeno razpravljal o združljivosti instituta spremembe delodajalca v in- solvenčnih postopkih, kjer sem ponujal tudi argumente za takšno združljivost.14 Temeljna ugotovitev je bila, da po veljavni zakonodaji in z upoštevanjem 5. člena Direktive 2001/23/EC,15 v konkretnem primeru lahko nastopi situacija, kjer pride do spremembe delodajalca z vsemi pravnimi posledicami tega instituta. Težko je verjeti, da v stečajnih postopkih tako velikega števila gospodarskih družb ter podjetnikov posameznikov, vsaj pri kakem izmed njih ne bi bilo t.i. zdravih jeder, oz. delov podjetij, ki bi vsaj še določen čas lahko delovali bodisi v okviru stečaj- nega dolžnika bodisi pod okriljem drugega gospodarskega subjekta. Slednji bi se lahko ob izkazanem poslovnem interesu za investiranje in želji po nadaljnjem delovanju teh jeder v stečajnem postopku odločili za nakup kakega izmed zdravih delov sicer insolventnega dolžnika. Z vidika sodobnega gospodarjenja bi lahko bilo smotrno, da se takšno zdravo jedro prevzame v celoti, torej skupaj z zapo- slenimi. Argument, da je takšna investicija predvsem zaradi bremena stroškov dela nesmotrna ne zdrži, saj delodajalcu prevzemniku po izvedeni spremembi delodajalca ni onemogočeno racionalnejše poslovanje kot prej delodajalca preno- snika. Tudi sodna praksa je že zavzela stališče, da delodajalec prevzemnik lahko odpušča iz poslovnega razloga, le da razloga za odpoved ne sme predstavljati pravni prenos sam. V praksi do takšnih poslovnih dogovorov verjetno ne prihaja ali pa zelo redko, saj upravitelji prehitro odpustijo delavce tudi v vitalnejših delih stečajnega dolžnika, v postopku oblikovanja razdelitvene mase oz. unovčevanja splošne stečajne mase pa prodajajo premoženje brez primerne vsebine. Prodaja premoženja, ki je poslovna celota (343. člen ZFPPIPP) je v konkretnem primeru lahko bolj smiselna, če so del te poslovne celote tudi zaposleni.16 14 Glej predvsem Tičar, 2006, str. 832-847; tudi Tičar, 2009, str. 194-197. 15 Direktiva 2001/23/EC o približevanju zakonov držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov, OJ L 82, 22.3.2001. 16 Poslovna celota je v prvem odstavku 343. člena ZFPPIPP opredeljena kot »stvari in druge premoženjske pravice, ki so kot celota potrebne za opravljanje posamezne vrste poslov ali več vrst poslov, ki se opravljajo zaradi izdelave določene vrste proizvodov ali oprave določene vrste storitev.« Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca 216 Članki / Articles Vzroke za neprisotnost instituta spremembe delodajalca, do katere bi prišlo med stečajnim postopkom gre torej iskati tako pri ravnanju upraviteljev, če tudi iz vitalnih delov stečajnega dolžnika prehitro odpustijo delavce, kot tudi pri nerazumevanju bistva korporativnega upravljanja potencialnih kupcev, ko sodelujejo v postopkih unovčevanja stečajne mase. Verjetno pa je v praksi še vedno prisotna tudi dogma, da je prenos delavcev od delodajalca prenosnika k delodajalcu prevzemniku po- gojen z njihovo vključitvijo v pogodbo med tema dvema delodajalcema. 5. UGOTOVITEV INSOLVENTNOSTI, ZAČETEK INSOLVENČNEGA POSTOPKA IN POLOŽAJ UPNIKOV INSOLVENTNEGA DOLŽNIKA Naslednje vprašanje, na katerega je primerno opozoriti, je povezano s časovno komponento dogajanj oz. sledenja si aktivnosti od ugotovitve stanja insolven- tnosti, do začetka insolvenčnega postopka ter kasneje teka samega postopka. ZFPPIPP jasno opredeljuje pojma trajnejše nelikvidnosti17 in dolgoročne plačilne nesposobnosti18 kot dejavnika insolventnosti. Pri tem je od uveljavitve druge no- vele ZFPPIPP19 iz leta 2009 uzakonjena tudi zakonska domneva trajnejše neli- kvidnosti brez možnosti nasprotnega dokaza. Le ta nastopi, kadar pravna oseba, podjetnik ali zasebnik za več kot tri mesece zamuja bodisi s plačilom plač delav- cem do višine minimalne plače bodisi s plačilom davkov in prispevkov, ki jih mora izplačevalec obračunati ali plačati hkrati s plačilom plač delavcem, razen če je bilo plačilo teh davkov in prispevkov odloženo v skladu z zakonom, ki ureja davčni postopek (povzeto po prvi in drugi točki četrtega odstavka 14. člena ZFPPIPP). Domneva trajnejše nelikvidnosti je pomenila odziv zakonodajalca na odkritja vse pogostejših kršitev delodajalcev glede višine izplačanih plač in neplačevanja pri- spevkov za socialna zavarovanja. Takšen odziv na načelni ravni lahko ocenimo 17 Dolžnik, ki je pravna oseba, podjetnik ali zasebnik, je trajneje nelikviden, če za več kot dva meseca zamuja z izpolnitvijo ene ali več obveznosti v skupnem znesku, ki presega 20 odstotkov zneska njegovih obveznosti, izkazanih v letnem poročilu za zadnje poslovno leto pred zapadlostjo teh obveznosti (prva točka drugega odstavka 14. člena ZFPPIPP). 18 Dolžnik je dolgoročno plačilno nesposoben, če je vrednost njegovega premoženja manjša od vsote njegovih obveznosti oz. je prezadolžen (prva točka tretjega odstavka 14. člena ZFPPIPP), dolžnik, ki je kapitalska družba, pa tudi, če je izguba tekočega leta skupaj s prenesenimi izgubami dosegla polovico osnovnega kapitala in te izgube ni mogoče pokriti v breme prenesenega dobička ali rezerv (druga točka tretjega odstavka 14. člena ZFPPIPP). 19 Uradni list RS, št. 59/09. 217 Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca Članki / Articles za primernega, vprašanje pa je, ali se tudi v praksi dosega namen, ki ga takšna domneva zasleduje. Stanje insolventnosti je v kontekstu pravil finančnega poslovanja dolžno ugotavljati poslovodstvo in nadzorni svet posameznega gospodarskega subjekta, pri čemer se njihova ravnanja presojajo po profesionalni skrbnosti poslovno-finančne stroke in stroke upravljanja podjetij. Gre za zavezo dobrega in skrbnega poslovanja ter sprotnega in skrbnega spremljanja poslovanja, ki naj bi identificirala pojav insol- ventnosti takoj po njenem pojavu. Neizpodbojna domneva dolgoročne plačilne ne- sposobnosti iz četrtega odstavka 14. člena ZFPPIPP pa pravzaprav v tem obsegu nadomešča ugotovitev poslovodstva ali nadzornega sveta o pojavu insolventnosti. To naj bi v praksi pomenilo, da bi poslovodstvo moralo v enem mesecu po tem, ko četrti mesec zapored ni plačalo prispevkov za socialna zavarovanja, nadzornemu svetu predložiti poročilo o ukrepih finančnega prestrukturiranja.20 V zagotovitev spoštovanja temeljnih obveznosti po pravilih o finančnem poslovanju zakon celo izrecno predvideva odškodninsko odgovornost poslovodstva in članov nadzornih svetov.21 Vendar tudi slednje v praksi ne garantira dovolj ažurnega ravnanja pred- vsem poslovodstva. V smislu poskusa zagotovitve identifikacije insolventnosti in pravočasnega odziva nanjo ZFPPIPP v 33. členu vsebuje naslednjo določbo: »šteje se in nasprotni dokaz ni dovoljen, da je družba postala insolventna takrat, ko bi tak položaj družbe lahko ugotovilo poslovodstvo, če bi člani poslovodstva ravnali s profesionalno skrbnostjo poslovno-finančne stroke in stroke upravljanja podjetij«. Slednje je ključno za presojo legitimnosti vseh ravnanj poslovodstva od trenutka nastopa insolventnosti. Družba namreč od takrat naprej ne sme opravljati nobenih plačil ali prevzemati novih obveznosti, razen tistih, ki so nujne za redno poslovanje družbe. Kaj pa je redno poslovanje družbe, je določeno v drugem odstavku 34. člena ZFPPIPP.22 Poleg te določbe ZFPPIPP v istem členu vsebuje še nekaj obveznosti, katerih namen je preprečitev morebitnega izčrpavanja druž- be in posledično neenakega obravnavanja upnikov. Vse to torej že od trenutka ugotovitve ali domneve insolventnosti. V luči varstva terjatev oz. zagotovitve čim 20 Obveznost po prvem odstavku 35. člena ZFPPIPP. 21 Določbi v členih 28/3 in 29/2 ZFPPIPP. 22 Velja, da so za redno poslovanje družbe nujna zlasti plačila: 1. terjatev upnikov do družbe, ki so v postopku zaradi insolventnosti prednostne terjatve po prvem odstavku 21. člena tega zakona, 2. tekočih stroškov rednega poslovanja družbe (elektrika, voda in podobno), 3. tekočih dobav blaga ali storitev, potrebnih za redno poslovanje družbe, 4. davka na dodano vrednost, trošarin in drugih davkov in prispevkov, ki jih mora dolžnik obračunati in plačati v skladu s predpisi Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca 218 Članki / Articles bolj ugodnega obsega poplačila terjatev ZFPPIPP torej vsebuje primerna pravila finančnega poslovanja. Drugi vidik varstva delavcev in ostalih upnikov pa je izpolnjevanje vseh ostalih dejanj, ki vodijo do uvedbe in nato začetka posameznega insolvenčnega po- stopka. S trenutkom vložitve predloga za začetek insolvenčnega postopka svojo procesno vlogo dobi še sodišče, ki je zagotovo še dejavnik več vplivanja na tek postopka. Z vlogo upravitelja, kot organa sodišča, se dejanja v zvezi z insolvenč- nim postopkom formalizirajo, kar naj bi prispevalo tako k ažurnosti vseh nadalj- njih aktivnosti v postopku, kot tudi preprečitvi slabitve vrednosti insolventnega dolžnika. Čeprav insolvenčni postopki, bodisi prisilna poravnava bodisi stečaj, običajno trajajo relativno dolgo časa, so upniki, torej tudi delavci med postop- kom mnogo bolj zaščiteni kot v obdobju od ugotovitve insolventnosti do začetka insolvenčnega postopka. Največji vir okoliščin z negativnimi vplivi na položaj vseh upnikov je obdobje do ugotovitve insolventnosti, če poslovodstvo in nadzorni sveti ne spoštujejo pravil finančnega poslovanja oz. obveznosti, ki iz njih izvirajo, kot tudi obdobje od ugo- tovitve (beri: priznanja) insolventnosti do začetka insolvenčnega postopka. Tudi pri tem obdobju se nekako ni moč znebiti občutka, četudi res zgolj občutka, da poslovodstva in nadzorni sveti ne izpolnjujejo vseh zahtevanih obveznosti, kar ima za posledico zavlačevanje in pojav priložnosti slabitve premoženjskega stanja pod- jetja. S tem pa se vzpostavlja manevrski prostor za slabšanje možnosti ugodnejše- ga poplačila terjatev upnikov in zagotovo tudi za neenako obravnavanje upnikov; oboje v neposrednem nasprotju s pravili finančnega poslovanja iz ZFPPIPP. Če ugotovljeno apliciramo konkretno na terjatve delavcev oz. njihovo privilegiranost, je jasno, da z zavračanjem dejstva insolventnosti in zavlačevanjem glede začetka insolvenčnega postopka, vse večji delež delavčevih terjatev izgublja status pred- nostnih terjatev. Spomniti velja, da so privilegirane terjatve iz naslova plač deni- mo, le tiste za zadnje tri mesece pred začetkom insolvenčnega postopka. Če je neizplačanih plač več kot za tri mesece, gre v tem obsegu za navadno terjatev, delavci pa v tem delu delijo usodo vseh ostalih upnikov. 6. ZAKLJUČEK V prispevku sem želel zgolj osvetliti nekaj pomembnih vidikov delovnopravnega položaja delavcev, najprej nelikvidnega ali prezadolženega nato pa še insolventne- 219 Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca Članki / Articles ga delodajalca.23 Na splošno lahko z relativno veliko stopnjo prepričanja ugotovi- mo, da je insolvenčna zakonodaja večinoma dobra in korektna, da pa je njen prvi problem nesistemskost in prezapletenost, kar nedvomno vpliva na čas trajanja in vsebino insolvenčnih postopkov. Še večji pa je po mojem mnenju drugi problem veljavne insolvenčne zakonodaje, to pa je njeno nezadostno spoštovanje s strani poslovodstev in nadzornih svetov gospodarskih subjektov. Nekako se ne morem znebiti občutka, da odgovorni v podjetjih v ZFPPIPP vidijo zgolj skupek pravil o postopkih umiranja na obroke podjetij in ne tudi pravil finančnega poslovanja, ka- terih namen je, da do ostalih postopkov, urejenih v ZFPPIPP, ne bi prišlo. LITERATURA: Blanpain, R. (Ed.): Employee Rights in Bankruptcy, Kluwer Law International, 2002. Končar, P.: Sprememba delodajalca, nov institut predlagane nove delovne zakonodaje, Delavci in delodajalci št. 1, 2001, str. 13-17. Kresal, B.: Prenehanje delovnega razmerja v primeru stečaja, Podjetje in delo, št. 1, 1998, str. 16-42. Thurner, M.: Razvoj insolvenčnega prava v tranzicijskih državah Srednje in Vzhodne Evrope (razprava o insolvenčni tradiciji v kontinentalni Evropi), Podjetje in delo, št. 5/1997, str. 463-471. Tičar, L.: Sprememba delodajalca v insolvenčnih postopkih, Podjetje in delo, št. 5, 2006, str. 832- 847. Tičar, L.: Aktualna vprašanja insolvenčnih postopkov in pravice delavcev, Delavci in delodajalci, št. 2-3, 2009, str. 183-201. Yemin, E. (Ed.)/Bronstein, A.S.(Ed.): The protection of workers' claims in the event of the employers' insolvency, Labour-Management Relations Series No. 76, 1991, International Labour Office. Zakon o delovnih razmerjih, Uradni list RS, 32/02, 103/07. Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju, Uradni list RS, št. 126/07, 40/2009, 59/2009, 52/2010, 106/2010-ORZFPPIPP21, 26/2011, 47/2011. Zakon o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji, Uradni list RS, št. 67/93, 39/97 in 52/99. Direktiva 2001/23/EC o približevanju zakonov držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov, OJ L 82, 22.3.2001. 23 ZFPPIPP namreč za insolventnega dolžnika šteje (šele) tistega, zoper katerega je začet postopek zaradi insolventnosti (16. člen ZFPPIPP). Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca 220 Članki / Articles RECENT ISSUES CONCERNING LEGAL STATUS OF WORKERS IN CASE OF INSOLVENCY OF THEIR EMPLOYER Luka Tičar* SUMMARY The legal status of workers in case of insolvency of the employer presents an im- portant area of legal discussions and activities of various stakeholders, including employers, workers, managers, the courts and the state. This is particularly the case since the Slovenian economy like many other EU economies is in the midst of economic recession which is still predominantly generated by the adverse conditions on the financial and capital markets. In this Journal we already called attention to the economic crisis and the new legal regulations regarding the insolvency proceedings in 2009, when the crisis only just started. The then contribution was focused on the novelties introduced by the new insolvency legislation in 2008 and its impact on the legal status of the workers in the respective insolvency procedure of their employer. Today, the economic situation we find ourselves in is probably even more difficult which is reflected in the increased number of more or less successful compulsory settle- ments and insolvencies. Among others, workers too are undoubtedly the victims of such situations, either as employees of the insolvent company or as employ- ees of the creditors to the insolvent company. Due to the significantly reduced prospects for their claims to be paid, the latter may themselves become insolvent and consequently a subject of an insolvency proceeding. Since 2008 until now, the legislation on insolvency has been changed several times; there have also been two authentic statements regarding Article 21 of Financial Transactions Act, the insolvency proceedings and compulsory termina- tion. The two authentic interpretations as well as at least one change of the regula- tions are a consequence of the significant increase of insolvency proceedings of * Luka Tičar, PhD, Assistant Professor at the Faculty of Law, University of Ljubljana, Slovenia. luka.ticar@pf.uni-lj.si 221 Luka Tičar: Novejša problematika delovnopravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca Članki / Articles business entities and their inability to meet the outstanding payments, also to the workers. The list of priority claims has thus been extended and the presumption of permanent insolvency without the possibility of a rebuttal enacted. According to authentic interpretations, the priority claims include severance payments for termination of employment contract which came into force prior to compulsory settlement (until then only prior to insolvency proceeding) as well as cash com- pensation instead of period of notice. According to the law, the presumption of permanent insolvency is given if the delay of outstanding salaries in the amount of at least minimum wage or the non-payment of contributions and taxes the em- ployer is due to pay upon the payment of salaries exceeds three months. 222 223 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII DELAVCI - ZUNANJI IZVAJALCI? Darja Senčur Peček* UDK: 331:349.2:658.3 Povzetek: Avtorica obravnava nekaj aktualnih delovno-pravnih vidikov out- sourcinga. Pri tem se osredotoča na različne pravne položaje delavcev, ki so doslej to delo opravljali v delovnem razmerju z delodajalcem. Prvi je primer prenosa podjetja, kjer je ključno vprašanje, kdaj se v primeru preno- sa dejavnosti, kot je čiščenje, ohrani identiteta gospodarske enote. Drugi primer je, ko delodajalec opravljanje določene dejavnosti prenese dose- danjemu delavcu, ki praviloma pred tem postane samostojni podjetnik. V tej zvezi se zastavlja predvsem vprašanje potrebnega varstva ekonomsko odvisnih oseb. Poseben problem predstavljajo tristranska razmerja med uporabnikom, izvajalcem storitve in delavci, kjer so delavci pogosto for- malno zaposleni pri izvajalcu, dejanski delodajalec pa je uporabnik. Ključne besede: outsourcing, sprememba delodajalca, ekonomsko od- visni samozaposleni, tristransko razmerje, delavec, delodajalec WORKERS – OUTSOURCED? Abstract: The authoress discusses some current issues regarding the outsourcing. She focuses on the different legal position of the employees who were formerly employed by the employer. One of them is transfer of the undertaking. The most important question in the case of transfer of the services (for example cleaning) is, when the economic entity retains its identity. Very common is also the situation where the employer contract- out certain activity to the former employee (who becomes self-employed person). This category of economically dependent workers needs certain labour-law protection. Special problem are triangle relationships between * Darja Senčur Peček, doktorica pravnih znanosti, docentka na Pravni fakulteti Univerze v Mariboru darja.sencur-pecek@uni-mb.si Darja Senčur Peček, PhD, Assistant Professor at the Faculty of Law, University of Maribor Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? 224 Članki / Articles user, provider of the service and employee, where the question of the true employer arises. Key words: outsourcing, transfer of the undertaking, economically de- pendent self-employed, triangle relationship, employee, employer 1. UVOD Organizacija dela in načini njegovega opravljanja so se v letih od nastanka delov- nega prava zelo spremenili. Vertikalno (piramidalno) organizacijo dela je zamenjala horizontalna, pojavljajo se ohlapne organizacijske oblike. Poleg tega se deloda- jalci vedno bolj poslužujejo t.i. outsourcinga,1 se pravi pogodbene prepustitve določenih (praviloma stranskih) funkcij oziroma dejavnosti zunanjim izvajalcem. Namesto da bi določena opravila, dela opravljali pri delodajalcu zaposleni delavci, jih kot storitev opravljajo zunanji izvajalci oz. pri njih zaposleni delavci. Outsourcing omogoča podjetjem, da se osredotočijo na temeljno dejavnost, stranske pa pre- pustijo specialistom in s tem zmanjšajo stroške. Pojav množičnega outsourcinga, viden v razvitih državah Evrope in sveta, pa tudi v Sloveniji, ima močne delovno-pravne učinke. Situacije so lahko zelo različne, pravno varstvo dosedanjih delavcev delodajalca, ki je določeno dejavnost pre- pustil zunanjemu izvajalcu pa odvisno od tega, ali jih delovno pravo zajame tudi v novem pravnem položaju ali pa zaradi odstopanja od tradicionalnih konceptov iz tega varstva izpadejo. V primeru, ko delodajalec svojo dejavnost kot del podjetja prenese na zunanjega izvajalca in se uporabi institut spremembe delodajalca, so delavci ustrezno varo- vani. Na podlagi zakona preidejo k novemu delodajalcu in tam ohranijo dosedanje pravice iz delovnega razmerja. Ključno pri uporabi instituta spremembe delodajalca je vprašanje, ali se je pri prenosu ohranila gospodarska enota. Glede na novejšo sodno prakso Sodišča EU je odgovor na navedeno vprašanje še posebej nejasen v primerih, ko gre za prenos dejavnosti, za katero niso značilna sredstva in opre- ma, ampak predvsem delavci (na primer outsourcing dejavnosti čiščenja). Pogost primer outsourcinga predstavljajo situacije, ko delodajalec določeno de- javnost s pogodbo prepusti v opravljanje dosedanjim delavcem, ki postanejo sa- 1 Gre za Outside Resource Using (uporabo zunanjih virov). 225 Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? Članki / Articles mozaposleni (na primer samostojni podjetniki). Z vidika delodajalca se naveden pojav označuje kot t.i. beg iz delovnega prava,2 z vidika dosedanjih delavcev pa kot nova samozaposlenost (Neue Selbstandigkeit; modern self-employment). Ta se kaže ne le v novejših branžah (informacijska tehnologija), ampak tudi v bran- žah, v katerih so včasih delo tradicionalno opravljali delavci (na primer pospeše- valci prodaje, šoferji kamionov, ki dostavljajo zamrznjeno hrano).3 Poleg primerov, ko formalno samozaposleni v resnici po svojih značilnostih še vedno ohranjajo razmerje, ki se ne razlikuje od delovnega razmerja, se ugotavlja tudi velik delež t.i. ekonomsko odvisnih samozaposlenih, ki se jim v mnogih evropskih državah priznava določen obseg delovno-pravne zaščite. Z vidika delovnega prava najbolj problematičen pa je pojav outsourcinga, v ka- terem dosedanji delodajalec zunanjemu izvajalcu (podizvajalcu) sicer formalno prepusti v izvajanje določeno dejavnost, a na tak način, da pri tem ohrani po- polni nadzor nad načinom izvajanja te storitve in nad opravljanjem dela delav- cev. Delavci imajo pogodbo o zaposlitvi sklenjeno z izvajalcem storitve, delo pa opravljajo izključno za uporabnika, v njegovih prostorih, po njegovih navodilih. V tej zvezi se v teoriji delovnega prava že zastavlja vprašanje, kdo je delodajalec teh delavcev – je to res izvajalec storitve (podizvajalec), je to morda uporabnik ali oba solidarno? 2. OUTSOURCING KOT PRENOS PODJETJA Delovno-pravni vidiki prestrukturiranja podjetij so že od 70. let prejšnjega stoletja predmet urejanja na evropski ravni.4 Namen te ureditve ni bil le v zagotovitvi ustre- zne zaščite delavcem, ampak tudi (predvsem?) v preprečitvi odpora delavcev, ki bi negativno vplival na prestrukturiranje podjetij5 in v izenačenju nivoja delovno-prav- nih standardov v posameznih državah članicah, kar naj bi preprečilo »tekmo proti 2 Glej Rebhahn R., Der Arbeitnehmerbegriff in vergleichender Perspektive, Recht der Arbeit, 3/2009 (v nadaljevanju Rebhahn I), stran 163. 3 Waas B., The Legal Definiton of the Employment relationship, European Labour Law Journal, Volume I (2010), št. 1, (v nadaljevanju Waas), stran 51. 4 Gre za direktive, ki se nanašajo na kolektivno odpuščanje, na varstvo pravic delavcev v primeru prenosa podjetij in na varstvo pravic delavcev primeru insolventnosti delodajalca. 5 Prestrukturiranje podjetij pa je bilo tesno povezano s pretvorbo nacionalnih trgov v enotni evropski trg. Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? 226 Članki / Articles dnu«.6 V tem kontekstu je treba razumeti tudi Direktivo 77/187/EGS o zbliževanju zakonov držav članic glede varstva pravic delavcev v primeru prenosov podjetij, obratov ali delov obratov,7 ki je bila kasneje spremenjena z Direktivo 98/50/ES, ki spreminja in dopolnjuje Direktivo 77/187/EGS,8 obe pa sta bili razveljavljeni in nadomeščeni z novo Direktivo 2001/23/ES o zbliževanju zakonov držav članic glede varstva pravic delavcev v primeru prenosov podjetij, obratov ali delov pod- jetij ali obratov (v nadaljevanju: direktiva).9 Direktiva vzpostavlja tri stebre zaščite delavcev: avtomatski prenos delovnega razmerja z vsemi pravicami in obveznostmi od delodajalca prenosnika na delodajalca prevzemnika; zaščito delavcev pred od- povedjo s strani delodajalca prenosnika ali prevzemnika in obveznost delodajalca prenosnika in delodajalca prevzemnika, da delavske predstavnike obveščata in se z njimi posvetujeta.10 Navedena direktiva, ki je bila v slovenski pravni sistem implementirana s 73. in 74. členom Zakona o delovnih razmerjih11 (v nadaljevanju: ZDR) je bila in je še pogosto predmet obravnave pred sodiščem EU v postopkih predhodnega odlo- čanja.12 K razlagi očitno nejasne ureditve ni prispevalo niti Sodišče EU s svojimi, pogosto nasprotujočimi si odločitvami. Na to kaže kontinuiran pritok tovrstnih zadev, ki se noče in noče ustaviti. Med njimi so najpomembnejše tiste, ki se nanašajo na vprašanje uporabe direktive, se pravi na vprašanje, ali (lahko) gre v konkretnem primeru za prenos podjetja. Posebej problematično je to vprašanje v primeru outsourcinga, ki se je množično začel uveljavljati v Evropi v času, ko je direktiva že veljala. Čeprav je bil razlog za sprejem direktive predvsem v ureditvi položaja delavcev v primeru združitev in prevzemov, ki so bili povezani z enotnim trgom, je bil po- jem prenosa podjetja v direktivi opredeljen širše.13 Ko so se sredi osemdesetih let prejšnjega stoletja pred Sodiščem EU pojavili primeri, ki so se nanašali na 6 Glej, Jeffery M., European Labor Laws Relating to Business Restructuring, Comparative Labour Laws &Policy Journal, leto izdaje 24 (2003), številka 4 (v nadaljevanju Jeffery), strani 670-671. 7 OJ L 061; 5. 3. 1977. 8 OJ L 201; 17. 7. 1998. 9 OJ L 082; 22. 3. 2001. 10 Barnard C., EC Employment Law, Third Edition, Oxford University Press, 2006, stran 621, 622 (v nadaljevanju Barnard). 11 Uradni list RS št. 42/2002 in 103/07. 12 Gre za največkrat obravnavano direktivo. Tako Barnard, stran 620. 13 Zanimivo je, da se je prvi osnutek direktive nanašal le na zagotovitev pravic delavcev v primeru združitev, prevzemov in pripojitev. 227 Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? Članki / Articles zagotavljanje storitev, je Sodišče potrdilo, da sodijo v okvir direktive, čemur so nasprotovale nekatere države članice in poslovni lobiji.14 Hkrati pa Sodišče s svo- jimi odločitvami ni uspelo ustvariti jasnih in konsistentnih pravil v zvezi z uporabo direktive na področju zagotavljanja storitev.15 Dejstvo je, da so okoliščine primerov, ko gre za pogodbeno zagotavljanje storitev lahko zelo raznovrstne. Gre lahko za različne storitve, ki pogosto predstavljajo zgolj stransko dejavnost (čiščenje, varovanje, priprava hrane), kar pa glede na dikcijo spremenjenega 1b. člena direktive ni ovira za njihovo vključitev v okvir direktive.16 Kar se tiče strank, iz prakse Sodišča EU izhaja, da je lahko uporabnik podjetje, pa tudi oseba javnega prava, prav tako je lahko ponudnik storitve gospodarska družba, pa tudi neprofitna organizacija.17 Glede na vrsto spremembe, ki lahko nastopi pri izvajanju storitve, ločimo tri skupine primerov, vse pa lahko glede na odločitve Sodišče EU spadajo v okvir direktive. V prvo sodijo primeri, ko se upo- rabnik odloči, da določene storitve ne bo več opravljal sam, ampak jo s prepusti v opravljanje zunanjemu izvajalcu – contracting out ali outsourcing (C-201/91, Rask), v drugo primeri nasledstva pogodb o opravljanju storitev, ko ob izteku pogodbe s prvim izvajalcem uporabnik opravljanje iste storitve prepusti drugemu izvajalcu (C-13/95, Süzen) in v tretjo primeri, ko uporabnik ob poteku pogodbe z izvajalcem ponovno prične z izvajanjem dejavnosti z lastnimi zaposlenimi – in- sourcing (C-173/96, C-247/96 in 74/97, Sanchez). Ključno vprašanje, od katerega je odvisen pravni položaj delavcev je, ali je v konkretnem primeru na podlagi pravnega prenosa ali združitve oz. delitve prišlo do prenosa podjetja ali dela podjetja v smislu 73. člena ZDR18 oziroma 1. člena direktive.19 14 Glej Jeffery, stran 683. 15 Teh pravil pa ne vsebuje niti direktiva, saj se je v času njenega sprejemanja predvidevalo, da s pre- poznavanjem velikih združitev in prevzemov (na katere se je direktiva osredotočala), ne bo težav. 16 V 1. b členu direktive je izrecno določeno, da lahko gre za prenos podjetja tudi, če gre za stransko dejavnost. 17 Glej primere C-29/91 (Redmond Sticthing, C-343/98 (Collino); C-173/96, C-247/96 in 74/97 (Sanchez), C-175/99 (Mayeur), C- 452/02 (Delahaye). 18 Iz 1. odstavka 73. člena ZDR izhaja, da »če pride zaradi pravnega prenosa podjetja ali dela pod- jetja, izvedenega na podlagi zakona, drugega predpisa, pravnega posla oziroma pravnomočne sodne odločbe ali zaradi združitve ali delitve do spremembe delodajalca, preidejo pravice in obveznosti iz delovnih razmerij, ki so jih delavci imeli pri delodajalca prenosniku na delodajalca prevzemnika.« 19 Kot izhaja iz 1. člena se direktiva uporablja za vsak prenos podjetja ali dela podjetja na drugega delodajalca, ki je posledica pravnega prenosa ali združitve. Za prenos podjetja v smislu direktive se Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? 228 Članki / Articles V konkretnem primeru je torej treba ugotoviti: ali je bil izveden pravni prenos - 20 in ali je na tej podlagi prišlo do prenosa podjetja oziroma dela podjetja. - Pravni prenos Sodišče EU je v zvezi z razlago pojma pravni prenos zavzelo široko interpretacijo. Iz sodb izhaja, da do prenosa podjetja lahko pride na podlagi pogodbe o pro- daji podjetja, pa tudi na podlagi pogodbe o leasingu (Ny Molle Kro, C 287/86; Daddy's Dance Hall, C 324/86, Bork, C 101/87) ali pogodbe o prepustitvi opravljanja storitev - contracting out, tako v zasebnem sektorju (Rask, C 209/91) kot v javnem sektorju (Sanchez Hidalgo, C – 173/96 in C 247/96). Za pravni prenos se šteje tudi prenos, do katerega pride na podlagi upravnega ali zakon- skega akta (Sophie Redmond, C 29/91, Temco, C-51/00 – akt lokalne oblasti; Martin, C-4/01, Celtec, C-478/03 – privatizacija), na podlagi sodne odločbe (Abels, C 135/83, d'Urso, C-362/89, Dethier Equipment v. Dassy, C-319/94, Europieces, C-399/96 – primeri postopkov prenehanja družbe s sodno odloč- bo), in celo brez katerega od navedenih pravnih aktov in brez pogodbe (Merckx and Neuhuys, C – 171/94 in C – 172/94). Iz odločitev Sodišča izhaja, da pojem pravni prenos zajema skoraj vsa razpolaganja,21 da se torej direktiva uporablja v primeru vsake pravne spremembe osebe delodajalca.22 Iz ene novejših sodb (Abler, C-340/01) izhaja, da se »direk- tiva uporablja vedno, ko je v kontekstu pogodbenih razmerij prišlo do spremembe fizične ali pravne osebe, ki je odgovorna za izvajanje posla in vstopi v obveznosti delodajalca v razmerju do delavcev podjetja.« Gre torej za široko formulacijo, ki se bolj osredotoča na rezultat prenosa, kot na obliko, v kateri do njega pride. Slovenski ZDR že upošteva ekstenzivno razlago pojma pravni prenos, saj v 1. od- stavku 73. člena navaja različne možne načine pravnega prenosa (zakon, drugi šteje prenos gospodarske enote, ki ohrani svojo identiteto, se pravi organiziranega skupka virov, katerega cilj je opravljanje gospodarske dejavnosti, ne glede na to ali je glavna ali stranska. 20 Glede na tematiko prispevka (outsourcing) puščamo združitev in delitev kot statusni preoblikovanji ob strani. 21 Glej Barnard, stran 643. 22 Glej sodbo v zadevi Allen, C-234/98, točka 17. 229 Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? Članki / Articles predpis, pravni posel, sodna odločba). Mednje upoštevaje prakso Sodišča EU nedvomno sodijo tudi vse tri oblike pogodbenega prenosa opravljanja storitev. Prenos podjetja ali dela podjetja Glede na široko razlago pojma pravni prenos, je za uporabo direktive oz. 73. člena ZDR ključno vprašanje, ali je v konkretnem primeru dejansko prišlo do prenosa podjetja ali dela podjetja. Po vrsti različnih formulacij, ki jih je v zvezi z vprašanjem pojma podjetja oziroma dela podjetja razvilo Sodišče EU, se je s spremembo direktive v 1.b členu jasno določilo, da je predmet prenosa »gospodarska enota, ki ohrani svojo identiteto, se pravi organiziran skupek virov, katerega cilj je opravljanje gospodarske dejav- nosti, ne glede na to, ali je ta dejavnost glavna ali stranska.« Ključna je torej pre- soja, ali je prenesena gospodarska enota ohranila svojo identiteto. Za namen te presoje je Sodišče EU razvilo t.i. multi-factor test (test na podlagi več kriterijev). Seznam teh kriterijev je sodišče prvič izpostavilo v znanem primeru Spijkers:23 vrsta podjetja ali posla, na katerega se nanaša prenos, ali so ali niso prenesene nepremičnine in premičnine, vrednost imaterialnega premoženja v času prenosa, ali je bilo jedro zaposlenih prevzeto s strani novega delodajalca, ali so bili preneseni kupci, stopnja podobnosti med dejavnostmi, ki so se izvajale pred in po prenosu in obdobje morebitne vmesne prekinitve dejavnosti. Gre za odprto listo kriterijev, pri čemer noben od teh kriterijev ni odločujoč sam po sebi, ampak je teža posameznega kriterija odvisna od vrste podjetja v konkretnem pri- meru. Navedeni test oziroma kriteriji so postali nekakšna »mantra«, ki jo Sodišče ponavlja v vseh svojih sodbah. Na odločitve Sodišča pa so zelo vplivali tudi testi, ki so že obstajali v državah čla- nicah, ki so že pred sprejemom direktive z nacionalnim pravom urejale prenos podjetja. Šlo je za dva testa, od katerih je vsak temeljil na enem ključnem kriteriju – prvi na prenosu delovnih sredstev (premoženja) med enim in drugim deloda- jalcem in drugi na dejavnosti – na tem, ali je novi delodajalec opravljal natanko isto dejavnost, kot prejšnji.24 Oba testa sta obstajala pred množičnim razmahom 23 Spijkers v. Gebroeders Benedik Abbatoir, C 24/85. 24 Glej Jeffery, stran 691. V tej zvezi glej tudi Barnard, stran 637, ki navaja, da temelji test dejavnosti na delovno-pravnem pojmovanju podjetja, test sredstev pa na gospodarsko-pravnem pojmovanju. Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? 230 Članki / Articles outsourcinga in nedvomno imata drugačen učinek, če se uporabljata v primerih pogodbenega prenosa storitev. Z uporabo testa dejavnosti v primeru prenosa storitev ti primeri praviloma pridejo v okvir direktive, če pa se uporabi test sred- stev, je uporaba direktive odvisna od tega, kaj se zgodi s sredstvi, kar je arbitrar- ni kriterij, saj je odvisen od dogovora strank, poleg tega so v določenih primerih sredstva last uporabnika, v določenih primerih pa se za izvajanje dejavnosti ne zahteva uporaba posebnih sredstev. Čeprav je Sodišče razvilo svoj multi-factor test je v praksi pri svojih odločitvah ni- halo med testom dejavnosti in testom sredstev. V starejših sodbah v zvezi s prenosom podjetja je Sodišče EU uporabilo test dejavnosti. Kot ključno za uporabo direktive je štelo ohranitev identitete podje- tja, ki se je izkazovala s tem, da se je njegovo delovanje dejansko nadaljevalo ali ponovno vzpostavilo s strani novega delodajalca, z enakimi ali podobnimi dejavnostmi. Navedeno stališče je kulminiralo v zadevi Schmidt (C-392/92).25 Široka razlaga pojma prenos podjetja, kot je izhajala iz sodbe v navedeni zadevi je bila predmet kritik delodajalcev, posameznih komentatorjev in vlad največjih držav članic.26 To je bil verjetno tudi razlog za preobrat, do katerega je prišlo v zadevi Süzen (C- 13/95).27 V navedeni sodbi in naslednjih je Sodišče EU zavrnilo test dejavnosti in poudarilo pomen multi-factor testa in testa delovnih sredstev. Zavzelo je stališče, da golo dejstvo, da je storitev, ki jo izvaja stari pogodbenik podobna tisti, ki jo izvaja novi pogodbenik, ne opravičuje sklepa, da je šlo za prenos gospodarske enote. Takšna gospodarska enota ne more biti zreducirana na dejavnost, ki jo opravlja. Njena identiteta je odvisna tudi od drugih faktorjev, kot so delovna sila, vodstveni kader, način, na katerega je organizirano delo, metode poslovanja, kjer je to primerno tudi sredstva za delo, ki so ji na voljo.28 25 Sodišče je dogovor o prenosu opravljanja pomožne dejavnosti čiščenja, ki jo je pred prenosom opravljala ena sama delavka štelo za prenos podjetja v smislu Direktive. 26 Predvsem Nemčije, Francije in Velike Britanije. Po drugi strani pa je Evropski parlament nasprotoval težnjam po zoževanju obsega direktive, ki je sledil navedeni sodbi. Tudi posamezne stranke v Veliki Britaniji so se zavzemale za širšo razlago direktive, kot je izhajala iz sodbe v zadevi Schmidt, predvsem iz razloga pravne varnosti. Glej Jeffery, stran 692. 27 Primer se je nanašal na drugostopenjski prenos opravljanja storitev (contracting out). Družba A, ki je čiščenje svojih prostorov prenesla na B, je odpovedala to pogodbo in za izvajanje podobnega dela sklenila pogodbo s C, ne da bi hkrati prišlo do prenosa premičnih ali nepremičnih poslovnih sredstev od enega na drugo podjetje. 28 Glej sodbo v zadevi Süzen, točka 15. 231 Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? Članki / Articles Iz kasnejših sodb Sodišča EU izhaja, da je pri ugotavljanju, ali je prišlo do prenosa gospodarske enote pomembno razlikovanje med posli (dejavnostmi), ki temeljilo na delovnih sredstvih, in posli, pri katerih delovna sredstva niso pomembna, am- pak temeljijo na delovni sili. V primeru poslov, ki temeljijo na delovnih sredstvih, opremi, lahko pride do prenosa podjetja le, če je bilo trajno ali začasno prenese- no premično ali nepremično premoženje (primer Oy Liikenne, C-172/99, Carlito Abler in drugi, C – 340/01). V dejavnostih (kot so čiščenje, varovanje), kjer je bistvenega pomena delovna sila, lahko skupina delavcev, ki stalno opravljajo ne- ko delo pomeni gospodarsko celoto (primeri Süzen, Hernandez Vidal in drugi, C–127/96, C–229/96 in C–74/97; Sanchez Hidalgo in drugi). V teh primerih do prenosa podjetja pride le, če prevzemnik prevzame večino prenosnikovih de- lavcev (po številu in usposobljenosti), ki so bili pri prenosniku zadolženi za opra- vljanje določenega dela.29 Kot izhaja iz navedenih primerov, je Sodišče zavzelo stališče, da je v konkretnem primeru za odločitev o obstoju identitete gospodarske enote (poleg opravljanja enake dejavnosti) pomemben bodisi prenos delovnih sredstev bodisi prenos delav- cev, nikoli pa ni treba v istem primeru presojati obeh kriterijev. Pri tem je mogoče hkrati ugotoviti, da Sodišče ni dalo jasnih usmeritev v zvezi s presojo ali se posa- mezna dejavnost uvršča med tiste, ki temeljijo na delovnih sredstvih ali med tiste, ki temeljijo na delavcih.30 Kot kaže množica novejših primerov pred Sodiščem EU, ki se nanašajo na prenos storitev, razlaga direktive v tej zvezi še vedno ni jasna in povzroča težave delavcem in delodajalcem v državah članicah.31 Dodatni pomislek v zvezi z navedeno razlago pojma prenosa podjetja v prime- ru outsourcinga se pojavlja zaradi možne arbitrarnosti delodajalcev, ki se lahko izognejo uporabi direktive. Če sledimo razlagi, da je prenos podjetja podan le v primeru, če je prišlo do prenosa sredstev ali skupine delavcev,32 to dejansko 29 Glej sodbo v zadevi Sanchez Hidalgo in drugi, točka 21, Temco, točka 27. 30 Sodišče je tako presodilo, da storitev javnega prevoza temelji na delovnih sredstvih (Oj Liikenne), prav tako catering v bolnici (Abler), medtem ko vrtanje tunelov v rudniku ne temelji na delovnih sredstvih (C-234/98, Allen). 31 Na to opozarja na primer Jeffery, stran 693-695, prav tako je najti tovrstna stališče v nemški lite- raturi – glej na primer Schaub G., Koch U., Linck R. in Vogelsang H., Arbeitsrechts- Handbuch, 13. Auflage, Verlag C. H. Beck, München, 2009, stran 1194 (v nadaljevanju Schaub et al.) 32 Tako v Barnard, stran 642. Drugačno razlago navedenih sodb glej v Deakin S., Morris G. S., Labour Law, Fifth Edition, Hart Publishing,Oxford and Portland, Oregon, 2009, stran 201 (v na- daljevanju Deakin, Morris), kjer je zavzeto stališče, da s tem, ko Sodišče poudarja pomen obstoja organizirane skupine oseb in premoženja pred prenosom, prevzemniku implicitno otežuje, da bi se izognil direktivi s tem, da ne bi prevzel delavcev. Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? 232 Članki / Articles pomeni, da je v teh primerih uporaba direktive odvisna od volje prevzemnika, da prevzame ali ne prevzame delavce (kar je v nasprotju z duhom direktive, katere namen je zaščita zaposlitve delavcev). Na to kaže tudi en zadnjih primerov, Clece SA (C-463/09), v katerem je Sodišče od- ločilo, da »se direktiva ne uporablja za položaj, ko se občinska uprava, ki je prepustila čiščenje svojih prostorov zasebnemu podjetju, odloči, da bo odpovedala pogodbo, ki jo je sklenila s tem podjetjem, in sama opravljala dejavnost čiščenja teh prostorov tako, da zaposli novo osebje.« Kot izhaja iz sodbe (točki 40 in 41) je bil glavni razlog za zavrnitev uporabe direktive v tem, da je občinska uprava zaposlila nove delavce in ni prevzela delavcev družbe Clece, ki so doslej pri njej opravljali dejavnost čiščenja, saj identiteta gospodarske enote, ki temelji na delovni sili ne more biti ohranjena, če do- mnevni pridobitelj ne prevzame bistvenega del njenih zaposlenih. Po mnenju Sodišča za obstoj identitete gospodarske enote ni pomembno, ali je prevzem bistvenega dela zaposlenih opravljen v okviru pogodbenega prenosa ali pa je posledica enostranske odpustitve delavcev v strani prenosnika in kasnejše zaposlitve bistvenega dela teh zaposlenih s strani prevzemnika. Pri tem Sodišče v točki 38 izpostavlja, da »če bi bila uporaba direktive pogojena s tem, da je bila sklenjena pogodba med prenosnikom in prevzemnikom, bi bilo varstvo delavcev prepuščeno diskrecijski pravici vodstev pod- jetij, ki bi se lahko s tem, da ne bi sklenila pogodbe izognila uporabi direktive v škodo ohranitve pravic prenesenih delavcev, ki jih zagotavlja 3. 1. člen direktive.« Zanimivo je, da Sodišče izraža tovrstno bojazen, hkrati pa s svojim stališčem dejansko odpira vrata arbitrarnosti. V konkretnem primeru je tako lahko v zvezi z outsourcingom dejav- nosti čiščenja s strani občinske uprave na družbo Clece obstajal prenos podjetja (če je na primer občinska uprava prepustitev posla pogojevala z zaposlitvijo bivših občin- skih čistilk), po poteku te pogodbe pa (več) ne gre za prenos podjetja, ker občinska uprava teh delavcev (ki so lahko bivši njeni delavci) ne želi ponovno zaposliti. V tej zvezi se lahko zastavi tudi vprašanje uporabe oziroma neuporabe šestega odstavka 73. člena ZDR v primerih outsourcinga. Gre za določbo, po kateri v primeru, če delodajalec prenosnik začasno prenese na podlagi pravnega posla podjetje na delodajalca prevzemnika, po prenehanju veljavnosti tega pravnega posla preidejo pogodbene in druge pravice in obveznosti iz delovnih razmerij delavcev ponovno na delodajalca prenosnika oziroma na delodajalca – novega prevzemnika. Menim, da bi glede na dikcijo določbe, v primeru, če bi ob preno- su opravljanja določene storitve izvajalec prevzel delavce uporabnika, ob poteku te pogodbe težko zavzeli stališče, da se navedena določba ne uporabi, ker upo- rabnik ni prevzel delavcev izvajalca. 233 Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? Članki / Articles Slovenska sodna praksa33 sicer pri razlagi pojma prenosa podjetja tudi v prime- ru outsourcinga sledi usmeritvam Sodišča EU. Iz posameznih sodb izhaja, da je Vrhovno sodišče RS v primeru dejavnosti, za katere niso potrebna sredstva, prizna- lo uporabo 73. člena ZDR v primeru, ko je novi delodajalec zaposlil vse delavce, ki so bili doslej zaposleni pri prejšnjem delodajalcu (sodba VIII Ips 352/2007 iz 12. 5. 2009), ni pa je priznalo v primeru, ko delavci niso bili preneseni k novemu delodajalcu (sodba in sklep VIII Ips 126/2009 iz 11. 1. 2011). S takšno razlago se sicer prepreči, da bi novi izvajalec storitve pogodbeno ali dejansko prevzetim delavcem zagotavljal slabši delovno-pravni položaj (kar je pri prevzemniku storitve pogosto želen način znižanja stroškov),34 prav tako se pre- preči, da bi prevzemnik storitve prevzel večino delavcev in peščico delavcev za- vrnil. Hkrati pa zaradi navedene razlage delavci zgolj zaradi arbitrarne odločitve delodajalca in/ali novega izvajalca storitve ostanejo brez zaposlitve, pa čeprav se enaka dejavnost opravlja naprej, na enak način, novi izvajalec pa bo zaposlil nove (zaradi neuporabe direktive), cenejše delavce. Prav tako ta razlaga ne prepreču- je situacij, ko novi delodajalec selektivno zaposli le nekaj delavcev dosedanjega delodajalca,35 pri tem pa pazi, da ne bi prevzel večine delavcev, saj bi bili v tem primeru delavci deležni varstva po 73. členu ZDR. Države članice morajo implementirati direktive v svoj pravni red, nacionalna so- dišča pa morajo nacionalno pravo razlagati v duhu direktiv, pri tem pa upoštevati usmeritve, ki izhajajo iz odločitev Sodišča EU. Hkrati pa se je treba zavedati dej- stva, da direktiva pomeni minimalni standard in ne ovira držav članic, da na do- ločenem področju sprejmejo za delavce ugodnejše zakone ali druge predpise oziroma spodbujajo ugodnejše kolektivne pogodbe.36 V tem smislu je mogoče razumeti tudi določbo četrtega odstavka 73. člena ZDR,37 ki daje delavcem več 33 Podobno velja za nemško sodno prakso, pri čemer se v nemški teoriji v tej zvezi opozarja na pomanjkanje ustreznih kriterijev, ki bi zagotovili ustrezno pravno varnost. Schaub et al., stran 1194. 34 Predvsem z nižjimi plačami, s tem, da delavci izgubijo pravice, ki so vezane na delovno dobo pri delodajalcu, s tem, da za izvajalca storitve velja manj ugodna kolektivna pogodba ali sploh ne velja nobena kolektivna pogodba. V tej zvezi glej tudi Jeffery, stran 688. 35 In se tako izogne zaposlitvi morebitnih varovanih kategorij delavcev, delavcev z daljšo delovno dobo, in podobno. 36 To izrecno določa tudi 8. člen direktive. 37 Gre za določbo, po kateri delodajalec prenosnik solidarno odgovarja z delodajalcem prevzemni- kom tudi za terjatve delavcev, nastale zaradi tega, ker je delavec odpovedal pogodbo o zaposlitvi zaradi poslabšanja pravic iz pogodbe o zaposlitvi in ne le za terjatve, nastale do datuma prenosa (kot to določa direktiva). Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? 234 Članki / Articles pravic od direktive, na nek način pa tudi določbo že omenjenega šestega od- stavka 73. člena ZDR. Kot primer ustrezne nacionalne ureditve pojma prenosa podjetja, ki bi lahko slu- žila kot vzor tudi slovenskemu zakonodajalcu in socialnim partnerjem, je mogo- če navesti angleška Pravila o prenosu podjetij in zaščiti zaposlitve iz leta 2006 (v nadaljevanju TUPE).38 Do široke opredelitev pojma prenos podjetja v angleškem TUPE je prišlo ravno zato, da bi se odpravile nejasnosti v zvezi z uporabo direk- tive v primerih prenosa opravljanja storitev (contracting out) v delovno intenzivnih panogah (kot je čiščenje) in bi se zagotovila delavcem zaščita v vseh potrebnih primerih.39 Iz člena 3 tako izhaja, da se TUPE uporablja: a.) v primeru prenosa podjetja ali dela podjetja, ko gre za prenos gospodarske enote, ki ohrani svojo identiteto in b.) v primeru spremembe zagotavljanja storitev, ki zajema situacije, ko naročnik določenih storitev ne opravlja več sam, ampak jih opravlja izvajalec na njegov račun; situacije, ko storitve več ne opravlja prvi izvajalec, ampak jih na račun na- ročnika opravlja naslednji izvajalec in situacije, ko storitev na račun naročnika več ne opravlja prvi ali naslednji izvajalec, ampak jih opravlja sam naročnik. Pogoja za uporabo TUPE v obravnavanih situacijah pa sta, da obstaja organizirana skupina delavcev, katere glavni namen je izvajanje zadevne dejavnosti na račun naročnika, in da ne gre za prenos opravljanja dejavnosti zgolj za posamičen poseben namen, nalogo ali za kratek čas. Če so izpolnjeni navedeni pogoji, se uporabi TUPE, kar pomeni, da pravno varstvo delavcev tudi v primeru pogodbenega prenosa opra- vljanja storitev ni odvisno od volje delodajalcev. 3. ZUNANJI IZVAJALCI - EKONOMSKO ODVISNE OSEBE Delodajalci se v zadnjih letih vedno pogosteje odločajo za pogodbeno prepušča- nje določenih del v izvajanje dosedanjim zaposlenim, ki pred tem postanejo sa- mozaposleni. V teoriji se ta pojav razlaga s tem, da sklenitev delovnega razmerja delodajalcem ne prinaša več ekonomskih prednosti, kot jih je včasih oziroma jih lahko dosežejo tudi s sklenitvijo pogodbe s samozaposlenimi. Nadzor nad opra- 38 The Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations 2006 (TUPE), SI 2006/246. S temi pravili so bila spremenjena istoimenska pravila iz leta 1981, SI 1981/1794. 39 Deakin, Morris, stran 203. 235 Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? Članki / Articles vljanjem dela lahko uporabnik doseže tudi pri samozaposlenih, ki delajo izključno zanj; transakcijski stroški so se zaradi olajšane komunikacije tudi pri samozapo- slenih znižali; prav tako se s samozaposlenimi, ki so vezani le na tega uporabnika vzpostavi trajnejše, stabilnejše razmerje.40 Ti samozaposleni pogosto v novem pogodbenem razmerju delo opravljajo na enak način in pod enakimi pogoji, kot so ga prej, ko so bili delavci. Če je mogoče tudi v novem pogodbenem razmerju prepoznati elemente delovnega razmerja, je tem osebam, ki so v tem primeru le navidezno samozaposleni treba priznati položaj delavca.41 V večini primerov pa te osebe niso v razmerju formalne podrejenosti, od- visnosti, so pa ekonomsko odvisne od svojega glavnega (edinega) naročnika.42 Ocenjuje se, da v Evropski uniji samozaposleni predstavljajo 10% oseb, ki opra- vljajo pridobitno delo, od teh pa jih četrtina (cca 5 milijonov) ni tržno orientiranih, ampak delo v glavnem opravlja za enega pogodbenega partnerja.43 Gre za t.i. eko- nomsko odvisne osebe.44 Ta kategorija oseb je tesno povezana z outsourcingom. Raziskave namreč kažejo, da naraščanju pojavov outsourcinga sledi naraščanje števila tistih samozaposlenih, ki so ekonomsko odvisni od naročnika.45 V več pravni sistemih (na primer v Nemčiji, Avstriji, Italiji, Franciji, Veliki Britaniji, na Nizozemskem, na Portugalskem, v Španiji) 46 se tem ekonomsko odvisnim osebam priznava določeno delovno-pravno varstvo, praviloma na tak način, da se določene norme delovnega prava uporabljajo tudi za te osebe, ki izpolnjujejo predpisane kriterije. 40 Rebhan I, stran 163. 41 Glej na primer Davidov G., Re-Matching Labour Laws with Their Purpose; v The Idea of Labour Law, ed. by Davidov G., Langille B., Oxford University Press, 2011 (v nadaljevanju Davidov, 2011), stran 183, 184. S tem vidikom, ki posega na področje opredelitve pojma delovnega razmerja oziroma delavca se v tem prispevku ne ukvarjamo. Več o tem na primer v Senčur Peček D., Razmejitev med zaposlenimi in samozaposlenimi, s posebnim poudarkom na direktorju, 14. posvetovanje o aktualni problematiki s področja gospodarskega prava, Pravna fakulteta, Inštitut za gospodarsko pravo, Maribor, 2006, strani 409-430. 42 Perulli A., Economically dependent/quasi subordinate (parasubordinate) employment: legal, social and economic aspects, 2003 (v nadaljevanju Perulli), stran 15; Rebhahn I, stran 163. 43 Glej Rebhahn R., Arbeitnehmerähnliche Personen – Rechtsvergleich und Regelungsperspektive, Recht der Arbeit, 4/2009 (v nadaljevanju Rebhahn II), strani 239, 240. 44 Kljub različni opredelitvi te kategorije v posamezni državi (Arbeitnehmerähnliche Personen, pa- rasubordinati in podobno), se v Evropi pogosto uporablja ta izraz 45 Perulli, stran 91. 46 Glej Thematic Report 2009, Characteristics of the Employment Relationship, European Network of Legal Experts in the field of Labour Law, 2009 (v nadaljevanju Thematic Report 2009), strani 34-37. Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? 236 Članki / Articles Nemško pravo priznava določen obseg delovno-pravnega varstva kategoriji »de- lavcem podobnih oseb« (Arbeitnehmerähnliche Personen, quasi-employees). V navedeno kategorijo sodijo osebe, ki so ekonomsko odvisne in podobno kot de- lavci potrebne socialne zaščite. Nadaljnje predpostavke so, da: opravljajo delo za druge osebe na podlagi službene ali podjemne pogodbe, dogovorjene stori- tve (delo) opravljajo osebno in v glavnem brez sodelovanja delavcev in delo opra- vljajo pretežno za eno osebo ali plačilo, ki ga prejmejo od ene osebe predstavlja v povprečju več kot polovico vseh prihodkov od opravljanja njihove dejavnosti v zadnjih šestih mesecih.47 Delavcem podobne osebe v omejenem obsegu uživajo delovno-pravno zaščito. Posamezni zakoni, kot so Zakon o dopustu, Zakon o delovnih sodiščih, Zakon o kolektivnih pogodbah, Zakon o varnosti in zdravju pri delu, Zakon o zaščiti za- poslenih pred spolnim nadlegovanjem na delovnem mestu izrecno določajo, da veljajo ne le za delavce, ampak tudi za delavcem podobne osebe. Poleg tega se zanje določene delovno-pravne norme analogno uporabljajo.48 Kategorija delavcem podobnih oseb se je uveljavila tudi v Avstriji, vanjo pa se uvrščajo osebe, ki opravljajo delo oziroma storitve po naročilu in na račun druge osebe, ne da bi imele sklenjeno pogodbo o zaposlitvi, so pa v razmerju ekonom- ske odvisnosti. Kriteriji, po katerih se ugotavlja obstoj ekonomske odvisnosti so: delo se opravlja za enega ali manjše število pogodbenih strank, oseba pri tem ne uporablja pomembnih svojih sredstev, glede preživljanja je odvisna od prihodkov. Izrecno uporabo svojih določb za delavcem podobne osebe predvidevajo Zakon o delovnih sodiščih, Zakon o agencijskem delu, Zakon o odgovornosti delavcev in anti-diskriminacijska zakonodaja. Sodišča jim priznavajo tudi uporabo nekaterih drugih predpisov (med njimi pa ni tistih, ki se nanašajo na varstvo pred odpovedjo, niti na plačan letni dopust).49 Nizozemsko pravo kot kriterije, po katerih se presoja, ali oseba sodi v kategorijo ekonomsko odvisnih oseba določa: osebno opravljanje dela; oseba opravlja delo največ za dva delodajalca; delo opravlja s pomočjo največ dveh oseb; delo ni po- možne narave. Ekonomsko odvisnim pogodbenikom se zagotavlja varstvo v zvezi z odpovedjo pogodbe iz ekonomskih razlogov in v zvezi z minimalnim plačilom.50 47 Gre za definicijo iz 12. člena Zakona o kolektivnih pogodbah (TVG). 48 Blanpain R., Labour Law in Motion, Kluwer Law International, Hague, Netherlands, 2005, stran 24, 25. 49 Thematic Report 2009, stran 34. 50 Rebhahn II, stran 238, Thematic Report 2009, stran 35, 36. 237 Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? Članki / Articles Portugalska delovna zakonodaja (iz leta 2003) določa, da se določbe, ki se nanašajo na osebnostne pravice, diskriminacijo, enako obravnavo in varnost in zdravje pri delu uporabljajo tudi za osebe, ki profesionalno opravljajo delo za dru- gega brez pravne podrejenosti, se pa izvajalec šteje za ekonomsko odvisnega od uporabnika.51 V Španiji je posebna skupina ekonomsko odvisnih oseb izrecno priznana z za- konom (iz 2007). Vanjo se uvrščajo osebe, ki delo opravljajo osebno, v glavnem za enega naročnika, redno in za plačilo, najmanj 75% vseh prihodkov iz poklic- ne aktivnosti prejmejo od tega naročnika. Da bi se štele za ekonomsko odvisne osebe, ne smejo zaposliti delavcev, niti s pogodbo prepustiti opravljanja dela tretji osebi, ne smejo dela opravljati na tak način kot delavci naročnika; imeti morajo svojo lastno organizacijo, opremo in material, delovati po svojih načelih vodenja, prejemati morajo plačilo, ki je odvisno od rezultatov dejavnosti, nositi morajo ustre- zne rizike, ne smejo imeti pisarn oziroma prostorov odprtih javnosti, niti ne smejo delovati kot gospodarska družba. Ekonomsko odvisnim osebam se med drugim priznava pravica do kolektivnega pogajanja in varstvo pred odpovedjo (naročnik lahko pogodbo odpove le iz objektivnega razloga).52 Francoska zakonodaja ne določa splošnih kriterijev za opredelitev ekonomsko odvisnih oseb, ampak se širok obseg delovno-pravnega varstva na podlagi za- konskih domnev uporablja za posamezne poklicne skupine (ki se sicer ne štejejo za delavce). Med drugim se delovno-pravno varstvo zagotavlja osebam, ki vodijo svoja podjetja, pri tem pa dejavnost opravljajo ekskluzivno ali kvazi-ekskluzivno za eno, dominanto družbo, ki jim določa cene (na primer vodje bencinskih ser- visov, stranke licenčnih pogodb, ekskluzivni dobavitelji in v zadnjem času tudi franšizojemalci). 53 Kljub razlikam v ureditvi, se v vseh pravnih sistemih v okviru tretje kategorije kot kvazi zaposleni varujejo osebe, ki ne izpolnjujejo pogojev za uvrstitev v pojem delavca, hkrati pa niso v neodvisnem razmerju, ampak v razmerju ekonomske odvisnosti, zato so potrebne določene zakonske zaščite. Kot negativni kriterij se v večini zakonodaj tako navaja odsotnost osebne podrejenosti,54 kot pozitivni pa obstoj ekonomske odvisnost. Pokazatelji le-te so praviloma osebno opravljanje 51 Thematic Report 2009, stran 36, Rebhahn II, stran 239. 52 Isto tam. 53 Glej v Labour law in Motion, 2005, stran 16; tudi Rebhahn II, stran 239. 54 Saj se bi v tem primeru oseba štela za delavca in bi se ji moralo priznavati celotno delovno-pravno varstvo. Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? 238 Članki / Articles dela, dejstvo, da oseba ne nastopa na trgu, daljše sodelovanje z enim pogodbe- nim partnerjem in prihodek iz tega razmerja kot edini ali glavni vir.55 Čeprav je outsourcing tudi v slovenski praksi vedno bolj pogost, s tem pa tudi prehod dosedanjih delavcev iz delovnega razmerja v samozaposlenost, se slo- venska delovna zakonodaja na to še ni odzvala. Tudi v primerih, ko bivši zaposleni postanejo ekonomsko odvisni od svojega naročnika (bivšega delodajalca), niso deležni niti minimalnega delovno-pravnega varstva. 4. KDO JE DELODAJALEC? Vprašanje personalnega obsega delovnega razmerja se v glavnem osredotoča na osebo, ki opravlja delo in na njeno opredelitev kot delavca ali samozaposlenega. Na drugi strani na videz ni težav, delodajalec je pač nasprotna pogodbena stranka osebe, ki je opredeljena kot delavec. V primerih nekaterih pogodbenih razmerij, v katerih so delodajalske pristojnosti (v različnem razmerju) razdeljene med dva ali več pravnih subjektov, pa priznavanje delodajalskega položaja le tistemu, ki je z delavcem v formalnem pogodbenem razmerju, pogosto ne zajame dejanskih delodajalskih pristojnosti, ki jih ima drugi subjekt (ki ni priznan kot delodajalec). Tipični primer takšnih pravnih razmerij so poleg nekaterih vrst outsourcinga tudi dolgotrajno posredovanje dela delavcev s strani agencij, in različne oblike fran- šizinga in koncesij.56 S tem, ko delodajalci vključujejo zunanje izvajalce (podizvajalce) in agencije, zmanj- šujejo stroške in eksternalizirajo svoje obveznosti (jih prenašajo na manj stabilne subjekte), s tem pa prihaja do segmentacije trga dela in do različne obravnave delavcev v temeljnih dejavnostih in tistih v pomožnih dejavnostih.57 V primerih, ko delodajalec na zunanjega izvajalca dejansko prenese opravljanje neke storitve (na primer čiščenje, varovanje) in delavce, ki so doslej opravljali to delo, in novi delodajalec tudi dejansko prevzame vsa delodajalska pooblastila 55 Rebhahn II, stran 239, Perulli, strani 98 do 100. 56 Davies P., Freedland M., Changing Perspectives Upon the Employment Relationship in British Labour Law, v The Future of Labour Law, ed. Barnard C., Deakin S, Norris G. S., Oxford and Portland Orgegon, 2004, stran 135. 57 Fudge J., The Legal Boundaries of the Employer, Precarious Workers, and Labour Protection, v Boundaries and Frontiers of Labour Law, ed. Davidov G., Langille B., Oxford and Portland, Oregon, 2006, stran 302. 239 Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? Članki / Articles v zvezi s temi delavci, se vprašanje, kdo je delodajalec, ne zastavlja, pa čeprav delavci delo še naprej opravljajo v prostorih uporabnika (prejšnjega delodajalca). Drugače pa je v primerih, ko se opravljanje dejavnosti (storitve), ki je predmet ousourcinga dejansko ne prenese, ampak le funkcija zaposlovanja, odpuščanja, plačevanja delavcev, ti pa delo trajno opravljajo pri uporabniku, pod njegovim nadzorom in po njegovih navodilih. Tudi v primeru, ko agencija delavce za krajši čas napotuje na delo k posameznim uporabnikom, medtem ko imajo delavci stabilno razmerje z agencijo, ni dileme o tem, kdo je delodajalec. Ta nastopi v primerih, ko delavci trajno opravljajo delo pri istem uporabniku. V primeru takšnih tristranih razmerij med izvajalcem storitve (agencijo), uporab- nikom in delavcem se torej zastavlja vprašanje pravnega pojma delodajalca. Gre za dilemo, ali je nosilec pravic in obveznosti v razmerju do delavca izvajalec sto- ritve (agencija) ali uporabnik. Odgovor je izjemnega pomena za pravni položaj delavca, saj praviloma delavci uporabnika uživajo višji nivo pravic iz delovnega razmerja,58 prav tako je njihova zaposlitev varnejša, saj so uporabniki praviloma stabilnejši pravni subjekti. V večini evropskih držav se v primeru tristranskih razmerij, ki nastanejo s posre- dovanjem delavcev s strani agencij, za delodajalce štejejo agencije. Vse dokler agencije opravljajo svojo vlogo začasnega posredovanja dela delavcev, je takšna opredelitev ustrezna. Morebitne zlorabe (se pravi nastanek situacij, ko so delavci le formalno zaposleni pri agencijah, dejansko pa trajno delajo pri enem deloda- jalcu) pa evropske zakonodaje preprečujejo na različne načine. Po eni strani z zakonskim omejevanjem dopustnega obdobja napotitve k posameznemu deloda- jalcu59 ali z določanjem razlogov, ko uporabnik lahko najame agencijske delavce,60 po drugi strani z zaščito agencijskih delavcev in hkratnim minimiziranjem možnih 58 Razlog je pogosto v kolektivnih pogodbah, ki zavezujejo uporabnika, medtem ko izvajalci storitev (agencije) praviloma niso vezani s kolektivnimi pogodbami. Poleg tega imajo delavci uporabnika določene pravice iz naslova trajanja zaposlitve pri njem. Nenazadnje pa je razlog tudi v tem, da manjši izvajalci storitev in agencije pogosto ne spoštujejo delovne zakonodaje. Glej Davidov G., Joint Employer Status in Triangular Employment Relations, British Journal of Industrial Relations,, dec. 2004 (v nadaljevanju Davidov, 2004), stran 731. 59 V Sloveniji je to obdobje enega leta, v Franciji na primer osemnajst mesecev. 60 Belgijsko pravo dopušča najem agencijskih delavcev le zaradi nadomeščanja odsotnih redno zaposlenih delavcev, v primeru začasnega povečanja potreb po delu ali za izvajanje izjemnega dela. Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? 240 Članki / Articles motivov za zlorabe,61 kot skrajno zaščitno sredstvo pa nekatere določajo, da se v primeru ko zaposlitev agencijskih delavcev odstopa od zakonskih omejitev, za delodajalca šteje uporabnik.62 Drugačne metode se uporabljajo v Kanadi in ZDA, tako v zvezi z ugotavlja- njem delodajalca v primeru napotovanja delavcev s strani agencij kot v primeru outsourcinga. V kanadskem pravu ni jasnih usmeritev glede tega, kdo je delodajalec v primeru tristranih razmerij, ampak sodišča o tem presojajo v konkretnem primeru. Pri tem uporabljajo vrsto pokazateljev, na podlagi katerih ugotavljajo, kdo ima bistveni nadzor nad delavci. V zvezi s kolektivnim pogajanjem so kanadska sodišča pra- viloma ugotovila, da je pravi delodajalec uporabnik, medtem ko v zvezi z upo- rabo delovnih standardov jasnega stališča še ni. Upoštevaje pogosto zakonsko določbo o povezanih delodajalcih (related employer), po kateri se v smislu dolo- čenega zakona lahko za delodajalca štejeta dva ali več povezanih delodajalcev, se bo lahko tudi v primeru, ko uporabnik ne bo prepoznan kot dejanski deloda- jalec, štel za delodajalca skupaj z agencijo oziroma podizvajalcem (kot povezani delodajalec).63 To pa je očitno tudi najbolj uporabljana metoda v ZDA. Ameriška sodna praksa je poleg koncepta enega delodajalca (single employer), po katerem se kot enega delodajalca obravnava različne pravne subjekte, ki so formalno samostojni, v resni- ci pa delujejo kot povezano podjetje razvila tudi koncept združenega delodajalca (joint employer), po katerem se kot so-delodajalci obravnavajo ločeni subjekti, ki si delijo ali so-določajo zadeve v zvezi z zaposlitvijo (kot so zaposlovanje, odpu- ščanje, disciplina, nadzor, navodila).64 61 V to skupino ukrepov se uvršča zagotavljanje enakih plač in delovnih pogojev agencijskim delavcem kot jih imajo delavci pri uporabniku; odgovornost uporabnika za varnost in zdravje agencijskih delavcev, posebne licence, ki jih morajo pridobiti agencije, in ki pogosto vključujejo poseben depozit kot neke vrste finančno garancijo; prepoved najemanja agencijskih delavcev v primeru stavke delavcev uporabnika oziroma v primeru kolektivnih odpustov pri uporabniku in podobno. Glej Davidov, 2004, stran 733. 62 Francosko pravo tako določa, da se šteje, da je delavec, ki je bil k uporabniku napoten s strani agencije, za nedoločen čas zaposlen pri uporabniku, če je njegova napotitev presegla zakonski maksimum ali če ni bil napoten iz zakonsko določenih razlogov. 63 Fudge, strani 305 in naslednje, tudi Davidov, 2004, stran 734. 64 Da bi se uporabniki izognili statusu združenega delodajalca, pogosto želijo dajati vtis, da le agen- cije oziroma izvajalci storitev vršijo nadzor nad delavci, zato postavljajo predstavnike agencij oz. izvajalcev storitev kot nadzornike na sedežu uporabnika. 241 Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? Članki / Articles Kljub navedenim poskusom evropske zakonodaje in kanadske in ameriške sodne prakse, da bi preprečili zlorabe, raziskave kažejo, da se delodajalci zelo uspešno in množično izogibajo svojim delodajalskim obveznostim.65 V tuji teoriji se nava- jajo primeri, ko je vloga agencije omejena na izplačevanje plače (»payrolling«) in primeri, ko agencija poleg tega prevzame še nekatera druga kadrovska opravila v zvezi z delavci, ki delajo pri uporabniku (na primer objavo prostih del, izvedbo zaposlitvenih razgovorov in včasih celo izbiro novih delavcev), delo pa se dejan- sko opravlja pri uporabniku, po njegovih navodilih in pod njegovim nadzorom. Uporabnik se želi na tak način izogniti vlogi delodajalca, znižati plače in ostale pravice tem delavcem in se morda tudi izogniti zaposlovanju v primerih, ko zanj veljajo kakšne omejitve.66 Podobne primere lahko najdemo tudi v slovenski praksi. Znan je primer slovenske gospodarske družbe, ki je prepustila opravljanje del pretovarjanja 40 podizvajal- cem (podpogodbenikom), ki zaposlujejo več kot 500 delavcev. Ti delavci, ki imajo sklenjene pogodbe o zaposlitvi s podizvajalci, delo dejansko opravljajo izključno pri uporabniku. Podizvajalec jih napoti na delo na določeno delovišče uporabnika, nato pa delavci z njim nimajo več kontakta, saj jim delo, pa tudi delovni čas od- rejajo delavci uporabnika. Plačo jim sicer izplačuje podizvajalec, namesto plačila prehrane pa dobijo bloke za prehrano v kantini uporabnika.67 Očitno se v takšnih in podobnih primerih uporabnik želi izogniti statusu deloda- jalca, zato se daje vtis, da je delodajalec zunanji izvajalec. Namen uporabnika je pogodbena prepustitev (outsourcing) delodajalskih obveznosti oziroma statusa delodajalca, kar pa ni mogoče.68 Pravo ne sme slediti videzu in dopustiti pravemu delodajalcu, da se izogne svojim obveznostim. Pri presoji pojma delodajalca je treba upoštevati načelo prednosti dejstev, podobno kot to velja v zvezi s pojmom delavca oziroma delovnega razmerja.69 Tako kot sodišča ne glede na označbo razmerja s strani strank, štejejo osebo za delavca, če so v tem razmerju izraženi elementi delovnega razmerja, bi morala šteti za delodajalca tisti subjekt, pri ka- terem so dejansko izražene značilnosti delodajalca. Tisti, ki organizira delovni proces, v katerem delajo delavci, ki delavcem daje navodila in jih nadzoruje, ki 65 Glej Davidov, 2004, strani 735, 736. 66 Davidov, 2004, stran 736, 737; glej tudi Davidov, 2011, stran 187. 67 Podatki so povzeti iz prijave Republiškemu inšpektoratu za delo iz 2. 8. 2011, objavljene na spletni strani Nevidni delavci sveta http://www.njetwork.org/Prijava-Republiskemu-inspektoratu. 68 Tako tudi Davidov, 2004, stran 737. 69 O načelu prednosti dejstev glej na primer Senčur Peček D., Komu zagotavljati delovnopravno varstvo, Podjetje in delo, 6-7/2007, strani 1230-1232. Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? 242 Članki / Articles uživa dobiček iz tega dela, naj nosi tudi obveznosti in odgovornosti v razmerju do delavcev. 5. SKLEPNO Delovno pravo je nastalo z namenom zaščititi tiste, ki delo opravljajo v razmerju odvisnosti, ki so šibkejša stranka v razmerju dveh neenakih strank. Potreba po tovrstni zaščiti obstaja še danes, pa čeprav so se spremenili delodajalci, oblike in načini opravljanja dela. Delodajalci imajo pravico organizirati svoj poslovni proces tako, kot je to zanje najbolj ustrezno in ekonomično, delovno pravo pa mora tudi v novih razmerah va- rovati osebe, ki so potrebne delovno-pravne zaščite in to v razmerju do pravega delodajalca. Ekonomična organizacija poslovanja in dela ne sme biti dosežena na račun delavcev, le s tem, da se delodajalci otresejo svojih obveznosti iz delovnega razmerja, s tem, da se osebe, ki delo opravljajo v razmerju odvisnosti izločijo iz obsega delovno-pravnega varstva ali tako, da se jim to varstvo zniža. To velja tako v primeru prenosa podjetja, ko je predmet prenosa opravljanje sto- ritve, ki ne vključuje bistvenih sredstev, ampak predvsem delo določene skupine delavcev; tudi v primeru, ko zaradi outsourcinga bivši delavci postanejo ekonom- sko odvisni samozaposleni, pa tudi v primeru, ko so delavci formalno zaposleni pri izvajalcih storitev, dejansko pa je njihov delodajalec uporabnik storitve. LITERATURA, PRAVNI IN DRUGI VIRI: Barnard C., EC Employment Law, Third Edition, Oxford University Press, 2006. Blanpain R (ed.), Labour Law in Motion, Kluwer Law International, Hague, Netherlands, 2005. Davidov G., Joint Employer Status in Triangular Employment Relations, British Journal of Industrial Relations,, dec. 2004, strani 727-746. Davidov G., Re-Matching Labour Laws with Their Purpose, v The Idea of Labour Law, ed. by Davidov G., Langille B., Oxford University Press, 2011, strani 179-189. Davies P., Freedland M., Changing Perspectives Upon the Employment Relationship in British Labour Law, v The Future of Labour Law, ed. Barnard C., Deakin S, Norris G. S., Oxford and Portland Orgegon, 2004, strani 129-158. Deakin S., Morris G. S., Labour Law, Fifth Edition, Hart Publishing,Oxford and Portland, Oregon, 2009. 243 Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? Članki / Articles Dietrich T., Müller-Glöge R., Preis U. in Schaub G., Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 6. Auflage, Verlag C. H. Beck, München, 2006. Fudge J., The Legal Boundaries of the Employer, Precarious Workers, and Labour Protection, v Boundaries and Frontiers of Labour Law, ed. Davidov G., Langille B., Oxford and Portland, Oregon, 2006, strani 295-315. Jeffery M., European Labor Laws Relating to Business Restructuring, Comparative Labour Laws &Policy Journal, leto izdaje 24 (2003), številka 4, strani 669-696. Perulli A., Economically dependent/quasi subordinate (parasubordinate) employment: legal, social and economic aspects, študija, pripravljena za Evropsko komisijo, 2003. Rebhahn R., Der Arbeitnehmerbegriff in vergleichender Perspektive, Recht der Arbeit, 3/2009, strani 154-175. Rebhahn R., Arbeitnehmerähnliche Personen – Rechtsvergleich und Regelungsperspektive, Recht der Arbeit, 4/2009, strani 236 – 253. Schaub G., Koch U., Linck R. in Vogelsang H., Arbeitsrechts- Handbuch, 13. Auflage, Verlag C. H. Beck, München, 2009. Senčur Peček D., Razmejitev med zaposlenimi in samozaposlenimi, s posebnim poudarkom na di- rektorju, 14. posvetovanje o aktualni problematiki s področja gospodarskega prava, Pravna fakulteta, Inštitut za gospodarsko pravo, Maribor, 2006, strani 409-430. Senčur Peček D., Komu zagotavljati delovnopravno varstvo, Podjetje in delo, 6-7/2007, strani 1223-1237. Thematic Report 2009, Characteristics of the Employment Relationship, European Network of Legal Experts in the field of Labour Law, 2009. Waas B., The Legal Definiton of the Employment relationship, European Labour Law Journal, Volume I (2010), št. 1, strani 45-57. Zakon o delovnih razmerjih, Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07. Direktiva 2001/23/EC o zbliževanju zakonov držav članic glede varstva pravic delavcev v primeru prenosov podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov, UL L 082; 22. 3. 2001. The Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations 2006 (TUPE), SI 2006/246, angleški. Darja Senčur Peček: Delavci - zunanji izvajalci? 244 Članki / Articles WORKERS – OUTSOURCED? Darja Senčur Peček* SUMMARY The authoress discusses some aspects of the presently existing employment law, and the current phenomenon of outsourcing that is transferring certain type of – usually secondary activities - to outside contractors. She focuses on the legal status of the workers, who have previously performed the same work under an employment contract with the employer. Three legal positions are discussed in which workers whose work has been outsourced may find themselves in. In case of a contractual transfer of business, the question often arises whether the employer has actually been changed, as in such case workers are guaran- teed the rights under Article 73 of the Employment Relationships Act and pursu- ant to Directive 2001/23/EC. Taking into account the extensive case law of the EU Court, this paper deals with the cases including elements supporting the fact that the issue at stake is transfer of business. Another issue to be discussed refers to the cases where the employer transfers certain activities to a (former) employee who for this purpose as a rule acquires the status of private entrepreneur. Apart from the situations where the relation- ships between the contractual parties still include elements of the employment relationship, there are also situations where an entrepreneur is not in a formal relationship of dependence, yet is economically dependent on the former em- ployer. The authoress addresses the issue of the definition of economically de- pendent persons and a possible regulation of their status, taking into account solutions in comparative law. Another situation occurring in practice is that the employer by contract transfers work to subcontractors, yet the work is being carried out on the premises of the employer and with his means. The employer also organises work process and orders workers what to do, though the latter are formally employed by the sub- contractor. This fact raises a number of issues discussed in the paper, the most important being, who is the real employer of such workers. * Darja Senčur Peček, PhD, Assistant Professor at the Faculty of Law, University of Maribor darja.sencur-pecek@uni-mb.si 245 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII PRIMERLJIVOST DELOVNOPRAVNEGA VARSTVA V RAZLIČNIH OBLIKAH ZAPOSLITVE Barbara Kresal* UDK: 331.106:349.2 Povzetek: Prispevek obravnava problem segmentacije oz. dualizma na tr- gu dela, ki povzroča neenakosti v ravni delovnopravnega varstva delavcev v različnih oblikah zaposlitve. Nestandardne, fleksibilne oziroma prekerne zaposlitve postavljajo delavce v bolj negotov položaj z slabšim delovno in socialnopravnim položajem. Kriza je ta problem le še zaostrila. Prispevek kritično analizira koncept t.i. 'enotne' pogodbe o zaposlitvi. Oblikovani so predlogi za izboljšanje veljavne pravne ureditve glede različnih oblik za- poslitve ter njene interpretacije in implementacije v praksi. Ključne besede: pogodba o zaposlitvi, fleksibilne oblike zaposlitve, po- godba o zaposlitvi za nedoločen čas, prekerno delo, segmentacija/duali- zem trga dela, 'enotna' pogodba o zaposlitvi COMPARABLE LABOUR LAW PROTECTION WITHIN DIFFERENT FORMS OF EMPLOYMENT Abstract: The paper deals with the problem of segmentation and dualism on the labour market, which causes the inequalities as regards the level of labour law protection for workers within different forms of employment. The non-standard, flexible, precarious employment puts employees in a more precarious situation, with less favourable labour and social condi- tions. The recent financial and economic crises have additionally contrib- uted to the worsening of this problem. The paper offers a critical analysis of a concept of the co-called 'single' open-ended contract of employment * Barbara Kresal, doktorica pravnih znanosti, izredna profesorica na Fakulteti za socialno delo in Ekonomski fakulteti Univerze v Ljubljani barbara.kresal@fsd.uni-lj.si Barbara Kresal, PhD, Associate Professor at the Faculty of Social Work and the Faculty of Economics, University of Ljubljana, Slovenia Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve 246 Članki / Articles (unified contract). Suggestions for the improvement of the existing legal regulation as regards different forms of employment are given, as well as suggestions for the improvement of its interpretation and implementation in practice. Key words: contract of employment, flexible forms of employment, open- ended contract of employment, precarious work, segmentation/dualism of the labour market, 'single' open-ended contract of employment 1. NEENAKOSTI NA PODROČJU DELA Razprave o različnih oblikah zaposlitve oziroma o različnih pravnoformalnih obli- kah opravljanja odplačnega dela za drugega (tako v okviru delovnega razmerja kot v okviru pravnih oblik izven delovnega razmerja) in različnih standardih delov- nopravnega varstva znotraj le-teh ostajajo eno aktualnejših vprašanj današnjega delovnega prava. V tej zvezi se govori tudi o vse večji segmentaciji/dualizmu na trgu dela, ki ustvarja neutemeljene razlike med t.i. vključenimi in izključenimi de- lavci.1 Poleg 'redno' zaposlenih delavcev z določeno 'standardno' ravnijo delovno- pravnega varstva je vedno večja skupina 'izločenih' delavcev, delavcev 'na robu', prekernih delavcev s precej slabšim delovnopravnim položajem oziroma v skrajnih primerih celo brez kakršnegakoli ustreznega delovnopravnega varstva. Ta trend lahko spremljamo od sredine 80-ih let prejšnjega stoletja, zlasti pa od 1990-ih let dalje, ki ga zaznamuje povečevanje fleksibilnih oziroma prekernih oblik zaposlitve, formalna in de facto deregulacija delovnega prava, zmanjševa- nje učinkovitosti inšpekcijskega nadzora nad kršitvami delovne zakonodaje, vse to pa sovpada z globalizacijo, krepitvijo neoliberalnega koncepta, s poskusom zmanjševanja pomena temeljnih delavskih in socialnih pravic ter vztrajnim priti- skom socialnega dampinga tako na svetovni kot evropski ravni. 1 Delavci v nestandardnih, fleksibilnih oziroma prekernih oblikah zaposlitve so praviloma v slabšem delovno in socialnopravnem položaju, imajo manj možnosti za usposabljanje, izobraževanje in napredovanje, redkeje so deležni dodatnih ugodnosti in bonitet, v povprečju imajo nižje dohodke, težje usklajujejo svoje poklicne in družinske obveznosti, pogosteje so brezposelni, itd. Med njimi je več tistih, ki prihajajo iz ranljivejših skupin, prav tako pa so tudi v svoji zaposlitvi bolj ranljivi. Izpostavljeni so večjemu tveganju za nastanek revščine, kar se povezuje s pojavom zaposlenih revnih (kljub temu, da so zaposleni oziroma da delajo, (p)ostajajo revni in si z zaposlitvijo ne mo- rejo zagotavljati dostojnega preživetja). Prim. Kresal, B. (2011): Fleksibilne ali prekerne oblike zaposlitve, Delavci in delodajalci, letn. 11, št. 2-3, s. 175. 247 Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve Članki / Articles Zadnja kriza je razmerja na trgu dela le še zaostrila in še dodatno izpostavila pro- blematičnost različnih nestandardnih oblik zaposlitve in prekernih delavcev. Že večkrat je bilo opozorjeno na to, da je Slovenija v samem vrhu v EU po deležu fleksibilnih zaposlitev oziroma v tem okviru zlasti zaposlitev za določen čas, ki so povezane s številnimi zlorabami, in da so v letih krize zlasti delavci v fleksibilnih oblikah zaposlitve najprej in najbolj občutili negativne socialne posledice krize, tako da se je njihov negotov, prekeren položaj zelo jasno pokazal.2 Ob krizi je bil priliv v brezposelnost velik, na začetku zlasti na račun prekernih delavcev, tj. zaradi nepodaljševanj pogodb za določen čas in pogodb z agencijskimi delavci. Po drugi strani pa večja fleksibilnost na trgu dela ni zagotovila (tudi s strani neka- terih neoliberalnih svetovnih organizacij, kot so OECD, Svetovna banka in IMF, ter različnih 'bonitetnih' institucij) zatrjevanega boljšega in učinkovitejšega delo- vanja gospodarstva.3 Poleg stališč, da fleksibilne oblike zaposlitve spodbujajo zaposlovanje, rast in konkurenčnost ter znižujejo brezposelnost na trgu dela, je vedno več študij, ki izkazujejo tudi drugačna, nasprotna stališča. Fleksibilnost na trgu dela sama po 2 Več Kresal B. 2011, s. 170 in tam citirana dela. 3 Kar nekaj raziskav nasprotuje stališčem, da naj bi strožja delovna zakonodaja, ugodnejša ureditev nadomestil za brezposelnost, določitev minimalne plače in obstoj močnih sindikatov (kar posle- dično pripelje do ugodnejših delovnih pogojev in višjih delovnopravnih standardov) povzročalo ‘rigidnejši’ trg dela, manj možnosti za ustvarjanje delovnih mest, manjšo zaposlenost in večjo brezposelnost (zaradi česar naj bi ZDA imele tradicionalno nižjo brezposelnost kot Evropa). Zadnja kriza je npr. pokazala, da je v ZDA samo od konca leta 2007, ko je bila brezposelnost še 4,8%, le v dveh letih zrasla na 10% in se ustalila okrog 9% (torej više kot v mnogih evropskih državah, kjer imajo močnejše, bolj razvito delovnopravno varstvo), prav tako pa je vedno več tudi dolgotrajne brezposelnosti. Tako je izmed novejših objav omeniti npr. raziskavo Mednarodne organizacije dela (MOD), ki po- udarja sledeče: na makroekonomski ravni lahko delovno-zaščitna zakonodaja (employment protection legislation – EPL) deluje kot ‘stabilizator’, izpostavlja se pozitivna vloga raz- vite delovne zakonodaje pri omejevanju negativnih posledic krize, saj naj bi prav zaradi delovne zakonodaje bile izbube zaposlitev manjše, posledično pa tudi porast brezposelnosti manjši. Delovna zakonodaja naj bi delovala v nasprotni smeri kot gospodarski ‘šoki’; v času rasti naj bi zadrževala umirjeno zaposlovanje in omejevala pretirano zaposlovanje (zaradi vnaprejšnjega upoštevanja stroškov odpuščanja itd.), v času krize pa naj bi preprečevala pretirano odpuščanje, zmanjševanje zaposlenosti in omejevala naraščanje brezposelnosti. Raziskava MOD je potrdila, da je bila odzivnost (naraščanje) brezposelnosti v času zadnje krize manjše v državah v višjo delovnopravno zaščito delavcev. (Cazes, S./Verick, S./Al Hussami, F. (2011): Diverging trends in unemployment in the United States and Europe: Evidence from Okun's law and the global financial crisis, ILO, Geneva, 2011; http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---emp_elm/---analysis/documents/ publication/wcms_170782.pdf ) Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve 248 Članki / Articles sebi ne prispeva k rasti, konkurenčnosti, niti ne zmanjšuje brezposelnosti, tem- več ima lahko celo negativni povratni učinek. Večja zunanja fleksibilnost lahko na kratki rok zmanjšuje stroške dela in s tem povečuje konkurenčnost, vendar pa so na srednji in dolgi rok lahko učinki povsem drugačni.4 Le ponovim lahko svojo ugotovitev z lanskoletnih dnevov, da fleksibilne oblike za- poslitve torej (tudi v Sloveniji) niso reševale/preprečevale problema brezposelnosti in domnevne nekonkurenčnosti gospodarstva in niso prispevale k uspešnejšemu gospodarskemu razvoju, povezane pa so s številnimi zlorabami v praksi in ustvar- jajo številne delavce z zelo negotovim, prekernim položajem, brez ustrezne ravni delovnopravne zaščite, posledično pa znižujejo splošno raven kakovosti življenja nasploh v družbi. Pri tem je treba opozoriti na vidik diskriminacije, saj fleksibilne oblike zaposlitve povečujejo obstoj diskriminacije na trgu dela, saj so v nestandar- dnih oblikah zaposlitve v večji meri udeležene prav osebe iz ranljivejših skupin.5 Tudi nedavna raziskava Mednarodne organizacije dela je jasno pokazala, da je kriza še povečala neenakosti na področju dela in da so bili bolj prizadeti delavci v neti- pičnih oblikah zaposlitve, npr. tisti, zaposleni za določen čas ali prek zaposlitvenih agencij, da so v težjem položaju mladi (ki so hkrati tudi v večjem deležu zaposleni v t.i. fleksibilnih oblikah zaposlitve) in druge ranljivejše skupine.6 »Fleksibilnost na trgu dela in njen učinek na neenakosti bo treba ovrednotiti tudi na daljši rok. … Ne le da neenakosti na področju dela prispevajo k razvoju gospodarskih kriz, temveč so te neenakosti zaradi krize le postale še bolj izrazite. Naš splošen ekonomski 4 Fleksibilnost namreč pomeni manjšo varnost zaposlitve, s tem pa tudi manjšo pripadnost delavcev podjetjem, kar posledično lahko negativno vpliva na produktivnost, kreativnost in inovativnost delavcev oziroma podjetij. Poleg tega delodajalci manj vlaganjo v izobraževanje, usposabljanje in razvoj teh delavcev. Mnogi poudarjajo pomen 'rednih' delavcev (fleksibilnost se v tem primeru zagotavlja znotraj za- poslitve – t.i. funkcionalna, notranja fleksibilnost), saj naj bi pozitivno vplivali na produktivnost in uspešnost poslovanja; zadovoljni delavci so pripravljeni bolje delati, delodajalec pa odgovornejše pristopa k načrtovanju njihove kariere, 'vlaga' v njihovo izobraževanje in usposabljanje, da ostajajo zaposljivi, uspešni, inovativni. Npr. European Commission (2007): Flexibility and Competitiveness: Labour Market Flexibility, Innovation and Organisational Performance (Flex-Com), Final report, Luxembourg (http://boo- kshop.europa.eu/eubookshop/FileCache/PUBPDF/KINA21950ENS/KINA21950ENS_002. pdf);. Auer, P./Berg, J./Coulibaly, I. (2005): Is a stable workforce good for productivity?, International Labour Review, vol. 144, št. 3, ILO, Geneva, s. 319-343; glej tudi Kresal B. 2007 in druga tam navedena dela. 5 Kresal B. 2011, s. 174-175. 6 Vaughan-Whitehead, D. (ur.) (2012): Work Inequalities in the Crisis – Evidence from Europe, ILO, Geneva. 249 Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve Članki / Articles sistem bo zato še naprej v nevarnosti, vse dokler ne začnemo ustrezno reševati teh neenakosti,« poudarja Vaughan-Whitehead in dodaja, da so se v času krize države z veliko (zlasti zunanjo) fleksibilnostjo soočile s posebej težkimi problemi na področju zaposlenosti. Podobno ugotavlja tudi raziskava Evropske fundacije za izboljševanje delovnih in življenjskih razmer iz Dublina: zaradi krize je prišlo do pomembnih sprememb v strukturi zaposlitev. Po izgubi številnih začasnih zaposlitev na začetku krize je sledilo tudi zmanjševanje 'redno' zaposlenih v standardni obliki zaposlitve, pri ponovnem zaposlovanju pa je bil pomembno večji delež začasnih zaposlitev kot prej; izgubljene 'redne' zaposlitve so bile torej kasneje pogosto nadomeščene z večjim zaposlovanjem v nestandardnih oblikah zaposlitve.7 Tudi Evropska komisija ugotavlja, da je zadnja kriza vplivala na spremembo struktu- re zaposlitev; sprememba zaposlenosti se lahko označi kot polarizirana, v smislu, da izginjajo zaposlitve 'na sredini', medtem ko je prišlo do novega zaposlovanja zlasti le na vrhu, torej pri bolj kvalitetnih in bolje plačanih delih, in na dnu, torej pri najslabše plačanih in najmanj kvalitetnih zaposlitvah.8 Kriza je povzročila tudi po- večanje rizika za dolgotrajno izključenost iz trga dela in družbe. Povečale so se neenakosti. Zaskrbljujoč, a karakterističen je tudi podatek, da je izmed vseh novih zaposlitev v celotni EU v letu 2011 bilo kar 50% začasnih zaposlitev; med državami z največjim deležem začasnih zaposlitev med novimi zaposlitvami, čez 70%, pa je – poleg Portugalske, Španije, Poljske in Švedske – tudi Slovenija.9 Zanimivo je še, da je v Sloveniji v času krize naraščalo tudi samozaposlovanje10 (ki ga je z nekaterimi ukrepi aktivna politika zaposlovanja pravzaprav še spodbujala). Skratka, kriza je razmere le še zaostrila. V tej situaciji je utemeljeno vprašanje, kako odgovoriti na to vse večjo segmentacijo na trgu dela, na pojav vse več fle- ksibilnih oblik zaposlitve in dejstvo, da vse več ljudi opravlja delo za drugega v bistveno slabših pogojih dela, v vse bolj prekernem, negotovem položaju, mnogi med njimi pa celo brez vsakršnega delovnopravnega varstva izven okvirov pred- videnih pravnih oblik delovnega razmerja. 7 Hurley, J./Storrie, D./Jungblut, J.-M. (2011): Shifts in the job structure in Europe during the Great Recession, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin (http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2011/41/en/2/EF1141EN.pdf). 8 European Union 2012, s. 39, 53-54. 9 Prav tam, s. 23. V Sloveniji je ta delež kar nad 80% (mesečne informacije ZRSZ, www.ess.gov. si). 10 European Union 2012, s. 29. Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve 250 Članki / Articles Delovna zakonodaja ni 'cokla' gospodarskega razvoja, ki naj bi zmanjševala kon- kurenčnost našega gospodarstva. Nasprotno. Razvita delovna zakonodaja krepi položaj posameznikov, izboljšuje kvaliteto njihovega življenja, s tem pa tudi nji- hove sposobnosti, možnosti, razvojne potenciale. Gospodarski razvoj mora biti v funkciji zagotavljanja čim boljšega življenja ljudi v neki družbi in če je to v veliki meri odvisno tudi od ureditve delovnopravnega položaja ljudi, potem je jasno, da mora biti cilj takšna delovna zakonodaja, ki zagotavlja dostojne minimalne stan- darde na področju dela za vse in preprečuje 'prekarizacijo' dela. Zdi se, da veljavna delovna zakonodaja tega svojega poslanstva ne izpolnjuje preveč dobro; v veliki meri k temu prispeva zlasti neučinkovita inšpekcija dela, ki ne uspe učinkovito preprečevati zlorab v zvezi s fleksibilnimi oblikami zaposlitve, prikritimi delovnimi razmerji (kjer se delo opravlja na podlagi kakšnih drugih, civil- nopravnih pogodb, čeprav so podani vsi elementi delovnega razmerja) in 'lažnim' samozaposlovanjem. 2. 'ENOTNA' POGODBA O ZAPOSLITVI? V nekaterih državah Evrope in tudi v okviru Evropske komisije se pojavljajo ideje o t.i. enotni pogodbi o zaposlitvi.11 Predlogi so se pojavili npr. v Franciji, Italiji, na Portugalskem.12 Šlo naj bi za nov koncept, ki naj bi učinkovito odgovarjal na pro- 11 V francoskem prostoru se sprva govori o 'contrat de travail unique’, sedaj tudi o ‘contrat de travail unifié’; v angleškem jeziku se pojavlja izraz ‘single open-ended contract’, tudi ‘unified contract’. Izhodišče tej idej je poročilo dveh francoskih ekonomistov, pripravljeno za Sarkozyjevo vlado leta 2004 (Cahuc, P./Kramarz , F. (2004): De la précarité à la mobilité: vers une Sécurité sociale professionnelle, La documentatoin française, Paris; dostopno na http://www.ladocumentatinfran- caise.fr/var/storage/rapports-public//054000092/0000.pdf ), a predlog je bil ostro zavrnjen s strani mnogih socialnih partnerjev in deležen tudi kritik delovnopravne stroke. 12 Poleg omenjenega poročila Cahuc/Kramarz v prejšnji opombi, glej npr. Turrini, A. (2011): EPL reforms in Europe: A Portuguese way to single contract outcomes?, Vox – Research- based policy analysis and commentary from leading economists (http://www.voxeu.org/index. php?q=node/6849 ); Bentolila, S./Boeri, T./Cahuc, P. (2010): Ending the scourge of dual labour markets in Europe, Vox – Research-based policy analysis and commentary from leading economists (http://www.voxeu.org/index.php?q=node/5289); Cahuc, P. (2011): For a Unified Contract, Keynote Paper on the 4th Annual Legal Seminar European Labour Law Network, 24.- 25.11.2011, Frankfurt; dostopno na http://www.labourlawnetwork.eu/publications/prm/73/ size__1/index.html - Seminar Report 2011 “Protection against Dismissal in Europe – Basic Features and Current Trends«, s. 39-50); European Commission (2011): The Economic Adjustment programme for Portugal, DG or Economic and Financial Affairs, Occasional Papers 251 Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve Članki / Articles bleme segmentacije/dualizma trga dela. Gre za koncept, ki so ga izvorno razvili ekonomisti, vsebuje pa vrsto nejasnosti in pravno nedodelanih predlogov. Če na kratko povzamem bistvene značilnosti predlogov (med seboj se delno razlikujejo), naj bi enotna pogodba o zaposlitvi : bila pogodba o zaposlitvi za nedoločen čas, - zagotavljala postopno pridobivanje (povečevanje) pravic v zvezi z varstvom pred - odpovedjo. S tem naj bi takšna nova oblika pogodbe nadomestila sedanje preveč prekerne začasne zaposlitve za določen čas, za katere tudi v teh predlogih zatrjujejo, da imajo veliko negativnih učinkov (tako socialnih kot ekonomskih), po drugi strani pa naj bi motivirala delodajalce, da sklepajo takšne pogodbe za nedoločen čas, saj naj bi bili stroški v zvezi z odpuščanjem manjši, predvsem pa vnaprej bolj predvidljivi. Francoski avtorji poudarjajo zlasti, da naj bi ta, enotna pogodba o zaposlitvi zmanj- šala oziroma odpravila sedanje razlike med pogodbo za določen in pogodbo za nedoločen čas. Cahuc omenja tri faze postopnega pridobivanja pravic: v prvem, poskusnem obdobju – ki je primerljivo sedanjemu poskusnemu delu – bi bil de- lavec brez vsakršne zaščite in bi se lahko pogodba odpovedala kadarkoli; nato pa bi se v naslednjem obdobju, ki ga poimenuje tudi 'potrjeno obdobje', le-to delilo na začetno fazo, kjer bi se postopno zviševale pravice v zvezi z odpustom (posto- pno bi naraščal znesek odpravnine, predvideva tudi neko posebno solidarnostno dajatev, ki bi se v primeru odpusta vplačala v javni sklad; govori o možnosti po- stopne pridobitve tudi drugih pravic itd.), in na 'stabilno' fazo, v kateri bi delavec imel polni obseg pravic, kot bi bile predvidene. Predlogi v zvezi z obdobjem trajanja različnih faz niso enotni, omenja pa se npr. šest mesecev za prvo, poskusno obdobje, in tudi do tri leta za t.i. začetno fazo 'potrjenega' obdobja, v katerem bi pravice postopno naraščale in v katerem de- lavec ne bi imel dostopa do sodnega varstva v primeru odpovedi, s tem pa tudi ne sodnega nadzora nad zakonitostjo odpovedi (poudarja se, da bi v vsakem pri- meru ostalo sodno varstvo pred diskriminatornimi odpusti). Zanimivo je v tej zvezi omeniti enega od razlogov, ki se navaja v podporo uvedbi te t.i. 'enotne' pogodbe o zaposlitvi: pripravljenost delodajalcev, da zaposlijo delavca naj bi se povečala 79, June 2011 (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/ pdf/ocp79_en.pdf); European Commission (2011): Enhancing labour market functioning, combating segmentation: a proposal for 'single' open-ended contract, Commission note (EMCO/16/050411/EN). Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve 252 Članki / Articles zaradi povečane transparentnosti stroškov odpovedi in zaradi »diminishing the odds of court cases«. Povečala naj bi se enostavnost pri odpovedi te pogodbe, v nasprotju z dosedanjo prakso, po kateri so »prenehanja pogodb o zaposlitvi za nedoločen čas podvržena sodnim postopkom in odločitvam delovnopravnih sodnikov«.13 Zanimivo je omeniti, da se v zvezi z obsegom pravic omenja, da naj bi delavci ime- li le pravico do ustrezne odpravnine (ki bi se postopno povečevala), v nekaterih predlogih se omenja tudi možnost oblikovanja nekega skupnega solidarnostne- ga sklada za odpravnine, kar naj bi še dodatno zmanjšalo rizike posameznega delodajalca, omenja se odpovedni rok in pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost, ne bi pa delavci imeli polega obsega dostopa do sodnega varstva v primeru odpusta – tako naj v začetni fazi delavci sploh ne bi imeli dostopa do delovnih sodišč in naj bi sodišča sploh ne imela sodnega nadzora nad izvedenimi odpusti, potem pa naj bi se postopno krepilo to varstvo (ni natančneje oprede- ljeno, kako), vendar v nekaterih tekstih lahko zasledimo, da naj bi bil dostop do sodnega varstva in s tem sodni nadzor nad zakonitostjo odpusta omejen le na varstvo pred diskriminatornim odpustom. Z vidika pravice do sodnega varstva, kot je opredeljena v naši ustavi, so to povsem nesprejemljivi predlogi. Glede vsebine in obsega varstva v primeru odpovedi pa se zdi, da bi bile takšne rešitve lahko sporne tudi z vidika 49. in 66. člena Ustave o varstvu dela, čeprav gre za precej splošno določbo, ki pušča široko polje pro- ste presoje zakonodajalcu. Za države, ki jih zavezuje Konvencija MOD št. 158, ali pa npr. 24. člen Spremenjene Evropske socialne listine o varstvu v primeru prenehanja zaposlitve (med njimi je tudi Slovenija), so taki predlogi sporni tudi z vidika zavezujočih mednarodnih minimalnih delovnopravnih standardov, ki med drugim zahtevajo obstoj resnega/utemeljenega razloga za odpust in druge vse- binske ter formalne varovalke.14 Očitno gre pri t.i. enotni pogodbi o zaposlitvi predvsem za v nov koncept pre- oblečene, (slabo) prikrite predloge za zniževanje že dosežene ravni delovno- pravnega varstva delavcev in zmanjševanje pravic delavcev v zvezi z odpovedjo. Prav tako se zdijo predlogi tudi z delovnopravnega vidika precej nedodelani. 13 European Commission 2011, s. 8, 9. 14 O mednarodnih standardih v zvezi s prenehanjem zaposlitve ter pregled, katere države zavezujejo kateri mednarodni standardi, več Kresal B. (2009): Primerjalnopravna ureditev odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, Delavci in delodajalci, letn. 9, št. 2-3, s. 431-446. 253 Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve Članki / Articles Ni povsem jasno, kakšno naj bi bilo razmerje do dosedanjih številnih različnih pravnoformalnih oblik zaposlitve. Prvotni predlogi so poudarjali, da je potrebno uvesti le eno t.i. 'enotno' pogodbo o zaposlitvi, ki bo premostila razkorak med standardno zaposlitvijo za nedoločen čas in fleksibilnimi zaposlitvami ter torej na- domestila obstoječe (pre)številne raznovrstne pravnoformalne oblike zaposlitve, ki nudijo delavcem različno raven varstva, prav tako pa naj bi se s tem povečala tudi transparentnost, preglednost, enostavnost. V novejših tekstih prevladuje stališče, da naj bi se ta t.i. 'enotna' pogodba o zaposlitvi uvedla poleg že obstoječih oblik in naj bi bila na voljo le za novozaposlene delavce. Da bi se delavci in delodajalci po novem sploh odločali za sklenitev te (nove) vrste pogodbe, pa se predlaga, da naj se povečajo stroški za začasne zaposlitve (npr. tudi zanje naj velja minimalna plača, povečajo naj se prispevki za brezposelnost za fleksibilne oblike zaposlitve, ipd.), na drugi strani pa naj se predvidijo posebne direktne subvencije, ki bi pri- padale delavcu, če bi sklenil takšno 'enotno' pogodbo o zaposlitvi (kar naj bi ga odvrnilo od želje po sklenitvi 'navadne' pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas). Ti predlogi se zdijo zelo nenavadni, zdi se, da bi uvedli še več nepreglednosti in različnih delovnopravnih položajev z različnim obsegom pravic za delavce. 3. RAZMERJE MED RAZLIČNIMI OBLIKAMI ZAPOSLITVE IN OBSEGOM DELOVNOPRAVNEGA VARSTVA Razprave o t.i. 'enotni' pogodbi o zaposlitvi pravzaprav izhajajo iz nepoznavanja temeljnih načel in značilnosti delovnega prava ter napačnega razumevanja raz- merja med različnimi pravnoformalnimi oblikami, v katerih se lahko opravlja delo za drugega. Takšno nerazumevanje se pogosto pojavlja tudi sicer v (laičnih, žal pa včasih tudi strokovnih) razpravah o problemu segmentacije/dualizma na trgu dela ter potrebni prenovi delovnega prava. Gre pravzaprav za napačno predpostavko, da so različne pravnoformalne obli- ke, v katerih se opravlja delo za drugega, med seboj prirejene in vse kadarkoli na razpolago in na voljo za svobodno izbiro med njimi s strani posameznega delodajalca, ki želi zaposliti delavca;15 da, skratka, različne pravnoformalne 15 Lahko bi govorili tudi o izbiri s strani obeh strank, torej posameznega delodajalca in delavca, ki skleneta določeno pogodbo, vendar glede na prevladujočo značilnost, po kateri je delodajalec pogajalsko močnejša stranka, delavec pa praviloma v odvisnem, podrejenem položaju, saj je zaradi eksistenčne odvisnosti od zaposlitve/dela praviloma v vlogi, ko lahko le sprejme ponujene Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve 254 Članki / Articles oblike zaposlitve 'konkurirajo' med seboj. Delodajalec torej pregleda, kakšni so stroški, bremena in koristi pri zaposlitvi za nedoločen čas, pri zaposlitvi za določen čas, pri zaposlitvi prek agencije za začasno delo, nadalje kakšni so ti stroški v primeru 'outsourcinga', če predlaga osebi, da sama ustanovi podjetje ali se organizira kot samostojni podjetnik in nato z njim sklepa storitvene pogodbe, morebiti mu predlaga tudi zaposlitev še nekaj drugih delavcev, ki jih nato 'poso- ja' nazaj primarnemu delodajalcu, nadalje preveri, kakšni so stroški pri sklenitvi civilnopravne pogodbe o delu ali avtorske pogodbe, kakšni v primeru 'študent- skega dela' , itd., nato pa se glede na 'cost-benefit' analizo odloči in izbere tisto, ki se njemu z vidika njegovih interesov (v najbolj poenostavljenem modelu torej z vidika minimiziranja stroškov dela, čeprav so v realnem življenju ti modeli seveda kompleksnejši) zdi najprimernejša. To bi pomenilo, da je delovno pravo le katalog 'prostovoljnih' obveznosti (contra- dictio in adiecto!), njegova veljavnost in uporaba v konkretnem primeru opravlja- nja dela za drugega pa odvisna od povsem proste odločitve delodajalca, kakšno pogodbo bo izbral, ali bo sklenil z osebo pogodbo o zaposlitvi (in kakšno) ali ka- kšno drugo pogodbo. Delovno pravo je kogentno (ali enostransko kogentno) pravo. To pomeni, da de- lovno pravo določa zavezujoče minimalne standarde, katerih uporaba ne sme in ne more biti odvisna od volje strank (i.e. delodajalca) in ne sme in ne more biti odvisna od tega, da bi si delodajalec lahko prosto izbiral vrsto pogodbe, ki jo bo sklenil z osebo, ki zanj opravlja delo v odvisnem razmerju. Gre za temeljno vprašanje definicije delovnega razmerja in pogodbe o zaposlitvi ter s tem posledično opredelitve obsega učinkovanja delovnega prava. Pri tem je bistvena dejanska narava razmerja med strankama in ne zunanja obli- ka. Če je npr. civilnopravna pogodba o delu le simulirana in prikriva pravo naravo razmerja med strankama, torej delovno razmerje, je treba priznati in upoštevati pravo naravo tega razmerja in ne navidezne, sicer formalno sklenjene civilno- pravne pogodbe. Pravno razmerje je treba presojati po njegovi vsebini, kaj sta se stranki vsebinsko dogovorili (primat vsebine pred formo). Pravila obligacijskega prava določajo, da simulirana pogodba nima veljave, stranke pa pogoje ali ne, nanje pa ne more bistveno vplivati (take it or leave it) – v nadaljevanju govorim le o izbiri delodajalca. Nedvomno v praksi v določenih primerih na izbiro vpliva tudi interes in volja osebe, ki bi opravljala delo, odvisno seveda od konkretnih okoliščin in zlasti od pogajalske pozicije kandidata za delo. 255 Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve Članki / Articles zavezuje prikrita pogodba, ki izraža pravo voljo strank in pravo naravo ustanovlje- nega razmerja med njima, seveda pod pogojem, da so izpolnjene predpostavke za veljavnost prikrite pogodbe. V tej zvezi je pomembno opozoriti tudi na priza- devanja v okviru MOD in Priporočilo št. 198 o delovnem razmerju iz leta 2006. Če ima določeno razmerje med dvema strankama, njun dogovor o opra- vljanju dela za drugega vse značilnosti, vse elemente delovnega razmer- ja, potem je treba osebi priznati status delavca in ji zagotoviti ustrezno delovnopravno varstvo, njunemu pravnemu razmerju pa priznati naravo delovnega razmerja.16 To je jasno izhodišče tudi veljavnega Zakona o delovnih razmerjih (ZDR),17 ki v 16. členu določa, da »v primeru spora o obstoju delovnega razmerja med delavcem in delodajalcem se domneva, da delovno razmerje obstaja, če obstajajo elemen- ti delovnega razmerja« in v drugem odstavku 11. člena določa, da če obstajajo elementi delovnega razmerja, se delo ne sme opravljati na podlagi pogodb civil- nega prava, razen v primerih, ki jih določa zakon; vsebinska opredelitev, kdaj gre za delovno razmerje in kateri so elementi delovnega razmerja, pa izhaja zlasti iz definicije iz 4. člena ZDR. Delodajalec torej ne more prosto izbirati, ali bo sklenil pogodbo o zaposlitvi ali ne in s tem vplivati na to, ali se bo za delavca uporabljala delovna zakonodaja ali ne. Takšno pravilo je v skladu s cilji in namenom delovnega prava – zagotoviti je treba, da se delovno pravo res uporablja povsod tam, kjer je glede na vsebino razmerja in značilnosti opravljanja dela za drugega (odvisnost delavca itd.) konkretna oseba v položaju, da potrebuje delov- nopravno varstvo. Enako velja tudi za razmerje med različnimi vrstami pogodbe o zapo- slitvi. Iz veljavnega ZDR izhaja, da je pogodba o zaposlitvi za nedoločen čas 16 Kresal B. (1999): Pogodbeno delo: med civilnopravno in delovnopravno ureditvijo, Podjetje in delo, letn. 25, št. 1, s. 65-66, 79, 91; Kresal B. v več avtorjev (2008): ZDR s komentarjem, GV, Ljubljana, s. 93-100; enako tudi številni drugi teoretiki, tako npr. Senčur Peček, D. (2008): Razmejitev med zaposlenimi (employed) in samozaposlenimi (self-employed), s posebnim pou- darkom na direktorju, Gospodarski subjekti na trgu, Pravna fakulteta – Inštitut za gospodarsko pravo, Maribor 2006, s. 409-430; Končar, P. v več avtorjev (2008): ZDR s komentarjem, GV, Ljubljana, s. 38, 74-77; Tičar, L. (2008): Temeljna vprašanja kroga oseb delovnopravnega varstva, delavci in delodajalci, letn. 8, št. 2-3, s. 329-342; Kresal Šoltes, K. v Kresal/Kresal Šoltes/Senčur Peček (2002): Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, Primath, Ljubljana, s. 35-38, 47, 100. 17 Uradni list RS, št. 42/02 in nasl. (v nadaljevanju ZDR). Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve 256 Članki / Articles pravilo, pogodba o zaposlitvi za določen čas pa izjema, ki je dopustna le pod predpisanimi pogoji in le v določenih primerih (zlasti 10. člen, 52. člen, glede pravnih posledic 54. člen). Delodajalec torej ne more prosto izbirati, ali bo sklenil pogodbo za nedoločen ali za določen čas (to je odvisno od pogojev, ki jih določa zakon). Nekateri kot razlog za obsežno zaposlovanje za določen čas v Slovenji navajajo preširoko varstvo delavcev, zaposlenih za nedoločen čas, zlasti močno varstvo pred odpovedjo, kar naj bi delodajalce odvračalo od sklepanja pogodb o zaposlitvi za nedoločen čas in naj bi se raje odločali za zaposlitev za določen čas. Takšen argument že po naravi stvari ne sme in ne more imeti nobe- ne teže – v skladu s 54. členom ZDR se šteje, da je delavec sklenil pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, če je bila pogodba za določen čas sklenjena izven dopustnih primerov in v nasprotju z veljavnimi pravili in omejitvami; delodajalec se torej ne more prosto odločati in izbirati med pogodbo za določen ali za nedoločen čas. To razmejitev določi zakonodajalec, ki s tem določi tudi, kakšno delovnopravno varstvo bo torej imel konkretni delavec v konkretnem primeru opravljanja dela za drugega. Vidimo, da pretirana segmentacija trga dela in preobsežno zaposlovanje za do- ločen čas (oziroma uporaba drugih pravnoformalnih oblik, tudi civilnopravnih po- godb, ki 'nadomeščajo' klasično delovno razmerje) v veliki meri izhaja iz nerazu- mevanja temeljev delovnega prava in iz dejansko neučinkovitega inšpekcijskega nadzora v praksi, ki bi moral zagotoviti, da se pogodbe o zaposlitvi za določen čas sklepajo res le tam, kjer je to kot izjema dopuščeno.18 Pomembno vlogo pri tem nosi tudi delovno sodstvo, ki z ustrezno sodno prakso in interpretacijo veljavnih pravil lahko bistveno vpliva na obseg uporabe fleksibilnih oblik zaposlitve oziroma na obseg uporabe raznovrstnih drugih pravnoformalnih oblik, v katerih se opravlja delo za drugega. Z ustreznimi kriteriji namreč so- dna praksa postavlja meje učinkovanja delovnega prava in s tem pa tudi standarde (obseg in vsebino) delovnopravnega varstva v konkretnih pri- merih opravljanja dela za drugega. Vendar pa spoštovanje delovne zakonodaje ne sme biti odvisno le od individual- nega uveljavljanja pravic s strani samih delavcev. Država je odgovorna zagotoviti 18 Enako velja tudi za druge vrste pogodbo o zaposlitvi, pa tudi za razmerje do drugih, civilnopravnih pogodb. Inšpekcijski nadzor bi moral učinkovito zagotoviti, da se tam, kjer obstajajo elementi delovnega razmerja, civilnopravne pogodbe ne sklepajo oziroma da se kljub formalni sklenitvi takšne pogodbe prizna veljavno delovno razmerje z vsem delovnopravnim varstvom, ki osebi pripada po delovnem pravu. 257 Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve Članki / Articles spoštovanje delovne zakonodaje v praksi z učinkovito inšpekcijo dela. Ti delavci se namreč pogosto – prav zaradi svojega prekernega položaja – niti ne upajo uveljavljati svojih pravic. Njihova ranljivost se s tem le še poveča, saj jim pogosto niso dostopne niti tiste pravice, ki jim sicer formalno pripadajo po veljavni zako- nodaji. Zato je razkorak in neprimerljivost njihovega delovnopravnega položaja v razmerju do redno zaposlenih še toliko večja. Pri tem je pomembno, da se zakonske določbe o zaposlitvi za določen čas uporabljajo in razlagajo v skladu z njihovim namenom, to pa je predvsem pre- prečevanje zlorab v zvezi z veriženjem teh pogodb, zagotavljanje enakega obrav- navanja in prepoved diskriminacije (to izhaja tudi iz direktive 1999/70, ki nas seveda zavezuje).19 Zato je treba bistveno bolj učinkovito omejevati pretirano uporabo t.i. fleksibilnih oblik zaposlovanja (še posebej za določen čas) v praksi. Poleg tega pa je treba ustrezno prilagoditi tudi pravno ureditev te oblike zaposlitve, tako da bo tem de- lavcem zagotovljeno ustreznejše, bolj primerljivo delovnopravno varstvo glede na 'redno' zaposlene delavce.20 Ni smiselno ukinjati te oblike zaposlitve, ki naj bo na razpolago takrat, ko je ta objektivno utemeljena (začasnost, izjemnost, itd.), ne sme pa nadomeščati rednih zaposlitev in del, ki so trajnejše narave. 19 Tudi Sodišče EU je – sklicujoč se na direktivo o delu za določen čas (št. 1999/70) – npr. v zadevi Adeneler (sodba št. C-212/04, 4. 7. 2006; http://curia.europa.eu/) med drugim izpostavilo, da so pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas prevladujoča oblika delovnih razmerij, stabilna zapo- slitev pa pomemben element varstva delavcev. Resolucija EP o netipičnih pogodbah, zanesljivih poklicnih poteh, prožni varnosti in novih oblikah socialnega dialoga (ref. št. 2009/2220(INI) z dne 6. 7. 2010, http://www.europarl.europa.eu/) izpostavlja, da bi morale ostati pogodbe za nedoločen čas glavna oblika zaposlitve, in ostro obsoja nadomeščanje redne zaposlitve z obli- kami 'nestandardnih' pogodb, ki prispevajo k slabšim in bolj negotovim delovnim pogojem; in poudarja, da »taka neustrezna praksa krši in slabi evropski socialni model«. 20 Predlogi za izboljšanje pravne ureditve pogodbe za določen čas so bili že večkrat predstavljeni, intenzivno od leta 2007 dalje (glej npr. Kresal B. 2011, s. 178-179). Takšni ukrepi bi lahko bili: pri časovni omejitvi se 'isto delo' odpravi kot pogoj oziroma predvidi dodatne ukrepe za preprečitev znanih zlorab v praksi (le formalna sprememba delovnega me- sta); v okviru dopustne časovne omejitve se morajo upoštevati tako zaposlitve za določen čas neposredno pri delodajalcu kot tudi ‘posredne’ zaposlitve prek zaposlitvenih agencij; določiti maksimalno število 'podaljševanj' pogodb za določen čas ; uvesti pravico do odpravnine (če jih delodajalec ne bi ponovno zaposlil, bodisi za določen ali nedoločen čas) pod enakimi pogoji, kot je določena za zaposlitve za nedoločen čas, saj ni videti razumnih razlogov za to, da primerljiva delavca z enako delovno dobo pri istem delodajalcu, eden za določen drugi pa za nedoločen čas, ne bi imela pravice do enake odpravnine ob prenehanju zaposlitve ob enakih pogojih; itd. Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve 258 Članki / Articles Enako mora npr. veljati tudi za razmerje med 'klasično' pogodbo o zaposlitvi, ki se sklene neposredno z delodajalcem, za katerega delavec opravlja delo, in t.i. agencijskim delom, začasnim delom, kjer delodajalec (agencija za začasno delo) delavca napoti na začasno delo k nekemu drugemu, neposrednemu upo- rabniku, za katerega delavec opravlja delo, čeprav ni pri njem formalno zaposlen in ta ni njegov formalni delodajalec. Gre za t.i. tristranska delovna razmerja. V praksi prihaja do številnih zlorab v zvezi s to obliko zaposlitve. Poudariti je treba, da je tudi t.i. agencijskim delavcem treba zagotoviti primerljiv obseg de- lovnopravnega varstva, enako kot redno zaposlenim delavcem. Jasno je treba tudi poudariti in v praksi izvajati, da se v primeru, ko gre za nezako- nite oblike opravljanja dela v t.i. tristranskih delovnih razmerjih, torej ko oseba opravlja delo za drugega, neposrednega uporabnika, ki ni njen formalni deloda- jalec, mora šteti, da je z njim sklenila veljavno delovno razmerje, če med njima obstajajo elementi delovnega razmerja. Le v primerih, ko delavec pri drugem, neposrednem uporabniku opravlja delo na podlagi veljavne napotitve in v okviru veljavne, v skladu z zakonom sklenjene pogodbe o zaposlitvi z agencijo za začasno delo zaradi zagotavljanja dela delavca drugemu uporabniku, gre za dopustno izjemo in je to veljavna pravna podlaga za opravljanje dela delavca pri neposrednem uporabniku, pri katerem ni zaposlen; izven teh primerov pa je – v skladu z 11., 16. v povezavi s 4. členom ZDR – treba priznati obstoj delovnega razmerja med delavcem in podjetjem, ne- posrednim uporabnikom, za katerega delavec dejansko neposredno opravlja de- lo, če so v njunem razmerju značilnosti, elementi delovnega razmerja, pa čeprav ima formalno sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z drugim subjektom (le agencijam je dopuščeno v skladu z zakonom sklepanje pogodb o zaposlitvi zaradi 'posojanja' delavcem drugim). Pri sicer težavnem razlikovanju med nudenjem storitev in za- gotavljanjem delavcev drugim uporabnikom pa je treba kot glavni kriterij uporabiti vprašanje, kdo je gospodar posla, kdo organizira delo, določen delovni proces, kdo vodi in nadzoruje delo delavcev, kdo daje navodila delavcu, pod organizacij- sko oblast koga sodi delavec, ipd. 4. SKLEP Zgoraj je bilo nekoliko bolj natančno obravnavano razmerje med 'standardno' zaposlitvijo za nedoločen čas in zaposlitvijo za določen čas oziroma zaposlitvijo 259 Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve Članki / Articles prek agencije za začasno delo. Enak pristop je treba uporabiti tudi pri vseh dru- gih različnih pravnoformalnih oblikah, v katerih se opravlja delo za drugega. Z jasnimi kriteriji, učinkovito inšpekcijo dela in dosledno sodno prakso je treba zajeziti pretirano in neutemeljeno (tudi nezakonito) uporabo raz- ličnih fleksibilnih/prekernih oblik dela in zagotoviti, da se bo za vsakr- šno opravljanje dela, ki ima elemente delovnega razmerja (upoštevajoč kriterije, kot so odvisnost, podrejenost delavca itd.), priznal obstoj de- lovnega razmerja in znotraj njega ustrezna vrsta pogodbe o zaposlitvi, s tem pa posledično tudi ustrezen in primerljiv obseg delovnopravnega varstva, ki pripada takšnemu delavcu. Obseg delovnopravnega varstva v različnih pravnoformalnih oblikah mora biti primerljiv in delavcem, ki opravljajo delo za drugega v odvisnem razmerju, v vseh primerih zagotavljati dostojne de- lovnopravne standarde. Kolikor je le mogoče (razen če obstajajo objektivni, v sami naravi stvari utemeljeni razlogi, torej npr. začasnost zaposlitve za pogodbo za določen čas ali agencijsko delo, ki upravičujejo različno obravnavo teh zaposlitev v primerjavi z redno zapo- slitvijo) je treba tudi delavcem v fleksibilnih oblikah zaposlitve zagotoviti enake oz. primerljive pravice ter enak oz. primerljiv pravni in dejanski položaj kot delavcem, zaposlenim za nedoločen čas. VIRI IN LITERATURA: Auer, P./Berg, J./Coulibaly, I. (2005): Is a stable workforce good for productivity?, International Labour Review, vol. 144, št. 3, ILO, Geneva, s. 319-343. Bentolila, S./Boeri, T./Cahuc, P. (2010): Ending the scourge of dual labour markets in Europe, Vox – Research-based policy analysis and commentary from leading economists (http://www.voxeu. org/index.php?q=node/5289). Cahuc/Kramarz (2004): De la précarité à la mobilité: vers une Sécurité sociale professionnelle, La documentatoin française, Paris (http://www.ladocumentatinfrancaise.fr/var/storage/rapports- public//054000092/0000.pdf ). Cahuc, P. (2011): For a Unified Contract, Keynote Paper on the 4th Annual Legal Seminar European Labour Law Network, 24.-25.11.2011, Frankfurt; dostopno na http://www.labourlawnetwork.eu/ publications/prm/73/size__1/index.html - Seminar Report 2011 “Protection against Dismissal in Europe – Basic Features and Current Trends«, s. 39-50). Cazes, S./Verick, S./Al Hussami, F. (2011): Diverging trends in unemployment in the United States and Europe: Evidence from Okun's law and the global financial crisis, ILO, Geneva, 2011 (http:// www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---emp_elm/---analysis/documents/publication/ wcms_170782.pdf ). Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve 260 Članki / Articles European Commission (2011): Enhancing labour market functioning, combating segmentation: a proposal for 'single' open-ended contract, Commission note (EMCO/16/050411/EN). European Commission (2011b): The Economic Adjustment programme for Portugal, DG or Economic and Financial Affairs, Occasional Papers 79, June 2011 (http://ec.europa.eu/ economy_finance/publications/occasional_paper/2011/pdf/ocp79_en.pdf). European Commission (2007): Flexibility and Competitiveness: Labour Market Flexibility, Innovation and Organisational Performance (Flex-Com), Final report, Luxembourg (http://bookshop.europa. eu/eubookshop/FileCache/PUBPDF/KINA21950ENS/KINA21950ENS:002.pdf). European Union (2012): Employment and Social Developments in Europe 2011, Publications Office of the European Union, Luxembourg. European Union (2010): Employment in Europe 2010, Publications Office of the European Union, Luxembourg. Hurley, J./Storrie, D./Jungblut, J.-M. (2011): Shifts in the job structure in Europe during the Great Recession, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin (http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2011/41/en/2/EF1141EN.pdf). Klampfer, M. (2005): Pogodba o zaposlitvi za določen čas, Podjetje in delo, letnik 31, št. 6-7/05, s. 1620-1637. Kresal, B. (2011): Fleksibilne ali prekerne oblike zaposlitve, Delavci in delodajalci, letn. 11, št. 2/3, s. 169-183. Kresal, B. (2010): Ali potrebujemo spremembe delovne zakonodaje in kakšne, Podjetje in delo, 2010, letn. 36, št. 6/7, s. 1183-1189. Kresal, B. (2009): Primerjalnopravna ureditev odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov. Delavci in delodajalci, letn. 9, št. 2/3, s. 431-446. Kresal, B. (2007): Evropski socialni model prožne varnosti (flexicurity) in Slovenija. Delavci in de- lodajalci, letn. 7, št. 4, str. 475-496. Kresal B. (1999): Pogodbeno delo: med civilnopravno in delovnopravno ureditvijo, Podjetje in delo, letn. 25, št. 1, s. 64-93. Kresal/Kresal Šoltes/Senčur Peček (2002): Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, Primath, Ljubljana. Nakakubo, H./Araki, T. (2010): Regulation of Fixed-Term Employment Contracts – a Comparative Overview, Wolters Kluwer. Senčur Peček, D. (2008): Razmejitev med zaposlenimi (employed) in samozaposlenimi (self-emplo- yed), s posebnim poudarkom na direktorju, Gospodarski subjekti na trgu, Pravna fakulteta – Inštitut za gospodarsko pravo, Maribor 2006, s. 409-430. Tičar, L. (2008): Temeljna vprašanja kroga oseb delovnopravnega varstva, delavci in delodajalci, letn. 8, št. 2-3, s. 329-342. Turrini, A. 2011: EPL reforms in Europe: A Portuguese way to single contract outcomes?, Vox – Research-based policy analysis and commentary from leading economists (http://www.voxeu.org/ index.php?q=node/6849). Vaughan-Whitehead, D. (ur.) (2012): Work Inequalities in the Crisis – Evidence from Europe, ILO, Geneva. Več avtorjev (2008): ZDR s komentarjem, GV, Ljubljana. 261 Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve Članki / Articles Zakon o delovnih razmerjih (ZDR), Uradni list RS, št. 42/02 in nasl. Direktiva Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP; UL (Uradni list Evropske unije) L 175, 10. 7. 1999, strani 43-48. Resolucija Evropskega parlamenta z dne 6. julija 2010 o netipičnih pogodbah, zanesljivih poklicnih po- teh, prožni varnosti in novih oblikah socialnega dialoga (ref. št. 2009/2220(INI), http://www.europarl. europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2010-0263+0+DOC+XML+V0// SL. Sodba SEU Adeneler C-212/04 (http://curia.europa.eu/ ). Barbara Kresal: Primerljivost delovnopravnega varstva v različnih oblikah zaposlitve 262 Članki / Articles COMPARABLE LABOUR LAW PROTECTION WITHIN DIFFERENT FORMS OF EMPLOYMENT Barbara Kresal* SUMMARY The contribution deals with the problem of segmentation and dualism on the la- bour market, which causes inequalities as regards the level of labour law protec- tion for workers within different forms of employment. The non-standard, flexible, precarious employment puts employees in a more precarious situation, with less favourable labour and social conditions. Precarious workers are predominantly those who belong to the vulnerable groups of population. The recent financial and economic crises have additionally contributed to the worsening of this problem. Suggestions for the improvement of the existing legal regulation as regards different forms of employment are given, as well as sugges- tions for the improvement of its interpretation and implementation in practice. The authoress discusses segmentation of the labour market which creates a dis- tinction between the so called insider-workers and outsider-workers. Flexibility and precariousness of employment as such may result in a worse socio-economic position of individual workers; in addition, their possibilities for training and pro- motion are worse, etc. It is therefore necessary to restrict effectively the over-use of the so called flex- ible forms of employment (particularly those for a fixed period of time) and thus provide more adequate and comparable labour law protection. The contribution offers a critical analysis of the concept of the co-called 'single' open- ended contract of employment (unified contract). It is seen by certain researchers as a possible effective answer to the problem of the segmentation of the labour market. The authoress does not share this view. She argues that the solutions should be designed within the framework of the legally binding international minimum labour standards and according to the Slovenian constitutional standards. * Barbara Kresal, PhD, Associate Professor at the Faculty of Social Work and the Faculty of Economics, University of Ljubljana, Slovenia. barbara.kresal@fsd.uni-lj.si 263 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII USTAVNI OKVIRI RAZVOJA DELOVNEGA IN SOCIALNEGA PRAVA Zvone Vodovnik* UDK: 349.2:342.7 349.3:342.7 Povzetek: Članek obravnava razmerje med izzivi razvoja sodobnih držav ter možnostmi odzivov delovnega in socialnega prava na te izzive. Analizira vire vrednot, ki so vsebina najvišjih pravnih aktov in ugotavlja, kako te vrednote določajo okvire razvoja pravnih vej. Glavna ugotovitev je, da upoštevanje teh okvirov daje razvoju pravnih vej relativno samostojnost v razmerju do političnega pragmatizma. V ospredju pozornosti pri tej analizi so temelj- ne določbe Ustave Republike Slovenije, ki so pomembne za graditev in izvajanje delovnega in socialnega prava kot tudi druga ustavna določila, izbrane norme mednarodnega prava in primeri ureditev iz primerjalnega ustavnega prava. Ključne besede: delovno pravo, delovno razmerje, pravo socialne var- nosti, ustava, socialna država, socialna varnost, demokratičnost, pravna država, človekove pravice, lastnina, podjetništvo, pravne norme, pravna načela, sindikati, delavska participacija CONSTITUTIONAL FRAMEWORKS FOR THE DEVELOPMENT OF LABOUR AND SOCIAL LAW Abstract: The objective of the article is the study of the relation between the challenges of the development of the modern state and the possible responses of the employment and social law. The study presents the analyses of the resources of values, which arise from the highest legal * Zvone Vodovnik, doktor pravnih znanosti, redni profesor na Fakulteti za upravo Univerze v Ljubljani in Fakulteti za management Univerze na Primorskem zvone.vodovnik@fu.uni-lj.si Zvone Vodovnik, PhD, Professor at the Faculty of Administration, University of Ljubljana and Faculty of management Koper, University of Primorska, Slovenia. Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 264 Članki / Articles acts. It presents the information how these values determine the frames of the possible developments of the legal branches in question. The main conclusion is - that the values if respected, provide the legal branches with the relative independence from the politic pragmatism. In the focus of the analyses are the basic provisions of the Slovenian Constitution, which have the essential role for the development and the implementation of the employment and social law regulations as well as the other regula- tions of the Constitution, chosen regulations find in comparative law and comparative constitutional law. Key words: employment law, employment relation, social security law, constitution, social state, social security, democracy, rule of law, human rights, property, entrepreneurship, legal regulations, legal principles, trade unions, employees’ participation 1. UVOD Nova slovenska ustavna ureditev iz leta 1991 ter njene kasnejše spremembe in do- polnitve pomembno posega v opredelitev meja pravnih podsistemov in v razmerja med njimi. Med disciplinami, ki so z uveljavitvijo nove ustave doživele precejšne spremembe, sta tudi delovno pravo in pravo socialne varnosti, katerih tradicio- nalna zasnova se spreminja.1 Spremembe so večplastne, kot značilni primer pa je mogoče omeniti samo vsebino predmeta delovnega prava. Ob tradicionalnem pojmovanju »dela«, je treba posebej opozoriti na širše dimenzije tega pojma. Gre za človekovo ustvarjalnost, ki je vedno bolj v ospredju, medtem ko tradicionalno rutinsko fizično in umsko delo postaja drugotnega pomena.2 Številni poklici, za katere je značilno rutinsko delo, izginjajo, ker jih nadomeščajo nove tehnologije. Drug tipični primer spreminjanja predmeta delovnega prava in socialne varnosti je povezan z vprašanji razmerja med spremembami v organizaciji dela in zagotavlja- njem ekonomske, socialne in pravne varnosti zaposlenih. Procesi globalizacije3 so v zadnjih dveh desetletjih bistveno zaostrili tržne razmere v svetu, kar objektivno veča pritiske na menedžment, da bistveno izboljša veščine in tehnike ravnanja z 1 prim.: Končar, P., 2011. 2 prim.. Franca, V., Zirnstein, E., 2011. 3 prim.: Novak, M., 2011. 265 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles ljudmi, ki so konstanten ključni dejavnik v proizvodnih procesih.4 Pri tem pa manjša, vendar vplivna skupina menedžerjev v hlastanju za kratkoročnimi poslovnimi uspe- hi uporablja tudi metodo brezobzirnega in družbeno neodgovornega varčevanja na račun delovnih in socialnih pravic. S tem spodkopavajo možnosti za motivacijo zaposlenih in za dolgoročne uspehe podjetij. Tovrstne taktike negativno vplivajo na razvoj delovnega in socialnega prava. Spremembe na teh področjih pa so ute- meljene in legitimne le, če upoštevajo vrednote, ki izhajajo iz pravnih aktov z vrha hierarhije domačih in mednarodnih aktov delovnega in socialnega prava kot tudi spoznanja družboslovnih znanosti. Mogoče je domnevati, da so omenjene vre- dnote sistematično urejene v slovenski ustavi in v pravilih mednarodnega prava,5 da pa so premalo upoštevane pri oblikovanju gospodarskih in socialnih politik in pri načrtovanju zakonodaje. Morebitna potrditev te hipoteze bi lahko imela za po- sledico priporočila politiki in menedžmentu, da se seznani s sistemom vrednot na obravnavanih področjih in jih upošteva pri načrtovanju družbenega razvoja.6 2. VLOGE USTAVNIH NORM NA PODROČJU DELOVNEGA IN SOCIALNEGA PRAVA Ustava7 je temeljni in najvišji normativni akt države, pri čemer je »normativnost« mišljena v širšem smislu besede. Ne vsebuje le določb, ki imajo značaj in strukturo pravne norme s konkretno dispozicijo in sankcijo. Večina ustavnih norm vsebu- je le dispozicijo, ki je abstraktna, in nima konkretnega »urejevalnega« sporočila, temveč le vrednostne smernice za ravnanja ljudi ter organov države, zadnje pred- vsem v obliki programskih norm, ki niso iztožljive. Nekatera ustavna določila pa so tudi konkretnejša, kar velja zlasti za ureditev strukture in pristojnosti državnih organov ter delno za področje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Sodobne ustave s posameznimi normami ali s skupinami norm zagotavljajo vrednostne in pravne temelje v državi. Ustavne norme imajo s tega vidika različne funkcije, ki so pomembne za vsako pravno vejo.8 4 prim.: Možina, S.(ur.), 2002, Vodovnik, Z., 2008. 5 prim.: Končar, P., 2012. 6 prim.: Weiss, M., 2012, Vodovnik, Z.,2012. 7 Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS/I, št. 1-4/91, 19-1/91), Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS/I, št. 33/91 do 68/2006), Ustavni zakon za izvedbo Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS/I, št. 33/91, 21/94). 8 prim.: Šturm, L. 2011, Vodovnik, Z., 2006. Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 266 Članki / Articles Ustavne norme, ki imajo urejevalno vlogo so tiste, ki konkretno urejajo položaj dejavnikov delovnega in socialnega prava v družbi. S tega vidika je pomembna pri- stojnost Državnega zbora, torej zakonodajnega organa, da ratificira mednarodne pogodbe in da sprejema zakone in druge predpise s področja delovnih in socialnih razmerij. Z vidika zastopanja in predstavljanja interesov socialnih partnerjev je po- memben Državni svet, v katerem so med drugimi zastopani tudi interesi socialnih partnerjev.9 Pri zagotavljanju interesov in pravic različnih subjektov delovnega in soci- alnega prava pa je pomembna struktura in organizacija Vlade Republike Slovenije, v kateri ima zagotovljeno svojo samostojno mesto minister, ki je pristojen za področje dela, družino in za socialne zadeve. Pri nadzoru nad izvajanjem pravne ureditve na področju delovnih in socialnih razmerij so pomembni različni upravni organi, zlasti Inšpektor dela Republike Slovenije in organi za notranje zadeve in drugi. Druga vrsta ustavnih norm so usmerjevalne. To so tiste, ki pravodajnim organom nalagajo dolžnost reguliranja družbenih razmerij in jih pri tem bolj ali manj konkretno usmerjajo. Vsebujejo konkretno določena vrednostna izhodišča, ki v interakciji z vrednotami, vsebovanimi v temeljnih določilih Ustave in v Sloveniji uveljavljenih aktih mednarodnega prava, zavezujejo pravodajalca, ko ta v procesu oblikovanja prava ureja družbena razmerja določene vrste. Nekatere od teh izhodišč so splošne in veljavne na vseh pravnih področjih (načelo enakosti pred zakonom), druge pa so posebne in so specifični vrednostni temelj za posamezno pravno vejo. Na področju delovnega prava je to na primer ustavno načelo svobode sindikalnega organiziranja in delovanja (76. člen Ustave). Normativno dejavnost pravodajalcev nadzira Ustavno sodišče kot »negativni zakonodajalec«, ki ima pristojnost, da pre- soja, ali so predpisi v nasprotju z ustavo, ter v zvezi s tem ustrezno ukrepa. Tretja vrsta ustavnih norm, ki imajo intepretativno vlogo so tiste, ki določajo temeljne družbene vrednote in so kot takšne med ustavnimi normami najbolj ab- straktne.10 Kot takšne so okvir legitimnosti urejanja družbenih razmerij s pravnimi akti. Ko so ti sprejeti in objavljeni, z vključitvijo v pravni sistem pridobijo relativno samostojnost in neodvisnost. Njihova relativna samostojnost in neodvisnost obsta- 9 Po določilih 96. člena Ustava Republike Slovenije je Državni svet zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov. 10 Ta doktrinarna opredelitev je v nekaterih ustavah, na primer v hrvatski, določena tudi z ustavno normo, torej pozitivno pravno: »Freedom, equal rights, national equality and equality of genders, love of peace, social justice, respect for human rights, inviolability of ownership, conservation of nature and the environment, the rule of law, and a democratic multiparty system are the highest values of the constitutional order of the Republic of Croatia and the ground for interpretation of the Constitution« (Article 3, Croatia Constitution). 267 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles ja tudi v razmerju do tistih, ki so jih sprejeli. Pri razlagi zapisane pravne norme je treba upoštevati različne tehnike (metode), ki so znane v pravni teoriji. V primeru nejasnega ali dvoumnega besedila je treba upoštevati namen, ki ga je imel pra- vodajalec, ko je oblikoval pravno normo (teleološka razlaga). Zakonodajno telo, ki je sprejelo zakon, lahko po predpisanem postopku v primerih dvoumnega ali nejasnega besedila oblikuje »razlago zakona« (t.i. avtentična razlaga), ki pa ima tako kot vse druge razlage svoje omejitve. Pri razlagi pravne norme je treba upo- števati, katera so bila ustavna vrednostna izhodišča, ki jih je uporabil ali bi jih mo- ral uporabiti pravodajalec, ko je sprejemal pravno normo. Interpretativna funkcija abstraktnih ustavnih norm, katerih vsebina so temeljne družbene vrednote, je še posebej pomembna na področju kolektivnih delovnih razmerij, ker to področje ureja sorazmerno majhno število predpisov.11 3. TUJE USTAVE IN DELOVNA TER SOCIALNA RAZMERJA V ustavah evropskih držav je mogoče ugotoviti precejšnje razlike v ureditvi teme- ljev delovnih in socialnih razmerij. Tako na primer velja za nekatere države, da njihove ustave vsebujejo določila na večini področij, ki jih najdemo tudi v Ustavi Republike Slovenije. To velja zlasti za ustavo Nemčije. Nekatere ustave vsebujejo temelje nekaterih delovnopravnih in socialno pravnih institutov, ki jih ne najdemo v slovenski ustavi. Ustava Avstrije na primer že v ustavi določa temelje pravnega položaja uradnikov v državni upravi. Francoska ustava omenja sekularnost drža- ve, kar lahko vpliva na organizacijo sistema socialne varnosti in graditev enotnosti tega sistema. Hrvatska ustava in nekatere druge ustave evropskih držav omenjajo »pravico do dela«. Hrvatska ustava omenja omejitev delovnega časa in posebej omenja pojem »socialne pravičnosti« kot enega izmed razvojnih ciljev. Italijanska ustava je posebej zanimiva po določbi, po kateri je država demokratična republika, ki temelji na delu. Omenja »pravico do dela«, hkrati pa tudi dolžnosti vsakogar, da opravlja delo po svojih najboljših močeh. Omenjena je pravica delavcev do 11 Ustavne norme o sindikalni svobodi so na primer pomemben vrednostni okvir sprejemanja kolektiv- nih sporazumov, torej oblikovanja avtonomnih pravnih pravil. Na področje interpretacije zakonskih besedil včasih, poleg zakonodajalca, poseže tudi Ustavno sodišče preko t.i. interpretativnih odločb v primerih, ko se neka norma v praksi razume in uporablja na več načinov, od katerih niso vsi ustavno dopustni, ustavno sodišče pa določi le eno pravilno razlago, ostale pa izloči. Običajno se pri interpretativnih odločbah izrek glasi »... ni v neskladju z Ustavo, če se razume tako ...« ali podobne formulacije. Prim: U-I-108/91, z dne 13.7.1993. Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 268 Članki / Articles njihovega poklicnega razvoja in že v ustavi so omenjeni nekateri delovni pogoji – kot je plača, delovni čas in počitki. Švedska ustava omenja »pravico do dela«, pravico do stanovanja in izobraževanja ter omenja dolžnost države, da spodbuja razvoj socialne varnosti. 4. TEMELJNE DOLOČBE USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE IN DELOVNA TER SOCIALNA RAZMERJA Po določilih 1. člena Ustave Republike Slovenije je Slovenija demokratična re- publika. Demokracija (»vladavina ljudi«) je oblastno razmerje znotraj skupine ali skupnosti ljudi, za katere je značilno, da lahko vsi v večjem ali manjšem obse- gu vplivajo na sprejemanje odločitev, ki veljajo za skupino oziroma za skupnost. Demokratičnost na področju delovnih razmerij je torej značilnost razmerja med delavci in delodajalci, za katero velja, da imajo delavci določen vpliv na urejanje delovnih razmerij in sploh na odločanje na tem področju. Na področju socialne varnosti pa se demokratičnost razmerij kaže v dejstvu, da lahko zavarovanci in socialni partnerji sodelujejo pri odločanju pri vseh ključnih vprašanjih pravnega urejanja in izvajanja prave ureditve socialne varnosti. Kakovost urejanja delovnih in socialnih razmerij ter uresničevanja pravic in obve- znosti subjektov teh razmerij, je pomembno odvisna od stopnje demokratičnosti, ki je uveljavljena na tem področju. Stopnja demokratičnosti na področju delovnih razmerij in socialne varnosti je med drugim odvisna tudi od obsega in kakovosti državnega (heteronomnega) urejanja teh razmerij.12 Demokratičnost razmerij na obravnavanih področjih ni odvisna le od političnih raz- mer, temveč tudi od razvitosti institucij civilne družbe, katerih predmet dejavnosti so tudi delovna in socialna razmerja (na primer znanstvena in strokovna nacionalna ter mednarodna združenja). Stopnja demokratičnosti odločanja v organizacijah, v katerih se opravlja delo, je odvisna od tega, v kakšnem obsegu lahko zaposleni ter njihovi predstavniki vplivajo na sprejemanje odločitev v organizaciji in širše – v 12 Državni regulatorni in nadzorni posegi na tem področju morajo biti v skladu z dejanskimi življenj- skimi potrebami (regulatorni optimum). Načelo demokratičnosti je lahko pomembno ogroženo, če je heteronomno pravno urejanje preobsežno, tako da prepušča malo prostora procesom sporazumevanja. Škodljiva pa je tudi nasprotna skrajnost, če je heteronomnih norm premalo, tako da z njimi ni zagotovljeno potrebno ravnotežje moči med nosilci različnih interesov na področju delovnih in socialnih razmerij. 269 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles procesih tristranskega in dvostranskega socialnega dialoga. Upravičenje za odlo- čanje ima svoje legitimne temelje v lastništvu ali imetništvu produkcijskih tvorcev, zlasti kapitala na eni, ter dela in ustvarjalnosti ljudi na drugi strani. Pravica odlo- čanja v organizaciji v izhodišču pripada menedžmentu, ki mora pri tem zastopati interese deležnikov, zlasti nosilcev pravic, ki izvirajo iz vloženega kapitala. Ustvarjanje nove vrednosti pa je mogoče le ob ustreznem ravnanju s sredstvi, torej ob vlaganju in uporabi dela in ustvarjalnosti ljudi (delavcev, nameščencev, uslužbencev, strokovnjakov, menedžerjev). Uspešnost organizacije, ki je v inte- resu različnih deležnikov, zlasti pa imetnikov kapitala in zaposlenih, je odvisna od obeh temeljnih dejavnikov (obstoj kapitala in aktivnost ljudi). Legitimni temelji, na primer - sodelovanja zaposlenih pri odločanju v organizacijah, so povezani z ustavnim načelom »demokratičnosti«, kar pravici do omenjenega sodelovanja pri odločanju daje značaj univerzalne pravice.13 Tezo, da je sodelovanje zaposlenih pri odločanju univerzalna pravica potrjuje tudi povezanost omenjene pravice z ustavnimi vrednotami, ki se dotikajo področja človekovih pravic (človekovo do- stojanstvo), ki so univerzalne. Vrednota demokratičnosti se po slovenski ustavi ne povezuje neposredno s po- samičnimi pravicami zaposlenih ali uživalcev socialnih pravic. V primerjalnem ustavnem pravu pa tudi na tem področju najdemo rešitve. Tako na primer v Avstriji ustava jamči politično svobodo javnim uslužbencem.14 Razvijanje demokratičnih odnosov je pomembno tudi na področju socialne varno- sti. Sistem socialne varnosti temelji na delovanju omrežja institucij, kot so državni organi in zavodi, v katerih se izvajajo javne službe na področju sociale. Stopnja demokratičnosti je manjša na področjih, kjer gre za pristojnosti državnih organov, večja pa je na področju, kjer gre za socialne javne službe, ki se izvajajo v javnih zavodih. Organi upravljanja v javnih zavodih so namreč zasnovani tako, da v njih soodločajo ob predstavnikih ustanoviteljev zavodov tudi zaposleni v zavodih ter uporabniki storitev zavodov. Pravna država je vrednota, ki je poudarjena v 2. členu Ustave. Njena kakovost je odvisna od odgovora, v kakšnem obsegu in kako kakovostno se v državi v raz- 13 Z »univerzalnostjo« te pravice ni mišljena njena široka mednarodnopravna veljavnost temveč njena pojavnostna značilnost: Tam, kjer pravni red to pravico priznava, jo je treba zagotoviti vsakomur, četudi enim v večjem drugim pa morda v manjšem obsegu. 14 »Public employees, including members of the Federal Army, are guaranteed the unrestricted exercise of their political rights« (Par. 2 Art. 7, Austrian Constitution). Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 270 Članki / Articles ličnih družbenih razmerjih zagotavljajo svoboda, pravičnost in pravna varnost. Na področju delovnih in socialnih razmerij je pomembno, da pravna ureditev varuje temeljni pravni položaj subjektov teh razmerij, ter zagotavlja legitimne temelje za pogodbeno urejanje in uveljavljanje ter varstvo pravic zaposlenih oziroma upra- vičencev do socialnih pravic. K uveljavljanju teh ciljev »pravnosti« pomembno prispeva razmejitev in sistemska ureditev treh vrst oblasti, to je, zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti.15 Na področju dela je z vidika zagotavljanja pravnosti pomembna omejitev delodajalčeve normativne, direktivne in disciplinske oblasti. Normativna ureditev in nadzor nad izvajanjem pravne ureditve morata v prvi vrsti zagotavljati spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter biti zagoto- vljena tako, da omogočata »zaupanje v pravo«. Z vsebinskega vidika to pomeni zlasti zagotavljanje skladnosti predpisov z ustavnimi vrednostnimi izhodišči ter samim namenom predpisov. S formalnega vidika pa morajo predpisi ustrezati uveljavljenim nomotehničnim kriterijem. Avtonomni pravni akti, ki so predvideni s heteronomnimi predpisi spadajo v okvire »delegirane« zakonodaje, saj država prenese pooblastila za del normativne de- javnosti na nosilce izven državne sfere. Statuti v glavnem urejajo statusno pravno tematiko, vedno pa vsebujejo tudi elemente, pomembne za delovna in socialna razmerja. Avtonomni viri lahko imajo značaj javnega ali zasebnega prava. Okvir njihovega regulatornega področja je lahko zakon, vendar ne vedno. Tak okvir je lahko tudi sama Ustava in njene določbe, ki se uresničujejo neposredno, ne da bi bile operacionalizirane z zakonskimi predpisi.16 Kvaliteto »pravnosti« države je treba ocenjevati tudi po značilnostih dejanskega izvajanja delovnopravnih norm v praksi. S tega vidika je pomemben obstoj in delovanje institucij, ki skrbijo za izvajanje predpisov. Na področju delovnega pra- va gre za različne državne organe, kot so inšpekcija dela, delovna in socialna sodišča,17 varuh človekovih pravic in drugi. 15 Ustava Republike Slovenije v 3. členu določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Znotraj tega sistema deluje sistem zavor in ravnovesij (»checks and balances system«). 16 Zato je nesprejemljiva teza, da kolektivni sporazumi, ki vsebujejo normativni del, torej imajo značaj pravnega predpisa, ne morejo biti predmet presoje ustavnosti pred Ustavnim sodiščem (Odločba US RS, št. U-I-162/95, 11.1.1996, V/2). 17 Pri sodnem nadzoru ustavnosti in zakonitosti na področju uporabe prava, se ločevanje materialnih vidikov in formalnih vidikov ustavnosti in zakonitosti izkaže kot posebno pomembno za opredelitev obsega pristojnosti sodišč, za sprejemanje posameznih vrst odločitev. V sodni praksi se premalo upošteva, da bi bilo treba zoper formalno nezakonita ravnanja uporabljati zlasti možnost vračanja 271 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles Ob tem, da države preko teh institucij same aktivno nadzirajo in sankcionirajo izvajanje pravnih norm, na področju delovnega prava hkrati s predpisi omogoča- jo delodajalcem in zaposlenim, da izvajajo nekatere samovarovalne aktivnosti, s katerimi se zakonito obranijo pred kršitvami predpisov druge strani. Medtem ko so delodajalcem na voljo instituti iz orožarne njihove direktivne oblasti (delovni nalog) ter disciplinske oblasti (disciplinske sankcije), imajo zaposleni pravico, da v nekaterih primerih aktivno ali pasivno preprečijo izvršitev nezakonite odločitve delodajalca (samopomoč). Socialna država »Socialnost države« je njena lastnost, da svoja družbena razmerja v znatnem obse- gu naslanja na vrednoto solidarnosti med ljudmi. Republika Slovenija to vrednoto oziroma značilnost poudarja med prvimi ustavnimi načeli, konkretno v določilih 2. člena Ustave. Omenjeno vrednoto, ki je abstraktna, dopolnjuje nekoliko konkre- tnejša določba 5. člena Ustave Republike Slovenije, po kateri država med drugim skrbi in ustvarja možnosti za »skladen civilizacijski in kulturni razvoj«.18 Skrbeti mo- ra za učinkovito usklajevanje različnih interesov določenih kategorij prebivalstva ter takšno urejanje delovnih in socialnih razmerij, da je pri tem v celoti upoštevan namen teh predpisov, ki izhaja iz načel, ki se oblikujejo na temelju razvojnih zna- čilnosti in kulture države.19 Polno vsebinsko izhodišče za razumevanje socialne države pa je v Sloveniji in drugih evropskih državah mogoče oblikovati le z upo- števanjem konvencij in priporočil Mednarodne organizacije dela ter aktov Sveta odločitev subjektom odločanja zaradi odpravljanja procesnih napak, materialno nezakonita rav- nanja pa odpravljati, če se ugotovi njihova neveljavnost. Na področju delovnega prava je pogosto zaradi součinkovanja pravil civilnega prava težko ugotavljati meje materialne zakonitosti ali neza- konitosti konkretnih aktov (npr. vprašanja v zvezi z delavčevo odpovedjo pravicam iz delovnega razmerja). 18 Vrednoto konkretneje opisujejo odločbe Ustavnega sodišča, ki kažejo na nekatere smeri razlag o razsežnosti načela. Omenjajo varstvo eksistenčnega minimuma prebivalstva, določajo razmejitev socialnih bremen med delodajalce, delavce in državo in podobno. Osrednji elementi te vrednostne kategorije so vgrajeni v sistem ustavne ureditve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, nekateri pa tudi v poglavje o gospodarskih in socialnih razmerjih ter poglavje o državni ureditvi. Gre zlasti za določbe 21. člena Ustave (varstvo človekove osebnosti in dostojanstva), 50. člena (pravica do socialne varnosti), 49. člena (svoboda dela), določila Ustave o lastninski pravici, svobodni podjetniški pobudi in druge. 19 Prim.: Kresal, B., 2011. Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 272 Članki / Articles Evrope ter Evropske unije, zlasti določil 31. člena Listine o temeljnih pravicah, ki omenja »pravične delovne pogoje«.20 Na temelju omenjenih vrednostnih izhodišč in uveljavljenih standardov bi bili mo- rebitni pregloboki in nesorazmerni posegi v preteklosti uveljavljene socialne pra- vice v nasprotju z ustavo. S tega vidika je treba členiti in vrednotiti procese spre- minjanja pravne ureditve delovnih razmerij in socialne varnosti. Ta problematika presega nacionalne okvire in je premet obravnavanja tudi na mednarodni ravni. Kriterije za presojo dopustnih sprememb je obravnavalo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice, na primer z vidika vrednotenja razmerja med višino pokojnine ter dostojnim življenjem posameznika.21 Položaj posameznega delavca in temeljna načela Ustave V slovenski ustavni ureditvi, položaj zaposlenih kot posameznikov ni niti nepo- sredno niti posredno opredeljen v temeljnih določbah ustave. Drugače je v itali- janski ustavi, ki na tem mestu določajo pravico delavcev do polnega osebnega in poklicnega razvoja in do udeležbe pri političnem, gospodarskem in socialnem organiziranju države.22 20 Po evropskih kriterijih so glavne značilnosti »pravičnosti« in »poštenosti« delovnih pogojev naslednji: Vsak delavec ima pravico do zdravih in varnih delovnih pogojev ter delovnih pogojev, ki spoštujejo njegovo dostojanstvo ... ter: Vsak delavec ima pravico do omejenega delovnega časa, dnevnega in tedenskega počitka ter plačanega letnega dopusta (Uradni list Evropske unije C 83/397, SL 30.3.2010). Z vidika razvoja evropskega delovnega in socialnega prava je pomembna tudi Listina skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev. Listino o pravicah delavcev so leta 1989 sprejele vse članice z izjemo Velike Britanije. Cilji listine so bili kasneje vključeni v besedila primarnih dokumentov EU. Listina določa »moralne obveznosti« članic na področju delovnih in socialnih razmerij ter nalaga Komisiji dolžnost, da skrbi za razvoj politik (akcijski programi) in evropskega prava na tem področju. 21 ESČP je zavzelo stališče, da skupna vsota pokojnine, ki jo uživa posameznik lahko zaradi svoje nezadostnosti v posamičnem primeru vzbudi sum, da država s posameznikom ravna nečloveško oziroma poniževalno (3. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah). Za tako ravnanje gre, če posameznika prejemek ne varuje pred »rušenjem fizičnega ali mentalnega zdravja« ali če povzroči »degradacijo, ki se ne sklada s človeškim dostojanstvom«. Prim.: Odločitev ESČP, Antonina Dmitriyevna Budina proti Rusiji, pritožba št. 45603/05. 22 “It is the duty of the republic to remove all economic and social obstacles that, by limiting the freedom and equality of citizens, prevent full individual development and the participation of all workers in the political, economic, and social organization of the country (Par. 2 Art. 3, Italian Constitution). 273 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles 5. ČLOVEKOVE PRAVICE IN TEMELJNE SVOBOŠČINE TER DELOVNA IN SOCIALNA RAZMERJA Ustava v okviru poglavja o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah govori o pravicah človeka nasploh, to pa pomeni, da te pravice pripadajo tudi udeležen- cem – posameznikom v delovnih in socialnih razmerjih. Ustava ne omenja kon- kretnih pravic oziroma delovnih pogojev23 in tako tudi ne minimalnih standardov teh pravic, ki jih najdemo v ratificiranih mednarodnih pogodbah, zlasti v konven- cijah Mednarodne organizacije dela. Prav tako po pravilu ne omenja posebnih kategorij prebivalstva, ki bi na področju dela uživali posebno varstvo (izjema so na primer invalidi ali vojni veterani).24 Prepoved diskriminacije Ustava jamči vsem osebam enake pravice na področju človekovih pravic in te- meljnih svoboščin. Te pravice niso odvisne od statusa ali drugih osebnih oziroma osebnostnih lastnosti oseb. Ustava Republike Slovenije v 1. odstavku 14. člena določa, da so »vsakomur« zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj ali katerokoli drugo osebno okoliščino.25 S tem Ustava glede osebnostnih pravic določa pre- 23 Drugačna je ureditev v nekaterih evropskih ustavah, ki omenjajo posamične pravice. Tako na primer hrvaška ustava določa: »Every employee shall have the right to a fair remuneration, such as to ensure a free and decent standard of living to him and his family ... Maximum working hours shall be regulated by law ... Every employee shall have the right to a weekly rest and annual holidays with pay, and these rights may not be renounced ... Employees may, in conformity with law, participate in decision-making in the enterprise (Article 55, Croatia Constitution). Italijanska ustava posebej omenja konkretna pravila o plači, ki mora biti v skladu s količino in ka- kovostjo opravljenega dela, omenja dolžnost zakonske ureditve trajanja delovnega dneva in tudi določitve starosti kot pogoja za opravljanje plačanega dela (36. člen Ustave Republike Italije). 24 Tudi tu je drugačna ureditev v hrvaški ustavi: »... Children may not be employed before reaching the legally determined age, nor may they be forced or allowed to do work which is harmful to their health or morality ... Young people, mothers and disabled persons shall be entitled to special protection at work (Article 64). 25 Podobno določa tudi Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin v 14. členu (prepoved diskriminacije): »Uživanje pravic in svoboščin, določenih s to Konvencijo je zagotovljeno vsem ljudem brez razlikovanja glede na spol, raso, barvo kože, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, narodnosti ali socialni izvor, pripadnost narodni manjšini, lastnino, rojstvo ali kakšne druge okoliščine.« Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 274 Članki / Articles poved diskriminacije posameznikov. Z vidika razmerja posameznika do države Ustava določa, da so vsi pred zakonom enaki (2. odst. 14. člena), torej različna pravna ureditev za posamezne osebe iste kategorije oseb zaradi osebnih oko- liščin ni dopustna. Drug, prav tako pomemben vidik enakopravnosti pa je, da pravna (heteronomna ali avtonomna) ureditev brez posebej tehtnih razlogov,26 ki jih je mogoče utemeljevati skozi prizmo ustavnih vrednot, ne sme različno obravnavati oseb v podobnih življenjskih situacijah, torej oseb iste kategori- je.27 Zaposleni nikakor niso homogena populacija. Opravljanje dela v različnih vrstah delovnih procesov upravičuje različno urejanje njihovega pravnega polo- žaja (javne službe, državna uprava, gospodarstvo, itd.). Pri tem je pomembno, da si država pri urejanju delovnih razmerij prizadeva omenjene razlike čim bolj zmanjšati ter čim bolj izenačiti položaj vseh zaposlenih v odvisnem delovnem razmerju, s tem pa kar najbolj uveljaviti ustavno vrednoto enakosti zaposlenih pred zakonom, ki se v sodobnih državah kaže v načelu monizma delovnih raz- merij, torej v temelju poenotenega obravnavanja položaja zaposlenih v zaseb- nem in javnem sektorju. Na področju delovnih razmerij je načelo enakosti pred zakonom treba upošte- vati tudi pri zakonskem urejanju pravnega položaja kandidatov, ki se želijo zapo- sliti ter že zaposlenih delavcev. Obe kategoriji pravna ureditev varuje tako, da ne dopušča neenakega obravnavanja oziroma diskriminacije teh oseb. Zakon lahko prepoved nekaterih oblik diskriminacije še posebej poudari, če zakonodajalec nekatere oblike diskriminacije iz različnih razlogov oceni kot posebno nevarne. Gre zlasti za prepoved neenakega obravnavanja moških in žensk, prepoved dis- kriminatornega ravnanja z delavskimi predstavniki, z osebami, ki po legalni poti ugovarjajo delodajalčevim odločitvam in podobno. Prepoved diskriminacije velja za vsa ravnanja oblasti. Državni organi so pri obli- kovanju ter uporabi prava vezani s tem načelom. Morebitne razlike pri njihovem odločanju morajo biti upravičene. Dovoljena je tako imenovana »pozitivna diskriminacija«, če ima stvarno ter pravno podlago, če se posebej zavarujejo na primer določene skupine oseb znotraj kate- gorije zaposlenih, ker to terja načelo pravičnosti, socialne države itd. Gre za osebe, 26 Ali so pri tem podani tehtni, z ustavo utemeljeni razlogi, je treba presojati zlasti na temelju krite- rija »namena pravne norme« (causa) in »razumnih meja« pri odstopanju od izhodiščne ureditve (rationabilitas). 27 prim.: Blainpain, 2011. 275 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles ki bi se zaradi specifičnosti njihovih lastnosti ali položaja brez uporabe ugodnejše ureditve zanje, znašle v neprimerno slabšem položaju od drugih oseb. V odvisnem delovnem razmerju delodajalec v razmerju do zaposlenih od drža- ve pridobi trojno oblast nad delavci. To oblast lahko uveljavlja z uresničevanjem upravičenj pri oblikovanju avtonomnih pravnih aktov, pri ravnanju z zaposlenimi in odločanju o njihovem pravnem položaju. Ustavna ter mednarodnopravna jamstva človekovih pravic ostajajo v celoti v veljavi za zaposlene. To velja za univerzalne človekove pravice. Zaposleni po novi slovenski ustavni ureditvi v sferi dela ne ure- sničujejo tudi državljanskih svoboščin, kot je to veljalo v modelu prejšnje ustavne ureditve (delegatski sistem). Človekove pravice se tudi v okviru delovnega raz- merja uresničujejo neposredno, način njihovega uresničevanja lahko določa le zakon, omejene pa so lahko le s pravicami drugih v primerih, ki jih določa ustava (1., 2., 3. odst. 15. člena Ustave). Integriteta v pravnih postopkih Predmet varstva 21. člena Ustave Republike Slovenije je podobno kot po dolo- čilih že prej omenjenih členov Ustave Republike Slovenije človekova telesna in duševna celovitost. Določila 21. člena Ustave Republike Slovenije konkretizira- jo nekatera nedopustna ravnanja, ki so nasploh prepovedana že z določili 18. člena Ustave (nečloveško in ponižujoče ravnanje). Z vidika delovnih in socialnih razmerij je pomembna prepoved nedopustnih posegov v človekovo osebnost v različnih pravnih postopkih ali med izvrševanjem kazni tako, da bi bila njihova prostost kakorkoli omejena ali tako, da bi bili žrtve izsiljevanja priznanj in izjav. Te ustavne prepovedi varujejo osebe nasploh, torej varujejo tudi zaposlene ter tiste, ki v pravnih postopkih uveljavljajo socialnovarstvene pravice. Na področju delovnih in socialnih razmerij obstaja veliko možnosti za zlorabe ali neustrezno rabo delodajalčeve oblasti v različnih postopkih, kot so zlasti disciplinski posto- pek, postopek ugotavljanja delavčeve nezmožnosti in v drugih postopkih uve- ljavljanja in varstva pravic zaposlenih. Delodajalec se je v teh postopkih dolžan vzdržati nečloveškega in ponižujočega ravnanja z ljudmi, izsiljevanja priznanj ali izjav ter omejevanja njihove prostosti. Gre za pomembno ustavno zahtevo, ki je ni enostavno uresničiti, saj je delodajalec v teh postopkih vodja postopka (domi- nus litis), hkrati pa ima v zvezi z izidom postopka pogosto drugačne interese kot delavec. V teh postopkih obstaja nevarnost, da bo vodenje in končna odločitev Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 276 Članki / Articles delodajalca pristranska. Zato pravna ureditev stremi k temu, da bi bilo vodenje takšnih postopkov preneseno na zunanje institucije, ki so lahko predvidene za reševanje sporov (mediacija, arbitraža).28 Duševna in telesna celovitost zaposlenih Določila 18. in 19. člena Ustave Republike Slovenije določajo prepoved mučenja, nečloveškega ali ponižujočega kaznovanja ali ravnanja. Predvsem ponižujoče kaznovanje ali ravnanje je v tesni povezavi z določili 34. člena Ustave (pravica do osebnega dostojanstva). Vsakdo ima pravico do osebne svobode, ki jo je mogo- če omejiti le v primerih in po postopku, ki ga določa zakon. Ta splošna prepoved je pomembna tudi na področju delovnih razmerij, ker je delodajalec ob različnih vrstah oblasti tudi nosilec disciplinske in direktivne oblasti v razmerju do zapo- slenih. Pri izvajanju teh oblasti je dolžan upoštevati omenjene ustavne prepovedi. Zaposlene osebe namreč tudi v delovnem razmerju v celoti ohranijo pravico do osebne svobode. Delodajalec lahko v osebno svobodo delavca poseže le, če ga za to posebej pooblašča zakon, sicer pa ne. V slovenski pravni ureditvi delo- dajalcu takšna pooblastila za posege v osebno svobodo zaposlenih niso zagoto- vljena, ker si monopol fizične prisile pridržuje država. Uresničevanje disciplinske oblasti z izvajanjem disciplinskega postopka pred disciplinskimi organi ni mogo- če opredeljevati kot »sojenje«, saj ne gre za odločanje o sporu med delavcem in delodajalcem, temveč za »ugotavljanje« odgovornosti ob upoštevanju nekaterih procesnih garancij, uveljavljenih v kazenskem pravu. Te so potrebne, saj je ugo- tavljanje disciplinske odgovornosti in uporaba disciplinskih sankcij po svoji naravi represivno ravnanje, četudi ne gre za »kaznovanje«, ker je cilj opominjanje storilca kršitev obveznosti.29 Določila 34. in 35. člena Ustave Republike Slovenije varujejo človekovo telesno in duševno celovitost tako, da kot zavarovane dobrine omenjajo človekovo do- stojanstvo, varnost, zasebnost in osebnostne pravice. Vse te dobrine so lahko ogrožene tudi na področju dela in socialne varnosti. Delodajalec je, podobno 28 Prim.: Korpič-Horvat, E., 2011, Tičar, L., 2011 29 Delodajalec je pooblaščen pri tem uporabljati omejena represivna sredstva zaradi zavarovanja lastnega pravnega položaja. Ker torej ne gre za kaznovanje zaposlenih v javnem interesu, je mogoče zoper kršitelja za isto ravnanje uporabiti disciplinsko sankcijo ter v primeru, ko je bila storilcu izrečena kazenska sankcija. Prim.: Cvetko 2003. 277 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles kot pri odločanju o pravnem položaju zaposlenih, tudi pri organiziranju in vodenju delovnega procesa in pri drugih aktivnostih, ki so pomembne za položaj delavca, dolžan ravnati humano. Ravnati mora tako, da po obstoječih kulturnih standardih in ob upoštevanju delavčevih individualnih lastnosti, temu ne povzroča telesnih ali duševnih bolečin. Čeprav je zasebnost delavcev v delodajalčevem obratu lahko omejena zaradi potreb, ki izvirajo iz potreb delovnega procesa, delodajalec ne sme posegati v zasebnost delavcev na delovnem mestu bolj, kot je nujno, oziro- ma to dopuščajo objektivni standardi. Ustava v okviru določb o človekovih pravi- cah in svoboščinah omenja varnost, zato mora delodajalec skrbeti, da je varnost zaposlenih ustrezno zagotovljena, kar se uredi zlasti z uveljavitvijo predpisov s področja varstva in zdravja pri delu. Delodajalec mora upoštevati delavčeve osebnostne pravice. Gre za nepremo- ženjske pravice, kot je na primer pravica do imena, pravica do državljanstva ali za premoženjske osebnostne pravice. Te so z Ustavo posebej zavarovane, saj ta v 60. členu posebej omenja varstvo pravic iz ustvarjalnosti. Določa, da je osebam zagotovljeno varstvo avtorskih in drugih pravic oseb, ki izvirajo iz umetniške, znan- stvene, raziskovalne in izumiteljske dejavnosti. Te pravice so pravno varovane tudi na področju delovnega prava. Pravno varstvo pravic - načelo zunajsodnega in sodnega varstva Ustava Republike Slovenije v 22. členu določa norme o enakem varstvu pravic ljudi v postopkih pred državnimi organi in nosilci javnih pooblastil, v njenem 23. členu pa je omenjena pravica državljanov do sodnega varstva pred neodvisnim, nepristranskim in z zakonom ustanovljenim sodiščem. Sojenje je javno (24. člen Ustave). Pravno varstvo pravic je pomembno tudi za udeležence delovnoprav- nih in socialno pravnih razmerij. Zaradi odvisnega položaja zaposlenih, stranki v morebitnem postopku nista v povsem enakem položaju. V zakonski ureditvi delovnih razmerij bi bilo smotrno, da bi bilo na tem področju posebej poudarje- no načelo poštenja in prepoved zlorabe oblasti delodajalca. Predpisi o obliga- cijskih razmerjih urejajo prepoved zlorabe pravic, ki se na področju delovnega prava formalno nanaša le na pogodbena razmerja (pravilo o subsidiarni uporabi Obligacijskega zakonika), ne pa tudi na druga področja. Na področju delovnih razmerij je kot značilnost delovnega prava uveljavljeno načelo primarnosti zunajsodnega preprečevanja in razreševanja ter sekun- Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 278 Članki / Articles darnosti sodnega reševanja delovnih sporov. Pri tem se lahko uporabljajo mehanizmi razsojanja (arbitraže), konciliacije (pomirjevanja, usklajevanja) ter mediacije (posredovanja v sporu). Na področju socialnih razmerij je zunajsodno varstvo pravic manj uveljavljeno. Pravica do pravnega sredstva je državljanom zagotovljena proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih poo- blastil, s katerimi ti odločajo o njihovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih (25. člen Ustave). Tako na področju delovnih kot tudi socialnih razmerij je udele- žencem teh razmerij v skladu z ustavo zagotovljeno sodno varstvo pravic. Sodno funkcijo izvajajo neodvisna in nepristranska delovna in socialna sodišča oziroma sodniki.30 Varstvo v pravnih postopkih je zagotovljeno s sistemskimi zakonskimi predpisi, ki urejajo postopke pred državnimi organi in drugimi nosilci javnih poo- blastil. To so zlasti zakonski predpisi o splošnem upravnem postopku in o poseb- nih upravnih postopkih. V primeru sporov, ki se pojavljajo na področju delovnih in socialnih razmerij, o sporih lahko odločajo različne institucije za preprečevanje in razreševanje sporov, v okviru sodnega varstva njihovih pravic pa specializirana delovna in socialna sodišča, ki so organizirana tako, da sodijo na dveh stopnjah. Zoper njihove pravnomočne sodbe je mogoče uveljavljati obnovo postopka ter revizijo. Če gre za vprašanja kršitev človekovih pravic, lahko oseba, ki meni, da so po izčrpanju vseh pravnih poti njene človekove pravice še vedno kršene, z ustavno pritožbo pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije zahteva interven- co Ustavnega sodišča. Ima tudi možnost, da se obrne na sodišče za človekove pravice v Strasbourgu, ki je ustanovljeno in sodi na temelju pravnih aktov Sveta Evrope. Pomembni sta predvsem Evropska konvencija o človekovih pravicah ter Evropska socialna listina. Druge človekove pravice in temeljne svoboščine zaposlenih Med drugimi človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami kaže omeniti, da je stanovanje zaposlene osebe nedotakljivo (1. odst. 36. člena Ustave) tudi v razmerju do delodajalca, če ta zaposleni osebi stanovanje dodeli v uporabo. Delodajalec je dolžan upoštevati tajnost pisem in drugih občil zaposlenih tudi v primeru, ko zaposlena oseba prejema pošto ali druga (na primer elektronska) sporočila na 30 Nepoklicne sodnike omenjenih specializiranih sodišč predlagajo v izvolitev delavska in delodajalska predstavništva. Na ta način se tudi na tem področju uveljavlja načelo socialnega dialoga. 279 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles naslovu delodajalca. Delodajalec je dolžan varovati osebne podatke zaposlenih (38. člen Ustave). Svoje oblasti v razmerju do zaposlenih ne sme uveljavljati ta- ko, da bi kršil pravice zaposlenih oseb do prostega izražanja misli, govora in jav- nega nastopanja (1. odst. 39. člena Ustave). Verska opredelitev zaposlenih ne more vplivati na pravni položaj zaposlene osebe (41. člen Ustave), medtem ko je izpovedovanje vere lahko omejeno z ustavnimi pravicami delodajalca. Zaradi teh pravic so omejene tudi pravice zaposlenih do mirnega zbiranja (1. in 2. odst. 42. člena Ustave), ter do svobodnega izražanja narodnostne pripadnosti ter kulture (61. člen Ustave). 5.1. Načelo svobode dela Določila 49. člena Ustave Republike Slovenije urejajo svoboščino oseb oziro- ma vsakogar, da prosto odloča o vprašanjih lastnih delovnih aktivnosti. Vsebina ustavnega načela svobode dela je v prvi vrsti prepoved prisilnega dela in upra- vičenje vsakogar, da prosto izbira svojo zaposlitev, in da mu je pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Tem pravicam ustrezajo obveznosti, ki jih ima država, da zagotovi pogoje za uveljavljanje teh pravic, kar izvaja zlasti z zakonsko ureditvijo dolžnosti objave prostih delovnih mest in javnih natečajev za uradniška delovna mesta, preko organiziranja in zagotavljanja delovanja sistema zaposlovanja in v tem okviru posredovanja dela in zaposlitve. Prostost pri izbiri zaposlitve je ustavna vrednostna kategorija, ki ima tudi v času zaposlitve delavca pravne učinke. Oži možnosti, da bi lahko bilo delavcu v času zaposlitve odrejeno drugo delo, kot je tisto, zaradi opravljanja katerega se je za- poslil in tisto, katerega je dolžan opravljati na temelju samega zakona (izredne razmere).31 S tega vidika obstajajo omejitve pri določanju širine delovnih mest ali področij dela v splošnih aktih, pri premestitvah in podobno. S prostostjo pri izbiri zaposlitve je povezana »možnost pridobiti si ustrezno izobrazbo« ter »mobilnost« delavcev, kar vse spodbuja država z ukrepanjem na trgu dela. Povezana je tudi s 31 S tega vidika je konkretnejša nemška ustava: “... All Germans have the right to freely choose their occupation, their place of work, and their place of study or training. The practice of an occupa- tion can be regulated by or pursuant to a statute ... No person may be forced to perform work of a particular kind except within the framework of a traditional compulsory community service that applies generally and equally to all ... Forced labor may be imposed only on persons deprived of their liberty by court sentence (Article 12 of German Constitution). Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 280 Članki / Articles pravicami, priznanimi zaposlenim s pravili mednarodnega prava, zlasti s pravico do poklicnega razvoja posameznika.32 Ustava državljanom ne jamči zaposlitve.33 Ne zagotavlja torej konkretne »pravice do dela«, čeprav to pravico omenjajo določila ratificirane Evropske socialne listine.34 Prostost izbire zaposlitve je relativna, saj je omejena z različnimi pravnimi instituti kot so prednostna pravica do zaposlitve določenih kategorij oseb, dolžnost brez- poselnih, da sprejmejo ustrezno ali primerno zaposlitev, da bi ohranili pravico do denarnih prejemkov iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti in podobno. Zaradi zagotavljanja svobode dela Ustava določa tudi prepoved prisilnega dela, ki je poudarjena tudi v aktih mednarodnega prava, na primer v Konvenciji št. 29 Mednarodne organizacije dela. 5.2. Načelo socialne varnosti Po določilih 1. in 2. odstavka 50. člena Ustave Republike Slovenije imajo dr- žavljani pravico do socialne varnosti pod pogoji, ki so določeni z zakonom. 32 Ta pravica, ki jo omenja Konvencija MOD št. 142, je omenjena v nekaterih tujih ustavah. Tako nemška ustava določa: “Everyone has the right to free development of his personality insofar as he does not violate the rights of others or offend against the constitutional order or morality” (Art. 2 of Germany Constitution). 33 Ustavno sodišče Republike Slovenije je v Odločbi Up-183/97 zavzelo stališče, da ustavni pravici do svobode dela in proste izbire zaposlitve sicer sami po sebi morda ne zagotavljata tudi pravice do dejanskega opravljanja dela na delovnem mestu, za katerega je delavec sklenil delovno raz- merje, oziroma na katerega je razporejen ali imenovan. Namen zagotavljanja teh pravic ni le golo delavčevo preživetje, pač pa - v skladu z določbami mednarodnih sporazumov s tega področja – »zagotavljanje pravičnega zaslužka z delom in s tem omogočanje človeka vrednega življenja. To vključuje tudi pravico do opravljanja izbranega poklica, do izobraževanja in izpopolnjevanja v tem poklicu in možnost napredovanja pri delu«. 34 V ustavah nekaterih evropskih držav je ta pravica določena in postavljena v ustrezno razmerje do svobode dela. Tako na primer hrvaška ustava določa: »Everyone shall have the right to work and enjoy the freedom of work ... Everyone shall be free to choose his vocation and oc- cupation, and all jobs and duties shall be accessible to everyone under the same condition« (Article 54, Croatia Constitution). Švedska ustava v “temeljnih določbah” omenja pravico do dela skupaj s pravico do izobraževanja, do socialnega varstva in socialne varnosti ter do dobrega življenjskega okolja: “The personal, economic and cultural welfare of the individual shall be fundamental aims of public activity. In particular, it shall be incumbent upon the public administration to secure the right to work, housing and education, and to promote social care and social security and a good living environment” (Par. 2 Art. 2 Swedish Constitution). 281 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles Država ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje.35 Gre za široko zasnovano človekovo pravico, ki naj bi vsakemu državljanu ali celo »vsakomur« zagotovila najnujnejšo pomoč v primerih nastopa socialnih tveganj (rizikov), kot so bolezen, poškod- ba, starost, invalidnost, telesna okvara, smrt, brezposelnost in drugi ter jim tako zagotovila dostojno življenje. Sistem socialnih pomoči je po praksi Ustavnega sodišča sestavni del ustavne pravice do socialne varnosti. Povezana je z nače- lom socialne države, iz katerega je izpeljana. Državo obvezuje k ravnanju, s ka- terim bo zagotavljala možnosti in pogoje za njeno uresničevanje. Njena vsebina v Ustavi ni konkretno in v celoti določena, zato je zakonodajalcu prepuščeno široko polje presoje smotrnosti pri urejanju razsežnosti pravice do socialne varnosti. Upravičenja oseb, pri katerih se pojavlja uresničitev določenega soci- alnega tveganja ter obveznosti oseb, da za delovanje sistema socialne varnosti zagotavljajo potrebna denarna sredstva, temeljijo na načelu vzajemnosti in načelu solidarnosti.36 Načelo vzajemnosti in načelo solidarnosti sta uveljavljeni v obeh 35 V primerjalnem ustavnem pravu najdemo tudi drugačne pojmovne opredelitve »socialne varno- sti« kot jo poznamo v Sloveniji, kjer s tem pojmom označujemo socialna zavarovanja in različne oblike varstva na različnih socialnih področjih. Tako na primer hrvaška ustava določa: »The right of employees and of members of their families to social security and social insurance shall be regulated by law and collective agreements ... Rights in connection with child-birth, maternity and child care shall be regulated by law ... The State shall ensure the right to assistance for weak, helpless and other persons unable to meet their basic needs owing to unemployment or incapacity to work ... The State shall devote special care to the protection of disabled persons and their integration into social life ... Receiving humanitarian aid from abroad may not be forbidden ... Everyone shall be guaranteed the right to health care, in conformity with law« (Art.56-Art.58 Croatia Constitution). Italijanska ustava podrobneje opredeljuje pravico do socialne pomoči osebam, ki izpolnjujejo pogoje, ki jih določa že sama ustava: “All citizens unable to work and lacking the resources necessary for their existence are entitled to private and social assistance” (Par.1 Art.38 Italian Constitution). Madžarska ustava določa: “The Republic of Hungary shall provide support for those in need through a wide range of social measures” (Article 17 Hungarian Constitution) ... in ... “Citizens of the Republic of Hungary have the right to social security; they are entitled to the support required to live in old age, and in the case of sickness, disability, being widowed or orphaned and in the case of unemployment through no fault of their own. The Republic of Hungary shall implement the right to social support through the social security system and the system of social institutions” (Article 70 Hungarian Constitution). 36 Po načelu vzajemnosti upravičenci do pravic iz socialne varnosti ne uživajo teh pravic v sorazmerju s svojim prispevkom pri zagotavljanju sredstev za delovanje sistema socialne varnosti, po načelu solidarnosti pa so do teh pravic upravičene tudi osebe, ki iz upravičenih razlogov ne prispevajo omenjenih sredstev. Podobno tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-47/94 in drugih, kjer je obra- zložilo, da je s 50. členom Ustave varovana posameznikova pravica do socialne varnosti. Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 282 Članki / Articles sferah sistema socialne varnosti, čeprav je razvoj sistema usmerjen k dosledne- mu ločevanju in opiranju obveznih zavarovanj na načelo vzajemnosti, varstva pa na načelo solidarnosti. Glavna značilnost načela vzajemnosti je zavarovalno razmerje, kateremu je v sferi obveznih zavarovanj dodana javna komponenta, ki se kaže v zakonski ureditvi in javnem nadzoru. Pri prostovoljnih zavarovanjih je ta javna komponenta omejena. V okviru zavarovanj načelo solidarnosti slabi. Pravice iz socialnih zavarovanj postajajo vedno bolj odvisne od njihovih prispev- kov v zavarovalne sklade. Ustava določa obveznost države in jo usmerja, da pravno uredi sistem obve- znega zdravstvenega, pokojninskega in invalidskega ter drugih socialnih zava- rovanj, ter da skrbi za njihovo delovanje. Določa, da je treba posebno varstvo z zakonom zagotoviti vojaškim veteranom in žrtvam vojnega nasilja (3. odst. 50. člen Ustave). Določila 51. člena Ustave Republike Slovenije v zvezi s pravico do zdravstvenega varstva določajo, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon. Gre za določilo, ki določa subsidiarne pravne temelje socialni varnosti na področju zdravstva in s tem dopolnjuje ustavne temelje o obveznem zdravstvenem zavarovanju, ki je primarni dejavnik socialne varnosti na področju zdravstva (50. člen Ustave). Ustava tudi določa, da nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon. Ustava posebej ureja socialno varnost invalidov. Določa, da je invalidom v skla- du z zakonom zagotovljeno varstvo ter usposabljanje za delo (52. člen Ustave Republike Slovenije). Izobraževanje in usposabljanje je zagotovljeno tudi otrokom z motnjami v telesnem in duševnem razvoju ter drugim prizadetim osebam zato, da se jim omogoči dejavno življenje v družbi. Izobraževanje in usposabljanje pri- zadetih otrok in drugih oseb se financira iz javnih sredstev. Država mora zagoto- viti invalidom možnost enakopravne vključitve v družbo in delo ter jim na ta način zagotoviti osebno dostojanstvo. Spreminjanje družbenih vrednot in vpliv na spreminjanje načel socialne varnosti Določila Ustave o socialnih zavarovanjih in socialni varnosti ter druga, s temi pove- zana določila opozarjajo na obveznost države, da to področje uredi sistematično. Sistematičnost urejanja se na področju socialne varnosti kaže v soodvisnosti in 283 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles povezanosti elementov socialne varnosti oziroma njenih podsistemov.37 Lastnost soodvisnosti in povezanosti se zagotavlja na več načinov, na primer z vključeva- njem različnih institucij oziroma subjektov v aktivnosti ali v oblikovanje instrumen- tov, s pomočjo katerih se zagotavlja socialna varnost. Sistematičnost se vidi tudi v enotnih izhodiščih formalne organizacijske povezanosti, v odvisnosti nekaterih pravic v konkretnem podsistemu, v drugem podsistemu socialne varnosti, v ure- jeni dolžnosti komuniciranja med organi in organizacijami, ki izvajajo dejavnosti na področju socialne varnosti in podobno. Povezanost različnih delov sistema socialne varnosti se delno kaže tudi v prevla- dujočem načinu financiranja, ki temelji v prvi vrsti na prispevkih in davkih. Z vidi- ka celotnega sistema socialne varnosti so osrednji vir financiranja prispevki. Med drugimi viri je tako na področju nekaterih zavarovanj kot tudi socialnega varstva lahko pomemben finančni vir prispevek osebe, nosilke pravice, da sama delno prispeva k zagotavljanju sredstev za uživanje njene pravice. Če tega ni zmožna, je lahko zavezanka za plačilo občina, ki pa lahko svoje stroške kompenzira iz mo- rebitnega premoženja osebe, nosilke pravice. Vse te značilnosti sistema socialne varnosti utemeljujejo tezo, da je mogoče kot eno temeljnih značilnosti sistema socialne varnosti šteti njegovo enotnost. Elementi posameznega podsistema, ki niso povezani z drugimi podsistemi so izjeme. Ustavna vrednota socialne države je vrednostni temelj pravil in prakse medse- bojne pomoči in organizirane samopomoči ljudi na področju socialne varnosti. Medsebojna pomoč se zagotavlja s financiranjem ali sofinanciranjem zagotavljanja pravic, organizirana samopomoč pa v obliki zavarovanj, katerih temelj je obvezno ali prostovoljno združevanje sredstev v rizičnih skladih, iz katerih se upravičencem zagotavljajo socialne pravice. Medsebojna pomoč in organizirana samopomoč sta povezani, vendar kakovostno povsem različni kategoriji. V preteklosti sta bili obravnavani skupno v okviru pojma načela vzajemnosti in solidarnosti. To ni omo- gočalo preglednosti in jasne prepoznave narave posameznih socialnih pravic. Medsebojna pomoč in organizirana samopomoč sta različni kategoriji in vsaka izmed njiju je vsebinski temelj samostojnega načela: medsebojna pomoč je temelj načela solidarnosti, organizirana samopomoč pa načela vzajemnosti. Z načelom vzajemnosti in načelom solidarnosti je neposredno povezana temati- ka financiranja socialnih zavarovanj. Glede financiranja je bilo že omenjeno, da 37 Prim.: Bubnov-Škoberne, Anjuta, Strban, Grega. Pravo socialne varnosti. 1. natis. Ljubljana: GV založba, 2010. Kavar-Vidmar, 2006. Kalčič 1996. Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 284 Članki / Articles je način financiranja podsistemov socialne varnosti dejavnik načela enotnosti na področju socialne varnosti, ker gre za enovit in sistematičen način zbiranja in raz- porejanja sredstev v okviru celotnega področja socialne varnosti. Sredstva, ki se zbirajo na ta način so v okviru obveznih zavarovanj - zlasti davščine, torej davki in prispevki. Niso pa te oblike zagotavljanja sredstev edine. Zlasti za zagotavljanje pravic na temelju solidarnosti se pojavljajo številne druge oblike.38 Sodobne države so lahko uspešne pri svojem razvoju, če se zavzemajo za blaginjo prebivalstva. Temu cilju pa se je mogoče približevati le, če se na področju socialne varnosti uveljavijo trendi širitve kroga oseb, ki uživajo dobrino socialne varnosti in k postopni širitvi socialnih pravic. Ta proces celovito širi področje socialne varno- sti, zato je temelj načela univerzalnosti na področju socialne varnosti. Načelo univerzalnosti usmerja zakonodajalca, da skrbi za družbenemu razvoju primerno krepitev načela socialne države s postopno širitvijo pravic, njihovim na- domeščanjem z novimi in z dodajanjem novih. Primer uspešnega uveljavljanja tega načela v Sloveniji je postopno razvijanje in uzakonjanja ter izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja. To je še posebej pomembno v času ekonomske nestabilno- sti, ko ti ukrepi lahko pomembno preprečijo ali omilijo socialne stiske ljudi.39 Država je glavni nosilec graditve in razvoja socialne varnosti, kljub temu pa tega ne izvaja izključno avtoritarno. Čeprav je za razvijanje socialnih razmerij po ustavi odgovorna država, se v pravno urejanje in organiziranje sistema socialne varnosti vključujejo tudi zasebne organizacije, institucije civilne družbe ter državljani sami neposredno. To je okoliščina, zaradi katere kljub široko navzočemu javnemu in- teresu nad delovanjem sistema socialne varnosti in temu ustreznemu prevladujo- 38 Tako na primer zakonodaja o urejanju trga dela določa, da za izvajanje letnega programa dela »lahko fundacija del sredstev pridobi iz državnega proračuna« na temelju ustreznega javnega razpisa, tako da se merila za sofinanciranje določijo v javnem razpisu »zlasti glede na potrebe trga dela, zmogljivost oziroma lastna sredstva fundacije ter predhodno učinkovitost delovanja fundacije.« Pomembni vir za financiranje teh pravic so tudi: - proračuni lokalnih skupnosti, - evropski strukturni skladi ter drugi evropski viri v skladu s predpisi o trgu dela, - lastna sredstva nosilca pravice v skladu s predpisi o zdravstvu, - sredstva kapitalskega sklada pokojninskega in invalidskega zavarovanja (povzeto po ZPIZ). 39 S tega vidika je bil v slovenski pravni ureditvi trga dela med prvimi ukrepi sprejet ukrep zago- tavljanja subvencij za samozaposlitev, ki se lahko brezposelnim osebam dodelijo na podlagi zaposlitvenega načrta, med zadnjimi ukrepi pa sta bila v letu 2010 uvedena »delitev delovnega mesta« (job sharing), ki spodbuja zaposlovanje in začasno »nadomeščanje« začasno odsotnih delavcev z brezposelnimi osebami (job rotation), ki blaži težave brezposelnih oseb in na primer spodbuja delodajalce, da pošiljajo svoje zaposlene na izobraževanje. 285 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles čemu avtoritarnemu zakonskemu urejanju področja s kogentnimi predpisi (načelo zakonitosti), obstaja še široko področje zasebno pravnega urejanja tematike. Ta značilnost upravičuje sklep, da je na področju socialne varnosti mogoče uteme- ljevati demokratičnost razmerij kot eno izmed načel tega pravnega področja. Procesi odločanja o urejanju, organiziranju in izvajanju pravil na področju social- ne varnosti so pomembna vsebina socialnega dialoga med socialnimi partnerji na različnih ravneh.40 Pri tem je posebno pomembna tudi vloga stroke, ki v orga- niziranih oblikah oblikuje in izraža svoja stališča zlasti o načrtovanju in izvajanju predpisov in politik na področju socialne varnosti. Primer vključevanja strokovnih predstavnikov v procese odločanja je na primer strokovni svet, ki se ustanovi pri ministrstvu, pristojnem za socialno varstvo.41 Strokovnjaki se lahko vključujejo tudi v zbornice, katerih pravni položaj določajo posamezni predpisi, ki urejajo dejav- nosti v okviru katerih se izvajajo storitve na področju socialne varnosti. Značilnost spreminjanja sistema socialne varnosti v svetu in pri nas je tudi krčenje javnih zavarovanj in razvijanja zasebnih zavarovanj in varstva. V času globalizaci- je in gospodarske nestabilnosti je v prvem desetletju 21. stoletja v svetu in tudi v Sloveniji prišlo do ocen, da je treba na področju socialne varnosti uveljavljati in izvajati procese privatizacije socialne infrastrukture ter omogočiti zasebna zavarovanja ter izvajanje socialnih dejavnosti tudi v okviru zasebnega sektorja gospodarstva. Storitve na področju socialne varnosti lahko opravljajo pravne in fizične osebe javnega kot tudi zasebnega prava, če izpolnjujejo predpisane po- goje. Večino storitev opravljajo izvajalci kot javno službo. V tem primeru se za posamezno področje izvajanja storitev oblikujejo »mreže izvajalcev«, v katere so vključeni javni izvajalci kot tudi zasebni izvajalci - pravne osebe s koncesijo. Za storitve, ki se opravljajo izven navedene mreže, izvajalci ne potrebujejo koncesi- je, potrebujejo pa »dovoljenje«, ki ga izda pristojno ministrstvo. Samozaposlene osebe, ki samostojno opravljajo poklicno dejavnost (niso v delovnem razmerju) 40 Različni predstavniki interesov vključno s socialnimi partnerji usklajujejo svoje interese med drugim tudi v svetih javnih zavodov, ki skrbijo za dejavnosti na področju socialne varnosti. Tako je na primer svet Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje sestavljen tako, da so v njem zastopani predstavniki Vlade RS, sindikati, delodajalska predstavništva, predstavniki upokojencev, invalidi in zaposleni v zavodu. 41 Strokovni svet ima po predpisih o socialnem varstvu nalogo, da »spremlja« politiko, ki se oblikuje na področju socialnega varstva. Pri tem daje pobude in mnenja k »razvojnim usmeritvam« na tem področju. Med drugim sodeluje pri pripravi normativov in standardov storitev in podobno. Člane strokovnega sveta imenuje minister, pristojen za socialno varstvo, iz vrst priznanih strokovnjakov s področja socialne politike na predlog socialne zbornice. Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 286 Članki / Articles lahko opravljajo nekatere storitve, ne da bi za to potrebovale koncesijo, izpolnje- vati pa morajo pogoje, ki jih določa zakon. Vse omenjene značilnosti kažejo, da se na področju socialne varnosti postopoma oblikuje načelo, ki ga je mogoče poimenovati načelo komplementarnosti javnega in zasebnega področja soci- alne varnosti. Uresničevanje pravic iz socialne varnosti je v Ustavi sistematično urejeno tako, da ne dopušča dvomov v to, da je varstvo te vrednote v javnem interesu. Ob upošteva- nju že predstavljenega načela enotnosti socialne varnosti je mogoče ugotoviti, da iz teh izhodišč izhaja sklep, da morajo biti vsi bistveni elementi sistema socialne varnosti urejeni v prvi vrsti s pravnimi normami. Te so najpogosteje prisilne (ko- gentne) narave. Bistveni elementi sistema socialne varnosti so zlasti organiziranje in financiranje in upravljanje podsistemov socialne varnosti ter izvajanje nadzora nad izvajanjem predpisov s področja socialne varnosti. Le izjemoma je mogoče posamezne elemente urejati s pravnimi posli.42 S pravnimi posli pa je mogoče urejati zlasti vprašanja, ki se tičejo izvajanja predpisov. Pri izvajanju predpisov o uresničevanju pravic s področja socialne varnosti se v zakonodaji pogosto pojavlja model, za katerega je značilno, da pristojni organ najprej dokončno odloči o pra- vici, nato pa se s pogodbo uredi način njene uveljavitve v praksi. Sistem socialne varnosti urejajo različne kategorija pravnih aktov. V okviru heteronomnih pravnih aktov so to mednarodne pogodbe, ustava zakonski in podzakonski predpisi, ki vsebujejo pravne norme materialnega ali formalnega prava.43 V okviru avtono- mnih pravnih aktov pa so to zlasti notranji akti pravnih oseb, ki izvajajo dejavnosti na področju sociale – na eni,44 ter kolektivni sporazumi, ki so rezultat socialnega dialoga – na drugi strani. Predpisi s področja pokojninske zakonodaje na primer 42 Na primer pogodbeno urejanje razmerij, ki se oblikujejo v zvezi s poklicno rehabilitacijo invalidov, pogodba o zaposlitvi pri vključitvi brezposelne osebe v izvajanje javnih del, pogodbeno urejanje vključevanja oseb v dodatna zavarovanja itd. Pogodba o zaposlitvi, sklenjena zaradi opravljanja javnih del, se po določilih predpisov s področja trga dela, sklene ob upoštevanju posebnosti glede višine plačila za delo, trajanja letnega dopusta in razlogov za njeno prenehanje, ki so določeni v tem zakonu. To določilo s pravno sistemskega vidika opozarja, da je prosta volja strank pogodbe omejena s prisilnimi zakonskimi pravili. 43 V zvezi s tem velja osrednje pravilo, da kadar javni zavodi v izvrševanju javnih pooblastil odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, postopajo po zakonu o splošnem upravnem postopku, če niso posamezna vprašanja postopka z zakonom urejena drugače. Drugačno urejanje je urejanje s posebnimi procesnimi pravili, postopek pa v tem primeru dobi značaj posebnega upravnega postopka (prim.: načelo varstva pravic). 44 Svet Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje na primer prejema izvršilne akte, s katerimi ureja vprašanja obveznega zavarovanja, za katera ni izrecno določena pristojnost državnih organov. Ti se začnejo uporabljati, ko k njim da soglasje minister, pristojen za delo. 287 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles omenjajo možnost socialnih partnerjev, da sklepajo kolektivne pogodbe, s katerimi oblikujejo pokojninske načrte kolektivnega dodatnega prostovoljnega pokojnin- skega zavarovanja. Te značilnosti utemeljujejo tezo, da je na področju socialne varnosti v Slovenski pravni ureditvi uveljavljeno načelo zakonitosti. V pravnem sistemu vse pravice uživajo določen obseg pravnega varstva. Ena od karakteristik pravice je prav njeno pravno varstvo, ki pa z vidika intenzivnosti ni vedno enako. Za varstvo nekaterih pravic obstaja širši arzenal pravnih sredstev in ukrepov kot za varstvo drugih, obseg in način zagotavljanja varstva pravic pa je odvisen od narave in namena pravice. Večina pravic s področja socialne varnosti so po pravni naravi človekove pravice, torej osebne pravice. Gre za pravice, ki se priznavajo osebam na temelju obveznih zavarovanj in socialnega varstva. Naslovniki teh pravic imajo v primerjavi s premoženjskimi pravicami okrepljeno pravno varstvo. Kot druge človekove pravice so tudi te pravice trajne in ne zastarajo. Zastarajo pa lahko dospele terjatve, ki izvirajo iz omenjenih pravic. Omenjene pravice so neodtujljive, kar pomeni, da niso v pravnem prometu. Zato jih ni mogoče s prav- nimi posli pridobiti, spremeniti ali odtujiti, vendar pa so lahko v pravnem prometu posamični prejemki, storitve ali terjatve, ki jih naslovniki pravic pridobijo v procesu uresničevanja teh pravic. Pravic tudi ni mogoče dedovati. Pridobljenih pravic nosilcem teh pravic tudi ni mogoče odvzeti, zmanjšati ali omejiti, s tem da izjeme od tega načela lahko določa zakon. Usklajevanje pravic v smislu njihovega zmanjševanja zaradi gospodarskih razlogov je z vidika varstva pridobljenih pravic posebej občutljivo. Če tudi je morebiti pri zagotavljanju pra- vic prišlo do napak, je treba pravice, ki so bile naslovniku priznane, spoštovati.45 Vendar pa to pravilo ni absolutno. Pridobljene pravice so varovane le, če jih je upravičenec pridobil v dobri veri, oziroma, da razlog za napake pri zagotovitvi pravice ni na strani naslovnika pravice. Omenjene ugotovitve kažejo, da je treba tudi v sodobnem času v celoti upoštevati načelo, ki je tradicionalno uveljavljeno na področju socialne varnosti, to je načelo nezastarljivosti, neodtujljivosti in spoštovanja pridobljenih pravic. 45 Po predpisih ZPIZ mora oseba, ki ji je bil na račun zavoda izplačan denarni znesek, do katerega ni imela pravice, vrniti prejeti znesek po pravilih obligacijskega zakonika o »neupravičeni obogatitvi«. Gre za morebiti napačni izračun zneska, do katerega je oseba upravičena, ne pa za napačno odločitev o obsegu pravice. Ko je pravica priznana s pravnomočno odločbo, če tudi je ta nepra- vilna in morebiti v korist naslovnika pravice, vanjo ni mogoče poseči z zahtevkom za spremembo pravice in povračila prejetega. Izjemoma je mogoče spremembo uveljaviti le v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi. Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 288 Članki / Articles Na področju socialne varnosti je treba splošno načelo varstva pridobljenih pravic in prepoved retroaktivne veljavnosti manj ugodne socialne zakonodaje dosledno upoštevati, česar zakonodaja in ustavno sodna praksa ne upoštevata dovolj. Na področju socialne varnosti velja celo načelo okrepljenega varstva pričakovanih pravic, zato je treba splošna pravila o pridobljenih pravicah še bolj dosledno upo- števati. Načelo spoštovanja pridobljenih pravic je bilo v praksi po prej omenjenih kriterijih verjetno kršeno z zakonsko ureditvijo zmanjšane valorizacije pokojnin, ki je bila potrjena s sporno odločitvijo Ustavnega sodišča R Slovenije.46 Na področju socialne varnosti je bilo v preteklosti v zvezi z uveljavljenimi načeli pogosto uporabljan pojem »načelo varstva pravic«. Ta pojem ni imel specifične sporočilne vrednosti. Pravice so kot pravna kategorija vedno tako ali drugače pravno varovane. Da bi na področju formalnega prava lahko prišli do smiselne pojmovne opredelitve ustreznega načela, je treba upoštevati, da je država glavni organizator in regulator sistema socialne varnosti, socialne pravice pa štejejo za pomembne človekove pravice, zato je njihovo uveljavljanje in varstvo zagotovljeno na dveh ravneh: Uveljavljajo se v upravni sferi in v upravnih postopkih, varstvo pa je zagotovljeno v zunajsodnih in sodnih postopkih. Zagotavljanje socialnih pravic v javni sferi je organizirano v okviru sistema oseb javnega prava, ki so povezane v mrežo. Procesnopravni predpisi različnih vrst zagotavljajo upravičencem različne pravne poti za uveljavitev in varstvo njihovih pravic. Pred prikazom sistema varstva socialnih pravic je torej treba predstaviti tudi vsebino formalnih oziroma procesno-pravnih pravil, ki urejajo postopek odločanja o pravicah upravičencev, v postopku uveljavljanja oziroma zagotavljanja social- nih pravic. V večini primerov je o pravicah odločeno tako, da zaradi odločitve ne pride do spora in postanejo odločbe o teh pravicah dokončne, pravnomočne in izvršljive. Zoper odločitev organa prve stopnje v pravnem postopku je mogoče vložiti pritožbo, o kateri odločajo v postopku uveljavljanja pravic pristojni organi 46 Z omenjeno zakonsko ureditvijo in sklepom Ustavnega sodišča RS U-I-123/92-16 ter odločbo US RS U-I-123/92-21 so bili v Sloveniji nevarno znižani standardi spoštovanja pravne države, pravne varnosti in zaupanja v pravo. Odločba Ustavnega sodišča (U-I-33/94 z dne 7. 7. 1994, Uradni list RS, št. 69/94) navaja, da »se obseg pravic, določen z zakonom, z zakonom lahko tudi zmanjša, seveda le z veljavnostjo za naprej. Zato začasno spremenjeno usklajevanje pokojnin ni v neskladju s 50. členom Ustave, ki zagotavlja pravico do socialne varnosti, niti ni v neskladju z drugimi načeli pravne in socialne države (2. člen Ustave).« Ta argumentacija ne upošteva, da z novimi predpisi o usklajevanju pokojnin država posega v obseg pravice, ki je bila upokojencem pravnomočno priznana. Z vidika zaupanja v pravo so nesprejemljivi celo predpisi, ki zaostrujejo pogoje za uveljavitev socialnih pravic, če ti predpisi začnejo učinkovati po vzpostavitvi zavarovalnega razmerja. 289 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles druge stopnje istega ali drugega subjekta znotraj konkretnega upravnega podro- čja. Zoper dokončne odločbe je v določenih rokih mogoče vlagati pravna sredstva pred sodišči, ki odločajo v sporih iz teh razmerij. Roki, ki veljajo na tem področju, so pomembna vez med sistemom uveljavljanja pravic in sistemom varstva pravic v sporih (torej, ko je nujna intervenca tretjega). To je razlog, da je omenjeno, za vse podsisteme socialne varnosti tipično okoliščino, mogoče opredeliti kot načelo zveznosti postopka uveljavljanja in varstva pravic. 5.3. Načelo trajnega izobraževanja in usposabljanja Po določilih 57. člena Ustave Republike Slovenije je izobraževanje svobodno z izjemo osnovnošolskega izobraževanja. To določilo relativizira obveznost zaposle- nih, da se izobražujejo v skladu s potrebami delovnega procesa tako, da zo- per tiste, ki odklanjajo izobraževanje, ni mogoče uveljavljati pravne odgovornosti. Neizpolnjevanje omenjene obveznosti zaposlenih pa lahko ima zanje drugačne neugodne posledice, kot je na primer omejitev napredovanja, ugotavljanje, da oseba nima potrebnih znanj in zmožnosti za opravljanje dela na delovnem mestu in druge. Pravica do izobraževanja, ki po ustavi spada med človekove pravice, temelji na splošni ustavno opredeljeni dolžnosti države, da »ustvarja možnosti«, da si državljani pridobijo ustrezno izobrazbo. V zvezi s tem so aktivnosti države v sferi delovnih in socialnih razmerij usmerjene zlasti na fiskalno in drugačno spodbujanje zaposlenih in delodajalcev, da gradijo in upora- bljajo sisteme trajnega izpopolnjevanja znanj zaposlenih. Na področju trga dela ima država posebno, z zakonom določeno obveznost, da zagotavlja razvoj izobraževanja in izpopolnjevanja znanj, zlasti v okviru razvijanja »aktivne politike zaposlovanja«. 6. GOSPODARSKA IN SOCIALNA RAZMERJA Delo in zaposlenost sta posebni vrednoti in družbeni dobrini, zato sta posebej zavarovani v določilih 66. člena Ustave Republike Slovenije v okviru poglavja o gospodarskih in socialnih razmerjih. Ustava določa, da država aktivno skrbi za zaposlovanje.47 Ta določila so ustavni temelj oblikovanja predpisov, ki ure- 47 »Država ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo ter zagotavlja njuno zakonsko varstvo« (66. člen Ustave). Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 290 Članki / Articles jajo zaposlovanje in trg dela, individualna in kolektivna delovna razmerja.48 S formulacijo, da država na tem področju »ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo« ter tako, da zagotavljajo »varstvo zaposlovanja in dela« je poudarjena dolžnost države, da je na tem področju aktivna in da se njene aktivnosti ne omejujejo le na pravno urejanje tematike trga dela, temveč so njene dolžnosti tudi organizacijske in finančne narave. Ustavno pravilo je programska norma, ki ni iztožljiva. Razsežnosti dolžnosti države na omenjenem področju pa so kljub temu velike, saj je treba te dolžnosti obravnavati skozi prizmo »pravice do dela«, ki je v slovenski pravni red vnesena z določili ratificirane Evropske socialne listine. Ustava nalaga državi obveznost, da skrbi za zdravo življenjsko okolje (72. člen Ustave). Zdravo življenjsko okolje je tako predmet zakonskega urejanja, s tem da zakon ob upoštevanju omenjene vrednote določa pogoje in način za opravlja- nje gospodarskih in drugih dejavnosti. Tako se v povezavi s 74. členom Ustave gospodarska dejavnost ne sme opravljati v nasprotju z javno koristjo. Položaj zaposlenih mora biti v zvezi s tem urejen tako, da zaposlenim zagotavlja ome- njeno pravico. Delo je človekova aktivnost, ki po mednarodnopravnih standardih ni izključno tržna kategorija, temveč uživa posebno varstvo. Še posebej to velja za zahtev- nejše oblike človekovega dela in njegove ustvarjalnosti. Gre zlasti za umetniško, znanstveno in raziskovalno ter izumiteljsko dejavnost. Nosilcem teh dejavnosti Ustava (59. in 60. člen) zagotavlja prostost (»svobodo«) ustvarjanja, obenem pa tudi varstvo avtorskih in drugih pravic, ki izvirajo iz omenjenih človekovih aktivno- sti (»dejavnosti«). Opraviti imamo predvsem s pravicami intelektualne lastnine, v okvire katerih sodijo avtorske pravice in pravice industrijske lastnine. Omenjeno posebno ustavno varstvo je nosilcem ustvarjalnosti zagotovljeno tudi v razmerju do delodajalcev. Osebnostni del teh pravic (»moralne pravice«) je zaposlenim za- jamčen kot neodtujljiv, premoženjski del pa je predmet posebnega zakonskega urejanja (izumi ustvarjeni v delovnem razmerju, itd.). Ustava varuje tako moralne kot premoženjske pravice ustvarjalcev (pravica do nadomestila za uporabo dolo- čenega dela, stvaritve). 48 Edina posebna kategorija zaposlenih, ki jih omenja Ustava, so tujci. Na področju gospodarskih in socialnih razmerij imajo tujci in člani njihovih družin posebne pravice, ki so določene z zakonom (79. člen Ustave). 291 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles 6.1. Načelo uravnoteženosti interesov socialnih partnerjev Omejena lastninska in podjetniška upravičenja delodajalcev Po določilih 67. člena Ustave Republike Slovenije je treba lastnino uživati tako, da je pri tem zagotovljena tudi njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija in je v tesni povezavi s 33. členom Ustave, ki osebam jamči pravico do zaseb- ne lastnine in dedovanja. V javnem interesu je, da je čim več razpoložljivih virov usmerjenih v fazo proizvodnje in menjave v procesu gospodarske reprodukcije. Z ukrepi, ki spodbujajo te faze, država lahko pomembno prispeva k uveljavljanju socialne funkcije lastnine, kar ima ugodne učinke na gospodarstvo in socialo, zla- sti na trg dela. S tega vidika je na primer lahko velikega pomena ustrezna pravna ureditev sistema lastništva zaposlenih oziroma udeležbe zaposlenih na dobičku gospodarskih organizacij. Socialna in ekološka funkcija lastnine s pravnega vidika omejujeta lastninsko pra- vico. Sta legitimni temelj za pravno ureditev različnih obveznosti delodajalcev, med katerimi že Ustava omenja obveznost zagotavljanja varnosti, ki mora biti zagotovlje- na tudi zaposlenim saj določa, da ima vsakdo pravico do zdravega življenjskega okolja (1. odst. 72. člena Ustave). Konkretneje so delodajalčeve obveznosti na tem področju urejene zlasti s predpisi o zdravju in varstvu pri delu. Določila 74. člena Ustave določajo, da je gospodarska pobuda prosta, vendar pa se gospo- darske dejavnosti ne smejo izvajati v nasprotju z javno koristjo.49 Pluralizem predstavništev socialnih partnerjev in njihovih aktivnosti Ustava ustvarja pogoje za socialni dialog tako, da subjektom ekonomskih in so- cialnih razmerij zagotavlja ustrezen ustavni položaj. Temeljna in tradicionalna »ko- lektivna pravica« zaposlenih je, da prosto ustanavljajo in organizirajo svobodno delujoče sindikate, ter da se vanje prosto vključujejo (76. člen Ustave). Gre za posebno obliko ustavne pravice ljudi do svobodnega združevanja, ki jo omenjajo 49 Slovenska ustava ne pojasnjuje, kaj je javna korist, ki z vidika delovnih oziroma socialnih razmerij ne sme biti oškodovana s podjetništvom, pojasnjevalno normo v omenjenem smislu pa določa hrvaška ustava: » The State shall stimulate the economic progress and social welfare and shall care for the economic development of all its regions” (Par.3.Art.49 Croatia Constitution). Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 292 Članki / Articles določila 42. člena Ustave.50 Pravica do svobodnega združevanja in delovanja je »naravna« pravica zaposlenih v sodobni družbi, ki se je v Evropi uveljavila v za- dnjih dveh stoletjih. Na mednarodni ravni je ta civilizacijska pridobitev potrjena zlasti s Konvencijama MOD št. 87 in št. 98. Sindikati kot svobodna združenja delavcev se borijo51 za uveljavljanje interesov zaposlenih, nadzirajo izvajanje de- lovne in socialne zakonodaje in so aktivni v postopkih varstva pravic zaposlenih. Konkretni združbi delavcev je mogoče priznati status sindikata, če je samostojna in neodvisna, deluje trajno in razpolaga z močjo, ki je potrebna za izvajanje priti- ska na delodajalce.52 Država s predpisi praviloma ne more omejevati zaposlenih, da se organizirajo v sindikate, se vanje združujejo ter v njih v skladu s sindikalnimi pravili prosto delujejo. Sodobne države pa lahko sprejemajo predpise, s katerimi določajo pogoje in kriterije, ob izpolnjevanju katerih so lahko sindikatom prizna- ne dodatne pravice ob »naravnih«, ki so rezultat civilizacijskih pridobitev razvoja sodobne družbe (reprezentativni sindikati).53 Ustava zagotavlja zaposlenim pravico, da poleg sindikatov ustanavljajo v organi- zacijah še drug tip delavskih predstavništev. Gre za pravico zaposlenih, da v go- spodarskih organizacijah in zavodih »sodelujejo pri upravljanju« na način in pod pogoji, ki jih določa zakon (75. člen Ustave). Nastanek te vrste predstavništev v Evropi, pravila mednarodnega prava in tudi način ureditve pravice zaposlenih do participacije pri odločanju v Ustavi kažejo, da pri tej vrsti delavskih predstavništev ne gre za »naravno pravico« zaposlenih do sindikalnega organiziranja in delova- nja, ki jo pravni red zgolj varuje, temveč gre za pravico, ki jo pravni red ustana- vlja. Namen pravice je v tem, da se vsem zaposlenim v konkretni organizaciji omogočil ustvarjalni dialog z delodajalcem na tistih področjih, kjer je ta dialog po presoji zakonodajalca ali tudi samih delavskih voljenih predstavništev in deloda- 50 Tako tudi nemška ustava: »The right to form associations to safeguard and improve working and economic conditions is guaranteed to everyone and for all professions. Agreements which restrict or seek to impair this right are null and void, measures directed to this end are illegal« (Par. 3, Art. 9 of Germany Constitution). 51 Sindikati se prav po metodi izvajanja pritiska in borbenosti najbolj ločijo od druge vrste delavskih predstavništev, to je, delavskih izvoljenih predstavništev, katerim te metode niso dovoljene. 52 To doktrinarno stališče je v nekaterih pravnih redih potrjeno s pravno ureditvijo, posamezni ele- menti opredelitve sindikata kot organizacije pa so lahko zahtevani že z ustavo. Italijanska ustava tako določa: »Trade unions are only registered on condition that their by-laws lead to internal organization of democratic character. Registered trade unions are legal persons. Being represented in proportion to their registered members, they may jointly enter into collective labour contracts which are mandatory for all who belong to the respective industry of these contracts« (Par. 3, 4, Art. 39, Italian Constitution). 53 Prim.: Kresal-Šoltes, K., 2011. 293 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles jalcev - koristen. Cilj, ki ga podpira pravo v zvezi z obravnavano pravico, je uskla- jevanje interesov zaposlenih in delodajalcev. Delavska voljena (participativna) predstavništva zastopajo vse zaposlene osebe, medtem ko sindikati v glavnem le svoje člane. Ker je pravica zaposlenih do sodelovanja pri upravljanju s predpisom podeljena pravica, predpisi lahko in dejansko tudi določajo njene okvire in ome- jitve. Med pomembnejšimi omejitvami je prepoved uporabljati sredstva pritiska v razmerju do delodajalcev. Zakonska pravila o delavski participaciji pri odločanju določajo še druge omejitve. Z vidika razvijanja ustreznih razmerij med sindikati in delavskimi izvoljenimi predstavništvi so tiste, ki preprečujejo, da bi delavska izvoljena predstavništva s svojim delovanjem kakorkoli omejevala možnosti pro- stega sindikalnega delovanja. Sistem pravnih predpisov o delavski participaciji pri odločanju, ki temeljijo na interakciji mednarodnega prava ter ustavnih pravil, še ni dograjen, zato je pomembno, da državne politike na gospodarskem in so- cialnem področju nadaljujejo začeto delo na temelju načel, ki so se oblikovala na tem področju v znanosti.54 V okviru Ustave je mogoče najti neposredne temelje za institucionalne oblike soci- alnega dialoga kot tudi za njegove neformalne oblike. Že omenjena ustavna dolo- čila o sodelovanju zaposlenih pri upravljanju v zavodih (75. člen Ustave) so temelj zakonske ureditve strukture organov upravljanja javnih zavodov, v kateri so zagoto- vljena mesta predstavnikom vlade, zaposlenih in delodajalcev. Institucionalizirana oblika socialnega dialoga je zagotovljena z ustavno ureditvijo Državnega sveta, ki je organ, v katerem so zastopani nosilci socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov. Med štiridesetimi člani tega organa so tudi štirje predstavniki delodajalcev ter štirje predstavniki zaposlenih. Zaradi takšne ureditve sestave je Državni svet mogoče obravnavati kot pomembno institucijo tripartitnega socialnega dialoga. Drugi dom parlamenta ima pomembne predlagalne in nadzorne, zako- nodajne in druge pristojnosti (96. in 97. člen Ustave). Glavni organ tripartitnega socialnega dialoga pa ni ustavna in zakonska kategorija. Nastal je na temelju spo- razuma med vlado, združenji delodajalcev in sindikati. Gre za Ekonomsko-socialni svet, ki ima v praksi pomembno usklajevalno vlogo pri oblikovanju nacionalnih politik in normativnem urejanju gospodarskih in socialnih razmerij.55 Ustanovljen 54 Prim.: Vodovnik, Z., 2011, Senčur-Peček, D., 2011. 55 V primerjalnem ustavnem pravu lahko v nekaterih državah kot sta Italija in Francija – najdemo v ustavi ureditev organov, ki so po svoji naravi takšni, da imajo nekatere lastnosti slovenskega Državnega sveta in nekatere lastnosti Ekonomsko socialnega sveta. Tako francoska ustava v poglavju o gospodarskih in socialnih razmerjih o tovrstnem organu določa naslednje: “The Economic, Social, and Environmental Council, on a referral from the Government, gives its opinion on Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 294 Članki / Articles je zato, da obravnava vprašanja in ukrepe, povezane z ekonomsko in socialno politiko, in druga vprašanja, ki se nanašajo na posebna področja dogovarjanja socialnih partnerjev. Ekonomsko-socialni svet spremlja stanje na ekonomskem in socialnem področju, ga obravnava ter oblikuje stališča in predloge v zvezi s temi področji in področji, ki imajo širok pomen za vse tri partnerje. Njegova področja delovanja so predvsem: sprejemanje socialnega sporazuma, socialne pravice in pravice iz obveznega zavarovanja, kot so pokojnine, invalidnine, socialne pomoči, nadomestila in drugo, problematika zaposlovanja in delovnih razmerij, sistem ko- lektivnega dogovarjanja, cene in davki, ekonomski sistem in ekonomska politika, pravna varnost, sodelovanje z Mednarodno organizacijo dela in Svetom Evrope ter sorodnimi institucijami v Evropski uniji in državah članicah Evropske unije, so- upravljanje delavcev, sindikalne pravice in svoboščine itd. 7. NAČELO SAMOPOMOČI ZAPOSLENIH Zaradi zavarovanja interesov zaposlenih v »odvisnem« delovnem razmerju v raz- merju do delodajalcev in vodstev organizacij, sodobne pravne ureditve na različne načine zagotavljajo zaposlenim, ki so v podrejenem in odvisnem položaju, pravico such Government Bills, draft Ordinances, draft Decrees, and Private Members’ Bills as have been submitted to it ... A referral may be made to the Economic, Social, and Environmental Council by petition, in the manner determined by an organic law. After consideration of the petition, it informs the Government and Parliament of the pursuant action it proposes...The Economic, Social, and Environmental Council may also be consulted by the Government or Parliament on any economic, social, or environmental issue. The Government may also consult it on Programming Bills setting down the multiannual guidelines for public finances. Any plan or Programming Bill of an economic, social or environmental nature is submitted to it for its opinion ... The composition of the Economic, Social, and Environmental Council, which must not exceed two hundred and thirty-three members, and its rules of procedure are determined by an organic law« (Art. 69-71 French Constitution). Italijanska ustava omenja dva organa, od katerih je eden podoben slovenskemu Ekonomsko socialnemu svetu, drugi pa Državnemu svetu. V poglavju o dodatnih institucijah (ob klasičnih oblastnih) ustava omenja Nacionalni svet za gospodarstvo in delo ter Državni svet: »As defined by law, the National council of economy and labour is composed of experts and representa- tives of several trades considering their quantitative and qualitative importance. The council offers advice to parliament and government for matters and purposes defined by law. The council has the right to initiate legislation and to contribute to economic and social laws following the principles and observing the limits defined by law« (Article 99 Italian Constitution). »The Council of state gives advice on legal-administrative matters and ensures justice in the operation of the public administration« (Article 100 Italian Constitution). 295 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles do samopomoči, če delodajalci oziroma menedžment kršijo njihove pravice vključ- no s širšimi pravicami, ki imajo tako imenovani »programski« značaj. Za dovoljeno »samopomoč« gre, če je nosilec neke pravice upravičen, da uveljavi pravico, ki mu jo kdo odreka, sam neposredno, torej mimo institucij, s pomočjo katerih pravni red zagotavlja nosilcem pravic njihovo uveljavljanje po redni poti. Temeljna oblika samopomoči je stavka, ki je zaposlenim priznana kot ustavna pravica. Gre za individualno pravico zaposlenih, ki se običajno, a ne nujno, v praksi uresničuje kolektivno. Stavka je »organizirana prekinitev dela delavcev za uresničevanje ekonomskih in socialnih pravic in interesov iz dela«56 in je pri- znana zaposlenim osebam oziroma osebam v delavnem razmerju. Sindikati bi bili upravičeni uporabljati to sredstvo pritiska že na temelju ustavnih določil o svobodi sindikalnega delovanja. Določila 77. člena Ustave Republike Slovenije pa uporabo stavke dovoljujejo tudi sindikalno neorganiziranim delavcem. Hkrati določajo, da je mogoče to pravico z zakonom omejiti, če to zahteva javna korist, vendar mora biti zakonski omejevalni poseg čim manjši, kriteriji za presojo dopustnosti tega omejevanja pa je vrsta in narava dejavnosti, v zvezi s katero zakon omejuje stav- ko. Stavka je oblika legalne samopomoči zaradi uveljavitve že določene pravice (ne interesa) zaposlenih. Vendar če obstajajo v neki državi vsi objektivni pogo- ji, da lahko zaposleni hitro in učinkovito uveljavijo svoje pravice na drug način, stavka kot oblika samopomoči ni primerna in pogosto tudi ni dovoljena. Vedno pa je stavka dopustna, kadar se uporablja kot sredstvo pritiska zaradi uveljavljanja interesov zaposlenih, torej v interesnih sporih. Na področju delovnih razmerij daje zakon delavcem pravico tudi do drugih oblik sa- mopomoči. Tako na primer sme delavec odkloniti delo, če delodajalec ne poskrbi za namestitev predpisanih varovalnih naprav na delovišču (pasivna samopomoč). Svet delavcev gospodarske družbe pa ima v primerih, ko delodajalec ne izpolni svojih obveznosti v zvezi s predhodnim obveščanjem ali skupnimi posvetovanji, pravico, da s sklepom zadrži izvršitev odločitve delodajalca oziroma njegovih organov, hkrati pa uvede arbitražni postopek zaradi ugotovitve, da so bile pravice delavskega predstavništva kršene (aktivna samopomoč). 56 1. člen Zakona o stavki, Ur.l. SFRJ, št. 23/1991. Zakon je bil uveljavljen pred sprejetjem Ustave Republike Slovenije 1991, zato se lahko uporabljajo le tista njegova pravna pravila, ki niso v nasprotju z omenjeno Ustavo. Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 296 Članki / Articles LITERATURA: BLAINPAIN, Roger. Combatting discrimination on the basis of age in the European Union, V: WRATNEGO, Jerzego (ur.), RYCAK, Magdaleny B. (ur.). Prawo pracy w świetle procesów integra- cji europejskiej: księga jubileuszowa profesor Marii Matey-Tyrowicz. Warszawa: LEX, a Wolters Kluwer business, 2011. BUBNOV-ŠKOBERNE, Anjuta, STRBAN, Grega. Pravo socialne varnosti. 1. natis. Ljubljana: GV založba, 2010. CVETKO, Aleksej. Mobing kot posebna vrsta šikane v delovnih razmerjih. Podjetje in delo, 2003, št. 5. FRANCA, Valentina, ZIRNSTEIN, Elizabeta. Legal aspects of rewards for employees' innovation and best practice of the Slovenian companies. Stud. iurid. Caroliensia, 2011. KALČIČ, Miran. Socialna varnost. Zavod Republike Slovenije za varnost pri delu, 1996. KAVAR-VIDMAR, Andreja. Brezposelnost in upokojitev. Soc. delo, feb.-apr. 2006, letn. 45, št. 1/2, str. 9-16. KONČAR, Polonca. Pogodbeni koncept urejanja delovnega razmerja. Pravosod. bilt., 2007, letn. 28, 2, str. 19-28. KONČAR, Polonca. Slovenian labour law and European integration. Transition studies review. [Print ed.], May 2006, vol. 13, no. 1, str. 38-40. http://www.springerlink.com/media/1exdm0d7 nm7wrma13mfk/contributions/c/1/7/4/c174px38n36110m7.pdf, marec 2012. KORPIČ-HORVAT, Etelka. Mediacija, oblika alternativnega reševanja sporov. Anali PAZU, 2011, letn. 1, št. 1, str. 90-93. KRESAL ŠOLTES, Katarina. Vsebina kolektivne pogodbe : pravni vidiki s prikazom sodne prakse in primerjalnopravnih ureditev. 1. natis. Ljubljana: GV založba, 2011. KRESAL, Barbara. Usklajevanje družinskega in poklicnega življenja : ali delovna zakonodaja in kolektivna pogajanja upoštevajo spremembe v družbi in družini. HRM (Ljubl.), sep. 2011, let. 9, št. 42. MOŽINA, Stane (ur.). Management kadrovskih virov, (Knjižna zbirka Profesija). Ljubljana: Fakulteta za družbene vede, 2002. NOVAK, Mitja, KONČAR, Polonca, BUBNOV-ŠKOBERNE, Anjuta (ur). Konvencije Mednarodne organizacije dela : s komentarjem. 1. natis. Ljubljana: GV založba, 2006. 638 str., tabele. NOVAK, Mitja. Spreminjanje delovne zakonodaje v času globalizacije. Delavci in delodajalci, 2011, letn. 11, št. 2/3, str. 371-392. SENČUR PEČEK, Darja. The Participation of Employees in Company Bodies as Regulated in Law of the Republic of Slovenia. V: LÖSCHNIGG, Günther (ur.). Arbeitnehmerbeteiligung in Unternehmensorganen im internationalen Vergleich, (Internationales und vergleichendes Arbeits- und Sozialrecht, Bd. 3). Wien: OGB, 2011. ŠTURM, Lovro (ur.) Komentar Ustave Republike Slovenije : dopolnitev - A: [znanstvena monogra- fija]. Kranj: Fakulteta za državne in evropske študije, 2011. TIČAR, Luka. Posebnosti mediacije v delovnih sporih. Delavci in delodajalci, 2011, letn. 11, št. 2/3, str. 353-369. VODOVNIK, Zvone. Labour law in Slovenia. Alphen aan den Rijn: Wolters Kluwer, Law & Business, cop. 2012. 297 Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava Članki / Articles VODOVNIK, Zvone. Management in pravni podsistemi. V: VODOVNIK, Zvone (ur.). Pravni položaj managerjev, (Znanstvene monografije Fakultete za management Koper). Koper: Fakulteta za ma- nagement, 2008. VODOVNIK, Zvone. Poglavja iz delovnega in socialnega prava. 2. ponatis. Ljubljana: Fakulteta za upravo, 2006. VODOVNIK, Zvone. Principles of employees' direct participation in management. V: WRATNEGO, Jerzego (ur.), RYCAK, Magdaleny B. (ur.). Prawo pracy w świetle procesów integracji europejskiej : księga jubileuszowa profesor Marii Matey-Tyrowicz. Warszawa: LEX, a Wolters Kluwer business, 2011. WEISS, Manfred. Labour Law and Industrial Relations in Germany by R. Blanpain, M. Weiss and M. Schmidt, Kluwer Law International; 4th Revised edition edition , 2008. Drugi viri: Germany Constitution, http://www.servat.unibe.ch/icl/gm00000_.html, marec 2012. Autria Constitution, http://www.servat.unibe.ch/icl/au00000_.html, marec 2012. France Constituion, http://www.servat.unibe.ch/icl/fr00000_.html, marec 2012. Croatia Constitution, http://www.servat.unibe.ch/icl/hr00000_.html, marec 2012. Italy Constitution, http://www.servat.unibe.ch/icl/it00000_.html, marec 2012. Hungary Constitution, http://www.servat.unibe.ch/icl/hu00000_.html, marec 2012. Sweden Constitution, http://www.servat.unibe.ch/icl/sw00000_.html, marec 2012. Zvone Vodovnik: Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava 298 Članki / Articles CONSTITUTIONAL FRAMEWORKS FOR THE DEVELOPMENT OF LABOUR AND SOCIAL LAW Zvone Vodovnik* SUMMARY The analyses of the constitutional regulation of the employment and social relations present the existence of firm grounds for the efficient regulation of these type or relations. The research has confirmed the conclusion that the values, regulated by the Constitution are elaborated in it systematically and on the whole integrity. The constitutional regulations which rely to the values should be regarded in the systematic view; they must be analysed in their interactive role and in the interac- tion with the international regulations as well as in connection with the findings of the legal and other social sciences. In such a case they may be considered the firm bases of the economic and social policies in the country and may be a good starting point of legislative processes in the area. Political projects which may be a result of the pressures of managerial groups with insufficient knowledge about the social values, often disregard legal frames and possibilities for the regulation and implementation of regulations. Ignoring the values arising from the highest legal acts may not lead to the path of successful changes but it may lead to the resistance of the population, to the reduction of work productivity, lowering of the quality of living and to the straggling in social development. * Zvone Vodovnik, PhD, Professor at the Faculty of Administration, University of Ljubljana and Faculty of management Koper, University of Primorska, Slovenia. zvone.vodovnik@fu.uni-lj.si 299 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII NE PRAVICE, LE DOLŽNOSTI: DISKRIMINACIJA ISTOSPOLNIH PAROV V SISTEMU SOCIALNE VARNOSTI Neža Kogovšek Šalamon* UDK: 349.3:316.362.34 Povzetek: Kljub nekaterim nedavnim zakonskim spremembam s področja socialnega varstva istospolni partnerji zaradi zavrnitve Družinskega zakoni- ka na referendumu ostajajo neenako obravnavani na področju dostopa do socialnih pravic, ki izvirajo iz socialnih zavarovanj. Priznavanje dolžnosti, ne da bi pri tem priznali tudi pravice, ki izhajajo iz iste skupne podmene (čustvena navezanost, vzajemna podpora in pomoč partnerjev), je pravno nevzdržno in pomeni nedopustno diskriminacijo. Ključne besede: istospolni partnerji, družinski zakonik, spolna usmerjenost, enako obravnavanje, diskriminacija, socialne pravice, socialna pomoč NO RIGHTS, ONLY DUTIES: DISCRIMINATION OF SAME-SEX COUPLES IN THE SOCIAL SECURITY SYSTEM Abstract: In spite of recent legislative changes in the field of social se- curity and due to rejection of the Family Code at the referendum, same- sex partners remain subject to unequal treatment in the field of access to social rights deriving from various social security insurance schemes. Recognition of duties without simultaneous recognition of rights that are based in the same prerequisites as duties (emotional ties, mutual support and assistance between the partners) is legally unbearable and consti- tutes unlawful discrimination. * Neža Kogovšek Šalamon, doktorica pravnih znanosti, znanstvena sodelavka na Mirovnem inštitutu – Inštitutu za sodobne družbene in politične študije. neza.kogovsek@mirovni-institut.si Neža Kogovšek Šalamon, PhD, Researcher at the Peace Institute – Institute for Contemporary Social and Political Studies, Slovenia. Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti 300 Članki / Articles Key words: same-sex partners, Family Code, sexual orientation, equal treatment, discrimination, social rights, social assistance 1. UVODNE MISLI: POMEN ZAVRNJENEGA DRUŽINSKEGA ZAKONIKA ZA PODROČJE SOCIALNIH PRAVIC Če bi bil na referendumu Družinski zakonik (DZak) potrjen, bi bili istospolni pa- ri v na področju socialnega varstva v celoti izenačeni s heterospolnimi pari. Po prvem odstavku 5. člena predloga DZak je bila homoseksualna skupnost poi- menovana kot partnerska skupnost, opredeljena kot življenjska skupnost dveh žensk ali dveh moških, katere sklenitev, pravne posledice in prenehanje ureja ta zakonik. Po določbi drugega odstavka 5. člena naj bi imela ta skupnost enake pravne posledice, kot jih ima zakonska zveza, razen če zakon določa drugače. Pod pogojem, da z drugimi predpisi istospolni partnerji, ki bi sklenili partnersko skupnost, ne bi bili izrecno izključeni iz možnosti uveljavljanja posameznih soci- alnih pravic, bi ta določba pomenila popolno pravno izenačitev z zakonci tudi v sistemu socialne varnosti.1 Ker je 25. marca 2012 večina volivcev, ki so se referenduma udeležili, glasovala proti Dzak, ta ni pričel veljati, zato še naprej velja obstoječa pravna ureditev. Ta istospolne pare v celoti izključuje iz sistema socialnih zavarovanj, ko bi ti pod ena- kimi pogoji, kot jih morajo izpolnjevati zakonski ali zunajzakonski partnerji, želeli uveljavljati pravice iz socialnih zavarovanj. Osrednji del pravne ureditve, ki se nanaša na istospolne pare, se nahaja v do- ločbah Zakona o registraciji istospolne partnerske skupnosti (ZRIPS, Uradni list RS, št. 65/2005 in 55/2009). Po tem zakonu so pravno priznana samo tista istospolna partnerstva, ki so registrirana, tem pa se priznava le omejeno število medsebojnih pravic oziroma dolžnosti: pravico do preživljanja v času trajanja par- tnerske skupnosti, pravico do preživnine v primeru prenehanja skupnosti, prido- bivanje skupnega premoženja, dedno pravico, stanovanjsko varstvo ter pravice in dolžnosti za primer bolezni partnerja.2 Poleg ZRIPS obstaja še vrsta področnih 1 Analogno položaju heterospolnih zunajzakonskih partnerjev je bil v DZak urejen tudi položaj dejansko skupaj živečih istospolnih partnerjev, njihova zveza pa je bila nekoliko ponesrečeno poimenovana kot zunajpartnerska skupnost. 2 Za celovito kritiko ZRIPS glej B. Novak. 301 Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti Članki / Articles predpisov, ki omenjajo istospolne partnerje, a ne urejajo dodatnih pravic, temveč partnerje vštevajo med družinske člane ali povezane osebe. To pomeni, da država istospolnim partnerjem odreka številne pravice, ki jih lahko uveljavljajo heterospolni partnerji v sistemu socialne varnosti, torej ne le na podro- čju socialne pomoči, otroškega dodatka in drugih podobnih socialnih transferjev, pač pa tudi iz naslova zdravstvenega, pokojninskega in invalidskega zavarovanja, starševskega varstva ter davčne zakonodaje. Gre zlasti za pravice, ki jih je mogo- če uveljavljati iz naslova zavarovanj in iz naslova dejstva, da je oseba priznana kot družinski član upravičenca oziroma zavezanca. To so npr. plačan bolniški dopust za nego bolnega partnerja, pravica do uveljavljanja partnerja kot vzdrževanega družinskega člana3 in vdovska pokojnina.4 Strban ugotavlja, da se istospolni par- tnerji v skladu s prvim odstavkom 9. člena relativno novega Zakona o socialno varstvenih prejemkih (ZSVarPre, Uradni list RS, št. 61/2010) sicer štejejo med družinske člane vlagatelja prošnje za socialno pomoč, vendar pa so v sistemu socialnega varstva kot celoti pravno priznani kot družinski člani le, ko gre za nji- hove dolžnosti.5 To je bilo še zlasti očitno, preden je bila socialna zakonodaja v letu 2010 bistveno prenovljena. 2. VPRAŠANJE PRETEKLEGA NEENAKEGA OBRAVNAVANJA PRI UVELJAVLJANJU PRAVICE DO SOCIALNE POMOČI V nadaljevanju se osredotočam na vprašanje uveljavljanja pravice do socialne pomoči pred prenovitvijo predpisov na področju socialnega varstva. Zamislimo si primer družine dveh registriranih istospolnih partneric in enega otroka, pri če- mer je ena partnerica biološka mati otroka, druga pa je otrokova socialna mati, ki otroka še ni posvojila in do njega nima pravic in obveznosti. Če partnerica, ki je otrokova mati (v nadaljevanju vlagateljica), uveljavlja pravico do denarne socialne pomoči, je pred tem dolžna izpolniti zahteve iz sistema so- 3 Zanimivo je, da čeprav v 115. členu Zakona o dohodnini registrirani istospolni partner ni naveden kot vzdrževani družinski član, v praksi davčni uradi v Sloveniji registriranega istospolnega partnerja, ki ga zavezanec prijavi kot vzdrževanega člana, priznavajo kot vzdrževanega člana, čeprav za to nimajo zakonske podlage (pričevanje M. K. z dne 30. marec 2012). 4 Da morajo biti istospolni partnerji na področju pokojninskega zavarovanja izenačeni s heterospol- nimi partnerji, je bilo v tuji in mednarodni sodni praksi že večkrat odločeno. Glej primera Roemer in Maruko ter primer Rosenberg in drugi proti Kanadi. R. Mickman, str. 34 (33-51). 5 G. Strban, Pravnik. str. 185, in G. Strban, Delavci in delodajalci, str. 250. Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti 302 Članki / Articles cialnega varstva, po katerih mora pred uveljavljanjem pravic iz socialnega varstva storiti vse, kar je mogoče, da si zagotovi preživljanje.6 Obveznost izhaja iz nače- la subsidiarne narave socialnovarstvenih prejemkov, po katerem so upravičenci dolžni pred njihovim uveljavljanjem izčrpati vse druge možnosti za preživljanje.7 V opisanem primeru to pomeni, da mora partnerica vlagateljico preživljati, saj ji to nalaga 19. člen ZRIPS.8 Morebitni dohodki partnerice se danes tako po ZRIPS kot po ZSVarPre vštevajo v prihodke družine in se upoštevajo pri izračunu socialne pomoči. Pri tem je nujno, da se partnerica pri ugotavljanju upravičenosti upošteva ne le, kadar je to družini »v škodo«, torej ko se pri izračunu razpoložljivega dohodka upošteva tudi dohodek partnerice, temveč tudi takrat, ko je to družini »v korist«, t.j. ko se ta dohodek deli med tri družinske člane in ne samo med dva. Pred sprejetjem ZSVarPre je zaradi pomanjkljive zakonodaje prihajalo do obrav- nave, ko se je upoštevanje istospolnega partnerja kot družinskega člana izvajalo selektivno, in sicer pogosto le tedaj, ko je bilo to družini z vidika uveljavljanja so- cialne pomoči (ali drugega socialnovarstvenega prejemka) »v škodo«. Tovrstna obravnava je bila videti tako, da se je dohodek vlagateljičine partnerice všteval v dohodke družine, same partnerice pa center za socialno delo ni upošteval kot dodatne odrasle osebe v družini, ki dejansko zmanjšuje razpoložljivi dohodek družine. Nadalje, če sta bili brez dohodkov obe partnerici, se nista upošteva- li kot članici družinske skupnosti, temveč kot enostarševska družina in kot še ena samska oseba. Nepriznavanje z vidika države ni bilo smiselno, saj je bil v tem primeru strošek zanjo višji, kot če bi bili partnerici in otrok obravnavani kot družina. Po drugi strani je bilo tovrstno obravnavanje za istospolne pare morda finančno celo ugodnejše, saj je skupni znesek socialne pomoči za enostarše- vsko družino in še eno samsko osebo višji kot za družino z dvema staršema in enim otrokom. Formalni razlog za takšno obravnavo je bil v tem, da se je upoštevala samo dolžnost preživljanja iz 19. člena ZRIPS, po predpisih s področja socialnega varstva pred sprejemom ZSVarPre pa istospolni partner ni bil naveden med družinskimi člani, 6 Po mnenju nekaterih avtorjev gre za neoliberalen koncept, ki odgovornost za preživljanje nalaga državljanom, ki so zavezani, da se sami preživljajo oziroma da jih preživljajo njihovi družinski člani. Glej K. Osterlund, str. 103. 7 G. Strban, Delavci in delodajalci, str. 244. 8 19. člen ZRIPS: Partner, ki nima dovolj sredstev za življenje in jih ne more pridobiti iz svojega premoženja in s svojim delom, ali ni sposoben za delo ali se ne more zaposliti, ima v času trajanja skupnosti pravico do preživljanja po drugem partnerju. 303 Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti Članki / Articles ki jih je treba upoštevati pri ugotavljanju materialnega položaja družine.9 Takšna selektivna obravnava je istospolne partnerje v primerih, ko je ena od partneric imela dohodek, potisnila v slabši položaj, kot če njuna zveza sploh ne bi bila prav- no priznana. Če se ne bi mogli registrirati (ali če se ne bi registrirali), prosilkina partnerica v nobenem primeru ne bi bila pravno relevantna za preživljanje druži- ne, kar bi bilo glede na pridobitev polne socialne pomoči za prosilko in njenega otroka finančno ugodneje. Najmanj ugodna situacija za družino pa je pomenila ureditev zgolj po ZRIPS (brez vključujoče socialnovarstvene zakonodaje), ki je obstajala do nedavnega. Ureditev po golem ZRIPS, ki naj bi pomenila vsaj delno priznanje pravic, je istospolni partnerici v opisanem primeru dejansko potisnila v še slabši položaj, kot če partnerstvo sploh ne bi bilo priznano. Sprejem ZRIPS, ki naj bi pomenil korak v smeri odprave diskriminacije zaradi spolne usmerjenosti, je ob odsotnosti ustreznih sprememb predpisov na področju socialnega varstva diskriminacijo še povečal. 3. VPRAŠANJE PRETEKLEGA IN SEDANJEGA NEENAKEGA OBRAVNAVANJA PRI UVELJAVLJANJU PRAVIC IZ NASLOVA SOCIALNIH ZAVAROVANJ Novi predpisi na področju socialnega varstva vedno bolj upoštevajo istospolnega partnerja ali partnerico kot družinskega člana, članico. Poleg 1. odstavka 9. člena ZSVarPre je ta trend razviden tudi iz 10. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz jav- nih sredstev (ZUPJS, Uradni list RS, št. 62/2010), kar bi ob dosledni in zakoniti uporabi predpisov moralo preprečiti diskriminacijo na področju socialnih pomoči in otroških dodatkov. Z novimi predpisi istospolni partnerji niso več prepuščeni zgolj dolžnostim, ki jim jih nalaga ZRIPS, pač pa se upoštevajo tudi kot družinski člani, ki jih morajo centri za socialno delo in drugi državni organi upoštevati pri ugotavljanju materialnega položaja družinske skupnosti. Medtem ko se je ureditev na področju uveljavljanja socialne pomoči in otroške- ga dodatka s sprejemom ZSVarPre in ZUPJS razvijala in dopolnjevala v smeri 9 Glej npr. Zakon o socialnem varstvu (ZSV-UPB1, Uradni list RS št. 36/2004) pred novelo iz leta 2006, s katero so bili tudi v ta zakon uvedeni istospolni partnerji, Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (ZSDP-UPB2, Uradni list RS, št. 110/2006 in 10/2008) in Zakon o usklajevanju transferjev posameznikom in gospodinjstvom v Republiki Sloveniji (ZUTPG, Uradni list RS, št. 114/2006. Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti 304 Članki / Articles odprave diskriminacije zaradi spolne usmerjenosti, ureditev na področju zdra- vstvenega, pokojninskega in invalidskega zavarovanja zaostaja. V tem pogle- du še vedno velja, da ZRIPS za partnerja opredeljuje vzajemne dolžnosti (npr. obveznost preživljanja partnerja, dolžnost nege v primeru bolezni partnerja), po drugi strani pa jima ne priznava pravic, ki omogočajo uresničevanje teh dol- žnosti (npr. uveljavljanje partnerja kot vzdrževanega družinskega člana, pravica do odsotnosti z dela zaradi bolezni partnerja, pravica do nadomestila za nego bolnega družinskega člana).10 Tovrstno nekonsistentnost imenujem selektivna diskriminacija. Selektivna dis- kriminacija je ureditev, v kateri se od določene osebe zahteva izpolnjevanje dol- žnosti, ne priznava pa se ji pravic – pri čemer te pravice izhajajo iz iste temeljne podmene kot dolžnosti – pri čemer je priznavanje le dolžnosti in ne pravic rezultat sistemskega izključevanja zaradi določene osebne okoliščini te osebe. Podmena, ki je dolžnostim in pravicam skupna, je poseben, pravno priznan stan, ki ga je za- konodajalec predvidel za istospolne partnerje – registrirana istospolna partnerska skupnost – ta pa je bil sam po sebi uveden zato, ker je zakonodajalec pripoznal obstoj že obstoječih življenjskih skupnosti, ki so emocionalno, socialno in eko- nomsko podobne zakonski zvezi. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-425/06 z dne 2. 7. 2009 na to temo zapisalo: Bistveno je torej, ali je z vidika, ki je pomemben za presojo izpodbijane ure- ditve (pravica do dedovanja po umrlem partnerju, 22. člen ZRIPS), položaj pobudnikov v svojih bistvenih dejanskih in pravnih prvinah primerljiv s položa- jem zakoncev. Po oceni Ustavnega sodišča je odgovor pritrdilen. Registrirana partnerska skupnost je razmerje, ki je po vsebini podobno zakonski zvezi ali zunajzakonski skupnosti. Tudi za to skupnost je bistvena značilnost stabilna povezanost dveh oseb, ki sta si blizu, si medsebojno pomagata in se podpira- ta. Etično in čustveno bistvo registrirane partnerske skupnosti, ki ga izraža 8. člen ZRIPS, po katerem se morata partnerici ali partnerja medsebojno spo- štovati, si zaupati in si medsebojno pomagati, je podobno kot pri skupnosti med žensko in moškim.11 Na isti podmeni medsebojnega spoštovanja, zaupanja in pomoči med partnerje- ma so utemeljene tudi pravice, ki so že priznane – pridobivanje skupnega premo- ženja, obveznost preživljanja, dedovanje med partnerji, stanovanjsko varstvo in 10 N. Weber, str. 496. 11 12. odstavek, Uradni list RS, št. 55/2009 in OdlUS XVIII, 29. 305 Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti Članki / Articles pravice v primeru bolezni partnerja.12 Na področju že navedenih pravic iz sistema socialnih zavarovanj ureditev ne bi smela biti drugačna. Nobenega utemeljenega razlikovanja ne bi smelo biti med tem, ali se po partnerju zdravstveno zavaruje njegova brezposelna partnerica ali njegov brezposelni partner. Prav tako ni videti nobenega utemeljenega razloga, da bi nadomestilo za nego bolnega partnerja priznali samo njegovi partnerici, njegovemu partnerju pa ne. Neobstoječi so tudi razlogi, zaradi katerih preživelemu partnerju brez dohodkov ne bi mogli priznati pravice do vdovske pokojnine po umrlem partnerju, kakor je priznana vdovi umr- lega. Načelo enakega obravnavanja zahteva priznavanje tako dolžnosti kot tudi pravic. Priznavanje skoraj izključno samo dolžnosti je pravno nevzdržno, če na drugi strani niso priznane tudi pravice, ki izhajajo iz iste podmene. Samo po sebi nalaganje dolžnosti seveda ni sporno. Izhaja iz podmene, da naj vsi primarno premagujejo potrebo po socialnem varstvu države z lastnimi aktivnostmi in zmožnostmi.13 Vprašanje pa je, ali je mogoče na kakršenkoli način razumno utemeljiti tudi nepriznavanje pravic. Sistem socialne varnosti temelji na različnih vrstah socialnih prejemkov iz naslova socialnih zavarovanj, financiranih iz skupnih sredstev, ki jih država zbira z davčnimi dajatvami.14 Istospolno usmerjeni posame- zniki in posameznice načeloma tako kot vsi državljani plačujejo dajatve, s katerimi prispevajo v državni proračun in povečujejo proračunsko postavko za financiranje solidarnostnega sistema socialnega varstva. Zato so upravičeni do pričakovanj iz celotnega sistema socialne varnosti, torej tudi v primerih, ko nastane zakonsko predviden zavarovalni primer. Pravna neurejenost in nepriznavanje tudi pravic in ne le dolžnosti na področju socialne varnosti je ključen razlog, da je v Sloveniji registriranih tako malo isto- spolnih partnerstev (od leta 2006, ko je bil sprejet ZRIPS, do konca leta 2010 je bilo registriranih samo 38 parov), saj ta institut na potrebe vsakdanjega življenja istospolnih partnerjev ne odgovarja. Še več, ne samo da po trenutni ureditvi ta institut partnerjema v razmerju do države ne nudi zadostnega varstva, ampak jih na določenih področjih, kot je dolžnost preživljanja, postavlja v še slabši položaj, kot če bi ostali uradno samski.15 Dostop do socialnih pravic je eden od ključnih 12 Po ZRIPS sta istospolnima partnerjema priznani tudi dve pravici, ki jih zakonca po zakonu nimata in sicer stanovanjsko varstvo in pa pravica odločati o zdravljenju partnerja, če te tega ne zmore. Ta pravica zakoncem pripade šele z odločbo pristojnega organa. Glej N. Weber, str. 496. 13 G. Strban, Pravnik, str. 175. 14 Prim. A. Bubnov Škoberne in G. Strban, str. 61. 15 Dolžnost preživljanja pa niti ni edini element, ki odvrača od registracije in s tem pravnega priznanja istospolnega partnerstva. V slovenski zakonodaji je vrsta primerov, ko registracija istospolnega Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti 306 Članki / Articles argumentov za zahtevo po pravnem priznanju istospolnih partnerstev.16 Zato je nesmiselno, da se istospolno partnerstvo pravno prizna, iz tega priznanja pa ne izhajajo socialne pravice, zaradi katerih je pravno priznanje partnerstev v samem izhodišču sploh potrebno. 4. (NE)DOPUSTNOST NEENAKEGA OBRAVNAVANJA Med stališči, ki naj bi na področju socialnih pravic utemeljevala različno obravna- vanje istospolnih partnerjev v primerjavi s heterospolnimi, se pojavlja argument, da bi morala država podpirati samo družinske skupnosti, v katerih se rojevajo otroci.17 S tem argumentom so vsaj štiri težave. Prva je, da je Evropsko sodišče za človekove pravice že potrdilo, da tudi istospolni partnerji uživajo pravico do varstva družinskega življenja,18 kar pomeni, da uživajo tudi družinsko varstvo dr- žave, določeno v 53. členu Ustave, vsakršno odrekanje družinskega varstva pa mora biti utemeljeno in v skladu z načelom sorazmernosti. Drugič, v tem prispevku obravnavane socialne pravice, ki izhajajo iz socialnih zavarovanj, nimajo zveze z (ne)obstojem otrok v družini, saj so priznane parom ne glede na to, ali imajo otroke ali ne. Tretjič, če bi bila država dolžna ščititi samo razmerja, ki so sposobna pro- kreacije, bi morala odreči socialne pravice tudi neplodnim heterospolnim parom in enostarševskim družinam. In četrtič, tudi v istospolnih skupnostih se rojevajo otroci. Ti otroci seveda niso spočeti s strani dveh istospolnih partnerjev, se pa v teh skupnostih kljub temu rojevajo ter s tega vidika prav tako uživajo posebno varstvo iz 56. člena Ustave. Če istospolnim partnerjem in njihovim družinam neka- tere socialne pravice niso dostopne, so te postavljene v slabši položaj kot druge družine v primerljivem položaju. »Kazen«, ki zaradi spolne usmerjenosti staršev na področju socialne varnosti v obliki odrekanja socialnih pravic »doleti« starša in posredno tudi otroka, ki v družini že živi, nima nikakršne zveze z argumentom partnerstva prinaša breme, hkrati pa nikakršnih pravic (značilni so denimo primeri določb za opredeljevanje povezanih oseb ter preprečevanje konflikta interesov in nepotizma). Ko bi ureditev prinašala tudi pravice, bi bila bremena upravičljiva in utemeljena. Prim. H. D. Krause, str. 216. 16 Prim. N. D. Polikoff, str. 1535. 17 Glej npr. http://www.iskreni.net/21-iskreninet/novice-iskreninet/1205-iskreni-o-druzinskem- zakoniku.html. Argument, da je država dolžna ščititi samo razmerja, ki so sposobna prokreacije, je bil v tuji sodni praksi že uporabljen. Glej K. Osterlund, str. 99 (93-109). 18 ESČP, Schalk in Kopf proti Avstriji, tožba št. 30141/04, sodba z dne 24. 6. 2010 (še ni pravnomočna). 307 Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti Članki / Articles prokreacije. Vse kaže na to, da je edini razlog razlikovanja spolna usmerjenost, zaradi katere upravičenci živijo v življenjski skupnosti s partnerjem istega in ne drugega spola. Če pa je spolna usmerjenost edini razlog za razlikovanje, je raz- likovanje pravno nedopustno. V navedenem primeru gre za posredno diskriminacijo istospolnih partnerjev zaradi njunega spola in spolne usmerjenosti. Če bi bila partnerja nasprotnega spola ozi- roma če bi bila heterospolne usmerjenosti, bi jima bile na osnovi njune zakonske ali zunajzakonske skupnosti priznane vse socialne pravice. Ker pa gre za partnerja istega spola, zakonske zveze ne moreta skleniti, saj je ta še vedno rezervirana za partnerja različnega spola, njuna zunajzakonska zveza pa pravno ni priznana, torej do pravic, ki iz te zveze izhajajo, ne moreta dostopati. Neposreden pogoj za dostopanje do socialnih pravic je torej zakonski stan in ne spolna usmerjenost partnerjev, zaradi česar ne moremo govoriti o neposredni, temveč o posredni diskriminaciji zaradi spolne usmerjenosti. Posredna diskriminacija obstaja, kadar na videz nevtralno pravilo, merilo ali praksa postavlja osebo zaradi njene osebne okoliščine v slabši položaj, razen če pravilo zasleduje zakonit cilj, sredstvo za dosego tega cilja pa so primerna in potrebna.19 Cilj socialnega varstva je zagotoviti sredstva za preživljanje socialno ogroženim posameznikom, hkrati pa zasledovati tudi interes države, ki je v tem, da zagotovi sredstva samo tistim posameznikom, ki si teh sredstev ne morejo zagotoviti sa- mi. Nadalje je interes države tudi v tem, da socialno ogroženim posameznikom zagotovi toliko sredstev, kolikor je nujno potrebno za zagotavljanje njihovega pre- živetja in dostojanstva. Iz tega je razvidno, da je nedvomno v interesu države, da socialne pravice prizna tudi istospolnim partnerjem. Zanikanje socialnih pravic povzroča socialno stisko vseh posameznikov, ne glede na njihovo spolno usmerjenost, hkrati pa bremeni tudi državo, saj bi imeli v primeru, da bi bile te pravice priznane, partnerji oziro- ma njihove družine več možnosti za celovito skrb drug za drugega, država pa bi bila s tem razbremenjena. To je očitno v primerih, ko bi partner lahko koristil pla- čan bolniškem dopustu za nego svojega bolnega partnerja, medtem ko bi bila v nasprotnem primeru, če bolni partner ne bi imel nikogar, ki bi ga negoval, nujna bolnišnična oskrba. Ilustrativen je tudi primer vdovske pokojnine: ustrezneje je, da preživeli partner, ki ostane brez sredstev za preživljanje, sredstva črpa iz vdovske 19 Glej opredelitev koncepta posredne diskriminacije v 4. členu Zakona o uresničevanja načela enake- ga obravnavanja – uradno prečiščeno besedilo (ZUNEO-UPB1), Uradni list RS, št. 93/2007. Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti 308 Članki / Articles pokojnine, saj so bili zanjo dejansko plačani prispevki, kot pa iz socialne pomo- či, za katero prispevki niso bili plačani in katere utemeljenost je treba nepresta- no ugotavljati (še zlasti je vdovska pokojnina mnogo višja od socialne pomoči). Neenake obravnave pri socialnih pravicah torej ni mogoče upravičiti z zakonitim ciljem, saj zakonit cilj govori v prid nasprotnega. 5. SKLEP: PRAVO KOT INSTRUMENT (DE)STIGMATIZACIJE V začetkih pravnega priznavanja istospolnih partnerstev je bila opazna razlika med nepriznanimi pravicami in priznanimi pravicami ta, da so bile sprva priznane samo tiste pravice, ki so se nanašale na razmerja med partnerjema in ki niso bile odvisne od države, niso pa bile priznane pravice, v katerih bi morala sodelovati in jih uresničevati tudi država sama. V mnogih državah so bili začetki priznavanja istospolnih partnerskih zvez podobni, kot denimo v Belgiji,20 ki pa je danes ena tistih držav, ki istospolnim parom priznavajo popolnoma enake pravice kot hetero- spolnim. Tudi v Sloveniji zakonodajalec na razmejitvi med terjatvami do zasebnika in terjatvami do države ni več dosleden. Pri ugotavljanju izpolnjevanja pogojev za socialno pomoč in otroški dodatek, ki ju izplačuje država, so registrirani istospol- ni partnerji že izenačeni z zakonci, kar kaže na trend, da ta razmejitev iz pravne ureditve počasi izginja. Temu botruje vedno večja družbena ozaveščenost, da istospolni partnerji niso izbrali svoje spolne usmerjenosti, temveč je to osebna okoliščina, ki je prirojena ter tako zelo povezana z osebnostjo posameznika, da od njega ni mogoče pri- čakovati, da jo bo spremenil. Koga izberejo za partnerja, seveda je odvisno od izbire istospolno usmerjenih oseb, ni pa od njihove izbire odvisen spol partnerja. Nezmožnost spreminjati lastno spolno usmerjenost bi morala biti osnovno spo- znanje in vodilo zakonodajalca pri priznavanju enakih pravic. Videti pa je, kot da je zakonodajalec pri sprejemanju ZRIPS izhajal iz dejstva, da je spol partnerja stvar izbire, v smislu, da če sta se partnerja že »odločila«, da želita živeti drug z drugim in svojo zvezo tudi registrirati, potem naj se jima pripišejo medsebojne pravice in obveznosti, s katerimi pa država nima nič. Pri pravicah, kjer nastopi država s svojo socialnovarstveno vlogo, ki jo je kot socialna država prevzela z ustavno za- vezo, pa je izhodišče drugačno. Da bi zakonodajalec priznal tudi vse preostale še 20 Glej npr. razvoj ureditve v Belgiji, ki je podrobno popisan v P. Borghs in B. Eeckhout, str. 5. 309 Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti Članki / Articles nepriznane socialne pravice, pri zagotavljanju katerih ima država ključno vlogo, mora priznati in v celoti sprejeti nemoč posameznika v razmerju do svoje spolne usmerjenosti. Da do tega še ni prišlo, pričajo tudi parlamentarne razprave, kjer se v okviru nasprotovanja urejanju enakih pravic istospolnim partnerjem še vedno uporablja argument »naravnosti« in »naravnih zakonov«,21 pri čemer je videti, da je še vedno močno prisotna percepcija homoseksualnosti kot nečesa »nenarav- nega«. To kaže na potrebo po osveščanju in izobraževanju na področju izvorov istospolne usmerjenosti ter delovanja stereotipov in predsodkov. V ozadju celotne razprave je moč zaznati tudi dejstvo, da zakonodajalec še ve- dno priznava samo določene družinske skupnosti – poleg nuklearne družine še enostarševsko družino – nove, zlasti istospolne družinske skupnosti pa zavrača, kar se kaže prav na nepriznavanju pravic. Še več, pravzaprav jih tudi kaznuje, kar je razvidno predvsem iz priznavanja zgolj dolžnosti. Ignoriranje novih družinskih skupnosti pa zagotovo ni in sme biti v interesu države,22 saj je družina struktura, kjer se primarno uresničujejo vse posameznikove potrebe za življenje in razvoj, država pa vstopi šele, ko družina ne opravlja ali ne more opravljati katere od svojih funkcij na področju zadovoljevanja temeljnih človekovih potreb in interesov. Številni avtorji menijo, da vzroki za odrekanje enakih pravic tičijo v čustvih, kot so gnus in strah pred homoseksualnostjo.23 Vendar tovrstni iracionalni in subjektiv- ni razlogi, ki izhajajo iz predsodkov, brez vsakršne razumne utemeljitve nikakor ne morejo prestati testa za upravičevanje neenakega obravnavanja. Nasprotno, naloga prava kot instrumenta racionalnega, nepristranskega in demokratičnega urejanja odnosov v skupnosti je delovati v smeri destigmatizacije in k stigmatiza- ciji preko neutemeljenega odrekanja enakih pravic nikakor ne sme prispevati tudi samo.24 Vrhovno sodišče v Vermontu (ZDA) je že leta 1999 v primeru Baker med drugim zapisalo, da istospolnim parom na osnovi njihove spolne usmerjenosti ni več mogoče odrekati polnih in enakih pravic, ugodnosti in obveznosti, določe- nih v zakonu.25 Zato je ščititi vsakega posameznika in posameznico, ki svobodno 21 Glej npr. izjavo F. Cukjatija na 14. redni seji Državnega zbora, 2. marec 2010. 22 O interesu države glej D. Carrasquillo Hedges, str. 906. 23 Prim. S. Kmet, str. 205. 24 Prav tam. 25 Zadeva pred sodiščem se je sicer nanašala na enostransko posvojitev, to je posvojitev otroka s strani istospolnega partnerja otrokovega biološkega starša, in ne na priznanje enakih pravic v sistemu socialne varnosti. Sodišče, ki je presojalo o vprašanju, ali je enostranska posvojitev s strani istospolnega partnerja v skladu z namenom zakona, je ob presojanju tega vprašanja upoštevalo celotno situacijo pravne obravnave družin istospolnih partnerjev, ob čemer je podalo Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti 310 Članki / Articles oblikuje svoje partnerstvo na temelju medsebojne čustvene, socialne, ekonom- ske in življenjske povezanosti, prek zagotavljanja enakega dostopa do pravic iz sistema socialne varnosti absolutna obveznost države, saj le na ta način varuje vse posameznike, ki živijo na njenem ozemlju. LITERATURA: Borghs P. in Eeckhout V., LGB Rights in Belgium, 1999-2007: A Historical Survey of a Velvet Revolution, International Journal of Law, Policy and the Family 2010, l. 24, št. 1, str. 1-28. Bubnov Škoberne A. in Strban G., Pravo socialne varnosti, GV Založba, Ljubljana 2010. Carrasquillo Hedges D., The Forgotten Children: Same-Sex Partners, Their Children and Unequal Treatment, Boston College Law Review, 2000, l. 41, 4. izdaja, št. 4, str. 883-912. Cukjati F., poslanec, 14. redna seja Državnega zbora, 2. marec 2010. ESČP, Schalk in Kopf proti Avstriji, tožba št. 30141/04, sodba z dne 24. 6. 2010. http://www.iskreni.net/21-iskreninet/novice-iskreninet/1205-iskreni-o-druzinskem-zakoniku. html. Kmet S., Družine istospolnih partnerjev – emocionalna (re)konstrukcija (ne)lagodja, Pravnik, 2010, l. 65, št. 3-4, str. 195-213. Krause H. D., Marriage for the New Millenium: heterosexual, same sex – or not at all?, Deutsches and Europäisches FamilienRecht, 2000, št. 2, str. 208-221. Mickman R., Discrimination against Same-Sex Partners in Tax Law, International Journal of Law, Policy and the Family, 1999, št. 13, str. 33-51. Novak B., Pravna ureditev istospolne partnerske skupnosti – nova slovenska pravna ureditev, Pravnik, 2007, l. 62, št. 6-8, str. 313-341. Odločba ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-425/06 z dne 2. 7. 2009, Uradni list RS, št. 55/2009 in OdlUS XVIII, 29. Osterlund K., Love, Freedom and Governance: Same-Sex Marriage in Canada, Social & Legal Studies, 2009, št. 18, str. 93-109. Polikoff N. D., We Will Get What We Ask for: Why Legalizing Gay and Lesbian Marriage Will Not »Dismantle the Legal Structure of Gender in Every Marriage«, Virginia Law Review, 1993, l. 79, št. 7, str. 1535-1550. Pričevanje M. K. z dne 30. marec 2012. Strban G., Nova ureditev denarnih socialnih pomoči, Delavci in delodajalci, 2011, l. 11, št. 2-3, str. 241-264. tudi ugotovitev na temo enakega obravnave istospolnih partnerjev v sistemu socialne varnosti. Gre za prvi primer, ko je vrhovno sodišče v eni od ameriških zveznih držav istospolnim partnerjem priznalo pravico do enostranske posvojitve, čeprav je zakon to izrecno omogočal samo poročenim heteroseksualnim parom. Glej D. Carrasquillo Hedges, str. 890. 311 Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti Članki / Articles Strban G., Pravni vidiki nove ureditve sistema socialnega varstva, Pravnik 2011, l. 66, št. 3-4, str. 171-195. Weber N., Pravice istospolnih partnerjev v razmerju do otrok, Pravnik 2010, l. 65, št. 7-8, str. 495-524. Zakon o registraciji istospolnih partnerskih skupnosti (ZRIPS), Uradni list RS, št. 65/2005. Zakon o socialnem varstvu (ZSV-UPB1), Uradni list RS, št. 36/2004. Zakon o socialno varstvenih prejemkih (ZSVarPre, Uradni list RS, št. 61/2010 Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (ZSDP-UPB2), Uradni list RS, št. 110/2006 in 10/2008). Zakon o uresničevanja načela enakega obravnavanja – uradno prečiščeno besedilo (ZUNEO-UPB1), Uradni list RS, št. 93/2007. Zakon o usklajevanju transferjev posameznikom in gospodinjstvom v Republiki Sloveniji (ZUTPG), Uradni list RS, št. 114/2006. Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS), Uradni list RS, št. 62/2010. Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti 312 Članki / Articles NO RIGHTS, ONLY DUTIES: DISCRIMINATION OF SAME-SEX COUPLES IN THE SOCIAL SECURITY SYSTEM Neža Kogovšek Šalamon* SUMMARY In spite of recent legislative changes in the field of social security law in Slovenia, due to rejection of the Family Code at the referendum, same-sex partners re- main subject to unequal treatment in their access to social rights deriving from social security-related insurance schemes. While the rules governing social as- sistance and child payments changed with the adoption of the 2010 Financial Social Assistance Act and 2010 Exercise of Rights to Public Funds Act, with an aim to reduce discrimination on the grounds of sexual orientation, the provisions in the field of social security insurance schemes lag behind, maintaining discrimi- natory situation. This situation lacks legitimacy even more as registered same-sex partners are treated equally to spouses only in relation to mutual duties but not in relation to the rights they should be entitled to. The principle of equal treatment requires the recognition of both, rights and duties. Recognizing only duties is unbearable from the point of view of law, if rights are also not recognized, in particular if they derive from the very same reasons due to which same-sex partnerships are le- gally recognized in the first place. If sexual orientation is the only reason for denial of rights, this constitutes unlawful discrimination. Specifically, this constitutes indirect discrimination of same-sex couples on the basis of their sex and sexual orientation. Indirect discrimination is unlawful as it does not pursue a legitimate goal. It is without a doubt in the inter- est of the state to recognize social rights to same-sex couples. Denial of social rights causes insecurities of individuals and at the same time burdens the state. * Neža Kogovšek Šalamon, PhD, Researcher at the Peace Institute – Institute for Contemporary Social and Political Studies, Slovenia. neza.kogovsek@mirovni-institut.si 313 Neža Kogovšek Šalamon: Ne pravice, le dolžnosti: Diskriminacija istospolnih parov v sistemu socialne varnosti Članki / Articles The lack of equal social rights therefore cannot be justified with a legitimate aim, as the legitimate aim supports the opposite. In the beginnings of legal recognition of same-sex couples in Slovenia with the adoption of the 2005 Registration of Same-Sex Partnerships Act there was a notable difference among recognized and unrecognized rights in as much as the only rights that were recognized were those that derived from the relation- ship between the partners (e.g. inheritance rights), while the rights that could be claimed from the state (not from the partner) were not (e.g. the right to survivor's pension). Differences between the two sets of rights are, however, getting in- creasingly blurred and are slowly disappearing. This is due to raised awareness that sexual orientation is not chosen by an individual, but is a personal circum- stance that is congenital and inherent to a person to the extent that it cannot be expected from him or her to change it. The role for the law, as an instrument of rational, impartial and democratic way of governing relations in the society, is to destigmatize sexual orientation. It should by no means contribute to stigmatiza- tion by denying equal rights. 314 315 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII SE BOMO IZ FINANČNE KRIZE RES IZVLEKLI S KRČENJEM JAVNEGA SEKTORJA ? Jože Mencinger* UDK: 336.1:351:35.078.7 Povzetek: Ne. Javni dolgovi niso vzrok ampak posledica finančne krize, z njihovim povečanjem so države reševale banke in preprečile gospo- darsko katastrofo. S hitrim zmanjševanjem javnih odhodkov in krčenjem javnega sektorja se bo kriza le poglobila. »Zlato pravilo«, ki vsiljuje »pra- vo« fiskalno politiko v različna gospodarska stanja, krepi asimetrične udare denarne politike in odpravlja že doslej omejeno fiskalno samo- stojnost članic EU. Ključne besede: finančna kriza, proračunski primanjkljaj, javni dolg, EU, fiskalna politika CAN WE OVERCOME FINANCIAL CRISIS BY SHRINKING PUBLIC SECTOR ? Abstract: No. Public debts are not the cause, they are the consequence of financial crisis; their enhancement enabled the governments to rescue banks and to prevent economic, social and political cataclysm. Thus, with rapid decrease of public expenditures and shrinking of the public sector the crisis will only deepen. The “golden rule“ which imposes »proper« fis- cal policy to different economic environments, strengthens asymmetric shocks of monetary policy, and discards already limited fiscal autonomy of the EU member states. Key words: financial crisis, budget deficit, public debt, EU, fiscal policy * Jože Mencinger, doktor pravnih znanosti, profesor na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. joze.mencinger@pf.uni-lj.si Jože Mencinger, PhD, Professor at the Faculty of Low, University of Ljubljana, Slovenia. Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? 316 Članki / Articles 1. KAKO JE EU PRIŠLA, KJER JE? Svet in Evropa sta v zdajšnjo krizo krenili pred vsaj tremi desetletji, ko se je začela spreminjati delitev BDP med delom in kapitalom v korist kapitala, ko so premajh- no povpraševanje vse bolj nadomeščali z različnimi oblikami kreditiranja, da bi lahko prodali dobrine, katerih proizvodnja pa se je selila na »kitajsko«, torej tja, kjer je »delovna sila« še cenejša. Vse to sta omogočala »finančno poglabljanje« in globalizacija, ki je bila tudi globalizacija ameriškega tipa »share holder value« kapitalizma. Brez novih »finančnih produktov« in globalizacije bi ameriška nepre- mičninska kriza ostala lokalna, z njima pa se je razširila po svetu, kjer pa so isto- časno nastajali podobni domači baloni.1 Evropska komisija zdajšnjo gospodarsko krizo obravnava, kot da bi šlo za nepred- vidljiv dogodek, na primer za potres, podoben tistemu na Haitiju ali v Čilu; pri tem pa naj bi bila škoda, ki jo je kriza povzročila, zaradi njenih strategij čilska in ne ha- itijska. Predstavniki Evropske komisije so krizo še potem, ko se je že razplamtela, kot vrači odganjali s ponavljanjem nesmiselnih krilatic iz lizbonskih strategij. Toda za nastajanje krize je bila Komisija vsaj sokriva, saj gospodarskega razvoja, ki je peljal v krizo, ni preprečevala.2 Prav narobe. Takšen razvoj je s svojo obsedeno- 1 Donedavni temelj gospodarskega napredka globalizacijo Komisija v novi strategiji Evropa 2020 uvršča kar med dolgoročne težave EU, skupaj s pritiski na naravne vire in staranjem prebivalstva. Vsaj tu ima prav. Z Evropo 2020 Evropska komisija »nadgrajuje« dve lizbonski strategiji; originalno iz leta 2000 in »prenovljeno« »Partnerstvo za rast in delovna mesta - nov začetek lizbonske strate- gije« iz leta 2005. Prva naj bi do letos iz EU ustvarila družbo znanja in najbolj učinkovito svetovno gospodarstvo, druga naj bi zagotovila gospodarsko rast in zaposlenost. Prva se je končala z odda- ljevanjem od proglašenih ciljev, ki ga sredi razdobja trajanja strategije ni bilo mogoče spregledati, druga, ki naj bi »prenovila« prvo, pa s svetovno gospodarsko krizo. Seveda nista povzročili krize, a obe sta podpirali in širili ideologijo, ki je ustvarjala gospodarska in socialna neravnotežja; ta pa so se morala slej ko prej končati, kot so se. Obe sta izhajali iz ekonomike ponudbe, njun »znan- stveni« temelj je bila produkcijska funkcija; gospodarsko rast naj bi zagotavljali skupna faktorska produktivnost, večja prožnost trga dela in »poglabljanje« trga kapitala. Povečevanje »prožnosti« na trgu dela je vodilo v zaostajanje in celo realno zniževanje plač ter v vse večjo brezposelnost in socialno neenakost, »poglabljanje« trga kapitala pa v hazarderstvo in ustvarjanje virtualnega bogastva. Osnovna napaka obeh strategij je bilo popolno zanemarjanje agregatnega povpraše- vanja (Mencinger, 2005). Možnosti, da EU tudi od drugih zahteva »pravičnejšo« trgovino oziroma konkurenco z upoštevanjem vsaj minimalnih socialnih norm in pravic delavcev v konkurenčnih državah pa je EU zaradi pohlepa njenih multinacionalk in svoje kratkovidnosti zamudila. 2 V uvodnem delu strategije Komisija ugotavlja, da je gospodarska kriza izničila nedavni »napredek«; ob 4 odstotnem zmanjšanju BDP, je industrijska proizvodnja EU nazadovala na raven devetdesetih, brezposelnost se je dvignila na 23 milijonov ali na 10 odstotkov aktivnega prebivalstva. Težave, v katere je Unija zašla, so večje, kot so bile pred krizo. Reševanje iz krize je povprečni javnofinančni primanjkljaj dvignilo na 7 in javni dolg na 80 odstotkov BDP; v dveh letih je bilo izničenih dvajset 317 Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? Članki / Articles stjo z liberalizacijo, deregulacijo in privatizacijo celo podpirala, čeprav je te vse skupaj močno zbirokratizirala. Sprejela je nauke o popolni prilagodljivosti trgov in primerjalnih prednostih; v svetovni delitvi dela naj bi EU postala družba znanja, večja prilagodljivost trga dela, privatizacija javnih storitev in “zdrava” gospodarska politika, katere srž je zmanjšanje deleža javnega sektorja, pa naj bi jo usposobi- le konkurirati socialno mnogo bolj brezobzirnim družbam. Spregledala je, da je znanje še bolj mobilno kot kapital, da vseh zaposlitev, ki jih izgublja z opuščanjem proizvodnih dejavnosti, ni mogoče nadomestiti z zaposlitvami v storitvah, in da se dejavnosti z visoko dodano vrednostjo s selitvijo v države z nizkimi plačami spre- menijo v dejavnosti z nizko dodano vrednostjo. Pa tudi, da zniževanje cene dela z zniževanjem plač in socialne varnosti, ki bi zadoščalo za konkuriranje socialno mnogo bolj brezobzirnim družbam, implicira postopno opuščanje socialno tržne- ga gospodarstva, na katerega se nenehno sklicuje. V dokumentu »Delovni dokument služb komisije – Ocena lizbonske strategi- je« Komisija sicer priznava (kar je bilo očitno že ob njenem sprejetju), da je prvotna strategija, po kateri naj bi EU do leta 2010 postala najbolj dinamično in konku- renčno na znanju temelječe gospodarstvo na svetu, sčasoma prerasla v pretirano zapleteno strukturo s številnimi cilji in ukrepi ter nejasno razmejitvijo obveznosti in nalog. To naj bi zahtevalo »prenovo« v letu 2005; ta pa naj bi po mnenju Komisije imela »pomemben učinek na rast in delovna mesta, ki pa ga ni preprosto oceniti, saj naj bi bil odvisen od gospodarskega cikla in zunanjih vplivov pa tudi javnih politik«. Najbrž je pozitivne učinke strategije težko oceniti tudi zato, ker jih ni bilo. Po mnenju Komisije je »lizbonska strategija pripomogla k oblikovanju širokega soglasja glede reform, ki jih potrebuje EU…«, »državljanom in podjetjem v EU prinesla konkretne koristi…«, »strukturne reforme pa so povečale odpornost EU in nam pomagale prebroditi krizo«. Soglasja politikov o reformah vsaj po njihovem nenehnem sklicevanju na lizbonske strategije sodeč, ne gre zanikati; vprašljivi so njihovi učinki. Kakšne so bile koristi od strategije in kako je strategija pomagala prebroditi krizo, ni mogoče ugotoviti. Nedvomno je vsaj, da se je Evropa kljub strategiji, če že ne zaradi nje, znašla v krizi. Pa ne le, ker strategija »ni ponudila dovolj orodij, da bi že na začetku lahko odpravili nekatere vzroke krize«, ker je bilo »kljub pomembnim dosežkom izvajanje reform na splošno počasno in neenakomerno«, ali ker »ni bil dovolj upoštevan pomen soodvisnosti v tesno let fiskalne konsolidacije. Temu naj bi bile krive strukturne pomanjkljivosti, nizke ravni naložb v raziskave, nedinamično poslovno okolje, staranje prebivalstva, ter nižja stopnja zaposlenosti in manj delovnih naporov kot v ZDA in na Japonskem. Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? 318 Članki / Articles povezanem gospodarstvu zlasti v evro-območju«. Proti kriznih orodij strategija, ki je temeljila na ekonomiki ponudbe, nekritičnem seljenju proizvodnih aktivnosti v dežele z nizko ceno delovne sile, posledičnem zmanjševanju pravic delavcev doma in »poglabljanju« trga kapitala, sploh ni mogla ponuditi. Proti krizna orodja so namreč sestavina povsem spregledane ekonomike povpraševanja. Zdaj EU dela drugo, še večjo napako; probleme, ki jih je soustvarila s svojo usme- ritvijo, poskuša »rešiti« s politiko povpraševanja, ki bo krizo zaostrila. Krčenje javnega dolga oziroma javnega sektorja bo še dodatno zmanjšalo agregatno povpraševanje, to pa proizvodnjo in tudi prihodke javnega sektorja. Pri tem pa je jasno, da je morda le v Grčiji za velik javni dolg mogoče okriviti nebrzdano rast javnih izdatkov, ki so jo voljno financirale tuje banke, v vseh drugih članicah EU pa je hitra rast javnega dolga posledica reševanja privatnega sektorja, predvsem finančnega, ki se mu države niso mogle izogniti, saj bi sicer prišlo do finančnega zloma ter političnih in socialnih kriz. Fiskalno stanje EU27 v kriznem razdobju 2007 2008 2009 2010 BDP milijarde € 12397 12465 11750 12246 Proračunski saldo mrd. € - 110 - 302 - 810 - 805 (% BDP) - 0.9 - 2.4 - 6.9 - 6.6 Odhodki (%BDP) 45.6 47.1 51.0 50.6 Prihodki (%BDP) 44.7 44.7 44.1 44.1 Javni dolg milijarde € 7315 7791 8779 9816 (% BDP) 59.0 62.5 74.7 80.2 Poglejmo zadnje desetletje. Med 2001 in 2007 se je javni dolg v EU27 počasi zmanjševal, v šestih letih z 61 na 59 odstotkov, predvsem zaradi rasti BDP, to je imenovalca. Med 2007 in 2010 se je z 59 odstotkov BDP (ko je vsaj v povpre- čju še dosegal kriterije Pakta stabilnosti iz leta 1997) skokovito povečal nad več kot 80 odstotkov. Kar 14 članic EU je imelo javni dolg večji od referenčnih 60 odstotkov, med njimi je bilo kar 11 članic evro območja. Ne le zaradi primarnega primanjkljaja, ki je naravna posledica upada javnofinančnih prihodkov, ampak tudi zaradi zmanjšanja imenovalca v izračunu deleža javnega dolga, to je zmanjšanja bruto domačega produkta. 319 Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? Članki / Articles Razlike med velikostjo proračunskega primanjkljaja in javnega dolga članic EU so velike; proračunski saldo v letu 2010 sega od presežka v Estoniji in na Švedskem do 31.3 odstotnega primanjkljaj na Irskem, javni dolg pa od 3.7 (2007) oziroma 6.7 (2010) odstotkov BDP v Estoniji do 107.4 oziroma 144.9 odstotkov v Grčiji. Še bolj se razlikujejo zgodbe o nastajanju javnega dolga: tako je javni dolg v usta- novnih članicah Belgiji in Italiji že ob nastanka evro območja presegel 100 od- stotkov BDP, a vse do krize očitno ni povzročal preglavic; »zgledna« Irska je do krize imela malone izravnan proračun in javni dolg v višini 25 odstotkov; le v Grčiji je za velik javni dolg mogoče obdolžiti avtonomno rast javnega sektorja. Tudi po- večanja dolga v štirih kriznih letih so bila zelo različna; največje je bilo na Irskem, kjer se je javni dolg zaradi prevzema obveznosti bank dvignil s 24.8 odstotka v letu 2007 na 92.5 odstotka v letu 2010. Pretežni del povečanja javnega dolga v članicah EU je povzročilo reševanje bank, manjši del pa razlike med tekočimi javnofinančnimi prihodki in odhodki. Že velike razlike med članicami tako glede velikosti kot tudi vzrokov za nastanek dolga, na primer v Grčiji in na Irskem, postavljajo pod vprašaj smiselnost določa- nja fiskalnih pravil v obliki strukturnega primanjkljaja ali javnega dolga. Zahtevi, da morajo države, ki imajo javni dolg večji od referenčnih 60 odstotkov BDP, tega zmanjševati za dvajsetino letno in da je dovoljeni strukturni primanjkljaj držav, ki imajo dolg »precej« manjši od referenčnih 60 odstotkov, 1 odstoten namesto 0.5 odstoten, sta precej irelevantni pri velikostih javnega dolga držav članic EU ali EMU. Naj Estonija strukturni primanjkljaj v svoji ustavi omeji tako, da bo njen vzdržni javni dolg recimo 10, v Grčiji 180, na Irskem 100, v Sloveniji 50 odstotkov? Dejansko breme javnega dolga posamezne države ni odvisno le od njegove višine oziroma deleža v BDP, ampak predvsem od značilnosti dolga. Praktično je naj- brž najpomembnejše, ali gre za zadolžitev doma ali v tujini (več kot 50 odstotkov dolga članic EU je dolg do ne-rezidentov), pomembni so še uporabljeni finančni instrumenti (delež obveznic je od 52 do 94 odstotkov), valuta (večina dolgov je v evrih), zapadlost, možnosti refinanciranja, stroški dolga oziroma obrestna mera, pa tudi zadolženost nejavnega sektorja: bank, finančnih in nefinančnih družb ter prebivalstva posamezne članice tako doma kot v tujini. Na kratko; nominalna ve- likost javnega dolga ne odraža dejanskega bremena dolga.3 3 Japonska ima javni dolg, ki dosega 200 odstotkov BDP, a to ne ogroža japonskega gospodarstva in še manj svetovno. Razlog je enostaven; tako dolžniki kot upniki so na Japonskem; ob nizki obrestni meri in stagnaciji je rezultat tako velike zadolžitve le majhna prerazdelitev BDP znotraj Japonske. Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? 320 Članki / Articles Slika 1: Proračunski primanjkljaji članic EU v 2007 in 2010 Vir podatkov: Eurostat Slika 2: Javni dolg članic EU v 2007 in 2010 Vir podatkov: Eurostat 1 321 Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? Članki / Articles Kako nastaja javni dolg, oziroma, kako se spreminja, kaže naslednja enostavna enačba: dDt = Dt-1* (i – r) + PRt – (p + r)/v ki pravi, da je sprememba deleža javnega dolga dDt (v BDP) v letu t določena z njegovim deležem v predhodnem letu Dt-1 pomnoženim z razliko med obrestno mero i in gospodarsko rastjo r, ter deležem primarnega primanjkljaja PRt, (razliko med javnimi prihodki in odhodki brez obresti). Dolg je teoretično mogoče zmanj- šati še s pomočjo denarne politike (tiskanja denarja) to je z inflacijskim davkom in zaslužkom države zaradi monopola tiskanja denarja (p + r)/v, kjer so p stopnja inflacije, r gospodarska rast in v hitrost kroženja primarnega denarja. Če za zdaj pozabimo na verjetno bodoče reševanje zadolženosti s pomočjo de- narne politike oziroma inflacije, na kar morda opozarja zdajšnje »topčidersko« ravnanje ECB, in ostanemo pri zdaj relevantni fiskalni konsolidaciji javnega dolga, ostaja le prvi del enačbe. Po njej je rast javnega dolga mogoče zaustaviti s pri- marnim presežkom, s katerim je potrebno nevtralizirati učinke obrestne mere in gospodarske rasti. Pri zdajšnjem javnem dolgu v EU27 v višini 80 odstotkov BDP, ob predvideni letošnji stagnaciji BDP in 4 odstotni obrestni meri (kolikor znaša pov- prečna obrestna mera na obstoječi dolg članic EU), bi za preprečitev povečanja javnega dolga potrebovali primarni presežek v višini 3.2 odstotka BDP, kar pa je daleč tudi od dejanskih vrednosti v »normalnih« časih pred gospodarsko krizo. Slika 3: Primanjkljaj in gospodarska rast Vir podatkov: Eurostat Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? 322 Članki / Articles Primarni primanjkljaj je bolj ali manj določen z gospodarsko rastjo; v stagnaciji se javnofinančni prihodki skrčijo, takšnemu skrčenju pa se javnofinančni odhodki ne morejo prilagoditi oziroma se jim prilagodijo z zamudo; javnofinančni primanjkljaj je torej povsem normalna sestavina gospodarske krize. Povezanost med gospodar- sko rastjo in primanjkljajem kaže Slika 3 z gospodarsko rastjo na vodoravni in jav- nofinančnim primanjkljajem na navpični osi. Na levi strani je povezanost med rastjo in primanjkljajem v razdobju 1996-2010 za EU27, na desni pa za Slovenijo. Krčenje gospodarske rasti na velikost dolga vpliva na dva načina; z zmanjševa- njem imenovalca, ki samodejno poveča delež dolga v BDP, in z zmanjševanjem javnofinančnih prihodkov, kar onemogoča ustvarjanje primarnega proračunskega presežka, s katerim bi nevtralizirali povečanje dolga, ki izhaja iz obrestne mere in gospodarske rasti. Povedano drugače; brez zagotovitve gospodarske rasti bo delež javnega dolga naraščal ne glede na »zlato pravilo«; poskusi preprečiti nje- govo povečanje tako, da bi primarni presežek ustvarili z zmanjševanjem javnih izdatkov, bodo delež javnega dolga v BDP samodejno povečevali. Prav zaradi velikega povečanja javnega dolga med 2007 in 2009, se kljub sicer rahli oživitvi gospodarstva primanjkljaj v 2010 ni vrnil na raven približno 3 odstotkov BDP, kakr- šen bi moral biti ob veljavnosti povezave med rastjo in primanjkljajem. Kratkoročna povezanost med gospodarsko aktivnostjo in javnofinančnimi prihodki v Sloveniji pa je prikazana na Sliki 4. Slika 4: Dinamika javnofinančnih prihodkov in BDP v Sloveniji 2006/I-2011/IV Vir podatkov: Eurostat, MF 323 Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? Članki / Articles Javni dolg in primanjkljaj sta celo v najbolj zadolženih evropskih državah obrobna problema v primerjavi z recesijo ter socialnimi in političnimi pretresi, ki jih bodo prinesli poskusi uveljavitve fiskalnega pakta; nesimetričnim udarom denarne po- litike se bodo z njim pridružili še nesimetrični udari fiskalne. Finančna strogost, ukrojena po meri ene države in vsiljena drugim, je v času, ko vsi potrebujejo po- večanje povpraševanja, nerazumno početje. Zdajšnje krize niso povzročili javno- finančni primanjkljaji in dolgovi držav, s proračunskimi primanjkljaji in večanjem javnih dolgov so države le preprečile gospodarsko in socialno katastrofo, do ka- tere bi prišlo, če ne bi posegle v delovanje povsem določljive »nevidne roke« na finančnih trgih. S temi posegi so postale razpoznavni dolžniki, ki jim zdaj ravnanja diktirajo »nerazpoznavni?« upniki – finančni trgi. Slovenija se s 5.8 odstotnim primanjkljajem, ki je nižji od povprečja v EU in evro območju, uvršča na deseto mesto, z javnim dolgom 23.1 (2007) in 38.8 odstotkov BDP (2010) pa med manj zadolžene članice EU, med članicami evro območja je celo na drugem mestu, za Luksemburgom. Tudi za Slovenijo velja, da je povečanje javnega dolga rezultat zmanjšanja gospodarske aktivnosti in s tem javnofinančnih prihodkov, povečanje javnega dolga do tujine pa je tudi v Sloveniji povzročilo reševanje zadolženosti »privatnega« sektorja; javni dolg do tujine se je v treh letih povečal za 9 milijard evrov, zasebni pa se je zmanjšal za 6.7 milijard evrov. 2. POGODBA O STABILNOSTI, USKLAJEVANJU IN UPRAVLJANJU V EKONOMSKI IN MONETARNI UNIJI S »Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in mo- netarni uniji« naj bi pogodbenice, članice EU, razen Velike Britanije in Češke, okrepile gospodarski steber ekonomske in monetarne unije, povečale usklajeva- nje svojih ekonomskih politik in s tem uresničevale cilje iz strategije Evropa 2020. Pogodba je pravi biser baročno-birokratskega leporečja. V preambuli podpisniki osemkrat UGOTAVLJAJO, sedemkrat UPOŠTEVAJO, petkrat OPOZARJAJO, po dvakrat SE ZAVEDAJO in POUDARJAJO, po enkrat pa POZDRAVLJAJO, IZRAŽAJO in SE SKLICUJEJO. Srž pogodbe je 3. člen, po katerem je proračunsko stanje sektorja države po- godbenice uravnoteženo ali v presežku; za takšno šteje, če je letni strukturni primanjkljaj (letni strukturni saldo sektorja države je letni ciklično prilagojeni Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? 324 Članki / Articles saldo, zmanjšan za enkratne in začasne ukrepe) na ravni 0.5 odstotka BDP. Če pa je »javni dolg precej nižje od 60 % BDP in tveganje dolgoročne ne-vzdr- žnosti javnih financ majhno«??, lahko strukturni primanjkljaj doseže 1 odsto- tek BDP. Pogodbenice se obvezujejo k hitremu približevanju srednjeročnemu cilju, pri tem pa časovni okvir za članice predlaga Evropska komisija, ki to tudi ocenjuje. Če ugotovi precejšnje?? odklone od srednjeročnega cilja ali prilago- ditvene poti za njegovo dosego, se samodejno sproži popravljalni mehanizem. Ta vključuje obveznost pogodbenice, da v določenem časovnem obdobju izve- de ukrepe za odpravo odklonov. Kadar javni dolg presega referenčno vrednost 60 odstotkov, ga pogodbenica zniža v povprečju za eno dvajsetino na leto. Člen govori še o »izjemnih okoliščinah«; šlo naj bi za neobičajne dogodke, na katere pogodbenica ne more vplivati, a imajo pomembne posledice za njeno finančno stanje. Mednje prišteva tudi obdobja resnega gospodarskega upa- da po določbah spremenjenega Pakta za stabilnost in rast, če začasni odklon pogodbenice srednjeročno ne ogrozi njene fiskalne vzdržnosti. Vse to odpira možnosti politične diskriminacije, obenem pa članice EU postavlja v neenako- praven položaj, na kar kaže že zdajšnje neenako obravnavanje Madžarske na eni in Španije na drugi strani. Po zadnjih vesteh pa celo ena najbolj »zadrtih« pripadnic zdajšnje varčevalna histerije, Nizozemska dvomi v svojo sposobnost slediti pogodbi. Fiskalni pakt naj bi pravzaprav le zagotovil delovanja pravil, ki naj bi kot pravila Pakta stabilnosti iz leta 1997 delovala že doslej, a niso. Uvedel naj bi avtoma- tično sankcioniranje za odstopanja od pravil; tudi sankcije so bile predvidene že doslej. Pri tem ne gre prezreti, da so v evro območje sprejemali članice, ki so že ob vstopu daleč presegale dogovorjene omejitve javnega dolga (Italija in Belgija), da so dovoljene meje proračunskega primanjkljaja v razdobju hitre gospodarske rasti, kakršna je bila ob njihovem sprejemanju, povsem irelevantne in da sta jih v razdobju ohladitve gospodarske rasti kršili državi, ki sta zdaj drugim vsilili fiskalni pakt.4 »Reševanje« iz krize z discipliniranjem, ki zmanjšuje povpraševanje in go- spodarsko aktivnost, pa krizo le še poglablja. 4 Že v Paktu stabilnosti je bila določena 3 odstotna meja proračunskega primanjkljaja, ki jo je bilo dovoljeno kršiti, če je krčenje BDP preseglo 2 odstotka, oziroma jo je bilo potencialno mogoče kršiti, če je bilo krčenje BDP med 0.75 in 2 odstotka. Zagrožene kazni so bile 0.3 odstotka BDP pri primanjkljaju večjem od 4 odstotke BDP, 0.4 odstotke BDP pri primanjkljaju večjem od 5 odstotkov BDP in 0.5 odstotka BDP pri primanjkljaju večjem od 6 odstotkov BDP. 325 Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? Članki / Articles 3. »ZLATO PRAVILO« V SLOVENSKI USTAVI Z »zgodovinskim« soglasjem slovenske politike naj bi ustavo na hitro dopolnili z »zlatim pravilom« o javnem dolgu oziroma proračunskem primanjkljaju. S tem bi uresničili »zgodovinsko« odločitev Sveta Evrope vsebovano v »Pogodbi o stabil- nosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji«. Čeprav se zdi, da bi bilo ustavno dopolnilo lažje uveljaviti z dopolnitvijo 149. člena Ustave, po katerem so »krediti v breme države in poroštvo države za kredite dovoljeni le na podlagi zakona«,5 se je vlada odločila spremeniti oziroma dopolniti 148. člen, ki sicer govori o proračunih in začasnem financiranju, če proračuni niso sprejeti pravočasno. Vlada se pri uvajanju »zlatega pravila« sklicuje na prakso v drugih članicah EU. Ta pa ni enoznačna; »zlato pravilo« oziroma pravila o javnem dolgu naj bi v ustavah imele le štiri države: Španija (od septembra 2011), Nemčija (od avgusta 2009), Madžarska (od januarja 2012) in Poljska (od 1971?). Že marca naj bi ga sprejela Slovaška, zelo verjetno naj bi se za vključitev pravil v ustavo ali ustavne zakone odločilo sedem držav: Romunija, Portugalska, Avstrija, Bolgarija, Italija, Finska in Francija. Šest držav: Ciper, Grčija, Nizozemska, Luksemburg, Estonija in Irska naj bi pravila vnesla v zakone in ne v ustave, v šestih državah: Litvi, Latviji, Belgiji, Danski, Švedski in Malti odločitve še niso sprejeli, Češka za zdaj ne raz- mišlja o vključitvi pravila v svojo zakonodajo ali ustavo, Velika Britanija ga zavrača. Sklicevanje na prakso drugih torej ni preveč trdno. Argument, ki ga vlada navaja v prid uvedbe pravila, naj bi bilo zmanjšanje javne- ga dolga v Švici, ki svoj dolg v obdobju 2005–2010 znižala s 53 odstotkov na 40 odstotkov BDP, kar naj bi bil rezultat spremembe zvezne ustave in zakona o javnih financah, v katerem so zapisali tudi fiskalno pravilo o uravnoteženem pro- računu. Švica je v tem razdobju dejansko imela proračunske presežke med 0.6 in 2.3 odstotka BDP, šlo pa je za razdobje, vsaj za Švico, zgodovinsko visokih stopenj gospodarske rasti, kar bolj ali manj samodejno ustvarja javnofinančne presežke. Prehod iz primanjkljajev v presežke je bil nadaljevanje dolgotrajne- ga zmanjševanja proračunskih primanjkljajev po letu 1993, ko je proračunski primanjkljaj znašal 3.5 odstotka BDP. Podobno šibki so argumenti o obsežni nemški zakonodaji, ki ima več opraviti s problemi fiskalnega federalizma kot pa 5 Že ta določba ekonomsko politično odločanje, ki naj bi ga imela vlada, torej izvršna oblast, prenaša na zakonodajno oblast. Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? 326 Članki / Articles z javnim dolgom; dosedanje fiskalno pravilo, po katerem se nemška država lah- ko zadolži za obseg investicij, pa naj bi javni dolg povečevalo. Morda, ali pa tudi ne? V različnih razdobjih so primanjkljaje in javni dolg zmanjševale tudi države, ki niso imele zlatega pravila. Kakorkoli, zapisi o javnem dolgu in primanjkljajih v ustavah ali zakonih nimajo prav veliko opraviti z dejanskim primanjkljajem in javnim dolgom; primanjkljaj je rezultat dogajanj v gospodarstvu predvsem gospodarske rasti in z njo povezanih nihanj davčnih osnov, ki ob nespremenjenih davčnih stopnjah določajo javnofi- nančne prihodke. Predlagani tekst slovenskega »zlatega pravila« v 148. členu Ustave se glasi: Vsi prejemki in izdatki sektorja države za financiranje javne porabe morajo biti zajeti v njihovih proračunih. Prihodki in odhodki proračunov sektorja države morajo biti brez zadolževanja uravnoteženi ali pa morajo prihodki presegati odhodke. Če v posameznem letu odhodki presežejo prihodke, se primanjkljaj v celoti pokrije s presežki drugih let. Državni zbor lahko z zakonom, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, določi, da se v proračunih sektorja države izkazuje primanj- kljaj, kadar je to potrebno za odpravo večjih posledic naravnih in drugih ne- sreč ali drugih izjemnih okoliščin, ki imajo pomembne finančne posledice za sektor države. Če proračun ni sprejet do prvega dne, ko ga je potrebno začeti izvrševati, se upravičenci, ki se financirajo iz proračuna, začasno financirajo po prejšnjem proračunu. Način izvedbe drugega, tretjega in četrtega odstavka tega člena, ure- ja zakon, ki ga sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev«. V 148. členu so novi 2., 3., 4. in 6. odstavek. Zanemarimo nerodno slovenščino tudi dosedanje Ustave; najbrž bi namesto izraza »sektor države« veljalo uporabiti izraz »širša država«.6 6 Sektor države ali širša država vključuje vse štiri javne blagajne (državno, občinske, ZPIZ in ZZZ) ter neposredne in posredne uporabnike državnega in občinskih proračunov in pravne osebe, ki se več kakor 50-odstotno financirajo iz javnofinančnih sredstev. Mednje sodijo tudi Slovenska odškodninska družba, Kapitalska družba v delu, ki pokriva obveznosti do ZPIZ in D.S.U., družba za svetovanje in upravljanje, d. o. o. 327 Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? Članki / Articles Pojem »uravnotežen« ali bolje »izravnan« proračun uporabljen v drugem odstavku 148. člena je v ekonomski vedi povsem jasen; gre za izenačenje javnih odhodkov z javnimi prihodki v proračunskem razdobju, običajno v enem letu, ki sicer ni nujno koledarsko leto.7 Dopolnilo, da morajo biti prihodki in odhodki proračunov urav- noteženi »brez zadolževanja« je zato povsem odveč; zadolževanje implicira, da proračun ni izravnan. Tretji odstavek 148. člena implicitno dopušča primanjkljaj, ki se ga »v celoti pokrije s presežki drugih let«. Preteklih ali prihodnjih? Zanimiva je določba četrtega odstavka, po kateri »državni zbor lahko z zakonom, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, določi, da se v prora- čunih sektorja države izkazuje primanjkljaj«. Beseda »izkazuje« spominja na prakso sprejemanja proračuna pred nekaj leti, ko je državni zbor s ponovljenim glasovanjem dejanski proračunski primanjkljaj v letu 2007 spremenil v izka- zani proračunski presežek. Karkoli že pomeni izraz »izkazuje«, tako zapisan odstavek 148. člena »zlato pra- vilo« spravlja na raven nedorečenosti 2. člena Ustave, ki pravi, da je Slovenija »pravna in socialna država«. Ne gre spregledati tudi, da se bo »zlato pravilo« uveljavilo šele v letu 2015, kar je sicer precej bližje od uveljavitve »zlatih pravil« v Nemčiji in Španiji, slednja naj bi ga uveljavila šele v letu 2020. Na kratko, pre- dlagana sprememba 148. člena ustave ni ne škodljiva in ne koristna, je odveč. Razen če, in temu je očitno namenjena, naj pokaže pripadnost Slovenije EU in strinjanje z zdajšnjo nemško fiskalno doktrino. Bolj problematična od spremembe 148. člena Ustave je njena obrazložitev. Po njej naj bi bila zadolžitev Slovenije resen problem, kar le deloma drži. Čeprav je v zadnjih letih narasel s 15 na 48 odstotkov BDP, je javni dolg, ki je precej nižji od evropskega povprečja, normalna posledica padca gospodarske aktivnosti in dr- žavnega reševanja »privatnega« sektorja. Mnogo bolj usodna sta nesposobnost medsebojnega poravnavanja obveznosti (»plačilna nedisciplina«) nefinančnih gospodarskih družb, njihova zadolžitev in nesposobnost vračanja kreditov ter za- dolžitev bank v tujini. Rast javnega dolga je bila tudi v Sloveniji deloma posledica padca gospodarske aktivnosti in še bolj reševanja bank iz stiske, v katero so se ob zaostajanju depozitov spravile s kreditno ekspanzijo med 2005 in 2008, ki jo je omogočalo njihovo zadolževanje v tujini. Povečano zadolževanje države v tujini po izbruhu krize je preprečilo kolaps in omogočilo postopno zmanjšanje zadolže- nosti »privatnega » sektorja v tujini. 7 V nekaterih državah, na primer v Indiji, se proračunsko leto ne pokriva s koledarskim. Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? 328 Članki / Articles Gotovo drži, da se »Slovenija kot majhna, v svet odprta država z izvozno usmerjenim gospodarstvom, ne more izogniti svetovnim ekonomskim krizam. Z umnim gospodarjenjem pa se lahko na krize pripravi, ter tako ublaži ne le gospodarska nihanja, ampak predvsem ublaži socialne pritiske. Ne le, da zagotovi socialno pomoč, temveč ohranja zaposlenost tudi v kriznih časih z investicijami javnega sektorja«.Toda prav »ne-umno« gospodarjenje pred krizo je v krizi onemogočilo blažitev gospodarskih nihanj in socialnih pritiskov in ohra- njanje zaposlenosti z investicijami javnega sektorja. Predlog razumno zavrača zapis zgornje meje zadolževanja, čeprav so argumenti proti temu vsaj vprašljivi. Bolj skrbi ekonomska logika obrazložitve »zlatega pra- vila«. Predlagana sprememba 148. člena prav gotovo ne zagotavlja dolgoročne vzdržnosti javnih financ in še manj »poskrbi za aciklične učinke in zagotavlja neodvisen fiskalni nadzor nad proračuni pred njihovim sprejemom«. Nauk, da je izravnan proračun acikličen, je ekonomska veda opustila pred približno osmi- mi desetletji, potem ko je politika ameriškega predsednika Herberta Hooverja,8 ki je bila skladna z njegovim poreklom in siceršnjim človekoljubnim delovanjem, pripeljala do velike gospodarske krize. Za ugotovitev, da je izravnan proračun pro-cikličen, ni treba posebnega ekonomskega znanja; zadošča najbrž nesporna ugotovitev, da se z zaustavljanjem gospodarske aktivnosti zmanjšujejo davčni pri- hodki, z uveljavitvijo izravnanega proračuna pa tudi javni odhodki, kar zmanjšuje povpraševanje in gospodarsko aktivnost. Izravnan proračun je zato pro-cikličen, v dobrih časih povečuje trošenje države in s tem gospodarsko aktivnost, v slabih časih pa trošenje in gospodarsko aktiv- nost krči. Izravnan proračun tudi ne zmanjšuje zadolženosti; kaj se dogaja z njo, je odvisno od obrestne mere in gospodarske rasti; če se gospodarstvo krči, se zadolženost ne glede na izravnan proračun ne zmanjšuje. Če za ustavno dopolnilo lahko trdimo, da ni ne koristno ne škodljivo, ampak odveč, pa je najbrž drugače z zakonom, ki bo določal način izvedbe spremenjenega 148. 8 Herbert Hoover je (1874-1964) bil sin kovača; starši so se v ZDA priselili iz nemškega dela Švice, s starejšim bratom in mlajšo sestro je že pri devetih letih ostal sirota. Ker je med prvo svetovno vojno in po njej skrbel za proizvodnjo in distribucijo hrane v ZDA in v Evropi je zaslovel kot člo- vekoljub. Kot minister za trgovino (1921-1928) je prepričal velika podjetja, da so standardizirala proizvodnjo. Leta 1928 je bil kot republikanec izvoljen za predsednika ZDA; leta 1929 pa mu ni uspelo preprečiti borznega zloma in velike depresije; na volitvah 1932, ga je zato porazil Franklin D. Roosevelt, ki je v New Dealu uporabil ekonomsko teorijo J. M. Keynesa. HH je po izgubljenih volitvah še naprej usklajeval evropski prehrambeni program, po drugi svetovni vojni pa je bil predsednik izvršne komisije za sanacijo povojne Evrope. 329 Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? Članki / Articles člena ustave in ki ga je treba sprejeti v enem letu od uveljavitve ustavnega zakona in ga uporabiti v proračunu za leto 2015. Zdajšnji predlogi vlade za spremembe na področju davčne politike (dohodninski razredi, postopno zmanjševanju davčnih stopenj davka na dobiček, povečanje investicijskih olajšav, uvedba socialne kapi- ce) in krčenja porabe, pa kažejo smer, v katero naj bi peljale spremembe. Pri tem se kot relevantna pokaže določba tretjega odstavka 148. člena, po katerem se proračunski primanjkljaj v celoti odpravi s presežki drugih let, kar praktično najbrž pomeni s presežki prihodnjih let. Te je mogoče ustvariti s še večjim krčenjem javne porabe in s tem BDP ali pa z dvigom davkov. Slednje pa ni le v nasprotju z bolj ali manj splošno priznanimi učbeniškimi nauki o delovanju narodnega gospodarstva (avtomatičnega stabilizatorja in multiplikatorja javnega trošenja, oziroma davčne- ga multiplikatorja) ampak tudi z nauki, na katere »prisega« zdajšnja vlada in po katerih je treba davke v krizi zmanjševati in s tem omogočiti privatnemu sektorju, da investira in ustvarja delovna mesta. Takšno določilo, ki nima podpore v nobe- ni ekonomski doktrini, naj bi najbrž preprečevalo, da bi vlade »kupovale« volitve, kar je na primer počela vlada v letu 2008, ko je z zniževanjem javnih prihodkov (odprava davkov na plačilno listo) in istočasnim povečevanjem odhodkov (plačni sistem, brezplačni vrtci, malice) za leto 2009 ustvarila primanjkljaj 700 milijonov evrov oziroma 2 odstotka BDP.9 Direktivo Sveta EU naj bi v pravni red prinesel izvedbeni zakon. Ta med drugim povečuje pomen Fiskalnega sveta, ki naj bi dal soglasje k določitvi vzdržnega obsega prihodkov oziroma potrdil njegovo skladnost z »zlatom pravilom«. Za zdaj naj bi se ustrezni prvi odstavek 4. člena zakona glasil: Za zagotavljanje gospodarske stabilnosti in dolgoročne vzdržnosti javnih fi- nanc se uporablja fiskalno pravilo, s katerim se uravnoteženost proračunov zagotavlja tako, da se predvideni obseg odhodkov proračunov navzgor ome- juje s predvidenim obsegom prihodkov proračunov, pomnoženim s količnikom trendne in napovedane ravni bruto domačega proizvoda. 9 Po oceni IMF je bil slovenski proračunski primanjkljaj v letu 2009 ustvarjen takole. Učinki ukrepov iz 2008 so za 468 milijonov evrov (1.3% BDP) zmanjšali prihodke in za 248 milijonov evrov (0.7% BDP) povečali odhodke, kar je skupaj 716 milijonov € ali 2% BDP. Proti krizni ukrepi v letu 2009 (subvencije zaradi zmanjšanja delovnega časa in za prestrukturiranje, znižanje davkov, subvencije za prestrukturiranje) so k primanjkljaju dodali 635 milijonov € ali 1.8% BDP, povečanje trošarin pa je davčne prihodke povečalo za 345 milijonov € (0.9% BDP). Zaradi delovanja avtomatičnega stabilizatorja (znižanja davčnih osnov) so se prihodki zmanjšali za 772 milijone € (2.1% BDP). Skupni učinki so bili 1798 milijona €, ali 4.9% BDP (963 milijonov na prihodkovni in 825 milijonov € na odhodkovni strani) (Vir: P. Kunzel, BV 58/2009). Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? 330 Članki / Articles Zapisano »zlato pravilo« o uravnoteženosti odhodkov s prihodki torej dopušča proračunski primanjkljaj. Pri tem pa ostaja kar nekaj neznank povezanih z do- ločitvijo »trendnega BDP« oziroma »dolgoročne stabilne rasti prek obdobja gospodarskega cikla«. Še mnogo bolj nejasna je »napovedana raven« BDP. Na hitro spreminjanje napovedane ravni BDP opozarjajo že hitre spremembe napovedi o rasti BDP v EU, v evrskem območju, svetu10 in v Sloveniji.; tako so v EU do avgusta lani za letošnje leto napovedovali približno 1.7 odstotno go- spodarsko rast; napovedi so se avgusta začele hitro krčiti; v prvih mesecih so se ustalile pri -0.3. Seveda je razumljivo, da napovedi UMAR-ja niso nič bolj natančne. V nadaljevanju poskušamo določbo 3. člena izvedbenega zakona kvantificirati. Pri tem je treba najprej poudariti, da gre pri izračunih posledic takšnega »zlate- ga pravila« za skrajno poenostavitev oziroma ilustracijo, ki pa kaže probleme, s katerimi smo se v javnofinančnem sektorju v Sloveniji soočali v preteklosti, s katerimi se soočamo zdaj, in s katerimi se bomo soočali v primeru uveljavitve »zlatega pravila«. Izračuni temeljijo na podatkih Eurostata o nominalnem BDP in iz njih izračunanem trendnem BDP (enostaven linearni trend za razdobje 1995-2013 z napovedmi za 2012 in 2013). Gre torej za »zlato pravilo«, ki jav- nofinančne odhodke prilagaja predvidenim prihodkom, pri tem pa zanemarja višino javnega dolga. Ker dejanske oziroma napovedane vrednosti nominalne- ga BDP za 2012 in 2013 zaostajajo za trendnimi, bi slovensko »zlato pravilo« letos in prihodnje leto dovoljevalo, da javni odhodki za približno 5 odstotkov presegajo javne prihodke, kar daje primanjkljaj v višini 2.5% BDP. V Nemčiji, kjer je dejanski BDP že nad trendnim, bi upoštevanje slovenskega »zlatega pravila« letos in prihodnje leto zahtevalo javnofinančni presežek v višini 1 od- stotka BDP. Oboje je prikazano na Sliki 5 (za Slovenijo in Nemčijo) in v Tabeli 1 za Slovenijo. 10 Najbolj znane svetovne institucije, katerih napovedi objavlja londonski Economist, so na primer vse do konca leta 2008 za leto 2009 napovedovale gospodarsko rast. 331 Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? Članki / Articles Tabela 1: Javnofinančni saldo po zlatem pravilu in dejansko Leto BDP Zlato pravilo Saldo v BDP Razlika dejanski trendni koeficient % zlati % dejanski % Odstotnetočkemilijoni € 1996 16666 17002 1.015 1.55 -0.71 -1.10 0.39 1997 18017 18330 1.013 1.34 -0.61 -2.30 1.68 1998 19429 19658 1.008 0.85 -0.39 -2.40 2.01 1999 20852 20986 1.003 0.37 -0.17 -3.00 2.83 2000 21533 22314 1.034 3.39 -1.56 -3.70 2.14 2001 22828 23642 1.034 3.37 -1.55 -4.00 2.45 2002 24597 24971 1.014 1.37 -0.63 -2.40 1.77 2003 25819 26298 1.017 1.74 -0.80 -2.70 1.90 2004 27227 27627 1.014 1.38 -0.63 -2.30 1.67 2005 28730 28955 1.007 0.72 -0.33 -1.50 1.17 2006 31050 30283 0.975 -2.50 1.15 -1.40 2.55 2007 34562 31611 0.914 -8.54 3.92 0.00 3.92 2008 37279 32939 0.884 -11.63 5.34 -1.90 7.24 2009 35310 34267 0.970 -2.92 1.34 -6.10 7.44 2010 35415 35595 1.005 0.55 -0.25 -5.80 5.54 2011 35638 36923 1.036 3.67 -1.69 -5.60 3.91 2012 36397 38251 1.052 5.18 -2.38 2013 37532 39579 1.055 5.55 -2.55 Vir: Eurostat V Tabeli 1 so poleg dejanskih oziroma za leto 2012 in 2013 napovedanih vre- dnosti BDP prikazani še koeficient med trendno in dejansko vrednostjo, ki kaže, kakšen je dovoljen razkorak med ocenjenimi prihodki in odhodki; kadar dejanski BDP zaostaja za trendnim, so vrednosti koeficienta večje od 1, če dejanski BDP presega trendnega pa manjše od 1. V naslednjem stolpcu je izračunan javno- finančni saldo kot odstotek javnofinančnih prihodkov. Če tega množimo s pov- prečnim deležem javnega sektorja v BDP v opazovanem razdobju, ki je 0.459, Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? 332 Članki / Articles dobimo približen javnofinančni primanjkljaj v običajni obliki izražen kot delež BDP. V zadnjem stolpcu so za razdobje 1996-2011 prikazani še dejanski primanjkljaji; oboji so prikazani tudi na Sliki 3. Slika 5: Dejanski in trendni BDP v Sloveniji in Nemčiji ter slovensko »zlato pravilo« Vir podatkov: Eurostat Slika 6 kaže javnofinančno dogajanje med 1996 in 2011. V celotnem razdobju je bil dejanski primanjkljaj večji od primanjkljaja določenega z »zlatim pravilom«, po katerem bi dolgoročno imeli izravnan proračun. Do 2006 je bila razlika relativno majhna, nato pa se je izredno hitro povečala, najbolj v razdobju »nerazumne« rasti BDP v letih 2007 in 2008, ko bi v skladu z »zlatim pravilom morali ustvariti 3.92 in 5.34 odstoten javnofinančen presežek; imeli pa smo v parlamentu izglasovan izravnan proračun v letu 2007 in primanjkljaj v višini 1.9 odstotka BDP v letu 2008. S krizo se je v 2009 razlika med primanjkljajem, ki bi ga dovoljevalo »zlato pravi- lo«, in dejanskim primanjkljajem povečala na 7.44 odstotnih točk, v letih 2010 in 2011 pa se je nekoliko zmanjšala. 333 Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? Članki / Articles Slika 6: Dejanski javnofinančni primanjkljaj in primanjkljaj po »zlatem pravilu Vir: SURS LITERATURA: Ali M. El-Agraa. 2011: The European Union, Economics and Policies, Cambridge University Press. Evropska komisija. 2010. Delovni dokument služb komisije: Ocena lizbonske strategije, Bruselj, 2.2.2010. Evropska komisija. 2010. »EVROPA 2020 - Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast«, Bruselj, marec 2010. Konrad K.A. in Zschapitz. 2011. »The Future of the Eurozone«. CESifo FORUM, 46-49. Mencinger, J. 2005. »Leporečja lizbonske strategije in Slovenija«. Gospodarska gibanja, 367, februar 2005, 23-39. Mencinger, J. 2011. »Reševanje evra ?«. Gospodarska Gibanja, 438, avgust 2011, 6-14. Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? 334 Članki / Articles CAN WE OVERCOME FINANCIAL CRISIS BY SHRINKING PUBLIC SECTOR? Jože Mencinger* SUMMARY The answer to the question in the title of the contribution is clear: No! Public debts are not the cause, they are the consequence of financial crisis, their increases enabled the governments to rescue banks and to prevent economic catastrophe. With rapid decrease of public expenditures and shrinking of the public sector the crisis will only deepen. Golden rule by which Article 148 of the Slovenian constitution should be amended is not useful neither harmful, it is useless; its indeterminacy can be compared to the constitutional indeterminacy of the constitutional proclamation that Slovenia is a lawful and social state. The suggested text of the law which would enforce “golden rule” does not abolish budget deficits and does not request that they are to be remedied right away which is good, but too much reduces their adaptability to economic state. The text of the EU “Agreement on stability, coordination and management in economic and monetary union” on which constitutional wording is based is how- ever not harmless as judged by the amount of empty words. It namely imposes »proper« fiscal policy to different economic circumstances, strengthens asym- metric shocks of monetary policy, and discards already limited fiscal autonomy of the EU member states and shifts it to the European Commission. The center therefore determines the rules and time frameworks for approaching the midterm goals, assesses the results and sets the sanctions for the “deviations” of mem- ber states. However,” the golden rule” will most likely share the fate the Stability Pact if the crisis continues. Extreme differences of budget deficits and public debts among member coun- tries suffice to question the sense of the golden pact and even more so putting * Jože Mencinger, PhD, Professor at the Faculty of Low, University of Ljubljana, Slovenia. joze.mencinger@pf.uni-lj.si 335 Jože Mencinger: Se bomo iz finančne krize res izvlekli s krčenjem javnega sektorja? Članki / Articles it into constitutions of member states. Budget deficits or surpluses are predomi- nantly set by the ups and downs of public revenues which are determined by the state of the economy. Government can influence them only by altering tax rates; if it wants to have balanced budget during a recession without increasing tax rev- enues, it must reduce expenditures which however lessens economic activity and tax revenues thus indirectly increasing public debt. Namely, the changes of public debt are much more affected by interest rate and growth which the coun- try indebted abroad cannot control than by primary budget balance. The share of public debt in GDP also does not reveal the burden of the debt; its burden de- pends on its characteristics, particularly of the share of foreign debt and general indebtedness in the economy. 336 337 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII VARSTVO JAVNIH USLUŽBENCEV V PRIMERU UKINITVE ORGANA ALI DRUGIH PRIMERIH SPREMEMBE DELODAJALCA Z VIDIKA AKTUALNE PRAKSE Jakob Krištof Počivavšek* UDK: 349.2:351:331.1 Povzetek: Varstvo delavcev se v primerih prenosa določenih nalog ali ak- tivnosti iz državnih organov in uprav samoupravnih lokalnih skupnosti na pravne osebe javnega prava in druge pravne in fizične osebe zagotavlja zlasti z ohranitvijo zaposlitve in z ohranitvijo določenega nivoja pravic, ki jih je delavec užival v delovnem razmerju z delodajalcem prenosnikom. Obseg varstva po nacionalni in evropski ureditvi je odvisen od narave na- log in aktivnosti, ki se prenašajo, od pravne narave delodajalcev ter od ohranitve identitete enote, ki se prenaša. Ključne besede: javni uslužbenci– ukinitev organa – sprememba delo- dajalca – prenos nalog – prenos delavcev – prenos podjetja PROTECTION OF PUBLIC SERVANTS IN CASE OF CANCELLATION OF CERTAIN PUBLIC AUTHORITIES AND OTHER CASES OF CHANGES OF THE EMPLOYER IN RECENT CASES Abstract: The protection of workers in case of transfer of certain tasks or activities from the state agencies and local government administrations to the legal entities of public law and other legal and natural persons is provided mainly by guaranteeing the employment as well as certain level of rights the employee enjoyed while employed by the transfer employer. The scope of protection under the national and European legislation de- * Jakob Krištof Počivavšek , univ. dipl. pravnik, generalni sekretar KSS PERGAM jaka.pergam@siol.net Jakob Krištof Počivavšek, LL., General secretary KSS PERGAM, Slovenia. Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... 338 Članki / Articles pends on the nature of the transferred tasks and activities, the legal na- ture of the employers as well as on maintaining the identity of the units to be transferred. Key words: civil servants – cancellation of public authority – change of employer – transfer of functions– transfer of employees – transfer of undertaking 1. UVOD Javni sektor, raznolik in vsebinsko pester, je s spremembami zakonodaje, pa tudi s pravnimi posli stalno predmet preoblikovanja, prenosa funkcij, pristojnosti, nalog in dejavnosti ter njihovega dodajanja oziroma odvzemanja. Ob aktualnih gospo- darskih razmerah so bolj kot kdajkoli prej živa razmišljanja in konkretni predlogi za združevanje in racionalizacijo državnih organov, povezovanja agencij, skladov in zavodov, njihovo preoblikovanje in prenos njihovih pristojnosti drugim, pa tudi njihovo ukinjanje. Prav tako že vrsto let spremljamo izločanja posameznih, zlasti podpornih služb iz oseb javnega prava v zasebna podjetja (npr. službe čiščenja, kuhinje, računovodstev ipd.). Te spremembe odpirajo vprašanja glede delovno pravnega varstva zaposlenih v organizacijskih enotah, ki so predmet sprememb in ustreznosti ureditve tega varstva. Ureditev varstva zaposlenih v primeru spremembe delodajalca, ki je posledica za- kona, drugega predpisa, pravnega posla oziroma pravnomočne sodne odločbe ali statusne spremembe delodajalca, je ključna za zaščito in ohranitev pravic ter delovno pravnega statusa zaposlenih kot pogodbeno šibkejših strank v razmer- jih in postopkih, ki dejansko ne pomenijo prenehanja potrebe po delu, ki ga je delavec do trenutka spremembe opravljal. To varstvo se zagotavlja predvsem z uzakonitvijo postopka teh sprememb ter njihovih posledic za pravice in obveznosti delavcev, ki se prenašajo v tem postopku. Ureditev varstva delavcev v primeru spremembe delodajalca je relativno nova, saj določila o tem vsebujeta tako Zakon o delovnih razmerjih1 (v nadaljeva- nju: ZDR), kot tudi Zakon o javnih uslužbencih2 (v nadaljevanju: ZJU), ki sta 1 Ur.l. RS. št. 42/02, 79/2006-ZZZPB-F, 46/2007 Odl.US: U-I-45/07, Up-249/06-22, 103/2007, 45/2008-ZArbit, 83/2009 Odl.US: U-I-284/06-26. 2 Ur.l. RS. št. 56/02, 110/2002-ZDT-B, 2/2004-ZDSS-1 (10/2004 popr.), 23/2005, 35/2005- 339 Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... Članki / Articles bila oba sprejeta leta 2002 (in kasneje tudi še spremenjena), o spremembi delodajalca pa najdemo določila tudi v prehodnih določbah nekaterih zako- nov, s katerimi se prenašajo določene naloge med državnimi organi ali ose- bami javnega prava,3 varstvo delavcev v primeru prenosa podjetij pa ureja tudi Direktiva 2001/23/ES o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov4 (v nadaljevanju: Direktiva). Sodna praksa slovenskih so- dišč v zvezi z varstvom javnih uslužbencev v primerih spremembe delodajalca je relativno skopa, nekoliko bogatejša pa je praksa Evropskega sodišča, ki lahko pripomore k boljšemu razumevanju pomena varstva delavcev v prime- rih sprememb delodajalca, kljub dejstvu, da je ob tem potrebno upoštevati posebnosti nacionalne ureditve. V pričujočem prispevku bom skušal predstaviti pravne okvire veljavne uredi- tve na področju delovnega prava za nekatere primere tovrstnih sprememb v javnem sektorju, pa tudi opozoril na pomanjkljivosti obstoječe ureditve, za katere ocenjujem, da bi jih bilo smiselno kar najhitreje sistemsko odpraviti in nedvoumno določiti obseg varstva javnih uslužbencev v primerih sprememb delodajalca, ki so posledica prenosa nalog ali organizacijske enote k druge- mu organu ali drugi osebi javnega ali zasebnega prava. V tem smislu se bom osredotočil na različne primere prenosov nalog in organizacijskih enot med državnimi organi, upravami samoupravnih lokalnih skupnosti ter osebami jav- nega in zasebnega prava, ne bom pa se ukvarjal z ureditvijo varstva javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali likvidacije osebe javnega prava, kadar se njene naloge ne prenesejo na kakšen drug subjekt in ko je podan klasičen poslovni razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi bodisi po določilih ZDR, bodisi po določilih ZJU. UPB1, 62/2005 Odl.US: U-I-294/04-15, 113/2005, 21/2006 Odl.US: U-I-343/04-11, 23/2006 Skl.US: U-I-341/05-10, 32/2006-UPB2, 62/2006 Skl.US: U-I-227/06-17, 131/2006 Odl.US: U-I-227/06-27, 11/2007 Skl.US: U-I-214/05-14, 33/2007, 63/2007-UPB3, 65/2008, 69/2008-ZTFI-A, 69/2008-ZZavar-E, 74/2009 Odl.US: U-I-136/07-13. 3 npr. 190. čl. Zakona o urejanju trga dela, 60. in 61. čl. Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, 15. čl. Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državni upravi - F, 68. čl. Zakona o štipendiranju, 101. čl. Zakona o veterinarstvu, 20. čl. Zakona o spodbujanju tujih neposrednih investicij in internacionalizacije podjetij. 4 EUR-Lex - 32001L0023 – SL. Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... 340 Članki / Articles 2. PRAVNI OKVIR Za potrebe določitve vsebinskega okvira tega prispevka in pravnega okvi- ra, ki to vsebino ureja, je potrebno primarno izhajati iz definicije pojmov javni sektor, javni uslužbenec ter iz podlag, ki urejajo delovno pravni položaj javnih uslužbencev. 1. člen ZJU določa, da je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno raz- merje v javnem sektorju,5 javni sektor pa sestavljajo državni organi in uprave sa- moupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. ZJU v 6. členu nadalje raz- členjuje pojem državni organ, ki je organ državne uprave in drug državni organ, pri čemer je organ državne uprave ministrstvo, organ v sestavi ministrstva, vla- dna služba in upravna enota, drug državni organ pa je Državni zbor, Državni svet, Ustavno sodišče, Računsko sodišče, Varuh človekovih pravic, pravosodni organ in drug državni organ, ki ni organ državne uprave. Navedeno je zlasti pomembno zato, ker ZJU zgolj za državne organe in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti velja v celoti in ki v drugem delu celovito ureja tudi delovna razmerja zaposlenih v državnih organih in upravah samoupravnih lokalnih skupnosti, medtem ko za ves preostali javni sektor ureja zgolj skupna načela in druga skupna vprašanja siste- ma javnih uslužbencev6.7 Temeljni akt urejanja delovnih razmerij je sicer ZDR, ki izhaja iz načela enotnosti urejanja delovnega razmerja tako v zasebnem, kot v javnem sektorju8 in tako ureja tudi delovna razmerja delavcev, zaposlenih v državnih organih, lokalnih skupnostih in v zavodih, drugih organizacijah ter zasebnikih, ki opravljajo javno službo, če ni s posebnim zakonom določeno drugače.9 ZDR v 73. in 74. členu ureja tudi varstvo 5 Niso pa javni uslužbenci funkcionarji v državnih organih in organih lokalnih skupnosti. 6 2. člen ZJU. 7 Posebnosti delovnih razmerij javnih uslužbencev urejajo tudi nekateri področni zakoni, npr. Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, Zakon o socialnem varstvu, Zakon o zdravstveni dejavnosti, Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti ipd. 8 Glej tudi Kresal B., Kresal Šoltes K., Senčur Peček D., Zakon o delovnih razmerjih s komentar- jem, Ljubljana, Primath, 2002, str. 42–45 in Darja Senčur Peček, Nataša Belopavlovič, Miran Kalčič (redaktorji), Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, Ljubljana, GV založba, 2008, str. 32–34. 9 2. člen ZDR; v zvezi s tem glej tudi odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I- 35/04. 341 Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... Članki / Articles delavcev v primeru spremembe delodajalca,10 katerega bistvo je, da ob pravnem prenosu podjetja ali dela podjetja, izvedenega na podlagi zakona, drugega pred- pisa, pravnega posla oziroma pravnomočne sodne odločbe ali zaradi združitve ali delitve, preidejo pogodbene in druge pravice in obveznosti iz delovnih razmerij, ki so jih imeli delavci na dan prenosa pri delodajalcu prenosniku, na delodajalca prevzemnika. S tem se zagotavlja delovno pravna kontinuiteta, ob prenosu pa tudi nespremenljivost tistih elementov delovnega razmerja, o katerih je prišlo do so- glasja volj pri sklepanju pogodbe o zaposlitvi in zaradi česar se soglasje delavca za prenos ne zahteva. Podoben cilj zasleduje tudi določilo, da mora delodajalec prevzemnik najmanj še eno leto zagotavljati prevzetim delavcem pravice in obve- znosti iz kolektivne pogodbe, ki je zavezovala delodajalca prenosnika. Prav zato, ker se soglasje prevzetega delavca za prenos ne zahteva, vsebuje ZDR varovalko za primer, ko bi se pri delodajalcu prevzemniku iz objektivnih razlogov poslab- šale pravice iz pogodbe o zaposlitvi. V takšnem primeru lahko delavec odpove pogodbo o zaposlitvi in ima ob tem enake pravice, kot če bi pogodbo o zaposlitvi odpovedal delodajalec iz poslovnih razlogov.11 ZDR določa tudi solidarno odgo- vornost obeh delodajalcev za terjatve delavcev, nastale do datuma prenosa, ter za terjatve, nastale zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi poslabšanja pravic po pogodbi o zaposlitvi iz objektivnih razlogov. Če delavec odkloni prehod in dejansko opravljanje dela pri delodajalcu prevze- mniku, mu lahko delodajalec prenosnik izredno odpove pogodbo o zaposlitvi. Ta posledica temelji na predpostavki, da prej opisano varstvo prenesenemu de- lavcu zagotavlja ohranitev pridobljenih pravic in mu daje orodje za primer, če se le-te iz objektivnih razlogov po prehodu poslabšajo. Ne glede na to je obstoječa praksa pokazala, da se je ureditev, ki naj bi varovala delavca in zato za prenos ne zahteva soglasja delavca, v nekaterih, ne tako redkih primerih, spremenila v svoje nasprotje. V teh primerih so bili delavci brez njihovega soglasja preneseni k drugemu delodajalcu, nad katerim so se kmalu začeli postopki insolventnosti, delavske terjatve, nastale po prenosu in za katere delodajalec prenosnik ne (so) odgovarja, pa so ostale nepoplačane. 10 Več o tem v Kresal B., Kresal Šoltes K., Senčur Peček D., 2002, str. 267–290 in v Darja Senčur Peček, Nataša Belopavlovič, Miran Kalčič (redaktorji), 2008, str. 322–334 in v Bohinc R., Delovna in uslužbenska razmerja, Ljubljana, GV Založba, 2004, str. 243–246. 11 Posledica zakonskega prehoda pogodbenih in drugih obveznosti iz delovnega razmerja na delo- dajalca prevzemnika je, da se pri določanju odpovednega roka in pravice do odpravnine upošteva delovna doba delavca pri obeh delodajalcih. Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... 342 Članki / Articles Z namenom obveščenosti ter zmanjšanja negativnih pravnih, ekonomskih in so- cialnih posledic prenosa, kar prav tako zagotavlja določeno dodatno varstvo de- lavcev, morata delodajalec prenosnik in delodajalec prevzemnik najmanj 30 dni pred prenosom sindikate pri delodajalcu obvestiti o datumu prenosa, o razlogih za prenos, o pravnih, ekonomskih in socialnih posledicah prenosa za delavce ter o predvidenih ukrepih za delavce, najmanj 15 dni pred prenosom pa se z njimi o tem posvetovati z namenom, da se doseže sporazum. Če sindikata pri delodajal- cu ni, morajo biti delavci obveščeni neposredno.12 ZJU kot specialen zakon med drugim v 153. členu13 vsebuje tudi določilo o ukinitvi organa in prenosu nalog ter posledicah takšne ukinitve oziroma prenosa nalog za prizadete javne uslužbence ter glede prenosa nalog organa na drug organ, upravo samoupravne lokalne skupnostni, pravne osebe javnega prava ali drugo pravno ali fizično osebo, je ključnega pomena razmerje med tem členom, ureditvijo v ZDR in v tej povezavi tudi z ureditvijo v Direktivi. Slednja se uporablja za vsak prenos podjetja, obrata ali dela podjetja ali obrata na drugega delodajalca, ki je posledica pogodbenega prenosa ali združitve, pri čemer se za prenos šteje prenos gospo- darske enote, ki ohrani svojo identiteto, se pravi prenos organiziranega skupka virov, katerega cilj je opravljanje gospodarske dejavnosti, ne glede na to, ali je ta dejavnost glavna ali stranska. Direktiva se uporablja za javna in zasebna podjetja, ki opravljajo gospodarske dejavnosti, ne glede na to, ali so te pridobitne ali ne, ne gre pa za prenos v smislu direktive v primeru upravne reorganizacije organov oblasti ali prenosa upravnih funkcij med organi oblasti. Bistveno vprašanje, na katero je potrebno najti odgovor je tako predvsem polje urejanja Direktive in v povezavi s tem 73. člena ZDR, ki naj bi pomenil implemen- tacijo Direktive v slovenski pravni red ter vprašanje v kolikšnem obsegu ureditev v ZJU in področnih predpisih izključuje uporabo ureditve v ZDR oziroma v kolikšni meri je le-ta uporabljiva za primere sprememb delodajalca, ko je vsaj eden od delodajalcev oseba javnega prava. V zvezi z ureditvami v področnih predpisih, v katerih je prevzem zaposlenih praviloma urejen v prehodnih določbah, je potrebno opozoriti, da le-te praviloma ne določajo drugega kot to, da organ oziroma pravna oseba prevzame delavce, ki so do trenutka prenosa opravljali naloge, katere se prenašajo in ne vsebujejo drugih določb v zvezi s samim postopkom prenosa ali v zvezi s pravicami zaposlenih, katerih prevzem je določen. 12 74. člen ZDR. 13 Ki se nahaja v drugem delu ZJU in torej velja za državne organe in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti. 343 Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... Članki / Articles 2.1. Pravno varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa Že sam naslov 153. člena ZJU, ki govori o ukinitvi organa in pa dejstvo, da je ta ureditev vsebovana v drugem delu ZJU, pripelje do zaključka, da je govora izključ- no o primerih ukinjanja državnih organov. Če se organ ukine, prevzame organ, v katerega delovno področje preidejo naloge, vse javne uslužbence. Delovno razmerje javnim uslužbencem v tem primeru ne preneha, javni uslužbenci pa se razporedijo na enaka delovna mesta. ZJU sicer izrecno ne določa, kaj se zgodi z nazivom javnega uslužbenca, če gre za uradniško delovno mesto, ki se opravlja v nazivu, a kljub temu menim, da je potrebno določbo razlagati v smislu ohranitve pridobljenega naziva, glede na to, da bo javni uslužbenec razporejen na enako delovno mesto, kot ga je že zasedal.14 Organ, na katerega so prešle naloge, bo le-te izvajal še naprej in smisel prevzema javnih uslužbencev je v takšnem primeru tako v varstvu delovnega razmerja javnega uslužbenca, kot tudi v tem, da bodo lahko iste naloge še naprej opravljali javni uslužbenci, ki so to počeli do ukinitve organa.15 Glede na 2. člen ZDR in v smislu določb Direktive, prvi odstavek 153. člena ZJU predstavlja specialno ureditev za javne uslužbence, zaposlene v organih, zato v primeru prevzema nalog ukinjenega organa s strani drugega organa ne pride v poštev uporaba določb 73. in 74. člena ZDR. V primeru ukinitve organa in prevze- ma nalog in javnih uslužbencev s strani drugega organa pravno formalno sploh ne gre za spremembo delodajalca, saj je delodajalec v državnih organih Republika Slovenija.16 Javni uslužbenec v takšnem primeru sicer ohrani svoje delovno me- sto (in naziv), glede na določila ZSPJS pa tudi uvrstitev v doseženi plačni razred, kar pomeni, da ohrani enako osnovno plačo. Zakonodajalec pa ni določil ničesar glede drugih pravic javnega uslužbenca, vse- bovanih v pogodbi o zaposlitvi v ukinjenem organu in ki lahko temeljijo bodisi na področnih zakonih17 in podzakonskih aktih, lahko pa bi bile sklenjene tudi kolek- tivne pogodbe za posamezne državne organe ali organe v sestavi (česar trenu- tno sicer ni), ki bi javnemu uslužbencu, ki se prevzema, dajale določene pravice. 14 Tako tudi v navodilih Ministrstva za pravosodje in javno upravo št. 007-187/2012/5 z dne 21.3.2012: http://www.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_dokumenti/pdf/ prevzem_ju_29.3.12.pdf (na dan 07.04.2012). 15 Glej tudi Korade Purg Š., Brus P., Koželj Sladič B., Zakon o javnih uslužbencih ZJU-UPB2, Ljubljana, GV Založba, 2006, str. 69. 16 3. člen ZJU. 17 Npr. Zakon o obrambi, Zakon o policiji ipd. Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... 344 Članki / Articles Iz prvega odstavka 153. člena ZJU ni razvidno, da bi lahko javni uslužbenec te pravice ohranil, niti ni predvidena možnost, da bi javni uslužbenec v primeru bi- stvenega poslabšanja pravic iz pogodbe o zaposlitvi iz objektivnih razlogov lahko odpovedal pogodbo o zaposlitvi, podobno, kot to določa tretji odstavek 73. člena ZDR. Povsem enaka ureditev in posledično pravno varstvo javnih uslužbencev ve- lja tudi v primeru prenosa nalog z enega na drug organ, ko do ukinitve organa ne pride. Glede na to, da višine pravic, ki so med različnimi organi različne, izhajajo zlasti iz zakonske oziroma podzakonske ureditve, bi kazalo morebitne posebnosti prenosa urediti v zakonu, na katerem bi prenos temeljil. V zvezi s prenosom po prvem odstavku 153. člena ZJU pa je v primerjavi z ure- ditvijo v 73. členu ZDR in z ureditvijo v Direktivi potrebno opozoriti še na eno posebnost. ZJU prevzem delavcev veže na samo dejstvo prenosa nalog organa in ne zahteva nujno ohranitve identitete enote, ki se prenaša, kar je po ZDR in Direktivi sicer eden od pogojev za njuno uporabo v tem delu (čeprav Evropsko sodišče relativno široko razume ta pogoj). Zadošča torej že samo dejstvo, da se z organa na organ prenašajo določene naloge. Če naloge organa, ki je bil ukinjen, ne preidejo na drug organ, preneha javnemu uslužbencu delovno razmerje iz poslovnih razlogov. V zvezi s tem je potrebno opozoriti, da ZJU v 156. členu glede razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga izrecno izključuje določbe ZDR in delno samostojno in spe- cialno ureja odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. 2.2. Pravno varstvo javnih uslužbencev v primeru spremembe delodajalca zaradi prenosa nalog oziroma aktivnosti 2.2.1. Prenos nalog med državnim organom in upravo lokalne skupnosti Ko prevzame naloge državnega organa uprava lokalne skupnosti ali obratno de- lovno razmerje javnemu uslužbencu preneha in se z naslednjim dnem ponovno sklene pri novem delodajalcu brez javne objave oziroma natečaja. Za razliko od primerov prenosa nalog med organi, kot tudi od primerov prenosa po 73. členu ZDR, se v tem primeru delovno razmerje prekine. Ne glede na to je delovno pravni položaj javnega uslužbenca tudi v tem primeru varovan, saj se že po zakonu v tem primeru dejansko neprekinjeno nadaljuje delovno razmerje s sklenitvijo pogodbe 345 Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... Članki / Articles o zaposlitvi z novim delodajalcem. Zanimivo je, da javnim uslužbencem ZJU v tem primeru daje večje varstvo kot v primeru prevzemanja nalog med organi. Določa namreč, da javni uslužbenci obdržijo enakovredna delovna mesta in vse pravice, pridobljene s pogodbo o zaposlitvi oziroma z odločbo. Določilo je sicer nekoliko nejasno, saj se ne ve, kaj pomeni „obdržati enakovredno delovno mesto“. Pojem „obdržati“ napeljuje na to, da javni uslužbenec ohrani, kar je že imel, pojem „enakovredno“ pa kaže na to, da očitno ne gre nujno za ohrani- tev istega delovnega mesta, temveč za delovno mesto, ki je staremu delovnemu mestu enakovredno. V čem se kaže ta enakovrednost prav tako ni jasno, saj bi se to lahko kazalo v enakovrednosti v smislu tarifnega razreda, plačnega razre- da, zahtevnosti ali česa drugega. Glede na to, da javni uslužbenec ohrani v tem primeru tudi vse pravice, pridobljene s pogodbo o zaposlitvi oziroma z odločbo in ob upoštevanju ustreznih določil Zakona o sistemu plač v javnem sektorju gle- de uvrstitve v plačni razred, menim, da je enakovrednost mogoče razumeti pred- vsem kot enakovrednost v smislu delovnega mesta, ki je uvrščeno v enak plačni razred,18 pri tem pa bi bilo potrebno upoštevati tudi morebitne posebnosti glede nazivov in njihovega vrednotenja. Ker gre za prenos prav tako menim, da bi mo- ralo biti novo, „enakovredno“ delovno mesto, tudi po vsebini najmanj sorodno staremu delovnemu mestu. Vprašanje je, kakšne so posledice odklonitve sklenitve nove pogodbe o zaposlitvi (s čemer se sklene delovno razmerje z novim delodajalcem19) v primeru prevze- ma nalog državnega organa s strani lokalne skupnosti ali obratno. ZJU izrecnega odgovora na to vprašanje ne daje. Glede na gramatikalno razlago člena bi lahko šteli, da v primeru takšnega prenosa delovno razmerje javnega uslužbenca, ki se prenaša, preneha že po zakonu s prevzemom nalog. Odklonitev sklenitve nove pogodbe o zaposlitvi, ki mora seveda ustrezati pogojem iz 153. člena ZJU, pa bi pomenila izgubo pravic, ki sicer delavcu pripadajo v primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. 18 enakovrednost v smislu plačnega razreda naj bi posredno pomenila tudi primerljivost v smislu zahtevnosti delovnega mesta, naziva in funkcije, saj je to po Zakonu o sistemu plač v javnem sektorju prvina za določanje osnovnih plač na plačni lestvici (2. člen), podobno ZDR v 127. členu določa, da se osnovna plača določi upoštevaje zahtevnost dela, za katerega je delavec sklenil pogodbo o zaposlitvi. 19 53. člen ZJU. Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... 346 Članki / Articles 2.2.2. Prenos nalog med državnim organom in osebo javnega prava oziroma drugo pravno ali fizično osebo ZJU določa, da se v primeru, ko se naloge organa prenesejo na osebo javnega prava ali drugo pravno ali fizično osebo, zagotovi prevzem vseh javnih uslužbencev, ki so opravljali te naloge v organu. ZJU pa v ničemer ne določa, kaj je s pravicami prevzetih javnih uslužbencev, po kakšnem postopku se prevzem izvede, kakšno je varstvo javnih uslužbencev v tem postopku in kakšne možnosti imajo vplivati na posamezne aktivnosti in ravnanja v tem postopku. Menim, da je v tem delu ZJU izrazito pomanjkljiv in ne daje odgovorov, ki jih sicer kot splošna ureditev daje 73. člen ZDR. Še večjo težavo predstavlja obratna situacija, ko bi torej državni organ prevzel naloge, ki jih je dotlej opravljala oseba javnega prava ali druga fizična ali pravna oseba, saj ZJU tovrstne situacije sploh ne omenja in je ne ureja. Takšen primer je npr. prevzem nalog v zvezi z odločanjem o pravicah iz naslova zavaro- vanja za primer brezposelnosti s strani Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve od Zavoda RS za zaposlovanje in prevzem zaposlenih, ki so na Zavodu odločali o pravicah po določbah Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti20 ali prevzem javnih uslužbencev, ki na lokalnih skupnostih vodi- jo postopke ugotavljanja upravičenosti do posameznih socialnih pravic s strani Centrov za socialno delo.21 V zvezi s temi primeri so se v praksi pojavile težave glede kompatibilnosti ureditve delovnih razmerij pri delodajalcu prevzemniku, ko gre za subjekte javnega prava in pri delodajalcu prenosniku,22 težave pa bi bile še toliko bolj izrazite, če bi šlo za prevzem nalog ali dejavnosti od subjekta zaseb- nega prava s strani državnega organa. Menim, da bi moral ZJU, v kolikor bi želel v takšnih primerih izločiti uporabo 73. člena ZDR, prevzem delavcev v tovrstnih primerih natančno urediti, ali pa bi morali to storiti (pa tega praviloma ne storijo23) zakoni, ki so podlaga za prenos nalog in ki v prehodnih določbah nalagajo tudi prevzem delavcev. Predvsem ni jasno, kaj z vidika morebitne ohranitve pravic in obveznosti po pogodbi o zaposlitvi ter po- stopka prevzema delavcev pomeni določilo zadnjega odstavka 153. člena ZJU, da se zagotovi prevzem vseh javnih uslužbencev ki so opravljali prevzete naloge 20 190. člen Zakona o urejanju trga dela (Ur.l. RS, št. 80/2010). 21 60. člen Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Ur.l. RS, št. 62/2010, 40/2011). 22 Primerjaj tudi VDSS sodbo in sklep Pdp 983/2010, kjer gre sicer za ureditev lex specialis v Zakonu o železniškem prometu v zvezi s prenosom delavcev na ministrstvo, pristojno za promet. 23 Poleg že citiranih členov ZUTD in ZUPJS glej tudi npr. 39. člen Zakon o upravljanju kapitalskih naložb (Ur.l. RS, št. 38/2010, 18/2011, 77/2011, 22/2012). 347 Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... Članki / Articles v organu. V teh primerih gre namreč za kompleksen postopek spremembe de- lodajalca, ki je sestavljen iz več korakov in v katerem ni jasno, kakšna so v tem postopku upravičenja pogodbenih strank in kakšne so posledice njihovih ravnanj. Ni jasno, s kakšnim aktom pride do prevzema delavcev, ali pogodba o zaposlitvi z delodajalcem prenosnikom preneha in se sklene nova ali pa morda delodajalec prevzemnik vstopa v vse pravice in obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi. S tem je povezano tudi vprašanje ohranitve pravic in obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi oziroma primerljivosti nove in stare pogodbe o zaposlitvi ter posledic morebitne odklonitve nove pogodbe o zaposlitvi. Zanimivo je, da je bil 5. odstavek 153. člena ZJU leta 2005 spremenjen (do tedaj je bil to 158. člen) in je prej določal, da se določbe tega člena (ki torej veljajo za prenos nalog iz organa na organ ali na upravo samoupravne lokalne skupnosti) smiselno uporabljajo tudi v primeru prenosa nalog z organa na osebo javnega prava in obratno.24 Tudi ta ureditev je bila dvoumna, saj ni bilo jasno, ali delovno razmerje preneha ali ne, očitno pa je ta ureditev izključevala uporabo 73. in 74. člena ZDR za vse primere, urejene v tem členu. Možno bi bilo sicer izhajati iz stališča, da je zavoljo odsotnosti posebne natanč- nejše ureditve prenos prepuščen avtonomiji pogodbenih strank in da stranke ve- že zgolj to, da se zagotovi prevzem (ne glede na to, ali gre za ohranitev identitete enote, ki se prenaša). Kljub temu menim, da bi bilo takšno izhodišče napačno. S posebno napotitvijo k zagotovitvi prevzema vseh javnih uslužbencev je zakonoda- jalec očitno stremel k cilju zaščite zaposlenih, ki opravljajo naloge, ki so predmet prenosa. Položaj zaposlenih, ki se prenašajo, je po ZJU varovan v primeru prenosa nalog od državnega organa na drug državni organ in v primeru prenosa nalog na ali iz uprav samoupravne lokalne skupnosti k ali od državnega organa. Ker druge posebne ureditve tega prenosa ni, menim, da je v luči sledenja cilju zaščite zapo- slenih, ki so predmet prenosa, edina prava rešitev uporaba določil ZDR. Skladno z 2. členom ZDR se njegova določila uporabljajo tudi za javne uslužbence, če ni s posebnim zakonom določeno drugače. Vprašanja spremembe delodajalca, kot je predmet tega poglavja, ZJU ne ureja oziroma je ta ureditev tako skopa, da je po mojem mnenju ni mogoče upoštevati kot specialno ureditev. Kot specialna se lahko šteje le v toliko, da za prenos ne zahteva identitete gospodarske enote, temveč za prenos zadošča že sam prenos nalog. Dejstvo je sicer, da ureditev v 24 Glej Pirnat R. (glavni urednik), Komentar zakonov s področja uprave, Ljubljana, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, 2004, str. 384–387. Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... 348 Članki / Articles ZDR izvira iz Direktive, ki se ne uporablja za primere upravne reorganizacije or- ganov oblasti ali prenosa upravnih funkcij med organi oblasti, pa vendar ugodnej- ša ureditev v nacionalni zakonodaji, ki bi ščitila zaposlene tudi v teh procesih, ni prepovedana, niti takšna izključitev ne izhaja iz ZDR. Glede na navedeno menim, da bi bilo potrebno v navedenih primerih uporabiti 73. in 74. člen ZDR z vsemi posledicami, ki iz tega izvirajo. Hkrati je potrebno poudariti, da uporaba 73. člena ZDR pri spremembah deloda- jalca, ki so posledica prevzema nalog, lahko povzroča številne težave, zlasti kar se tiče delovnih mest, nazivov in posledično izvajanja plačnega sistema. Obstoječa ureditev plač v javnem sektorju25 namreč določa skupni okvir plačnega sistema v javnem sektorju, hkrati pa ohranja nekatere specifike, ki se zlasti kažejo v sistemu napredovanja v nazive v posameznih dejavnostih (npr. državna uprava, vzgoja in izobraževanje, socialno varstvo). V kolikor sprememba delodajalca pomeni tudi spremembo dejavnosti, bi vstop v pravice in obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi lahko pomenil tudi prevzem takšnega sistema za konkretnega javnega uslužbenca, kar bi bilo lahko problematično, še zlasti zato, ker so delodajalci v javnem sektorju izjemno omejeni s kogentnimi zakonskimi določili ter določili podzakonskih aktov v zvezi s plačnim sistemom, katerega del so tudi napredovanja. Težave bi bile še toliko bolj izrazite, če bi šlo za obratno smer in za prevzem nalog ali dejavnosti od subjekta zasebnega prava s strani državnega organa. Navedeno še dodatno utemeljuje nujnost natančnejše ureditve postopka spremembe delodajalca in prevzema delavcev, ki je posledica prenosa nalog z državnega organa na osebo javnega prava ali drugo pravno ali fizično osebo in obratno. 2.2.3. Prenos nalog med osebami javnega prava, ki niso državni organi in uprave lokalnih skupnosti, ter osebami zasebnega prava Povsem podobno kot v primeru prenosa nalog z državnega organa na drugo osebo javnega prava ali obratno tudi v primeru spremembe delodajalca, ki je posledica 25 Zakon o sistemu plač v javnem sektorju Ur.l. RS, št. 56/2002, 72/2003, 126/2003, 70/2004, 53/2005, 14/2006, 27/2006 Skl.US: U-I-60/06-12, 68/2006, 1/2007 Odl.US: U-I-60/06- 200, U-I-214/06-22, U-I-228/06-16, 57/2007, 110/2007 Skl.US: U-I-275/07-5, 17/2008, 58/2008, 69/2008-ZTFI-A, 69/2008-ZZavar-E, 80/2008, 120/2008 Odl.US: U-I-159/08-18, 20/2009-ZZZPF, 48/2009, 91/2009, 98/2009-ZIUZGK, 107/2009 Odl.US: U-I-10/08-19, 8/2010 Odl.US: U-I-244/08-14, 13/2010, 16/2010 Odl.US: U-I-256/08-27, 50/2010 Odl.US: U-I-266/08-12, 59/2010, 85/2010, 94/2010-ZIU, 107/2010, 35/2011, 110/2011-ZDIU12. 349 Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... Članki / Articles prenosa nalog med osebami javnega prava, ki niso državni organi in uprave sa- moupravnih lokalnih skupnosti, ter osebami zasebnega prava, ni posebne uredi- tve. Primeri tovrstnih prenosov so lahko zelo različni, pri čemer gre lahko tako za prenos upravnih nalog (npr. v primeru podelitve koncesij ali javnih pooblastil, ki jih je izvajal javni zavod), kot tudi za primere izločanja posameznih organizacijskih enot in dejavnosti, ki so se opravljale v okviru subjekta javnega prava, na osebo zasebnega prava (npr. oddaja službe za prehrano zunanjemu izvajalcu, oddaja službe za varovanje ali čiščenja zunanjemu izvajalcu26). Glede na že omenjeno odsotnost ureditve tovrstnih prenosov v smislu speci- alne ureditve v posebnem zakonu na podlagi 2. člena ZDR, bi bilo po mojem mnenju tudi v teh primerih potrebno uporabiti določila 73. in 74. člena ZDR, pri čemer je tudi tu potrebno opozoriti na dejanske možne težave, ki izvirajo iz ureditve plačnega sistema v javnem sektorju, ki delodajalce v javnem sektor- ju zavezuje. Tako npr. v obstoječi ureditvi ni najti odgovora na vprašanje, na kakšen način bi bilo mogoče uporabiti ZDR v primeru prevzema delavcev iz nekega podjetja, katerega dejavnost se prenaša v nek javni zavod. Zelo ver- jetno bi bile namreč pogodbe o zaposlitvi teh delavcev in v katere bi skladno s 73. členom ZDR vstopal javni zavod kot delodajalec prevzemnik, povsem nekompatibilne s plačnim sistemom javnega sektorja, ki pa delodajalca zave- zuje. Delodajalec lahko namreč sistemizira zgolj delovna mesta, ki so dolo- čena v kolektivnih pogodbah javnega sektorja in so povzeta v Katalog funkcij, delovnih mest in nazivov,27 hkrati pa Zakon o sistemu plač v javnem sektorju tudi natančno določa na kakšen način mora biti določena plača v pogodbi o zaposlitvi. V obratni situaciji, ko oseba zasebnega prava prevzema dotedanje javne uslužbence, takšne težave ne bi predstavljale ovire, saj zasebnik tovr- stnim omejitvam ni podvržen. Povsem praktične težave, na katere trčimo z uporabo 73. člena ZDR v omenje- nih primerih tudi tu jasno kažejo na to, da bi bilo potrebno tudi tovrstne prehode natančno urediti in predvideti zlasti način integracije prevzetih delavcev v sistem, ki velja za javni sektor. 26 Primerjaj npr. s sodbo št. VIII Ips 366/2007. 27 Objavljeno na podlagi tretjega odstavka 7. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju na: http://www.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_dokumenti/DPJS/Katalog/ urejen_katalog.12102011.pdf. Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... 350 Članki / Articles 2.3. Razmerje med 153. členom ZJU, 73. in 74. členom ZDR ter Direktivo V praksi se pri prenosih določenih nalog, kjer je bodisi delodajalec prevzemnik ali delodajalec prenosnik oseba javnega prava oziroma zlasti kadar v eni od teh vlog nastopa državni organ ali samoupravna lokalna skupnost, ob pomanjkljivi uredi- tvi v ZJU pogosto postavi vprašanje možnosti uporabe 73. in 74. člena ZDR. Že prej je bilo omenjeno, da citirana člena predstavljata implementacijo Direktive v slovenski pravni red. Ne glede na to, da prvi odstavek 73. člena ZDR govori o prenosu podjetja ali dela podjetja, je po mojem mnenju potrebno ugotoviti, da je zlasti v povezavi s prvim odstavkom 2. člena ZDR potrebno domet 73. člen ZDR razumeti širše kot domet Direktive. Direktiva dejansko izrecno iz predmeta svojega urejanja izključuje zgolj upravno reorganizacijo organov oblasti ali prenosa upravnih funkcij med organi oblasti. To je področje, ki ga bolj ali manj celovito urejajo prvi štirje odstavki 153. člena ZJU, za katere je bilo že zgoraj ugotovljeno, da izključujejo uporabo ZDR. Za vse ostale primere, vključno s prenosom javnih pooblastil na druge pravne osebe, ki niso državni organi ali uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, pa me- nim, da uporaba Direktive ni izključena in da je posledično potrebno v teh primerih uporabiti 73. in 74. člen ZDR. Pomembna za razumevanje dometa Direktive, ko gre za prenos nalog med su- bjekti, med katerimi je tudi pravna oseba javnega prava, je odločitev Evropskega sodišča št. C-175/99 v primeru Mayeour.28 V tem primeru je šlo za prevzem na- log, ki jih je opravljala neprofitna organizacija zasebnega prava (promocija mo- žnosti, ki jih daje Mesto Metz za spodbujanje razvoja, vzpostavitve in ustanovitve vrste aktivnosti), neposredno v celoti s strani Mesta Metz kot oblastnega občin- skega organa. Sodišče je bilo kljub ugovorom francoske vlade odločilo, da je Mesto Metz aktivnosti prejšnjega subjekta prevzelo v celoti in s temi aktivnostmi nadaljevalo ter da je prejšnji subjekt dejansko že opravljal javne storitve v javnem interesu.29 Na podlagi navedenega je zaključilo, da se Direktiva uporablja, če lo- kalna skupnost, pravna oseba javnega prava, ki deluje v okviru upravnega pravna, 28 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61999J0175:EN:HTML 29 „First, it is clear from the order for reference that the City of Metz took over in its entirety and pursued the activity of APIM while continuing, in the same form, to produce and distribute the magazine Vivre à Metz; second, APIM was already in reality operating, according to the French Government, as a public service entrusted with a task in the general interest.“ 351 Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... Članki / Articles prevzame aktivnosti, ki se nanašajo na obveščanje o storitvah, ki jih ponuja jav- nosti, kadar so bile te aktivnosti v interesu lokalne skupnosti predhodno izvajane s strani neprofitne organizacije, pravne osebe zasebnega prava, če prenesena enota ohrani svojo identiteto.30 Podobno stališče je sodišče zavzelo v primeru Boor, née Delahaye št. C-425/02,31 v katerem je uporabo Direktive dopustilo za primer prenosa podjetja, pri katerem je država prevzela dejavnosti,32 ki jih je prej opravljalo nepridobitno društvo (pravna oseba zasebnega prava). V konkretnem primeru je država kot novi delodajalec zaradi prenosa delavcem zmanjšala plačo v skladu z veljavnimi nacionalnimi pravili o javnih uslužbencih, vendar je sodišče to zmanjšanje plačila po svoji naravi štelo kot bistveno spremembo delovnih po- gojev v škodo delavcev, na katere se prenos nanaša, zato je štelo, da je v skla- du z določbami člena 4(2) Direktive za prenehanje njihove pogodbe o zaposlitvi odgovoren delodajalec. Drugačno stališče je sodišče zavzelo v primeru Henke, št. C-298/94, pri katerem je šlo za prenos zaposlenih (v konkretnem primeru tajnice v županovi pisarni) s strani lokalne skupnosti na upravno združenje, na katerega je lokalna skupnost skupaj z nekaterimi ostalimi lokalnimi skupnostmi prenesla upravne naloge. Sodišče je v tem primeru presodilo, da je bil namen prenosa izboljšati upravno poslovanje lokalnih skupnosti in da so se prenašale le aktivnosti, ki se nanašajo na izvrševanje javne oblasti, zato je presodilo, da v tem primeru ni mogoče upo- rabiti določil Direktive. Ko govorimo o uporabljivosti Direktive je na podlagi zgornjih primerov jasno, da je bistvena narava aktivnosti, ki so predmet prenosa in ohranjanje identitete enote, ki se prenaša. Mnoge aktivnosti, ki so bile predmet prenosa v primerih Mayour in Boor, née Delahaye, bi lahko opravljale tudi osebe javnega prava, ki ne bi pred- stavljale oblastnih organov (po slovenski ureditvi npr. zavod) in bi šlo v tem primeru za prenos od pravne osebe javnega prava na državni organ ali upravo samouprav- 30 „...directive applies where a municipality, a legal person governed by public law operating within the framework of specific rules of administrative law, takes over activities relating to publicity and information concerning the services which it offers to the public, where such activities were previously carried out, in the interests of that municipality, by a non-profit- making association which was a legal person governed by private law, provided always that the transferred entity retains its identity.“ 31 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62002CJ0425:SL:HTML 32 Društvo Foprogest se je ukvarjalo zlasti s spodbujanjem in izvajanjem usposabljanja za izboljšanje socialnega in poklicnega položaja iskalcev zaposlitve in brezposelnih, za njihovo vključitev oziroma ponovno vključitev na trg dela. Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... 352 Članki / Articles ne lokalne skupnosti. Ne vidim nikakršnega razloga, da se Direktiva tudi v tem primeru ne bil uporabila. Dejstvo je namreč, da bi mnoge dejavnosti, odvisno od nacionalne ureditve in politične odločitve, lahko opravljali subjekti različnih statu- snih oblik tako javnega, kot tudi zasebnega prava. Tudi v slovenski praksi najde- mo v pravnih osebah javnega prava (npr. v zavodih) vrsto aktivnosti, ki bi se lahko opravljale tudi s strani mnogih drugih statusnih oblik, od gospodarske družbe, do društva ipd. in obratno, zlasti npr. kadar gre za izvajanje javnih služb, ki so lahko gospodarske ali negospodarske in kadar gre za dejavnosti, ki se v teh subjektih opravljajo kot stranska ali podporna dejavnost temeljni dejavnosti. Vse to napotuje na zaključek, da za uporabljivost Direktive in varstvo, ki ga daje delavcem, ki so predmet prenosa, ni bistveno, ali sta delodajalec prevzemnik oziroma delodajalec prenosnik osebi javnega ali zasebnega prava, temveč je bi- stveno kakšna aktivnost je predmet prenosa in ali ob prenosu prenesena enota ohrani svojo identiteto. Glede slednjega je pomembna zlasti odločitev sodišča št. 24/85 v primeru Spijkers v Benedik, kjer je sodišče zapisalo, da je bistveno, ali se je dejavnost dejansko še naprej opravljala pri novem delodajalcu z istimi ali podobnimi aktivnosti, pri čemer je potrebno upoštevati vrsto podjetja, ali so bile prenesene nepremičnine in premičnine, ali so bili zaposleni prevzeti, ali so bile prevzete stranke ter kakšna je podobnost med aktivnostmi novega in starega de- lodajalca. Pri presoji je potrebno upoštevati vse te elemente skupaj in ne le posa- mično.33 Bistvo je torej v tem, da je potrebno v vsakem primeru posebej proučiti, ali so elementi, na podlagi katerih je mogoče zaključiti, da gre za prenos v smislu Direktive. Tudi sicer sodna praksa Evropskega sodišča, pa tudi slovenskih sodišč, relativno široko razlaga pogoje in kriterije, ki so odločilni za odgovor na vprašanje ali gre za prenos v smislu Direktive.34 Navedeno je ključno zlasti za presojo, ali gre za prenos v smislu Direktive in ali gre za prenos v smislu 73. člena ZDR, med- tem ko je vprašanje narave aktivnosti, ki so predmet prenosa, pomembno tako za presojo ali gre za prenos v smislu Direktive, kot tudi za presojo, ali je mogoče v konkretnem primeru uporabiti 73. člen ZDR ali pa morda 153. člen ZJU. Kot rečeno menim, da ZJU dokaj celovito ureja zgolj primere prenosa nalog z enega organa na drug organ ali na upravo samoupravne lokalne skupnosti in v tem delu izključuje tako uporabo Direktive, kot tudi 73. in 74. člena ZDR. Ureditve v zadnjem odstavku 153. člena ZJU pa po mojem mnenju ni mogoče razumeti kot 33 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61985J0024:EN:HTML 34 V zvezi s tem glej tudi sodbo št. VIII Ips 432/2009, enako tudi VIII Ips 50/2009 in VIII, Ips 448/2009, VIII Ips 28/2009. 353 Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... Članki / Articles specialno ureditev, saj govori o prenosu nalog organa na osebo javnega prava ali drugo pravno ali fizično osebo. Slednje sicer kaže na to, da lahko gre (tudi) za prenos upravnih funkcij (npr. prenos javnega pooblastila), vendar ne med organi oblasti, glede česar je uporaba Direktive izključena. Tudi sicer menim, da bi bila izjemno problematična uporaba zadnjega odstavka 153. člena na način, ki bi za primere, ki jih ureja, izključeval uporabo 73. in 74. člena ZDR. Zgolj pavšalna do- ločitev prevzema javnih uslužbencev brez kakršnega koli varstva doseženih delov- nopravnih standardov bi namreč povzročila izjemno deprivilegiran položaj skupine zaposlenih, ki bi bili predmet takšnega prenosa. Na eni strani imamo ustrezno in na Direktivi temelječo splošno ureditev v 73. in 74. členu ZDR, v prvih štirih od- stavkih 153. člena ZJU pa imamo urejeno varstvo javnih uslužbencev za primer prenosa nalog z enega organa na drug organ ali na upravo samoupravne lokal- ne skupnosti in s tem urejeno varstvo javnih uslužbencev za tiste primere, ki jih Direktiva ne pokriva. Obe ureditvi sta namenjeni temu, da delavec, ki je opravljal naloge, ki so predmet prenosa, le-te lahko opravlja še naprej in pri tem v osnovi ohrani že dosežen nivo pravic. Menim, da bi bilo nedopustno in vprašljivo z vidika ustavnega načela enakosti, če takšnega ali podobnega varstva ne bi bili deležni delavci, ki so predmet prenosa po zadnjem odstavku 153. člena ZJU. 3. ZAKLJUČEK Pomembno za kvaliteto vsakega varstva, ki ga daje zakonodaja, je jasnost in ne- dvoumnost določil, ki jamstvo dajejo. Kljub temu, da iz določb ZJU in ZDR, ne- nazadnje tudi iz določb Direktive, jasno izhaja namen zaščite delavcev, tudi javnih uslužbencev v primeru prenosa nalog in aktivnosti k drugemu organu ali drugemu delodajalcu in kljub temu, da je z ustrezno razlago omenjenih virov moč priti do dokaj trdnega stališča da je ustrezno varstvo delavcem v teh primerih tudi dejan- sko zagotovljeno, je potrebno ugotoviti, da veljavna ureditev še zdaleč ni popolna in nedvoumna, predvsem pa ni neposredno razvidna iz zakonskega besedila. Še najbolj pomanjkljiva in z največjim poljem za različne razlage je v zvezi s prenosom nalog organa na pravne osebe javnega prava in druge pravne ali fizične osebe. Prav prenosi nalog, aktivnosti in dejavnosti na pravne osebe zasebnega prava in na fizične osebe utegnejo biti še pogostejši v luči napovedanega krčenja javnega sektorja, krepitve javno-zasebnih partnerstev in podobno, zato nikakor ni dobro, da ureditev varstva zaposlenih, ki bodo predmet teh sprememb, ni zelo jasna. Ta nejasnost terja spremembe zakonodaje, hkrati pa zahteva od uporabnika zakona, Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... 354 Članki / Articles da se ne zadovolji zgolj z gramatikalno razlago, temveč da preko namena uredi- tve posebnega varstva, sistematike ureditve ter nenazadnje preko sodne prakse in v luči načela in favorem laboratoris pride do sistema ustreznega varstva javnih uslužbencev v vseh primerih prenosa nalog in aktivnosti med različnimi subjek- ti. Prepustitev urejanja odnosov med delodajalcem prenosnikom, delodajalcem prevzemnikom in delavcem njihovi avtonomni pogodbeni volji in bistveno različno varstvo in obravnava zaposlenih v primerih takšnih prenosov pa bi bili po mojem mnenju lahko problematični tudi z vidika ustavnega načela enakosti.35 LITERATURA: Bohinc, R.. Delovna in uslužbenska razmerja, Ljubljana, GV Založba, 2004. Korade Purg, Š., P. Brus, B. Koželj Sladič. Zakon o javnih uslužbencih ZJU-UPB2, Ljubljana, GV Založba, 2006. Kresal, B., K. Kresal Šoltes, D. Senčur Peček. Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, Ljubljana, Primath 2002. Pirnat, R. (glavni urednik). Komentar zakonov s področja uprave, Ljubljana, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, 2004. Senčur Peček, Darja, Nataša Belopavlovič, Miran Kalčič (redaktorji). Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, Ljubljana, GV založba, 2008. 35 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-35/04. 355 Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... Članki / Articles PROTECTION OF PUBLIC SERVANTS IN CASE OF CANCELLATION OF CERTAIN PUBLIC AUTHORITIES AND OTHER CASES OF CHANGES OF THE EMPLOYER IN RECENT CASES Jakob Krištof Počivavšek* SUMMARY Regulations regarding protection of employees in case of change of the employer resulting from a law, another legal provision, legal business, final judgement or change of status of the employer is a key factor for protection and retention of the rights and the legal status of the employed, as they present a weaker partner in the relationships and proceedings which do not result from the cessation of the need for work the respective employee carried out until then. This protec- tion is mainly guaranteed by the enactment of the proceeding for the change of the employer and the rights and obligations of the transferor employer, the transferee employer and the employees being transferred in this procedure. The paper presents some special arrangements and legal framework of the existing legislation in the field of legal protection of the employees in case of transfer of certain business or activities of state and self-managed local government au- thorities to the public law entities and other legal or natural persons. Through various examples, the author analyses the regulation of these processes and its shortcomings. Protection of employees who perform tasks and activities which are subject to transfer is generally provided by the Employment Relationships Act, in this part based on Directive 2001/23/EC on the approximation of the re- spective laws of the EU member states regarding safeguarding the employees’ rights in the event of transfer of business or parts of business, and the part of Civil Servants Act referring to the field of administrative reorganisation of public authorities or the transfer of administrative functions between public authorities, * Jakob Krištof Počivavšek, LL., General secretary KSS PERGAM, Slovenia. jaka.pergam@siol.net Jakob Krištof Počivavšek: Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe ... 356 Članki / Articles which the mentioned Directive does not cover. In these cases, protection of em- ployees is mainly provided by guaranteeing them continuance of employment as well as certain level of rights the employee enjoyed by the transferor employer. To a certain extend it is possible to overcome the lack of regulation on various types of transfer of activities and organisational units between the state authori- ties, the self-governed local communities and the public and private legal entities by referring to the Directive, the judgements of the European Court regarding its applicability and the principle of uniformity of regulations of labour relationships in the ZDR (Labour Relationships Act). The answer to the question what legal ba- sis should be used in each respective case, the way and the sort of protection provided to civil servants mainly depends on the nature of tasks and activities to be transferred, the legal nature of the transferor and of the transferee employers, as well as on whether the identity of the transferred unit is preserved. The paper describes the relationship between the mentioned legal bases and suggests pos- sible justifications for the handling of individual cases which seem most adequate. However, there are legal and practical obstacles regarding implementation of the existing legal bases which would urgently require a modification regarding the existing regulations and delegation of functions. These barriers particularly refer the regulation of labour relationships in the public sector, mostly so to the area of salaries and related fields. 357 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII USTAVNOSODNA PRESOJA V ZVEZI S SINDIKALNO SVOBODO Etelka Korpič-Horvat* UDK: 342.565.2:331.105.44 Povzetek: V Republiki Sloveniji imajo reprezentativni sindikati po Zakonu o ustavnem sodišču (ZUstS) neposreden dostop do Ustavnega sodi- šča, kar je v primerjalni ureditvi izjema. Z zahtevo lahko pred Ustavnim sodiščem začnejo postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. Ustavno sodišče ne šteje kolektivnih pogodb med akte za izvrševanje jav- nih pooblastil, niti med predpise. Dostop sindikatov na Ustavno sodišče je vezan na izpolnitev dveh pogojev: da ima sindikat priznano lastnost reprezentativnosti za območje države za posamezno dejavnost ali po- klic, in v vlogi mora izkazati, da zahteva oceno ustavnosti in zakonitosti navedenih aktov, zaradi ogroženosti pravic delavcev, sicer se njegova zahteva zavrže. Ključne besede: ustavno sodišče, sindikalna svoboda, kolektivne pogod- be, reprezentativni sindikati CONSTITUTIONAL REVIEWS OF TRADE UNION FREEDOM Abstract: Under ZUstS (Constitutional Court Act), representative trade unions in Slovenia have direct access to the Constitutional Court which is unusual in comparison to the regulations in other countries. Trade un- ions can initiate a review of constitutionality of a regulation or of a general legal act issued for the purpose of implementing public mandates before the Constitutional Court. According to the Constitutional Court, collective * Etelka Korpič-Horvat, doktorica pravnih znanosti, ustavna sodnica, Ustavno sodišče Republike Slovenije. etelka.korpic-horvat@us-rs.si Etelka Korpič-Horvat, PhD, Constitutional Court Judge, Constitutional Court of the Republic of Slovenia 358 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles agreements can neither be regarded as general acts for exercising public mandate, nor as legal provisions in this sense. However, there are two cri- teria to be met: firstly, the respective trade union must have the status of a representative trade union for the respective activity field or profession for the entire state, and secondly, it must be evident from the motion that the review of constitutionality of the acts in question is necessary because workers’ rights are being threatened. Key words: constitutional court, trade union freedom, collective contracts, representative trade unions 1. UVOD V Republiki Sloveniji imajo reprezentativni sindikati za območje države za posa- mezno dejavnost ali poklic na podlagi 23. a člena Zakona o Ustavnem sodišču1 (v nadaljevanju ZUstS) neposreden dostop do Ustavnega sodišča, če so ogrože- ne pravice delavcev, kar je v primerjalni ureditvi izjema.2 Z zahtevo lahko začnejo postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. Vprašanje, ki se zastavlja je, za kakšne akte pravzaprav gre in, ali se med navedene pravne akte lahko štejejo kolektivne pogodbe kot pomemben segment uresničevanja ustavne pravice do sindikalne svobode, opredeljene v 76. členu Ustave,3 ki vključuje tudi pravico do kolektiv- nega pogajanja. 1 Zakon o ustavnem sodišču, ZUstS -UPB1, Uradni list RS, št. 64/07. 2 V Nemčiji sindikati niso predlagatelji postopka pred Ustavnim sodiščem. To pravico imajo samo zvezna in deželne vlade ali tretjina poslancev zveznega parlamenta; presojo ustavnosti v konkre- tnem sporu, lahko zahtevajo še sodišča, ki bi pri svoji odločitvi morala uporabiti zakonsko določbo, za katero so prepričana, da je protiustavna http://www.bundesverfassungsgericht.de/. V Italiji prav tako sindikati niso predlagatelji postopka pred Ustavnim sodiščem. Poleg vlade, ki lahko na Ustavnem sodišču zahteva presojo ustavnosti regionalnih zakonov, lahko tudi regija zahteva presojo ustavnosti državnih zakonov, ki posegajo v njeno avtonomijo, in sicer v relativno kratkem roku od njihove objave v uradnem listu. Presojo ustavnosti določenega predpisa na Ustavnem sodišču lahko oz. mora zahtevati vsak sodnik oz. organ, ki odloča v konkretnem sporu http:// www.cortecostituzionale.it/. Prav tako v Franciji pred Ustavnim svetom sindikati nimajo posebnega položaja http://www. conseil-constitutionnel.fr/. 3 Ustava v 76. členu določa: »Ustanavljanje in delovanje sindikatov ter včlanjevanje vanje je svobodno.« 359 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles 2. SPLOŠNI AKTI IZDANI ZA IZVRŠEVANJE JAVNIH POOBLASTIL IN USTAVNOSODNA PRESOJA V ustavah drugih držav ni določena ustavnosodba presoja splošnih aktov z javni- mi pooblastili (A. Mavčič, 2000, str. 134-136). Gre za posebnost, ki je določena v Ustavi RS zaradi prejšnje ureditve. Ustava Socialistične Republike Slovenije iz leta 1974 je določala ustavnosodno presojo vseh splošnih samoupravnih aktov organizacij združenega dela in drugih organizacij4 in zato se je želelo z Ustavo Republike Slovenije iz leta 1991 razmejiti javnopravne akte od zasebnopravnih aktov tako, da v pojem »splošni akti z javnopravnimi pooblastili« sodijo splošni pravni akti z javnopravnega področja (M. Krivic, 2000, str. 70-78). Vprašanje je, katere javnopravne splošne akte razvrščati med splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil. Nerad navaja, da se po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča štejejo za navedene akte tisti akti, ki urejajo pravice in dolžnosti pravnih subjektov na abstrakten in splošen način in učinkujejo navzven; da je imel izda- jatelj za sprejem akta javno pooblastilo skladno s 121. členom Ustave in da je bil akt objavljen na predpisan način (S. Nerad, str. 1427). Pirnat, ko razlaga 121. člen Ustave5 (javno pooblastilo) navaja, da se javna pooblastila lahko izvršujejo na tri načine, enako kot to velja za izvrševanje upravnih nalog. Izvršujejo se lahko z izdajanjem splošnih aktov, posamičnih aktov oziroma odločanjem v posamičnih stvareh in z opravljanjem materialnih dejanj. Nosilec javnega pooblastila s svojim splošnim aktom na obvezen način ureja neka vprašanja oziroma razmerja. Njegove norme veljajo kot javno pravo, ker obvezujejo tiste, na katere se nanašajo. Z javnimi pooblastili je omogočeno smotrnejše opravljanje upravnih nalog izven upravnega organa (Pirnat, str. 1271 do 1280). Krivic loči širše in ožje razumevanje javnega pooblastila. Ožja razlaga zajema le pooblastilo za izdajanje oblastnih upravnih aktov v upravnopravnem smislu (potrdila, odločbe, spričevala in drugo); širša razlaga pa vse javnopravne splošne akte, le zasebnopravni bi morali biti izvzeti (M. Krivic, 2000, str. 70-78). Mavčič je mnenja, da ni potrebno ugotavljati, ali je neki splošni akt javnega zavoda bil izdan za izvrševanje javnih pooblastil v najož- jem, upravnopravnem smislu, ampak je vse splošne akte javnih zavodov in drugih 4 Ustava Socialistične republike Slovenije (SRS), Uradni list SRS, št. 7-44/74, je v drugi alineji 408. člena določala, da Ustavno sodišče odloča tudi o skladnosti splošnih aktov družbenopolitičnih skupnosti v SRS in samoupravnih splošnih aktov z Ustavo SRS, zakonom in drugimi predpisi. 5 Ustava v 121. členu določa: »Z zakonom ali na njegovi podlagi lahko pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave«. 360 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles oseb javnega prava, izvzemši delovnopravne akte, treba šteti za splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil v smislu 160. člena Ustave (M. Pavčnik in A. Mavčič, 2000, str. 73-74). Tudi Krivic je mnenja, da javno pooblastilo velja za opravljanje javne službe nasproti uporabnikom, ne pa za urejanje delovnih razmerij znotraj zavoda (Krivic, ločeno mnenje k Sklepu št. 106/92 z dne 7.10. 1993). Navaja pa, da bi med splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil lahko šteli kolektivne pogodbe s splošno veljavnostjo (M. Krivic,2000, str. 70-78). V sklepu št. U-I-220/94 z dne 6.2.1997 je Ustavno sodišče odločilo, da ni pri- stojno za oceno ustavnosti Splošne kolektivne pogodbe za gospodarstvo, zato je pobudo gospodarske družbe zavrglo. Sklenilo je, da so na podlagi Zakona o delovnih in socialnih sodiščih6 (v nadaljevanju ZDSS) o skladnosti kolektivnih po- godb z zakonom pristojna odločati delovna sodišča v kolektivnih delovnih sporih. Svojo odločitev je utemeljilo: »Glede na to, da so po Ustavi (125. člen) sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani na Ustavo in zakon, vsebuje sodna presoja skladnosti kolektivnih pogodb z zakonom hkrati tudi presojo njihove skladnosti z Ustavo. Če pa bo delovno sodišče pri presoji zakonitosti kolektiv- ne pogodbe menilo, da je zakon s katerim mora biti kolektivna pogodba skla- dna, v neskladju z Ustavo, bo moralo po 156. členu Ustave postopek prekiniti in začeti postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem.« S to odločitvijo se je Ustavno sodišče izreklo za nepristojno za presojo kolektivnih pogodb. To naj bi bila izključna pristojnost delovnih sodišč; presoja Ustavnega sodišča pa se omejuje le na presojo ustavnosti zakonov na katerih temelji kolek- tivna pogodba. Stališče, da Ustavno sodišče za presojo ustavnosti določb ko- lektivnih pogodb ni pristojno, je postala ustaljena praksa Ustavnega sodišča od veljavnosti ZUstS leta 1994 (sklep št. U-I-75/97 z dne 14.5.1997, sklep št. U-I- 266/97 z dne 13.11.1997 in v drugih). Pred tem se Ustavno sodišče ni izreklo, da ni pristojno za presojo kolektivnih pogodb (sklep št. U-I-50/90 z dne 19.11- 1992). Krivic je v navedeni zadevi U-I-220/94 v odklonilnem ločenem mnenju zavzel stališče, da je tiste kolektivne pogodbe, ki so »splošno obvezne« po tretjem odstavku 112. člena ZDR7 mogoče šteti za splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil. Zakonodajalec je strankama kolektivne pogodbe vnaprej dal »jav- no pooblastilo« za urejanje delovnopravnih vprašanj ne le za svoje člane, ampak 6 Zakon o delovnih in socialnih sodiščih, Uradni list RS št. 19/1994. 7 Zakon o delovnih razmerjih, Uradni list RS, št. 14/1990, je v tretjem odstavku 112. člena dolo- čal: Kolektivna pogodba velja za vse delavce, ki delajo v organizacijah in pri delodajalcih v Republiki Sloveniji in se lahko neposredno uporablja. 361 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles kar s splošno veljavnostjo za vse. Krivic je tudi mnenja, da zakonska pristojnost delovnih sodišč po 57. členu ZDSS za take spore ne more izključiti ustavne pri- stojnosti Ustavnega sodišča. Delovna sodišča nimajo pristojnosti razveljavljanja in odpravljanja kolektivnih pogodb, ampak lahko le izdajajo ugotovitvene odločbe o njihovi neskladnosti z zakonom. Če obravnavane kolektivne pogodbe ni mogoče uvrstiti med splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil, potem je to razlog, da Ustavno sodišče ni pristojno za presojo njene ustavnosti in ne razlog kot ga je navedlo Ustavno sodišče.8 Ustavno sodišče je v svojih odločitvah ozko zapolnjevalo pojem »splošni akti z jav- nimi pooblastili«.9 S svojimi odločitvami je razmejevalo »splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil« od zasebnopravnih splošnih aktov, podzakonskih predpisov in posamičnih aktov. Pri odločitvah je upoštevalo tudi kriterij, ali je pooblastilo dano z zakonom. Tako je v sklepu št. U-I-13/91 z dne 12.3.1992 zapisalo, da statutarni sklep sveta RTV o pogojih za zasedbo vodstvenih delovnih mest ni splošen akt za izvrševanje javnih pooblastil. Med splošne akte z javnimi pooblastili Ustavno sodišče tudi ne šteje akte poslovanja državnih organov (sklep št. U-I-275/96 z dne 15.7.1999 in drugi). V odločbi št. U-I-158/94 z dne 9.3.1995 se je Ustavno sodišče opredelilo, da je akte Agencije RS za plačilni promet, nadziranje in infor- miranje, ki se nanašajo na preoblikovanje družbene lastnine, šteti za splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, ker je Agenciji zagotovljen samostojen in neodvisen status, kot ga ima Računsko sodišče. Iz področja delovnega prava ni najti odločitve Ustavnega sodišča o oceni ustav- nosti in zakonitosti splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, s katerimi bi bile ogrožene pravice delavcev oziroma javnih uslužbencev.10 Razlog je iskati v zgornjih opredelitvah vsebine aktov za izvrševanje javnega pooblasti- la. Z navedenimi splošnimi akti se izvršujejo nekatere funkcije državne uprave, ki jih opravljajo javni uslužbenci v osebah javnega prava (v javnih zavodih, javnih agencijah idr.), ki niso državni organi. Delodajalec nastopa kot nosilec javnega pooblastila, vsebino javnega pooblastila pa izvršujejo javni uslužbenci v okviru pristojnosti nosilca javnega pooblastila (delodajalca). Zato delovnopravni akti (za- 8 M. Krivic, ločeno mnenje k sklepu št. U-I-220/94 z dne 6.2.1997 in sklepu št. U-I-266/97 z dne 13.11.1997. 9 Teoretiki se s posameznimi odločitvami Ustavnega sodišča glede presoje, kateri akti sodijo med akte za izvrševanje javnih pooblastil ne strinjajo (Pirnat, str. 1273-1275). 10 ZUstS v 23. a členu sicer določa ogroženost pravic »delavcev«, ne pa tudi javnih uslužbencev, vendar menim, da je treba uporabiti namensko razlago zakona, po kateri določba velja tudi za javne uslužbence. 362 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles koni, podzakonski predpisi, kolektivne pogodbe in splošni akti delodajalca), ki urejajo pravice delavcev oziroma javnih uslužbencev v razmerju do delodajalcev, po svoji vsebini ne sodijo med akte za izvrševanje javnih pooblastil. Določba 23. a člena ZUstS za vlaganje zahtev reprezentativnih sindikatov, če so ogrožene pravice delavcev, za oceno ustavnosti in zakonitosti splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil zato ni uporabljiva. Ker pa je to v praksi nejasno, sindikati vlagajo zahteve na Ustavno sodišče tudi za presojo aktov za izvrševanje javnih pooblastil. Sindikat na primer izpodbija Odlok občine, ker se ne strinja, da imajo občinski redarji diskrecijsko pravico kaznovanja; ali ker psi in druge živali ne smejo bivati na prostem med 22. in 6. uro zjutraj zaradi laježa in oglašanja, ker je po presoji predlagatelja (sindikata) določba nesorazmerna ciljem, nedoločena in jo javni uslužbenci ne morejo izvajati. Ustavno sodišče v takih primerih zahtevo reprezentativnega sindikata zavrže, ker meni, da ne gre za ogroženost pravic jav- nih uslužbencev, ampak za izvajanje javnih pooblastil (pristojnosti) osebe javnega prava (sklep št. U-I-225/10 z dne 11.11.2010). Na podlagi navedenega sklenem, da Ustavno sodišče v okviru svoje pristojno- sti preverja splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil,11 vendar ti akti ne določajo delovnih pogojev delavcev na podlagi katerih bi lahko bile ogrožene njihove pravice. Če delavci opravljajo upravne oziroma oblastne naloge v okviru javnega pooblastila, teh nalog ni šteti v smislu pravic delavcev, ki so urejene z delovnopravnimi akti, ampak gre za izvrševanje pristojnosti pravnega subjekta, nosilca javnega pooblastila. Zato s splošnimi akti za izvrševanje javnih pooblastil ne morejo biti ogrožene pravice delavcev. Pravice delavcev se določajo v zakonih in kolektivnih pogodbah ter splošnih aktih delodajalca in urejajo notranja razmerja med delavci in delodajalci (7. in 8. člen ZDR). Iz istih razlogov tudi kolektivnih pogodb ne gre šteti med akte izdane za izvrševa- nje javnih pooblastil, saj normativni del kolektivne pogodbe ureja delovne pogoje delavcev in ne upravnih nalog, kot to velja za splošne akte z javnimi pooblastili. Socialni partnerji na podlagi ustavne pravice sindikalne svobode, ki vključuje tu- di kolektivna dogovarjanja (76. člen Ustave) prostovoljno in svobodno sklepajo kolektivne pogodbe, ne da bi za to potrebovali zakonsko pooblastilo. Kolektivna pogodba je »samostojen« pravni akt delovnega prava, ki ureja delovne pogoje delavcev, ne pa akt, izdan z namenom izvrševanja javnih pooblastil. 11 Več o posameznih ustavnosodnih presojah o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil glej M. Krivic, 2000, str. 70-78. 363 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles Ker splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil ne določajo pravic delavcev, me- nim, da se zahteve reprezentativnih sindikatov po 23. a členu ZUstS lahko nana- šajo le na oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ne pa na splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil. 3. PRAVNA NARAVA KOLEKTIVNIH POGODB IN USTAVNOSODNA PRESOJA V Sloveniji kolektivno pogodbo, kot pogodbo delovnega prava celovito ureja posebni predpis, to je Zakon o kolektivnih pogodbah12 (v nadaljevanju ZKolP).13 Navedeni zakon ne definira kolektivne pogodbe. Na univerzalni ravni najdemo definicijo v Priporočilu MOD št. 91 o kolektivnih sporazumih, ki je bilo izdano na podlagi Konvencije MOD št. 98 o uporabi načel o pravicah organiziranja in kolek- tivnega dogovarjanja (1949). Priporočilo definira kolektivni sporazum kot »vsak pisni sporazum v zvezi z delovnimi pogoji in pogoji zaposlitve, sklenjen med delodajalcem, skupino delodajalcev ali eno ali več delodajalskimi združenji na eni strani in na drugi strani eno ali več predstavniškimi delavskimi organi- zacijami, ali če takih organizacij ni, predstavnikih delavcev, izvoljenih na vo- litvah in pooblaščenih s strani delavcev v skladu z nacionalno zakonodajo in prakso« (2. člen). Določila kolektivne pogodbe imajo zavezujočo naravo; zave- zujejo podpisnice pri sklepanju pogodb o zaposlitvi. Če je pogodba o zaposlitvi v nasprotju s kolektivno pogodbo, velja avtomatično kolektivna pogodba, vendar če je določilo v pogodbi o zaposlitvi ugodnejše od kolektivne pogodbe, se ne sme obravnavati kot da je v nasprotju s kolektivno pogodbo.14 V pravu EU kolektivne pogodbe niso predmet harmonizacije. Obstajajo različni modeli kolektivnih pogodb. Razlikujejo se po tem ali ima kolektivna pogodba iz- razitejšo javnopravno ali civilnopravno naravo. Slovenija se razvršča med države (Nemčija, Avstrija, Francija, Belgija, idr) z mešano pravno naravo, z lastnostmi 12 Zakon o kolektivnih pogodbah, Uradni list RS, št. 43/2006. 13 Kolektivno dogovarjanje je pomemben element pravice do sindikalne svobode, ki je opredeljena v Ustavi RS v 76. členu, ki določa, da je ustanavljanje in delovanje sindikatov ter včlanjevanje vanje svobodno. Slovenijo zavezujejo vsi najpomembnejši mednarodni akti, ki urejajo pravico do sindikalne svobode: Konv. MOD št. 87, 98, 151 in 154, EKČP in MESL ter Listina o temeljnih pravicah EU. 14 Več o definiciji kolektivne pogodbe glede na Priporočilo MOD št. 91, glej B. Gernigon, A. Odero in H.Guido, 2000, str. 33-38. 364 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles pogodbe in zakona, za razliko od skandinavskega in angleškega ter ameriške- ga modela, kjer velja pogodbeni koncept kolektivne pogodbe.15 Obligacijski del ureja razmerja med strankama, podpisniki kolektivne pogodbe in učinkuje inter partes. Ta del kolektivne pogodbe se presoja po splošnih načelih civilnega prava, ker ureja razmerja v zvezi s sklepanjem, spreminjanjem in veljavnostjo kolektivnih pogodb med strankama. Drugi, normativni del vsebuje abstraktne pravne nor- me, s katerimi ureja delovne pogoje delavcev. Te norme imajo eksterni učinek, učinkujejo erga omnes. Kljub temu, da ZKolP temelji na načelu avtonomije pogodbenih strank, je avto- nomija kolektivnega dogovarjanja omejena. Pogodbeni stranki sta pri določanju vsebine kolektivne pogodbe omejeni predvsem z ustavno zagotovljenimi pravi- cami drugih (15. člen Ustave), z javnim redom Republike Slovenije, z minimalni- mi zakonskimi pravicami in pravicami, določenimi v kolektivnih pogodbah širše ravni. Določbe kolektivne pogodbe ne smejo urejati delovnih pogojev na način, ki bi pomenil kršitev katere od ustavno priznanih temeljnih pravic in svoboščin. Kolektivna pogodba ne sme nasprotovati javnemu redu RS na področju delov- nega prava (socialni javni red RS). Gre za temeljna načela delovnega prava in pravice, ki se jim delavec ne more odpovedati, bodisi ker to izhaja iz zakona, iz ustavno-sodne presoje ali iz narave posamezne pravice.16 S kolektivno pogodbo ni mogoče drugače od zakona urejati tudi temeljnih procesnih jamstev v postop- kih varstva pravic delavcev pri delodajalcu in drugo.17 Razmerje med zakonom in kolektivno pogodbo ureja 4. člen ZKolP, ki določa, da kolektivna pogodba lahko vsebuje le določbe, ki so za delavce ugodnejše od določb, vsebovanih v zakonih, razen v primeru, ko Zakon o delovnih razmerjih18 (v nadaljevanju ZDR) določa drugače (načelo in favorem). Tega načela ne moreta izključiti pogodbeni stranki sami, ampak je to možno le v primerih, ki jih določa zakon. Tretji odstavek 7. člena ZDR pravice, ki so lahko za delavce urejene dru- gače, tudi manj ugodno (in peius), vendar le v kolektivni pogodbi na ravni dejav- nosti, taksativno določa (drugačno urejanje delovnega časa, določitev disciplin- skih sankcij, določitev odpovednih rokov idr.). Upoštevati je tudi 30. člen ZDR, po katerem se v primeru neveljavnosti pogodbe o zaposlitvi uporabljajo določbe zakona, kolektivne pogodbe ali splošni akt delodajalca . 15 K. Kresal Šoltes, 2011, str. 30-32. 16 Ibd., str. 172. 17 Ibd., str. 173. 18 Zakon o delovnih razmerjih, Uradni list RS, št. 41/2002, 103/2007. 365 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles ZKolP določa splošno veljavnost kolektivnih pogodb. Kolektivna pogodba velja za vse delavce, ne glede na članstvo, četudi jo sklene le en reprezentativen sindikat (11. člen).19 Nadalje pristojni minister lahko ob določenih pogojih ugotovi razširjeno veljavnost celotne ali dela kolektivne pogodbe, 20 ki velja za vse delodajalce de- javnosti ali dejavnostih, za katere je sklenjena kolektivna pogodba (12. člen).21 Pavčnik razvršča kolektivno pogodbo med splošne pravne akte. Navaja, da so tipični splošni pravni akti Ustava, zakoni in podzakonski pravni akti (uredbe, pra- vilniki, odredbe, navodila ipd). Splošni pravni akti so tudi avtonomni pravni akti, o katerih se dogovarjajo in jih sprejemajo sami pravni naslovljenci. Na področju delovnega prava so pomembne kolektivne pogodbe, s katerimi se urejajo pravice in dolžnosti delavcev in delodajalcev. Kljub razlikovanju avtonomnega in hetero- normnega akta, za oba velja, da gre za splošni pravni akt.22 Vprašanje je, kakšen položaj ima kolektivna pogodba v hierarhiji pravnih aktov, ali položaj zakona ali podzakonskega predpisa. Po presoji Ustavnega sodišča mora praviloma podzakonski predpis imeti vsebinsko podlago v zakonu. Podzakonski predpis sme dopolnjevati zakon, ne sme pa uvajati izvirnih nalog države in ne zo- ževati pravic in obveznosti določenih z zakonom. Dopolnjuje lahko zakonske do- ločbe v obsegu zakonskega pooblastila (Sklep št. U-I-113/04 z dne 7.2.2007). K. Kresal Šoltes, ko obravnava usklajenost kolektivnih pogodb z zakonom ozi- roma podzakonskih predpisov z zakonom, izrecno navaja, da socialni partnerji za urejanje pogojev dela s kolektivnimi pogodbami ne potrebujejo zakonskega pooblastila kot to velja za podzakonske predpise, »ker to pooblastilo že imajo na podlagi 76. člena Ustave«.23 19 Gre za posebnost, ki se razlikuje tudi od nemške ureditve, po kateri določbe normativnega dela kolektivne pogodbe, ki se nanašajo na vsebino, sklenitev in prenehanje delovnega razmerja zavezujejo samo člane podpisnikov kolektivne pogodbe (3. člen Tarrifvertragsgesetz). 20 V Sloveniji je v mesecu aprilu 2012 sedem kolektivnih pogodb z razširjeno veljavnostjo. 21 Razširjeno veljavnost kolektivne pogodbe določa tudi nemški Zakon o kolektivnih pogodbah (Tarifvertragsgesetz - TVG) z dne 25. avgusta 1969 (ZUL I, str. 1323), ki je bil nazadnje spreme- njen dne 8. decembra 2010 (ZUL I, str. 1864). Nemško Ustavno sodišče je presodilo, da je razglasitev razširjene veljavnosti kolektivne pogodbe po 5. členu TVG skladna z nemško ustavo. Zlasti ne pomeni posega v temeljno pravico naslov- nikov splošno veljavnih kolektivnih pogodb, ki niso stranke teh kolektivnih pogodb oziroma člani organizacij, ki so njihove stranke, do pozitivne in negativne svobode združevanja delavcev in delodajalcev (tretji odstavek 9. člena nemške Ustave). Sklep nemškega Zveznega ustavnega sodišča v zadevah1 BvR 24/74 in 439/79 z dne 15. julija 1980 (BVerfGE 55, 7). 22 M. Pavčnik, 2007, str. 231. 23 K. Kresal Šoltes, 2011, str. 157 in 158. 366 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles Glede na navedeno sklenem, da normativni del kolektivne pogodbe ima naravo splošnega pravnega akta z eksternim učinkom, v hierarhiji pravnih aktov pa položaj zakona, čeprav formalno ni zakon. Kolektivna pogodba je avtonomni splošni prav- ni akt, sui generis, ki ji po njeni značilnosti lahko priznavamo položaj zakona in bi zato lahko bila ustavnopravno varovana po prvi alineji 160. člena Ustave. Ustavno sodišče bi lahko presojalo ali so kolektivne pogodbe v skladu z ustavo. Razlogi za smiselnost vključevanja kolektivnih pogodb s splošno veljavnostjo v ustavnosodno presojo so po moji oceni predvsem naslednji: Za Slovenijo velja, da je pokritost s kolektivnimi pogodbami zelo široka (okoli 90 %). Na to vplivata predvsem dva instituta določena v ZKolP, splošna veljavnost na strani delavcev (11. člen ZKolP) in razširjena veljavnost kolektivnih pogodbe na strani delodajalcev (12. člen ZKolP). Pomemben del slovenske aktivne populaci- je ima urejene delovne pogoje po kolektivnih pogodbah. ZKolP sicer ne določa obveznih minimalnih sestavin kolektivne pogodbe (velja načelo avtonomije skle- panja kolektivnih pogodb), vendar primeroma določa vsebine normativnega dela, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti delavcev in delodajalcev pri sklepanju pogodb o zaposlitvi, med trajanjem delovnega razmerja in v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi, plačilo za delo in drugi prejemki delavcev, povračila v zvezi z delom, varnost in zdravje pri delu ali druge pravice in obveznosti, ki izhajajo iz razmerij med delodajalci in delavci ter zagotavljanje pogojev za delovanje sindikata pri delodajalcu (drugi odstavek 3. člena ZKolP). Temeljne pravice in svoboščine, do kršitve katerih bi lahko prišlo z določbami kolektivne pogodbe so predvsem načelo enakosti (14. člen Ustave), pravica do sodnega varstva (23. člen Ustave), svoboda dela (49. člen Ustave), sindikalna svoboda (76. člen Ustave), pravica do stavke (77. člen Ustave) in druge.24 Presoja delovnega sodišča kljub vezanosti sodnikov na Ustavo in zakon (124. člen Ustave) ne zajema možnosti razveljavitve kolektivne pogodbe ali njenega dela. Delovno sodišče odloča le o usklajenosti kolektivnih pogodb z zakonom (tč. c 6. člena ZDSS), ne more pa prekiniti postopka če meni, da kolektivna pogodba ni skladna z Ustavo in zahtevati od Ustavnega sodišča ustavnosodno presojo. Ustavnosodna pristojnost kolektivnih pogodb se z ZDSS ne more določiti delovnim sodiščem, ker je to sporno z vidika pristojnosti in položaja Ustavnega sodišča, ki je »najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih 24 Ibd., str. 146. 367 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles pravic in temeljnih svoboščin« (prvi odstavek 1. člena ZUstS). Zato delovna sodi- šča taka pooblastila ne bi mogla dobiti. Presoja ustavnoskladnosti kolektivne pogodbe bi razrešila sporna vprašanja na abstraktni ravni, kar bi vplivalo na pravilno uresničevanje kolektivnih pogodb in zmanjšalo spore pred delovnimi sodišči in sporna razmerja med socialnimi par- tnerji in državo. Odločitve Ustavnega sodišča o presojah ustavnoskladnosti ko- lektivnih pogodb na abstraktni ravni, bi pomembno prispevala k utrjevanju pravne in socialne države. S tem bi kolektivne pogodbe pridobile na pomenu, ne samo zaradi avtoritete Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti, ampak tudi zato, ker so odločbe Ustavnega sodišča obvezne (1. člen ZUstS). Na podlagi sedanje ustavne ureditve (160. člen) in ureditve po ZUstS (23. a člen) sindikat kot privilegirani predlagatelj lahko vloži zahtevo na Ustavno sodišče za oceno ustavnoskladnosti drugih pravnih aktov, ne pa kolektivnih pogodb kot te- meljnih aktov za urejanje pravic in delovnih pogojev delavcev, ki jih zastopa. Zato se zdi, da gre za nedoslednost: na eni strani neposreden dopusten dostop sindi- kata do Ustavnega sodišča, na drugi pa omejitev pristojnosti Ustavnega sodišča, da odloča o ustavnoskladnosti kolektivnih pogodb. Upoštevati je tudi, da se zakonske določbe in določbe kolektivnih pogodb pre- pletajo in je težko razmejiti kako daleč sega zakonska določba v kolektivno po- godbo oziroma koliko kolektivna pogodba zapolnjuje zakonsko določbo. ZDR se v številnih členih sklicuje na ureditev v kolektivnih pogodbah. Še izrazitejši pa je primer, ko sta zakonska določba in določba v kolektivni pogodbi enaka (primer 42. člen ZSPJS-O in 4. člen KPJS). Stališču ustavnopravnega varstva kolektivnih pogodb ni najti potrditve v primer- jalnopravni ureditvi, saj praviloma ne najdemo pristojnosti Ustavnega sodišča za njihovo presojo. Izjema velja v Republiki Makedoniji.25 Tudi ESČP se (še) ni izreklo o pristojnosti ustavnih sodišč za presojo kolektivnih pogodb. V kriznih razmerah in v razmerah globalizacije ter tehničnih in tehnoloških inovacij je socialni dialog zelo pomemben, saj odpravlja sporna razmerja med kapitalom in delom in skrbi za socialni mir. Zato nekatere države imajo oblikovane organe za dialog med vlado in socialnimi partnerji (Belgija, Francija, Nizozemska), ali pa vključujejo v vladne reforme, ko gre za spreminjanje individualnega ali kolektivne- 25 Ustava Republike Makedonije ima v 110. členu določeno, da Ustavno sodišče presoja tudi skla- dnost kolektivnih pogodb z Ustavo in zakoni. 368 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles ga delovnega prava, socialne partnerje.26 Tudi Slovenija ima oblikovan ekonom- sko socialni svet (ESS), kot pomemben tristranski organ socialnih partnerjev in Vlade, ki obravnava vprašanja in ukrepe, povezane z ekonomsko in socialno po- litiko, kar je velikega pomena za državo, delodajalce in delavce. Tudi Vodovnik je mnenja, da aktivna vključitev države v tripartitni socialni dialog, lahko pomembno vpliva na splošno razpoloženje in kulturo odnosov med državo, delodajalci in sin- dikati.27 Poleg politične demokracije je pomembna industrijska demokracija, ki zaposlenim omogoča vplivanje na ekonomske in socialne interese na področju dela. Pomembno je, da država v skladu s 66. členom Ustave ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo, kar vključuje tudi ustrezen nadzor pravnih aktov. Pri tem ni toliko pomembno kdo sprejme pravne akte, kot kakšna je njihova vsebina. Zagotovljen ustavnosodni nadzor je z vidika človekovih pravic in temeljnih svobo- ščin ter drugih ustavnih vrednot enako pomemben pa najsi gre za avtonomne ali heteronormne pravne akte. Ali se bo de lege ferenda pristojnost Ustavnega sodišča razširila tudi na ustav- nosodno presojo normativnega dela kolektivne pogodbe, bo pokazal čas. Pri sedanji obremenjenosti sodnikov Ustavnega sodišča ni pričakovati, da bi se stališče glede ustavnosodne presoje kolektivnih pogodb spremenilo in razširi- lo na kolektivne pogodbe. Po vsej verjetnosti se bodo kolektivne pogodbe še naprej presojale le na podlagi vloženega pravnega sredstva ustavne pritožbe preko izdanih sodnih odločb delovnih sodišč, ki jih bodo vložili bodisi delavci ali sindikati; Ustavno sodišče pa ne bo presojalo kolektivnih pogodb na abstraktni ravni na podlagi vloženih zahtev ali pobud. 4. KOLEKTIVNA DOGOVARJANJA O PLAČNEM SISTEMU V JAVNEM SEKTORJU Kolektivna dogovarjanja v javnem sektorju puščajo manj prostora za pogajanja. Plačila javnim uslužbencem imajo finančne posledice, ki se odražajo v proračunu, ki ga sprejema parlament ali lokalne oblasti, ne delodajalec, ki morajo upoštevati gospodarsko situacijo države in javni interes.28 Zato mednarodni akti29 dovoljujejo 26 A. Jacobs, str. 122. 27 Z. Vodovnik, str. 11. 28 B. Gernigon, A. Odero in H. Guido, str. 47. 29 Ožji obseg jamstev za javni sektor določata predvsem Konvenciji MOD, št. 154 o spodbujanju kolektivnega pogajanja in Konvencija MOD št. 151 o varstvu pravice do organiziranja in postopkih 369 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles večje omejitve kolektivnega dogovarjanja v javnem sektorju kot to velja za zasebni sektor. V času sedanje gospodarske krize je posebej aktualno vprašanje kje so še meje dopustnih omejitev. Za kolektivna dogovarjanja v javnem sektorju glede plačnega sistema v Sloveniji velja ZKolP in Zakon o sistemu plač v javnem sektorju30 (v nadaljevanju ZSPJS, 41.-42. a člen), ki določa posebnosti glede sklepanja kolektivnih pogodb.31 ZKolP je v 33. členu določil, da za plače v javnem sektorju velja sistem kolektivnih po- godb, kot jih določa ZSPJS. Ta zakon pa je omejil avtonomijo kolektivnega dogo- varjanja, ker je prepovedal kolektivna dogovarjanja za določanje plačnih razredov, vrste dodatkov in delovne uspešnosti. Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami re- prezentativnih sindikatov Konfederacije sindikatov Slovenije Pergam, Sindikata državnih organov Slovenije, Sindikata veterinarjev Slovenije, ugotovilo, da je za- konodajalec z izpodbijano ureditvijo 42. člena ZSPJS in 2. člena novele ZSPJS (v nadaljevanju ZSPJS-O)32 določil nov kvorum za veljavno sklenitev Kolektivne pogodbe za javni sektor33 (v nadaljevanju KPJS). S tem je posegel v ustavno pra- vico sindikalne svobode določeno v 76. členu Ustave (Odločba št. U-I-249/10 z dne 15.3.2012).34 Ustavno sodišče je ocenilo, da je določitev kvoruma ustav- za določitev pogojev zaposlitve v javnem sektorju. Ožji obseg jamstev velja za policiste, vojake, javne uslužbence na položajih. Do omejitev pa prihaja tudi zaradi predmeta pogajanj (na primer plače ali njene višine, idr.). 30 Zakon o sistemu plač v javnem sektorju, Uradni list RS, št. 108/2009 - uradno prečiščeno be- sedilo, 13/2010, 59/2010, 85/2010 in 107/2010. 31 Posebnosti glede sklepanja kolektivnih pogodb po ZSPJS se nanašajo na: določitve pristojnosti za sklepanje kolektivnih pogodb na strani delodajalca (41. člen); določitve kvoruma na strani sindikalnih organizacij za veljavno sklenitev kolektivne pogodbe in roke za uveljavitev sklenjenih kolektivnih pogodb (42. člen) in naknaden pristop h kolektivni pogodbi. 32 Zakon o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS-O), Uradni list RS, št. 85/2010. ZSPJS-O je bil sprejet v času pogajanj za sklenitev aneksa k veljavni KPJS, po katerem bi se odložilo izplačilo tretje in četrte četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah javnih uslužbencev. 33 Kolektivna pogodba za javni sektor, Uradni list RS, št. 57/2008, 23/2009, 91/2009, 91/2009 in 89/2010. 34 Čeprav 76. člen Ustave ni umeščen v poglavje Človekove pravice in temeljne svoboščine, ampak v poglavje Gospodarska in socialna razmerja, je Ustavno sodišče že večkrat sprejelo odločitev, da je pravica do sindikalne svobode človekova pravica in zato je varovana z Ustavo. Njena omejitev je dopustna samo s pravicami drugih v primerih, ki jih določa Ustava (tretji odstavek 15. člena Ustave) in ali je omejitev skladna z načelom sorazmernosti (odločba U-I-61/06 z dne 11.12.2008, odločba U-I-159/07 z dne 10.6.2010). Gre za posebno obliko svobode združevanja, ki je kot človekova pravica varovana z 42. členom Ustave. 370 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles no dopusten cilj (test legitimnosti), ker omogoča učinkovitost kolektivnega do- govarjanja v javnem sektorju in socialni dialog nedvomno je v javnem interesu. Pri presoji ali je ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti, ali je nuj- na, primerna, in sorazmerna v ožjem smislu (test sorazmernosti) pa je Ustavno sodišče ocenilo, (ne da bi ocenjevalo nujnost in primernost), da je poseg ne- sorazmeren, ker je sklenitev KPJS »mogoča ne glede na to, da ji nasprotuje reprezentativni sindikat, ki edini združuje javne uslužbence iz posamezne kategorije javnega sektorja, na katere se bo ta kolektivna pogodba med dru- gimi nanašala. Poleg tega je kolektivna pogodba lahko sklenjena tudi v pri- meru, če ji nasprotujejo reprezentativni sindikati, v katere je včlanjenih več javnih uslužbencev posamezne kategorije,35 kot v reprezentativne sindikate, ki prav tako zastopajo to kategorijo in podpirajo njeno sklenitev.« Ustavno sodišče je torej ocenilo, da poseg v sindikalno svobodo ni sorazmeren koristim. Na eni strani pri sklepanju KPJS lahko sodelujejo reprezentativni sindikati, ki ne zastopajo interese članov vseh kategorij javnega sektorja, kot so določene pri oblikovanju plačnih skupin po 7. členu ZSPJS (zdravstvo, vzgoja in izobraževa- nje, socialno varstvo idr.), na drugi strani pa je v javnem interesu, da sklepanje KPJS ni preveč otežena. Kvorum je dopustno določiti, vendar ne tako, da se iz kolektivnih pogajanj izključijo reprezentativni sindikati, ki zastopajo večino za- poslenih posamezne kategorije javnega sektorja.36 Ustavno sodišče je zakonodajalcu določilo rok dveh let za odpravo ugotovljene- ga neskladja 42. člena ZSPJS, do takrat pa je ohranilo v veljavi izpodbijane do- ločbe ZSPJS in KPJS z aneksi.37 Do odprave protiustavnega stanja so mogoča tudi kolektivna dogovarjanja in odprava plačnih nesorazmerij. Zakonodajalec bo v okviru noveliranja ZSPJS moral na temeljih Ustave, mednarodnih aktov, in ZKolP presoditi kako de lege ferenda ustavnoskladno urediti kolektivna dogovarjanja za plačni sistem v javnem sektorju. Merila za dopustnost posegov sta oblikovala MOD in Evropski odbor za socialne pravice (v nadaljevanju EOSP) v zvezi z izvajanjem Evropske socialne listine (v nadaljevanju ESL). Po presoji EOSP so oblastni posegi v kolektivna dogovarjanja nedopustni, razen, če se dokaže, da je ukrep utemeljen, ker gre za posebno resne 35 Ustavno sodišče se ni opredelilo kaj zajema »posamezna kategorija«, ali dejavnost, poklic, drugo. To je prepustilo zakonodajalcu oziroma socialnim partnerjem. 36 Več o oblastnih posegih v kolektivna dogovarjanja glej K. Kresal Šoltes, 2010, str. 567- 580. 37 Z Aneksoma h KPJS št. 3 in št. 4, Uradni list RS, št. 89/2010 je bila odložena uskladitev plač za leto 2011 ter izplačilo tretje in četrte četrtine plačnih nesorazmerij za javne uslužbence. 371 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles ekonomske težave, nadalje ukrep mora biti sorazmeren in lahko traja le omejen čas ter mora biti usklajen s socialnimi partnerji.38 V obravnavanem primeru je šlo, kot je to ugotovilo Ustavno sodišče, za zakonski poseg v kolektivno dogovarjanje v času pogajanj (obligacijski del). Zakonodajalec je s sprejetjem ZSPJS-O spre- menil kvorum, kar je v nasprotju s prostovoljnostjo kolektivnega dogovarjanja (4. člen Konv. MOD št. 98). Omejitve (prelaganje) odprave plačnih nesorazmerij bi morale biti nujne in začasne ter sprejete po izčrpnem posvetovanju z reprezenta- tivnimi sindikati, sicer gre za kršitev 2. odst. 6. člena ESL. Zaradi pluralističnega organiziranja sindikatov in veljavnih pravil priznavanja lastnosti reprezentativnosti sindikatom, je v Sloveniji kolektivno dogovarjanje v javnem sektorju posebej težko; enoten plačni sistem pa še dodatno otežuje kolektivna pogajanja o plačah javnih uslužbencev. Zato bi bilo treba proučiti, ali bo treba novelirati ne samo ZSPJS, ampak tudi Zakon o reprezentativnosti sindikatov39 glede lastnosti reprezentativnosti40 in pogojih za veljavno sklepanje kolektivnih pogodb. LITERATURA: Gernigon, B., A. Odero in H. Guido. ILO principles, concerning collective bargaining, Internetional Labour Review, Vol. 139, 2000. Jacobs, A. Labour and the Law in Europe, WLP, Netherlands, 2011. Končar, P. Sindikalna svoboda in reprezentativnost delavskih in delodajalskih organizacij, v: Delavci in delodajalci, št. 2-3/2011 letnik XI, Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. Kresal Šoltes, K. Oblastni posegi v kolektivna pogajanja, v: Delavci in delodajalci, št. 4/2010 letnik X, Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. Kresal Šoltes, K. Vsebina kolektivne pogodbe, GV Založba, Ljubljana, 2011. Krivic, M. Odklonilno ločeno mnenje k Sklepu US št. U-I-220/94 z dne 6.2.1997. Krivic, M. Ustavno sodstvo, Ustavno sodišče:pristojnosti in postopek, Cankarjeva založba, Ljubljana, 2000. Mavčič, A. Zakon o ustavnem sodišču s pojasnili, Založba Nova revija, Ljubljana, 2000. Nerad, S. in L. Šturm.: Komentar Ustave republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana, 2002. 38 Council of Europe, 2001, str. 54 (Conclusions IX-1, p. 123). 39 Zakon o reprezentativnosti sindikatov, Uradni list RS, št. 13/1993. 40 Več o reprezentativnosti kot eno od osrednjih vprašanj tudi na ravni EU, glej P. Končar, 2011 str. 127-141. 372 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles Pavčnik, M. in A. Mavčič, Ustavno sodstvo, Cankarjeva založba, Ljubljana, 2000. Pavčnik, M. Teorija prava, GV Založba, Ljubljana, 2007. Pirnat, R. in L. Šturm. Komentar Ustave republike Slovenije, dopolnitev A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana, 2011. Testen, F. in L. Šturm. Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002. Vodovnik, Z. Ustava ter kolektivni delovni spori, Pravosodni bilten, letnik XXII, 2001. 373 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles CONSTITUTIONAL REVIEWS OF TRADE UNION FREEDOM Etelka Korpič-Horvat* SUMMARY Under ZUstS (Constitutional Court Act), representative trade unions in Slovenia have direct access to the Constitutional Court which is unusual in comparison to the regulations in other countries. Trade unions can initiate a review of con- stitutionality of a regulation or of a general legal act issued for the purpose of implementing public mandates before the Constitutional Court. However, there are two criteria to be met: firstly, the respective trade union must have the status of a representative trade union for the respective activity field or profession for the entire state, and secondly, it must be evident from the motion that the review of constitutionality of the acts in question is necessary because workers’ rights are being threatened. This not being the case, the motion is rejected. So far, no theoretical standards regarding the formulation “threats to workers’ rights” have been established; this void has been filled by the Constitutional Court which provided case law from which recently a stricter interpretation of this term can be observed. The Constitutional Court further supplied interpretation for the term “general le- gal act for exercising public mandate”. According to it, these are only the acts issued by legal person under public law with a public mandate, yet not those is- sued by the state bodies / institutions (i.e. the University Statute, conclusion U-I- 162/1997 dated June 14, 2001). Legal nature of these acts is not clear. The question arises, whether due to their contents these acts can present a threat to workers’ rights at all, or whether they just refer to the relationships between the workers and their employers. Or perhaps, as M. Krivic writes (M. Krivic, 2000, p. 70 – 78), collective agreements with general validity should also be regarded as general acts for exercising public mandate. * Etelka Korpič-Horvat, PhD, Constitutional Court Judge, Constitutional Court of the Republic of Slovenia etelka.korpic-horvat@us-rs.si 374 Etelka Korpič-Horvat: Ustavnosodna presoja v zvezi s sindikalno svobodo Članki / Articles However, according to the Constitutional Court, collective agreements can neither be regarded as general acts for exercising public mandate, nor as legal provisions in this sense. The Constitutional Court repeatedly decided that it was not com- petent for assessing the constitutionality and lawfulness of the collective agree- ments; its jurisdiction merely extends to the assessment of the compliance of the respective law on which collective agreements are based with the Constitution (Resolution U-I-220/94, dated February 6, 1997; Resolution U-I-266/97, dated November 13, 1997). Given the legal nature of a collective agreement, its normative part has a coer- cive effect and thus applies erga omnes. The Collective Agreements Act (ZKolP) specifies the content of collective agreements and its general and extended va- lidity. As in case of laws, collective agreements too may not only breach human rights and fundamental freedoms but also other constitutional values (e.g. retro- active application). The effects of collective agreements are the same as is the case with laws. In the normative part, the collective agreement therefore exceeds the legal nature of the contract. The above mentioned characteristics of the col- lective agreements could be an important reason for the constitutional review of collective agreements. Under the existing constitutional arrangement (Article 160) and the provisions of the ZUstS (Constitutional Court Act, Article 23 a) as well as the practice of the Constitutional Court it is therefore considered that the trade union as a privileged applicant may file a motion to the Constitutional Court to assess compliance of other legal acts with the Constitution, but not so of the collective agreement as a basic instruments regulating the rights and working conditions of the workers it represents. There appears to be some inconsistency here: on the one hand the trade unions are given access to Constitutional Court whereas there are limita- tions for the same Court to rule on the compliance of the collective agreements with the Constitution. 375 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII DEDOVANJE PO PREJEMNIKU DENARNE SOCIALNE POMOČI Viktorija Žnidaršič Skubic* UDK: 347.65/.68:364.3 Povzetek: Avtorica v prispevku obravnava problematiko omejevanja de- dovanja v primeru, ko država ali občina poseže na zapustnikovo premo- ženje iz razloga njegovega prejemanja socialne pomoči za časa življenja. Temeljni predstavitvi vrst socialnih transferjev, ki se po smrti upravičen- ca, če so izpolnjene določene zakonske predpostavke, vračajo, sledi avtoričina poglobljena analiza slovenske dednopravne ureditve na tem področju. Ključne besede: socialna pomoč, denarna socialna pomoč, smrt upravi- čenca do socialne pomoči, dedovanje po upravičencu do socialne pomoči, omejitev dedovanja dedičev upravičenca do socialne pomoči INHERITANCE AFTER THE RECIPIENT OF SOCIAL ASSISTANCE BENEFIT Abstract: The paper presents the issue of limited access to the inheritance in cases when the state or the local community recourse to the assets of the testator if the latter received social assistance benefit while alive. The authoress first presents the types of social transfers which may be claimed back after the death of the recipient, provided certain statutory conditions are met, and then continues with an in-depth analysis of the Slovenian inheritance legislation covering this area. * Viktorija Žnidaršič Skubic, doktorica pravnih znanosti, izredna profesorica na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. viktorija.znidarsic@pf.uni-lj.si Viktorija Žnidaršič Skubic, PhD, Associate Professor at the Faculty of Law, University in Ljubljana Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči 376 Članki / Articles Key words: welfare benefit, social assistance benefit, death of the social assistance benefit recipient, inheritance after the recipient of social as- sistance benefit, limited access to the inheritance after a recipient of so- cial assistance benefit 1. UVODNO V Sloveniji je v zadnjem času v javnosti potekala precej burna razprava o uteme- ljenosti oziroma neutemeljenosti, zlasti pa tudi o upravičenosti oziroma neupra- vičenosti omejevanja ali odvzemanja dedne pravice osebam, ki naj bi dedovale po posamezniku, ki je prejemal socialno pomoč skupnosti, to je države oziroma občine.1 Polemiko je sprožil sprejem in uveljavitev nove zakonodaje s področja prava socialne varnosti, ki ureja denarne socialne pomoči.2 Izkazalo se je namreč, da je slednja, brez široke (strokovne in javne) razprave, prinesla pomembne no- vosti oziroma je marsikje radikalno spremenila do tedaj uveljavljeno pojmovanje denarnih socialnih pomoči. Posebej velja izpostaviti spremenjeno ureditev splo- šne denarne pomoči,3 pa tudi t. i. kategoričnih denarnih socialnih pomoči,4 zla- sti državne pokojnine in varstvenega dodatka k pokojnini.5 Državne pokojnine po novem ne poznamo več, medtem, ko je varstveni dodatek spremenil svojo nara- vo. Iz socialne pomoči, ki je bila namenjena prejemnikom najnižjih pokojnin, se je spremenil v dodatek k splošni socialni pomoči ali v samostojni prejemek. Po veljavni ureditvi tako lahko nekdanji prejemniki državnih pokojnin in varstvenega dodatka prejemajo, pod pogojem, da izpolnjujejo z zakonom določene pogoje, denarno socialno pomoč in (ali) varstveni dodatek. V obeh primerih gre za novo 1 Nekateri menijo, da je veljavna pravna ureditev teh vprašanj (ponovno) zrela za presojo njene ustav- nosti. Glej J. Letnar Černič, str. 2, http://www.ius-software.si, 6. 4. 2012. Drugi so prepričani, da je veljavna ureditev primerna in pravična. Glej objavo na spletni strani Varuha človekovih pravic Republike Slovenije: Vračanje socialne pomoči je del socialne pravičnosti, prispevek objavljen dne 30. 11. 2010, http://www.varuh-rs.si, 4.4.2012. 2 Glej zlasti Zakon o socialno varstvenih prejemkih (ZSVarPre), Ur. l. RS, št. 61/2010 ter Zakon o uveljavitvi pravic iz javnih sredstev (ZUPJS), Ur. l. RS, št. 62/2010. 3 Zlasti tudi spornost instituta prepovedi odtujitve ali obremenitve nepremičnine prejemnika trajne ali trajnejše denarne socialne pomoči. Natančneje G. Strban, str. 253 – 256. 4 To so pomoči, ki so namenjena povečanju dohodka določenih skupin (kategorij) oseb, ki jim primanjkuje sredstev za življenje. Glej A. Bubnov Škoberne, G. Strban, str. 365. 5 Gre za dajatve, ki so bile doslej urejene v pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Glej Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1), Ur. l. RS, št. 106/1999 do 109/2006 (UPB4) ter Zakon o varstvenem dodatku (ZVarDod), Ur. l. RS, št. 10/2008. 377 Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči Članki / Articles in jasno uvrstitev predstavljenih prejemkov v kategorijo (denarne) socialne pomo- či, ki je, kot takšna, pod določenimi pogoji, ki jih opredeljujejo pravila dednega prava, v primeru smrti upravičenca, ki zapusti določeno premoženje, podvržena vračanju dajalcu te pomoči (državi ali občini). Povedano pomeni, da se s sprejemom nove socialnovarstvene zakonodaje v resnici povečuje obseg prejemkov, ki so opredeljeni kot socialna pomoč in na ta način podvrženi pravilom dednega prava o njihovem vračanju v primeru smrti upravičenca. Zavrniti pa je treba vtis, da je nova tudi dednopravna ureditev, ki se nanaša na omejitev dedovanja po prejemniku socialne pomoči države ali občine. Temu seveda ni tako, saj je bil institut t. i. izločitve dela zapustnikovega premo- ženja, ki ustreza vrednosti pomoči, ki jo je užival zapustnik v skladu s predpisi o socialnem varstvu, iz zapustnikovega premoženja, uveden v Zakon o dedovanju (ZD)6 že s sprejemom slednjega, to je leta 1976. Res je sicer, da je bila pravna ureditev instituta leta 2001, na podlagi odločbe Ustavnega sodišča RS,7 nekoliko spremenjena in posodobljena, vendar to ni bistveno spremenilo njenega temelj- nega namena, zaradi katerega je bila v zakon inicialno uvedena. 2. OPREDELITEV POJMA (VRAČLJIVE) DENARNE SOCIALNE POMOČI Preden se spustimo v obravnavo dednopravne problematike, velja natančno opredeliti katere kategorije socialne pomoči so, v skladu s predpisi o socialnem varstvu, tiste, pri katerih bo, po smrti upravičenca do slednjih, država ali občina lahko zahtevala, da se izločijo iz njegovega (zapustnikovega) premoženja še pre- den bo prišlo do dedovanja s strani njegovih (zakonitih ali oporočnih) dedičev. ZD namreč določa, da se za pomoč v skladu s predpisi o socialnem varstvu šteje vse, kar je zapustnik zaradi slabega premoženjskega stanja prejel na podlagi zakona ali splošnega akta občine v denarju ali v obliki oprostitve plačila.8 To pomeni, da spadajo sem raznovrstne oblike pomoči, s katerimi se je odpravljalo stanje soci- alne ogroženosti. Upoštevna je samo tista pomoč, ki se da izraziti v denarju, ni pa nujno, da jo je zapustnik dobil v denarju. Tudi plačevanje stroškov preživlja- 6 Zakon o dedovanju Ur.l. SRS, št. 15/1976, 23/1978, RS, št. 17/1991-I-ZUDE, 13/1994-ZN, 40/1994 Odl.US: U-I-3/93-17, 82/1994-ZN-B, 117/2000 Odl.US: U-I-330/97-28, 67/2001, 83/2001-OZ. 7 Glej odločba št. U-I-330/97-28, objavljena v Ur. l. RS, št. 117/2000. 8 Glej 4. odstavek 128. člena ZD. Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči 378 Članki / Articles nja, stroškov za strežbo, nego in oskrbo, za zdravstvene storitve in podobno je oblika pomoči. Za pomoč pa ne moremo šteti dajatev, do katerih je bil zapustnik upravičen iz naslova minulega dela ali zaradi posebnih zaslug. Velja torej, da se v prejeto pomoč, izmed pravic, ki jih financira Republika Slovenija, štejejo vse oblike denarne socialne pomoči, to je redna, trajna in izredna denarna social- na pomoč in varstveni dodatek.9 V to kategorijo spadajo tudi občinske denarne socialne pomoči ter sredstva, ki jih izplača lokalna skupnost v obliki doplačila so- cialnovarstvenih storitev za svoje občane, kot je na primer institucionalno varstvo, družinski pomočnik in pomoč na domu.10 3. DEDOVANJE PO PREJEMNIKU DENARNE SOCIALNE POMOČI 3.1. Ureditev pred novelo ZD 200111 in odločbo Ustavnega sodišča RS Zakon o dedovanju je v prvotnem besedilu urejal vprašanje dedovanja v primeru, da je bil zapustnik prejemnik socialne pomoči države oziroma občine nekoliko drugače kot to ureja veljavni ZD. Ustavno sodišče RS je namreč zadevno določbo, to je 128. člen ZD v prvotnem besedilu, razveljavilo z odločbo U-I-330/97-28 z dne 30. no- vembra 2000.12 Razlog razveljavitve ni bil prvenstveno v pojmovnih spremembah, ki izvirajo iz nove ustavne ureditve (državna lastnina oziroma lastnina občine namesto družbene lastnine; država oziroma občina namesto družbene pravne osebe), kajti ta problem se je odpravilo z ustrezno razlago in uskladitvijo pojmov. Ustavno sodi- šče je predpis razveljavilo zato, ker je menilo, da je v nasprotju z ustavo zakonska ureditev, po kateri lahko dediči zapustnika, ki je užival pomoč, dedujejo celotno zapustnikovo premoženje samo ob pogoju, da se zavežejo povrniti vrednost dane pomoči, pri čemer pa se mora dajalec pomoči s tem strinjati. Če dajalec pomoči soglasja ni podal, dedovanje dedičem, kljub pripravljenosti povrnitve dane pomoči, ni bilo omogočeno oziroma jim je bilo omogočeno le v delu, v katerem je bila za- 9 Glej ustrezne določbe ZSVarPre. 10 Glej ustrezne določbe Zakona o socialnem varstvu (ZSV), Ur.l. RS, št. 54/1992 (56/1992 popr.), 42/1994 Odl.US: U-I-137/93-24, 1/1999-ZNIDC, 41/1999, 60/1999 Odl.US: U-I-273/98, 36/2000-ZPDZC, 54/2000-ZUOPP, 26/2001, 110/2002-ZIRD, 2/2004 (7/2004 popr.), 36/2004-UPB1, 21/2006 Odl.US: U-I-116/03-22, 105/2006, 114/2006-ZUTPG, 3/2007- UPB2 (23/2007 popr., 41/2007 popr.), 122/2007 Odl.US: U-I-11/07-45, 61/2010-ZSVarPre, 62/2010-ZUPJS. 11 Glej Ur. l. RS, št. 67/2001. 12 Ur. l. RS, št. 117/00. 379 Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči Članki / Articles puščina večja od prejete pomoči zapustnika. Sporno je bilo predvsem dejstvo, da je bil dajalec pomoči pri odločanju o tem, ali bo podal svoje soglasje ali ne, lahko v veliki meri arbitraren. Zakon ni namreč določal nikakršnih omejitev oziroma vodil, načel, ki bi ga pri tovrstnem odločanju zavezovala. Če dajalec pomoči soglasja ni podal, je postal lastnik oziroma solastnik stvari, ki bi sicer bila predmet dedovanja. Njegov solastninski delež mu je dajal pravico do sodelovanja pri sprejemanju od- ločitev, ki so zadevale upravljanje s stvarjo v solastnini. Takšna zakonska ureditev je zato, po mnenju ustavnega sodišča, pomenila poseg v človekovo pravico do dedovanja in do zasebne lastnine, ki jo zagotavlja 33. člen ustave.13 Ustavno sodišče v obrazložitvi svoje odločitve sicer meni, da je zakonodajalec moral uveljaviti zakonsko ureditev iz 128. člena ZD in s tem poseči v ustavno pravico do zasebne lastnine in do dedovanja (33. člen URS) zaradi varstva pra- vice do socialne varnosti drugih državljanov (50. člen URS). Te pravice se ne sme ogroziti z neupravičenim siromašenjem skladov za zagotavljanje pomoči posameznikom. Zato je ustavno sodišče menilo, da je pravilno, da se sredstva pomoči, ki jih je dala država in so jo dobile osebe, ki so v času prejemanja po- moči sicer imele premoženje, vendar so ga potrebovale zase, in samo po sebi to premoženje ni prinašalo dohodka, državi tudi povrne. V takšnem primeru je ustavno dopustno, da se država potem, ko oseba pomoči ne potrebuje več, poplača iz njenega premoženja, ki bi ga sicer dobili dediči. Po mnenju ustavnega sodišča posegu v ustavno pravico do zasebne lastnine in do dedovanja ni mogoče odrekati primernosti, ker je z njim mogoče zagotoviti vrnitev sredstev družbene pomoči in s tem zavarovati pravico do socialne varnosti drugih državljanov. Ni pa bil poseg sorazmeren v ožjem pomenu besede, ker obstajajo, po mnenju ustavnega sodišča, tudi blažja sredstva, s katerimi je prav tako mogoče zagotoviti vrnitev sredstev družbene pomoči in s tem zavarovati pravico do socialne varnosti drugih. Za tovrsten blažji poseg je ustavno sodišče štelo priznanje obli- gacijske pravice dajalcu pomoči ob določitvi sredstev za zavarovanje te pravice. Zaradi ugotovljenega nesorazmerja v ožjem pomenu besede je ustavno sodišče ugotovilo, da je ureditev po 128. členu ZD v prvotnem besedilu v neskladju s 33. členom ustave. Iz tega razloga jo je ustavno sodišče razveljavilo. Ustavno sodišče se je v obrazložitvi svoje odločitve omejilo le na eno dejansko stanje: zapustnik je v času, ko je dobival pomoč, sicer imel premoženje, vendar 13 Glej Ustava RS (URS), Ur.l. RS, št. 33I/1991, 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 69/2004, 68/2006. Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči 380 Članki / Articles ga je potreboval zase. Samo po sebi to premoženje ni prinašalo dohodka. Z nje- govo smrtjo je prenehal namen dajanja pomoči: zagotavljanje pogojev eksisten- ce, katerih del je tudi zapustnikovo lastno premoženje. Država (občina) se iz tega premoženja poplača. V tem primeru so kljub temu, da je zapustnik imel premo- ženje, obstajali razlogi za socialno pomoč. Tu bi bil morda umesten obligacijski zahtevek države (občine) proti dedičem na vrnitev vrednosti dane pomoči, kajti premoženje, ki ga je imel zapustnik ob smrti, je bilo vendar njegovo premoženje in kot tako predmet dedovanja. Ratio legis omejitve po 128. členu ZD v prvotnem besedilu izhaja iz drugačnega dejanskega stanja. Gre za to, da se onemogoči dedovanje tistega dela (ali celega) premoženja zapustnika, ki je nastalo oziroma je ostalo ohranjeno zaradi pomoči, ki jo je zapustniku dajala družba, ne da bi obstajali razlogi, iz katerih bi bila dolžna dajati pomoč. Če je namreč oseba, ki je dobivala pomoč, zapustila premoženje, iz katerega bi lahko krila svoje eksistenčne potrebe, ni bila v socialni stiski. Za pre- moženje, ki ga je zapustila, zato lahko štejemo, da je njeno kvečjemu formalno, dejansko pa pripada dajalcu pomoči, podobno kot pripada premoženjska masa po 32. členu ZD, ki je predmet zahtevka na izločitev iz zapustnikovega premo- ženja, določenim svojcem zapustnika, ki so prispevali k povečanju ali ohranitvi zapustnikovega premoženja.14 To premoženje torej ni predmet dedovanja, ne sodi v zapuščino. Ustavno sodišče je v predstavljeni odločbi tudi pozvalo zakonodajalca, naj preci- zira vsebino pojma »socialna ali druga pomoč družbene skupnosti«, ki je bil upo- rabljen v ureditvi instituta prvotnem besedilu. Menilo je namreč, da je problem v tem, da pojem ni bil opredeljen tako, da bi omogočal jasno in nedvomno ugoto- vitev katere socialnovarstvene dajatve in storitve zajema. 3.2. Veljavna ureditev po ZD 3.2.1 Materialnopravna ureditev V skladu z veljavno ureditvijo ZD velja, da v primeru, da je zapustnik užival pomoč države oziroma občine v smislu katerekoli od uvodoma opredeljenih socialnih 14 Natančneje K. Zupančič, Žnidaršič Skubic V., str. 53 – 55. 381 Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči Članki / Articles pomoči, ne pride do dedovanja tistega dela njegovega premoženja, ki ustreza vrednosti pomoči. Omejitev dedovanja se izvede tako, da del zapustnikovega pre- moženja, ki ustreza vrednosti pomoči, postane državna lastnina, če je bila dana pomoč iz državnega proračuna, oziroma lastnina občine, če je bila dana pomoč iz proračuna občine. Če je bila pomoč enaka ali večja od vrednosti premoženja, ki ga je imel zapustnik ob smrti, lahko dedovanje v celoti odpade. To premoženje se s sklepom sodišča izroči pristojnemu državnemu organu oziroma pristojnemu organu občine. Predstavljeno kaže na dejstvo, da zakonodajalec ni v celoti upošteval stališča ustavnega sodišča. V skladu s slednjim bi namreč, za zagotovitev temeljnega namena poseganja v dedno pravico dedičev upravičenca do socialne pomoči, to je preprečitev siromašenja sredstev za zagotavljanje pravice do socialne var- nosti drugih državljanov, zadostovalo, da država (oziroma občina) pridobi (ustre- zno zavarovano) obligacijsko pravico. Vendarle temu ni tako. Zakonodajalec je na ta način, vsaj v določenem obsegu, ostal zvest izhodišču stare ureditve: premoženje, ki obstaja zaradi družbene pomoči, naj se, namesto, da ga dobijo dediči, vrne družbi. Sodna praksa se je večkrat soočala z vprašanjem, kako, po kakšnih kriterijih se presoja vrednost prejete pomoči in kateri trenutek je relevanten za omenjeno pre- sojo. Novejše sodne odločbe kažejo na sprejetost poenotenega stališča, da se vrednost ugotavlja po vrednostnih merilih, ki so veljala v tistem trenutku, v katerem se ugotavlja obseg zapuščine.15 Niso pomembni nominalni zneski plačane pomoči, ampak je odločilna tista vrednost dane pomoči, ki je vrednostno (in ne nominalno) enaka prejeti družbeni pomoči v trenutku, ko nastopi obveznost vrnitve.16 To pa je trenutek zapustnikove smrti. Dedovanje se torej omeji v valorizirani vrednosti preje- te pomoči, brez obresti. Ohranja se le dano vrednost.17 V praksi se je kot nejasno izpostavilo tudi vprašanje, koliko časa mora zapustnik prejemati denarno socialno pomoč, da bo dedovanje po njem deležno omejitve v skladu s 128. členom ZD. Sprejeto je bilo stališče, da lahko dajalec pomoči (država ali občina) uveljavlja omejitev dedovanja ne glede na okoliščino, kako dolgo je prejemnik pomoči le- to prejemal. Zakon namreč ne navaja nikakršne časovne omejitve za prejemanje 15 Glej VSL sklep I Cp 1385/99, sklicujoč se na pravno mnenje Občne seje VSS, 14. 12. 1994, pravna mnenja 2/94-3, http://www.sodisce.si, 6. 4. 2012. 16 Glej Sodba II Ips 278/2000, http://www.sodisce.si, 6. 4. 2012. 17 Glej spletna stran Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Pogosta vprašanja in odgovori glede pravic iz javnih sredstev, http://www.mddsz.gov.si, 4. 4. 2012. Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči 382 Članki / Articles pomoči in tudi ne pravil za (selektivno) upoštevanje tega dejstva, ko pride do de- dovanja po prejemniku socialne pomoči.18 Sprememba, ki jo je prinesla novela 2001, in je bila, tudi glede na odločbo ustav- nega sodišča, nujna, se nanaša predvsem na položaj dedičev prejemnika socialne pomoči v primeru, ko se le-ti zavežejo povrniti vrednost prejete socialne pomoči. V tem primeru, v skladu z veljavno ureditvijo, pride do dedovanja zapustnikovega premoženja v celoti. Dajalec pomoči (država ali občina) ima obligacijski zahtevek proti dedičem, ki je zavarovan z zakonito zastavno pravico na zapuščinskih stvareh. O tem, ali bodo dedovali celotno zapustnikovo premoženje ali ne, odločajo torej dediči sami. Soglasje dajalca pomoči ni več potrebno. V skladu z veljavno ureditvijo (podobno je bilo tudi pred novelo) poznamo, po- leg primera, ko se dediči zavežejo povrniti vrednost zapustniku dane pomoči, še eno izjemo od načela, da postane premoženje, ki ustreza vrednosti pomoči, la- stnina države ali občine. Gre za primer, ko se dajalec socialne pomoči do konca zapuščinske obravnave odpove pravici do povračila pomoči, ker so zapustnikovi dediči njegov zakonec ali njegovi otroci, ki so sami potrebni pomoči.19 Tu bi mo- ral biti naveden tudi zapustnikov zunajzakonski partner, kajti ratio legis je zanj enaka kot za zakonca. Vrednosti pomoči mu naj ne bi bilo treba vračati, ker mu bo sicer morala pomagati država ali občina, tako kot mu je bil dolžan pomaga- ti zapustnik.20 Šteti je treba, da se lahko dajalec pomoči odpove povračilu tudi v primeru, če bi prehod premoženja pomenil zanj samo breme, ne pa ustrezne odmene za dano pomoč. Takšen je primer, ko bi umrli zapustil premoženje zgolj neznatne vrednosti. Ker premoženje, ki ustreza vrednosti prejete pomoči, ni predmet dedovanja, zapu- stnik s tem premoženjem ne more razpolagati z oporoko. V primeru, da bi to kljub temu storil, bi bilo zadevno določilo oporoke neveljavno. Ob pravilni interpretaciji zakonodajnega namena je treba šteti za neveljavne tudi pogodbe o izročitvi in razdelitvi premoženja za življenja zapustnika, pogodbe o dosmrtnem preživljanju in darilne pogodbe za primer smrti, s katerimi bi zapustnik razpolagal s tovrstnim premoženjem, ki ni predmet dedovanja. 18 Glej tudi spletna stran Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Pogosta vprašanja in odgovori glede pravic iz javnih sredstev, http://www.mddsz.gov.si, 4. 4. 2012. 19 Glej 129. člen ZD. 20 Zunajzakonski partner je izenačen z zakoncem samo pri zakonitem dedovanju (10. člen ZD). Bilo pa bi preveč formalistično, če bi se držali črke določbe drugega dela člena 12/1 ZZZDR in navedene določbe ne bi raztegnili tudi nanj. 383 Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči Članki / Articles Prehod premoženja zapustnika, ki ustreza vrednosti prejete pomoči, v državno lastnino oziroma v lastnino občine sicer ni dedovanje, vendar pa se lahko opravi samo po smrti zapustnika, v zvezi z ugotavljanjem, katero premoženje sestavlja zapuščino, torej v zapuščinskem postopku. Od živeče osebe, ki je neupravičeno prejemala pomoč, dajalec pomoči ne more zahtevati povračila vrednosti pomoči po 128. členu ZD. Ker pri prehodu premoženja v državno lastnino oziroma v lastnino občine ne gre za dedovanje, država oziroma občina ni dedič in ne odgovarja za zapustnikove dolgove. Tudi za zakonitega volilojemnika je ne moremo šteti, kajti zakonito volilo se od volila, določenega v odredbi poslednje volje, razlikuje le v tem, da pred- met volila in upravičence do volila določa zakon, sicer pa veljajo splošna pravila o volilu. Pri volilu pa gre vendarle za dedovanje v širšem oziroma netehničnem smislu.21 Ugotovitev, da dajalec pomoči (država, občina) ni niti dedič niti (zako- niti) volilojemnik, potrjuje tudi določba 214. člena ZD, po kateri je treba v sklepu o dedovanju ločeno navesti dediča, volilojemnika in bistvene podatke o omejitvi dedovanja po 128. členu ZD, to je tudi dajalca pomoči, v čigar korist je omejitev določena. Ker država oz. občina v tem primeru ni dedič, tudi ne odgovarja za zapustnikove dolgove.22 Razlog, da dediči ne dedujejo dela premoženja zapustnika, ki ustreza vrednosti prejete pomoči, je v okoliščinah, ki izvirajo iz zapustnikove sfere, to je v njego- vem pridobivanju socialne pomoči države oziroma občine. Razlog nikakor ni v morebitni osebni diskvalifikaciji dedičev v razmerju do zapustnika, na primer iz razloga, ker so se morda grobo pregrešili zoper dolžnost preživljati zapustnika. Namen instituta namreč ni kaznovanje dedičev, kar dokazuje, poleg zgoraj že predstavljenega, tudi dejstvo, da velja izključitev od dedovanja za vse dediče in ne le za tiste, ki so bili po zakonu zapustnika dolžni preživljati.23 Iz tega razloga velja opozoriti, da določba o omejitvi dedovanja po osebi, ki je uživala socialno pomoč države oziroma občine, v zakonu ni pravilno umeščena. Nahaja se na- 21 Natančneje K. Zupančič, V. Žnidaršič Skubic, str. 28. 22 Glej na primer sklep VSL, opr. št. I Ip 3351/2007, http://www.sodisce.si, 6. 4. 2012. 23 V skladu z Zakonom o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (ZZZDR), so to zakonec oziroma zunajzakonski partner, otroci in starši, naravni in adoptivni. Glej ZZZDR, Ur.l. SRS, št. 15/1976, 30/1986-ZNP (20/1988 popr.), 1/1989, 14/1989, Ur. l. RS, št. 13/1994-ZN, 82/1994-ZN-B, 29/1995-ZPDF, 26/1999-ZPP, 60/1999 Odl.US: U-I-273/98, 70/2000-ZZNPOB, 64/2001, 110/2002-ZIRD, 42/2003 Odl.US: U-I-312/00-40, 16/2004, 69/2004-UPB1, 101/2007 Odl. US: U-I-328/05-12, 122/2007 Odl.US: U-I-11/07-45, 90/2011 Odl.US: U-I-85/10-10. Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči 384 Članki / Articles mreč za določbami o dedni nevrednosti24, čeprav bi po svoji vsebini sodila med splošne določbe zakona. 3.2.2. Postopkovna ureditev O prehodu dela zapustnikovega premoženja, ki ustreza vrednosti prejete pomo- či, v državno lastnino oziroma v lastnino občine, odloči sodišče v zapuščinskem postopku. Vprašanje je, ali naj tudi po uveljavitvi novele ZD odloča sodišče o tej stvari po uradni dolžnosti.25 V duhu odločitve ustavnega sodišča, ki preferira de- dovanje in ki se v noveli ZD odraža tudi v večjih upravičenjih dedičev (možnost, da povrnejo vrednost pomoči tudi brez soglasja dajalca pomoči), bi bila rešitev, da odloča sodišče samo na zahtevo dajalca pomoči. Ta rešitev bi tudi bolj ustre- zala sedanji ustavni situaciji, v kateri državna oziroma občinska lastnina ne uživa posebnega varstva, tako kot ga je uživala družbena lastnina. Če je sporno, ali je zapustnik prejemal pomoč, ali če je sporna velikost pomoči, napoti zapuščinsko sodišče prizadete (dediče, državo, občino) na pravdo, ne gle- de na to, ali so sporna dejanska ali pravna vprašanja. Gre namreč za spor, ki ne izvira iz dednopravnega razmerja, ampak iz premoženjskopravnega razmerja, ki je nastalo za življenja zapustnika, in zato ni razloga, da bi o njem odločalo zapuščin- sko sodišče. Podatke o tem, da je zapustnik užival pomoč, je treba navesti v smr- tovnici. V tem primeru se tudi obvezno opravita popis in cenitev zapuščine.26 Potem, ko sodišče izpelje ustrezen postopek in ugotovi, da je del zapustnikove- ga premoženja ali celotno premoženje rezultat vlaganja države ali občine v obliki pomoči zapustniku, izreče sodišče v sklepu o dedovanju, da je prišlo do omeji- tve dedovanja po 128. členu. To pomeni, da ni prišlo do dedovanja dela zapu- stnikovega premoženja, ki ustreza vrednosti pomoči, dane zapustniku, oziroma da sploh ni prišlo do dedovanja, ker je celotno zapustnikovo premoženje rezul- tat tovrstne pomoči. Sodišče izreče tudi, da je zapustnikovo premoženje delno 24 Glej 126. in 127. člen ZD. 25 O razlogih za to rešitev glej K. Zupančič, str. 34. 26 Določbe o zapuščinskem postopku v primeru, da je treba iz premoženja zapustnika izločiti del, ki ustreza pomoči, so nezadostne. Vsekakor bi bilo treba določiti, da je treba v taki situaciji obvezno opraviti zapuščinsko obravnavo, da ima dajalec pomoči položaj stranke, da lahko zapuščinsko sodišče prekine postopek in napoti stranke na pravdo ali na upravni postopek, če so med stran- kami sporna dejanska ali pravna vprašanja glede utemeljenosti izločitve dela premoženja po 128. členu ZD. 385 Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči Članki / Articles ali v celoti postalo državna lastnina oziroma lastnina občine, in ga, s posebnim sklepom,27 izroči pristojnemu državnemu oziroma občinskemu organu. Drugačno pa je stanje v primeru, da se dediči zavežejo državi oziroma občini povrniti vre- dnost dane pomoči. V tem primeru sodišče izda sklep o dedovanju, v katerem ugotovi, da je prišlo do dedovanja s strani dedičev prejemnika socialne pomoči. Hkrati pa mora sodišče, v skladu s 4. odstavkom 214. člena ZD, v sklep o de- dovanju zapisati tudi to, da obstaja zakonita zastavna pravica dajalca pomoči na zapuščinskih stvareh.28 4. ZAKLJUČEK V skladu z obrazložitvami sprememb socialnovarstvene zakonodaje, ki se dotika denarnih socialnih pomoči, naj bi bil temeljni namen le-teh v zagotovitvi pregle- dnejšega poslovanja pokojninske blagajne. Iz tega razloga je zakonodajalec iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja izločil transferje, ki so se poprej, zno- traj pokojninskega sistema, zagotavljali upravičencem iz državnega proračuna in to kljub temu, da niso temeljili na vplačanih prispevkih. S tem naj bi bila dosežena ločitev socialnih dajatev od čistih pokojninskih dajatev, ki se financirajo iz pobra- nih prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Kljub temu, da načeloma omenjenim, sistemskim argumentom, ni mogoče ugovarjati, teorija prava soci- alne varnosti vendarle opozarja na določene pomanjkljivosti in nedoslednosti, ki jih vsebuje novo sprejeta ureditev.29 Ureditev dedovanja, ko gre za zapustnika, ki je prejemal denarno socialno pomoč države ali občine, ni nova. V veljavni obliki je prisotna že vse od leta 2001 dalje, kot temeljni institut pa že od sprejema ZD leta 1976 dalje. Njen temeljni namen je bil takrat in ostaja tudi danes načelo, da naj oseba, ki je prejemala socialno pomoč države, slednjo, potem, ko umre, ob pogoju, da je zapustila določeno premoženje, vrne. Na ta način se prepreči siromašenje skladov, ki so namenjeni 27 S posebnim sklepom zato, ker je sklep o dedovanju ugotovitvena odločba, ki ne vsebuje nobenega izpolnitvenega oziroma dajatvenega izreka. 28 Določba člena 214/4 ZD se glasi: »Če gre za omejitev dedovanja po 128. členu tega zakona, navede sodišče v sklepu o dedovanju tudi vse bistvene podatke o tem ter morebitno obvezo o povračilu te pomoči in ugotovi obstoj zakonite zastavne pravice (tretji in četrti odstavek 128. člena).« Določba je pomanjkljiva. Razen zahteve o bistvenih podatkih, bi morala kot obvezni del sklepa omeniti izrek o pravni usodi premoženja, ki ustreza vrednosti pomoči. 29 Natančneje G. Strban, str. 241 – 262. Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči 386 Članki / Articles socialnemu varstvu drugih oseb, ki bodo tovrstne transferje potrebovali v priho- dnje, hkrati pa prepreči dedovanje, se pravi neodplačno pridobitev premoženja s strani dedičev, ki k temu premoženju niso ničesar prispevali. Premoženje je zapu- stnik morda ohranil ravno zato, ker je bil deležen pomoči države oziroma občine, ne pa pomoči njegovih sorodnikov, ki so njegovi potencialni (zakoniti) dediči. V tovrstnih primerih mislim, da se velja strinjati z ustavnim sodiščem, da je predsta- vljena ureditev potrebna, primerna in ni ustavnopravno sporna. Še zlasti to velja ob upoštevanju dejstva, da država ali občina predvidenega instituta najverjetne- je ne bosta izkoristili v primeru, ko bodo zapustnikovi dediči njegov zakonec ali njegovi otroci, ki so sami potrebni pomoči. Res je sicer, da določba 129. člena ZD dajalca pomoči v navedenih primerih ne zavezuje k takšnemu ravnanju, saj določa, da se slednji »lahko do konca zapuščinske obravnave odpove pravici do povračila te pomoči«. To dejansko pomeni, da se dajalec samostojno odloča o tem, ali bo to storil ali ne. Vendarle pa lahko utemeljeno pričakujemo, da se bo slednji, v navedenih primerih, že iz razloga smotrnosti, ob upoštevanju ustavne- ga načela socialne države, za odpoved svoji pravici odločil. Konkretna zakonska rešitev, da se iz zapustnikovega premoženja, še preden pride do dedovanja ozi- roma do formiranja zapuščine, izloči del premoženja, ki predstavlja vrednost pre- jete socialne pomoči, pa je lahko vendarle, z vidika zgoraj predstavljene ustavne odločbe, nekoliko vprašljiva. Ustavno sodišče se je namreč zavzelo za to, da naj bi zahtevek države ne bil več stvarnopravne, ampak obligacijskopravne narave. Predstavljena težnja je v veljavni ureditvi upoštevana le delno. Gre za primere, ko se dediči zapustnika, ki je prejemal socialno pomoč, odločijo slednjo povrniti in tako dedovati celotno zapustnikovo premoženje. Samo v teh primerih država iz- gubi moč poseganja neposredno na zapustnikovo premoženje in pridobi (zgolj) obligacijsko pravico do povrnitve vrednosti dane socialne pomoči. Ta je sicer, v skladu s posebno določbo ZD30, ki sledi naziranju ustavnega sodišča, zavarova- na z zastavno pravico na stvareh zapuščine. V vseh ostalih primerih, ko se dediči morda ne odločijo za povrnitev prejete socialne pomoči, še vedno velja kot te- meljno izhodišče izločitev vrednosti prejete pomoči iz zapustnikovega premoženja preden se konstituira zapuščina, ki bo predmet dedovanja.31 30 Glej 4. odstavek 128. člena ZD. 31 Glej 1. odstavek 128. člena ZD. 387 Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči Članki / Articles LITERATURA: A. Bubnov Škoberne, G. Strban, Pravo socialne varnosti, GV založba, Ljubljana, 2010. G. Strban, Nova ureditev denarnih socialnih pomoči, Delavci in Delodajalci, št. 2-3/2011, letnik XI, str. 241 in nasl. J. Letnar Černič, Pravica do vračila denarne socialne pomoči ni absolutna, Kolumna, IUS INFO, 4. 11. 2011, http://www.ius-software.si, 6. 4. 2012. K. Zupančič, V. Žnidaršič Skubic, Dedno pravo, Uradni list RS, Ljubljana, 2009. K. Zupančič, Uvodna pojasnila, v: Predpisi o dedovanju, 6. dop. izd., 1999, str. 34, in prejšnje izdaje. Varuh človekovih pravic Republike Slovenije: Vračanje socialne pomoči je del socialne pravičnosti, prispevek objavljen dne 30. 11. 2010, http://www.varuh-rs.si, 4.4.2012. ZAKONI IN DRUGI PREDPISI: Ustava RS (URS), Ur.l. RS, št. 33I/1991, 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 69/2004, 68/2006. Zakon o socialno varstvenih prejemkih (ZSVarPre), Ur. l. RS, št. 61/2010. Zakona o socialnem varstvu (ZSV), Ur.l. RS, št. 54/1992 (56/1992 popr.), 42/1994 Odl.US: U-I- 137/93-24, 1/1999-ZNIDC, 41/1999, 60/1999 Odl.US: U-I-273/98, 36/2000-ZPDZC, 54/2000- ZUOPP, 26/2001, 110/2002-ZIRD, 2/2004 (7/2004 popr.), 36/2004-UPB1, 21/2006 Odl.US: U-I-116/03-22, 105/2006, 114/2006-ZUTPG, 3/2007-UPB2 (23/2007 popr., 41/2007 popr.), 122/2007 Odl.US: U-I-11/07-45, 61/2010-ZSVarPre, 62/2010-ZUPJS. Zakon o uveljavitvi pravic iz javnih sredstev (ZUPJS), Ur. l. RS, št. 62/2010. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1), Ur. l. RS, št. 106/1999 do 109/2006 (UPB4). Zakon o varstvenem dodatku (ZVarDod), Ur. l. RS, št. 10/2008. Zakon o dedovanju Ur.l. SRS, št. 15/1976, 23/1978, RS, št. 17/1991-I-ZUDE, 13/1994-ZN, 40/1994 Odl.US: U-I-3/93-17, 82/1994-ZN-B, 117/2000 Odl.US: U-I-330/97-28, 67/2001, 83/2001-OZ. Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (ZZZDR), Ur.l. SRS, št. 15/1976, 30/1986-ZNP (20/1988 popr.), 1/1989, 14/1989, Ur. l. RS, št. 13/1994-ZN, 82/1994-ZN-B, 29/1995-ZPDF, 26/1999-ZPP, 60/1999 Odl.US: U-I-273/98, 70/2000-ZZNPOB, 64/2001, 110/2002-ZIRD, 42/2003 Odl.US: U-I-312/00-40, 16/2004, 69/2004-UPB1, 101/2007 Odl.US: U-I-328/05-12, 122/2007 Odl.US: U-I-11/07-45, 90/2011 Odl.US: U-I-85/10-10. Sodne odločbe: U-I-330/97-28, objavljena v Ur. l. RS, št. 117/2000. VSL sklep I Cp 1385/99, http://www.sodisce.si. Pravno mnenje Občne seje VSS, 14. 12. 1994, pravna mnenja 2/94-3. Sodba II Ips 278/2000, http://www.sodisce.si. Sklep VSL, opr. št. I Ip 3351/2007, http://www.sodisce.si. Internet: http://www.mddsz.gov.si. http://www.sodisce.si. Viktorija Žnidaršič Skubic: Dedovanje po prejemniku denarne socialne pomoči 388 Članki / Articles INHERITANCE AFTER THE RECIPIENT OF SOCIAL ASSISTANCE BENEFIT Viktorija Žnidaršič Skubic* SUMMARY Recently, the enforcement of the new, largely changed legislation on the field of social security law became one of the most debated and controversial issues in Slovene public. The changes brought, among others, the very different arrange- ment of the monetary social assistance to the one we knew before. The category of the social assistances that were, until recently, known as the ones that have to be returned to the giver (the state or the local community) on the event of the recipient’s death, if he left any property, is now enlarged. Substantively (not as an institute as it has been canceled) the state pension and the supplementary allowance, as the two institutes that used to be the part of the system of pen- sion and disability insurance, became now the part of the “returnable” social assistances. In case of inheritance after the rightful claimant to “returnable” social assistance given by the state or the local community, the succession has to be, in accord- ance with our law, limited up to the value of the received social assistance. The limitation is carried out in the way that the part of the deceased’s property that presents the value of the received social assistance becomes the state’s or the local community’s property. In the case the heirs of the deceased bind them- selves to repay the value of the received social assistance, they can inherit the whole legacy. But, in this case, the state (or the local community) receives the legal mortgage right on the things that consist of the legacy. Exceptionally, when the heirs of the deceased are his wife and (or) his children which are also socially endangered, the giver of the social assistance has the right to renounce the right to repayment of the given social assistance. * Viktorija Žnidaršič Skubic, PhD, Associate Professor at the Faculty of Law, University in Ljubljana. viktorija.znidarsic@pf.uni-lj.si 389 Sodna praksa / Case law DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII USTAVNOSODNA PRESOJA DELOVNOPRAVNIH INSTITUTOV Marta Klampfer* UDK: 349:342.565.2 Povzetek: Ustavno sodišče se s problematiko delovnih in socialnih raz- merij najpogosteje sreča pri reševanju ustavnih pritožb zoper odločitve delovnih in socialnega sodišča. V tovrstnih sporih pritožniki največkrat uveljavljajo kršitve ustavnih pravic, ki so procesne narave. Gre za ustavno procesna jamstva, ki so varovana z 22., s 24. in 25. členom Ustave. Glede na vsebino spornega predmeta pa tudi 33. člen, 49. člen, 66. člen in 50. člen Ustave. S posameznimi delovnopravnimi, pa tudi socialnimi instituti se Ustavno sodišče ukvarja tudi v okviru abstraktne presoje predpisov, bodisi na vloženo zahtevo ali pobudo. V prispevku je prikazana nekatera ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov. Ključne besede: Ustavno sodišče, ustavnosodna presoja, kršitve člo- vekovih pravic in temeljnih svoboščin, prenehanje pogodbe o zaposlitvi, pravica do socialne varnosti CONSTITUTIONAL REVIEW OF LABOUR LAW INSTITUTES Abstract: In most cases, the Constitutional Court is faced with the issue of labour and social relationships when reviewing constitutional complaints against the decisions of the Labour and Social Court. In such disputes, most complainants claimed violations of constitutional rights of proce- dural nature. The issues discussed refer to the constitutional procedural guarantee under Articles 22, 24 and 25 of the Constitution and depend- ing on the content of the respective dispute also Articles 33, 49, 66 and * Marta Klampfer, magistrica pravnih znanosti, ustavna sodnica, Ustavno sodišče Republike Slovenije. marta.klampfer@us-rs.si Marta Klampfer, LL.M., Constitutional Court Judge, Constitutional Court of the Republic of Slovenia 390 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law 50. Constitutional Court has also been engaged with abstract assess- ment of the regulations concerning individual issues regarding labour law and social institutes, either on request or by an initiative filed to the Court. This paper presents some Constitutional Court reviews of labour law institutes. Key words: Constitutional Court, Constitutional review, violations of human rights and fundamental freedoms, termination of employment contract, the right to social security 1. UVOD S problematiko delovnih razmerij se Ustavno sodišče - v nadaljevanju US najpogosteje srečuje pri reševanju ustavnih pritožb, vloženih zoper odloči- tve delovnih sodišč.1 V tovrstnih sporih pritožniki največkrat uveljavljajo kr- šitve ustavnih pravic procesne narave iz 22., 23. in 25. člena Ustave (Ur. l. RS, št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04 in 68/06). Glede na vsebino spornega primera v delovnih sporih pa so najpogostejše uveljavljene kršitve iz 33. člena, 66. člena in 49. člena Ustave, v socialnih pa predvsem kršitev 50. člena Ustave, ki govori o pravici do socialne varnosti. Posamezne delov- nopravne institute in institute prava socialne varnosti pa US obravnava tudi v okviru abstraktne presoje. V okviru konkretne pa tudi abstraktne presoje je US sprejelo že precej odločb, nanašajoč se na različne delovnopravne insti- tute in pravice iz socialne varnosti, vendar pa bom v nadaljevanju prispevka prikazala ustavno sodno presojo v zvezi s prenehanjem delovnega razmerja zaradi izpolnitve pogojev zaradi upokojitve, kar je v sedanjem času zelo ak- tualna problematika ter glede vprašanja o uporabi pravil civilnega prava na področju delovnih razmerij. 1 Po 50. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Ur. l. RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) se ustavna pritožba lahko vloži zaradi kršitve človekove pravice ali temeljne svoboščine zoper posamični akt, s katerim je državni organ (sodišče), organ lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, pod pogoji, ki jih določa zakon. 391 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law 2. PRENEHANJE POGODBE O ZAPOSLITVI V zvezi s prenehanjem delovnega razmerja je US, opirajoč se na 66. člen Ustave, v svojih odločbah že večkrat jasno ponovilo stališče, da lahko razloge za prenehanje delovnega razmerja določi le zakonodajalec, ne pa na primer stranke kolektivne pogodbe ali kar delodajalec sam. Pri tem pa ne sme poseči v ustavne pravice. Svoboda dela, prosta izbira zaposlitve in dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji (49. člen Ustave) pomeni, da mora biti tudi prenehanje de- lovnega razmerja urejeno pod enakimi pogoji za vse: edini kriterij razlikovanja ne smejo biti osebne okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave, za morebitno dopustno razlikovanje med posameznimi pravnimi subjekti pa mora biti izkazan nearbitraren, torej razumen in stvarno utemeljen razlog (drugi odstavek 14. člena Ustave). Navedeno stališče je US sprejelo v okviru ustavnosodne presoje 101. člena Zakona o delovnih razmerjih (Ur. l. RS, št. 14/90, 5/91 in 71/93 - v nadaljevanju ZDR/90) v odločbi št. U-I-49/98 z dne 25. 11. 1999 (Ur. l. RS, št. 101/99 in Odl. US VIII, 266). 3. IZPOLNITEV POGOJEV ZA UPOKOJITEV IN PRENEHANJE ZAPOSLITVE 3.1. Odločba US U-I-22/94 z dne 17. 2. 1997 S to odločbo je US določbo drugega odstavka 60. člena Zakona o visokem šol- stvu (Ur. l. RS, št. 67/93) razveljavilo. Ugotovilo je, da je ta določba, po kateri je lahko redni profesor, ne glede na izpolnjevanje predpisanih pogojev za prido- bitev pravice do polne starostne pokojnine, zasedal določena delovna mesta le do doseženega 65. leta starosti, v neskladju z Ustavo, ker je v delu, kjer je redne profesorje diskriminirala v primerjavi z vsemi drugimi delavci, kršila določbe 2., 14., 49. in 50. člena Ustave, v delu, s katerim je redne profesorje privilegirala, pa 58. člen Ustave o avtonomiji univerze in drugih visokih šol. Pri presoji Zakona o visokem šolstvu je US izhajalo prav iz določbe 101. člena ZDR, ki jo je US kasneje razveljavilo kot protiustavno. Vendar to samega pravne- ga vprašanja glede prenehanja delovnega razmerja in upokojevanja profesorjev ni nič spremenilo, saj je bil prevladujoči argument US za svojo odločitev ustavno določena avtonomija univerze. Po takrat veljavnem 101. členu ZDR je delavcu 392 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law prenehalo delovno razmerje, ko je dopolnil pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine (t.j. po določbi takrat veljavnega četrtega odstavka 39. čle- na Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju moški 40 let pokojninske dobe in 58 let starosti, ženske pa 35 let pokojninske dobe in 53 let starosti), če pristojni organ organizacije oziroma delodajalec v skladu s pogoji, določenimi s kolektivno pogodbo oziroma splošnim aktom, ni odločil, da je lahko nadaljeval z delovnim razmerjem. Zakon o visokem šolstvu pa je v 60. členu urejal delovnopravni položaj rednih univerzitetnih profesorjev drugače kot 101. člen ZDR za vse druge delavce. Glede možnosti, da je redni univerzitetni profesor ne glede na delodajalčevo voljo nadaljeval z delom na delovnem mestu rednega profesorja, je bila izpodbi- jana določba za nekatere redne profesorje ugodnejša (jih je torej privilegirala), za nekatere pa manj ugodna od ureditve po ZDR (jih je torej diskriminirala). Tisti redni profesorji, ki do doseženega 65. leta starosti niso dopolnili pokojninske dobe, ki je bila potrebna za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, zaradi izpodbijane določbe niso mogli več zasedati delovnih mest, navedenih v prvem odstavku 60. člena Zakona, čeprav bi glede na določbo 101. člena ZDR lahko nadaljevali z delom najmanj do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine. Te redne profesorje je torej izpodbijana določba postavljala v položaj, ki je bil manj ugoden od položaja, ki bi ga imeli po splošni določbi 101. člena ZDR. Tisti redni profesorji, ki pa so že pred doseženim 65. letom starosti dopolnili po- goje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, pa so zaradi izpodbijane določbe ne glede na voljo delodajalca lahko ostali na delovnem mestu rednega profesorja do doseženega 65. leta starosti, čeprav bi jim glede na določbo 101. člena ZDR prenehalo delovno razmerje z dnem izpolnitve teh pogojev. Te redne profesorje pa je ta določba postavljala v položaj, ki je bil ugodnejši, kot bi ga imeli po splošni določbi 101. člena ZDR. US je pri svoji ustavno-sodni presoji izhajalo predvsem iz avtonomije univerze in drugih visokih šol kot jo jasno in kategorično določa 58. člen Ustave. Zapisalo je, da urejanje vprašanja, ali in v katerih primerih lahko zaradi posebnih razlogov visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci, ki so že dopolnili pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, nadaljujejo z delovnim razmerjem, sodi v okvir avtonomije univerze. Prav posebnosti pedagoškega pro- cesa, pedagoškega dela in kadrovske strukture na univerzi in visokih šolah sodijo med tista vprašanja, ki so vsebina avtonomije univerze, opredeljene z določbo 393 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law 58. člena Ustave, zato je bila zakonska določba, ki je urejala taka vprašanja, v nasprotju z ustavno določbo o avtonomiji univerze. US jo je razveljavilo. 3.2. Odločba US U-I-49/98 z dne 25. 11. 1999 S to odločbo je US presodilo ustavnost 101. člena ZDR (Ur. l. RS, št. 14/90, 5/90 in 71/93), ki je določala izpolnitev pogojev za upokojitev kot razlog prene- hanja delovnega razmerja. Gre za zakonsko določbo, ki je bila poleg avtonomije univerze temelj prej omenjeni ustavno-sodni presoji o protiustavnosti omejevanja zgornje starostne meje za prenehanje delovnega razmerja univerzitetnih profe- sorjev. US je ugotovilo, da je bila izpodbijana ureditev, ki je kot razlog za ex lege prenehanje delovnega razmerja določala izpolnitev pogojev za polno starostno pokojnino, le na prvi pogled res enaka za vse zaposlene. Vsem, ki so izpolnili pogoje za upokojitev, je enako prenehalo delovno razmerje (ob zagotovljeni so- cialni varnosti iz naslova obveznega pokojninskega zavarovanja). Ob takratni ve- ljavni ureditvi pokojninskega zavarovanja pa je tak razlog pomenil, da je delovno razmerje posameznikom prenehalo različno, glede na spol in posredno tudi glede na njihovo starost. Osebni okoliščini spol in starost tako nista imeli iste teže na področju pokojninskega zavarovanja in na področju delovnih razmerij. Razlogov, ki so opravičevali različno ureditev po teh okoliščinah pri določanju pogojev za pridobitev starostne pokojnine, ni bilo mogoče enako upoštevati pri določanju ra- zlogov za prenehanje delovnega razmerja. Če je bila možnost upokojitve z manjšo starostjo in z manj delovne dobe lahko v pokojninskem zavarovanju ugodnost, je to isto pri prenehanju delovnega razmerja lahko pomenilo diskriminacijo. Po takrat veljavni zakonski določbi prvega odstavka 100. člena ZDR, je delavcu (tako moškemu kot ženski) po zakonu samem prenehalo delovno razmerje, ko je dopolnil pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine. Pojma »polna starostna pokojnina« takratna pokojninska zakonodaja ni poznala. Zakon o pokoj- ninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 56/92 - odl. US, 5/94, 7/96, 29/97 - odl. US, 7/98 - odl. US in 54/98 - v nadaljevanju: ZPIZ) je v četrtem odstavku 52. člena govoril le o polni pokojninski dobi, ki je v povezavi s tretjim odstavkom istega člena znašala 40 let za moške in 35 let za ženske. Polna pokojninska doba je zagotavljala odmero pokojnine v najvišjem možnem znesku od pokojninske osnove (85%). Delovno razmerje pa je lahko po zakonu samem prenehalo le delavcu, ki je izpolnil pogoje za pridobitev pravice do starostne po- 394 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law kojnine po četrtem odstavku 39. člena ZPIZ, to je, poleg polne pokojninske dobe, še starostni pogoj 58 let (moški) oziroma 53 let (ženska). US je že z odločbo št. U-I-298/96 z dne 11. 11. 1999 odločilo, da obstajajo utemeljeni razlogi za predpisovanje ugodnejših pogojev za upokojevanje žensk. Ugodnost pomeni, da posameznik lahko dobi nekaj več, prej ali kako drugače ugodneje kot to sicer velja za pridobitev določenih pravic. Ugodnostim se posa- meznik lahko odpove. Če se jim ne more, postanejo prisila in se lahko spremenijo v svoje nasprotje - diskriminacijo tistega, ki svojih pravic ne more uveljavljati pod enakimi pogoji kot vsi drugi. Pri presoji izpodbijane zakonske ureditve delovnih razmerij je US upoštevalo, da je takrat v Sloveniji deloma še vedno veljala zakonodaja, sprejeta v nekdanji Jugoslaviji - torej v drugačnem pravnem sistemu in v federativni ureditvi države prilagojeni zakonodajni pristojnosti. Temeljna vprašanja delovnih razmerij (med drugim tudi ureditev razlogov za prenehanje delovnega razmerja) so bila v pristojnosti federa- cije in jih je uredil Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/98, 42/90 - v nadaljevanju: ZTPDR), ki se je v Sloveniji še ve- dno uporabljal. Podobno je veljalo na področju pokojninskega zavarovanja, kjer je pogoje za pridobitev starostne pokojnine urejal zvezni predpis, s to razliko, da je Slovenija svojo pokojninsko zakonodajo sprejela že leta 1992. ZTPDR je določal kot razlog prenehanja ali dopolnitev 40 let zavarovalne dobe ali 65 let starosti (četrti odstavek 75. člena ZTPDR). Pri tem ni določal razlik glede na spol, zakon, splošni akt in kolektivna pogodba pa so lahko določili pogoje, pod katerimi je lahko delodajalec odločil o nadaljevanju delovnega razmerja. ZDR iz leta 1990 ni določil pogojev za nadaljevanje delovnega razmerja, pač pa je z določbo 101. člena posegel v ureditev ZTPDR s tem, da je kot razlog prenehanja delovnega razmerja določil le dopolnitev polne pokojninske dobe (ne pa tudi sta- rosti). ZPIZ, ki je začel veljati 1.4.1992, je pogoje za upokojitev določal drugače. Dopolnitev pokojninske dobe in starosti sta bili določeni kumulativno in ne več alternativno. Ta sprememba pa naj bi bila tudi razlog za spremembo 101. člena ZDR v letu 1993 (Ur. l. RS, št. 71/93). ZPIZ je določal pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Če so in ko so bili predpisani pogoji izpolnjeni, je zavarovanec pridobil pravice, ki so mu šle iz naslova obveznega pokojninskega zavarovanja, ki jih je lahko pridobil. Vendar se je postopek za uveljavljanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja lahko začel le na zahtevo zavarovanca (262. člen ZPIZ, le za uveljavljanje pravic iz invalidskega zavarovanja tudi na predlog lečečega zdravnika ali zdravniške ko- 395 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law misije). Zavarovanec je bil torej tisti, ki se je odločil, ali bo pravico, za katero je izpolnil pogoje, tudi uveljavil. Uveljavil (oziroma užival) pa jo je lahko šele, ko (če) mu je prenehalo zavarovanje (prvi odstavek 171. člena ZPIZ). Določba 101. člena ZDR ni predpisovala samo avtomatičnega prenehanja de- lovnega razmerja, ampak je pomenila tudi prisilo zavarovancu, da je uveljavljal pravice iz obveznega pokojninskega zavarovanja - tudi če tega ni želel,2 kar je bilo v neskladju s Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 158 o prene- hanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca (Uradni list SFRJ - MP, št. 4/84 in Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 54/92 - MP, št. 15/92). Le ta v 4. členu določa, da delovno razmerje ne preneha, če za to ni resnega razloga v zvezi s sposobnostjo ali obnašanjem delavca ali v zvezi z operativnimi potrebami podjetja, ustanove ali službe. V 5. členu pa konvencija primeroma našteva razloge, ki jih ni mogoče šteti za resne razloge za prenehanje delov- nega razmerja. Med takimi razlogi našteva tudi spol (točka d). Konvencija sicer govori o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca - torej o pri- merih, ko delodajalec odpove delovno razmerje (termination). Vendar je šlo v primeru razloga po 101. členu ZDR za avtomatično prenehanje delovnega raz- merja - torej je šlo na strani delodajalca le za ugotovitev tega dejstva, posledice pa so nastale po samem zakonu. Le posredno je vendarle šlo tudi za odločitev delodajalca: delodajalec je namreč lahko odločil (soglašal) o nadaljevanju de- lovnega razmerja, seveda le, če so bili pogoji za to določeni s kolektivno po- godbo oziroma s splošnim aktom. V primeru izpodbijanega drugega odstavka 101. člena ZDR, delodajalec tudi ni bil vezan na vnaprejšnjo določitev pogojev v kolektivnih pogodbah oziroma splošnih aktih. Omejen pa je bil z določbo, ki je še dodatno postavila vprašanje enakosti moških in žensk. Soglasje je lahko dal le do dopolnitve 40 let zavarovalne dobe delavke, medtem ko odločitev o nadaljevanju delovnega razmerja za delavce - ob sicer vnaprej predpisanih po- gojih - časovno ni bila omejena. Ker je bila ureditev, ki je kot razlog za ex lege prenehanje delovnega razmerja določala izpolnitev pogojev za polno starostno pokojnino, le na prvi pogled res enaka za vse zaposlene, je šlo za diskriminacijo. Ob takrat veljavni ureditvi pokoj- ninskega zavarovanja pa je tak razlog pomenil, da je delovno razmerje posamezni- kom prenehalo različno glede na spol in posredno tudi glede na njihovo starost. 2 Poleg želje po nadaljnjem aktivnem delovnem življenju so bili poglavitni razlog praviloma večji prejemki iz naslova plače kot pa iz naslova pokojnine. 396 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law Konvencija mednarodne organizacije dela št. 111 o diskriminaciji in zaposlovanju in poklicih (Uradni list FLRJ - MP, št. 3/61 in Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 54/92 - MP, št. 15/92) kot nedopustno diskriminacijo pri zaposlo- vanju našteva tudi spol. Tudi po prvem odstavku 14. člena Ustave so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na spol ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Osebni okoliščini spol in starost tako nista imeli iste teže na področju pokojnin- skega zavarovanja in na področju delovnih razmerij. Razlogov, ki so opravičevali različno ureditev po teh okoliščinah pri določanju pogojev za pridobitev starostne pokojnine, ni bilo mogoče enako upoštevati pri določanju razlogov za prenehanje delovnega razmerja. Če je bila možnost upokojitve z manjšo starostjo in z manj delovne dobe lahko v pokojninskem zavarovanju ugodnost, je pri prenehanju de- lovnega razmerja lahko pomenila diskriminacijo. Ker je bilo določilo 101. člena ZDR diskriminatorno, ga je US tudi razveljavilo. V tej odločbi je US tudi zapisalo, da izpolnitev pogojev za pridobitev polne sta- rostne pokojnine - posredno torej tudi izpolnitev določene starosti - samo po sebi še ne pomeni, da posameznik ni več sposoben za opravljanje svojega dela. Pomenilo je le, da mu je bil zagotovljen določen nivo socialne varnosti iz obveznega pokojninskega zavarovanja. Ni šlo torej za »resen razlog v zvezi s sposobnostjo ali obnašanjem delavca«, lahko pa je to vplivalo na voljo delavca za prenehanje delovnega razmerja. Če delavec zaradi starosti (ali drugih razlo- gov) ni bil več zmožen za delo, mu je delovno razmerje lahko prenehalo, če je delodajalec v posebnem postopku ugotavljal zmožnost delavca za opravljanje dela in doseganje pričakovanih rezultatov (1. točka drugega odstavka 75. člena in 18. člen ZTPDR, 23. člen ZDR). Kolikor pa delavec sploh ni bil več zmožen za delo - kar se je ugotavljalo v invalidskem postopku - mu je delovno razmerje prenehalo po samem zakonu na podlagi 1. točke prvega odstavka 76. člena ZTPDR. Torej izpolnitev pogojev za upokojitev ne predstavlja resnega razloga za izgubo zaposlitve. Navedene ustavnopravne razloge je zakonodajalec upošteval tudi pri pripravi nove delovnopravne zakonodaje. V 75. členu ZDR (Ur. l. RS, št. 42/02, 103/07) je določil načine prenehanja pogodbe o zaposlitvi in jih tudi podrobno uredil, med katere pa ni umestil pogoja izpolnitve pogojev za upokojitev. Doseg določene starosti ni razlog za prenehanje pogodbe o zaposlitvi. 397 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law 3.3. Odločba US U-I-227/06 z dne 31. 5. 2006 Izpodbijani drugi odstavek 162. člena Zakona o javnih uslužbencih (Ur. l. RS, št. 56/02, 23/05, 35/05 113/05) v nadaljevanju ZJU je določal, da je lahko predstojnik javnemu uslužbencu redno odpovedal pogodbo o zaposlitvi ob upo- števanju odpovednega roka kadarkoli od prvega dne meseca, ki je sledil mese- cu, v katerem je javni uslužbenec v skladu z veljavno zakonodajo dosegel polno starost in polno pokojninsko dobo za upokojitev. Ob tem je novela ZJU-B (Ur. l. RS, št. 113/05) v okviru prehodnih določb določila tudi, da je lahko predstojnik odpovedal pogodbo o zaposlitvi tudi tistim javnim uslužbencem, ki so v skladu z veljavno zakonodajo do uveljavitve novele že dosegli polno starost in polno po- kojninsko dobo za upokojitev (86. člen ZJU-B). Na podlagi izpodbijane določbe je torej predstojnik javnemu uslužbencu lahko redno odpovedal pogodbo o zaposlitvi takrat, ko je javni uslužbenec v skladu z veljavno zakonodajo dosegel polno starost in polno pokojninsko dobo za upokoji- tev. Polna starost je v 8. in 52. členu ZPIZ-1 opredeljena kot starost, ki zagotavlja zavarovancu odmero pokojnine v višini, odvisni le od dopolnjene pokojninske do- be in je za moškega 63 let, za žensko pa 61 let.3 Pojma polna pokojninska doba pa ZPIZ-1 ne pozna. Člen 8 ZPIZ-1 opredeljuje le pokojninsko dobo, in sicer kot zavarovalno in posebno dobo, glede na katero se ugotavljajo pogoji za pridobitev pravice do pokojnine in glede na katero se določi odstotek za odmero pokojnine. Pokojninska doba ni omejena z zakonom, in sicer zato, ker ZPIZ-1 omogoča, da se z višanjem dosežene pokojninske dobe zvišuje tudi odstotek odmere pokoj- nine (50. člen ZPIZ-1). Upoštevajoč navedeno pokojninsko zakonsko ureditev ni bilo mogoče ugotoviti, kdaj naj bi posameznik izpolnil pogoj polne pokojninske dobe, oziroma ni bilo mogoče ugotoviti, od katerega trenutka dalje naj bi pred- stojnik javnemu uslužbencu lahko redno odpovedal pogodbo o zaposlitvi. Prav zaradi tega je US ugotovilo, da je drugi odstavek 162. člena ZJU v neskladju z 2. členom Ustave in ga je tudi razveljavilo (1. točka izreka). Iz enakih razlogov, kot je US ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo drugi odstavek 162. člena ZJU, je bil v neskladju z Ustavo tudi 86. člen ZJU-B (2. točka izreka). Ker je Ustavno sodišče navedeni določbi razveljavilo že iz tega razloga, ju ni bi- lo treba presojati z vidika skladnosti z drugimi ustavnimi določbami, med drugim 3 V členih 413 in 414 ZPIZ-1 je določeno postopno dvigovanje polne starosti za zavarovanca. Od leta 2009 je polna starost za moškega 63 let, v letu 2012 pa znaša polna starost za žensko 57 let in 4 mesece. 398 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law tudi ne z vidika, ali bi moral zakonodajalec določiti kriterije, na podlagi katerih bi predstojnik odločal o odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Je pa US, če bi se zako- nodajalec odločil, da razveljavljeni določbi nadomesti z novimi, opozorilo zako- nodajalca na stališča, ki izhajajo iz njegove odločbe št. U-I-49/98, in na stališča Sodišča Evropske skupnosti, ki so bila sprejeta dne 26. 2. 1986 v zadevah Vera Mia Beets - Proper proti Van Lanschot Bankiers, C-262/84, ECR 1986, str. 773, Marshall proti Southampton and South West Area Authority (Teaching), C-152/84, ECR 1986, str. 723 in Roberts proti Tate and Lyle Industries, C-151/84, ECR 1986, str. 703. 4. FORMALNE ZAHTEVE ZA ODPUST V zvezi s formalnimi zahtevami odpovedi pogodbe o zaposlitvi je US presojalo ustavnost prvega odstavka 83. člena ZDR in z odločbo št. U-I-45/07 z dne 17. 5. 2007 (Ur. l. RS, št. 46/07 in OdlUS XVI, 26) in odločilo, da je ta v neskladju z Ustavo. ZDR v 83. členu ureja postopek preden delodajalec odpove pogodbo o zaposli- tvi. V prvem odstavku tega člena je določeno, da mora delodajalec pred redno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi iz krivdnega razloga pisno opozoriti delavca na izpolnjevanje obveznosti in možnost odpovedi v primeru ponovitve kršitve. To pomeni, da lahko delodajalec delavcu redno odpove pogodbo o zaposlitvi iz krivdnega razloga le v primeru, če delavec najmanj dvakrat krši pogodbene in druge obveznosti iz delovnega razmerja in pod pogojem, da ga je po prvi kršitvi pisno opozoril na možnost odpovedi. Pri tem pa ZDR ni določal, koliko časa je lahko preteklo med izdajo pisnega opozorila in novo kršitvijo delovne obveznosti, da je takšno opozorilo bilo še mogoče upoštevati kot podlago za redno odpo- ved pogodbe o zaposlitvi. Prav tako pa ni določal sodnega varstva zoper pisno opozorilo. US je pri ustavno sodni presoji izhajalo iz 204. člena ZDR, ki določa pravila v zvezi z uveljavljanjem pravic pri delodajalcu in sodno varstvo zoper nje- gove odločitve. V skladu s prvim in z drugim odstavkom tega člena ima delavec pravico zahtevati sodno varstvo pred pristojnim delovnim sodiščem, če meni, da delodajalec ne izpolnjuje obveznosti ali krši katero od njegovih pravic iz delovne- ga razmerja, potem ko je neuspešno zahteval odpravo kršitve oziroma izpolnitev obveznosti. Tretji odstavek 204. člena ZDR določa možnost sodnega varstva v zvezi z ugotovitvijo nezakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi in drugih načinov 399 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ali odločitve o disciplinski odgovorno- sti delavca. V četrtem odstavku je določena možnost neposrednega uveljavljanja sodnega varstva denarnih terjatev iz delovnega razmerja, peti odstavek pa ureja pravico do sodnega varstva neizbranega kandidata. Iz navedenih zakonskih do- ločb izhaja, da ZDR ne predvideva možnosti uveljavljanja samostojnega sodnega varstva zoper pisno opozorilo delodajalca iz prvega odstavka 83. člena ZDR. Po prvem in drugem odstavku 204. člena ZDR sta namreč lahko predmet delavčeve zahteve le ravnanje ali opustitev delodajalca, ki ima za delavca (samostojne) prav- ne posledice. Pisno opozorilo pa že po jezikovni razlagi takšnih posledic nima. Opredeljeno je le kot pogoj za kasnejšo redno odpoved pogodbe o zaposlitvi iz krivdnega razloga in samo po sebi ne pomeni posega v pravice delavca. Gre torej za neke vrste procesno predpostavko, od izpolnitve katere je odvisna zakonitost redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz krivdnega razloga. Ker pa takšno opozo- rilo vendarle posega v delovnopravni položaj delavca, mora biti zoper njega za- gotovljeno sodno varstvo. Glede na določbe 204. člena ZDR je neutemeljenost takšnega opozorila mogoče uveljavljati v sporu o nezakonitosti redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Glede na navedeno pravno ureditev pravnega varstva in dejstvo, da zoper opozo- rilo v zakonu ni izrecno predvideno sodno varstvo, se je US zastavilo vprašanje, ali je taka ureditev v skladu s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Pri presoji tega vprašanja je bilo treba upoštevati, da sodno prever- janje (ne)utemeljenosti spornega opozorila ni izključeno, temveč je le odloženo. Zagotovljeno naj bi bilo v okviru presoje zakonitosti redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz krivdnega razloga, ki bi sledila izdaji takšnega opozorila. Ker smisel določbe prvega odstavka 23. člena Ustave namreč ni v tem, da vsakomur zago- tavlja pravico do sodnega varstva, temveč predvsem v zagotavljanju učinkovitega sodnega varstva, tj. da lahko prizadeti učinkovito brani svoje pravice, interese in pravne koristi, je bilo treba v obravnavanem primeru oceniti, ali je sodno varstvo zoper pisno opozorilo delodajalca iz prvega odstavka 83. člena ZDR, ki je zago- tovljeno šele v postopku presoje zakonitosti redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi, učinkovito. O kršitvi pravice do sodnega varstva bi bilo zato mogoče govoriti le v primeru, če takšno sodno varstvo ne bi bilo učinkovito. Ker ZDR zoper pisno opozorilo ni predvideval posebnega sodnega varstva, temveč je bilo njegovo neutemeljenost mogoče uveljavljati v postopku presoje zakonitosti morebitne redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi, je sodno varstvo zoper pisno opozorilo, ki ga ima na voljo delavec, za določeno časovno obdobje odmaknje- 400 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law no od izdaje tega opozorila. Zato je njegovo (ne)utemeljenost težje dokazovati. V zvezi s tem je US ugotovilo, da samo dejstvo časovne odmaknjenosti možnosti izpodbijanja opozorila še ne pomeni, da je takšno sodno varstvo vedno neučin- kovito. Neučinkovito bi bilo lahko le v primeru, če bi ta časovna odmaknjenost trajala tako dolgo, da bi bilo dokazovanje neutemeljenosti pisnega opozorila bi- stveno oteženo. Ugotovilo, da je ZDR s tako ureditvijo posegel v ustavno pravico do učinkovitega sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Ker pa za navedeno ureditev ni bilo mogoče ugotoviti, da je zakonodajalec zasledoval kakšen ustavno dopusten razlog, ki bi upravičeval poseg v človekovo pravico do učinkovitega sodnega varstva, ni bil izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava (tretji odstavek 15. člena). Zato je US ugotovilo, da je bil prvi odstavek 83. člena ZDR v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave. Ker je šlo za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral ure- diti, ni uredil, razveljavitev ni bila mogoča. Zato je US na podlagi 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo, s katero je določilo šestmesečni uskladitveni rok, ker odprava ugotovljene neustavnosti pomeni le manjšo dopolnitev ZDR. Da bi do uskladitve ZDR z Ustavo v postopkih redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz krivdnega razloga preprečilo kršitve pravice do učinkovitega sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave, je US na podlagi drugega odstavka 40. čle- na ZUstS določilo tudi način izvršitve te odločbe, tako da je odločilo, da lahko delodajalec delavcu redno odpove pogodbo o zaposlitvi iz krivdnega razloga le na podlagi pisnega opozorila, ki je bilo izdano v roku največ enega leta pred no- vo kršitvijo delavca. Z novelo ZDR-A, sprejeto v letu 2007 je bil prvi odstavek 83. člena ZDR usklajen z ustavnopravno presojo US, tako da se je določil rok za podajo opozorila, kakor tudi rok, v katerem mora delodajalec po danem opozorilu podati redno odpoved iz krivdnega razloga, če v tem preizkusnem času ponovi kršitev pogodbene obve- znosti. Po spremenjeni zakonski določbi mora delodajalec pred redno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi iz krivdnega razloga najkasneje v 60 dneh od ugotovitve kr- šitve in najkasneje v šestih mesecih od nastanka kršitve pisno opozoriti delavca na izpolnjevanje obveznosti in možnost odpovedi, če bo delavec ponovno kršil pogodbene in druge obveznosti iz delovnega razmerja v enem letu od prejema pisnega opozorila, razen če ni s kolektivno pogodbo dejavnosti (ne pa podjetniško kolektivno pogodbo) drugače določeno, vendar ne dalj kot v dveh letih. S tem, ko je zakonodajalec določil ne samo subjektivni, ampak tudi objektivni rok, v katerem 401 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law mora odreagirati delodajalec in opozoriti delavca, ter določil preizkusno dobo, je po moji presoji institut odpovedi pogodbe o zaposlitvi oddaljil od urejanja prene- hanja delovnega razmerja kot odvisnega in pogodbenega razmerja med delavcem in delodajalcem in ga ponovno približal asociativnosti delovnih razmerij. 5. UPORABA SPLOŠNIH PRAVIL CIVILNEGA PRAVA Zakon v 11. členu ZDR določa smiselno uporabo splošnih pravil civilnega prava glede sklepanja, veljavnosti, prenehanja in drugih pravic iz pogodbe o zaposli- tvi. V zvezi z uporabo pravil civilnega prava na področju delovnega prava je treba omeniti zlasti odločitvi US, ki se nanašata na uporabo pravila o nadomestni izpol- nitvi v zvezi z izplačilom terenskega dodatka in dnevnic oziroma na problematiko odpovedi pravic iz naslova delovnega razmerja, natančneje pravici do odpravnine, ki jo je določal 36. f člen ZDR/90 oziroma jo sedaj določa 109. člen ZDR. US je v sklepu št. Up-544/01 z dne 7. 1. 2003 zapisalo, da je treba obligacijsko pravilo o nadomestni izpolnitvi na področju delovnega prava uporabljati smiselno in razlagati ob upoštevanju specifičnih značilnosti delovnega razmerja, ki pogod- bo o zaposlitvi odmikajo od navadne civilnopravne pogodbe. Ob upoštevanju podrejenega in odvisnega položaja delavca do delodajalca tako ni mogoče kar na podlagi molka delavca in dejstva, da ni takoj uveljavljal neke pravice (v kon- kretnem primeru dnevnic), sklepati o obstoju delavčevega soglasja za sprejetje nečesa drugega od tistega, kar mu delodajalec dolguje. Prav tako bi po oceni US stališče, da z nadomestno izpolnitvijo ob soglasju upnika in dolžnika preneha delodajalčeva obveznost, ki zanj izhaja iz zavezujočih predpisov, pomenilo, da lahko delodajalec kot dolžnik obide zavezujoče delovnopravne norme, ki določajo minimum pravic delavcev, in postane prost svoje obveznosti tako, da delavcu kot upniku izpolni nekaj drugega od tistega, kar dolguje. Da je treba obligacijsko-pravne institute, vključno z institutom odpovedi pravici (na primer odpravnini, regresu za letni dopust ipd.) na področju delovnih razmerij razlagati in uporabljati v skladu z namenom in smislom delovnega prava, upošte- vajoč pri tem temeljne posebnosti pravnega razmerja med delavcem in deloda- jalcem, izhaja tudi iz obrazložitve odločbe št. Up-63/03 z dne 27. 1. 2005 (Ur. l. RS, št. 14/2005 in 11/2006 – popr., OdlUS XIV, 32). V tej odločbi se je US jasno opredelilo do namena delovnega prava, ki je nastalo in se oblikuje zato, da na področju t. i. odvisnega delovnega razmerja, za katerega sta značilni odvisnost 402 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law in podrejenost delavca v razmerju do delodajalca, nadgradi civilno obligacijsko- pravno ureditev pogodb z zavezujočimi delovnopravnimi normami, ki določajo minimum pravic delavca in omejujejo pogodbeno svobodo strank. 6. SKLEPNE MISLI V sedanji praksi postaja vse bolj pereč problem prenehanja pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem, ki izpolnijo minimalne pogoje za pridobitev starostne pokoj- nine.4 Glede na sprejeta ustavnopravna stališča, po katerih izpolnitev pogojev za upokojitev, torej določena starost ne sme biti razlog za prenehanje pogodbe o zaposlitvi, se zastavlja vprašanje, kako te stvari urediti, da bodo v skladu z Ustavo. Kot izhaja iz Predloga zakona o uravnoteženosti javnih financ, se predlagajo ukrepi za omejevanje stroškov v javnem sektorju tudi skozi določbo, ki ureja prenehanje pogodbe o zaposlitvi. V 205. členu Predloga se predvideva, da bo javnemu usluž- bencu, ki izpolni minimalne pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine brez zmanjšanja v skladu s predpisi, ki urejajo obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje oziroma s posrednimi predpisi, v katerih je urejena pravica do staro- stne pokojnine, pogodba o zaposlitvi prenehala veljati. Pogodba preneha veljati na podlagi sklepa, ki ga izda predstojnik, in sicer z dokončnostjo sklepa s pravico do odpravnine kot ob upokojitvi. Je pa v drugem odstavku citiranega člena pred- videna možnost, da se delodajalec in javni uslužbenec za zagotovitev nemotene- ga delovnega procesa dogovorita za nadaljevanje delovnega razmerja (kot je že bilo to podobno urejeno v 101. členu ZDR/90). V dogovoru o nadaljevanju pa se določi tudi trajanje tega delovnega razmerja. Navedena ureditev bo po 171. čle- nu predloga zakona veljala za javne uslužbence, funkcionarje v državnih organih, upravah samoupravnih lokalnih skupnosti, javnih agencijah, javnih zavodih, javnih gospodarskih zavodih ter drugih osebah javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna samoupravne lokalne skupnosti. Vprašanje pa je, ali bo glede na stališče US v odločbi U-I-22/94 o ustavno določeni avtonomiji univerze to veljalo tudi za univerzitetne profesorje. 4 Minimalni pogoji za pridobitev pravice do starostne pokojnine so določeni v 36. členu ZPIZ-1. Za moške je to 58 let starosti in 40 let pokojninske dobe, 63 let starosti in 20 let pokojninske dobe in 65 let starosti in 15 let pokojninske dobe. Za ženske v letu 2012 pa 57 let in 8 mesecev in 37 let in 9 mesecev pokojninske dobe. Minimalna starost za pridobitev pravice do starostne pokojnine pri dopolnjenih 20 let pokojninske dobe oziroma 15 let pokojninske dobe pa za ženske znaša 61 in 63 let že od leta 2007. 403 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law Že leta 1994 je v svojem pritrdilnem mnenju ustavni sodnik dr. Zupančič zapisal, da je pri določitvi zgornje starostne meje za profesorje šlo za vprašanje avtonomi- je univerze kot prejudicialno vprašanje. Zapisal je, da »ustavno materijo zgornje starostne bariere za univerzitetne profesorje poznajo nekateri drugi pravni redi, v katerih sicer javne univerze s statusom javne neprofitne korporacije veljavno, smotrno in čisto nič protiustavno omejujejo zgornjo starostno mejo za svoje najbolj reformirane profesorje. Harvardska univerza ima v pogodbi standardno določbo, ki zahteva odhod z univerze pri triinšestdesetih letih. Vendar to pri nas ni vpraša- nje, o katerem bi po slovenski Ustavi lahko odločala država. Ustavna določba 58. člena Ustave je ena najbolj jasnih in kategoričnih določb v vsej Ustavi. Je brez vsake kvalifikacije, pogoja ali zakonske rezerve. Enostavno, jasno in brezpriziv- no ukazuje, da bodi univerza avtonomna. Pridevnik »avtonomen« se ne pojavlja nikjer drugje v Ustavi: niti sodstvo, ki je sicer neodvisno, niti izvršna oblast, niti Državni svet, niti Predsednik republike niso avtonomni. Vsi so vezani na zakone, ki jih v okviru Ustave razglaša Državni zbor. Univerza pa je od zakonske regulative po Ustavi expressis verbis izvzeta. Univerzi je po Ustavi dan poseben svoboden status. Svoje zadeve lahko avtonomno, se pravi z lastnimi predpisi, samostojno in neodvisno, sama ureja. Univerzitetna avtonomija ne more biti ne politično, ne ozko pozitivistično pravno vprašanje«.5 5 Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Zupančiča v zadevi U-I-22/94 z dne 25. 5. 1995 (Ur. l. RS, št. 39/95). 404 Marta Klampfer: Ustavnosodna presoja delovnopravnih institutov Sodna praksa / Case law CONSTITUTIONAL REVIEW OF LABOUR LAW INSTITUTES Marta Klampfer* SUMMARY In most cases, the Constitutional Court is faced with the issue of labour and so- cial relationships when reviewing constitutional complaints against the decisions of the Labour and Social Court. In such disputes, most complainants claimed violations of constitutional rights of procedural nature. The issues discussed re- fer to the constitutional procedural guarantee under Articles 22, 24 and 25 of the Constitution and depending on the content of the respective dispute also Articles 33, 49 and 50. Constitutional Court has also been engaged with abstract assessment of the reg- ulations concerning individual issues regarding labour law and social institutes, either on request or by an initiative filed to the Court. This paper presents some Constitutional Court reviews of labour law institutes. * Marta Klampfer, LL.M., Constitutional Court Judge, Constitutional Court of the Republic of Slovenia. marta.klampfer@us-rs.si 405 Sodna praksa / Case law DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII SODNA PRAKSA V ZVEZI Z OBSTOJEM DELOVNEGA RAZMERJA IN FLEKSIBILNIMI OBLIKAMI ZAPOSLITVE Ivan Robnik* UDK: 347.9:349.2 Povzetek:Prispevek obravnava stališča, ki so bila sprejeta v sodni pra- ksi v zvezi z uveljavljanjem delovnega razmerja (pogodbe o zaposlitvi) na podlagi dejanskega dela in v zvezi z nekaterimi fleksibilnimi oblikami zaposlitve. Glede na specifiko so se morala sodišča v prvi vrsti oprede- liti do pogojev za sodno varstvo v zvezi z uveljavljanjem obstoja teh raz- merij. Na podlagi definicije delovnega razmerja in zakonske opredelitve pogodbe o zaposlitvi je Vrhovno sodišče RS široko razlagalo obstoj de- lovnega razmerja na podlagi dejanskega dela z elementi, značilnimi za delovno razmerje. Ključne besede: delovno razmerje, rok za vložitev tožbe, zaposlitev za določen čas, posredovanje dela delavcev, poslovodni delavci, spremem- ba delodajalca, prehod pravic in obveznosti CASE LAW CONCERNING THE EXISTANCE OF AN EMPLOYMENT RELATIONSHIP AND FLEXIBLE FORMS OF EMPLOYMENT Abstract: The paper presents the case law concerning the existence of an employment relationship on the grounds of the work actually car- ried out and in relation to some flexible forms of employment. In the first place, the courts had to define the conditions for legal protection regard- ing the existence of such relationships. According to the definition of the labour relationship and the legal regulations on employment contract, the * Ivan Robnik, magister pravnih znanosti, vrhovni sodnik – svetnik na Vrhovnem sodišču RS ivan.robnik@sodisce.si Ivan Robnik, LL.M., Senior Supreme Court Judge of the Supreme Court of the Republic of Slovenia. 406 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law Supreme Court of the Republic of Slovenia adopted a rather broad inter- pretation regarding the existence of labour relationship on the grounds of the work actually carried out which includes elements characteristic for the labour relationship. Key words: employment relationship - time limit for filing an action – fixed term contract of employment - posting of workers to user undertakings – managers – transfer of undertakings 1. UVELJAVLJANJE SODNEGA VARSTVA V zvezi z nekaterimi fleksibilnimi oblikami zaposlitve in priznavanjem delovnega razmerja na podlagi dejanskega dela so se pred sodiščem odpirala dodatna vpra- šanja glede samih pogojev za uveljavljanje sodnega varstva. V prvi vrsti to velja za spore o zakonitosti teh oblik zaposlitve in spore o obstoju delovnega razmer- ja, manj pa v zvezi z drugimi pravicami, ki jih delavci uveljavljajo na podlagi teh razmerij. Pri rešitvi nastalih dilem je sodišče izhajalo iz splošnih določb o uvelja- vljanju pravic pri delodajalcu in v delovnem sporu pred sodiščem, vsebovanih v 104. členu ZDR.1 1.1. Pogoji za uveljavljanje delovnega razmerja na podlagi dejanskega dela Delavec uveljavlja delovno razmerje na podlagi dejanskega dela ob predpostav- ki, da delovno razmerje, za katero bi morala biti sklenjena pogodba o zaposlitvi, dejansko obstaja. Domneva o obstoju delovnega razmerja pomeni tudi domnevo o obstoju pogodbe o zaposlitvi, čeprav je stranki nista sklenili v pisni obliki. Vsak poseg delodajalca v veljavnost take pogodbe o zaposlitvi pomeni kršitev pravice, zoper katero lahko delavec uveljavlja sodno varstvo, vendar v za to predpisanih rokih.2 To velja tudi v primeru, če je bila za opravljanje dela sklenjena pogodba na kakšni drugi pravni podlagi (avtorska ali kakšna druga).3 Uveljavljanje obstoja delovnega razmerja, ker naj bi pri dogovorjenem delu delavca obstajali njegovi 1 Zakon o delovnih razmerjih 2 Sklep VIII Ips 123/2007 z dne 27.9.2007 3 Sklep VIII Ips 233/2008 z dne 3.11.2009 407 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law elementi, tudi če sta ga stranki uredili s kakšno drugo pogodbo, torej pomeni uveljavljanje obstoja pogodbe o zaposlitvi. Dokler (delovno) razmerje še traja, bi delavec lahko na podlagi tretjega odstavka 15. člena ZDR4 in po postopku, predpisanem v prvem in drugem odstavku 204. člena ZDR,5 zahteval od deloda- jalca priznanje delovnega razmerja in izročitev pisne pogodbe o zaposlitvi. Ko pa (delovno) razmerje že preneha, bi delavec (tožnik) moral neposredno uveljavljati sodno varstvo v roku, določenem v tretjem odstavku 204. člena ZDR.6 Pri tem je sodišče v primeru, ko je delodajalec pisno odpovedal pogodbo z odpovednim rokom, sklenjeno z delavcem na drugi podlagi, štelo, da 30-dnevni rok za vloži- tev tožbe na podlagi tretjega odstavka 204. člena ZDR7 teče od dneva vročitve odpovedi.8 Pri tem je sodišče uveljavljanje delovnega razmerja na podlagi dejanskega dela z zahtevo pri delodajalcu, ko razmerje še traja, štelo za procesno predpostav- ko9 za vložitev tožbe.10 Po poteku 30 dni od prenehanja razmerja (dejanskega dela) oziroma po pisnem obvestilu delodajalca, da razmerje odpoveduje, pa delavec tožbe za priznanje delovnega razmerja ne more več vložiti.11 Takšna rešitev je skladna z načelom pravne varnosti, saj vprašanje obstoja delovne- ga razmerja v zvezi s preteklim in že zaključenim delom ne more ostajati dalj časa odprto. 4 Če delavcu ni izročena pisna pogodba o zaposlitvi, lahko kadarkoli v času trajanja delovnega razmerja zahteva njeno izročitev od delodajalca in sodno varstvo. 5 Možnost pisne zahteve, da delodajalec kršitev odpravi oziroma da izpolni svojo obveznost v osmih dneh in možnost zahtevati sodno varstvo v nadaljnjih 30 dneh, če delodajalec svoje obveznosti v navedenem roku ni izpolnil. 6 Sklep VIII Ips 339/2006 z dne 25.10.2007; podobno tudi sklep VIII Ips 373/2006 z dne 4.12.2007 in sklep VIII Ips 233/2008 z dne 3.11.2009 7 Ugotovitev nezakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi, drugih načinov prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi in odločitev o disciplinski odgovornosti delavca lahko delavec zahteva v roku 30 dni od dneva vročitve oziroma od dneva, ko je zvedel za kršitev pravice, pred pristojnim delovnim sodiščem. 8 Sklep VIII Ips 51/2009 z dne 14.2.2011 9 Sodišče razlaga določbe prvega odstavka 204. člena ZDR o uveljavljanju pravic pri delodajalcu kot procesno predpostavko za vložitev tožbe, s tem, da delavec ne izgubi možnosti ponovnega uveljavljanja istih pravic, če ob neizpolnitvi pravice na podlagi prve zahteve v 30-dnevnem roku tožbe ni vložil. 10 Sklep VIII Ips 377/2006 z dne 15.1.2008 11 Sklep VIII Ips 51/2009 z dne 14.2.2011 408 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law 1.2. Pogoji za uveljavljanje zaposlitve za nedoločen čas v primeru, ko je bila pogodba o zaposlitvi sklenjena za določen čas V zvezi z zakonitostjo pogodbe o zaposlitvi, sklenjene za določen čas, delavci praviloma uveljavljajo sodno varstvo šele ob izteku pogodbe, oziroma točneje, ko jim ob izteku zadnje pogodbe za določen čas delodajalec zaposlitve ni več pripravljen podaljšati. Praksa podaljševanja oziroma zaporednega sklepanja ve- čih pogodb o zaposlitvi za določen čas je pri naših delodajalcih pogosta. Tako bi delavec praviloma lahko že v času trajanja pogodbe o zaposlitvi za določen čas ugotavljal, da je bila taka pogodba sklenjena nezakonito in na tej podlagi uveljavljal zaposlitev za nedoločen čas12 (seveda v tem primeru ne bi mogel upati na prostovoljno podaljšanje zaposlitve s strani delodajalca ob poteku obstoječe pogodbe). Tudi glede uveljavljanja zaposlitve za nedoločen čas, ker je bila pogodba o zapo- slitvi za določen čas sklenjena nezakonito, sodišče izhaja iz določb 204. člena ZDR. V času trajanja razmerja šteje delavčevo zahtevo v smislu prvega odstavka navedenega člena, naslovljeno na delodajalca, za procesno predpostavko za vlo- žitev tožbe, če delodajalec v osmih dneh zahteve ne izpolni. Ob poteku (zadnje) pogodbe o zaposlitvi za določen čas pa sodišče dopušča neposredno vložitev tožbe v roku 30 dni od dejanskega prenehanja delovnega razmerja, ne glede na to, kdaj je delavec zvedel za nezakonitost sklenjene pogodbe o zaposlitvi za določen čas. Če je pogodba o zaposlitvi za določen čas sklenjena v nasprotju z zakonom ali kolektivno pogodbo, se predpostavlja, da je sklenjena za nedoločen čas. Kršitev, ki jo delavec v takem primeru uveljavlja s tožbo pred sodiščem, je ne- zakonito prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. Zanjo pa je delavec v vsakem primeru zvedel ob poteku določenega časa, ko mu je delovno razmer- je prenehalo.13 12 Če je pogodba o zaposlitvi za določen čas sklenjena v nasprotju z zakonom ali kolektivno pogodbo ali če ostane delavec na delu tudi po poteku časa, za katerega je sklenil pogodbo o zaposlitvi, se šteje, da je delavec sklenil pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas (54. člen ZDR). 13 Sklep VIII Ips 184/2008 z dne 5.10.2009. 409 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law 1.3. Pogoji za uveljavljanje zaposlitve na podlagi spremembe delodajalca Bistvo spremembe delodajalca, kot je v skladu z Direktivo Sveta 2001/23/ES urejena v 73. členu ZDR, je prehod pravic in obveznosti iz delavčeve pogodbe o zaposlitvi v primeru pravnega prenosa podjetja ali njegovega dela (pojmovano široko tudi kot prenos organizirane dejavnosti oziroma skupka dejavnosti z materi- alnimi pogoji) na delodajalca prevzemnika po zakonu samem. Kljub takemu zakon- skemu avtomatizmu je v praksi vendarle pomemben tudi dejanski prehod delavca, to je dejansko nadaljevanje dela delavca pri delodajalcu prevzemniku. To pa je še vedno odvisno od volje delavca.14 Tako je ureditev spremembe delodajalca v za- konu (in direktivi) le podlaga, da delavec ob prenosu podjetja ali njegovega dela nadaljevanje delovnega razmerja pod dosedanjimi pogoji pri novem delodajalcu tudi v praksi uveljavi, v spornih primerih tudi s posredovanjem sodišča. Glede na prehod pravic in obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi po zakonu samem mora delavec pravice na podlagi spremembe delodajalca, ki se nanašajo na samo nadaljevanje delovnega razmerja oziroma zaposlitve, uveljavljati pri delodajalcu prevzemniku.15 Če delodajalec prevzemnik delavca ne želi prevzeti, mora delavec pri njem sprožiti postopek v smislu prvega odstavka 204. člena ZDR, to je na delo- dajalca prevzemnika nasloviti pisno zahtevo za uveljavljanje pravic (za nadaljevanje dela pod pogoji iz dotedanje pogodbe o zaposlitvi pri njem). Šele če delodajalec prevzemnik v osmih dneh ne ugodi delavčevi zahtevi, so izpolnjeni pogoji za uve- ljavljanje pravic iz delovnega razmerja na podlagi spremembe delodajalca pred sodiščem. Ko se je delodajalec prevzemnik izrecno skliceval na predhodni po- stopek, kot pogoj za vložitev tožbe, je sodišče tožbo, vloženo brez predhodnega uveljavljanja nadaljevanja dela pri prevzemniku, kot nedovoljeno zavrglo.16 14 „Direktiva delavca ne obvezuje, da bi nadaljeval delovno razmerje s prevzemnikom. Takšna obveznost bi kršila temeljne pravice delavca, ki mora biti svoboden pri izbiri delodajalca in ga ni mogoče prisiliti, da dela za delodajalca, ki si ga ni svobodno izbral“; Senčur Peček, 2010, stran 317. Podobno glej sodba SEU v zadevi Katsikas and Skreb, št. C-132/91, C-138/91 in C-139/91 (združene zadeve). 15 V pogojih prenosa (dela) podjetja bo vztrajanje delavca v zaposlitvi pri dotedanjem delodajalcu (prenosniku) praviloma obsojeno na neuspeh, saj je potreba po njegovem delu pri dotedanjem delodajalcu zaradi prenosa podjetja (na katerega delavec ne more vplivati) prenehala, ZDR pa za odklonitev prehoda in nastopa dela pri delodajalcu prevzemniku dotedanjemu delodajalcu omogoča celo izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi delavcu (5. odst. 73. člena ZDR). 16 Sklep VIII Ips 13/2010 z dne 17.10.2011. 410 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law Praksa sodišč glede obveznosti predhodnega uveljavljanja pravic pri delodajal- cu prevzemniku dejansko ni enotna, saj je sodišče (brez posebnega ugovora) v drugih primerih sprejelo v obravnavo neposredne tožbe delavcev, čeprav sicer prvostopno sodišče na procesne predpostavke pazi tudi po uradni dolžnosti.17 V dosedanji praksi se Vrhovno sodišče še ni izrecno opredelilo do vprašanja, v kakšnem roku lahko delavec sploh uveljavlja nadaljevanje dela in zaposlitve pri delodajalcu prevzemniku.18 Posebej je lahko to vprašanje aktualno v primerih, ko je delodajalec prevzemnik prevzem (dela) podjetja opravil in v njem nadaljeval z dejavnostjo s časovnim zamikom, ko je pred tem delavcu pri delodajalcu preno- sniku zaposlitev že prenehala.19 Ob uporabi analogije se ponuja razlaga, da je treba tudi v tem primeru upošte- vati 30-dnevni rok iz tretjega odstavka 204. člena ZDR (tako za uveljavljanje pravic pri delodajalcu prevzemniku, kot za vložitev tožbe) odkar je delavec zve- del za prenos podjetja in prevzemnika (oziroma nadaljevanje dejavnosti s strani prevzemnika).20 2. NASTANEK DELOVNEGA RAZMERJA (POGODBE O ZAPOSLITVI) NA PODLAGI DEJANSKEGA DELA Ob definiciji delovnega razmerja21 ZDR vzpostavlja domnevo obstoja delovne- ga razmerja med delavcem in delodajalcem, če obstajajo njegovi elementi (16. 17 Glej npr. sodba VIII Ips 209/2011 z dne 5.12.2011. 18 V zadevi VIII Ips 209/2011 je sodišče obravnavalo tožbo delavke, vloženo zoper delodajalca prevzemnika več mesecev po prenehanju njene zaposlitve pri delodajalcu prenosniku in po nadaljevanju dejavnosti v prevzetem lokalu, vendar je bila tožba zavrnjena na drugi (vsebinski) podlagi. 19 V zadevi Klarenberg se je Sodišče EU sklicevalo na rok za uveljavljanje pravic na podlagi spre- membe delodajalca v nacionalni zakonodaji in se samo do tega na podlagi Direktive ni opredelilo – Sodba C-466/07. 20 Pogodba o zaposlitvi ureja dvostransko odplačno, dalj časa trajajoče razmerje, katerega bistveni predmet sta delo delavca in plačilo za delo. Zato delavec ne more dalj časa taktizirati z uveljavlja- njem pravic v zvezi z obstojem zaposlitve in puščati delodajalca v negotovosti, oziroma ne more brez časovne omejitve taktizirati z uveljavljanjem le enostranskih pravic brez ustrezne proti storitve (opravljanja dela). 21 Delovno razmerje je razmerje med delavcem in delodajalcem, v katerem se delavec prostovoljno vključi v organiziran delovni proces delodajalca in v njem za plačilo, osebno in nepretrgano opravlja delo po navodilih in pod nadzorom delodajalca (1. odst. 4. člena ZDR). 411 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law člen). Niti pisnost pogodbe o zaposlitvi in niti soglasje volj za sklenitev pogodbe o zaposlitvi torej nista nujna pogoja za nastanek delovnega razmerja. ZDR gre v bistvu še dlje. Če obstajajo elementi delovnega razmerja, kot so ti opredelje- ni v njegovi definiciji, in delavec izpolnjuje pogoje za zaposlitev na delih, ki jih opravlja, tudi če gre za pogoje, ki sicer omogočajo sklenitev pogodbe o zapo- slitvi le za določen čas, prepoveduje opravljanje takega dela na podlagi pogodb civilnega prava, razen če zakon ne določa drugače (drugi odstavek 11. člena). Nekatere izjeme določa že ZDR (omejeno delo otrok, vajencev), vsaj posredno pa so predvidene izjeme tudi za dela študentov in dijakov.22 Takšna ureditev pri- znavanja delovnega razmerja na podlagi dejanskega dela pomeni poskus zame- jitve drugih neformalnih in v bistvu še bolj fleksibilnih oblik dela oziroma dela na drugih pravnih podlagah. 2.1. Redno opravljanje novinarskega dela Na podlagi navedene ureditve je sodišče v sporu samostojnega novinarja, ki je pri toženi stranki več let opravljal redno delo za plačilo po navodilih in v režimu, kot je veljal za zaposlene novinarje pri toženi stranki, ugotovilo, da se formalni status samostojnega novinarja in delavca v delovnem razmerju pojmovno ne izključujeta. Zato ni ovir, da tudi novinar, ki je vpisan v razvid samostojnih novinarjev, ne bi mo- gel skleniti tudi pogodbe o zaposlitvi, kot pogodbe o trajnem razmerju. Veljavna zakonodaja tega ne prepoveduje, ZDR pa ne glede na formalno obliko razmerja vzpostavlja celo domnevo delovnega razmerja, če obstajajo elementi le-tega. V skladu z drugim odstavkom 11. člena ZDR je namreč prepovedano opravljati de- lo na podlagi pogodb civilnega prava, če obstajajo elementi delovnega razmerja v skladu s četrtim in v povezavi z 20. členom ZDR, razen v primerih, ki jih do- loča zakon. Avtonomija strank glede na navedeno določbo torej ni neomejena. Vsebinsko se navedena določba navezuje na 16. člen ZDR, ki uzakonja domnevo o obstoju delovnega razmerja, če so podani elementi le-tega. Gre za zakonsko presumpcijo, pri kateri stranki v primeru spora ni potrebno dokazovati domneva- nega pravnega dejstva – obstoja delovnega razmerja, temveč le tako imenovano domnevno bazo – elemente delovnega razmerja. 22 Glej 6.b člen ZZZPB-UPB 1 v zvezi z drugim odstavkom 192. člena ZUTD. Pomemben poseg v ureditev priznavanja delovnega razmerja na podlagi dejanskega dela bi pomenil tudi zakon o malem delu, katerega uveljavitev pa je bila na referendumu v letu 2011 zavrnjena. 412 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law Med elementi delovnega razmerja, ki so opredeljeni v 4. členu ZDR, razen izje- moma ni odločilna volja za sklenitev takšnega razmerja, temveč je v zvezi z voljo delavca odločilna le prostovoljna vključitev v organizirani delovni proces deloda- jalca, kar pomeni, da delavec dela v organizacijsko opredeljenem in urejenem delovnem procesu. Kriteriji za razlikovanje, ali gre za podjemno ali delovno raz- merje, morajo biti čimbolj objektivni. Vrhovno sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da je poleg ostalih elementov, ki izhajajo iz narave delovnega razmerja, zlasti pomembno poudariti element nepre- trganega opravljanja dela po navodilih in pod nadzorom delodajalca, saj se de- lovno razmerje od ostalih pravnih razmerij razlikuje predvsem po stopnji osebne odvisnosti, s katero je delavec zavezan k opravljanju določenega dela. Pravica dajanja navodil s strani delodajalca se lahko nanaša na vsebino, izvedbo, čas, trajanje in kraj dejavnosti. Poleg tega lahko na obstoj delovnega razmerja kažejo tudi drugi indici, npr. objava prostega delovnega mesta, zagotavljanje orodij in drugih pripomočkov za delo s strani delodajalca ter dejstvo, da se delo opravlja v okviru določenega delovnega časa, v delovnih prostorih, ki jih določi delodaja- lec, itd. Elemente delovnega razmerja je treba ugotavljati v vsakem posameznem primeru posebej. Zato je zgrešena splošna primerjava tožene stranke med delom tožnika (novinarsko delo) in delom v drugih poklicih. Tožena stranka pa je pravilno opozarjala, da je treba poleg elementov delovne- ga razmerja dokazovati tudi izpolnjevanje pogojev za delo na delovnem mestu v organiziranem delovnem procesu. Vendar je tožnik izpolnjevanje teh pogojev izkazal.23 2.2. Opravljanje dela čistilke Tožnici je bilo pri toženi stranki ob podaji vloge za zaposlitev ponudeno, da takoj nastopi delo. Dne 10.8.2005 ji je bila v podpis dana podjemna pogodba za čas do izteka naslednjega meseca s pojasnilom, da bo potem z njo sklenjena pogod- ba o zaposlitvi, če bo z njenim delom vse v redu. V delovnem sporu je sodišče ugotovilo, da je bila tožena stranka registrirana za opravljanje dejavnosti vzdrževanja in čiščenja, da se je tožnica prijavila na obja- vo prostega delovnega mesta čistilke za določen čas enega leta na podlagi na- 23 Sodba VIII Ips 321/2009 z dne 6.9.2011. 413 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law potitve zavoda za zaposlovanje, da je izpolnjevala pogoje za objavljeno delovno mesto, da ji je tožena stranka odredila dela čistilke na konkretnem delovišču, ji dala na razpolago delovna sredstva in je na tem delovišču tožnica delala v ena- kem delovnem režimu, kot še dve redno zaposleni čistilki, da je delo opravljala v času od 10.8. do 9.9.2005 v vseh zaporednih delovnih dnevih v rednem de- lovnem času, ki je značilen za delovno razmerje, če se upošteva tudi pravica do odmora za malico, da je tožena stranka njeno delo občasno nadzorovala, da jo je 9.9.2005 z dela odslovila in da je potem s 1.10.2005 na podlagi iste obja- ve prostega delovnega mesta čistilke, na podlagi katere se je pri toženi stranki zglasila in nastopila delo tožnica, tožena stranka pogodbo o zaposlitvi sklenila z drugo delavko. Na podlagi navedenih dejanskih ugotovitev je sodišče zaključilo, da so bili s tožničinim delom podani vsi bistveni elementi delovnega razmerja v smislu določb 4. člena ZDR. Pri tem za nastanek delovnega razmerja in pogodbe o zaposlitvi ni bistveno, da tožena stranka ni soglašala s sklenitvijo pogodbe o zaposlitvi, saj vzpostavlja ZDR v 16. členu zakonsko domnevo o obstoju delov- nega razmerja in s tem pogodbe o zaposlitvi, če so podani njegovi elementi, tudi v primeru spora o obstoju takšne pogodbe oziroma nesoglasja volj za skle- nitev le-te. Hkrati pa ZDR v drugem odstavku 11. člena ob teh pogojih izrecno prepoveduje opravljanje dela na podlagi drugih pogodb civilnega prava. Tako se ne more upoštevati podjemne pogodbe, ki sta jo stranki na zahtevo tožene stranke sklenili ob nastopu tožničinega dela.24 Hkrati je sodišče presodilo, da delovno razmerje oziroma pogodba o zaposlitvi, do katere je prišlo na podlagi dejanskega opravljanja tožničinega dela, z 9.9.2005 ni zakonito prenehala, saj ni bil podan nobeden od razlogov in načinov prenehanja, kot so ti opredeljeni v 75. členu ZDR. Zato je sledilo tožničinemu zahtevku za ugotovitev obstoja in priznanja pravic iz delovnega razmerja za čas enega leta, to je za čas, za kate- rega je tožena stranka objavila potrebo po delu čistilke, na katerem je tožnica dejansko nastopila opravljanje dela.25 24 „Ugotavljanje obstoja delovnega razmerja mora temeljiti na obstoju dejanskih okoliščin in ne na tem, kako ena ali obe pogodbeni stranki označujeta svoje razmerje. Navedeno pravilo izhaja tudi iz slovenskega ZDR, ki določa, da se, če obstajajo elementi delovnega razmerja (v skladu s 4. in v povezavi z 20. členom ZDR), delo ne sme opravljati na podlagi pogodb civilnega prava, razen v primerih, ki jih določa zakon. Pogodbeni stranki torej ne moreta izbrati, ali bo njuno razmerje opredeljeno kot delovno razmerje ali ne, temveč je to odvisno od načina, kako se pogodba uresničuje v praksi.“ Senčur Peček, 2007, stran 1231 25 Sodba VIII Ips 110/2011 z dne 14.9.2011 414 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law 3. OHRANJANJE PRAVIC V ZVEZI S SPREMEMBO DELODAJALCA Za institut spremembe delodajalca lahko le pogojno ugotovimo, da prispeva k fle- ksibilnosti delovnih razmerij. Njegovo bistvo je ureditev oziroma varstvo položaja delavca v primeru pravnega prenosa podjetja ali dela podjetja. Hkrati pa vendar poenostavlja delodajalski položaj v takem prenosu udeleženih podjetij z dovolj jasno in logično ureditvijo pravic iz delovnega razmerja, katerega bistvo je, da delavec (ob nespremenjenih pravicah in obveznostih) sledi svojemu delu. 3.1. Sprememba delodajalca in vezanost delavca na izbiro zaposlitve pri delodajalcu prenosniku Ne glede na to, da v primeru spremembe delodajalca preidejo pogodbene in druge pravice in obveznosti iz delovnega razmerja po zakonu samem na deloda- jalca prevzemnika, je že glede na ustavno načelo svobode dela in proste izbire zaposlitve v praksi tudi od odločitve delavca odvisno, ali bo dejansko nadaljeval (uveljavil) zaposlitev pri delodajalcu prevzemniku. V obravnavanem sporu je bila tožnici v mesecu marcu 2009 pri delodajalcu odpovedana pogodba o zaposlitvi iz poslovnega razloga. Tožnica je navedeno odpoved izpodbijala pred sodiščem. Mesec dni kasneje je dotedanji delodaja- lec opustil dejavnost v prodajnem lokalu, kjer je delala tožnica in prekinil najem lokala. Več kot mesec dni kasneje je na podlagi novega najemnega razmerja z enako dejavnostjo v lokalu pričel novi najemnik (delodajalec prevzemnik). Po ponovni vzpostavitvi dejavnosti je tožnica z novo tožbo pri sodišču uveljavljala zaposlitev pri delodajalcu prevzemniku na podlagi spremembe delodajalca, s tem, da je še naprej vztrajala tudi pri prvi tožbi zoper bivšega delodajalca. Pred sodiščem je bil najprej rešen spor o zakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi pri tožničinem prejšnjem delodajalcu s pravnomočno sodbo (na podlagi pripo- znave), da je bila odpoved nezakonita in da mora prejšnji delodajalec tožnici omogočiti nadaljevanje delovnega razmerja. Na podlagi te sodbe je tožnica na- daljevala delo in zaposlitev pri prejšnjem delodajalcu. Nekaj mesecev kasneje je tožnici pri tem delodajalcu delovno razmerje prenehalo v posledici začetka stečaja. Ne glede na uspeh v prvem sporu je tožnica nadaljevala spor z delodajalcem pre- vzemnikom, s tem, da je na podlagi spremembe delodajalca pri njem uveljavljala 415 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law pravice iz delovnega razmerja le od prenehanja zaposlitve zaradi stečaja nad pr- vim delodajalcem dalje. Sodišče je v končni fazi postopka tožničin tožbeni zahtevek zoper delodajalca prevzemnika zavrnilo. Presodilo je, da ob uspešnem izidu spora s prvim deloda- jalcem ne more biti dvoma, da je tožnica, kljub pogojem za spremembo deloda- jalca v mesecu aprilu oziroma maju 2009, v dejanskem smislu (z uveljavitvijo za- poslitve in vrnitve na delo) izbrala nadaljevanje delovnega razmerja pri prejšnjem delodajalcu. Glede na navedeno je izgubila pravico do zaposlitve pri delodajalcu prevzemniku na podlagi spremembe delodajalca. Dejstvo, da je tožnici kasneje prenehalo delovno razmerje pri prejšnjem delodajalcu zaradi začetka stečaja nad njim, na tako presojo ni moglo vplivati. Sodišče je ugotovilo, da v primeru spremembe delodajalca tako ZDR kot Direktiva res določata tako rekoč ipso iure prenos pravic in obveznosti zaposlenih delavcev na novega delodajalca (delodajalca prevzemnika), vendar ta ureditev ne posega v ustavno zagotovljeno svobodo dela in prosto izbiro zaposlitve (49. člen Ustave RS). To pomeni, da delavčeve pravice in obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi na podlagi spremembe delodajalca kljub določbam 73. člena ZDR in 3. člena Direktive ne preidejo na delodajalca prevzemnika, če delavec takšno spremembo zaposlitve odkloni ali če vztraja v zaposlitvi pri delodajalcu prenosniku (glede na to, da dela- vec sočasno ne more biti zaposlen za isti delovni čas pri dveh delodajalcih). Ko kljub siceršnjim pogojem za spremembo delodajalca delavec izbere in realizira nadaljevanje zaposlitve pri delodajalcu, je na tako izbiro vezan ne glede na ka- snejše razmere pri tem delodajalcu. V to ne more biti dvoma zlasti takrat, ko pri delodajalcu prenosniku uveljavi nadaljevanje zaposlitve na podlagi pravnomočne sodne odločbe.26 3.2. Ohranjanje pravic pri delodajalcu prevzemniku V primeru, ko je delavka ob spremembi delodajalca z delodajalcem prevzemni- kom podpisala novo pogodbo o zaposlitvi za nižjo obračunsko osnovo plače na njenem delovnem mestu, hkrati pa uveljavljala razporeditev na delovno mesto z višjo osnovno plačo, za katero je imela sklenjeno pogodbo o zaposlitvi pri delo- 26 Sodba VIII Ips 209/2011 z dne 5.12.2011; podobno tudi sodba VIII Ips 308/2010 z dne 21.2.2012. 416 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law dajalcu prenosniku v preteklosti, še preden je prišlo do spremembe delodajalca, je sodišče v sporu oblikovalo naslednja stališča: Na podlagi prvega odstavka 73. člena ZDR zaradi prenosa podjetja ali dela pod- jetja (pod kar se šteje tudi prenos trgovinske poslovalnice), preidejo pogodbene in druge pravice in obveznosti iz delovnih razmerij, ki so jih imeli delavci na dan prenosa pri delodajalcu prenosniku, na delodajalca prevzemnika. Gre za zaščito pravic delavcev v javnem interesu in torej za prisilno zakonsko določbo, od katere stranke ne morejo veljavno odstopiti v škodo delavca.27 Glede na navedeno je za odločitev o tožničinem tožbenem zahtevku pomembno, kako so bile urejene njene pogodbe in druge pravice in obveznosti iz delovnega razmerja pri delodajalcu prenosniku v času prenosa poslovalnice. Po ugotovitvah sodišča je imela tožnica dotlej pri delodajalcu prenosniku sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z dne 15.6.2005 za delovno mesto prodajalec-blagajnik z relativnim razmerjem za obračun plače 1,50. Na podlagi določb prvega odstavka 73. čle- na ZDR so bile v smislu spremembe delodajalca s 23.1.2006 na delodajalca prenosnika lahko prenesene le tožničine pravice in obveznosti iz navedene po- godbe o zaposlitvi. Res naj bi v tem času pred sodiščem tekel spor o zakonitosti odpovedi že predho- dno dne 12.6.2004 sklenjene pogodbe o zaposlitvi med tožnico in delodajalcem prenosnikom za delovno mesto referent z relativnim razmerjem 1,76, vendar ta spor v času prenosa poslovalnice še ni bil pravnomočno rešen. Tudi iz kasnejše pravnomočne sodbe sodišča v navedenem sporu ne izhaja, da bi bila tožničina pogodba o zaposlitvi z dne 15.6.2005 za delovno mesto prodajalec-blagajnik spoznana za nezakonito oziroma sicer neveljavno. Takratni toženi stranki (delo- dajalcu prenosniku) je bilo naloženo le, da je dolžna od 15.6.2005 dalje tožnici plačati razliko plače v mesečnem znesku 125,12 EUR neto z zakonskimi zamu- dnimi obrestmi. Glede na navedeno so na toženo stranko na podlagi sprememb delodajalca s 23.1.2006 prešle le tožničine pravice in obveznosti iz delovnega razmerja na pod- lagi pogodbe o zaposlitvi z dne 15.6.2005, ki je pri delodajalcu prenosniku veljala 27 „Iz odločitev Sodišča EU izhaja, da je zaščita, ki jo daje Direktiva (s tem, ko zagotavlja prehod pravic iz delovnih razmerij na delodajalca prevzemnika) stvar javnega interesa in ni odvisna od volje strank pogodbe o zaposlitvi, zato je treba pravila, ki izhajajo iz direktive, šteti za obvezna in od njih ni mogoče odstopiti na način, ki bi bil v škodo delavcev. Delavci se torej pravic, ki jim jih daje direktiva, ne morejo odpovedati, prav tako teh pravic niti s soglasjem delavcev ni mogoče zmanjšati.“ - Senčur Peček, 2010, stran 306. 417 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law na dan prenosa poslovalnice. Dejstvo, da je imela tožena stranka v svojem splo- šnem aktu za delovno mesto prodajalca-blagajnika predvideno nižjo obračunsko osnovo plače (relativno razmerje 1,41), ni moglo vplivati na tožničino pravico do plače, kot ji je bila zagotovljena na podlagi prisilnih določb o spremembi deloda- jalca. Drugačna opredelitev delovnih mest in njihovo vrednotenje v obstoječem aktu o sistemizaciji pri delodajalcu prevzemniku v času spremembe delodajalca ne pomeni spremenjenih okoliščin, ki bi pogojevale spremembo pravic prene- senih delavcev. Do takih sprememb bi lahko eventualno prišlo šele kasneje, po- slabšanje pravic zaradi drugačne ureditve le-teh v aktih delodajalca prevzemnika ob sami spremembi delodajalca pa je v nasprotju z določili prvega odstavka 73. člena ZDR o prehodu in varstvu pri delodajalcu prenosniku pridobljenih pravic, oziroma se lahko šteje, da bi v tem primeru prišlo do poslabšanja pravic tožnice zgolj zaradi prenosa poslovalnice, v kateri je delala. Glede na navedeno je na podlagi spremembe delodajalca tožnica s 23.1.2006 prešla k toženi stranki ne glede na sklenitev nove pogodbe o zaposlitvi s pravica- mi in obveznostmi iz delovnega razmerja, kot so bile opredeljene v dotlej veljav- ni pogodbi o zaposlitvi pri delodajalcu prenosniku. Ker je pogodba o zaposlitvi, ki sta jo na novo sklenili tožnica in tožena stranka, določala isto delovno mesto, kot je bilo tožnici določeno v na dan prenosa veljavni pogodbi o zaposlitvi pri de- lodajalcu prenosniku, v tem delu nova pogodba ni bila nezakonita (čeprav se v zvezi s spremembo delodajalca z delavcem praviloma ne sklepa nova pogodba o zaposlitvi). Določba o nižjem relativnem razmerju (1,41) za obračun plače ozi- roma o nižji osnovni plači pri toženi stranki pa je nasprotovala prisilnim določbam o prehodu pravic in obveznosti, ki jih je imela tožnica na dan prenosa pri deloda- jalcu prenosniku (relativno razmerje za obračun plače 1,50) in je zato sodišče ni smelo upoštevati.28 V primeru, ko je prišlo pri delodajalcu prevzemniku več kot leto dni po spremem- bi delodajalca do odpovedi pogodbe o zaposlitvi tožnici iz poslovnega razloga s ponudbo nove pogodbe o zaposlitvi za isto delovno mesto z nižjo obračun- sko osnovo plače (kar je tožnica sprejela) na podlagi sprejema novega splo- šnega akta, ki je poenotil plačne osnove privzetih delavcev s plačami delavcev na enakih delovnih mestih pri delodajalcu prevzemniku, se je sodišče izognilo neposrednemu odgovoru na vprašanje, ali je ne glede na ureditev spremembe delodajalca tako poenotenje (znižanje) osnovnih plač prevzetih delavcev tudi po 28 Sodba VIII Ips 353/2008 z dne 6.9.2010. 418 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law daljšem časovnem zamiku dopustno. V sporu je sodišče v končni fazi postopka ugotovilo, da zgolj znižanje osnovne plače iz pogodbe o zaposlitvi ni utemeljen poslovni razlog in da je tudi za primer znižanja osnovne plače v splošnem aktu ali kolektivni pogodbi varstvo pravice delavca do plače zagotovljeno že glede na določbe 49. člena ZDR, da delavec ne glede na spremembo zakona, kolektivne pogodbe ali splošnega akta delodajalca ohranja ugodnejše pravice, določene v pogodbi o zaposlitvi.29 Ker v primeru spremembe delodajalca delavec pri delodajalcu prevzemniku ohra- nja pravice iz dotedanje pogodbe o zaposlitvi (pred tem sklenjene z delodajalcem prevzemnikom), vključno s pravico do dogovorjene osnovne plače, do znižanja njegove plače zgolj zaradi uskladitve s plačami ostalih delavcev tudi na podlagi nove kolektivne pogodbe ali splošnega akta delodajalca torej ne more priti že za- radi navedene varovalne določbe ZDR.30 3.3. Vprašanje jamstev pravic delavcev v posebnih primerih Čeprav vsebuje ZDR dodatna jamstva pravic delavcev v primerih spremembe delodajalca,31 je v kriznih razmerah in za primer insolvenčnih postopkov sedanja ureditev jamstva pomanjkljiva in v praksi delavcem ne zagotavlja realizacije neka- terih pravic32. Tudi to lahko prispeva k nerazumevanju in odporu do sprejemanja instituta spremembe delodajalca v praksi, čeprav gre za evropsko ureditev, ki je bila v prvi vrsti sprejeta zaradi zaščite pridobljenih pravic delavcev. 29 Glej sodba VIII Ips 69/2010 z dne 19.12.2011; podobno tudi sklep VIII Ips 192/2010 z dne 20.12.2011 30 Za javni sektor, v katerem je pogodbena svoboda delavca in delodajalca dodatno omejena (tretji odstavek 16. člena ZJU), to ne velja, hkrati pa ureditev plač v javnem sektorju lahko tudi sicer vpliva na varstvo plače delavcev, zaposlenih na podlagi spremembe delodajalca – glej: Končar, Komentar ZDR, stran 332. 31 V primerjavi z Direktivo ZDR dodatno določa solidarno odgovornost delodajalca prenosnika in delodajalca prevzemnika za terjatve delavca, ki je utemeljeno odpovedal pogodbo o zaposlitvi zaradi objektivnega poslabšanja pravic pri delodajalcu prevzemniku. 32 V primeru stečaja družb iz sistema Mura so delavci hčerinske družbe, v katero so pred stečajem prešli na podlagi spremembe delodajalca iz matične družbe, ostali brez izplačila odpravnin, ker pri delodajalcu prevzemniku ni bila oblikovana stečajna masa, ki bi lahko krila njihovo izplačilo, temelja za odgovornost delodajalca prenosnika pa sodišče ni našlo – glej sklep VIII DoR 15/2011 z dne 23.2.2011, v zvezi s sodbo Pdp 847/2011 z dne 8.12.2011. 419 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law LITERATURA IN VIRI: Senčur Peček: Komu zagotoviti delovnopravno varstvo, Podjetje in delo, Ljibljana, št. 6-7/2007. Senčur Peček: Aktualna vprašanja spremembe delodajalca, Delavci in delodajalci, Ljubljana, št. 2-3/2010. Skupina avtorjev: Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008. ZDR – Zakon o delovnih razmerjih, Ur. l. RS, št. 42/02 do št. 103/07. Direktiva Sveta 2001/23/ES z dne 12. marca 2001 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov (UL L št. 82, 22. 3. 2001). Odločbe Vrhovnega sodišča RS v zadevah: VIII Ips 339/2006, VIII Ips 373/2006, VIII Ips 377/2006, VIII Ips 123/2007, VIII Ips 184/2008, VIII Ips233/2008, VIII Ips353/2008, VIII Ips51/2009, VIII Ips 321/2009, VIII Ips13/2010, VIII Ips 69/2010, VIII Ips 192/2010, VIII Ips 308/2010, VIII Ips 110/2011, VIII Ips 209/2011 in VIII DoR 15/2011. Odločbe Sodišča EU v zadevah: C-132/91, C-138/91 in C-139/91 (združene zadeve) in C-446/07. 420 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law CASE LAW CONCERNING THE EXISTANCE OF AN EMPLOYMENT RELATIONSHIP AND FLEXIBLE FORMS OF EMPLOYMENT Ivan Robnik* SUMMARY Establishing a labour relationship on the grounds of the work which is actually car- ried out and enforcement of these rights on the grounds of some flexible forms of employment required additional definitions regarding enforcement of these rights before the court of law. Initially, the employee should attempt to enforce the rights arising from a labour relationship with the employer; only if this attempt fails, he should resort to the Labour Court. Within 30 days after the labour relationship has been terminated, the concerned employee can claim the existence of the labour relationship directly before the Court of Law. The Court adopted a broad interpretation regarding regulations on the existence of the labour relationship if the work carried out by the employee had essential characteristics of a labour relationship. In such cases, the court considered that the inconsistency between the will as well as other legal foundations were not a hindrance to recognise the existence of the employment contract. This way the court aimed to restrict even more flexible forms of work. As a rule, the courts are faced with disputes on fixed term employment contracts only after they have expired and the employer was not willing to prolong them. When assessing the legality of the fixed-term employment contracts, the Court referred to the regulations laid in the ZDR (Labour Relationships Act) and in some cases also to sectoral laws (i.e. for education). The case law concerning posting of workers to user undertakings (agency work- ers), is relatively modest. Though such forms of employment are common in daily practice and undoubtedly present one of the more flexible forms of employment with very limited protection of the employees, only few such workers turn to courts. * Ivan Robnik, LL.M., Supreme Court Judge of the Supreme Court of the Republic of Slovenia. ivan.robnik@sodisce.si 421 Ivan Robnik: Sodna praksa v zvezi z obstojem delovnega razmerja in fleksibilnimi oblikami zaposlitve Sodna praksa / Case law In Slovenia, a large part of managers in executive positions in business compa- nies as well as of procurators perform their work under an employment contract. However, many restrictive provisions regarding the contents of such contracts do not apply. In numerous court disputes initiated by these “workers”, the court took the viewpoint that the provisions of the ZDR (Labour Relationships Act) on termination of employment contract and other rights deriving from the labour re- lationship are to be applied for them too if not regulated separately or otherwise in the respective employment contract. 422 423 Sodna praksa / Case law DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII NOVEJŠA SODNA PRAKSA V ZVEZI S PRENEHANJEM POGODBE O ZAPOSLITVI ZARADI STEČAJA (odgovornost družbe ustanoviteljice za dolgove družbe „hčere“ oziroma odgovornost delodajalca prenosnika za dolgove delodajalca prevzemnika) Biserka Kogej Dmitrovič* UDK: 331.106:347.9:347.736 Povzetek: Članek obravnava položaje, ko je delavcem prenehalo de- lovno razmerje na podlagi odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi začet- ka stečaja nad delodajalcem. Stečajna masa, ki je bila na razpolago ni zadoščala niti za poplačilo prednostnih terjatev delavcev, zato so ti zahtevali poplačilo od družbe ustanoviteljice, pri kateri so bili tudi v pre- teklosti zaposleni. Pred sodiščem s svojimi zahtevki niso uspeli, čeprav so za utemeljenost zahtevkov uveljavljali različne pravne podlage. Po sedanji pravni ureditvi za dolgove družbe ne odgovarja družba ustano- viteljica, niti delodajalec prenosnik. Avtorica ugotavlja, da taka ureditev ni pravična in meni, da bi bilo zakonodajo potrebno spremeniti tako, da bi delodajalec prenosnik še eno leto po prenosu delavcem subsidiarno jamčil za prednostne terjatve iz delovnega razmerja proti delodajalcu prevzemniku v stečaju. Ključne besede: odpoved pogodbe o zaposlitvi – stečaj – terjatev – stečaj- na masa - delodajalec prenosnik – delodajalec prevzemnik – sprememba delodajalca - odgovornost – družba „mati“ - družba „hči“ – sodba * Biserka Kogej Dmitrovič, univ. dipl. prav., višja sodnica svetnica, predsednica Višjega delovnega in socialnega sodišče. biserka.kogej@sodisce.si Biserka Kogej Dmitrovič, LL, Higher Court Judge – Councillor, the President of the Higher Court of the Labour and Social Court, Slovenia 424 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law RECENT CASE-LAW CONCERNING TERMINATION OF EMPLOYMENT CONTRACT DUE TO BANKRUPTCY (liability of the founding company for the debts of the ‘daughter’ company and respectively, the responsibility of the employer (transferor) for the debts of the employer (transferee) Abstract: The article deals with the situation of workers whose employ- ment relationship was terminated due to the beginning of the bankruptcy proceeding of their employer. Since the available bankruptcy estate was not sufficient to pay off the priority claims of the employees, the work- ers demanded payment from the company’s founder by which they were previously employed. Though founding them on different legal basis, they did not succeed with their claims before the court, since according to the present legislation, neither the founding company nor the transfer employer is deemed responsible for the debts of the respective company. The authoress concludes that such regulation is not fair and believes that the legislation should be amended so that the transfer company would subsidiary guarantee for priority claims pursuant to labour relationship against the employer / transferee in bankruptcy. Key words: termination of employment contract – bankruptcy – claim – bankruptcy estate – employer/transferor – employer/transferee – change of employer – responsibility – parent company - subsidiary company – judgement 1. UVOD V zadnjem obdobju lahko kot novejšo sodno prakso predstavimo stališča sodi- šča, zavzeta v sporih, v zvezi z obveznostmi stečajnega dolžnika ob prenehanju pogodb o zaposlitvi zaradi začetka stečajnega postopka.1 Ne gre za klasične spore zaradi ugotovitve nezakonite odpovedi pogodbe o zaposlitvi, temveč za spore o tem, kdo je dolžan delavcem, ki jim je bila pogodba o zaposlitvi odpove- dana zaradi začetka stečajnega postopka, plačati terjatve iz delovnega razmer- ja, ko stečajna masa delodajalca, nad katerim je začet stečajni postopek, ne bo 1 103. člen ZDR. 425 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law zadoščala niti za poplačilo prednostnih terjatev.2 V vse več zadevah se pojavljajo zahtevki proti družbenikom, praviloma družbam „materam“ za poplačilo dolgov nastalih pri njihovih „hčerah“, nad katerimi je bil uveden stečajni postopek. V pri- spevku je predstavljenih več različnih pravnih situacij in stališča sodišča, ki jih je izoblikovalo pri reševanju teh sporov. 2. PRENEHANJE POGODBE O ZAPOSLITVI PRED ZAČETKOM STEČAJNEGA POSTOPKA Pred Višjim delovnim in socialnim sodiščem (v nadaljevanju VDSS) je bilo obrav- navanih več sporov,3 v katerih je bilo dejansko stanje podobno. Delavcem je prenehalo delovno razmerje zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti pri družbi B d.o.o., ki jim je tudi priznala pravico do odpravni- ne po 109. členu ZDR.4 Odpravnino jim je družba izplačevala po obrokih in pred dokončnim izplačilom je bil nad njo začet stečajni postopek (leta 2009). Terjatev so prijavili v stečajnem postopku, upravitelj jo je priznal. Ker pa je bilo znano, da v stečajni masi ni dovolj sredstev in priznana terjatev ne bo mogla biti poplačana, so isto terjatev (na drugi pravni podlagi) prijavili tudi v stečajno maso družbe A d.d. (nad katero je bil začet stečajni postopek v istem obdo- bju - nekaj dni prej), edine ustanoviteljice družbe B d.o.o.. Stečajni upravitelj družbe A je terjatev prerekal in delavci so bili napoteni na pravdo. Dolžnost plačila s strani družbe A so utemeljevali s tem, da so bili v preteklosti prevzeti iz družbe A v družbo B kot delovni invalidi, in da se je takrat (leta 1995) druž- ba A zavezala prevzeti nazaj delavce družbe B, v kolikor bi le ta prenehala obstajati zaradi stečaja, likvidacije ali na drug način. Sodišče prve stopnje je zahtevek zavrnilo, kar je potrdilo tudi sodišče druge stopnje in pri tem zavzelo naslednja stališča: 1. Uveljavljana terjatev ni nastala pri toženi stranki, to je družbi A v stečaju, usta- noviteljici družbe B, zato zanjo ne odgovarja kot delodajalec. 2. Družba A ni bila nikoli dolžna prevzeti teh delavcev nazaj na delo, saj ni nasto- pil primer, da bi tem delavcem prenehalo delovno razmerje zaradi prenehanja 2 21. člen ZFPPIPP. 3 Sodba Pdp 639/2011 z dne 8.12.2011, sodba Pdp 640/2011 z dne 14.12.2011, sodba Pdp 1125/2011 z dne 5.4.2012. 4 Zakon o delovnih razmerjih (ZDR), Ur. l. RS, št. 42/2002 in nasl. 426 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law družbe B, temveč jim je bila odpovedana pogodba o zaposlitvi iz razloga ne- sposobnosti, v zvezi s čemer tudi niso vodili sodnega spora. 3. Družba A tudi ne more biti odgovorna delavcem zaradi nesprejema ustreznih ukrepov po določbah ZFPPIPP,5 saj ta zakon v členih 34. do 38. nalaga po- slovodstvu in nadzornemu svetu izvedbo ukrepov za zagotovitev kapitalske ustreznosti oziroma plačilne sposobnosti in ne lastniku. ZFPPIPP predvideva odškodninsko odgovornost članov uprave in nadzornega sveta stečajnega dolžnika zaradi neizvedbe ukrepov, ne določa pa odškodninske odgovornosti lastnika. Toženi stranki tako ni mogoče očitati odgovornosti, da stečajni po- stopek nad družbo B ni bil začet pred stečajnim postopkom nad družbo A in bi družba A prevzela delavce družbe B, ki bi bili na ta način lahko poplačani v stečajnem postopku družbe A. 4. V tem primeru tudi ni mogoče uporabiti določb 73. člena ZDR in 4. člena Direktive Sveta 2001/23/ES,6 saj so delavci prešli iz družbe A v družbo B pred uveljavitvijo ZDR iz leta 2002. Institut prevzema delavcev, ki je veljal po prej- šnji zakonodaji ni enak institutu prenosa po določbi 73. člena ZDR in Direktivi 2001/23/ES, ki se uporablja od 1. 1. 2003. V skladu s četrtim odstavkom 73. člena ZDR je delodajalec prenosnik skupaj z delodajalcem prevzemni- kom solidarno odgovoren za terjatve delavcev nastale do datuma prenosa ter za terjatve nastale zaradi odpovedi, če delavec odpove pogodbo o zaposlitvi, ker so se zaradi prenosa iz objektivnih razlogov poslabšale pravice iz pogod- be o zaposlitvi. Torej, tudi če bi šlo za spremembo pogodbe o zaposlitvi po 73. členu ZDR, ni nikakršne podlage za solidarno odgovornost družbe A za dolg družbe B. Širjenje odgovornosti delodajalca prenosnika tudi na primere, ko bi delavcu prenehalo delovno razmerje na podlagi odpovedi v stečaju ali iz poslovnih razlogov, ni sprejemljivo in zanj ni podlage v citiranih določbah. Iz določb Direktive ne izhaja, da bi bil prenosnik solidarno odgovoren za vse terjatve delavca do prevzemnika, ki nastanejo zaradi poslabšanja delovnih po- gojev delavca zaradi prenosa. 5 Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (ZFPPIPP), Ur. l. RS, št. 126/2007 in nasl. 6 Direktiva Sveta 2001/23/ES z dne 12. marca 2001 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov – združena verzija (UL L št. 82, 22.3.2001). 427 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law 3. PRENEHANJE POGODBE O ZAPOSLITVI ZARADI STEČAJA (primeri, ko delavci predhodno niso bili preneseni na podlagi 73. člena ZDR in so uveljavljali le denarne terjatve) Druga skupina primerov, ki je bila obravnavana pred VDSS so primeri delavcev, ki so v preteklosti, več let pred sedanjim prenehanjem delovnega razmerja zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi na podlagi 103. člena ZDR (zaradi začetka ste- čajnega postopka) v družbi B, prešli iz družbe A v družbo B, kjer so se večinoma zaposlili zaradi invalidnosti (družba B je razpolagala z delovnimi mesti za invalide) ali ugodnejše razporeditve delovnega časa. V večini primerov je šlo za sklenitev nove pogodbe o zaposlitvi z družbo B in sočasno razveljavitev pogodbe o zapo- slitvi z družbo A. Družba A se je ob prevzemu delavcev v letu 1995 in nato še v letu 2004 in 2005 zavezala, da bo v primeru prenehanja družbe B zaradi stečaja, likvidacije ali drugega razloga sprejela nazaj delavce. V letu 2009 je bil nad obe- ma družbama začet stečajni postopek, najprej nad družbo A in nekaj dni kasneje nad družbo B. Delavcem je družba B odpovedala pogodbe o zaposlitvi na podlagi 103. člena ZDR. Delavci so v stečaju družbe B prijavili svoje terjatve iz naslova neizplačanih plač, neizkoriščenega letnega dopusta, neizplačanega regresa za letni dopust in odpravnine, kar vse je stečajni upravitelj priznal. Ker so delavci predvidevali, da stečajna masa družbe B ne bo zadoščala za poplačilo priznanih terjatev, so iste terjatve prijavili tudi v stečaju družbe A. Obveznost družbe A so utemeljevali s sporazumom sklenjenim med družbama A in B v letu 1995 (oziro- ma v letu 2004 in 2005), ko se je družba A zavezala sprejeti delavce v delovno razmerje v primeru stečaja družbe B. Sklicevali so se tudi na obveznost družbe A ob smiselni uporabi določbe 3. odstavka 73. člena ZDR in 2. odstavek 4. člena Direktive 2001/23/ES, ter na odškodninsko odgovornost, ker bi morala družba A, kot ustanoviteljica, pravočasno poskrbeti za izgubo oziroma konsolidacijo dol- ga. Stečajni upravitelj družbe A je prijavljene terjatve prerekal in delavce napotil na pravdo. Sodišče prve stopnje je zahtevke zavrnilo, kar je potrdilo tudi sodišče druge stopnje.7 Zavzelo je naslednja stališča: 1. Družba A ni odgovorna za terjatve iz delovnega razmerja tožnika, ker ni bil njen delavec. 2. Tožnik se je po prenehanju delovnega razmerja pri družbi B imel pravico vrniti k družbi A, na podlagi pogodbenih določb, česar ni uveljavil. Sodišče je za- 7 Sodba Pdp 304/2011z dne 8.12.2011, sodba Pdp 511/2011 z dne 13.12.2011, sodba Pdp 641/2011 z dne 13.12.2011, sodba Pdp 111/2012 z dne 3.2.2012. 428 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law vzelo stališče, da bi lahko uveljavljal vrnitev na delo k družbi A, ne glede na to, da je bil tudi nad to družbo začet stečajni postopek, saj sam začetek stečaja nima vpliva na delovna razmerja delavcev, ker ZFPPIPP ne določa kot posle- dico začetka stečajnega postopka prenehanja delovnih razmerij po samem zakonu. 3. Zaposlitev pri družbi B ni predstavljala spremembe delodajalca po 73. členu ZDR, temveč je šlo za sklenitev pogodbe o zaposlitvi po 9. členu ZDR. Zato ni mogoče uporabiti določbe 3. odstavka 73. člena ZDR, ki določa, da ima delavec enake pravice, kot če bi pogodbo o zaposlitvi odpovedal delodajalec iz poslovnih razlogov, če se mu pri delodajalcu prevzemniku iz objektivnih ra- zlogov poslabšajo pravice iz pogodbe o zaposlitvi in delavec zato odpove po- godbo o zaposlitvi. Tudi če bi šlo za spremembo pogodbe o zaposlitvi po 73. členu ZDR, ne bi bilo podlage za solidarno odgovornost družbe A za družbo B. Širjenje odgovornosti prenosnika tudi na primere, ko bi delavcu preneha- lo delovno razmerje na podlagi odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja ali poslovnih razlogov ni sprejemljivo in zanj ni podlage v citirani določbi. Teh obveznosti ni dopustno široko razlagati, saj že Direktiva 2001/23/ES izjemo- ma v 2. odstavku 4. člena določa obveznost prevzemnika in ne prenosnika. Ureditev v direktivi ne daje podlage za odločitev, da bi bil prenosnik solidarno zavezan za vse terjatve delavca do prevzemnika, ki nastanejo zaradi poslab- šanja delovnih pogojev zaradi prenosa. 4. Družba A ni odškodninsko odgovorna za dolgove družbe B, kot njena ustano- viteljica in lastnica. ZFPPIPP poslovodstvu in nadzornemu svetu nalaga izved- bo ukrepov za zagotovitev kapitalske ustreznosti oziroma plačilne sposobnosti (34. do 38. člen) in ne lastniku družbe. ZFPPIPP predvideva odškodninsko odgovornost članov uprave in nadzornega sveta stečajnega dolžnika zaradi neizvedbe ukrepov, ne določa pa odškodninske odgovornosti lastnika. Zato družbi A ni mogoče očitati protipravnega ravnanja, če stečajni postopek nad družbo B ni bil uveden pred uvedbo stečajnega postopka nad družbo A. Ker ni protipravnega ravnanja v smislu določbe 131. člena Obligacijskega zakonika,8 ki določa protipravnost, kot enega izmed elementov civilnega odškodninskega delikta, ki morajo biti podani kumulativno, družba A ni odškodninsko odgovor- na delavcem, ker se ne bodo mogli v celoti poplačati v stečajnem postopku družbe B. 8 Obligacijski zakonik (OZ), Ur. l. RS 83/2001 in nasl. 429 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law Zoper eno od navedenih sodb9 je bil vložen predlog za dopustitev revizije10 glede odločitve o vprašanju obstoja solidarne odgovornosti tožene stranke za vtoževa- ne terjatve glede na posledice uvedbe stečaja. Od odgovora na to vprašanje je odvisen položaj večjega števila delavcev, praviloma starejših delavcev in invali- dov, ki so ob zagotovilih, da se jim delovnopravni položaj ne bo spremenil, prešli na delo v družbo B, s tem da so še naprej delali v proizvodnih prostorih družbe A skupaj z njenimi delavci, tako bi bili le glede vtoževanih terjatev ob prenehanju tožene stranke v povsem različnem položaju, ker družba B v stečaju nima stečaj- ne mase, čeprav sta obe družbi pred stečajem v bistvu delovali kot eno. Vrhovno sodišče je predlog zavrnilo11 z obrazložitvijo, da upoštevaje razloge sodbe sodišča druge stopnje, zoper katero se predlaga dopustitev revizije, predlog ne navaja pomembnih pravnih vprašanj, glede katerih bi od odločitve Vrhovnega sodišča lahko pričakovali odločitev o za pravno prakso, enotno uporabo prava in razvoj prava preko pravne prakse pomembnem pravnem vprašanju. 4. PRENEHANJE POGODBE O ZAPOSLITVI ZARADI STEČAJA (primeri, ko so bili delavci pred začetkom stečaja preneseni v skladu z določbo 73. člena ZDR v družbo nad katero je bil kasneje začet stečajni postopek in so uveljavljali le denarne terjatve) Podobni so bili primeri z delavci družbe C, katero je ravno tako ustanovila druž- ba A in nad katero je bil stečajni postopek začet na isti dan, kot nad družbo A. Razlika je le v tem, da so se delavci iz družbe A v novi družbi zaposlili manj kot leto dni pred začetkom stečaja. Delavci so z družbo A sklenili sporazum o prene- hanju pogodbe o zaposlitvi in z novo družbo sklenili novo pogodbo o zaposlitvi. Tudi v teh primerih so delavci svoje terjatve iz delovnega razmerja prijavili v obeh stečajnih postopkih in jih je stečajni upravitelj družbe C priznal, stečajni upravi- telj družbe A pa prerekal in napotil na pravdo. Sodišče prve stopnje je njihove zahtevke zavrnilo, kar je potrdilo sodišče druge stopnje.12 Pri tem je zavzelo po- dobna stališča kot zgoraj: 9 Sodba Pdp 304/2011 z dne 8.12.2011. 10 Nobena zadeva namreč ne dosega vrednosti spora, ki je predpisan kot revizijski prag (40.000 EUR). 11 Sklep VIII DoR 14/2012 z dne 28.2.2012. 12 Sodba Pdp 847/2011 z dne 8.12.2011, sodba Pdp 852/2011 z dne 8.12.2011, sodba Pdp 1204/2011 z dne 27.1.2012. 430 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law 1. V letu 2009 je prišlo do prenosa (dela) podjetja tožene stranke (družbe A) na hčerinsko družbo C v smislu 73. člena ZDR in Direktive 2001/23/ES. To izhaja tudi iz dogovora, ki sta ga sklenili družbi in okoliščin, ki jih je mogoče strniti v naslednje ugotovitve: (1) da je tožena stranka (delodajalec prenosnik/ družba A) ustanovila hčerinsko družbo (z minimalnim osnovnim kapitalom), (2) da je nanjo prenesla posle, (3) da ji je dala v najem prostore in opremo, (4) da je na hčerinsko družbo prešla večina delavcev, ki so delali v istih pro- storih in z istimi delovnimi sredstvi (prim. zadevi Allen C-234/98 in Temco C-51/00). 2. Po določbi 4. odstavka 73. člena ZDR je prenosnik skupaj z delodajalcem prevzemnikom solidarno odgovoren za terjatve delavcev nastale do datuma prenosa, kar izhaja tudi iz določb Direktive 2001/23/ES, ter za terjatve na- stale zaradi odpovedi delavca, če so se pri delodajalcu prevzemniku iz objek- tivnih razlogov poslabšale pravice iz pogodbe o zaposlitvi. V konkretnem pri- meru ni bil delavec tisti, ki bi odpovedal pogodbo o zaposlitvi. Nihče pa tudi ni zatrjeval, da bi prišlo do izrecnega, pravno zavezujočega dogovora med prenosnikom in prevzemnikom o solidarni odgovornosti prenosnika (družbe A) za terjatve, nastale po datumu prenosa. Kaj takega ne izhaja niti iz spora- zuma o prenehanju delovnega razmerja med pravdnima strankama. Sodišče ugotavlja, da določba 3.odstavka 73. člena ZDR, ki določa solidarno odgo- vornost prenosnika in prevzemnika v primeru terjatev delavca, ki nastanejo v zvezi s pravicami, ki mu pripadajo, ker je zaradi objektivnega poslabšanja pravic odpovedal pogodbo o zaposlitvi, presega zaveze iz Direktive. Iz določ- be drugega odstavka 4. člena Direktive ne izhaja, da bi se termin delodajalec nanašal na prenosnika. Zato tudi iz določb Direktive ni mogoče zaključiti, da bi bil prenosnik solidarno zavezan za vse terjatve delavca, ki nastanejo zaradi poslabšanja delovnih pogojev delavca zaradi prenosa. Zato na podlagi teh določb, ni podlage za odločitev o odgovornosti tožene stranke za terjatve, ki so nastale po datumu prenosa. 3. Sodišču v tem sporu ni bilo potrebno presojati veljavnosti oziroma zatrjevane ničnosti sporazuma o prenehanju pogodbe o zaposlitvi pri družbi A, ker je tožeča stranka v tem sporu zahtevala samo ugotovitev obstoja terjatev. Sodno varstvo v primeru nezakonitega prenehanja pogodbe o zaposlitvi je mogoče uvelja- vljati v prekluzivnem roku iz tretjega odstavka 204. člena ZDR, novo pogodbo o zaposlitvi pa izpodbijati pod pogoji, določenimi v 14. členu ZDR. V primeru spremembe delodajalca po prvem odstavku 73. člena ZDR pa pogodba o za- poslitvi ne preneha, temveč po samem zakonu preidejo pogodbene in druge 431 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law pravice in obveznosti, ki so jih imeli delavci na dan prenosa pri prenosniku na delodajalca prevzemnika. Pravice delavca so varovane na podlagi določb 73. člena ZDR. Tudi če bi delavec predmetni sporazum uspel razveljaviti, ne bi imel več pravic. 4. Ni pravilno stališče sodišča prve stopnje, da je tožbeni zahtevek neutemeljen že iz razloga, ker je tožeča stranka to terjatev uveljavljala v stečaju družbe C. Tam jo je uveljavljala kot prednostno terjatev in ne kot odškodnino. V tem spo- ru uveljavlja odgovornost tožene stranke za vtoževano terjatev na podlagi 8. člena Zakona o gospodarskih družbah,13 po kateri so za obveznosti družbe (to je družbe C) odgovorni tudi njeni družbeniki (tožena stranka – družba A), če so na primer v nasprotju z zakonom ravnali s premoženjem družbe kot pravne osebe kot s svojim lastnim premoženjem, ali če so na primer v svojo korist ali v korist druge osebe zmanjšali premoženje družbe, čeprav so vedeli ali bi morali vedeti, da ne bo sposobna poravnati svojih obveznosti. ZGD-1 v takih primerih ureja solidarno odgovornost družbenika za terjatve družbe. V prvem odstavku 8. člena je uzakonjen jamčevalni spregled pravne osebnosti gospodarske družbe, ki ga obravnava kot izjemo v sistemu odgovornosti, in ob spregledu predpisuje odgovornost družbenikov (ki so lahko fizične ali pravne osebe) za obveznosti družbe. Dejanski stani iz posameznih alinej prvega od- stavka 8. člena ZGD-1 so navedeni alternativno. Pogoj za spregled je zloraba, ki jo je pripisati članom (družbenikom) pravne osebe. Zloraba mora biti podana vsaj v smislu objektivne ali institucionalne zlorabe, to je uporabe pravne osebe na način, ki nasprotuje njenemu zakonskemu ustroju in namenu njenega obsto- ja. Tožeča stranka je trdila, da je tožena stranka družbo C ustanovila iz špekula- tivnih razlogov, da bi se izigralo delavce in ti ne bi dobili izplačane odpravnine. Trdila je, da je bilo v času dogovora o prenosu gotovo, da hčerinska družba ne bo zmožna zagotavljati likvidnega poslovanja in posledično delavcem ne bo sposobna poplačati njihovih terjatev. Smiselno je to zatrjevan dejanski stan po 4. alineji 8. člena ZGD-1, po kateri morajo biti izpolnjeni štirje pogoji. Prvi je, da je družbenik v svojo korist ali v korist druge osebe zmanjšal premoženje družbe (sem ne spada izguba premoženja ob normalnih tržnih tveganjih). Drugi pogoj je subjektivni: družbeniki so ob zmanjšanju premoženja vedeli ali bi morali vedeti, da družba ne bo sposobna poravnati svojih obveznosti tretjim osebam. Tretji pogoj je, da družba ni sposobna poravnati svojih obveznosti tretjim osebam (ta zahteva je gotovo izpolnjena vsaj ob dolgoročni plačilni nesposobnosti ali v primeru ste- 13 Zakon o gospodarskih družbah (ZGD-1), Ur. l. RS, št. 42/2006 in nasl. 432 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law čajnega postopka nad družbo). Tožeča stranka ni zatrjevala niti prvega pogoja. Tožena stranka je družbo sicer res ustanovila z vložkom 7.500 EUR, vendar je to zakonsko določen minimum osnovnega kapitala družbe z omejeno odgovorno- stjo, kot to določa 475. člen ZGD-1 in to ne pomeni nezakonitega ravnanja. Tako tožeča stranka razen trditve, da je tožena stranka vedela, da novoustanovljena družba ne bo mogla zagotavljati likvidnega poslovanja in posledično delavcem poplačati njihove terjatve, ni podala ustrezne trditvene podlage, ki bi omogoča- la ugotovitev zlorabe, ki bi jo bilo mogoče pripisati družbenikom in posledično uporabiti institut spregleda pravne osebnosti po 8. členu ZGD-1. Sodišče je še nadalje zaključilo, da iz izvedenega dokaznega postopka izhaja, da so bili tako sindikati, kot svet delavcev obveščeni o reorganizaciji in da je bil namen tožene stranke ohraniti vsaj del proizvodnje in da hčerinske družbe niso bile ustanovlje- ne iz špekulativnih razlogov. Zoper eno14 od navedenih sodb je bil vložen predlog za dopustitev revizije,15 glede odločitve o vprašanju obstoja solidarne odgovornosti tožene stranke do vtoževane terjatve glede na posledice uvedbe stečaja. V predlogu se je tože- ča stranka zavzemala, da bi moralo sodišče prenehanje delovnega razmerja delavcem zaradi stečaja družbe C brez kritja terjatev iz delovnega razmerja šteti za prenehanje zaposlitve zaradi objektivnega poslabšanja razmer, za tak primer pa je v četrtem odstavku 73. člena ZDR za terjatve delavcev določe- na odgovornost tako delodajalca prevzemnika, kot delodajalca prenosnika. Ker je bila novoustanovljena družba razen minimalnega ustanovitvenega ka- pitala, vse od ustanovitve brez premoženja, je tožena stranka vse od ustano- vitve vedela, da za primer odpuščanja delavcev in stečaja ne bo sposobna izplačati odpravnin in bodo delavci na tak način izigrani. Vrhovno sodišče je predlog zavrnilo16 z obrazložitvijo, da upoštevaje razloge sodbe sodišča dru- ge stopnje predlog ne navaja pomembnih pravnih vprašanj, glede katerih bi od odločitve Vrhovnega sodišča lahko pričakovali odločitev o za pravno pra- kso, enotno uporabo prava in razvoj prava preko sodne prakse pomembnem pravnem vprašanju. 14 Sodba Pdp 847/2011 z dne 8.12.2011. 15 Vsi vtoževani zneski v vseh zadevah so namreč pod revizijskim pragom (40.000 EUR). 16 Sklep VIII DoR 15/2012 z dne 28.2.2012. 433 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law 5. PRENEHANJE POGODBE O ZAPOSLITVI ZARADI STEČAJA (delavci uveljavljajo ugotovitev nezakonitega prenehanja delovnega razmerja in ugotovitev obstoja terjatve) V enem od doslej obravnavanih primerov, v katerem je bila delavcu odpovedana pogodba o zaposlitvi zaradi stečaja pri družbi B,17 je tožnik uveljavljal ugotovitev, da mu delovno razmerje pri toženi stranki – družbi A ni prenehalo (30.10.2009) in mu še traja ter da mu je tožena stranka dolžna priznati vse pravice iz naslova delovnega razmerja od prenehanja delovnega razmerja do poziva na delo. S po- drednim zahtevkom pa je zahteval ugotovitev obstoja terjatev v enaki višini, kot jo je prijavil v družbi B. Sodišče prve stopnje je zavrglo tožbo v zvezi s primarnim tožbenim zahtevkom, kar je potrdilo tudi sodišče druge stopnje. Iz obrazložitve je razvidno naslednje: Pogodba o zaposlitvi je tožniku prenehala na podlagi določbe 103. člena ZDR (zaradi začetka stečaja) pri družbi B, v katero je bil prerazporejen (1999). Prijavil je terjatve v tej družbi in stečajni upravitelj jih je priznal. Terjatev v istem znesku je prijavil tudi v stečaju družbe A, te terjatve je stečajni upravitelj prerekal in ga na- potil na pravdo. Tožeča stranka bi se imela na podlagi pogodbene zaveze med družbama A in B iz leta 1999 pravico vrniti k družbi A po prenehanju delovnega razmerja pri družbi B, česar pa ni uveljavila. To bi lahko storila ne glede na to, da je bil tudi nad toženo stranko začet stečaj, saj začetek stečajnega postopka po določbah ZFPPIPP med pravnimi posledicami ne predvideva prenehanja de- lovnega razmerja po samem zakonu. V zvezi s tem tudi ni postavila tožbenega zahtevka. Ker do 30.10.2009 ni bila zaposlena pri toženi stranki, ji pri njej tudi ni moglo prenehati delovno razmerje. Zato je tožbeni zahtevek za priznanje pravic iz delovnega razmerja nesklepčen, saj brez predhodnega zahtevka za ponovno vzpostavitev delovnega razmerja pri toženi stranki ni nobene podlage za kakr- šnokoli priznanje pravic iz delovnega razmerja. Glede na to, da je tožeči stranki prenehalo delovno razmerje pri družbi B zaradi stečaja in tožena stranka ni iz- polnila svoje zaveze ter je pozvala na delo, bi morala tožeča stranka izpolnitev pogodbenih obveznosti pravočasno zahtevati po sodni poti. V skladu z določbo 3. odstavka 204. člena ZDR bi morala sodno varstvo uveljavljati v 30 dnevnem prekluzivnem roku. Ker tega ni storila, je bila tožba v zvezi s primarnim tožbenim zahtevkom pravilno zavržena. 17 Sodba in sklep Pdp 195/2012 z dne 14.3.2012. 434 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law Podobno je tožbeni zahtevek postavila tožeča stranka v drugem primeru18 in sicer je s primarnim tožbenim zahtevkom zahtevala razveljavitev sporazuma o prenehanju pogodbe o zaposlitvi, ugotovitev, da ji delovno razmerje pri toženi stranki – družbi A ni prenehalo in ji še traja ter da jo je ta dolžna pozvati na delo in ji priznati vse pravice iz dela. Pogodba o zaposlitvi ji je bila odpovedana zaradi začetka stečaja pri družbi C. Sodišče je tožbo v zvezi s primarnim tožbenim zahtevkom zavrglo, kar je potrdilo tudi sodišče druge stopnje, pri čemer je navedlo, da je odločitev o zavrženju tožbe zaradi zamude prekluzivnega roka za vložitev tožbe pravilna. Sodno varstvo v primeru nezakonitega prenehanja pogodbe o zaposlitvi je mogoče uveljavljati v prekluzivnem roku iz 3. odstavka 204. člena ZDR, novo pogodbo pa izpodbijati pod pogoji določenimi v 14. členu ZDR. Tožeča stranka ni izpodbijala nove pogodbe s 1.4.2009, temveč sporazum o prenehanju pogodbe o zaposli- tvi z dne 31.3.2009, ki ga je sklenila s toženo stranko. Glede na dejstvo, da je šlo v konkretnem primeru za spremembo delodajalca po 73. členu ZDR, ni bilo potrebno skleniti sporazuma o prenehanju in nove pogodbe o zaposlitvi. Tudi če je do tega prišlo, to nima nobenega vpliva na pravice tožeče stranke po določbi 73.člena ZDR. Zato tudi če bi bil sporazum o prenehanju pogodbe o zaposlitvi razveljavljen, ne bi imelo to nobenega vpliva na pravice tožeče stranke, ki so varo- vane z določbo 73. člena ZDR. Vsekakor pa je potrebno sodno varstvo uveljavljati v roku, določenem v tretjem odstavku 204. člena ZDR, česar tožeča stranka ni storila. Tožeča stranka je za zatrjevano prevaro v zvezi s sklenjenim sporazumom izvedela namreč najkasneje ob odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi začetka stečaja in je takrat začel teči 30 dnevni rok za sodno varstvo. Zato je tožba vlo- žena prepozno. Za izpodbijanje sporazuma ni pomembno kdaj je tožeča stranka izvedela, da tožena stranka ne bo solidarno jamčila za terjatve družbe C, temveč kdaj je izvedela, da je bila s strani tožene stranke zavedena o plačilni sposobnosti družbe C in da zaposlitev ni taka kot je pričakovala. 6. ZAKLJUČEK Iz predstavljene sodne prakse je razvidno, da se pojavljajo množični primeri, ko delavcem družb v stečaju niso poplačane niti prednostne terjatve zaradi premajhne stečajne mase. Večinoma gre za stečaje družb z omejeno odgovornostjo, na kate- re so bili preneseni delavci v skladu z določbo 73. člena ZDR, ki so jih ustanovile 18 Sklep Pdp 745/2011 z dne 8.12.2011. 435 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law delniške družbe – družbe „matere“ z minimalnim ustanovitvenim kapitalom. V večini primerov ne gre za špekulativno ravnanje, temveč za reševanje delov dejavnosti, za katere družbeniki menijo, da bodo lahko preživeli na trgu. V teh postopkih ni mogoče ugotoviti nobenih nezakonitosti, zato tudi ni mogoče uporabiti določb o spregledu pravne osebnosti po 8. členu ZGD-1 in zavezati za obveznosti družbe „hčere“ družbo „mater“. Prav tako pa tudi ni podana odgovornost uprav in nad- zornih svetov zaradi opustitve ukrepov na področju plačilne sposobnosti družb, nad katerimi je bil kasneje začet stečaj v smislu kršitev določb 28. člena in 29. člena ZFPPIPP, ki določajo temeljne obveznosti poslovodstva oziroma nadzornega sveta in njihovo odgovornost družbi za škodo, ki jo je imela zaradi kršitve njihovih obveznosti. Oziroma odgovornost poslovodstva in nadzornega sveta upnikom po določbah 42. in 43. člena ZFPPIPP. Po navedenih določbah namreč odgovarja- jo za škodo, ki je nastala upnikom zaradi neizvedbe ukrepov iz 35. do 39. člena ZFPPIPP19 ali ravnanja v nasprotju s prepovedjo iz 34. člena ZFPPIPP20 in so dolžni upnikom povrniti škodo, ki je enaka razliki med celotnim zneskom njihovih terjatev in zneskom terjatev, ki so bile izplačane v stečajnem postopku. Sedanja ureditev položaja delavcev, ki so bili preneseni od delodajalca prenosni- ka k delodajalcu prevzemniku, v smislu določb 73. člena ZDR, v primerih začet- ka stečaja nad delodajalcem prevzemnikom v krajšem času od prenosa, se zdi nepravična, v kolikor gre za prenose opravljene v zadnjem letu pred začetkom stečaja. Taki delavci namreč v primeru premajhne stečajne mase ostanejo brez poplačanih terjatev in to tudi prednostnih terjatev v smislu 21. člena ZFPPIPP. Zato menimo, da bi bilo potrebno, ob spremembah določb Zakona o delovnih razmerjih, za take primere določiti subsidiarno jamčevanje delodajalca prenosnika najmanj za prednostne terjatve iz 21. člena ZFPPIPP še eno leto po dnevu prenosa de- lavcev. Enako, kot je delodajalec prevzemnik že sedaj zavezan, da najmanj eno leto prevzetemu delavcu zagotavlja pravice in obveznosti iz kolektivne pogodbe, ki je zavezovala delodajalca prenosnika.21 Podobno je urejena tudi prednostna pravica do zaposlitve22 delavcev, ki jim je bila pogodba o zaposlitvi odpovedana iz poslovnih razlogov. V primerih, če delodajalec v roku enega leta zaposluje nove delavce, imajo odpuščeni delavci prednost pri zaposlitvi, če izpolnjujejo pogoje. S tako ureditvijo bi se prevzetim delavcem zagotavljala stabilnost njihovega de- 19 Ti členi določajo obveznosti poslovodstva po nastanku insolventnosti. 20 Določeno je enako obravnavanje upnikov. 21 2. odstavek 73. člena ZDR. 22 102. člen ZDR. 436 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law lovnopravnega položaja, v primerjavi z delavci, ki niso bili prevzeti. Doba enega leta se zdi tudi dovolj razumna, da delodajalec prenosnik lahko predvideva kaj se bo dogajalo pri delodajalcu prevzemniku in oceni tveganje ter računa s prevze- tim jamstvom. Predlagana ureditev sicer ne izhaja iz obveznosti, ki jih ima država Slovenija na podlagi Direktive Sveta 2001/23/ES, vendar menimo, da je po- trebno razširiti zaščito prevzetih delavcev, glede na ugotovljeno dejansko stanje v državi na tem področju. 437 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law RECENT CASE-LAW CONCERNING TERMINATION OF EMPLOYMENT CONTRACT DUE TO BANKRUPTCY (liability of the founding company for the debts of the ‘daughter’ company and respectively, the responsibility of the employer (transferor) for the debts of the employer (transferee) Biserka Kogej Dmitrovič* SUMMARY The paper presents recent case law concerning disputes on termination of em- ployment contract due to bankruptcy proceedings and the claims resulting from the employment relationship when the bankruptcy estate of the debtor is not suf- ficient to repay even the priority debts of the workers. This is about the cases when workers were transferred from the founder company to the company against which bankruptcy proceedings have been initiated and consequently their em- ployment terminated on different legal grounds (including resorting to the insti- tute of changing the employer under Article 73 of the Labour Relationships Act). Though the plaintiffs referred to different legal grounds when attempting to es- tablish the liability of the founding company before the court, they were rejected as non-existent. This way they were claiming a waiver of legal personality under the provisions of Article 8 of the Companies Act, yet the court decided that the legal grounds the plaintiffs referred to did not exist on the side of the parent company. The fact that the new company was founded with the statutory minimum of founding capi- tal cannot be regarded as unlawful conduct since the amount of initial capital is laid down by the law. Thus according to the Financial Activities Act, the parent company cannot be held responsible for the liabilities of the bankrupt company in case of insolvency or compulsory dissolution since the Act merely lays down * Biserka Kogej Dmitrovič, LL, Higher Court Judge – Councillor, the President of the Higher Court of the Labour and Social Court, Slovenia biserka.kogej@sodisce.si 438 Biserka Kogej Dmitrovič: Novejša sodna praksa v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zaradi stečaja Sodna praksa / Case law the responsibility of the management and the supervisory board of the insolvent company in case they fail to comply with the law. The mentioned act does not address the responsibility of the founders or shareholders. Also the fact that in the past the workers were taken over by the insolvent com- pany under the provisions of Article 73 of the ZDR (Labour Relationships Act) under which the transferor and the transferee employers are jointly liable for the employees’ claims incurred until the date of transfer as well as for the claims aris- ing from the termination due to objective reasons which resulted in impairing their rights under the contract of employment and upon which the employee terminated the employment contract, has no effect on the responsibility of the transferee employer. Neither does such commitment of the transferor employer derive from the Council Directive 2001/23/EC. The contractual obligation of the transferor (employer) to take the worker back into employment in case of insolvency of the transferee does not present responsibility and liability for damage to the transferor. In such a case, the employee must first enforce his right regarding the existence of an employment relationship with the transferor. Pursuant to Article 204 of the ZDR (Labour Relationships Act), in such cases the preclusion time for bringing an action before the court is 30 days. The authoress concludes that the legal regulation is not fair to workers who were transferred in the year before the bankruptcy was declared since this places them to an unequal position in relation to workers who remained employed by the trans- feror. She further points at the one year long protection of workers’ rights in the transferee company regarding the validity of provisions in the collective agreement, applicable to the transferor and the preferential right to employment of the workers made redundant due to business reasons in case the employer hires new work- ers within one year. She proposes the next amendments to the Labour Relations Act should determine at least subsidiary liability of the transferor employer for the priority claims of the worker towards the insolvent transferee employer. 439 Praksa - zakonodaja / practice - legislation DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII ZAVOD ALI AGENCIJA ZA ZAPOSLOVANJE – VLOGA JAVNE INSTITUCIJE NA TRGU DELA Jurij Snoj* UDK: 35:331.5 Povzetek: Prispevek obravnava, kakšen odnos naj prevladuje med javni- mi zavodi za zaposlovanje in zasebnimi agencijami za zaposlovanje ter z ostalimi deležniki na trgu dela - sodelovanje ali konkurenca? Evropska komisija predlaga, da naj se ne cilja na povečevanje konkurenčnosti, am- pak na izboljšanje sodelovanja. Le z vključitvijo vseh deležnikov bomo lahko dosegli 75% zaposlenost prebivalstva do leta 2020. Zavod RS za zaposlovanje sodi med sodobne evropske javne zavode za zaposlovanje, ki za povečanje zaposlenosti konstruktivno deluje kot koordinator mreže različnih dobaviteljev na trgu dela. Ključne besede: javni zavod za zaposlovanje, zasebne agencije za za- poslovanje, trg dela, PARES, sodelovanje, zakon o urejanju trga dela, kon- vencija Mednarodne organizacije dela št. 88 PUBLIC OR PRIVATE EMPLOYMENT SERVICE – THE ROLE OF PUBLIC INSTITUTION IN THE LABOUR MARKET Abstract: The contribution deals with the attitude that should prevail between public and private employment agencies and with other stake- holders in the labour market - competition or cooperation? European Commission proposes that the goal is not to increase competitiveness, but to improve cooperation. Only by involving all stakeholders we can achieve 75% employment rate by 2020. Employment service of Slovenia (ESS) is one of the modern organized European public employment services. By * Jurij Snoj, magister socioloških znanosti, univ.dipl.ekon., direktor področja za integriran sistem vodenja na Zavodu RS za zaposlovanje jurij.snoj@ess.gov.si Jurij Snoj, M.Sc.,Director for Integrated Management System Department at Employment Service of Slovenia Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela 440 Praksa - zakonodaja / practice - legislation constructive acting as a coordinator of a network of various suppliers in the labour market ESS increase the employability. Key words: public employment service, private employment service, labour market, PARES, cooperation, Labour Market Regulation Act, International Labour Organization Convention No. 88 1. UVOD V prispevku bom v prvem delu prikazal mednarodni in v drugem delu slovenski pogled na vlogo, ki jo izvajamo javni in zasebni partnerji na trgu dela. Delovanje javnih zavodov za zaposlovanje se je v zadnjih letih iz birokratske vloge spremenilo v zagotavljanje kvalitetnih, relevantnih, lahko in hitro dostopnih infor- macij ter predvsem nudenju tistih storitev, ki jih stranke potrebujejo. Na zavodih odpiramo vrata tudi ostalim iskalcem zaposlitve (ne samo brezposelnim osebam), kar pomeni, da se širi krog naših strank. Ne moremo pa pokriti vseh zelo razno- vrstnih potreb brezposelnih oseb in iskalcev zaposlitve. Vprašanje, ki se pri tem pojavlja je, kakšna naj bo naloga javnih zavodov za zaposlovanje pri nas in v celotni EU – sodelovanje ali konkurenca z ostalimi deležniki na trgu dela? Zavod RS za zaposlovanje (v nadaljevanju: Zavod) sodi med sodobne evropske javne zavode za zaposlovanje. Zavedamo se potrebe po stalnem izboljševanju dela v smislu prilagajanja zahtevam in potrebam naših uporabnikov in partnerjev. Vpliv zasebnih agencij za zaposlovanje (v nadaljevanju: agencije) na socialno in ekonomsko strukturo EU še zdaleč ni zanemarljiv, saj povečujejo zaposlitvene možnosti za delavce. Agencije tudi pri nas poslujejo uspešno in vsekakor je v in- teresu države, da odpravlja morebitne ovire za njihovo delovanje. Poudariti pa je potrebno, da so agencije pretežno orientirane le na tisti segment trga dela, ki jim prinaša dobiček. Težje zaposljive osebe (npr. invalidi, starejši, prvi iskalci, slabše izobraženi itd), pa so za agencije praviloma še vedno manj zanimivi.1 Cilj strategije »Evropa 2020«2 (75 % zaposlenost prebivalstva v starosti od 20 do 64 let do leta 2020) se v današnjih kriznih časih sliši zelo ambiciozno. Dosežen bo lahko le z večjo vključitvijo v zaposlitev oseb, ki so težje zaposljive in trenutno 1 Zavod RS za zaposlovanje, 2004, str 10. 2 European Comission, 2010. 441 Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela Praksa - zakonodaja / practice - legislation slabše zastopane na trgu dela. Zato bomo morali vsi partnerji na trgu dela dobro opraviti vsak svojo nalogo. 2. MEDNARODNI POGLED 2.1. Trenutna situacija v Evropski uniji Javni zavodi za zaposlovanje so v zadnjih letih prevzeli osrednjo vlogo pri izvajanju ukrepov aktivne politike zaposlovanja v Evropski uniji (v nadaljevanju: EU). Naredili so napredek, saj namesto svoje birokratske vloge registriranja brezposelnih oseb in nadzora/podpore pri njihovem iskanju zaposlitve, zagotavljajo obsežen niz zaposlovalskih storitev, s katerimi pomagajo veliko osebam iz različnih skupin s kompleksnimi potrebami.3 Za primerjavo z drugimi državami ne moremo uporabiti podatkov o registrirani brezposelnosti, saj se zakonske podlage, ki urejajo trge dela, od države do države razlikujejo. Primerjamo lahko podatke iz Ankete o delovni sili, ki temelji na enaki metodologiji v vseh državah EU in drugod po svetu. Slovenija se po anketni sto- pnji brezposelnosti uvršča v EU med države z dokaj ugodnimi razmerami na trgu dela. V Sloveniji smo imeli v decembru 2011 za 1,7 odstotne točke nižjo stopnjo brezposelnosti, kot je povprečna v EU. Kot osrednja institucija na trga dela imamo javni zavodi za zaposlovanje ključno vlogo pri aktiviranju oseb iz težje zaposljivih skupin in lajšanju njihovega prehoda na trg dela. Hkrati pa se zmanjševanje javnih izdatkov po celi Evropi dotika tudi javnih zavodov za zaposlovanje. Zato se od nas pričakuje, da bomo delali več in bolje z manj viri. Uspeh strategije aktiviranja brezposelnih oseb na trgu dela je močno odvisen od sposobnosti javnih služb za zaposlovanje. Zato so v razvitejših članicah EU (npr. v Nemčiji, Avstriji, Veliki Britaniji, Švedski, Nizozemski itd), kot odgovor na krizo, povečali število zaposlenih v javnih službah za zaposlovanje. Javne službe za za- poslovanje so tiste, ki jih najbolj krepijo, saj so pritiski naje veliki in prav takšna so tudi pričakovanja, da bodo odigrali ključno vlogo pri premagovanju recesije s čim manj negativnih vplivov na kvaliteto delovne sile.4 3 A. Naldini in ostali, str. 2. 4 Zavod RS za zaposlovanje, 2009, str. 11-12. Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela 442 Praksa - zakonodaja / practice - legislation Slika: Primerjava anketnih sezonsko prilagojenih stopenj brezposelnosti med državami EU, december 2011, v % Vir: Eurostat Raziskava je pokazala, da so javni zavodi za zaposlovanje relativno poceni in stroškovno učinkoviti v primerjavi z drugimi programi reševanja brezposelnosti. Poleg tega povečujejo možnost zaposlitve in prihodkov. Njihovo sankcioniranje brezposelnih oseb pa povečuje intenziviranje iskanja zaposlitve. Dokazi kažejo, da so posebej učinkoviti pri hitrih prehodih kratkotrajno brezposelnih oseb. Bolj ko postajajo kompleksnejši trgi dela, bolj postajajo pomembne vloge koordina- torjev (posrednikov), ki jih opravljajo javni zavodi za zaposlovanje.5 Primerjava števila zaposlenih s številom brezposelnih oseb (v naslednji tabeli) nam pokaže, da je bilo leta 2010 v Sloveniji 127 brezposelnih oseb na enega zapo- slenega v javni službi za zaposlovanje, medtem ko je bila ta številka v ostalih bolj razvitih državah EU dosti nižja. Pri tem je potrebno dodati, da v vseh javnih službah za zaposlovanje ne izvajajo enakih storitev, v nekaterih državah EU storitve izvajajo tudi druge institucije. V slovenskem zavodu poleg osnovnih storitev za brezposelne 5 World Bank, 2012, str. 28 in 50. 443 Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela Praksa - zakonodaja / practice - legislation osebe izdajamo tudi delovna dovoljenja za tujce, izplačujemo denarna nadome- stila brezposelnim osebam, izvajamo zaposlitveno rehabilitacijo itd. Tabela: Primerjava števila brezposelnih oseb (BO) glede na število zaposle- nih v javnih službah za zaposlovanje in primerjava število zaposlenih v javnih službah za zaposlovanje s številom prebivalcev v izbranih državah EU Država BO / zaposlenega v Zavodu Št. zaposlenih na Zavodu / milijon prebivalcev v državi2008 2009 2010 Belgija - Flamska 61 64 66 527 Avstrija 58 58 53 551 Češka 51 66 69 780 Velika Britanija 16 19 1.210 Nemčija 31 29 25 1.330 Latvija 99 177 220 330 Švedska 38 34 671 Slovenija 76 112 127 433 Vir: Zavod RS za zaposlovanje, 2011, str. 12 V kriznih časih se jasno kaže, da javni zavodi za zaposlovanje ne uspemo vsega narediti sami. V skladu s tem se je model univerzalnih javnih zavodov za zaposlo- vanje, ki smo skoraj vse storitve lahko izvajali sami, spremenil v vlogo koordina- torja mreže različnih dobaviteljev. 2.2. Konvencija Mednarodne organizacije dela št. 88 Temelj in hkrati obveza, da imamo v Sloveniji javno institucijo na trgu dela, izhaja iz ratificirane Konvencije MOD št. 88 o organizaciji službe zaposlovanja, 1948.6 6 Mednarodna organizacija dela (MOD) je bila ustanovljena leta 1919, leta 1946 pa je postala prva specializirana agencija OZN. Ima edinstveno tripartitno strukturo, kar pomeni, da predstavniki vlad, delavcev in delodajalcev enakopravno sodelujejo pri uveljavljanju socialne pravičnosti in mednarodno priznanih človekovih in delovnih pravic. Republika Slovenija je bila v MOD sprejeta 29. maja 1992, zavezuje pa jo 71 konvencij, ki jih je bodisi ratificirala bodisi nasledila z aktom Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela 444 Praksa - zakonodaja / practice - legislation Določba 1. člena te konvencije se glasi: »Vsaka članica Mednarodne organizaci- je dela, za katero ta konvencija velja, mora organizirati in si prizadevati, da bo vzdrževala javno in brezplačno službo zaposlovanja. Temeljna naloga službe zaposlovanja je, da v sodelovanju, če je to potrebno, z zainteresiranimi javnimi in zasebnimi ustanovami uresničuje najboljšo možno organizacijo zaposlova- nja kot integralnega dela nacionalnega programa, ki stremi za tem, da zagotovi in ohrani polno zaposlitev ter razvija in uporablja proizvodna sredstva.« Pred prvo svetovno vojno so bili v svetu močno razširjeni pridobitni uradi za za- poslovanje z dobičkonosnimi nameni. Takšne urade pa je bilo po drugi svetovni vojni moč odpraviti le, če so bile organizirane javne brezplačne službe za za- poslovanje. Eden ciljev te konvencije je, da države s podrobnejšimi določbami uredijo ustanavljanje in organiziranje javnih in brezplačnih služb za zaposlovanje, ki naj zagotovijo čim boljšo organizacijo trga zaposlovanja za doseganje in ohra- nitev polne zaposlenosti ter za razvijanje in uporabo produktivnih virov države. Konvencija ima podrobne določbe o organizaciji službe in o njenem sodelovanju z drugimi organizacijami, da se zagotovi učinkovitost rekrutiranja in zaposlovanja. Predvideva tudi sodelovanje predstavnikov delodajalcev delavcev v posvetovalnih komisijah. Določa vrsto pristojnosti službe za posebne potrebe nekaterih kate- gorij delavcev. Tako je imela konvencija izreden vpliv v številnih državah sveta na ustanavljanje in organiziranje nacionalnih uradov za zaposlovanje. Slovenija je prevzela konvencijo z nasledstvom.7 2.3. PARES - sodelovanje med javnimi zavodi za zaposlovanje in ostalimi deležniki na trgu dela v EU Kakšno je stališče Evropske Komisije, do odnosa med javnimi zavodi za zaposlo- vanje in zasebnimi agencijami za zaposlovanje v EU (sodelovanje ali konkurenca), lahko razberemo iz pobude PARES. Evropska Komisija je na temo sodelovanja vseh partnerjev na trgu dela organizirala konferenco septembra 2011, katere te- o notifikaciji. Konvencija št. 144 bo pričela veljati 29. junija 2012 (seznam ratifikacij na http:// www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/ratifce.pl?Slovenia ). 7 Mod je sprejela konvencijo na svojem 31. zasedanju 17. junija 1948, veljati pa je začela dve leti kasneje. Jugoslavija je konvencijo ratificirala 7. aprila 1958 (Uradni list FLRJ, št. 9/58). Glej: Konvencije MOD s komentarjem, Inštitut za delo pri PF UL, GV Založba, 2006, str. 160-170; tudi: Pravni portal GZS. 445 Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela Praksa - zakonodaja / practice - legislation meljno vodilo je bilo: »Ni več vprašanje ali sodelovanje da ali ne, ampak samo še kako?« PARES je strateška integracijska pobuda Evropske komisije, s katero naj bi se na ravni EU spodbudil dialog med javnimi zavodi za zaposlovanji in zasebnimi agencijami za zaposlovanje glede izvrševanja politike in podanih rešitvah. Njen rezultat bo pomembno prispeval k razpravi o novem zagonu varne prožnosti, ki je najavljena v »Evropi 2020« kot glavna pobuda pri agendi »Nova znanja za nova delovna mesta«.8 V času gospodarske krize in velike stopnje brezposelnosti ter pri enakem števi- lu zaposlenih na javnih zavodih za zaposlovanje, PARES vidi edino možnost za povečanje učinkovitosti storitev za iskalce zaposlitve v sodelovanju javnega in privatnega sektorja. Samo na ta način se bo lahko zagotovilo tudi specializirane storitve za posamezne marginalne ciljne skupine. Le s povečanjem učinkovito- sti storitev za vse uporabnike bomo lahko dosegli 75% zaposlenost prebivalstva do leta 2020. Partnerstva ne smejo biti zapisana samo na papirju, v zakonskih ureditvah ampak morajo preiti tudi v izvajanje z zagotavljanjem primernega soci- alnega, administrativnega in tehničnega okolja za tak razvoj na nivoju posamezne države članice EU. Učinkovit sistem sodelovanja zahteva dobre dogovore oz. pogodbe o sodelovanju, nenehno evalvacijo, spremljanje kvalitete storitev in sodelovanja, nadzor in učenje iz primerov dobrih praks. Na podlagi ugotovitev pa prilagajanje spremembam in dopolnjevanje. Izziv v prihodnosti so trije: Ugotoviti kaj, kje in kako deluje – doseči več z manj resursi, - Poizkusiti nove možnosti – eksperimentiranje, - Izmenjavati izkušnje in dobre prakse. - PARES torej ne cilja na povečevanje konkurenčnosti med javnimi zavodi za za- poslovanji in zasebnimi agencijami za zaposlovanje. Osredotoča se na to, kako se lahko: izboljša sodelovanje med njimi, - njihove komplementarne (dopolnilne) storitve še dodatno razvijejo. - 9 8 European Commission, 2011 9 European Commission, 2011 Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela 446 Praksa - zakonodaja / practice - legislation 3. SLOVENSKA ZAKONODAJA IN PRAKSA 3.1. Zakon o urejanju trga dela Od leta 1991 je v Sloveniji Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brez- poselnosti (v nadaljevanju: ZZZPB) urejal zaposlovanje, zavarovanje za primer brezposelnosti, upravljanje sistema in način izvajanja nalog na tem področju. Do spremembe je prišlo v začetku leta 2011, ko se je začel uporabljati Zakon o ure- janju trga dela (v nadaljevanju: ZUTD). Njegov namen je s hitrejšim ukrepanjem države na trgu dela povečati varnost iskalcev zaposlitve. V nadaljevanju se prispevek osredotoča na prikaz ureditve posredovanja zaposli- tve in zagotavljanje dela delavcev drugemu uporabniku. 3.1.1. Posredovanje zaposlitve ZUTD uvaja pomembne spremembe na področju izvajanja storitev za trg dela, v katero sodita posredovanja zaposlitve in izvajanje storitev vseživljenjske karierne orientacije. Skladno s 85. členom ZUTD lahko domači ali tuji pravni subjekt s sedežem v Republiki Sloveniji za opravljanje navedenih storitev pridobijo koncesijo, ki jo na podlagi javnega razpisa podeli Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju: MDDSZ). Koncesijski akt za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela, objavljen na spletni strani MDDSZ 24. 11. 2011 ter popravek koncesijskega akta z dne 28. 11. 2011, predvideva podelitev koncesije za: • izvajanje storitve vseživljenjske karierne orientacije, namenjene brezposelnim osebam ter iskalcem zaposlitve, katerih zaposlitev je ogrožena in • izvajanje storitev vseživljenjske karierne orientacije ter posredovanja zaposlitve za brezposelne osebe, stare do 26 let, ki so kot brezposelne osebe 3 mesece ali več prijavljene pri Zavodu RS za zaposlovanje. ZUTD torej za opravljanje storitev za trg dela zahteva pridobitev koncesije. Ureditev področja posredovanja zaposlitve po ZUTD je bistveno drugačna kot po prej ve- ljavnem Zakonu o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (ZZZPB). Slednji je namreč določal posredovanje zaposlitve kot dejavnost, katere opra- vljanje je vezal na podelitev koncesije oziroma sklenitev koncesijske pogodbe. V ZUTD pa je posredovanje dela in zaposlitve določeno kot storitev, ki se zagota- 447 Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela Praksa - zakonodaja / practice - legislation vlja zakonsko določenim ciljnim skupinam oseb in jo lahko izvajajo Zavod RS za zaposlovanje ali koncesionarji, izbrani na podlagi javnega razpisa. ZUTD torej v ničemer ne omejuje izvajanja posredovanja zaposlitve kot dejavnosti, za vse ostale osebe, ki niso v določenih ciljih skupinah, zato je mogoče omenjeno storitev kot dejavnost registrirati brez omejitev. 3.1.2. Zagotavljanje dela delavcev drugemu uporabniku Ureditev zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku je določena v Zakonu o delovnih razmerjih, medtem ko so pogoji za pridobitev koncesije določeni v ZUTD in so strožji kot so bili v ZZZPB. Tako 164. člen ZUTD določa, da delodajalec10 lahko opravlja to dejavnost, če pred oddajo vloge za opravljanje te dejavnosti v obdobju zadnjih dveh let ni kršil delovnopravne zakonodaje in nima neporavnanih obveznosti s področja davkov in prispevkov ter izpolnjuje kadrovske, organizacij- ske in prostorske pogoje, ki jih predpiše minister, pristojen za delo. Te naloge ne opravljajo javni zavodi za zaposlovanje, vendar pa to ne pomeni, da ne sodelujejo s takšnimi delodajalci, ker so le-ti pomembni za zagotavljanje fleksibilnosti na trgu dela. Zavod zagotavlja posredovanje kandidatov iz svo- jih evidenc, tako kot za druge delodajalce - konkretno delodajalec na prijavi potrebe po delavcu pooblasti agencijo za sodelovanje z zavodom. Torej na enak način kot z delodajalci, ki želijo posredovanje, poteka tudi sodelovanje z agencijami za zagotavljanje dela drugemu delodajalcu. Zanimiv je primer Nizozemske, ki je tudi z zaposlovanjem preko agencij za zača- sno delo zagotovila visoko zaposlenost in eno najnižjih stopenj brezposelnosti. Na Nizozemskem se javni zavod za zaposlovanje ukvarja predvsem s tem, da brezpo- selnim osebam pomaga do zaposlitve, medtem ko se agencije za začasno delo ukvarjajo predvsem z zadovoljevanjem povpraševanja na trgu dela. Na začetku so v javnem zavodu gledali na agencije za začasno delo kot na vsiljivce. Vendar 10 Določba 163. člena ZUTD se glasi: »Delodajalec, ki zagotavlja delo delavcev drugemu uporab- niku, je vsaka pravna ali fizična oseba, ki sklepa pogodbe o zaposlitvi z delavci z namenom, da bi delavce napotil k uporabniku, pri katerem ti delavci začasno delajo pod nadzorom in v skladu z navodili uporabnika, in je pri ministrstvu, pristojnem za delo, vpisan v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu oziroma v evidenco tujih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu.« Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela 448 Praksa - zakonodaja / practice - legislation so sčasoma spoznali, da določenemu delu brezposelnih oseb, ki so prijavljeni na Zavodu, ustreza takšne vrste zaposlitev. V obdobju od leta 2001 do 2008 je 60 % brezposelnih oseb (ki so bile registrirane na javnem zavodu za zaposlovanje) iskalo zaposlitev preko agencij in 33 % jo je našlo na ta način. Zaradi pozitivnih rezultatov so v javnem zavodu spremenili stališče in začeli s pozitivnim sodelova- njem z začasnimi agencijami za zaposlovanje, npr. vsaki brezposelni osebi svetu- jejo, da išče delo tudi preko teh agencij, izmenjujejo si podatke o prostih delovnih mestih, sodelujejo pri različnih projektih itd.11 3.2. Naloge, ki jih Zavod opravlja kot javna institucija ZUTD določa naslednje ukrepe države na trgu dela: 1. storitvi za trg dela (vseživljenjska karierna orientacija in posredovanje zaposlitve), 2. aktivna politika zaposlovanja (APZ), 3. zavarovanje za primer brezposelnosti in 4. pravice iz obveznega in prostovoljnega zavarovanja za primer brezposelnosti. Glede na to, da na Zavodu nimamo vseh potrebnih specifičnih znanj, se mora- mo nujno povezovati in sodelovati z drugimi izvajalci na trgu dela. Na ta način kot osrednja institucija na trgu dela sprejemamo vlogo koordinatorja in se hkrati ne umikamo od odgovornosti za dosežene rezultate. V nadaljevanju članka so povzeti rezultati opravljenega dela iz Letnega poročila Zavoda za leto 2011. Kljub bistveno povečanemu obsegu dela na Zavodu zaradi večjega priliva brez- poselnih oseb in nestanovitnih gospodarskih razmer se je v letu 2011 s pomo- čjo Zavoda zaposlilo več kot 61 tisoč brezposelnih oseb, kar je največje število zaposlitev brezposelnih oseb s pomočjo Zavoda po letu 1999. Pri tem tudi ne gre prezreti dejstva, da je na Zavodu prijavljenih približno polovica dolgotrajno brezposelnih oseb, kar predstavlja t. i. trdo jedro brezposelnosti. To zahteva od svetovalcev zaposlitve, ki se dnevno neposredno ukvarjajo z iskalci zaposlitve, in drugih zaposlenih na Zavodu, ki oblikujejo različne programe in storitve za izboljšanje zaposlitvenih možnosti težje zaposljivih oseb, veliko napora in tru- da za dosego zaposlitvenega cilja. Te osebe so za delodajalce praviloma manj zanimive, saj niso neposredno zaposljive in potrebujejo dodatne aktivnosti za 11 A. Naldini in ostali, str. 44-45. 449 Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela Praksa - zakonodaja / practice - legislation povečanje svojih zaposlitvenih možnosti in lažje vključevanje na trg dela. Naloga Zavoda je razvijati takšne aktivnosti, poleg tega pa tudi zagotavljati socialno vključenost brezposelnih oseb, njihovo usposabljanje ipd. 3.2.1. Aktivnosti zavoda 1.) Zagotavljanje delodajalcem ustrezne in motivirane kandidate za čim- prejšnjo zasedbo prostih delovnih mest. Zavod je v letu 2011 napotil 135 tisoč preverjenih brezposelnih oseb na prosta delovna mesta. Pred napotitvijo kandida- tov na delovna mesta je bila preverjena ustreznost brezposelnih oseb za zasedbo delovnega mesta s pomočjo 327 tisoč SMS in elektronskih sporočil z informacija- mi o prostih delovnih mestih. Poleg 17 zaposlitvenih sejmov je zavod izvedel tudi 11 posvetov z delodajalci po Sloveniji, na katerih so bile predstavljene aktualne teme zanimive za delodajalce. Slika: Število prostih delovnih mest 2.) Pomoč brezposelnim osebam pri: • iskanju nove zaposlitve (v letu 2010 se je bilo s pomočjo Zavoda zaposlilo 57.000 brezposelnih oseb,12 v letu 2011 pa 61.010; delež zaposlitev brezpo- selnih oseb med vsem zaposlitvami je letos znašal 51,6 %). 12 Izguba zaposlitve je težka preizkušnja za vsakega posameznika. Na Zavod se vsako leto na novo prijavi približno 100.000 takšnih posameznikov. Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela 450 Praksa - zakonodaja / practice - legislation Slika: Zaposlitve brezposelnih oseb • izboljšanju njihove zaposljivosti (na Zavodu smo v letu 2010 izvedli 75 tisoč vključitev oseb v ukrepe aktivne politike zaposlovanja, v letu 2011 pa 49.061), Slika: Vključitve brezposelnih oseb v programe aktivne politike zaposlovanja • lajšanju njihove socialne stiske (na Zavodu povprečno mesečno izplačuje- mo denarna nadomestila 36.344 brezposelnim osebam – pred krizo je bilo teh 14.270). 451 Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela Praksa - zakonodaja / practice - legislation Slika: Število prejemnikov denarnega nadomestila ob koncu leta 3.2.2. Način dela na Zavodu Cilj obravnave brezposelne osebe je zagotoviti ustrezno pomoč Zavoda za čimprejšnjo zaposlitev. Prične s prijavo v evidenco (kjer ločimo brezposelne osebe z ovirami in brez ovir za zaposlitev), nadaljuje z informacijsko motivacijskim seminarjem, zaposlitvenim svetovanjem, posredovanjem v zaposlitev in po potrebi vključevanje v specialistično obravnavo in ukrepe aktivne politike zaposlovanja. Vsaka brezposelna oseba s svojim osebnim svetovalcem naredi zaposlitveni na- črt, v katerem skupaj opredelita njene zaposlitvene cilje in aktivnosti za dosego teh ciljev. S številnimi ukrepi aktivne politike zaposlovanja, pomagamo vsakemu posamezniku premostiti njegove specifične ovire za zaposlitev. Hkrati pa s temi ukrepi zagotavljamo delodajalcem ustrezno izobražene in usposobljene delavce. Poleg tega delodajalce s subvencijami spodbujamo, da zaposlujejo brezposelne osebe iz težje zaposljivih skupin. 3.2.3. Modernizacija Zavoda V letu 2011 smo nadaljevali z razvijanjem13 in posodabljanjem več storitev, s kate- rimi smo se še bolj približali najširšemu krogu uporabnikov Zavodovih storitev. 13 V Zavodu trenutno poteka 23 razvojnih projektov. Večina jih je financiranih iz evropskih sredstev. Med temi projekti velja omeniti Kontaktni center, s katerim je Zavod še povečal dostopnost in Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela 452 Praksa - zakonodaja / practice - legislation Uvedli smo nov, sodoben način dela z uporabniki svojih storitev. Vzpostavili smo »karierno središče« (t.i. odprti sistem dela Zavoda) namenjeno brezposelnim osebam in iskalcem zaposlitve, ki lahko individualno, na lastno pobudo, brez na- ročanja, kadarkoli v času uradnih ur pridobijo informacije in pomoč pri iskanju zaposlitve. Delodajalci se lahko neposredno povežejo z brezposelnimi osebami in iskalci zaposlitve, predstavijo svoje podjetje in zahteve prostih delovnih mest. Uporabnikom je na voljo podpora strokovnega delavca Zavoda in možnost pro- stovoljne vključitve v krajše delavnice. Eden izmed uspešnih projektov, ki smo ga v letu 2011 razvili, je tudi projekt »zapo- slitveni izziv«.14 Njegov glavni cilj je spodbujanje zaposlovanja brezposelnih oseb in iskalcev zaposlitve pri nagrajenih podjetjih, ki so bili izbrani v okviru medijsko – raziskovalnega projekta Zlata nit. Zaposlovanje poteka na drugačen, interaktiven način, v obliki tekmovanja, kjer na koncu izbirnega postopka najboljši med izbranimi kandidati dobi priložnost za zaposlitev pri delodajalcu za obdobje najmanj enega leta. Da bi se takšen način dela, ki so ga kot odličnega prepoznali tako delodajalci kot iskalci zaposlitve, nadaljevali tudi v prihodnje, smo na Zavodu konec leta 2011 skupaj z Združenjem Manager in časopisno hišo Dnevnik podpisali dogovor o na- daljnjem sodelovanju pri izvedbi zaposlitvenih izzivov, kar dokazuje, da lahko s sku- pnimi močmi z uvedbo novih oblik in pristopov dela stvari premaknemo na bolje. 3.3. Načini sodelovanja: Zavod - zasebne agencije za zaposlovanje Prav preko zaposlitvenega izziva smo na Zavodu pričeli sodelovati z velikimi in uspešnimi slovenskimi podjetji, ki do sedaj niso iskala zaposlenih s pomočjo Zavoda, ampak preko zasebnih agencij za zaposlovanje. Na ta način so spoznali, da lahko preko Zavoda dobijo usposobljene in motivirane zaposlene. kakovost storitev, ki jih zagotavljamo uporabnikom svojih storitev s posredovanjem pravočasnih in ažurnih informacij. V okviru modernizacije so se odvijali tudi drugi pomembni projekti, kot so vzpostavitev enotnega informacijskega prostora za iskalce zaposlitve, brezposelnim osebam smo omogočili elektronsko prijavo ter vložitev elektronske zahteve za denarno nadomestilo, osnovali smo Izobraževalni center Zavoda, s pomočjo katerega krepimo kompetentnost zaposlenih na Zavodu, prav tako smo k dvigu kakovosti storitev prispevali s pomočjo 45 novo zaposlenih sveto- valcev zaposlitve, vzpostavili smo t. i. »Info« točko za tujce, prek katere nudimo nujne informacije o zaposlovanju, bivanju in urejanju statusa tujcev in še bi lahko naštevali. 14 Če smo še na začetku leta 2011 načrtovali izvedbo dveh oz. treh zaposlitvenih izzivov, smo na koncu leta močno presegli načrtovano številko, saj smo jih izvedli kar šest. 453 Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela Praksa - zakonodaja / practice - legislation Na Zavodu delujemo v javnem interesu in zato je za naš glavni cilj zaposlitev brez- poselnih oseb. V skladu s tem ni pomembno, če delodajalci zaposlujejo direktno preko Zavoda ali pa preko zasebnih agencij za zaposlovanje. Naše dobro sode- lovanje z agencijami poteka na naslednje načine: V Kariernem središču - 15 in na Informacijsko motivacijskih seminarjih16 spodbu- jamo brezposelne osebe in ostale iskalce zaposlitve, da tudi preko teh agencij iščejo zaposlitve. Zavod objavlja na svoji spletni strani pregled zanimivejših zaposlitvenih portalov, tudi agencijskih. Iskalci zaposlitve si lahko na povezavah ogledajo ponudbo delovnih mest in razpoložljive storitve. Redno organiziramo skupinske predstavitve eStoritev Zavoda brezposelnim osebam, ki se zanimajo za uporabo elektronskega kanala pri iskanju zaposlitve in komuniciranju z Za- vodom. Na srečanjih se lahko brezposelnim predstavijo tudi zunanji ponudniki spletnih zaposlitvenih portalov. Nekatera podjetja iz različnih razlogov - 17, še vedno iščejo nove zaposlene preko zasebnih agencij za zaposlovanje. Agencije za zaposlovanje v stikih z Zavodom nastopajo: • kot delodajalec, ko zagotavljajo delavce drugemu delodajalcu uporabniku, ali • v imenu drugih delodajalcev, ki pri Zavodu prijavijo prosto delovno mesto, po naročilu delodajalca izvedejo kadrovski izbor kandidatov. V teh primerih na Zavodu konstruktivno sodelujemo z agencijami. V skladu z dogovorom z agencijo to naredimo na različne načine, in sicer: naredimo selekcijo ustreznih in motiviranih brezposelnih oseb, kandidate obvestimo o prostem delovnem mestu oz. jih napotimo na prosto delovno mesto, ali pa organiziramo in izvedemo skupinska srečanja, kjer se srečajo brezposelne osebe in predstavniki delodajalca - agencije. V zadnjih letih aktivno sodelujemo z agencijami pri organizaciji zaposlitvenih - sejmov tako v organizaciji Zavoda ali agencij oziroma drugih organizatorjev. 15 Karierno središče je opisano v poglavju 3.2. 16 Informacijsko motivacijskih seminarjev se udeležijo vse na novo prijavljene brezposelne osebe. Na njih udeležence seznanimo s pravicami in obveznostmi, ki jih imajo na Zavodu, z aktualnimi potrebami na trgu dela in možnostmi pomoči pri zaposlovanju, ki jih Zavod omogoča preko ukrepov APZ. 17 Možni razlogi za iskanje zaposlenih preko zasebnih agencij za zaposlovanje: podjetju ni potrebno narediti nekaterih stvari (npr. Zavodu sporočiti potrebe po delavcu, skleniti pogodbe o zaposlitvi z delavcem, prijaviti delavca v obvezno zavarovanje), ker to stori agencija. Poleg tega pa je od- puščanje zaposlenih preko agencije za podjetje bolj fleksibilno. Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela 454 Praksa - zakonodaja / practice - legislation Namesto zaključka navajam primer uspešnega sodelovanja Zavoda s podjetjem Manpower d.o.o. V februarju 2012 nas je podjetje Manpower d.o.o. seznanilo s potrebo po zaposlitvi večjega števila delavcev za delo v farmacevtski industriji v podjetju Lek d.d. (proizvodni delavci, laboranti, operaterji, mehaniki). Območna služba Ljubljana je izmed oseb, prijavljenih pri Zavodu, opravila predizbor le re- snično ustreznih in zainteresiranih kandidatov. Pri naboru kandidatov so sodelovale tudi območne službe Kranj, Trbovlje in Celje. V marcu 2012 smo v sodelovanju s podjetjem Manpower izvedli skupinska srečanja in predstavitve prostih delovnih mest v prostorih Območne službe Ljubljana. Srečanja se je udeležilo več kot 230 kandidatov. Večina je izrazila interes za zaposlitev in že istega dne s podjetjem Lek d.d. opravila kratke razgovore. VIRI IN LITERATURA: European Commission (2010): Europe 2020 – A European strategy for smart, sustainable and inclusi- ve growth http://ec.europa.eu/europe2020/documents/related-document-type/index_en.htm. European Commission (2011): Factsheet PARES - Partnership between Employment Services, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=991&langId=en). Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/. International Labour Organization: Employment Service Convention http://www.ilo.org/ilolex/cgi- lex/convde.pl?C088). MDDSZ: Posredovanje zaposlitve in zagotavljanje dela http://www.mddsz.gov.si/si/delovna_podrocja/ trg_dela_in_zaposlovanje/posredovanje_zaposlitve_in_zagotavljanje_dela/. Naldini, Andrea, Carlo Chiattelli, Timo Baas, Ronald van Bekkum, Gillian Econopouly, Izabela Grabowska-Lusinka, Antti Hummasti in Hermine Vidovic (2011): Small-Scale Study: Partnerships Among Employment Services, 2-26, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=991&langId=en. Pravni portal GZS: Konvencija št. 88 o službi za posredovanje dela http://pravniportal.gzs.si/slo/ clanki/44578). Pravni portal GZS – 2: Konvencije Mednarodne organizacije dela http://pravniportal.gzs.si/slo/ clanki/44518). World Bank (2012): Improving Access to Jobs and Earnings Opportunities - The Role of Activation and Graduation Policies. Zavod RS za zaposlovanje (2004): Poslovni načrt agencije za začasno delo. Zavod RS za zaposlovanje (2009): Dodatni predlogi za delo Zavoda RS za zaposlovanje v času gospodarske krize. Zavod RS za zaposlovanje (2011): Zavod RS za zaposlovanje – Partner delodajalcem in iskalcem zaposlitve. Zavod RS za zaposlovanje (2012): Letno poročilo 2011. 455 Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela Praksa - zakonodaja / practice - legislation Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (ZZZPB), Uradni list RS, št. 107/2006; uradno prečiščeno besedilo, ZZZPB-UPB1, 114/06 – ZUTPG in 59/07 – Zštip in 51/10 - odločba US. Zakon o urejanju trga dela (ZUTD), Uradni list RS, št. 80/2010. Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela 456 Praksa - zakonodaja / practice - legislation PUBLIC OR PRIVATE EMPLOYMENT SERVICE – THE ROLE OF PUBLIC INSTITUTION IN THE LABOUR MARKET Jurij Snoj* SUMMARY Should the public and the private employment services compete or cooperate? Do the roles of a public service differ from the private ones? As a public employ- ment service we work in the public interest, since our main objective is finding employment for all unemployed persons, also those difficult to employ, like the young, the elderly, the disabled, the poorly educated, etc. Private employment services are profit-oriented; they mostly deal with people for whom it is easier to find a job. In spite of that they contribute importantly to a higher employment rate and flexibility on the labour market. The success of inclusion of the unemployed to the labour market strongly depends on the expertise of public employment agen- cies. As a response to the crises, some developed EU countries (i.e. Germany, Austria, Great Britain Sweden, the Netherlands, etc.) increased the number of the employees in public employment agencies. Those countries strengthen the public employment services, since the pressures on them are big, as are the ex- pectations that they will play a crucial role in overcoming the recession with as few negative influences on the quality of labour force as possible. A research car- ried out by the World Bank showed that public employment services are relatively inexpensive and cost-effective in comparison to other programmes for fighting unemployment. Apart from that, they increase the prospects for employment and consequently, gaining an income. The sanctions they may impose on the unem- ployed increase their motivation for seeking employment. It is proven that they are particularly efficient at fast transitions of the short time unemployed persons. The more complex the labour market is getting, the more important are the roles of coordinators (mediators) which are carried out by the public employment agen- cies. Since the Employment Service of the Republic of Slovenia does not have * Jurij Snoj, M.Sc.,Director for Integrated Management System Department at Employment Service of Slovenia. jurij.snoj@ess.gov.si 457 Jurij Snoj: Zavod ali agencija za zaposlovanje - vloga javne institucije na trgu dela Praksa - zakonodaja / practice - legislation all of the necessary specific knowledge it is essential for us to establish contacts and cooperate with other service providers on the labour market. As the central institution on the labour market, we thus carry out a coordinating role while we also accept the responsibility for the results achieved. We cooperate very well with both: the private employment services as well as with other partners on the labour market. We believe that we can only achieve higher employment rate if each of the partners performs its role adequately. 458 459 Praksa - zakonodaja / practice - legislation DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII PRAVNE POSLEDICE OBSODBE SLOVENIJE ZARADI UREDITVE DOPLAČIL ZDRAVSTVENIH STORITEV Irena Žagar* UDK: 364.3:347.9(497.4) Povzetek: Dopolnilno zavarovanje je opredeljeno kot javni interes Republike Slovenije, ki skupaj z obveznim zdravstvenim zavarovanjem tvori del socialne varnosti ter se izvaja po načelih medgeneracijske vzajemno- sti in vzajemnosti med spoloma. Evropska komisija je v letu 2006 sprožila predsodni postopek, v katerem je Sloveniji očitala, da je sprejeta ureditev v nasprotju z zakonodajo Evropske unije. Slovenija je zagovarjala stališče, da je v našem primeru potrebno uporabiti izjemo, ki jo določa Direktiva, zavezala se je, da bo v okviru celovite prenove zdravstvene zakonodaje odpravila očitane kršitve. Ker Slovenija tega ni storila, je Evropska komisija vložila tožbo na Sodišče Evropske unije. To je v sodbi C-185/11 ugotovilo, da je Slovenija v svoj pravni red nepravilno in nepopolno prenesla Prvo in Tretjo Direktivo o neživljenjskem zavarovanju. Sloveniji v primeru neizvrši- tve sodbe grozi plačilo pavšalnega zneska in/ali denarna kazen. Ključne besede: dopolnilno zdravstveno zavarovanje - javni interes - kr- šitev Direktive EU - sodba C-185/11- denarna sankcija - interventni ukrepi - reforma zdravstvenega zavarovanja LEGAL CONSEQUENCES OF THE CONVICTION OF SLOVENIA DUE TO THE REGULATIONS REGARDING SUPPLEMENT PAYMENTS OF HEALTH SERVICES Abstract: The paper describes the development of supplementary health insurance in Slovenia. European Court of Justice found that Slovenia has * Irena Žagar, magistrica znanosti, višja sodnica na Delovnem in socialnem sodišču v Ljubljani irena.zagar@sodisce.si Irena Žagar, LL.M., Higher Court Judge, Labour and Social Court of Ljubljana, Slovenia Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev 460 Praksa - zakonodaja / practice - legislation not adequately transposed the European Directives regarding insurance other than life assurance into its national legislation. A calculation has been made as to what fine the Court may impose on Slovenia if it does not harmonise its legislation in the shortest possible time. The authoress further discusses the current amendments to health legislation. Key words: supplementary health insurance – public interest – EU Directives – judgement C-185/11 – health services – fine – intervention measures – reform of health insurance 1. POGLED NAZAJ Doplačilo uporabnikov k ceni zdravstvenih storitev je vprašanje, o katerem se v naši državi že dolga leta vnema polemika. Do uveljavitve Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju1 (ZZVZZ) smo imeli nacionalni sistem zdra- vstvenega varstva, do tedaj je bila participacija določena ob obiskih pri zdravnikih, za zdravila in nekatere tehnične pripomočke. ZZVZZ pa je zdravstveno zavarovanje določil kot obvezno in prostovoljno, določil je tudi nosilca zavarovanja. Za obve- zno zdravstveno zavarovanje je bil to Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS), za prostovoljno zavarovanje pa je dopustil možnost izvajanja poleg ZZZS tudi drugim zavarovalnicam. Prostovoljnemu zdravstvenemu zavarovanju sta bila namenjena le dva člena,2 s katerima je bilo ZZZS naloženo, da uvede prostovolj- no zavarovanje za razliko do polne vrednosti storitev nad obsegom obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki ga je določal 23. člen ZZVZZ,3 lahko pa so ga uvedle tudi druge zavarovalnice. Ob tem so bile te dolžne sprejeti v zavarovanje vse zavarovane osebe, ki so izrazile to željo, razlike med pravicami in obveznost- mi niso bile dovoljene. ZZVZZ je prepustil odločitvi ZZZS uvedbo prostovoljnega zavarovanja za večji obseg storitev, višji standard in za pravice, ki niso zajete v 1 Ur. list RS, št. 9/92, 13/93, 9/96, 29/98, 6/99, 99/01, 60/02, 126/03, 20/04-UPB-1, 76/05, 100/05-UPB-2, 38/06, 72/06-UPB-3, 91/07, 76/08. 2 61. in 62. člen. 3 Ta določa za katere dajatve, skupine oseb, bolezni in storitve ni doplačil; pri drugih storitvah pa določa najnižje oz. najvišje odstotke, ki jih zagotavlja obvezno zdravstveno zavarovanje. Odstotki so določeni v Sklepu o določitvi odstotkov vrednosti zdravstvenih storitev, ki se zagotavljajo v obveznem zdravstvenem zavarovanju, Ur. list RS, št. 73/95, 51/09, 102/09, 20/10, 101/10, 98/11. 461 Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev Praksa - zakonodaja / practice - legislation obveznem zdravstvenem zavarovanju. Možnost zavarovanja za svoje delavce je dal tudi delodajalcem in drugim zavezancem za prispevek. Ta dva člena sta doživela prve spremembe v letu 1998,4 posledica je bila ustano- vitev Vzajemne d.v.z.. Vsi zavarovanci, ki so imeli na dan 31. 12. 1998 sklenjene pogodbe o prostovoljnem zdravstvenem zavarovanju pri ZZZS, so postali člani družbe za vzajemno zavarovanje, družba je bila njihova last. Nova zavarovalnica je začela poslovati s 1. 1. 1999, s tem dnem je ZZZS prenehal opravljati dejavnost prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja. Spremembe zakona so se nanašale na oblikovanje premije v povezavi s tveganjem, katerim so izpostavljeni zavarovanci, ob upoštevanju starosti, spola, bonusov in malusov, tablic smrtnosti in bolezenskih tablic, trajanja sklenjenih pogodb o zavarovanju in višine zavarovalno tehničnih rezervacij za starost. Določeno je bilo še, da mora biti tako zavarovanje organi- zirano kot dolgoročno zavarovanje, da se te pogodbe vodijo ločeno od drugih zavarovalnih vrst, prav tako pa tudi prihodki in stroški ter da je potrebno oblikovati zavarovalno tehnične rezervacije za starost. Nekaj naslednjih sprememb ZZVZZ v prostovoljno zdravstveno zavarovanje ni poseglo. 2. VELJAVNA UREDITEV 2.1. Novela ZZVZZ, sprejeta v letu 2005 Ta novela5 je v celoti posvečena prostovoljnemu zdravstvenemu zavarovanju. Skladno z Zakonom o zavarovalništvu6 (ZZavar) se prostovoljna zavarovanja uvršča- jo v zavarovalno vrsto zdravstvenih zavarovanj in zavarovalno skupino premoženjska zavarovanja. Definirani so štirje tipi prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja, in sicer dopolnilno, nadomestno, dodatno in vzporedno zavarovanje. Osnovna značil- nost dopolnilnega zavarovanja je kritje razlike med vrednostjo zdravstvenih storitev nad obsegom obveznega zdravstvenega zavarovanja. Nadomestno zavarovanje je namenjeno kritju zdravstvenih storitev ter dajatev v naravi osebam, ki ne morejo biti obvezno zavarovane, dodatno zavarovanje pa krije stroške storitev in dajatev, ki niso določene kot pravica iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. Poznamo 4 Ur. list RS, št. 29/98. 5 Ur. list RS, št. 76/05. 6 Ur. list RS, št. 13/00, 12/01, 21/02, 52/02, 91/02, 29/03, 50/04, 65/04, 102/04 - UPB-1, 79/06, 109/06 - UBP-2, 9/07, 102/07, 69/08, 19/09, 49/09, 83/09, 79/09, 99/10. Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev 462 Praksa - zakonodaja / practice - legislation še vzporedno zavarovanje, ki je namenjeno kritju stroškov v primerih, ko gre za uveljavljanje pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki jih zavarovanci uveljavljajo po drugačnih postopkih in ob drugih pogojih, torej za nadstandard. Dopolnilno zdravstveno zavarovanje je opredeljeno kot javni interes Republike Slovenije in se izvaja po načelih medgeneracijske vzajemnosti, vzajemnosti med spoloma in predstavlja del socialne varnosti zavarovanih oseb.7 Ta novela je predpisala tudi obvezno pridobitev soglasja ministra, pristojnega za zdravje, za opravljanje zavarovalnih poslov, izravnalno shemo dopolnilnega zavarovanja, iz- račun zneska izravnave ter postopek. Določena je tudi obveza, da zavarovalnice z novimi ali spremenjenimi zavarovalnimi pogoji seznanijo Agencijo za zavarovalni nadzor ter pristojnosti te agencije v zvezi s tem. Z naslednjimi določbami novele je poseženo v ZZavar, določen je tudi način prilagoditve poslovanja zavarovalnic na novih temeljih. 2.2. Odločitev Ustavnega sodišča RS Kmalu po sprejemu teh določb jih je presojalo Ustavno sodišče RS,8 pobudo za oceno ustavnosti sta podali dve zavarovalnici. Izpodbijali sta ureditev, ki uvaja iz- ravnalno shemo pri dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju in določa način preho- da na novo ureditev ter s tem povezano konkurenčno delovanje na trgu. Ustavno sodišče neskladja napadenih določb ZZVZZ z Ustavo RS ni ugotovilo. V odločbi je izpostavilo, da je dopolnilno zdravstveno zavarovanje povezano z uresničeva- njem pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki ga Ustava opredeljuje kot del pravice do socialne varnosti po 2. odst. 50. člena. Iz 51. člena pa izhaja obveznost države, da vzpostavi sistem, ki omogoča materialno dostopnost zdra- vstvenih storitev vsem, ki jih potrebujejo, pri čemer Ustava ne določa kako. Tako dopušča možnost, da država na področju zdravstvenega zavarovanja, poleg ob- veznega zdravstvenega zavarovanja, uvede še druga zavarovanja ali kombinacije različnih sistemov zavarovanj. Šele dopolnilno zdravstveno zavarovanje skupaj z obveznim zdravstvenim zavarovanjem omogoča zavarovancem polno pokrivanje stroškov zdravstvenih storitev. Zakonodajalec zato celo mora predpisati ureditev, ki je potrebna za zagotovitev navedene pravice in tudi za tisti del zdravstvenih zava- rovanj, ki so prostovoljna in se izvajajo kot gospodarska dejavnost zavarovalništva 7 Natančno so urejene tudi pravice in obveznosti zavarovanih oseb. 8 Odločba št. U-I-277/05-32 z dne 9. 2. 2006. 463 Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev Praksa - zakonodaja / practice - legislation na trgu, pri tem pa mora upoštevati načelo sorazmernosti. Opozarja še na 14. člen ZZavar, ki določa, da predstavlja dopolnilno zdravstveno zavarovanje javni interes Republike Slovenije in da se izvaja po načelu medgeneracijske vzajemno- sti. Odgovorilo pa je tudi na vprašanje v zvezi s pravili konkurenčnega ravnanja in morebitno nelojalno konkurenco na trgu. Menilo je, da z dosedanjo ureditvijo in glede na stanje na trgu, izpodbijana ureditev daje dodatne možnosti za svobodno konkurenco. Dejstvo, da se s predpisom vzpostavlja konkurenca med ponudniki dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj, ne more pomeniti nelojalne konkurence in tudi ne posega v pravico do svobodne gospodarske pobude. 3. POSTOPEK PRED SODIŠČEM EVROPSKE UNIJE Evropska unija je z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe 1. decembra 2009 postala pravna oseba in je prevzela pristojnosti, ki jih je pred tem imela Evropska skupnost. Pravo Skupnosti je postalo pravo Unije, ki vsebuje tudi vse določbe, ki so bile v preteklosti sprejete v skladu s Pogodbo o Evropski uniji v različici, ki je bila v veljavi pred Lizbonsko pogodbo. Pred Sodiščem Evropske unije je možno začeti postopek predhodnega odločanja in vložiti več tožb. Ena izmed njih je tožba zaradi neizpolnitve obveznosti, ki omogoča Sodišču nadzor nad tem, ali države članice spoštujejo obveznosti, ki jih imajo na podlagi prava Unije. Preden Komisija predloži Sodišču zadevo, opravi predhodni postopek, v katerem da državi članici možnost, da odgovori na očitke, ki so naslovljeni nanjo. Če država članica v okviru tega postopka svojih obveznosti ne izpolni, je mogoče pri Sodišču vložiti tožbo zaradi kršitve prava Unije. Postopek lahko sproži Komisija ali pa druga država čla- nica. Če Sodišče ugotovi, da obveznost ni bila izpolnjena, jo mora država članica brez odlašanja izpolniti. Če sodba ni izvršena, lahko Sodišče naloži na predlog Komisije državi članici plačilo pavšalnega zneska in/ali denarne kazni.9 4. SKLADNOST NAŠE UREDITVE S PREDPISI EVROPSKE UNIJE Opisano veljavno ureditev je zaradi pritožbe zavarovalnice obravnavala Evropska komisija. Ureditvi je bilo očitano, da vodi v neutemeljene in nesorazmerne ome- 9 http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Ju2_7024 Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev 464 Praksa - zakonodaja / practice - legislation jitve, ki so v neskladju z zakonodajo Evropske unije, ki ureja zavarovalništvo, svobodo opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja. Za področje zdravstve- nega zavarovanja in s tem tudi za dopolnilno zavarovanje je potrebno upoštevati Direktivi 73/239/EGS in 92/49/EGS, ki urejata zdravstveno zavarovanje, ki ni sestavni del sistema socialne varnosti. Evropska komisija je bila mnenja, da opisana ureditev v Sloveniji krši določbe navedenih direktiv. Po njenem mnenju Direktive o neživljenjskem zavarovanju ni mogoče uporabiti tudi za tista zavaro- vanja, ki sodijo v sistem socialne varnosti. Naše dopolnilno zavarovanje je do- polnitev obveznega kritja zdravstvenih storitev, je pa odvisno od posameznika ali se bo zanj odločil, je prostovoljno. Kot tako pa ga na podlagi evropske za- konodaje ni mogoče šteti kot del obveznega zavarovanja. Komisija je Sloveniji posredovala tri uradne opomine za uskladitev zakonodaje. Prvi se je nanašal na določbe ZZVZZ o obvezni seznanitvi Agencije za zavarovalni nadzor z novi- mi ali spremenjenimi pogoji, o obvezni predhodni potrditvi povišanja premij in obveznem soglasju ministra k splošnim pogojem. V novem opominu sredi leta 2009 je oporekala obvezni postavitvi pooblaščenca zavarovalnici s sedežem v drugi državi in ureditvi o namenjanju polovice dobička iz dopolnilnega zdra- vstvenega zavarovanja, s čimer je kršena Pogodba o delovanju Evropske unije10 (PDEU). V naslednjem opominu je Evropska komisija opozorila še na predpis enotne premije, obveznost sklenitev pogodb in vključitev v izravnalno shemo ter omejevanje prekinitve oz. prenehanja pogodb. Ni se strinjala tudi glede do- ločitve obveznega predhodnega soglasja na splošne pogoje ter obveznost ob njihovih spremembah, prav tako tudi glede vključitve aktuarja, ko gre za povi- šanje premije. V odgovorih na opomine je Slovenija svojo ureditev zagovarjala, navajala je, da dopolnilno zavarovanje ni obvezno in zagotavlja le povračila dela stroškov za opra- vljene storitve, ki niso kriti iz obveznega zdravstvenega zavarovanja ter da v kon- kretnem primeru ni mogoče upoštevati Direktive Evropske unije o neživljenjskem zavarovanju. Dopolnilno zdravstveno zavarovanje se zagotavlja v javnem interesu in je del državnega zdravstvenega varstva, najavila pa je tudi sprejem reforme ob- veznega zdravstvenega zavarovanja, s katero naj bi bila urejena ta vprašanja ob upoštevanju predpisov evropske zakonodaje. Ker v času od začetka postopka v letu 2006 tega ni storila, Evropski komisiji tudi ni predložila zakonodajnega predloga, ji je ta posredovala obrazloženo mnenje in 10 56. in 63. člen. 465 Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev Praksa - zakonodaja / practice - legislation določila rok dveh mesecev za sprejem ukrepov. Po poteku roka je Komisija vložila tožbo na Sodišče Evropske unije v Luxemburgu.11 5. C-185/11 Zahtevek Evropske komisije je ugotovitev, da je Republika Slovenija v svoj pravni red nepravilno in nepopolno prenesla nekatere določbe Prve in Tretje Direktive in ni izpolnila obveznosti na tej podlagi ter tudi ne obveznosti iz 56. in 63. člena PDEU. 5.1. Kršitev Prve in Tretje Direktive o neživljenjskem zavarovanju Sodišče Evropske unije je 26.1.2012 tožbi ugodilo v delu, da Slovenija ni izpolnila obveznosti iz 3. odst. 8. člena Prve Direktive 73/239/EGS in njenimi sprememba- mi o neživljenjskem zavarovanju in 29. ter 2. in 3. odst. 39. člena Tretje Direktive 92/49/EGS o neživljenjskem zavarovanju. Nasprotje se kaže v obveznosti, da morajo zavarovalnice za opravljanje zavarovalnih poslov dopolnilnega zavarova- nja pridobiti predhodno soglasje ministra, pristojnega za zdravje, in obveznost, da morajo zato vložiti vlogo in priložiti splošne in posebne pogoje za dopolnilna zdravstvena zavarovanja, obrazce in tiskovine, ki jih bo zavarovalnica uporabljala, izračun premij ter obveznost obveščanja Agencije za zavarovalni nadzor v prime- ru sprememb že uveljavljenih pogojev oz. v primeru določitve novih zavarovalnih pogojev. Vse to pa je v nasprotju s citiranima direktivama, ki prepovedujeta zah- tevanje predhodnega dovoljenja ali sistematičnega obveščanja o splošnih in po- sebnih zavarovalnih pogojih, o premijskih cenikih in obrazcih ter drugih listinah, ki bi jih naj zavarovalnica uporabljala pri svojem delu. Druga kršitev se nanaša na obveznost imenovanega pooblaščenega aktuarja za- varovalnice, da predhodno pisno potrdi povišanje premije dopolnilnih zavarovanj v času trajanja zavarovanja oz. v primeru dvoma nadzor s strani za to pristojne agencije. Takšna ureditev je v nasprotju z navedenimi členi obeh direktiv, saj ti 11 258. člen - Če Komisija meni, da katera od držav članic ni izpolnila neke obveznosti iz Pogodb, poda o zadevi obrazloženo mnenje, potem ko je tej državi omogočila, da predloži svoje pripom- be. Če zadevna država ne ravna v skladu z mnenjem v roku, ki ga določi Komisija, lahko slednja zadevo predloži Sodišču Evropske unije. Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev 466 Praksa - zakonodaja / practice - legislation prepovedujejo ohranitev ali uvedbo predhodnega obveščanja ali odobritve pre- dlaganih povečanj premijskih stopenj. Izjema velja le, če gre za splošen sistem nadzora cen, česar pa Slovenija v svojih odgovorih ni utemeljila oz. izpodbila. Vse to je narekovalo odločitev Sodišča Evropske unije, da je Slovenija v nacional- ni red nepravilno in nepopolno prenesla Prvo in Tretjo Direktivo o neživljenjskem zavarovanju in s tem kršila evropsko zakonodajo. 5.2. Kršitev 56. člena PDEU in 63. člena PDEU Evropska komisija je vložila tožbo tudi zaradi kršitve 56. in 63. člena PDEU. Očitek Sloveniji se je nanašal na določbo 9. točke 62. f člena ZZVZZ, v katerem je določeno, da mora zavarovalnica s sedežem v drugi državi, ki želi opravljati zavarovalne posle v Sloveniji, imenovati pooblaščenca za vročanje odločb mini- stra, pristojnega za zdravje, kar pomeni omejevanje svobode opravljanja storitev in s tem kršitev 56. člena PDEU. Naslednja kršitev, očitana Sloveniji, pa se je do- tikala 63. člena PDEU in omejevanja prostega pretoka kapitala, ker nacionalna zakonodaja določa, da mora zavarovalnica polovico svojega dobička nameniti za izvajanje dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Sodišče je ob obravnavi tožbe v tem delu ugotovilo, da Komisija ni navedla nobe- nega elementa oz. ni utemeljila povezave med kršitvami obravnavanih direktiv in členi PDEU torej, da je do kršitev PDEU prišlo zaradi nepravilnega in nepopolne- ga prenosa direktiv o neživljenjskem zavarovanju. V posledici je sodišče tožbo v tem delu zavrglo kot nedopustno. 6. PRAVNE POSLEDICE OBSODBE 6.1. Neizvršitev sodbe Sodišča Sodišče EU je ugotovilo kršitev obveznosti Slovenije, ki izhajajo iz prava Evropske unije, kar v posledici pomeni, da je Slovenija zavezana sprejeti potrebne ukre- pe za spoštovanje sodbe. To je dolžna storiti nemudoma oz. v roku, ki ga dolo- či Komisija. V primeru Slovenije Komisija roka ni določila. Slovenija se je v od- govoru na tožbo zavezala, da bo v okviru celovite prenove zakonodaje skladno s časovnico priprave in sprejema ZZVZZ odpravila vse očitane kršitve in s tem 467 Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev Praksa - zakonodaja / practice - legislation omogočila uresničitev načela prostega pretoka in konkurenčnosti. V primeru, da Komisija ugotovi, da država članica ni sprejela teh ukrepov, ji mora dati možnost za predložitev stališča in lahko nato ponovno vloži tožbo pred Sodiščem. Novost po Lizbonski pogodbi je, da v primeru že ugotovljene kršitve, Komisiji ni treba več izdati obrazloženega mnenja in gre za združitev ugotovitvenega in dajatvenega postopka. Pri tem pa določi višino pavšalnega zneska in/ali primerne denarne kazni glede na okoliščine zadeve. Če Sodišče ugotovi, da je zatrjevanje Komisije pravilno, potem državi članici naloži plačilo povprečnine ali denarne kazni, pod- laga za to je 260. člen PDEU. Pri tem je Sodišče omejeno z višino kazni, ki jo je predlagala Komisija, obveznost plačila pa učinkuje od dneva, ki ga sodišče določi v svoji sodbi. Kazen je lahko določena kot pavšalni znesek, to je kazen za kršitev od sodbe na ugotovitev kršitve prava EU do nove sodbe, ali kot dnevna kazen, in sicer za vsak dan zamude izvršitve sodbe. Pri določitvi višine denarne kazni pa Evropska komisija upošteva trajanje kršitve, ali je država članica že začela posto- pek za spoštovanje sodne odločbe, težo prekrška, sposobnost države za plačilo kazni in pa vzgojni učinek kazni. 6.2. Izračun denarnih sankcij Evropska komisija je v letu 200612 sprejela Sporočilo o izvajanju 228. člena Pogodbe o evropski skupnosti (PES), to je sedanjega 260. člena PDEU. Pri predlogu kazni Komisija upošteva resnost in trajanje kršitve načela zakonitosti in pravne varnosti v Skupnosti, vzgojno funkcijo kazni, sposobnost države za plači- lo kazni ter odziv države kršiteljice v smeri spoštovanja sodne odločbe. Komisija bo ob ponovni tožbi predlagala denarno kazen za vsak dan zamude po izrečeni sodbi o ugotovitvi neizpolnitve obveznosti ter plačilo pavšalnega zneska zaradi nadaljevanja kršitve med prvo sodbo o neizpolnitvi obveznosti in sodbo, izrečeno v skladu z 260. členom PDEU. Evropska komisija je določila enotno pavšalno osnovo v višini 600 EUR na dan. Ta osnova se nato pomnoži s količniki, pri čemer se upošteva teža kršitve in nje- no trajanje. Najnižja vrednost koeficienta zaradi teže kršitve je ena, najvišja dvaj- set. Kot trajanje kršitve se upošteva čas od prve sodbe Sodišča do trenutka, ko Komisija predloži zadevo Sodišču. Tako se osnovni znesek pomnoži z množiteljem 12 SEC (2005) 1658, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ. Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev 468 Praksa - zakonodaja / practice - legislation od ena do tri in se izračuna po 0,10 na mesec od dneva, ko je bila izrečena prva sodba. Pri izračunu kazni upošteva tudi plačilno sposobnost države kršiteljice, za Slovenijo je določen faktor 1,01. V Sporočilu je navedena tudi metodologija za izračun pavšalnega zneska in iz- račun dnevnega zneska, pomnoženega s številom dni trajanja kršitve, podobno kot pri izračunu denarne kazni. Za Slovenijo je določen najnižji pavšalni znesek 505.000 EUR. Pavšalna osnova za pavšalni znesek je določena v višini 200 EUR na dan, torej eno tretjino enotne osnove za denarno kazen. Komisija je ta izračun obrazložila s tem, da je dnevni znesek denarne kazni višji od pavšalnega zneska, saj je ravnanje kršiteljice bolj kaznivo, če kljub dvema zaporednima sodbama so- dišča ne preneha s kršitvijo. Glede na opisan postopek in relativno kratek čas od razglasitve sodbe Sodišča še ni jasno, če, kdaj in kakšna denarna kazen in kakšna denarna sankcija bo do- letela Slovenijo. Čas teče. 7. SKLEP Usoda dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja je negotova, finančno stanje ZZZS resno, čeprav bi ob pravočasnem ukrepanju zagotovo lažje prebrodili sedanjo krizo. Sedaj pa je, ne glede na sistemske spremembe zakonodaje, potrebno sprejeti še varčevalne ukrepe oz. rebalans proračuna, ki se bodo zagotovo dota- knili tudi zdravstvenega zavarovanja. Kakšni bodo ob pisanju prispevka še ni bilo odločeno, nakazujejo pa se v smeri, da bo šlo za prenos bremen iz obveznega na prostovoljno zdravstveno zavarovanje. Reforma, ki jo je nakazal aktualni minister za zdravje, naj bi korenito posegla v dopolnilno zavarovanje, to zavarovanje naj bi ukinili, nadomestili pa bi ga z novo dajatvijo, ki bi bila odvisna od prihodkov posameznika. Ob tem se zastavlja vpra- šanje, ali ne gre za delitev zdravstvenega zavarovanja na dva enaka dela, saj se obvezno zdravstveno zavarovanje financira na podlagi prispevne stopnje od do- hodka posameznika, kar pomeni, da je prispevek za zdravstvo posameznika že odvisen od njegovega dohodka. Reformo pa mora Slovenija sprejeti tudi zaradi sprejete sodbe Sodišča. Gotovo obstaja še kakšna pot, kot npr. povrnitev participacije, torej neposrednega doplačila, dodatna davčna obremenitev, zasebno zavarovanje, črtanje določenih 469 Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev Praksa - zakonodaja / practice - legislation pravic iz t.i. košarice pravic oz. da bi se zmanjšal delež, ki ga zagotavlja obvezno zdravstveno zavarovanje, kar bi narekovalo dvig premij ali pa dopustiti možnost ureditve, pri kateri se zavarovalnice same pogajajo z izvajalci storitev in dobavitelji za cene, država pa določi obveznost sklenitve zavarovanja. Na prvi pogled se zdi zadnja rešitev ob zavedanju, da je potrebno nekaj storiti, da sedanji sistem ne bo zdržal, še najbližja. Strinjati se je mogoče s številnimi poznavalci zdravstvenega zavarovanja in ekonomisti, ki proučujejo to področje, da se reforme dotikajo le zavarovancev vedno v smeri krčenja oz. zmanjševanja pravic, kot npr. doplačila oz. plačila receptov, zniževanje denarnih nadomestil, črtanja dneva v primeru dajanja krvi, itd., da pa se organizacije zdravstva ti ukrepi (še) niso dotaknili. LITERATURA: BUBNOV ŠKOBERNE, Anjuta, STRBAN, Grega, Pravo socialne varnosti, GV Založba, Ljubljana, 2010. STRBAN, Grega, Temelji obveznega zdravstvenega zavarovanja, Cankarjeva založba, d.o.o., Ljubljana, 2005. OSENAR, Matej, Opomini evropske komisije v zvezi z dopolnilnim zavarovanjem, Slovensko zava- rovalno združenje, g.i.z.. ČESEN, Marjan, Management javne zdravstvene službe, Center za tehnološko usposabljanje, Ljubljana, 2003. SLOKAN, Jaka, Evropska komisija zahteva spremembe v zdravstvenem zavarovanju, Pravna praksa, Ljubljana, 2010. TOTH, Martin, Zdravje, zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, Zavod za zdravstveno zava- rovanje Slovenije, Ljubljana, 2003. VIRI: Direktiva Sveta 73/239/EGS z dne 24. junija 1973 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti neposrednega zavarovanja, razen življenjskega zava- rovanja, s spremembami. Direktiva Sveta 92/49/EGS z dne 18. junija 1992 o spremembi Direktiv 73/239/EGS in 88/357/ EGS in o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o neposrednem zavarovanju, razen življenjskega, s spremembami. Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, Ur. list RS, št. 9/92, 13/93, 9/96, 29/98, 6/99, 99/01, 60/02, 126/03, 20/04-UPB-1, 76/05, 100/05-UPB-2, 38/06, 72/06- UPB-3, 91/07, 76/08. Sodba C-185/11 Evropska komisija proti Republiki Sloveniji. Sodba T-289/03 Bupa proti Evropski komisiji. Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev 470 Praksa - zakonodaja / practice - legislation Odločba Ustavnega sodišča RS - U-I-154/92. Odločba Ustavnega sodišča RS - U-I-277/05. Sklep G 8/2009. Sklep IV Cpg 34/2010. Sodba G 8/2007. Sklep o določitvi odstotkov vrednost zdravstvenih storitev, ki se zagotavljajo v obveznem zdravstvenem zavarovanju, Ur. list RS, št. 73/95, 51/09, 102/09, 20/10, 101/10, 98/11. Zakon o zavarovalništvu, Ur. list RS, št. 13/00, 12/01, 21/02, 52/02, 91/02, 29/03, 50/04, 65/04, 102/04 - UPB-1, 79/06, 109/06 - UBP-2, 9/07, 102/07, 69/08, 19/09, 49/09, 83/09, 79/09, 99/10. Pogodba o delovanju Evropske unije, UL C 115. http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Ju2_7024 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ www.vlada.si 471 Irena Žagar: Pravne posledice obsodbe Slovenije zaradi ureditve doplačil zdravstvenih storitev Praksa - zakonodaja / practice - legislation LEGAL CONSEQUENCES OF THE CONVICTION OF SLOVENIA DUE TO THE REGULATIONS REGARDING SUPPLEMENT PAYMENTS OF HEALTH SERVICES Irena Žagar* SUMMARY Supplementary health insurance is defined as public interest of the Republic of Slovenia which together with the compulsory health insurance constitutes a part of social security, carried out according to the intergenerational and gender reci- procity. In 2006, the European Commission initiated infringement procedure in which Slovenia was alleged to have adopted regulations contrary to the current EU legislation. Slovenia argued that in this case an exception pursuant to the Directive should be applied, and committed itself to eliminate these deficiencies within a thorough reform of the health legislation. Since Slovenia has failed to fulfil this condition the European Commission filed a lawsuit against it. In its judgement C-185/11 it noted that Slovenia incorrectly and incompletely transposed into na- tional law Directives 1 and 3 on insurance other than life assurance. Should the judgement be implemented, Slovenia will be bound to pay a standard amount and / or a fine. Changes in legislation are possible in several directions but it is not yet known for which we will decide. * Irena Žagar, LL.M., Higher Court Judge, Labour and Social Court of Ljubljana, Slovenia irena.zagar@sodisce.si 472 473 Praksa - zakonodaja / practice - legislation DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII PRAVNI VIDIKI MOŽNIH SPREMEMB POKOJNINSKEGA ZAVAROVANJA Marijan Papež*, Jožef Janez Kuhelj** UDK: 364.35:34 Povzetek: V kratki zgodovini svojega obstoja se je Slovenija že trikrat lo- tila reforme sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja, dvakrat uspešno, tretjič neuspešno. Pokojninsko in invalidsko zavarovanje je tudi po zadnji reformi še vedno obvezno za vse, ki z delom ustvarjajo dohodek in svojo materialno eksistenco in temelji na vzajemnosti in solidarnosti ter medgeneracijskem sporazumu. Pravočasno prilagajanje obstoječega sistema je pomembno za zagotavljanje dolgoročne stabilnosti sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Ključne besede: obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, reforma sistema, finančna vzdržnost, medgeneracijska solidarnost, valorizacija po- kojnin, pravica do starostne pokojnine, načelo varstva pridobljenih pravic, načelo varstva pričakovanih pravic, enakost med prejemniki pokojnin LEGAL ASPECTS OF THE POSSIBLE CHANGES TO THE PENSION INSURANCE SCHEME Abstract: In the short period of its existence, Slovenia has already under- taken three reforms of its pension and invalidity insurance scheme, twice successfully and the third time unsuccessfully. After the current reform * Marijan Papež, univ. dipl. prav., generalni direktor Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. generalni.direktor@zpiz.si Marijan Papež, LL.B., Director General of the Pension and Invalidity Insurance Institute of Slovenia. ** Jožef Janez Kuhelj, univ. dipl. prav., namestnik generalnega direktorja Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. jkvod@zpiz.si Jožef Janez Kuhelj, LL.B., Deputy Director General of the Pension and Invalidity Insurance Institute of Slovenia Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja 474 Praksa - zakonodaja / practice - legislation the pension and invalidity insurance scheme has still remained compul- sory for all persons who make their income and consequently material existence through work; it is based on mutuality, solidarity and intergen- erational agreement. Necessary adaptations of the current scheme car- ried out in time are crucial for securing long-term stability of compulsory pension and invalidity insurance scheme. Key words: compulsory pension and invalidity insurance, system reform, financial sustainability, intergenerational agreement, pension indexation, old-age pension entitlement, principle of the protection of acquired rights, principle of the protection of prospective entitlements, equality between pension beneficiaries 1. UVOD V Ustavi Republike Slovenije je v 50. členu opredeljena pravica do socialne var- nosti, vključeno s pravico do pokojnine. Državljani imajo pod pogoji, določenimi z zakonom pravico do socialne varnosti. Država ureja obvezno zdravstveno, pokoj- ninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje. Obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje je urejeno v Zakonu o pokojnin- skem in invalidskem zavarovanju ZPIZ-1.1 S tem zakonom se ureja sistem obve- znega pokojninskega in invalidskega zavarovanja na podlagi medgeneracijske solidarnosti.2 Z obveznim zavarovanjem se zavarovancem na podlagi dela, pri- spevkov, ter po načelih vzajemnosti in solidarnosti, zagotavljajo pravice za pri- mer starosti, invalidnosti, smrti, telesne okvare ter potrebe po stalni pomoči in postrežbi. Obvezno zavarovanje temelji na odgovornosti države in delodajalcev za njegovo delovanje in na osebni odgovornosti zavarovancev.3 Z obveznim zavarovanjem se zagotavljajo naslednje pravice: pravica do pokoj- nine: starostna, invalidska, vdovska, družinska, delna; pravice iz invalidskega zavarovanja: poklicna rehabilitacija, nadomestilo za invalidnost, premestitev in delo s skrajšanim delovnim časom od polnega, druga nadomestila iz invalidske- 1 Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju – ZPIZ-1, Ur. l. RS, št. 109/06 - uradno pre- čiščeno besedilo. 2 Glej 1. člen ZPIZ-1. 3 Glej 3. člen ZPIZ-1. 475 Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja Praksa - zakonodaja / practice - legislation ga zavarovanja, povrnitev potnih stroškov; dodatne pravice: dodatek za pomoč in postrežbo, invalidnina; druge pravice: odpravnina, oskrbnina, letni dodatek.4 Za pravice iz obveznega zavarovanja je značilno, da so neodtuljive osebne pravice, ki jih ni mogoče prenesti na drugega in ne podedovati in ne zastarajo.5 Za zagotavljanje delovanja in razvoja obveznega zavarovanja je pomembna na- loga države z: določitvijo stopnje prispevkov, določitvijo obveznosti plačevanja prispevkov delodajalcev in zavarovancev, pravili, ki urejajo obveznost prijave v zavarovanje, način odmere, plačila in izterjave prispevkov ter pogoje za priznanje, odmero in uživanje pravic, urejanjem sistema matične evidence ter nadzora nad zagotavljanjem individualnih pravic. Država zagotavlja upravičencem tudi izplače- vanje pokojninskih prejemkov iz obveznega zavarovanja v skladu z zakonom tudi v primeru, ko izdatki Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, ki je nosilec in izvajalec obveznega zavarovanja, presegajo prihodke iz prispevkov za obvezno zavarovanje. V tem primeru se razlika pokrije iz državnega proračuna oziroma iz drugih virov.6 Obvezno zavarovanje financirajo zavarovanci, delodajalci in Republika Slovenija. Financira pa se tudi iz kapitalske družbe in drugih virov v skladu z zakonom.7 2. REFORME SISTEMA OBVEZNEGA POKOJNINSKEGA IN INVALIDSKEGA ZAVAROVANJA V SAMOSTOJNI SLOVENIJI V kratki zgodovini svojega obstoja se je Slovenija že trikrat lotila reforme sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja, dvakrat uspešno, tretjič neuspešno. Z zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ZPIZ-92,8 ki je začel ve- ljati 1. aprila 1992, se je začela uresničevati prva, po posegih v dotedanji sistem in posledicah zanj razmeroma skromna reforma. Druga, mnogo obsežnejša in učinkovitejša, pa se je začela izvajati na podlagi ZPIZ-1 (sprejetega v decem- bru 1999) od 1. januarja 2000 dalje in še vedno ni zaključena. Lani decembra je sicer državni zbor sprejel Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju - ZPIZ-2, s katerim naj bi se od 1. januarja 2011 začela uresničevati še tretja 4 Glej 4. člen ZPIZ-1. 5 Glej 5. člen ZPIZ-1. 6 Glej 6. člen ZPIZ-1. 7 Glej 9. člen ZPIZ-1. 8 Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Ur. l. RS, št. 12/92 in nasl. Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja 476 Praksa - zakonodaja / practice - legislation prenova tega sistema. Do uveljavitve tega zakona in začetka izvajanja nove re- forme pa zaradi referendumske odločitve,9 s katero je bila njegova uveljavitev zavrnjena, ni prišlo. Prevladujoč namen reform tega področja je bil in še vedno je izrazito ekonom- ske narave, utemeljen predvsem s finančno zdržnostjo sistema v spremenjenih ekonomskih in demografskih razmerah. Pravne posledice novih ureditev se na splošno gledano kažejo zlasti v spremenjenih, strožjih pogojih za pridobitev pra- vic pa tudi drugačnem, manj ugodnem načinu določanja višine prejemkov, ki iz njih izvirajo za nove upravičence. Za vse upravičence pa tudi v načinih ohranjanja vrednosti teh prejemkov skozi obdobje njihovega uživanja. Pravne posledice do sedaj izvedenih reform so bile v pretežni meri predvidene v naprej z zakonskimi določbami, na podlagi katerih so se in se še uresničujejo. Dejstvo je, da zadnja reforma še ni v celoti izpeljana zaradi bistveno daljših preho- dnih obdobij, v katerih poteka postopen prehod v novo pravno ureditev. Najdaljše prehodno obdobje se nanaša na popolno uveljavitev spremenjenega načina vre- dnotenja zavarovalne dobe, ki se bo izteklo po letu 2024. Morebitna uveljavitev ZPIZ-2 bi imela za posledico prekinitev njenega uresničevanja in začetek uvelja- vljanja z novim zakonom definiranih posledic. Nobena od do sedaj izvedenih reform sistema pokojninskega in invalidskega za- varovanja (vključno z zadnjo neuspešno izvedeno) ni imela za posledico popolne preureditve dotedanjega sistema, temveč le delno, prilagojeno ciljem, ki so bili ob njeni zasnovi zasledovani. Ti so se v pretežni meri nanašali na ekonomske učin- ke, v bistveno manjši pa na odpravo pravnih neskladij in morebitno pravičnejše urejanje razmerij med poglavitnimi akterji tega sistema. Poudariti velja, da je bila podlaga vsem trem reformam predhodna zakonska ureditev pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja in nabor potrebnih ukrepov, ki naj bi, ob določenih predpostavkah, omogočali doseganje zastavlje- nih ciljev in funkcioniranje tega sistema tudi v prihodnjih obdobjih. Takšna izhodi- šča so imela za posledico vsakokratno ohranitev dotedanjih temeljnih načel, na katerih je sistem zasnovan. Tako je pokojninsko in invalidsko zavarovanje tudi po zadnji reformi še vedno obvezno za vse, ki z delom ustvarjajo dohodek in svojo materialno eksistenco, in temelji na vzajemnosti in solidarnosti ter medgenera- cijskem sporazumu. 9 Referendum o ZPIZ-2 dne 5.6.2011. 477 Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja Praksa - zakonodaja / practice - legislation Pravočasno prilagajanje obstoječega sistema je pomembno za zagotavljanje dolgoročne stabilnosti sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zava- rovanja. Ob osnovnem zastavljenem cilju dolgoročne vzdržnosti sistema, ki je bil vodilo pri vseh dosedanjih reformah, se je pri tretji neuspeli zasledoval tudi po- memben cilj, zagotavljanje dostojnih pokojnin. Razlog temu cilju je v vsakoletnem padanju razmerja med pokojninami in plačami v škodo pokojnin, kar je predvsem posledica ZPIZ-1 in sedaj tudi interventnih zakonov,10 ki omejujejo usklajevanje pokojnin, v letu 2010 le polovično, v 2011 le četrtinsko in v prvi polovici 2012 brez uskladitve. Kakšna naj bi bila višina dostojne pokojnine ni bilo opredeljeno, a v prvi fazi je pomembno, da se zagotovi ustavitev padanja razmerja med pokoj- ninami in plačami. Ob vseh reformah, ki sicer sledijo pravnim in predvsem ekonomskim vidikom, pa je ob uveljavitvi strožjih pogojev upokojevanja, manj ugodnih odmerah, krčenju nekaterih pravic, vedno prihajalo, predvsem zaradi političnih kompromisov, da je sploh prišlo do sprejetja potrebnih reform, do nesistemskih sprememb oziroma sprememb z negativnim finančnim učinkom. Posledica teh sprememb pa je bila v nasprotju z osnovnim ciljem reform, da se zagotovi dolgoročna stabilnost po- kojninske blagajne, kar pomeni vzdržnost sistema. Uvedena je bila odmera na- domestil iz invalidskega zavarovanja od pokojninske osnove,11 brez upoštevanja pokojninske dobe, možnost dokupa študija po »ugodni« ceni,12 uvedena je bila pravica do državne pokojnine,13 del vdovske pokojnine z višjim limitom,14 prizna- nje pokojninske dobe brez plačila prispevkov15 (predvsem za prvo leto otrokove starosti), upoštevanje dodane dobe za izpolnitev pogojev do starostne pokojnine16 in znižanje starostne meje zaradi otrok.17 V neuspeli reformi pa je bilo predvideno znižanje starostne meje zaradi služenja vojaškega roka. Vse te kompromisne re- šitve, ki so večkrat vključene v zadnjih fazah sprejemanja zakona in zato premalo dodelane, nesistemske in brez opredeljenih finančnih učinkov, se kasneje izkažejo za sporne in se jih skuša spremeniti, odpraviti. Na žalost pa negativne finančne 10 Zakon o interventnih ukrepih zaradi gospodarske krize (ZIUZGK) - Ur. l. RS, št. 98/09, Zakon o interventnih ukrepih (ZIU )- Ur. l. RS, št. 94/10 in Zakon o dodatnih interventnih ukrepih za leto 2012 - Ur. l. RS, št. 110/11. 11 Glej 109., 125., 132. in 134. člen ZPIZ-92. 12 Glej 216. in 239. člen ZPIZ-92. 13 Glej 59. člen ZPIZ-1. 14 Glej 123. člen ZPIZ-1. 15 Glej 189. člen ZPIZ-1. 16 Glej 193. člen ZPIZ-1. 17 Glej 37. člen ZPIZ-1. Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja 478 Praksa - zakonodaja / practice - legislation posledice za nekatere neustrezne rešitve ostajajo in bremenijo pokojninsko bla- gajno in posledično proračun sedaj in tudi v prihodnosti. 2.1. Prva reforma sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja Prva reforma sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja se je začela uresničevati z ZPIZ-92, ki je začel veljati 1. aprila 1992. ZPIZ-92 je pomenil prvo samostojno pravno urejanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja v celoti za razliko od prejšnjih ureditev. Navedeni zakon je ohranil vse dotedanje pravice. Pogoji za njihovo pridobitev pa so bili pri nekaterih pravic spremenjeni. Med njimi je potrebno izpostaviti spremenjene pogoje za pridobitev pravice do starostne in predčasne pokojnine, ki sta bili »osnovni pravici«, saj je eno od teh dveh pravic uveljavilo največ oziroma večina zavarovancev iz obveznega pokoj- ninskega in invalidskega zavarovanja. Pomembna novost reforme je bila, da je za pridobitev pravice do starostne pokojnine postala starost v vseh primerih obvezen dodaten pogoj. Pred tem je bilo mogoče pridobiti starostno pokojnino ob izpol- nitvi polne pokojninske dobe (40 let moški oziroma 35 let ženska) ne glede na dopolnjeno starost. Z reformo pa je bil tudi v tem primeru, za izpolnitev pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, uveden starostni pogoj in sicer 58 let moški in 53 let ženska. Medtem ko se dolžina obdobja, prebitega v zavarovanju za pridobitev teh dveh pravic v primerjavi s prejšnjo ureditvijo ni spremenila, pa to ne velja za potrebno starost. Starost za pridobitev pravice do starostne pokojnine se je v primerih, ko je bila že po prejšnji ureditvi določena kot pogoj za pridobitev te pravice postopno zvišala tako pri moških (od 60 na 63 let) kot pri ženskah (od 55 na 58 let) za tri leta.18 Tudi za pridobitev pravice do predčasne pokojnine se je zahtevana starost postopno zvišala za tri leta (od 55 na 58 za moške in od 50 na 53 let za ženske),19 bistveno pa je bil omejen tudi krog možnih upravičencev do te pokojnine. Prehodna obdobja, v katerih se je postopno prešlo na novo za- konsko ureditev, so bila relativno kratka, najdaljše je trajalo sedem let. ZPIZ-92 je na novo uredil tudi valorizacijo pokojnin in drugih prejemkov, ki je bila glede na materialne učinke manj ugodna od pred tem veljavne. Sprememba je bila logična posledica dejstva, da je prav ta institut ključni mehanizem reguliranja pretoka potrebnih finančnih sredstev za kritje pravic iz pokojninskega in invalid- 18 Glej 39. člen ZPIZ-92. 19 Glej 40. člen ZPIZ-92. 479 Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja Praksa - zakonodaja / practice - legislation skega zavarovanja, ker neposredno vpliva na vse prejemnike pokojnin in drugih prejemkov znotraj tega sistema. Zato je bila nova ureditev tudi uveljavljena s ta- kojšnjim učinkom.20 2.2. Druga reforma sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja Druga, mnogo obsežnejša in učinkovitejša, pa se je začela izvajati na podlagi ZPIZ-1 (sprejetega v decembru 1999) od 1. januarja 2000 dalje in še vedno ni zaključena. Pravnih posledic reforme, uveljavljene z ZPIZ-1, je bistveno več in tudi bolj občutne so. Čeprav so jih kritiki ocenjevali le kot kozmetične popravke prejšnjega sistema, pa temu ni tako, kar ne nazadnje potrjujejo tudi statistični podatki o gibanjih števila prejemnikov in ravni pokojnin ter drugih prejemkov iz tega naslova. Kot ključne posledice te reforme velja izpostaviti razširitev kroga možnih zavaro- vancev, s čimer naj bi se povečali prihodki od prispevkov. S tem zakonom so bili spremenjeni pogoji za pridobitev vseh vrst pokojnin. Za pridobitev pravice do sta- rostne pokojnine so se za ženske postopno zviševale oziroma se še zvišuje vse do veljavne starosti za tri leta in sicer na 58, 61 in 63 let. Minimalna starost, pri kateri je mogoče pridobiti to pravico (58 let) se bo izenačila za oba spola, medtem ko razlika glede zahtevane pokojninske dobe v tem primeru še ostaja (za ženske 38 let, kar je tri leta več kot do tedaj, za moške pa 40 let).21 Z ZPIZ-1 je bil na novo uveljavljen institut polne starosti,22 ki je v funkciji destimuli- ranja uveljavljanja starostne pokojnine pri minimalni starosti. Uveljavitev pokojnine pred to starostjo (za moške 63 let, za ženske 61 let) ima namreč za posledico pra- viloma trajno znižanje pokojnine, ki lahko znaša največ 18% za moške, za ženske pa 10,8%.23 Navedeni institut za sedaj v celoti deluje le pri moških, pri ženskah pa še ne. Zanje še vedno velja prehodno obdobje, v katerem se bo minimalna starost za pridobitev pravice do te pokojnine postopno izenačila za oba spola. Ker so bile istočasno z zaostritvijo pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, uveljavljene tudi možnosti za njeno pridobitev pri nižji starosti (zaradi 20 Glej 159. do 162. člen ZPIZ-92. 21 Glej 36. člen ZPIZ-1. 22 Glej 52. člen ZPIZ-1. 23 Glej 53. člen ZPIZ-1. Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja 480 Praksa - zakonodaja / practice - legislation vzgoje in skrbi za otroke za oba spola, za ženske pa še zaradi vstopa v zavarova- nje pred dopolnjenim 18. letom starosti),24 so predvideni učinki strožjih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine manjši kot bi lahko sicer bili, če ta- kih možnosti ne bi bilo. Pravica do predčasne pokojnine je bila opuščena. V prehodnem obdobju je ta pra- vica zagotovljena le še nekaterim posebej varovanim kategorijam zavarovancev. Z ZPIZ-1 je bila spremenjena dotedanja definicija invalidnosti,25 ki vpliva na pri- dobitev pravic iz tega naslova, pa tudi nabor pravic, ki pripadajo upravičencem, pri katerih je podana preostala delovna zmožnost. Uvedena je bila pravica do vdovske pokojnine, ki je nadomestila dotedanjo pra- vico do družinske pokojnine. Do te pravice so sedaj upravičeni drugi družinski člani. Starost, pri kateri je mogoče pridobiti pravico so vdovske pokojnine,26 je za ženske višja, za moške pa nižja kot v prejšnji ureditvi. Z ZPIZ-1 se je spremenil dotedanji način izračunavanja pokojninske osnove, od katere se odmeri pokojnino. Obdobje, iz katerega se upoštevajo plače oziroma zavarovalne osnove za njen izračun, se je postopno podaljšalo od prejšnjih 10 na 18 najugodnejših zaporednih let zavarovanja.27 Posledice te spremembe se odražajo v višini pokojninskih osnov na novo upokojenih ter od njih odmerjenih pokojnin. Spremenjeno je bilo tudi vrednotenje obdobij, prebitih v obveznem zavarovanju, ki vpliva na določitev višine odstotka za odmero pokojnine. Vrednost posameznega leta je poslej enotna, znaša 1,5%. V prejšnji ureditvi je zanašala 2%, za ženske do dopolnjenih 20 let pokojninske dobe pa celo 3%. Minimalen odstotek za od- mero starostne pokojnine zanaša 35% od pokojninske osnove za moške in 38% za ženske (prej 35 oziroma 40%).28 Zaradi tega se višina starostne pokojnine za 40 let pokojninske dobe za moške postopno niža od prejšnjih 85% pokojninske osnove na 72,5%, za ženske pa od 85% pokojninske osnove za 35 let pokojnin- ske dobe na 72,5% za 38 let pokojninske dobe. ZPIZ-1 je znova posegel v dotedanji način valorizacije pokojnin, ki pa je bil do zdaj še trikrat spremenjen in dopolnjen. Zadnja tri leta pa ta poteka tudi po posebnih 24 Glej 38. člen ZPIZ-1. 25 Glej 60. člen ZPIZ-1. 26 Glej 110. člen ZPIZ-1. 27 Glej 39. člen ZPIZ-1. 28 Glej 50. člen ZPIZ-1. 481 Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja Praksa - zakonodaja / practice - legislation interventnih zakonih, ki omejujejo višino možnih povečanj, določenih s sistemskim zakonom. To dejstvo samo potrjuje že izrečeno trditev o ključnem pomenu tega instituta v sistemu pokojninskega in invalidskega zavarovanja. 3. PRAVNE POSLEDICE REFORM Kot je že bilo rečeno, so pravne posledice reform vsebinsko razvidne predvsem iz na novo oblikovanih zakonskih določb, spremembah in dopolnitvah do tedaj veljavnih določb, ki zadevajo znane, pa tudi popolnoma nove institute, s katerimi naj bi se udejanjili predvideni učinki. Slednji so bili, vsaj v slovenskem primeru, uporabljeni v relativno omejenem obsegu. Pri načrtovanju posledic reforme se zakonodajalec sooča s številnimi vsebinskimi in sistemskimi vprašanji, manj pa z izvedbenimi, ki pa zaradi premalo domišljenih ali pa na hitro sprejetih odločitev lahko v praksi izvajalcu povzročajo številne težave. Če se upošteva njune prav- ne in materialne posledice, sodita med najpomembnejša odgovora, na vprašanji »Kako naj reforma vpliva na upravičence, ki so že pridobili pravice?« in »Kako na tiste, ki jih bodo uveljavili v prihodnje?«, ki morata biti znana že na začetku dolo- čanja pravnih posledic reforme. 3.1. Upoštevanje splošnih pravnih načel Obe do sedaj izpeljani reformi sta izhajali iz splošnih pravnih načel, z ustavo za- jamčenih pravic in svoboščin ter narave pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, posebej še pravice do pokojnine, ki uživa tudi poseb- no ustavno varstvo. Večina teh pravic namreč sodi med tako imenovane dolgo- ročne, neodtujljive osebne pravice, ki jih ni mogoče prenesti na drugega niti ne podedovati. Njihovo dolgoročnost utemeljuje dolžina časa, ki mora preteči, da jih je mogoče pridobiti, na daljši rok pa je vezano tudi uživanje tako pridobljenih pravic. Iz naštetih dejstev izhaja zahteva za njihovo posebno varstvo. To obsega ne le že pridobljene, temveč v določeni meri tudi pričakovane pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki jih sistem zagotavlja. Tako varstvo je zakonodajalec zagotovil v obeh do sedaj sprejetih reformah, pa tudi v tretjem poizkusu, ki pa, kot že rečeno, ni bil uspešen. Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja 482 Praksa - zakonodaja / practice - legislation 3.1.1. Načelo varstva pridobljenih pravic Načelo varstva že pridobljenih pravic je bilo realizirano z zakonskimi določbami, ki zagotavljajo upravičencem ohranitev vseh pravic, pridobljenih do uveljavitve re- formirane zakonodaje v dotedanjem obsegu, brez njihove prevedbe, ki bi lahko pomenila spremembo pravic, priznanih s pravnomočnimi odločbami. Za na njihovi podlagi priznane pokojnine in druge prejemke pa je bil nato uveljavljen enak način ohranjanja vrednosti, kakršen velja tudi za na novo priznane pravice. Na ta način se med dotedanjimi in novimi upravičenci vzpostavlja relativno ena- kopraven položaj. Pri uresničevanju tega načela ob zadnji reformi, ki ni zaživela, pa je bil zakonodajalec manj dosleden, saj ni predvidel poznejše dosledno enake obravnave vseh prejemnikov. 3.1.2. Načelo varstva pričakovanih pravic Načela varstva pričakovanih pravic ni mogoče razumeti v absolutnem, temveč le v relativnem smislu, sicer bi bilo reformo bistveno težje izpeljati. V obeh doslej sprejetih zakonih je bilo realizirano z zagotovitvijo možnosti naknadnega uvelja- vljanja pravic po pogojih (in na način), veljaven do uveljavitve reformirane ureditve, če so bili na strani upravičenca do tedaj tudi izpolnjeni pogoji za njihovo uveljavi- tev. Poleg tega pa tudi z zagotavljanjem take pravice omejenemu krogu bodočih upravičencev, ki ob uveljavitvi zakona sicer pogojev za pridobitev pravic še niso izpolnjevali, bi jih pa v določenem krajšem roku, če so njihov status in starost ob uveljavitvi reforme ter novi pogoji za pridobitev pravic, znatno poslabševali njihov položaj v novi ureditvi (npr. invalidi, brezposelni). Za druge zavarovance pa se uresničevanje tega načela kaže v postopnosti uveljavljanja spremenjenih pogojev, ki izhajajo iz reformirane zakonske uredi- tve. Prehodna obdobja, v katerih so v posameznem letu veljali različni pogoji za pridobitev in odmero pravic, so bila različno dolga. Dolžina prehodnega ob- dobja, potrebnega za popoln prehod v spremenjeno ureditev, kaže na odnos zakonodajalca do spoštovanja načela varstva pridobljenih pravic. Postopnost se je izkazala za smiselno tako v urejanju pogojev za pridobitev pravic, kakor tudi pri urejanju načina izračuna in odmere prejemkov, ki iz njih izvirajo, pa tudi pri normativni izpeljavi institutov, ki vplivajo na vse ali večino pravic (npr. načina valorizacije). 483 Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja Praksa - zakonodaja / practice - legislation 3.2. Enakost med prejemniki pokojnin Med osrednja vprašanja pri določanju zakonitih posledic reforme sistema pokoj- ninskega in invalidskega zavarovanja, ki se odražajo v normativni ureditvi, sodi tudi vzpostavljanje enakosti v višini prejemkov med upravičenci, ki so že uveljavili pravice in tistimi, ki jih bodo potem, ko bo reformirana ureditev začela veljati. To je še posebej aktualno za prejemnike pokojnin, ki niso določene v enotnih zneskih. Če so, večjih težav pri zagotavljanju enakosti ni. Če pa je njihova višina pogojena s sicer enakimi elementi (npr. plačo oziroma zavarovalno osnovo in dolžino ob- dobja, prebitega v zavarovanju), z novo ureditvijo pa se spreminja dotedanji na- čin njihovega upoštevanja in vrednotenja, pa vzpostavitev enakosti ni tako lahko izvedljiva. V takem primeru je ob upoštevanju načela varstva pridobljenih pravic dejansko možno zagotavljati le relativno enakost. Temu vprašanju se v praksi posveča manjša pozornost, čeprav je ustrezen odgo- vor nanj še toliko bolj pomemben, če gre za reforme, ki ne spreminjajo temeljev dotedanjega sistema. O relativni enakosti med prejemniki pokojnin je govor, če v višini pokojnin, uveljavljenih v različnih obdobjih, ob izpolnjevanju enakih pogo- jev, relevantnih za njihovo priznanje in odmero, na strani njihovih upravičencev, ni večjih razlik. Če te so podane, se nujno soočimo z vprašanjem pravičnosti in sprejemljivosti takšne zakonske ureditve. Sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja, veljaven pred uveljavitvijo obeh reform je bil zasnovan tako, da je zavarovancu s plačo, ki jo je zaslužil v času trajanja obveznega zavarovanja, v višini povprečne plače v državi, zagotavljal pri enako dolgi dobi zavarovanja, enak znesek pokojnine, ne glede na datum njene uveljavitve. Navedena zasnova se je spoštovala tudi pri določanju zakonskih po- sledic obeh uspešno uveljavljenih reform. Pri prvi s posebno valorizacijo na novo priznanih in odmerjenih pokojnin. Pri drugi pa preko novega načina izračunavanja pokojninske osnove, od katere se odmeri pokojnino. V obeh primerih je sistem zagotavljal relativno enakost pokojnin, odmerjenih od približno enakih plač oziroma zavarovalnih osnov iz obdobja, upoštevanega za izračun pokojninske osnove ter enako dolgega obdobja trajanja zavarovanja, ki vpliva na višino pokojnine. Za nekatere je taka pravna ureditev smiselna in ute- meljena, za druge pa ne. Slednji izhajajo iz vrednostnih sprememb pri plačah, do katerih pride v času uživanja pokojnine, zaradi katerih bi se pozneje uveljavljene pokojnine morale razlikovati. Zato naj bi tudi pri pokojninah med »starimi« in »no- vimi« upokojenci obstajale razlike. Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja 484 Praksa - zakonodaja / practice - legislation Tako razmišljanje je dobilo svojo potrditev v določanju posledic tretje reforme sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki ni zaživela, saj je sprejeti zakon opustil dosedanji način zagotavljanja horizontalne enakosti med prejemniki pokojnin, uveljavljenih v različnih obdobjih . 4. PRAVNE POSLEDICE REFORM NA DELO ZAVODA Pravne posledice reforme sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja pa se neposredno odražajo tudi pri delu njegovega izvajalca. Po definiciji zakona je to Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (Zavod), ki ni le izva- jalec, temveč tudi nosilec obveznega zavarovanja. Ima status javnega zavoda.29 Skladno z določbami ZPIZ-1 je tudi nosilec informacijske službe za področje pokojninskega in invalidskega zavarovanja in kot tak vključen tudi v informacijski sistem Republike Slovenije. Izvajanje obveznega zavarovanja ima za posledico priznavanje pravic in izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz zakonske ureditve, vo- denje predpisanih postopkov in evidenc ter izplačila vseh prejemkov, ki temeljijo na predhodno priznanih pravicah. Po zakonu o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja je Zavod tudi upravljavec matične evidence, v kateri se vodijo s tem zakonom predpisani podatki o zavarovancih in uživalcih pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja in drugi podatki, potrebni za izvajanje tega zavarovanja. Poleg teh, le na kratko povzetih temeljnih nalog, ima Zavod še številne druge pri- stojnosti, obveznosti in odgovornosti, nanašajoče se na izvajanje in uresničevanje sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Zato je razumljivo in logično, da je bil vključen tako v postopek sprejemanja reforme tega sistema kot tudi v vse poznejše postopke njegovega spreminjanja in dopolnjevanja. To velja tako za redne postopke spreminjanja in dopolnjevanja zakonodaje, s katero se ureja obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, kot tudi za obsežnejše in korenitejše posege v ta sistem. Seznanjenost s sistemom omogoča njegovo nadgradnjo oziroma argumentirano nastopanje proti spremembam, če so te strokovno pogojene. Pri politično motivi- ranih pa takšni argumenti seveda nimajo posebne teže, niti niso zaželeni. Podobno 29 Glej 10. člen ZPIZ-1. 485 Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja Praksa - zakonodaja / practice - legislation pa je tudi z morebitnimi slabostmi sistema. Nekatere so znane še pred njegovo uveljavitvijo (predlagatelj je bil nanje celo opozorjen s strani izvajalca), pa so bile zavestno prezrte. Druge pa se ugotovijo šele po večletnem izvajanju zakona. Sistemi pokojninskega in invalidskega zavarovanja so bili že v preteklosti iz- vedbeno zelo zahtevni. Sedanji pa je v tem pogledu z njimi komaj primerljiv. Zaradi kompromisnih rešitev, ki so bile nujne za njegov sprejem, nekaterih na hitro sprejetih odločitev, številnih izjem, različno dolgih prehodnih obdobij in v tem času nenehno se spreminjajočih pogojev za pridobitev in odmero pravic, je izrazito zapleten in za mnoge (še zlasti za zavarovance in upokojence) tudi nepregleden in s poznejšimi dodatnimi spremembami in dopolnitvami izjemno težko obvladljiv. 5. VLOGA ZAVODA PRI REFORMAH Zavod je v mejah prej nakazanih pristojnosti in obveznosti dokaj aktivno sodeloval tudi pri pripravi večine začetnih strokovnih gradiv za reformo sistema v ta namen formalno določenih in oblikovanih komisijah in skupinah s strani predlagatelja za- kona oziroma pristojnega ministrstva. Navedena gradiva so tvorila ne le vsebinske, marveč tudi podatkovne platforme poznejšemu izvedbenemu delu (izhodišča, bela knjiga itd). Zavod je bil vključen tudi v neposredno normativno urejanja sprejetih predlogov, stališč in rešitev. Vloga Zavoda v postopkih, ki so sledili v zaključni fazi, je bila mnogo manj opa- zna, morda v posameznem od njih celo manj zaželena, kot na samem začetku. V teh postopkih je lahko zastopal le bolj ali manj nevtralno vlogo pojasnjevalca in razlagalca ugotovljenega stanja in posledic predlaganih sprememb ter predvsem razlogov strokovne narave, ni pa nastopal kot njihov predlagatelj, zagovornik, pa tudi ne kot morebiten nasprotnik. Relativno pasivna vloga v poznejših fazah je logična posledica dejstva, da Zavod v parlamentarnih procedurah po poslovniku parlamenta nima aktivnih pristojnosti ter tudi, da je končni rezultat reforme vedno kompromis med podanimi strokovnimi predlogi in ocenami njihove sprejemljivosti za socialne partnerje, politične stranke in širšo javnost, ki vključuje tudi prizadete zavarovance in upokojence. Zavod se je že v postopkih nastajanja zakonodaje soočal s praviloma vedno pre- kratkimi roki, v katerih je bilo potrebno odreagirati na ponujene predloge rešitev. Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja 486 Praksa - zakonodaja / practice - legislation Časa za morebitne preizkuse posameznih rešitev je bilo zelo malo. O nekaterih ključnih predlogih se je bilo potrebno odločati tako rekoč »čez noč!« Podobno pa je tudi s časom, ki bi bil nujno potreben in utemeljen, ko gre za globlje posege v dosedanji sistem in do tedaj ustaljene postopke njegovega izvajanja. Za predhodno pripravo uspešne in učinkovite izvedbe nove ureditve, njeno strokovno osvojitev ter vsebinsko, tehnično in administrativno obvladova- nje bi ta bil vsekakor nujno potreben in zaželen. V dosedanji praksi pa takega časa praktično sploh ni bilo na voljo, kar seveda postavlja izvajalca v izjemno težak položaj. Dejstvo je, da je med datumom objave ZPIZ-1 v Uradnem listu in pričetkom nje- gove veljavnosti minilo le dvajset dni! Podobno pa bi bilo tudi z ZPIZ-2, če bi začel veljati s 1. januarjem 2011. 6. ZAKLJUČEK Področje obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja je izjemnega pomena za večino prebivalstva in zato je odgovornost vsakokratne aktualne po- litike, da s pravočasnimi prilagoditvami obstoječega sistema sledi napovedanim demografskim in drugim spremembam, ki vplivajo na stabilnost tega sistema. Kljub temu, da se večina državljanov zaveda in strinja, da je potrebna ponovna prilagoditev obstoječega sistema in da sta za vse sprejemljiva osnovna cilja, za- gotovitev dolgoročne stabilnosti obveznega zavarovanja in dostojne pokojnine, do tega ni prišlo. Podatki za leto 2011 kažejo, da se stanje vsako leto poslabšuje in ni vzpodbudno. Ob največjem povečanju števila upokojencev od uveljavitve zadnje reforme v letu 2000, se zmanjšuje število zavarovancev in s tem razmerje med upokojenci in zavarovanci. Tudi razmerje med povprečno plačo in pokojni- no se vsako leto poslabšuje v škodo pokojnin, tudi zaradi interventnih zakonov, ki omejujejo usklajevanje pokojnin, kar pa za daljše časovno obdobje ni ustrezna rešitev, posledice na višino pokojnin pa bodo dolgoročne. Že od leta 2008 se v strukturi prihodkov niža delež prihodkov od prispevkov, kar pomeni, da mora država iz proračuna zagotavljati več sredstev. Zato je potrebno čimprej pristopiti k potrebnim sistemskim rešitvam in uveljaviti novo reformo sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja in na ta način zagotoviti dolgoročno stabilnost tega sistema, katerega temelj je medgeneracijska solidarnost in do- stojne pokojnine. Seveda pa uveljavitev reforme sistema brez gospodarske rasti, 487 Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja Praksa - zakonodaja / practice - legislation finančne discipline in rednega plačevanja prispevkov ne bo sama po sebi prinesla tako želenih in potrebnih učinkov. LITERATURA: Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Ur. l. RS, št. 12/92 in nasl. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju – ZPIZ-1, Ur. l. RS, št. 109/06 - uradno preči- ščeno besedilo. Zakon o interventnih ukrepih zaradi gospodarske krize (ZIUZGK) - Ur. l. RS, št. 98/09. Zakon o interventnih ukrepih (ZIU)- Ur. l. RS, št. 94/10. Zakon o dodatnih interventnih ukrepih za leto 2012 - Ur. l. RS, št. 110/11. Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja 488 Praksa - zakonodaja / practice - legislation LEGAL ASPECTS OF THE POSSIBLE CHANGES TO THE PENSION INSURANCE SCHEME Marijan Papež*, Jožef Janez Kuhelj** SUMMARY The compulsory pension and invalidity insurance scheme is statutorily regulated, based on intergenerational solidarity. In the short period of its existence, Slovenia has already undertaken three reforms of its pension and invalidity insurance scheme, twice successfully and the third time unsuccessfully. None of the reforms of the pension and invalidity insurance scheme carried out so far (including the latest unsuccessful attempt) intended to radically change the old system; they only wanted to introduce partial changes to the scheme in order to reach the desired goals. The latter primarily aimed at economic effects and by far less strove towards the abolition of legal discrepan- cies and a more just regulation of the relations between the main participants of the scheme, as the case may be. Both reforms carried out so far were based on the general legal principles, con- stitutionally guaranteed rights and freedoms and the nature of the rights from compulsory pension and invalidity insurance, first of all the pension entitlement, which also enjoys special constitutional protection. The majority of these rights are the so called long-term inalienable personal rights, which can neither be conveyed to other persons nor inherited. Their long-term character is based on the time which has to pass before they can be claimed and the enjoyment of the entitlements thus acquired is also related to a longer period of time. * Marijan Papež, univ. dipl. prav., generalni direktor Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. generalni.direktor@zpiz.si Marijan Papež, LL.B., Director General of the Pension and Invalidity Insurance Institute of Slovenia. ** Jožef Janez Kuhelj, univ. dipl. prav., namestnik generalnega direktorja Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. jkvod@zpiz.si Jožef Janez Kuhelj, LL.B., Deputy Director General of the Pension and Invalidity Insurance Institute of Slovenia 489 Marijan Papež, Jožef Janez Kuhelj: Pravni vidiki možnih sprememb pokojninskega zavarovanja Praksa - zakonodaja / practice - legislation In order to secure long-term stability of the compulsory pension and invalidity insurance scheme, which should be based on intergenerational solidarity in the future as well, and adequate pension amounts, new system solutions should be put forward and the new reform implemented as soon as possible. 490 DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Sinopsisi iz prejšnjih številk 491 Iz prejšnje številke revije DELAVCI IN DELODAJALCI št. 1/2011/XII JANJA HOJNIK doktorica znanosti, docentka na Pravni fakulteti Univerze v Mariboru janja.hojnik@uni-mb.si Janja Hojnik, PhD, Assistant Professor at the Faculty of Law, University of Maribor UDK: 347.72:334.716:061.1EU POGLOBITEV ZAHTEV ZA DRUŽBENO ODGOVORNO POROČANJE GOSPODARSKIH DRUŽB NA RAVNI EU Povzetek: Članek obravnava pravne vidike trajnostnega poročanja v EU. Najprej presoja sedanje stanje ureditve trajnostnega poročanja in izposta- vlja nedavno povečano podporo strokovne javnosti za celostno (finanč- no-nefinančno) poročanje. V drugem delu članek presoja pravila EU na tem področju – predstavljena je sedanja ureditev trajnostnega poročanja, nato pa so podrobneje analizirana odprta vprašanja in pravne alternative za doseganje bolj učinkovite in delavcem prijaznejše ureditve. Ključne besede: trajnostno poročanje, socialno poročanje, nefinančno poročanje, položaj delavcev, dolgoročni razvoj, družbena odgovornost, preglednost, EU, računovodske direktive ENHANCING THE REQUIREMENTS FOR SOCIALLY RESPONSIBLE REPORTING OF COMPANIES AT THE EU LEVEL Abstract: This article deals with legal aspects of sustainable reporting in the EU. It firstly explores the state of affairs in sustainability reporting regulation and points out recent increased support for integrated (finan- cial-non-financial) reporting. In the second part of the article, EU rules in this field are discussed –both, current state of affairs is presented as well DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Sinopsisi iz prejšnjih številk 492 as open questions and legal alternatives for more effective and workers- friendly regulation are deliberated. Key words: sustainable reporting, social reporting, non-financial reporting, workers' position, long-term development, social responsibility, transpar- ency, EU, accounting directives DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Sinopsisi iz prejšnjih številk 493 TANJA PIRNAT magistrica pravnih znanosti, strokovna sodelavka na Višjem delovnem in so- cialnem sodišču tanja.pirnat@sodisce.si Tanja Pirnat, LL.M., judicial consultant, Higher Labour and Social Court, Slovenia UDK: 351:331.2:347.9 PREVEDBA PLAČ JAVNIH USLUŽBENCEV PRED SODIŠČEM – pogled pravne ureditve in sodne prakse Povzetek: Avtorica obravnava vprašanje prevedbe plač javnih uslužben- cev po uvedbi novega plačnega sistema v javnem sektorju. Pregledno predstavi pozitivnopravno ureditev in nato še sodno prakso delovnih so- dišč. Posebej je izpostavljeno vprašanje pravnega varstva v sporih v zvezi s prevedbo plač. Ključne besede: javni sektor, javni uslužbenci, plača, sodno varstvo THE CONVERSATION OF WAGES OF PUBLIC EMPLOYEES BEFORE A COURT – The Introduction of Legal Framework and Judicial Practice Abstract: The author deals with the question of the conversation of wages of public employees after the implementation of the new salary system in the slovenian public sector. She introduces the legal framework and recent judicial practice. A special attention is given to the question of the access to judicial protection before labour courts. Key words: public sector, public employees, wage, judicial protection DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Sinopsisi iz prejšnjih številk 494 JANEZ NOVAK doktor pravnih znanosti, redni profesor, upokojeni vrhovnih sodnik, svetnik janez.andrej.novak@gmail.com Janez Novak, PhD, retired Supreme Court Judge and Professor UDK: 331.109.32 STAVKA IN DRUGE INDUSTRIJSKE AKCIJE Povzetek: Namen članka je z analizo drugih pravnih ureditev prikazati raz- lične pravne oblike industrijskih akcij. Posamezni pojmi so obravnavani tako, da je najprej opredeljen (splošni) pojem »industrijske akcije«, nato pa splošni / tipični pojem »stavke« in še druge pravne oblike stavke, ki se razlikujejo od »standardne« oblike stavke. Končno so obravnavane dru- ge industrijske akcije, med njimi tudi izprtje, kot bistvena delodajalčeva protiutež stavki. Ključne besede: industrijska akcija, stavka, izprtje, kolektivni delovni spor, kolektivna delovna razmerja, sindikat STRIKE AND OTHER INDUSTRIAL ACTIONS Abstract: The purpose of the article is to present different legal forms of industrial actions through analysis of legal regulations. The author first de- termines the general term ‘industrial action’, then the general / typical term ‘strike’ and finally other legal forms of strike which differ from the ‘standard’ form. In conclusion he examines other industrial actions, including that of lockout, as the employer’s main counterweight to the strike. Key words: industrial action, strike, lock-out, collective labour dispute, collective labour relations, trade union DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Najave, oglasi / Announcements 495 delavci in delodajalci Employess & Employers www.delavciindelodajalci.com revija za delovno pravo in pravo socialne varnosti the Labour Law and Social Security Review Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani (IDPF) od leta 2001 dalje izdaja novo strokovno revijo DELAVCI IN DELODAJALCI. Vsebina revije je namenjena obravnavi aktualnih vprašanj s področja pravnih razmerij med delavci in delodajalci ter s področja socialne varnosti: individualna in kolektivna delovna razmerja, zaposlovanje in zavarovanje za brezposelnost, pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zdravstveno varstvo in zavarovanje, socialno varstvo, inšpekcija dela in ostala področja delovnega prava in prava socialne varnosti. Z enako po- zornostjo bodo obravnavana vprašanja iz pravnih razmerij med delavci in delodajalci tako v ZASEBNEM KOT JAVNEM SEKTORJU. Poleg ČLANKOV IN RAZPRAV o primerjalnopravni, mednarodnopravni in domači pravni ureditvi posameznih delovnopravnih in socialnopravnih institutov, bodo v reviji objavljeni tudi prispevki priznanih strokovnjakov IZ PRAKSE ZA PRAKSO o njihovih izkušnjah pri izvajanju posameznih institutov v praksi, skupaj z najpogostejšimi aktualnimi VPRAŠANJI IN ODGOVORI. V PRILOGI bo prostor za zanimive domače in tuje pravne vire, revija pa bo predstavljala tudi aktualno SODNO PRAKSO. POROČILA o pravnih posvetih, simpozijih in konferencah doma in v tujini, bibliografije in recenzije avtorskih del ter razna druga sporočila o pomembnih dogodkih bodo bralcem olajšala pregled nad najpo- membnejšimi dogodki z vsebinskega področja revije. DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Najave, oglasi / Announcements 496 Revija je namenjena: - strokovnjakom s področja delovnega prava in prava socialne varnosti, - vodstvenim delavcem, vodjem pravne, splošne in kadrovske službe - izvajalcem kadrovskega menedžmenta - kadrovikom, pravnikom, ekonomistom, sociologom, ... - predstavnikom delavcev – sindikatom, svetom delavcev - predstavnikom delodajalcev – zbornicam, združenjem - vodilnim državnim uslužbencem in direktorjem javnih zavodov, agencij in drugih oseb javnega prava - študentom dodiplomskega in podiplomskega študija prava, sociologije, uprave, socialnega dela, menedžmenta - sodnikom delovnih in socialnih sodišč, upravnih sodišč in sodnikom za prekrške, - inšpektorjem za delo - in drugim. Naročilnica / Subscription DA, naročam revijo Delavci in Delodajalci št. izvodov ______ Letna naročnina za leto 2012 je 93,31 €, posamezna številka 28,00 €, priznamo 50% popust za študente. Odjava naročila je možna dva meseca pred iztekom tekočega koledarskega leta za naslednji letnik revije. YES, please enter my subscription to the review Employees and Employers No. of issues ______ Annual subscription (four issues) at price 93,31 €, particular issue at price 28,00 €, special discount for students (50%). Naročnik / Subscriber Naslov / Addressr Zavezanec za DDV : da / ne (obkroži!) – ID št. / Vat No. Kontaktna oseba / Contact person Položaj v organizaciji / Position at work Telefon / Phone Faks / Fax E-naslov / E-mail Datum / Date Žig / Mark Podpis odgovorne osebe / Signature Poslati na naslov / Mail to address: Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, Poljanski nasip 2, 1000 Ljubljana, Slovenija, ali po faksu / or by fax: 00386 1 4203 165 ali po internetu na naslov www.delavciindelodajalci.com ali e-mail: inst.delo@pf.uni-lj.si DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Najave, oglasi / Announcements 497 Vodnik po pravicah iz delovnega razmerja - najpogostejša vprašanja in odgovori Priročnik na enem mestu povzema vse potrebne splošne in pravne informacije, ki jih morajo poznati delodajalci, delavci in njihovi predstavniki ter na pregleden in enostaven način opozarja tudi na zadnje zakonske spremembe. Priročnik je delo avtoric dr. Barbare Kresal, mag. Katarine Kresal Šoltes in dr. Darje Senčur Peček ter redakcije pristojnih vladnih in strokovnih institucij – Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve ter Inštituta za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. Vodnik po pravicah invalidov v slovenski zakonodaji Gre za edinstveni tovrstni strokovni priročnik pri nas, ki na enem mestu povzema vse potrebne splošne in pravne informacije za vse, ki se pri svojem delu ali zaseb- no ukvarjajo z vključevanjem invalidov na različnih področjih. Priročnik je delo skupine priznanih strokovnjakov in redakcije pristojnih vladnih in strokovnih institucij – Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Inštituta za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani in ZVD Zavoda za varstvo pri delu d.d. ter eden od projektov v okviru Evropskega leta enakih možnosti za vse 2007. Prepoved diskriminacije med varstvom človekovih pravic in konkurenčnostjo delodajalca Evropska unija je leto 2007 razglasila za Evropsko leto enakih možnosti za vse! Podjetja, ki vodijo politiko in prakso enakih možnosti, so praviloma bolj uspešna in delavci v njih bolj zadovoljni in bolj produktivni, kar izkazujejo tudi mednarodne raziskave. Pomembna je ustrezna razporeditev bremen med posameznikov, deloda- jalcem in državo. Enako pomembna je tudi ozaveščenost, odpravljanje predsodkov, aktivno spodbujanje dobrih praks v podjetjih ter učinkovit sistem pravnih sredstev. V znanstveni monografiji v počastitev 50-letnice Inštituta za delo ljubljanske Pravne fakultete in Evropskega leta Enakih možnosti za vse, so objavljeni znanstveni prispev- ki priznanih pravnih strokovnjakov s tega področja. Monografija je namenjena tako raziskovalcem, sodnikom in delovnim inšpektorjem ter študentom humanističnih študijev, kot tudi kadrovskim managerjem in praktikom v podjetjih in zavodih. www.delavciindelodajalci.com DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Najave, oglasi / Announcements 498 Podjetje / ime in priimek osebe Naslov zavezanec za DDV : da / ne (obkroži!) – ID št. ime kontaktne osebe družbe položaj kontaktne osebe v podjetju tel.: faks.: e-pošta: datum: žig odgovorna oseba družbe: Poslati na naslov: Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, Poljanski nasip 2, 1000 Ljubljana, ali po faksu: 01 4203165 ali po internetu na naslov www.delavciindelodajalci.com ali e-mail: inst.delo@pf.uni-lj.si NAROČILNICA DA, naročam ______ izvod(ov) publikacije (ustrezno obkrožite): 1. VODNIK PO PRAVICAH IZ DELOVNEGA RAZMERJA - najpogostejša vprašanja in odgovori 2. VODNIK PO PRAVICAH INVALIDOV v slovenski zakonodaji 3. PREPOVED DISKRIMINACIJE med varstvom človekovih pravic in konkurenčnostjo delodajalca Po ceni 39,00 €. Za naročila 5 in več izvodov priznamo 10% popust. DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII Najave, oglasi / Announcements 499 NAVODILA AVTORJEM ZA PRIPRAVO PRISPEVKOV Prispevke objavljamo v slovenščini, s povzetkom in izvlečkom v angleščini, pri- spevke tujih avtorjev pa lahko objavimo tudi v izbranem tujem jeziku. Objavljamo znanstvene in strokovne prispevke, ki jih recenziramo in honoriramo. Vsak prispevek mora imeti naslov, ime in priimek avtorja, strokovni naziv avtorja, pol- ni naslov ustanove, v kateri je avtor zaposlen, ter poleg besedila prispevka tudi: povzetek (abstract), - ključne besede (key words), - kratek izvleček v angleščini (summary) ter - na koncu članka še navedbo literature in virov. - Znanstveni prispevki naj bodo dolgi praviloma eno avtorsko polo (do 30.000 zna- kov, upoštevajoč tudi prostore med znaki), strokovni prispevki pa so lahko tudi krajši. Kratek izvleček v angleščini (summary) je dolg eno tipkano stran (3.000 znakov) in strnjeno, na razumljiv način, povzema vsebino in ključne ugotovitve pri- spevka. Povzetek (abstract) je dolg pet tipkanih vrstic (450 znakov) in zgoščeno predstavlja vsebinske sklope in vprašanja, ki jih bo avtor obravnaval v prispevku. Povzetek, izvleček in ključne besede (5 – 10) pripravi avtor v angleškem in slo- venskem jeziku. Prispevki imajo vsebinske in bibliografske opombe, ki se navajajo sproti, pod čr- to, z nadpisano zaporedno številko. Bibliografske opombe s priimki avtorjev naj bodo pisane z malimi črkami in navedbo citirane strani (npr. Bajič, Stojan, str. 1), v primeru, da se avtor pojavlja z več prispevki, je treba dodati za imenom avtorja tudi letnico citiranega dela (npr. Bajič, Stojan. 1925, str. 1), navedba celotnega citiranega oz. referenčnega bibliografskega vira pa naj bo navedena na koncu prispevka (literatura in viri). Pri sklicevanju na zakonski ali drug pravni predpis, se ta prvič navede s polnim imenom in navedbo uradnega lista ter uradno okrajšavo že v besedilu ali v sprotni opombi, v nadaljevanju pa se navaja z uradno okrajšavo. Revija praviloma objavlja še ne objavljena dela, ki tudi niso bila poslana za objavo v kakšno drugo revijo, za morebitne kršitve avtorskih pravic je odgovoren avtor. Avtorji oddajo prispevke v elektronski obliki (word) na naslov uredništva: inst.delo@pf.uni-lj.si ). Prispevki, ki ne bodo ustrezali zgoraj navedenim zahtevam, bodo vrnjeni avtor- jem v dopolnitev. 500