141
UDK: 331.56:349:061.1EU
DOI: 10.51940/2021.1.141-175
Primož Rataj*
Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja
koordinacije dajatev za brezposelnost v pravu
Evropske unije
1. Uvodna pojasnila
Pravo socialne varnosti je eno najhitreje razvijajočih se pravnih področij. Najpogosteje
se spreminja v nacionalnem pravnem okolju, redkeje pa prihaja do sprememb na medna-
rodni ravni. Ne glede na to je mednarodno pravo zaradi svojega dometa na večje število
držav zelo pomembno, hkrati pa tudi precej bolje poznano, vsaj tedaj, ko se zaide onkraj
nacionalnih ozemeljskih meja. Mednarodno pravo socialne varnosti ureja dva pomemb-
na stebra pravnih virov, tistih ki stremijo k zagotavljanju določene (minimalne) stopnje
socialne varnosti (tj. harmonizacijski pravni viri), in tistih, ki stremijo k povezovanju
sistemov socialne varnosti (koordinacijski pravni viri). Oboji so seveda namenjeni ure-
sničevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, le v nekoliko drugačnem kontekstu.
Povezovanje sistemov socialne varnosti, kamor se umešča tudi ta prispevek, stremi k
temu, da se zagotavlja socialna varnost posamezniku tedaj, ko se giblje med več državami,
pri čemer se s pravili načeloma ne vpliva na vsebino nacionalne ureditve sistema socialne
varnosti. Začetki povezovanja sistemov socialne varnosti segajo že v 19. stoletje, ko so se
začeli sprejemati dvostranski sporazumi med državami, ki so globalno gledano še danes
najpomembnejši način za doseganje cilja socialne varnosti posameznikov v čezmejnih
razmerjih. Pomembni so tudi v evropskem prostoru, ko gre za razmerja držav članic
Evropske unije (EU) s tretjimi državami.
Povezovanje sistemov socialne varnosti v EU sega v same začetke nastanka Evropske
gospodarske skupnosti (EGS), saj sta bili prvi dve (vsebinski)1 uredbi, Uredbi št. 3 in 4,
∗ Primož Rataj, magister prava, asistent na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, Slovenija, primoz.
rataj@pf.uni-lj.si.
1 Prvi številčni uredbi sta sicer urejali jezik in delovanje članov Evropskega parlamenta.
6
ZZR 2021.indd 141 10. 12. 2021 14:04:49
142
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
uredbi za povezovanje sistemov socialne varnosti. Zakonodajalec EU se je že od vsega
začetka zavedal, da je za svobodno gibanje delavcev kot ene od štirih temeljnih svoboščin
EU (še danes) treba odpraviti ovire, posledica katerih bi bila, da bi posameznik ob giba-
nju med državami članicami EU izgubil pravice iz sistema socialne varnosti. Zato je bilo
treba sisteme socialne varnosti EU povezati, kar je možno prek več temeljnih načel in
nadaljnjih pravil pri posameznih vrstah dajatev za tradicionalna socialna tveganja, kot na
primer starost, invalidnost, smrt, bolezen, materinstvo, brezposelnost idr.
Z namenom, da posameznik ob čezmejnem gibanju ni prikrajšan na področju soci-
alne varnosti, je eno od temeljnih načel načelo enakega obravnavanja (oziroma prepoved
neposredne in posredne diskriminacije na podlagi državljanstva), ki omogoča dostop do
sistema socialne varnosti v drugi državi članici. Naslednje je načelo uporabe zakonodaje
ene države članice v vsakem posameznem trenutku, kar omogoča, da posameznik ni
subjekt dveh zakonodaj (z dvojnim plačilom prispevkov in/ali dvojnimi, prekrivajočimi
se dajatvami) oziroma da v koliziji pravil ne »pade med dva stola«, kar pomeni, da ne
bi bil vključen v sistem socialne varnosti v nobeni relevantni državi. Zaradi povezovanja
sistemov socialne varnosti, torej koordinacije in ne harmonizacije, seveda ni mogoče
jamčiti, da bo položaj za posameznika ob čezmejnem gibanju povsem nevtralen.2 Lahko
bo nevtralen ali pa zanj bolj oziroma manj ugoden. To je odraz tega, da se sistemi socialne
varnosti med seboj razlikujejo in da njihove harmonizacije države članice niti ne želijo,
saj ti odražajo njihovo zgodovinsko in socialno dojemanje, na kakšen način zagotoviti
socialno varnost.3 Zato so kolizijska pravila, ki določajo pristojno državo članico, nacio-
nalnim pravilom nadrejena ter imajo izključni učinek.4
Konkretneje se povezuje sisteme oziroma varuje položaj posameznika tudi z načelom
varstva pravic v nastajanju in načelom varstva pridobljenih pravic. Obe načeli sta pravza-
prav razvidni že v 48. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije5 (PDEU), natančneje
pa gre za tehniki seštevanja obdobij (zavarovanja, (samo)zaposlitve ali prebivanja) v več
državah članicah in izplačevanje dajatev prek meja v drugo državo članico. Težko si je za-
2 Glej na primer združeni zadevi C-393/99 in C-394/99 Hervein in Hervillier, ECLI:EU:C:2002:182,
točki 50–51; C-493/04 Piatkowski, ECLI:EU:C:2006:167, točka 34; in C-208/07 von Chamier-
Glisczinski, ECLI:EU:C:2009:455, točka 85.
3 V tem oziru na primer Esping-Andersen, 1990, razlikuje med več »modeli« zagotavljanja socialne
varnosti in vlogo države kot intervenienta na trgu. Razlikuje med liberalnim, socialno-demokrat-
skim in konservativnim (ali korporativnim) modelom, ki se razlikujejo glede na to, koliko omo-
gočajo socialno sprejemljiv standard življenja neodvisno od udeležbe na trgu dela.
4 Glej na primer zadeve C-302/84 Ten Holder, ECLI:EU:C:1986:242, točka 21; C-345/09 van Delft
in drugi, ECLI:EU:C:2010:610, točka 52; in C-89/16 Szoja, ECLI:EU:C:2017:538, točka 42.
Izključni učinek pomeni, da je oseba subjekt zakonodaje zgolj ene države članice, nadrejen vidik pa
se kaže v temu, da se ne upošteva nacionalnih pogojev za vključenost v sistem socialne varnosti, če
bi njihova uporaba kolizijskim pravilom odvzela ves učinek.
5 Uradni list EU C 326, 26. oktober 2012.
ZZR 2021.indd 142 10. 12. 2021 14:04:49
143
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
misliti na primer svobodno gibanje delavcev, če se delovno aktivni posameznik na sredini
poklicne poti odloči oditi v drugo državo članico in nato še tretjo, do pokojnine pa ne bi
bil upravičen, ker v nobeni od držav članic ne bi dopolnil zadosti zavarovalnih obdobij.
Enako velja v primeru brezposelnosti. Če bi posameznik dolgo časa delal v eni državi
članici ter nato odšel v iskanju boljše zaposlitve v drugo državo članico ter tam zaposlitev
kmalu zaradi od njegovega ravnanja neodvisnega razloga tudi izgubil, bi težko govorili o
varovanem položaju posameznika, če nato ne bi bil upravičen do nadomestila za primer
brezposelnosti (v nadaljevanju kot sopomenka dajatvam za brezposelnost),6 ker je bilo
njegovo obdobje (samo)zaposlitve oziroma zavarovanja v tej državi članici prekratko,
bilo pa bi zadosti dolgo, če bi obdobja, izpolnjena tudi v drugih državah članicah, sešteli.
Zato seštevanje obdobij »povezuje« sisteme socialne varnosti.
Hkrati bi si težko zamislili svobodo gibanja oseb,7 če na primer upokojenec ne bi
mogel oditi živeti v drugo državo članico, kot je država članica, v kateri se je upokojil,
ker bi v tem primeru izgubil pokojnino, ki se ne bi izplačevala v državi članici novega
(stalnega, običajnega) prebivališča (oziroma smiselno preostale oblike dajatev). Druga
temeljna tehnika »povezovanja« je torej izplačevanje ali izvoz dajatev v tujino (oziroma
odstop od pravil glede pogoja stalnega prebivališča). Zakonodajalec EU naj bi sprejel
potrebne ukrepe, da omogoči svobodno gibanje delavcev, ta ukrep pa v sekundarnem
pravu EU danes predstavljata veljavna Uredba (ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov
socialne varnosti8 in njena izvedbena Uredba (ES) št. 987/2009.9 Morda je treba pouda-
riti, da se je osebna veljavnost tako imenovanih koordinacijskih uredb s časom širila, saj
so bili poleg delavcev pozneje zajeti še samozaposleni (prek svobode opravljanja storitev),
javni uslužbenci, študenti ter državljani tretjih držav. Na podlagi vključitve določb o
državljanstvu EU leta 1992 in njihove svobode gibanja je v Uredbi (ES) št. 883/2004
osebna veljavnost v 2. členu razširjena na državljane držav članic EU ter njihove družin-
6 V praksi držav članic denarno nadomestilo za primer brezposelnosti prevladuje in je tudi edina
dajatev, ki se v praksi Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje koordinira. Zgolj nekaj držav
članic pozna tako imenovane netipične dajatve za brezposelnost. Za njihov pregled glej de Cortazar
idr., 2012, str. 97–99. Kdaj gre za »dajatev za brezposelnost« je Sodišče EU presojalo že v več
primerih, na primer v zadevah C-39/76 Mouthaan; C-375/85 Campana, ECLI:EU:C:1987:253;
C-66/92 Acciardi, ECLI:EU:C:1993:341; C-25/95 Otte, ECLI:EU:C:1996:295; C-57/96 Meints,
ECLI:EU:C:1997:564; C-406/04 de Cuyper, ECLI:EU:C:2006:491; C-228/07 Petersen; združe-
ni zadevi C-216/12 in C-217/12 Hliddal in Bornand, ECLI:EU:C:2013:568; in C-135/19 CW,
ECLI:EU:C:2020:177, točka 34. Tipično gre pri mejnih primerih za vprašanje razmejitve z dajatva-
mi pred upokojitvijo, dajatvami za invalidnost ali bolezen, izjemoma pa za razmejitev z družinskimi
dajatvami ali dajatvami s področja delovnega prava.
7 Svobodo gibanja državljanov EU na ozemljih držav članic EU predvideva tudi 21. člen PDEU.
8 Uradni list ES L 166, 30. april 2004.
9 Uradni list ES L 284, 30. oktober 2009. Poleg tega je razširjena uporaba teh dveh uredb na državl-
jane tretjih držav z Uredbo (EU) št. 1231/2010, Uradni list EU L 344, 29. december 2010.
ZZR 2021.indd 143 10. 12. 2021 14:04:49
144
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
ske člane in preživele osebe, če stalno prebivajo v državi članici in je zanje veljala ali velja
zakonodaja ene ali več držav članic.10
Poleg navedenih štirih temeljnih načel, tj. načela enake obravnave, načela uporabe
zakonodaje ene države, načela varstva pravic v nastajanju in načela varstva pridobljenih
pravic, je treba poudariti še načelo dobrega upravnega sodelovanja in načelo enake obrav-
nave dajatev, dohodka, dejstev ali dogodkov (kot podnačelo načela enake obravnave).
Predvsem načelo dobrega upravnega sodelovanja je tisto, ki omogoča, da stvari v praksi
tečejo kot »namazan stroj« ter je pravzaprav predpogoj za delovanje celotnega sistema.11
V tem oziru je njegov pomen neprecenljiv.
Uvodna pojasnila so pomembna za razumevanje konteksta povezovanja sistemov so-
cialne varnosti, ki je pravnikom le redko poznano. K temu verjetno pripomore dejstvo,
da se ta vsebina ureja v koordinacijskih uredbah EU, ki se neposredno uporabljajo in jih
ni treba prenašati v notranji pravni red, s čimer so očem manj vidna (oziroma nevidna).
2. Posebnost dajatev za brezposelnost in politični kontekst
Naslednji potreben korak v tem prispevku je pojasniti, zakaj so dajatve za brezposel-
nost posebne v luči povezovanja sistemov socialne varnosti. V uvodu omenjena temeljna
načela povezovanja so urejena horizontalno, torej veljajo splošno za vse vrste dajatev,
razen če koordinacijska Uredba (ES) št. 883/2004 določa drugače. Zanimivo je, da je
ta ureditev drugačna prav pri dajatvah za brezposelnost, in sicer z vidika obeh temeljnih
tehnik koordinacije, določenih že v PDEU (seštevanje obdobij in izplačevanje dajatev
v drugo državo). Poleg tega je predviden tudi odmik od temeljnega pravila pristojnosti
zakonodaje države članice, v kateri se je opravljalo delo (lat. lex loci laboris),12 če gre za
(brezposelne) osebe, ki prebivajo v drugi državi članici.
Posebnost urejanja dajatev za brezposelnost izhaja iz dejstva, da se te povezujejo s tr-
gom dela, natančneje z aktivno politiko zaposlovanja, in širše tudi s področjem delovnega
prava. Vse od 90. let 20. stoletja, ko se je aktivna politika zaposlovanja s pripadajočimi
10 Poleg tega se pod navedenimi pogoji uredba uporablja tudi za osebe brez državljanstva in begunce.
11 Jorens, 2017, str. 7.
12 Pravilo lex loci laboris (tujim državljanom, tudi tistim, ki sicer prebivajo v drugi državi) omogoča
izenačitev s položajem delavcev v državi članici zaposlitve. Tako ne pomenijo nelojalne konkurence
delavcem v državi članici gostiteljici (zaradi plačila enotne prispevne stopnje), hkrati pa delodajal-
cem omogoča, da se za vse delavce ravnajo po pravilih tiste države članice, v kateri imajo po navadi
sedež ter relevantna pravila dobro poznajo. Ne le to, tudi na področju delovnega prava je temeljno
pravilo pristojnost države članice običajnega opravljanja dela, kar je razvidno iz 8. člena Uredbe
(ES) št. 593/2008 o pravu, ki se uporablja za pogodbena obligacijska razmerja, Uradni list ES L
177, 4. julij 2008 (Uredba Rim I). Tudi na področju koordinacije dajatev za brezposelnost je temel-
jno pravilo pristojnost države članice zadnje (samo)zaposlitve.
ZZR 2021.indd 144 10. 12. 2021 14:04:49
145
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
obveznostmi brezposelnega iskalca zaposlitve prvič uveljavila,13 je z dajatvami neločljivo
povezana tudi okoliščina iskanja zaposlitve, ki naj bo čim krajše (in uspešno). V tem
oziru je še danes aktualno vprašanje, kako urejati vprašanja določitve pristojne države
članice in tako zakonodaje, ki naj se uporabi, izplačevanja dajatev v drugo državo članico
ob mobilnosti brezposelne osebe ter ali in kako seštevati obdobja (zavarovanja ali (samo)
zaposlitve). K vprašanjem in nedoločnim odgovorom dodatno pripomorejo trenutno
veljavna pravila v koordinacijskih uredbah s kopico teoretičnih in praktičnih težav ter
razlike pri nacionalnem urejanju socialne varnosti v primeru brezposelnosti. Čeprav ima-
jo pravzaprav vse države članice (razen Luksemburga) v ta namen vzpostavljeno socialno
zavarovanje, so med državami vendarle opazne razlike z več vidikov. Nacionalni sistemi
se razlikujejo z vidika kroga obvezno zavarovanih oseb, minimalne zahtevane (zavaroval-
ne) dobe, izračuna dajatev (v enotnem znesku ali z osnovo in odmernim odstotkom, ki
se medsebojno razlikujejo), trajanjem izplačevanja denarnega nadomestila (enotno (za
vse), ali s podaljševanjem po načelu »dlje prispevam, dlje prejemam«, bodisi linearno
bodisi s postopnim naraščanjem), vzrokom za nastanek brezposelnosti in s tem povezano
odklonitvijo dajatev ali zgolj določitvijo čakalnega obdobja za njihovo upravičenost, ipd.
V času ustanovnih držav EGS je bilo sisteme socialne varnosti šestih držav lažje po-
vezovati, pozneje pa so se pridružile države, ki imajo drugačne ureditve, kar je pomenilo
težavo pri koordinaciji sistemov na splošno, v ožjem smislu pa tudi v kontekstu dajatev za
brezposelnost. Ne le to, spremenili so se tudi migracijski trendi, in sicer vidika njihovega
obsega in vrste migracij, poleg tega pa je prišlo do tehnološkega razvoja, krepitve inte-
gracije med državami članicami ter navsezadnje sprememb nacionalnih sistemov socialne
varnosti skozi čas.
Kljub družbenim spremembam se je koordinacija dajatev za brezposelnost spreminja-
la minimalno. Ko je bila sprejeta Uredba (EGS) št. 1408/71 (tj. predhodnica zdaj veljav-
ne uredbe iz leta 2004), do omenjenih učinkov še ni prišlo. Ko so bili zaznani in ko je
Evropska komisija leta 1998 predlagala več sprememb, pa je zaradi postopkovnih zahtev
po obstoju soglasja med državami članicami pri spreminjanju področnih pravil nastopila
težava. Poglavje o dajatvah za brezposelnost je bila ena od zadnjih razpravljalnih tem,14 na
koncu pa so minimalne spremembe odražale nujen in hiter kompromis, saj je leta 2004
»grozila« priključitev deset novih držav članic, kar bi doseganje soglasja še otežilo.15 Ni
presenečenje, da je bila Uredba (ES) št. 883/2004 tako sprejeta 29. aprila 2004, le dva
dni pred pristopom novih, gospodarsko manj razvitih držav članic, vključno s Slovenijo.
Zaradi muje so se pravila v primerjavi s preteklostjo tedaj le minimalno spremenila.
13 Glej Fuchs, 2010, str. 102–106.
14 Cornelissen, 2007, str. 209.
15 To delovanje je bilo le zmerno uspešno, saj je bila izvedbena uredba sprejeta šele 2009, ko je bilo že
27 držav članic EU.
ZZR 2021.indd 145 10. 12. 2021 14:04:50
146
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
Če je bil kdo pozoren na letnice sprejetih uredb, je zaporedje po letih sprejema ce-
lostne, posodobljene uredbe naslednje: 1958, 1971, 2004. Pomembnejše spremembe ko-
ordinacijske uredbe so redke. Zanimivo glede tega je, da je bil (naj)novejši predlog spre-
memb Uredbe (ES) št. 883/2004 podan ob koncu leta 2016, največji delež predlogov
pa se je nanašal na spremembo pravil, ki koordinirajo dajatve za primer brezposelnosti.16
Čeprav se je upalo, da bodo spremembe lahko hitro sprejete, se je v postopku zapletlo.17
Roberts navaja,18 da so bile leta 2019 sporne še predvsem dajatve za primer brezposelno-
sti in pravila o določitvi pristojne države članice. Države članice se pri pogajanjih namreč
združujejo v bloke držav, ki lahko posamezen predlog zavrnejo, pri tem pa politično
kupčkajo in izhajajo iz lastnih (finančnih) interesov, ki so, agregatno gledano, praviloma
razdeljeni na dva pola, tj. države, ki od trenutnih pravil »profitirajo«, in tistih, ki ne.
Pennings tako nastala razmerja opisuje celo kot »bojišče med vzhodom in zahodom«.19
Ob pregledu spremljajočega dokumenta k predlogu Evropske komisije iz leta 2016,
tako imenovane ocene vplivov (angl. impact assessment),20 je mogoče ugotoviti, da so bile
podane različne alternativne rešitve, podkrepljene z oceno o socialnih, ekonomskih in
drugih učinkih.21 Zelo nazorno so navedeni podatki o podpori posameznim različicam,
kjer pa se države članice pravzaprav nikjer niso približale soglasju. Evropska komisija je
seveda nadaljevala s predlogi, ki bi po oceni učinkov dosegli največ pozitivnih učinkov
in/ali imeli največ politične podpore. Tako je med pogajanji prihajalo do sprememb še
vse do leta 2019, ko je bilo sprejeto stališče, naj se s predlogom nadalje ukvarja nova
Evropska komisija, ki je nastopila v letu 2020. Nestrinjanje o novih pravilih za področje
dajatev za brezposelnost je torej (vsaj začasno) zaustavilo potrditev (vseh) sprememb, kar
je deloma nenavadno. Ko gre za statistično porazdelitev, so namreč dejanski primeri s
področja koordinacije dajatev za brezposelnost v ozadju. Po številkah prevladujejo od-
ločitve o pristojni državi članici, temu sledijo primeri pokojninskih dajatev in primeri
(čezmejnih) zdravstvenih dajatev. Daleč v ozadju se šele pojavijo dajatve za brezposelnost
in družinske dajatve, kar velja tudi za Slovenijo.22 Očitno je šlo na političnem parketu
predvsem za načelno postopanje.
16 European Commission, COM (2016) 815 final.
17 Glej podrobnejši opis v Golynker, 2020, str. 105. Za razvojne dogodke v postopku sprejemanja glej
tudi Roberts, 2020, str. 242 in nasl.
18 Prav tam, str. 246.
19 Pennings, 2020.
20 European Commission, SWD (2016) 460, str. 39–103.
21 Prav tam. Med te denimo spadajo jasnost in poenostavitev pravil, varstvo pravic, finančni učinki ter
njihov vpliv na temeljne pravice, administrativni stroški, tveganje za goljufije in zlorabe, pravična
delitev bremena med državami članicami, vpliv na mobilnost ter skladnost s splošnimi, specifičnimi
in širšimi cilji EU.
22 V Sloveniji je bilo leta 2018 zgolj 1.714 prenosnih obrazcev pri dajatvah za brezposelnost (obrazci
U1, U2 in U3). Podrobneje glej de Wispelaere, de Smedt in Pacolet, 2020, str. 83.
ZZR 2021.indd 146 10. 12. 2021 14:04:50
147
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
V tem razdelku sem želel ponazoriti, da je pomemben politični kontekst, ki ga je
treba upoštevati vselej, ko se razpravlja o prihodnjem urejanju koordinacije dajatev za
brezposelnost. Če so pravila in predlogi Evropske komisije lahko politično motivirani, pa
mora raziskovalni in predvsem teoretični pristop strokovnega delovanja nujno presegati
take okoliščine oziroma mora biti od njih neodvisen. Zato je cilj prispevka podati teore-
tična oziroma strokovna izvajanja o pravnem urejanju de lege ferenda. Osredinjam se na
tiste vidike ureditve, za katere menim, da nudijo prostor za izboljšave.
Pri tem bom upošteval predvsem naslednje dejavnike oziroma cilje: varovanje prav-
nega položaja brezposelne osebe, sistemska skladnost, pravična (raz)delitev bremena med
državami članicami, jasnost, dobre (če ne najboljše) možnosti iskanja zaposlitve ter svo-
boda gibanja med državami članicami pri iskanju nove zaposlitve. Rešitve, ki bi dosegla
vse cilje, pravzaprav ni. Gre le za vprašanje, kako doseči najboljši kompromis. To je nav-
sezadnje tudi razlog za nesoglasja na političnem parketu. Namen je nanizati argumente
za normodajni predlog, ki ga ocenjujem kot strokovno najprimernejšega in ga doslej še
nisem srečal v enaki obliki. V svojih bistvenih značilnostih predlog izhaja iz pristojnosti
držav članic zadnje (samo)zaposlitve, vendar po določenem izpolnjenem obdobju (samo)
zaposlitve v tej državi članici (v nasprotnem primeru je pristojna država članica predza-
dnje (samo)zaposlitve – z enakimi pravili ne glede na kraj prebivanja brezposelne osebe),
pri čemer se omogoča izplačevanje dajatev za brezposelnost v drugo državo članico brez
časovnih omejitev.
3. Pristojnost države članice zadnje (samo)zaposlitve
Težave, do katerih prihaja tako na teoretični kot tudi praktični ravni, so, ko gre za
pravo EU, zaradi števila aktivnih raziskovalcev na področju koordinacije sistemov so-
cialne varnosti večinoma jasno identificirane.23 Več nesoglasij je o tem, kako bi se lotili
njihove odprave. To velja tudi za področje koordinacije dajatev za brezposelnost.
Če nekdo prvič prebere koordinacijsko uredbo, opazi, da več členov odstopa od te-
meljnih pravil in načel, pravila pa so deloma (jezikovno in namensko) nejasna oziroma se
njihovo razumevanje skriva za tančico nevednosti, ki se jo odstre šele s pomočjo spoznav-
nih pravnih virov (na primer strokovnih ali znanstvenih člankov ter sodne prakse). Eden
takih členov je sedanji 65. člen Uredbe (ES) št. 883/2004, ki določa pravila o pristojni
državi članici, ko brezposelna oseba (stalno) prebiva v državi članici, ki ni pristojna dr-
žava članica. Zamisliti si je mogoče primer slovenskega delavca, ki prebiva v Mariboru,
dnevno pa se vozi na delo v Avstrijo, kjer je zaposlen in je – po pravilu lex loci laboris –
pristojna država članica tako Avstrija. Če taka oseba, ki je obmejni delavec (saj se vrne v
23 Glede dajatev za brezposelnost glej na primer de Cortazar idr., 2012; Mišič, Bagari in Strban, 2020.
ZZR 2021.indd 147 10. 12. 2021 14:04:50
148
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
državo članico prebivanja vsaj enkrat tedensko),24 postane delno ali občasno brezposelna
(na primer dela krajši delovni čas od polnega), je za zagotavljanje dajatev za brezposelnost
še naprej pristojna Avstrija (država članica zdaj delne, občasne zaposlitve), v primeru po-
polne brezposelnosti pa je pristojna država članica prebivanja (Slovenija).
Ko gre za druge čezmejne delavce, ki prebivajo v drugi državi članici, kot je pristojna
država članica (ter niso obmejni delavci), so pravila podobna. Zamisliti si je mogoče
primer slovenskega delavca, ki ima nepremičnino v Mariboru, kjer živi njegova družina,
sam pa je odšel na delo na Nizozemsko, pri čemer se na primer enkrat mesečno vrne za
konec tedna v Slovenijo. Čeprav dela in biva na Nizozemskem (pristojna država članica
v času delovne aktivnosti), je njegovo središče življenjskih interesov, s tem pa tudi (stal-
no) prebivališče praviloma v Sloveniji. V primeru delne ali občasne brezposelnosti velja
enako pravilo kot pri obmejnih delavcih, če pa postane popolnoma brezposeln, pa ima
pravzaprav možnost izbire (pristojne države članice). Izbira lahko, ali bo na razpolago
službam za zaposlovanje v državi članici zadnje (samo)zaposlitve, ali pa se bo vrnil v dr-
žavo članico stalnega prebivališča. Če stori slednje in je na voljo službam za zaposlovanje
v tej državi članici, potem bo dajatve za brezposelnost zagotavljala država članica prebi-
vanja. Tem pravilom je bila leta 2004 dodana kompromisna rešitev, da naj bi v primeru
pristojnosti države članice prebivanja, država članica zadnje (samo)zaposlitve tej za 3 ali
5 mesecev povrnila stroške, povezane z dajatvami za brezposelnost.
Pravilo o pristojnosti države članice prebivanja je sporno iz več vidikov. Najprej pri-
naša številne pravne zaplete. Ni vselej jasno, ali je oseba delno (ali občasno) ali popol-
noma brezposelna.25 Na to jasno opozarjata na primer odločitvi Sodišča EU v zadevah
de Laat26 in Mertens,27 k še dodatnemu zapletu pri enotni razlagi pa pripomore Sklep
št. U3 (Unemployment)28 Upravne komisije za koordinacijo sistemov socialne varnosti
24 V skladu s točko f 1. člena Uredbe (ES) št. 883/2004 je obmejni delavec vsaka oseba, ki opravlja
dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe v eni državi članici in stalno prebiva v drugi državi
članici, v katero se praviloma vrača vsak dan ali najmanj enkrat na teden. Danes je premagovanje
daljših poti mogoče opraviti dokaj hitro, zato bi v kontekst te opredelitve lahko spadale tudi osebe,
ki delajo v precej oddaljeni državi članici, pa se vrnejo domov z letalom vsak konec tedna. V tem
smislu ne opravljajo dela v sosednji državi članici, torej »ob sosednji meji«, pa vendar spadajo v
opredelitev »obmejnega delavca«. Ena od težav je tudi v praksi ločiti, ali gre za obmejnega delavca ali
tistega, ki to ni. Nedavno je tako na primer slovenski Zavod za zaposlovanje (ZRSZ) brezposelnim
začel ponujati v podpis izjavo, kjer morajo pod grožnjo polne kazenske in materialne odgovornosti
potrditi, ali so obmejni delavci.
25 Opredelitve teh pojmov v koordinacijski Uredbi (ES) št. 883/2004 ni.
26 C-444/98 de Laat, ECLI:EU:C:2000:635, točke 13, 16–18. Za pravno analizo primera glej van der
Mei, 2003, str. 219–222.
27 C-655/13 Mertens, ECLI:EU:C:2015:62, točke 18–27. Primer se je pojavil kot odraz nedoslednosti
med zadevo C-444/98 de Laat, in Sklepom št. U3 Upravne komisije.
28 Sklep št. U3 z dne 12. junija 2009 o obsegu pojma »delna brezposelnost«, ki se uporablja za brez-
poselne osebe iz člena 65(1) Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta, Uradni list
ZZR 2021.indd 148 10. 12. 2021 14:04:50
149
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
(v nadaljevanju: Upravna komisija),29 ki je bil sprejet v času med obema zadevama in
ki določa nekoliko drugačno razmejitveno pravilo. Vprašanje je na primer, kako po eni
strani opredeliti položaj, ko je nekdo bil zaposlen za krajši delovni čas od polnega ter to
zaposlitev izgubi. Po drugi strani lahko popolnoma brezposelna oseba najde zaposlitev v
drugi državi članici, vendar le za krajši delovni čas, in vprašanje je, ali se s tem spremeni
tudi pristojna država članica.30
Drugi je sistemski vidik, ki upošteva dvostranskost socialno-zavarovalnega razmerja,
tj. razmerja med zavarovancem, ki plačuje prispevke za socialno varnost, in nosilcem
zavarovanja, ki na drugi strani izplačuje (denarne) dajatve.31 Če je za čas (samo)zaposlitve
pristojna država članica opravljanja dela, v kateri so tudi plačani prispevki za socialno
varnost, ni razumljivo, da v primeru nastopa brezposelnosti dajatve zagotavlja država
članica prebivanja, ki prispevkov ni prejemala. Če je predvidena povrnitev stroškov za
dajatve za brezposelnost za obdobje 3 ali 5 mesecev, je ta povrnitev le delna, saj je v državi
članici prebivanja lahko dajatev zagotovljena dalj časa, hkrati pa ima država članica pre-
bivanja kot pristojna država članica na področju celotnega sistema socialne varnosti še
druge morebitne izdatke, na primer za družinske dajatve ali zdravstvene dajatve, teh pa
ne dobi povrnjenih. Gre torej le za delno povrnitev, povrnitev pa je lahko sporna tudi za
državo članico zadnje (samo)zaposlitve.32 Povrh tega je povrnitev stroškov pri koordina-
EU C 106/45, 24. april 2010.
29 Ta komisija je med drugim zadolžena tudi za obravnavo vseh vprašanj v zvezi z uporabo in razlago
pravil koordinacijskih uredb. Podrobneje o njenih nalogah glej 72. člen Uredbe (ES) št. 883/2004.
30 V skladu s temeljnim pravilom lex loci laboris bi morala postati pristojna država članica aktivnosti,
torej zaposlitve za krajši delovni čas. Po drugi strani naj bi imeli taki posamezniki še naprej pravico
do dajatev za brezposelnost, ki jih zagotavlja država članica prebivanja, priporoča pa se državam
članicam, da v ta namen sklenejo sporazum v skladu s prvim odstavkom 16. člena Uredbe (ES) št.
883/2004. Glej podrobneje Priporočilo št. U1 Upravne komisije za koordinacijo sistemov socialne
varnosti z dne 12. junija 2009 o zakonodaji, ki se uporablja za brezposelne osebe, ki opravljajo
poklicno ali gospodarsko dejavnost s krajšim delovnim časom v državi članici, ki ni država članica
stalnega prebivališča, Uradni list EU C 106, 24. april 2010.
31 Pri dajatvah za primer brezposelnosti ni treba omenjati drugih alternativnih mehanizmov za zago-
tavljanje socialne varnosti, saj so v vseh državah članicah (razen Luksemburga) za varnost v primeru
nastopa brezposelnosti primarno vzpostavljena socialna zavarovanja.
32 To velja na primer, če po nacionalnih pravilih države članice zadnje (samo)zaposlitve upravičenosti
do dajatev za brezposelnost sploh ne bi bilo ali pa bi se dajatve zagotavljale manj od petih mesecev.
Kot primer lahko služi povezava z 61. členom uredbe, v skladu s katerim mora pristojna država
seštevati obdobja zaposlitve ali samozaposlitve, če bi jih po nacionalni zakonodaji štela kot obdobje
zavarovanja. Če oseba v Avstriji ni zavarovana za primer brezposelnosti (na primer pri delavcih, ki
imajo mini-job, ali pri samozaposlenih, ki se prostovoljno ne vključijo v zavarovanje za primer brez-
poselnosti), bi Slovenija po jezikovni razlagi vendarle morala taka obdobja sešteti, saj so vsa obdobja
zaposlitve ali samozaposlitve ne glede na obseg aktivnosti v Sloveniji podlaga za obvezno vključitev
v zavarovanje za primer brezposelnosti (in pomenijo zavarovalno dobo). Nacionalna zakonodaja
države članice prebivanja tako lahko vzpostavi obveznost povrnitve za dajatve, ki je v državi članici
ZZR 2021.indd 149 10. 12. 2021 14:04:50
150
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
ciji sistemov socialne varnosti predvideno le izjemoma (poleg dajatev za brezposelnost še
pri zdravstvenih dajatvah), z izjemo pa so povezane tudi izvedbene težave.33
Država članica prebivanja, ki v skladu z nacionalno zakonodajo odloči o dajatvah za
brezposelnost, običajno pomeni tudi manj ugoden razplet za brezposelno osebo. Glede
na to, da migracijski tokovi v EU potekajo predvsem v smeri od vzhoda proti zahodu,34
torej v države članice z višjimi plačami in razvitejšimi sistemi socialne varnosti, tudi z
višjimi dajatvami za brezposelnost (ali dajatvami, izplačani v daljšem obdobju), se ugota-
vlja, da je rezultat za brezposelne osebe, za katere je pristojna država članica prebivanja,
približno 68 odstotkov slabši,35 kot če bi bila pristojna država članica zadnje (samo)
zaposlitve. To lahko v kontekstu povrnitve stroškov za državo članico zadnje (samo)za-
poslitve pomeni pomembno finančno razbremenitev, saj ta povrača nižji znesek dajatve,
kot bi ga izplačala sama. Po drugi strani lahko to dejstvo državo članico prebivanja spod-
budi k dodatni socialno-pravni zaščiti položaja brezposelnih oseb na način, da v iskanju
»brezplačnega kosila«36 predvidi višjo najvišjo dajatev za brezposelnost za obdobje treh
ali pet mesecev zgolj za popolnoma brezposelne obmejne delavce, saj naj bi ji ta znesek
država članica zadnje (samo)zaposlitve povrnila. To je, verjetno predvsem iz politično
motiviranih razlogov, na primer naredila Slovenija predvsem za obmejne zaposlene de-
lavce v Avstriji.37 Vprašanje je, ali je to skladno s pravom EU.38
zadnje (samo)zaposlitve sploh ne bi bilo. Na to zagato je bilo odgovorjeno v Sklepu št. U4 Upravne
komisije za koordinacijo sistemov socialne varnosti z dne 13. decembra 2011 o postopkih povračil,
Uradni list EU C 57, 25. februar 2012. Sklep v takih primerih predvideva povrnitev (točka dve 1.
člena in 3. člen sklepa).
33 Vsak primer povračilnega postopka zahteva izmenjavo podatkov o obdobju (samo)zaposlitve, ob-
dobju povračila in o datumu plačil. Država članica, ki povrača stroške, mora preveriti, ali ni za
enaka obdobja že prišlo do povračila in ali je bila dosežena zgornja meja po nacionalni zakonodaji.
Če je zahteva za povračila zavrnjena ali le delno sprejeta, je treba dodatno izmenjati podatke o
razlogih za (delno) zavrnitev. Poleg tega pogosto prihaja do zamud pri povračilih. Glej European
Commission, SWD (2016) 460, str. 82–83.
34 Poleg migracijske smeri z vzhoda na zahodni del Evrope se pojavlja tudi gibanje iz juga na sever.
Glej Juravle in Weber, 2013, povzetek.
35 Pennings, 2020, str. 154. Glej tudi European Commission, SWD (2016) 460, str. 81, kjer je nave-
deno, da se zaradi slabšega pravnega položaja Evropska komisija srečuje s številnimi pritožbami.
36 Glej Mišič, 2021.
37 Prav tam. Glej 62. člen slovenskega Zakona o urejanju trga dela (ZUTD, Uradni list RS, št. 80/10
s spremembami do 54/21). Zgornja omejitev na znesek 1.785 evrov večinoma upošteva znesek, ki
je predviden v Avstriji, tj. približno 1.750 evrov mesečno. Hkrati je znesek 1.785 evrov mesečno
precej višji od sicer splošno določene najvišje omejitve na 892,50 evra.
38 Prav tam. Omejitev je predvsem točka a petega odstavka 65. člena Uredbe (ES) št. 883/2004, ki
določa, da brezposelni obmejni delavec prejema dajatve v skladu z zakonodajo države članice pre-
bivanja, »kakor da bi med opravljanjem zadnje dejavnosti zaposlene ali samozaposlene osebe zanj
veljala ta zakonodaja«. Vprašanje je tudi, ali bi na primer Avstrija bila voljna izplačevati nenadoma
višje denarne dajatve, tj. ali bi to brez težav sprejela.
ZZR 2021.indd 150 10. 12. 2021 14:04:50
151
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
Navsezadnje lahko pride do pravnega zapleta tudi pri določitvi, katera država članica
je sploh država članica prebivanja. Ne le, da to po pravilih uredb ni vselej država, v kateri
ima nekdo stalno prebivališče,39 ampak ima lahko država članica zadnje (samo)zaposlitve
tudi interes, da presodi (de facto enostransko določi), da je središče življenjskih interesov
brezposelne osebe v drugi državi članici.40 Če presodi, da je brezposelna oseba obmejni de-
lavec, ki (stalno) prebiva v drugi državi članici, se s tem razbremeni pristojnosti (saj je zanj
pristojna država članica prebivanja), če pa gre za druge čezmejne delavce, lahko z opre-
delitvijo druge države članice kot države članice prebivanja brezposelni osebi neformalno
namigne, naj dajatve za brezposelnost (izbirno) uveljavlja v državi članici prebivanja.
Pravni zapleti so torej večplastni in obsegajo: opredelitev delne (ali občasne) ali popol-
ne brezposelnosti; določitev, ali gre v danem primeru za obmejnega delavca ali drugega
čezmejnega delavca; odsotnost sistemske povezave med plačilom prispevkov in zagotavlja-
njem nasprotnih (denarnih) dajatev; kopico težav pri povrnitvi stroškov s strani države čla-
nice zadnje (samo)zaposlitve; težave, povezane z opredelitvijo države članice prebivanja, od
česar je navsezadnje odvisen končni izid glede višine dajatev, ki je tipično precej manj ugo-
den za brezposelno osebo, kakor če bi bila pristojna država članica zadnje (samo)zaposlitve.
Ob upoštevanju tega bi le stežka zavrnili tezo, da bi bila izključna pristojnost države
članice zadnje (samo)zaposlitve bistveno boljša rešitev od trenutno veljavne, saj bi večina
težav pri izvajanju koordinacijskih pravil odpadla. Taka rešitev bi bila skladna s temeljnim
pravilom lex loci laboris, saj bi ostala pristojna država članica, v kateri je oseba bila delovno
aktivna,41 neodvisno od tega, ali gre za obmejnega ali drugega čezmejnega delavca.
Za veljavno ureditev, ki določa posebna pravila za obmejne delavce, sicer obstaja
teoretična podstat. Domneva se, da ima popolnoma brezposelna oseba v državi članici
prebivanja najboljše možnosti iskanja zaposlitve. Gre za domnevo, ki jo je, kot ugotavlja
39 Po točki j 1. člena Uredbe (ES) št. 883/2004 pomeni »stalno prebivališče« kraj, v katerem oseba obi-
čajno prebiva. Za določitev običajnega prebivališča oziroma države članice prebivanja je treba upoš-
tevati več dejavnikov, ki so nadrobneje razdelani v 11. členu izvedbene Uredbe (ES) št. 987/2009.
40 Podlaga za to bi lahko bilo lastništvo nepremičnine v drugi državi članici, odsotnost formalne odja-
ve prebivališča iz druge države članice, bivanje kakšnega družinskega člana v drugi državi članici.
Obstoj katerekoli od teh okoliščin bi lahko bil v luči središča življenjskih interesov s strani organov
različnih držav članic vrednoten različno.
41 Za ekonomsko neaktivne osebe je po drugi strani pristojna država članica stalnega prebivališča. Glej
točko (e) 11. člena Uredbe (ES) št. 883/2004. Popolnoma brezposelne osebe so mejna kategorija.
Po eni strani so ekonomsko neaktivne, vendar so v preteklosti bile delovno aktivne in morajo
aktivno iskati zaposlitev. Iskalce zaposlitve je Sodišče EU sicer že pred leti umestilo v domet 45.
člena PDEU o svobodnem gibanju delavcev, s čimer jih je bolj približalo delavcem, torej aktivnim
osebam. V tem oziru glej na primer zadevi C-292/89 Antonissen, ECLI:EU:C:1991:80, točka 13;
in C-138/02 Collins, ECLI:EU:C:2004:172, točki 56–57.
ZZR 2021.indd 151 10. 12. 2021 14:04:50
152
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
Pennings,42 Sodišče EU prvič vzpostavilo v zadevi Mouthaan43 in ki vse od tedaj diktira
razvoj pravil za delavce, ki prebivajo v državi članici, ki ni pristojna država članica (zad-
nje (samo)zaposlitve).44 Ureditev je na prvi pogled videti razumna, saj je država članica
prebivanja pogosto tista, v kateri se je oseba izobraževala, katere uradni jezik obvlada, in
v kateri so drugi dejavniki, ki za posameznika pomenijo središče njegovih življenjskih
interesov. Poleg tega je država članica prebivanja tudi tista, v kateri je najlažje preverjati,
ali oseba aktivno išče zaposlitev. Vendar pa domneva niti slučajno ne vzdrži v vseh prime-
rih, vprašanje pa je, ali sploh zdrži v večini primerov. Do sedaj mi ni uspelo najti nobene
empirične analize, ki bi to skušala ugotoviti, kaj šele potrditi.45 Vendarle pa obstaja več
razlogov, ki bi nakazovali ravno obratno rešitev. Najprej gre lahko na primer za primere
obmejnih delavcev, ki so ohranili tesne(jše) (poslovne) povezave z državo članico zadnje
(samo)zaposlitve, ki jih je v svoji praksi prepoznalo tudi Sodišče EU.46 Niso tudi redki
primeri, ko oseba prebiva v drugi državi članici, ker so tam cene nepremičnin ali, šir-
še, življenja nižje,47 pa pri tem ne gre za državo članico posameznikovega državljanstva.
Marsikdo tudi odide iskat zaposlitev v drugo državo članico, ker v državi članici prebi-
42 Pennings, 2009, str. 187–188.
43 C-39/76 Mouthaan, ECLI:EU:C:1976:181, točki 13 in 16. Sodišče EU se je pri razlagi sklicevalo
na deveto točko preambule, ki pa se sploh ni nanašala izrecno na take primere popolnoma brezpo-
selnih oseb, ki prebivajo v drugi državi članici, kot je država članica zadnje zaposlitve. Ugotoviti je
mogoče, da Sodišče EU določbe ni razumelo kot neskladne s primarnim pravom EU. Na odločitev
je lahko vplivala tudi okoliščina, da je bilo v konkretnem primeru za brezposelno osebo to ugodne-
je. Enako je odločilo Sodišče EU tudi v poznejši zadevi C-227/81 Aubin, ECLI:EU:C:1982:209,
točka 20.
44 Pravilo o pristojnosti države članice prebivanja je Sodišče EU tudi že presojalo z vidika skladnosti
s svobodo gibanja delavcev. Neskladnosti ni ugotovilo zaradi razlogov praktičnosti in učinkovitos-
ti tega pravila. Glej C-58/87 Rebmann, ECLI:EU:C:1988:344, točke 13–15; C-102/91 Knoch,
ECLI:EU:C:1992:303, točki 32 in 33; C-444/98 de Laat, točki 28 in 32; in C-311/01 Komisija
proti Nizozemski, ECLI:EU:C:2003:598, točka 30. Glej tudi Verschueren, 2010, str. 93. To pa
vendarle ne pomeni, da je to pravilo optimalno.
45 Enako ugotavlja tudi Pennings, 2009, str. 184–186. Poleg tega Pennings kritično ugotavlja, da je
bila napravljena povezava brez temeljitega premisleka glede tega, ali naj bi zaradi tega bila pristojna
zagotavljati dajatve ta država.
46 Omenjam zgolj primere: C-1/85 Miethe, ECLI:EU:C:1986:243; in C-443/11 Jeltes, Peeters, Arnold,
ECLI:EU:C:2013:224.
47 Dr. Jacques Scheres, koordinator regije med rekama Meuse in Ren je navajal, da je na primer v tej
regiji med Belgijo, Nizozemsko in Nemčijo kar 50 odstotkov obmejnih delavcev »atipičnih«, kar
pomeni, da so se preselili iz države članice državljanstva, kjer še vedno delajo, v sosednjo državo
članico zgolj zaradi nižjih cen nepremičnin. Glej van Overmeiren, 2009, str. 19.
ZZR 2021.indd 152 10. 12. 2021 14:04:50
153
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
vanja zaposlitve preprosto ne najde.48 Verschueren denimo ugotavlja,49 da je (danes) na
trgu dela pri iskanju zaposlitve precej pomembnejše, kakšne izkušnje imaš in kje si jih
pridobil, kot pa kraj prebivanja kot tak. Hkrati je težko reči, da so možnosti iskanja za-
poslitve v državi članici prebivanja največje, če je bil posameznik v državi članici zadnje
(samo)zaposlitve aktiven dalj časa. Ugotavlja se, da je na primer večina delavcev (tj. 76
odstotkov), ki postanejo popolnoma brezposelni in so prebivali v drugi državi članici,
bila aktivnih v državi članici zadnje (samo)zaposlitve več kot 12 mesecev,50 s čimer so
vzpostavili pristno vez s to državo članico in njenim trgom dela. Evropska komisija ugo-
tavlja, da je domneva, da ima popolnoma brezposelna oseba v državi članici prebivanja
najboljše možnosti iskanja zaposlitve, zmotna in je statistika ne potrjuje.51
Predlogi vse od leta 1998 dalje poskušajo iti v smer pristojnosti države članice zad-
nje (samo)zaposlitve, vendar zgoraj omenjena, ne nujno resnična domneva, povzroča
kolebanje. Pristojnost države članice zadnje (samo)zaposlitve je bila predlagana že v več
različicah, na primer kot izključna pristojnost, kot izbirna možnost na enaki ravni z dr-
žavo članico prebivanja ali pa kot izključna pristojnost, toda le po določenem obdobju
aktivnosti (variacije med 3, 6, ali 12 mesecev) v tej državi članici. Sam bi si drznil storiti
korak dlje in zagovarjati predlog, da se 65. člen Uredbe (ES) št. 883/2004 o posebnih
pravilih za brezposelne osebe, ki prebivajo v drugi (nepristojni) državi članici, razveljavi
in se njihovega položaja več ne ureja drugače od položaja brezposelnih oseb, ki prebivajo
v državi članici, v kateri so nazadnje bile (samo)zaposlene.
Za izključno pristojnost države članice zadnje (samo)zaposlitve obstajajo štirje ute-
meljeni razlogi. Prvič, težko je sprejeti empirično nedokazano domnevo o najboljših
možnosti iskanja zaposlitve v državi članici prebivanja. Drugič, dolgotrajna ekonomska
aktivnost v neki državi članici izboljša možnosti iskanja nove zaposlitve v tej državi člani-
ci, ne pa državi članici prebivanja. Tretjič, možnost posredne izbire pristojnosti, ki velja
za druge brezposelne čezmejne delavce, se zdi neprimerna. Izbiranje pristojnosti (angl.
forum shopping) je v pravu socialne varnosti izjema. Na nacionalni ravni je na primer
pomemben element socialnih zavarovanj ta, da je vključitev vanje praviloma obvezna in
le izjemoma prostovoljna. Pravo socialne varnosti je prežeto z javnopravnimi elementi in
z javnim interesom, kar se kaže tudi v mednarodnih kolizijskih pravilih. V Uredbi (ES)
št. 883/2004 možnosti izbire prava, ki naj se uporabi, posameznik načeloma nima,52 pri
48 Iskanje zaposlitve v drugi državi članici z namenom izognitve dolgim obdobjem brezposelnosti,
ker zaposlitve ni mogoče dobiti v državi članici izvora, je celo drugi najpogosteje omenjen razlog za
mobilnost (28 odstotkov). Tu še posebej v zadnjem desetletju prednjačijo mladi, natančneje osebe,
stare od 20 do 29 let. Glej Friesch-Tersch, Jones in Siöland, 2021, str. 128.
49 Verschueren, 2001, str. 18.
50 European Commission, SWD (2016) 460, str. 81.
51 Prav tam.
52 To sicer ne pomeni, da na primer oseba ne more ustvariti take situacije, s katero doseže uporabo
določenega prava. Na primer posameznik se lahko preseli in s tem morda vpliva na koordinacijska
ZZR 2021.indd 153 10. 12. 2021 14:04:50
154
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
čemer sta edini izjemi izbire pridržani pomožnim uslužbencem EU53 in omenjenim po-
polnoma brezposelnim osebam, ki so bile ekonomsko aktivne v drugi državi članici kot
v državi članici, v kateri so (stalno, običajno) prebivale.54 V pravu socialne varnosti imajo
kolizijska pravila načeloma prisilen (kogenten) in izključni učinek,55 kar lahko glede na
javnopravno naravo področja urejanja ocenimo kot sistemsko primernejše, kakor dajanje
možnosti izbire.
Četrtič, ključni razlog za to morda drzno potezo je dejstvo, da bi s tem odpadlo več
pravnih razmejitvenih težav in bi se število potrebnih členov ureditve zmanjšalo. Predlog
tako sledi ideji izključne pristojnosti države članice zadnje (samo)zaposlitve, pri čemer je
vprašanje, kako dolgo naj bo obdobje (samo)zaposlitve v tej državi članici, da pride do
prenosa pristojnosti. To je vsebina, ki je povezana z 61. členom Uredbe (ES) št. 883/2004
in obravnavana v nadaljevanju razprave.
4. Seštevanje obdobij in pristojnost države članice zadnje (samo)
zaposlitve po treh ali šestih mesecih delovne aktivnosti?
Sedanji drugi odstavek 61. člena Uredbe (ES) št. 883/2004 določa, da je brezposelna
oseba upravičena do dajatev v državi članici zadnje (samo)zaposlitve, če je v tej državi
članici nazadnje dopolnila: zavarovalno dobo, če njena zakonodaja določa pogoj zavaro-
valne dobe; dobo zaposlitve, če njena zakonodaja določa pogoj dobe zaposlitve; ali dobo
samozaposlitve, če njena zakonodaja določa pogoj samozaposlitve. V praksi gre predvsem
za dopolnitev zavarovalnih dob, saj (razen Luksemburga) države članice načeloma zah-
tevajo izpolnjenost določenega obdobja zavarovanja, kar pomeni tudi obdobje (samo)
zaposlitve, če to ustvarja zavarovalno zaščito. Posameznik namreč praviloma ne more
postati brezposeln v eni državi članici ter z namenom uveljavljanja dajatev za brezposel-
nost oditi v drugo državo članico.
Težave ureditve izhajajo predvsem iz določila »nazadnje dopolniti« in uporabe besede
»doba«. Po eni strani države članice (na primer Finska in Danska) pravila ne razumejo
pravila, delodajalec lahko namerno nekje ustanovi sedež podjetja ipd.
53 Glej 15. člen Uredbe (ES) št. 883/2004. Vprašanje je, kateri so tako specifični razlogi za to možnost
izbire pri pomožnih uslužbencih EU. Podrobneje o tem glej Schoukens in Pieters, 2009, str. 102.
54 Celo špekulira se, da bi izbira ugodnejšega prava z vidika dajatev za brezposelnost pri brezposelnih
osebah oportunistično pretehtala nad izbiro države članice, v kateri so možnosti zaposlitve večje.
Glej European Commission, SWD (2016) 460, str. 92.
55 Drugače je denimo v delovnem pravu in civilnem pravu, kjer je načeloma dovoljena pogodbena
izbira prava, saj ni tolikšne mere javnega interesa (sicer z nekaj varovalnimi določbami, ki ščitijo
delavca v primeru pogodbe o zaposlitvi). Glej na primer 3. in 6. člen Rimske konvencije o pravu, ki
se uporablja za pogodbena razmerja, ter 3. in 8. člen Uredbe (ES) št. 593/2008 (Uredba Rim 1).
ZZR 2021.indd 154 10. 12. 2021 14:04:50
155
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
tako, da za vzpostavitev pristojnosti države članice zadošča zgolj en dan zavarovanja.56
To vodi v neželeno različno razlago pravil prava EU v praksi. Po drugi strani, in ta del je
precej pomembnejši, je pravilo sporno, saj mora država članica zadnje (samo)zaposlitve
seštevati obdobja zavarovanja v drugih državah članicah in zagotavljati dajatve (ki jih
izračuna po nacionalni zakonodaji), čeprav so bila obdobja prispevanja v tej državi zelo
kratka. Kot primer lahko služi nedavna odločitev Sodišča EU v zadevi ZP.57 Posameznik
je v Švici delal 24 let, se nato zaposlil v Nemčiji in po manj kot mesecu postal brezposeln.
Nemčija je bila primorana po potrebi sešteti obdobja zavarovanja iz drugih držav članic,58
saj zgolj po nacionalni nemški zakonodaji ni bila dopolnjena minimalna zavarovalna
doba. To pa je pomenilo, da je celotno breme zagotavljanja dajatev (za 24 let zaposlitve)
padlo nanjo in ne na Švico. Pravilo je torej težavno predvsem z vidika poštene delitve
bremena med državami članicami59 glede prejemanja prispevkov za socialno varnost in
zagotavljanja nasprotnih (denarnih) dajatev. Slednje je pri prihodnjem urejanju koordi-
nacije dajatev za brezposelnost zelo pomembno.
Vprašanje je seveda, pri katerem obdobju ekonomske aktivnosti določiti mejo, ki
pomeni prenos pristojnosti na državo članico zadnje zaposlitve. Poleg sedanje različice je
Evropska komisija predlagala zahtevano obdobje aktivnosti en mesec, tri mesece, pri tis-
tih delavcih ali samozaposlenih osebah, ki prebivajo in delajo v različnih državah članicah
(glej prejšnji razdelek), pa celo šest ali dvanajst mesecev. Ta vidik je ena najpomembnejših
zagonetk prihodnje ureditve.
Z nekoliko širšega vidika se za doseganje pravične delitve bremena med državami
članicami pogosto uporablja tako imenovano načelo časovne razdelitve oziroma pro-rata
temporis zagotavljanje (denarnih) dajatev. Zagotavljanje sorazmernega dela dajatev gle-
de na sorazmerni del obdobja zavarovanja velja pri dolgotrajnih dajatvah, na primer
pokojninah. Pri tem sorazmerni del ne sme biti manjši od dela, ki bi bil zagotovljen
ob izključni uporabi pravil nacionalnega prava (na primer upoštevanje obdobja 15 let
pokojninske dobe v sorazmernem deležu celotnega obdobja, dopolnjenega v različnih
državah članicah, in glede na višino pokojnine), s čimer se poudarja načelo največje
ugodnosti, tako imenovano Petronijevo načelo.60 Ta rešitev sicer vodi do dodatnega dela
in dvojnih izračunov. Pri kratkotrajnih dajatvah, med katere spadajo tudi dajatve za pri-
mer brezposelnosti, ureditev mehanizma pro-rata temporis ne pozna. Predvsem zato, ker
56 Podrobneje glej European Commission, SWD (2016) 460, str. 43.
57 C-29/19 ZP, ECLI:EU:C:2020:36, točka 15.
58 Glej prvi odstavek 61. člena Uredbe (ES) št. 883/2004.
59 Verschueren, 2020, str. 399–400. Težav ne bi bilo, če bi obstajalo uravnoteženo gibanje med dr-
žavami članicami (na primer če bi se pojavljalo enako število primerov, v katerih bi za dolga leta
aktivnosti v Nemčiji nato Švica morala seštevati obdobja in zagotavljati dajatve). Dejstvo je, da
migracijske poti niso uravnotežene, temveč prevladuje usmeritev gibanja iz vzhodnih proti zahod-
nim državam.
60 Poimenovano po zadevi C-24/75 Petroni, ECLI:EU:C:1975:129.
ZZR 2021.indd 155 10. 12. 2021 14:04:50
156
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
bi morali dajatve izračunati organi dveh ali več držav članic, morda celo dvakrat, tj. po
sorazmernem delu in na podlagi nacionalnih pravil.61 To bi pomenilo praviloma časovno
zamudno administrativno prakso, čeprav brezposelna oseba teoretično že naslednji dan
najde novo zaposlitev. Taka delitev bremena je smiselna pri dolgotrajnih dajatvah, ko se
posameznikova ekonomska aktivnost več ne pričakuje, pri kratkotrajnejših dajatvah za
brezposelnost pa je drugače, kar zahteva spremenjen pristop.
4.1. Minimalno zahtevano obdobje (zavarovanja) v primerjalni ureditvi držav
članic ter Petronijevo načelo
Glede na to, da prvi odstavek 61. člena Uredbe (ES) št. 883/2004 določa, da se
obdobja seštevajo zgolj po potrebi, torej kadar na podlagi nacionalne zakonodaje ne
bi bili izpolnjeni niti minimalni pogoji za pridobitev dajatev za brezposelnost, je treba
primerjalno opozoriti na nacionalne ureditve držav članic. Zaradi poenostavitve tukaj
uporabljam časovno enoto v mesecih in splošno pravilo v državah članicah EU in drža-
vah Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA).62 Najkrajšo zahtevano dobo (za-
varovanja) oziroma njeno gostoto določata Italija (3 meseci od 48 mesecev) in Islandija
(3 od 12), sledijo pa Grčija (5 od 14), Nizozemska (6 od 9), Luksemburg, Švedska (6 od
12), Francija (6 od 24), Finska (6 od 28), Irska (9 od 12), Hrvaška (9 od 24) in Slovenija
(10 od 24). V približno polovici držav članic se zahteva 12 mesecev,63 zgolj Slovaška pa
ima daljšo minimalno zahtevano obdobje (24 od 36). Po 12 mesecih (samo)zaposlitve je
pravzaprav (razen Slovaške) vselej izpolnjen pogoj zahtevane dobe in se obdobja iz drugih
držav članic ne seštevajo. Po drugi strani je najkrajše zahtevano obdobje v Italiji in na
Islandiji (3 mesece), manj kot 6 mesecev pa še v Grčiji (5).
K temu je treba dodati še en vidik uporabe Petronijevega načela, ki v splošnem po-
meni, da posameznik zaradi uporabe koordinacijskih uredb ne sme biti obravnavan manj
ugodno, kot če bi se uporabilo zgolj nacionalno pravo. Če bi se na primer slovenski dr-
žavljan zaposlil v Italiji in bi po treh mesecih neprostovoljno izgubil zaposlitev, bi moral
imeti možnost uveljavljati dajatve za brezposelnost v Italiji (če so na primer ugodnejše
od slovenskih), ne glede na morebiten drugačen odkaz v Uredbi (ES) št. 883/2004 (na
primer na DČ predzadnje (samo)zaposlitve).
61 Na primer če se v državi članici zadnje (samo)zaposlitve zahteva daljše obdobje, v državi članici
predzadnje (samo)zaposlitve pa krajše obdobje za upravičenost do dajatve ter bi bilo to obdobje
izpolnjeno.
62 Uredba (ES) št. 883/2004 namreč velja tudi v razmerju do Švice, Lihtenštajna, Islandije in Norveške.
63 Latvija (12 od 16), Bolgarija, Poljska (12 od 18), Avstrija, Lihtenštajn, Nemčija, Romunija, Švica,
Češka, Portugalska (12 od 24), Litva (12 od 30), Estonija, Madžarska (12 od 36), Španija (12 od
72 mesecev). Kot relevantno ogrodje za primerjalne rešitve nacionalnih pravnih ureditev v nadalje-
vanju jemljem informacije iz podatkovne baze MISSOC (angl. Mutual information system on social
protection), URL: www.missoc.org.
ZZR 2021.indd 156 10. 12. 2021 14:04:50
157
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
4.2. Najdaljše dopustno obdobje poskusnega dela v primerjalni ureditvi
držav članic
Drugi pomemben vidik z vidika predlaganega obdobja treh mesecev se nanaša na ure-
ditev poskusnega dela. Do razmeroma hitrega nastopa brezposelnosti ob odhodu v drugo
državo članico zaradi zaposlitve pride, ko je dogovorjeno poskusno delo ter to ni uspešno
opravljeno. V obdobju poskusnega dela namreč praviloma ne velja varnost zaposlitve.
Z vidika urejanja poskusnega dela lahko države članice razdelimo v dve večji skupini.
Osem držav članic64 določa najdaljšo obdobje poskusnega dela v obdobju treh mesecev, 11
držav65 pa v obdobju šestih mesecev, poleg tega pa velja še nekaj izjem.66 Vidik poskusnega
dela bi lahko pojasnil, zakaj je v trenutni statistiki nekje 30 odstotkov vseh zadev, v katerih
se po potrebi sešteva obdobja iz drugih držav članic (z uporabo tako imenovanega obrazca
U1) takih, pri katerih gre za aktivnost, krajšo od treh mesecev pred nastopom brezposel-
nosti (oziroma 70 odstotkov, ko gre za daljšo aktivnost).67 Pri meji treh mesecev, preden
postane pristojna država članica zadnje (samo)zaposlitve, je po trenutnih trendih razdeli-
tev bremena med državami torej nekje 30 proti 70. Z enim mesecem bi bila ta razdelitev
nekje 17 proti 83.68 Podatkov za druga obdobja žal ni, vprašanje pa je, ali ne bi prišlo
do znatnega preobrata po obdobju šestih mesecev, ki v luči najdaljše dopustne dolžine
poskusnega dela v primerjalnopravni praksi zajame pravzaprav skoraj vse države članice.
Vendar: če sedanji en dan (zavarovanja) po nacionalnih ureditvah kljub določbam
prava EU ne zadostuje za priznanje dajatev, zadošča pa načeloma precej daljše obdobje
aktivnosti 12 mesecev, je za pravično delitev bremena morda najprimernejša razdelitev na
polovico, torej postavitev meje šestih mesecev. V takem primeru bi se v vsaj 22 državah
zajela celotna doba poskusnega dela. Hkrati bi v zgolj treh državah (Italija, Islandija,
Grčija) bilo prisotno tveganje nastanka položaja, ko bi uredba odkazovala na drugačno
(manj ugodno) rešitev, kot bi izhajala iz nacionalnih pravil. Po obdobju šestih mesecev
bi tudi lahko bolj rekli, da so se izboljšale možnosti najdbe zaposlitve v tej državi članici,
64 Glej spletno podstran Mednarodne organizacije dela, . To velja za Češko, Dansko, Litvo, Latvijo, Madžarsko, Romunijo, Slovaško in Švico.
65 Prav tam. Bolgarija, Finska, Hrvaška, Italija, Luksemburg, Nemčija, Norveška, Poljska, Slovenija,
Španija in Švedska.
66 Prav tam. V Belgiji poskusnega dela ni, v Avstriji je najdaljše poskusno delo 1 mesec, na Nizozemskem
2, v Estoniji 4 mesece, v Franciji in na Portugalskem 8 mesecev, v Grčiji in na Irskem 12 ter na
Cipru 24 mesecev.
67 De Wispelaere, de Smedt in Pacolet, 2020, str. 47, ugotavljajo, da v agregatnem smislu obstajajo
razlike v dolžini obdobja aktivnosti v državi članici zadnje (samo)zaposlitve, preden je oseba postala
brezposelna. Ko je šlo za aktivnosti, krajše od enega meseca, je bilo takih primerov v letu 2018 17,8
odstotka, tistih, ki so bili aktivni več kot en mesec, vendar manj kot 3 mesece, pa 13,2 odstotka.
Prevladovali so tisti, ki so bili (samo)zaposleni več kot tri mesece pred nastopom brezposelnosti –
teh je bilo skupno 69 odstotkov.
68 Prav tam.
ZZR 2021.indd 157 10. 12. 2021 14:04:50
158
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
kot pa bi to veljalo za obdobje zgolj treh mesecev. Rešitev, da je država članica zadnje
(samo)zaposlitve pristojna po šestih mesecih, sicer pa je pristojna država članica predza-
dnje (samo)zaposlitve, bi tudi lahko bila primerna, vendar s to razliko, da bi morala biti
določena tudi neke vrste izjema ali posebnost, ko bi drugačna (ugodnejša) rešitev izhajala
iz nacionalnih pravil države članice zadnje (samo)zaposlitve. Težav, povezanih s kratko
nacionalno zahtevano dobo zavarovanja, pa načeloma več ne bi bilo, če bi pristojnost
države članice zadnje (samo)zaposlitve bila določena že po treh mesecih.
Pomembnih je torej več vidikov, ki bi jih bilo treba upoštevati pri določitvi obdobja,
predvsem pa je treba upoštevati nacionalno minimalno zahtevano zavarovalno dobo (in s
tem povezano Petronijevo načelo), najdaljše obdobje poskusnega dela, statistični pripad
zadev v luči pravične delitve bremena ter tudi vidik povezanosti brezposelne osebe z
državo članico zadnje (samo)zaposlitve (angl. link approach). Glede vseh tako določenih
vidikov se dejansko nakazuje možnost določitve obdobja treh mesecev ali več, vendar ne
več kot šest mesecev. Vsaka različica ima sicer svoje prednosti in pomanjkljivosti, sam pa
menim, da je najprimernejše obdobje treh mesecev.69 Ne le, da določitev tega obdobja
potrjujejo že predstavljeni statistični podatki (30 odstotkov primerov krajše in 70 odstot-
kov daljše ekonomske aktivnosti od treh mesecev), temveč se je mogoče s to rešitvijo tudi
pretežno izogniti položajem, ko bi po nacionalnem pravu prišlo do ugodnejše obravnave
v razmerju do koordinacijske uredbe.
4.3. Dopolnitev s pristojnostjo države članice predzadnje (samo)zaposlitve
Odgovoriti je treba še na eno pomembno vprašanje. Če bi država članica zadnje
(samo)zaposlitve bila pristojna šele tedaj, ko bi brezposelna oseba v njej dopolnila vsaj tri
mesece (zavarovalne) dobe, je vprašanje, katera država članica bi bila pristojna, če bi jih
dopolnila manj. V takem primeru bi bilo smotrno določiti pristojnost že omenjene dr-
žave članice predzadnje70 (samo)zaposlitve.71 Sistemsko gledano bi morale dajatve slediti
69 Različici v dolžini enomesečnega ali 12-mesečnega obdobja ne uspeta pravično deliti bremena med
državami članicami, zaradi česar ju štejem kot neprimerne.
70 To je sicer lahko nekoliko večje breme za brezposelne osebe, saj morajo v primeru pristojnosti
države članice predzadnje (samo)zaposlitve zahtevati dajatev v tej državi članici, s katero morda
nimajo več neposrednega stika. Ta vidik bi bil argument v smeri spremembe pristojnosti po treh (in
ne šestih) mesecih (samo)zaposlitve v državi članici zadnje aktivnosti. Krajše kot je obdobje, manj
oddaljena bo povezava z državo članico predzadnje (samo)zaposlitve ter izvedbeno vse skupaj lažje.
71 Morda bi lahko bilo predvidenih nekaj izjem in/ali varovalk, na primer za visoko mobilne delavce,
ki bi v obeh državah dopolnili le zelo kratka obdobja (zavarovanja) (teh primerov je malo). V takem
primeru bi bila lahko pristojna država članica zadnje (samo)zaposlitve. Posebno pravilo bi morda
veljalo tudi za javne uslužbence, ki so zajeti v posebnih shemah za brezposelnost za javne uslužben-
ce, kar je zdaj na primer urejeno v drugem odstavku 57. člena Uredbe (ES) št. 987/2009. Morda
bi bila lahko predvidena tudi sedanja varovalka v smislu 65.a člena Uredbe (ES) št. 883/2004, ki
ZZR 2021.indd 158 10. 12. 2021 14:04:50
159
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
plačanim prispevkom, ti pa so bili pred tem plačani v državi članici predzadnje (samo)
zaposlitve. Tam je brezposelna oseba tudi pridobila delovne izkušnje.
Ključno je poudariti, da bi se ta rešitev morala uporabiti za vse brezposelne osebe,
ne glede na to, kje prebivajo. Ni namreč nemogoče, da bo v nekaterih primerih država
članica predzadnje (samo)zaposlitve tudi država članica prebivanja. Če bo do tega prišlo,
bo pristojnost podana zaradi dela in plačevanja prispevkov v tej državi članici, ne pa
zaradi okoliščine prebivanja. Kadar pa država članica predzadnje (samo)zaposlitve ne
bi bila država članica prebivanja, je težko reči, da bi bile možnosti iskanja zaposlitve v
državi članici prebivanja največje, če pa niti zadnja niti država članica predzadnje (samo)
zaposlitve nista bili enaki državi članici prebivanja. Cilj je torej določiti enotna pravila
ne glede na prebivališče brezposelne osebe, slediti sistemski relaciji prispevki-dajatve,
najti pravično porazdelitev bremena med državami članicami in varovati (socialno)prav-
ni položaj brezposelne osebe.72 Tak pristop tudi zasleduje tako imenovano zadostno vez
med posameznikom in državo članico, ki bo pristojna (že omenjeni link approach). Taka
rešitev bi lahko pomenila dober, morda celo najboljši kompromis med političnimi, jav-
nofinančnimi in drugimi interesi različnih držav članic. Njena pomembna prednost je
tudi, da odpravlja kompleksen sistem povračila stroškov.
5. Izplačevanje dajatev za brezposelnost v drugo državo članico
5.1. Trendi
S tako obravnavnimi vprašanji o pristojnosti, seštevanju obdobij in (ne)upoštevanju
kraja prebivališča je povezano vprašanje izplačevanja dajatev za brezposelnost v drugo
državo.73 Ta možnost izhaja iz načela varstva pridobljenih pravic, ki je temeljno načelo
koordinacije sistemov socialne varnosti v EU in omogoča ohranitev prejemanja (denar-
nih) dajatev ne glede na upravičenčev kraj prebivanja. Odstop od neomejenega izvoza je
mogoč le izjemoma, kar pa po veljavni ureditvi velja za dajatve za brezposelnost, toda le
pod pogoji, določenimi v 64. in 65. členu Uredbe (ES) št. 883/2004.
V preteklosti je veljalo, da se lahko dajatve za brezposelnost izplačujejo v drugo
državo članico za tri mesece, kar je Sodišče EU ugotovilo kot skladno z določbami o
svobodnem gibanju delavcev, saj trimesečna omejitev gibanja naj ne bi ovirala, temveč
že zdaj določa izjemo od izjeme za samozaposlene osebe, ter napotuje na pristojnost države članice
zadnje (samo)zaposlitve (in ne države članice prebivanja).
72 Z vidika pravnega položaja posameznika bi v primeru pristojnosti države članice predzadnje (samo)
zaposlitve bilo treba določiti pravila o izračunu dajatev, ki bi jih verjetno ta država članica določila
glede na prihodek v obeh državah, vendar v skladu z nacionalnimi pravili te države članice.
73 S tem, ko kraj (oziroma država) prebivanja nima več posebnega pomena, postane toliko večja po-
treba po možnosti izplačevanja dajatev za brezposelnost v drugo državo.
ZZR 2021.indd 159 10. 12. 2021 14:04:50
160
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
spodbujala, saj po nacionalnem pravu možnosti izvoza ni.74 Vendarle pa je Sodišče EU
v zadevi Petersen,75 v kateri je šlo za obravnavo pogoja prebivanja, ki ni spadal v kon-
tekst dometa (sedanjega) 64. člena uredbe, letvico glede možnega omejevanja izplačila
dajatev za brezposelnost v drugo državo članico postavilo zelo visoko, in sicer šele, če bi
odsotnost omejitve lahko spodkopala finančno ravnotežje nacionalnega sistema socialne
varnosti, kar je razlog v prevladujočem splošnem interesu in izjemoma dopušča omejitev
svobode gibanja delavcev.76
Pri sprejemanju sedanje Uredbe (ES) št. 883/2004 se je sprva predlagalo šestmeseč-
no obdobje, sedaj pa je v točki (c) prvega odstavka 64. člena predvideno obdobje treh
mesecev, pri čemer pristojna služba ali nosilec to obdobje lahko podaljša na največ šest
mesecev. Izkazalo pa se je, da je ta možnost vzpostavila neenotno prakso med državami
članicami, kjer odločitve Sodišča EU niso bile v veliko pomoč.77 Nekaj držav članic po-
daljšanja ne dopušča, zgolj dve državi članici vselej omogočata izplačevanje za šest mese-
cev, preostale države članice pa to možnost podaljšanja dopuščajo, vendar pod različnimi
pogoji.78
Težnja je, da bi se to obdobje v luči svobode gibanja delavcev oziroma iskalcev za-
poslitve podaljšalo,79 pri čemer je Evropska komisija razmišljala o dveh različicah, na-
tančneje o 1. podaljšanju na šest mesecev z možnostjo podaljšanja za celotno obdobje
upravičenosti do dajatev za brezposelnost, in o 2. neomejenem izplačevanju dajatev v
drugo državo članico. Drugi predlog ni dobil politične podpore, kjer se vnovič kaže, da
države članice ne zaupajo pristojnim organom drugih držav članic, da bodo ti res nadzi-
74 Glej združene zadeve C-41/79, C-121/79 in C-796/79 Testa, Maggio, Vitale, ECLI:EU:C:1980:163,
točke 13–15.
75 C-228/07 Petersen, ECLI:EU:C:2008:944, točka 57.
76 Sodišče EU je poudarilo, da tega v konkretnem primeru ni bilo mogoče izkazati, saj je šlo za krat-
kotrajno dajatev, ki jo je država že izplačala ter ni bilo izkazano, da bi to kakorkoli spodkopalo
finančno ravnotežje. Prav tam, točki 57–58. Poleg tega je Sodišče EU v naslednjih točkah dodalo še
nekaj drugih razlogov za utemeljitev.
77 Glej zadevo C-551/16 Klein Schiphorst, ECLI:EU:C:2018:200, točke 25 in 49–54. Nizozemsko
sodišče je vprašalo, kako je treba razlagati določbo točke (c) prvega odstavka 64. člena koordinacij-
ske uredbe. Sodišče EU je odvrnilo, da je ureditev diskrecijske pravice v pristojnosti držav članic.
V luči presoje konkretnega primera, v katerem je bilo nacionalno navodilo, naj se zahteve za po-
daljšanje načeloma zavrnejo, razen če je mogoče izkazati obstoj konkretnih možnosti zaposlitve v
drugi državi članici, pa je Sodišče EU štelo, da je to skladno z uredbo. Kljub izrecnemu zaprosilu si
z odločitvijo ni mogoče veliko pomagati, razen če je želja Sodišča EU, da imajo države članice res
povsem proste roke. To, da bi Sodišče EU dopuščalo povsem raznoliko uporabo pravil prava EU, bi
bilo zelo nenavadno.
78 Podrobneje glej European Commission, SWD (2016) 460, str. 69.
79 Trimesečno obdobje naj bi bilo prekratko, saj le nekje deset odstotkov brezposelnih v tem času
najde zaposlitev v drugi državi članici, odstotek pa bi bil ob daljšem obdobju višji. Glej European
Commission, SWD (2016) 460, str. 72.
ZZR 2021.indd 160 10. 12. 2021 14:04:50
161
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
rali aktivno iskanje zaposlitve brezposelne osebe, če zanjo ne bodo finančno odgovorni.80
Dodaten razlog zoper neomejeno izplačevanje dajatev je, in na to dejstvo so države čla-
nice zelo pozorne, da ni mogoče oceniti finančnih učinkov tega ukrepa. V oceni vplivov
sprememb namreč pri nobeni državi članici ni mogoče podati odgovora, koliko bi se
njeni izdatki povečali oziroma zmanjšali.81 Previdnost v tem oziru je politično razumljiva,
teoretično in praktično pa je to normodajno stopicljanje lahko kritično ovrednoteno, saj
se področna pravila glede na spremenjena razmerja v družbi tako ali tako spreminjajo
preredko (spremembe so nastopile leta 1958, 1971 in 2004).
5.2. Argumenti za neomejeno izplačevanje dajatev za brezposelnost v drugo
državo članico
Ker sam zastopam rešitev izplačevanja dajatev za brezposelnost v drugo državo čla-
nico brez časovne omejitve, si prizadevam v nadaljevanju razprave prikazati razloge, ki
govorijo v korist taki ureditvi, saj menim, da ni bistvene razlike med izplačevanjem daja-
tev v obdobju šestih mesecev ali v časovno neomejenem obdobju. S tem tudi ni mogoče
pričakovati pomembnejših vplivov na izdatke držav članic, ki so praviloma tisti dejavnik,
na katerega so predstavniki držav najbolj pozorni.
Prvič, v praksi je podanih prošenj za tako imenovani obrazec U2, namenjen izvozu
dajatev, pravzaprav zelo malo. V letu 2018 je za izvoz dajatev denimo zaprosilo zgolj 0,2
odstotka vseh brezposelnih oseb.82 Drugič, delež oseb, ki se v obdobju treh (in potenci-
alno do šestih) mesecev vrnejo v državo članico, ki izplačuje dajatve,83 je prav tako nizek
(13 odstotkov v letu 2018).84 Ta podatek je dober pokazatelj, da brezposelne osebe, ki se
poslužijo izvoza dajatev, načeloma niso upravičene do bistveno daljšega obdobja preje-
manja dajatev za brezposelnost (če bi bile, bi se najverjetneje vrnile).85 Pri tem trčimo na
različna obdobja izplačevanja dajatev za brezposelnost v nacionalnih zakonodajah držav
članic. Dejstvo je, da nekaj držav članic dajatev za brezposelnost tako ali tako ne izplačuje
80 To nezaupanje se je pojavljalo že pri razpravah pred sprejemom Uredbe (ES) št. 883/2004, kar
opisuje Cornelissen, 2007, str. 218–219.
81 Glej European Commission, SWD (2016) 460, str. 168–169, ko je to storjeno za različico izpla-
čevanja dajatev za brezposelnost v druge države članice za obdobje šest mesecev. Če že za to spre-
membo ni mogoče narediti finančnega izračuna, potem to a fortiori velja za različico z neomejenim
izplačevanjem dajatev za brezposelnost v drugo državo članico.
82 De Wispelaere, de Smedt in Pacolet, 2020, str. 21.
83 Po nacionalni zakonodaji lahko brezposelni osebi seveda pripada dajatev dlje časa, ki jo, če se ne
vrne pravočasno v obdobju treh (ali potencialno šestih) mesecev, načeloma izgubi. Glej drugi odsta-
vek 64. člen Uredbe (ES) št. 883/2004.
84 Prav tam, str. 22.
85 Natančnih podatkov, koliko je bilo brezposelnih oseb, ki so imele precej daljše obdobje upraviče-
nosti prejemanja dajatve za brezposelnost od treh ali šest mesecev, ni.
ZZR 2021.indd 161 10. 12. 2021 14:04:50
162
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
dlje kot šest mesecev in bi zanje taka sprememba bila irelevantna.86 Nekaj držav članic
načeloma določa obdobje največ devet mesecev,87 na Švedskem deset, na Finskem enajst,
dobršen del držav članic pa po splošnih pravilih (pogosto po vzoru načela dlje prispevam,
dlje prejemam) ureja razpon med tri do dvanajst mesecev.88
Kljub temu nekatere države članice poznajo daljša obdobja upravičenosti, ki so odvi-
sna od starosti upravičenca.89 Vprašanje je, ali je tri- do šestmesečno obdobje izplačevanja
dajatev v drugo državo članico (ne)sorazmerno tudi v primerih, ko je po nacionalnem
pravu brezposelna oseba upravičena do znatno daljšega obdobja prejemanja, tudi v luči
lastninskopravnega varstva socialnih pravic,90 ki se v zadnjih desetletjih uveljavlja v med-
narodni (in slovenski) sodni praksi.91 Izplačevanje dajatev za brezposelnost brez časovne
omejitve bi bilo s slednjim skladnejše.
Ob tem je mogoče navesti še nadaljnje argumente, zakaj časovno neomejen izvoz ne
bi smel biti razumljen (pretirano) negativno. Prvič, vprašanje je, ali se starejše osebe, ki
lahko uživajo daljša obdobja upravičenosti bodisi na podlagi osebne okoliščine starosti
86 Najdaljše trajanje dajatev za brezposelnost na Madžarskem je na primer tri mesece, na Cipru in
Malti pet mesecev, na Slovaškem šest mesecev.
87 Irska, Latvija, Litva in Lihtenštajn.
88 Neomejeno izplačevanje dajatev za brezposelnost v drugo državo članico bi morda bilo najspornejše
za Belgijo, ki ne pozna časovne omejitve.
89 To velja za Avstrijo, Češko, Finsko, Francijo, Hrvaško, Irsko, Lihtenštajn, Litvo, Luksemburg,
Nemčijo, Poljsko, Portugalsko, Slovenijo in Švico. Zanimiv je primer Češke, kjer je trajanje dajatve
za brezposelnost odvisno le od starosti. Do 50. leta starosti je trajanje pet mesecev, od 50 do 54 let
osem mesecev, pri osebah, ki so starejše od 55 let, pa enajst mesecev. V Sloveniji je najdaljše trajanje
dajatve za brezposelnost 25 mesecev za zavarovance, ki so starejši od 58 let in imajo zavarovalno
dobo več kot 28 let.
90 Sodišče EU v združenih zadevah C-41/79, C-121/79 in C-796/79 Testa, Maggio, Vitale, točke
17–22, sicer ni štelo, da bi bilo treba časovno omejitev izplačevanja dajatev za brezposelnost v drugo
državo članico presojati v luči pravice do zasebne lastnine. Vendarle, odločitev je stara 40 let in je
bila sprejeta, preden se je v regionalni mednarodni praksi koncept lastninsko-pravnega varstva so-
cialnih pravic uveljavil. Ne le to, v 17. členu Listine EU o temeljnih pravicah, Uradni list EU C 83,
30. marec 2010, je danes določena lastninska pravica kot ena temeljnih pravic (vsakogar). Danes je
v primarnem pravu EU torej že nastavek tega varstva in sekundarno pravo, tj. uredba, bi morala biti
skladna s primarnim pravom, ne le s PDEU, temveč tudi z Listino EU o temeljnih pravicah.
91 Lastninsko-pravno varstvo socialnih pravic je sicer fenomen, ki se regionalno uveljavlja v zadnjih
25 letih, zlasti prek povezave varstva lastnine iz 1. člena 1. protokola Evropske konvencije o člove-
kovih pravicah z določbo 14. člena o prepovedi diskriminacije. V sodni praksi Evropskega sodišča
za človekove pravice (ESČP) je bilo lastninsko-pravno varstvo sprva priznano prispevno financira-
nim pravicam, pozneje pa tudi v primerih neprispevno (davčno) financiranih pravic. Za obsežnejši
pregled sodne prakse ESČP v tem oziru glej Strban, 2015, str. 1263–1264. Z vidika dajatev za brez-
poselnost lahko v luči lastninsko-pravnega varstva poudarim sodbo ESČP v zadevi Čakarević proti
Hrvaški, št. 48921/13, z dne 26. aprila 2018. Podrobneje o tem primeru glej na primer Wujczyk,
2018, str. 288–293; Leijten, 2019, str. 317–318.
ZZR 2021.indd 162 10. 12. 2021 14:04:50
163
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
bodisi samega dejstva, da so praviloma izpolnile razmeroma dolga obdobja zavarovanja,
tudi dejansko gibljejo med državami članicami in iščejo zaposlitev v tujini. Predstavljamo
si lahko brezposelno osebo, ki je stara 50 ali 55 let, ima še mladoletne oziroma izobra-
žujoče se otroke in/ali hipotekarni kredit na nepremičnino ter si je v državi članici, v
kateri dela, ustvarila dom. Ali se bo taka oseba, kadar izgubi zaposlitev, res gibala v drugo
državo članico, preselila in/ali prešolala svoje otroke, po možnosti najela novo nastanitev
ali šla v prodajo sedanje nepremičnine oziroma svojega doma, vse le z namenom prejeti
oziroma izvoziti dajatev za brezposelnost?92 Bistveno verjetneje je, da do tega ne bo prišlo,
če pa bo vendarle prišlo do mobilnosti,93 bo to najverjetneje odraz resnične želje čim prej
najti zaposlitev ter izboljšati svoj socialno-ekonomski položaj in položaj družine.
Drugič, države članice so v preteklosti predvidele daljše obdobje prejemanja dajatev
za brezposelnost pri starejših brezposelnih osebah, kar je včasih pomenilo zagotavljanje
nadomestitve izpadlega dohodka celo do izpolnitve upokojitvenih pogojev. Primerjalno
je takih rešitev danes vse manj, saj je zaradi medicinskega napredka in demografskih
sprememb delo spodbujano do čim višje starosti.94 Vendarle pa tako obdobje kaže impli-
citno dano dejstvo, da je zaposlovanje starejših oseb oziroma ohranitev njihove zaposlitve
težja. Primerjalno je višji delež brezposelnosti med starejšimi, njihova brezposelnost pa v
povprečju traja dalje, kjer je znaten delež takih, ki so brezposelni dolgotrajno (tj. več kot
12 mesecev). Če države članice implicitno same priznavajo, da je starejšim težje najti za-
poslitev in je zaradi tega daljše tudi obdobje upravičenosti, potem je to še bolj argument,
da izplačevanje dajatev v drugo državo članico dlje kot pa zgolj tri ali šest mesecev ne bi v
praksi že tako dolgega izplačevanja spremenilo ničesar. Če pri tem obstaja bojazen, da te
osebe ne bi bile enako deležne pomoči pri iskanju zaposlitve s strani služb za zaposlovanje
drugih držav članic, je pravna ureditev glede tega jasna. V skladu s 5. členom Uredbe
(EU) št. 492/201195 ima državljan države članice, ki išče zaposlitev na ozemlju druge
države članice, pravico biti deležen enake pomoči, kot jo službe za zaposlovanje te države
članice zagotavljajo svojim državljanom, ki iščejo zaposlitev.
92 Pogosteje je, da zaposlitev v drugi državi članici iščejo osebe, ki v eni državi članici niso delale zelo
dolgo ter so mlajše. Take osebe, če postanejo brezposelne, zaradi odsotnosti višje starosti in krajše
zavarovalne dobe tudi ne bodo dlje časa upravičene do dajatev za brezposelnost.
93 Možno seveda je, da bo, zlasti v obmejnih regijah, iskanje zaposlitve v drugi, sosednji državi članici
(tudi s strani starejših oseb) izvedljivo tudi tako, da to ne vpliva na stanovanjski ali drug položaj
brezposelnih.
94 To se očita tudi Sloveniji. Glej Duell, 2018, str. 4–5.
95 Uredba (EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 o prostem gibanju
delavcev v Uniji, Uradni list EU L 141, 27. maj 2011.
ZZR 2021.indd 163 10. 12. 2021 14:04:50
164
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
Tretjič, v približno polovici držav članic96 dajatev za brezposelnost s tekom časa po
višini upada.97 Podatek je treba razumeti v kontekstu, da nekaj držav članic tako ali tako
ne zagotavlja dajatev dlje kot šest mesecev ter da jih nekaj te zagotavlja v enotnem, mini-
malnem znesku za preživetje. Tiste države članice, ki pa s tekom časa znižujejo dajatev za
brezposelnost, s tem zasledujejo idejo, da se posameznika spodbuja, da najde zaposlitev,
saj mu dajatev ne bo več omogočala enakega življenjskega standarda kot prej in v obdob-
ju takoj po nastopu socialnega primera brezposelnosti. Največja finančna obremenitev
tako praviloma nastopi prav v prvih mesecih izplačevanja dajatve in se pozneje, v daljših
obdobjih izplačevanja praviloma zmanjšuje.
Sedanje omejitve lahko pod vprašaj postavljajo tudi družinske okoliščine. Če ima brez-
poselna oseba zakonca ali partnerja, ki sprejme delo v drugi državi članici, potem se mu/ji
brezposelna oseba lahko pridruži in tam išče zaposlitev, vendar po določenem času pravico
do dajatve za brezposelnost izgubi, če se v pristojno državo članico ne vrne. Taka družinska
okoliščina je deloma upoštevana že v Priporočilu št. U2 Upravne komisije,98 ko gre za vpra-
šanje razpoložljivosti službam za zaposlovanje v pristojni državi članici v obdobju prvih
štirih tednov, saj lahko pristojne službe to obdobje skrajšajo (torej odobrijo odhod tudi
pred iztekom tega roka). Še vedno pa je razvidna pomanjkljivost po poteku obdobja treh
ali šestih mesecev po odhodu v ciljno državo članico, saj to lahko pripelje do izgube dajat-
ve, in sicer ne zaradi neaktivnega iskanja zaposlitve ali druge kršitve obveznosti brezposelne
osebe, temveč zaradi omejitev, ki premalo upoštevajo družinske okoliščine. Nesporno je,
da bi bil pravni položaj brezposelnih gibajočih se oseb (in njihovih družinskih članov) brez
časovne omejitve izplačevanja dajatev v drugo državo članico pomembno izboljšan.
Navsezadnje je treba poudariti, da časovno neomejeno izplačevanje dajatev za brez-
poselnost v drugo državo članico ni nekaj povsem novega, saj je s spremembo Uredbe
(ES) št. 883/2004 leta 201299 bil dodan 65.a člen kot posebna določba za popolnoma
brezposelne samozaposlene osebe, ki so stalno prebivale v drugi državi članici, pri čemer
država članica prebivanja ne zagotavlja dajatev za brezposelnost za samozaposlene osebe.
Za te osebe je pristojna država članica zadnje samozaposlitve, kar je pravzaprav izjema od
96 To velja za Belgijo, Češko, Estonijo, Hrvaško, Italijo, Latvijo, Nizozemsko, Portugalsko, Slovenijo,
Španijo in Švedsko.
97 To je odraz miselnosti, da bi visoko nadomeščanje dohodka z nadomestilom dalj časa brezposelno
osebo destimuliralo pri iskanju nove zaposlitve. V širšem smislu se marsikdo s področja ekonomije
in sociologije sprašuje, kakšen je učinek nadomeščanja dohodka na posameznikovo željo (p)ostati
brezposeln. Glej Clasen, 1999, str. 159–160.
98 Glej Priporočilo št. U2 Upravne komisije za koordinacijo sistemov socialne varnosti z dne 12. junija
2009 o uporabi 64(1)(a) Uredbe (ES) št. 883/2004 za brezposelne osebe, ki spremljajo zakonce ali
partnerje, ki opravljajo poklicno ali gospodarsko dejavnost v državi članici, ki ni pristojna država
članica, Uradni list EU C 106, 24. 4. 2010. Priporoča se, da se zahtevano obdobje štirih tednov v
takem primeru skrajša.
99 Uradni list EU L 149, 8. junij 2012.
ZZR 2021.indd 164 10. 12. 2021 14:04:50
165
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
izjeme in napotuje na pristojnost države članice zadnje (samo)zaposlitve. Kakorkoli, za
to manjšo skupino oseb je (že) bila preizkusno100 določena možnost, da pristojna država
članica obdobje izvoza podaljša na celotno obdobje upravičenosti.
5.3. Povezava s pravico do prebivanja in socialne pomoči
Eden od argumentov za šestmesečno in ne daljše izplačevanje dajatev za brezposelnost
v drugo državo članico pomeni usklajenost s sodno prakso Sodišča EU, pri čemer se ti-
pično navaja odločitev v zadevi Antonissen,101 v kateri je sodišče zapisalo, da »šestmesečno
obdobje načeloma ni nezadostno za iskanje zaposlitve v drugi državi članici«.102
Vprašanje je, ali se ta primer res pravilno razlaga za potrebe koordinacijske uredbe,103
saj je v zadevi šlo za vprašanje (ne)ohranitve pravice do prebivanja.104 Ob navedeni dikciji
je namreč Sodišče EU dodalo:
»[V]endar, če po izteku tega obdobja zadevna oseba izkaže, da nadaljuje z iskanjem
zaposlitve in ima resnične možnosti to tudi najti, se od nje ne sme zahtevati, da
zapusti ozemlje gostujoče DČ.«105
Slednje pravilo je bilo prevzeto v Direktivo (ES) št. 2004/38,106 ki ureja pravico do
prebivanja v drugi državi članici EU, in sicer brez časovne omejitve.
Še eno dejstvo, ki je prav tako pomembno, vendar tipično spregledano, je, da je
Sodišče EU celo izrecno navedlo, da med pravico do prebivanja v gostujoči državi članici
ni nobene posebne povezave z dajatvijo za brezposelnost v državi članici izvora po koor-
100 Prav tam, glej drugi odstavek 87.a člena.
101 C-292/89 Antonissen, ECLI:EU:C:1991:80. Glej European Commission, SWD (2016) 460, str. 73.
102 Prav tam, točka 21.
103 Šlo je namreč za situacijo belgijskega državljana, ki je prišel v Združeno kraljestvo iskat zaposlitev
ter je bil po približno dveh letih in pol obsojen na zaporno kazen zaradi posedovanja kokaina (z
namenom razpečevanja drugim). Vprašanje je bilo, ali je bila ureditev Združenega kraljestva, ki je
predvidevala možnost izgona iz države po šestih mesecih prebivanja brez uspešne najdbe zaposlitve,
skladna s pravom EU. Glede na to, da tedaj v relevantnih direktivah EU, ki so urejale prebivanje
v drugih državah članicah, ni bilo določenega posebnega dovoljenega obdobja za ta namen, je
dokaj razumljivo, da je Sodišče EU tako šestmesečno obdobje štelo kot »načeloma zadostno«. V
nasprotnem primeru bi moralo samo določiti obdobje iskanja zaposlitve in pod vprašaj bi prišla
možnost izgona tujega državljana, ki je bil obsojen. Težko si je zamisliti, da bi glede na okoliščine
primera Sodišče EU ravnalo drugače. Primer je tudi star, kar zgolj potrjuje dejstvo, da je bil sprejet
v obravnavo še pred rojstvom avtorja tega prispevka.
104 V zadevi C-292/89 Antonissen, točka 20, Sodišče EU pove, da med dajatvijo za brezposelnost po
uredbi v državi članici izvora in pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici ni ustrezne povezave.
105 C-292/89 Antonissen, točka 21.
106 Glej točko b četrtega odstavka 14. člena Direktive Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 2004/38
z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja
in prebivanja na ozemlju držav članic, Uradni list EU L 158, 30. april 2004. Direktiva je bila med
drugim sprejeta na isti dan kot Uredba (ES) št. 883/2004.
ZZR 2021.indd 165 10. 12. 2021 14:04:50
166
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
dinacijski uredbi.107 Pravica do prebivanja se bolj povezuje z (ne)možnostjo uveljavljanja
socialne pomoči v gostujoči državi članici. Pot do slednje je na podlagi sosledja zadev
Brey,108 Dano,109 Alimanovic110 in García-Nieto111 za brezposelne iskalce zaposlitve načelo-
ma zaprta, dokler te ne pridobijo pravice do stalnega prebivanja.112 Ker osebam, ki niso
ekonomsko aktivne, načeloma ni mogoče uveljavljati socialnih pomoči v gostujoči državi
članici (kar je sicer sporno),113 bi prav dajatev za brezposelnost morala varovati dohod-
kovni položaj posameznika, če ta odide v drugo državo članico. Sicer je težko govoriti o
svobodi gibanja, če se posamezniku socialne dajatve ob mobilnosti, ko jih morda najbolj
potrebuje, ne zagotavljajo oziroma jih izgubi.
Poudariti je treba še eno neprimernost omejitve izvoza na šest mesecev. Prej veljavna
Uredba (EGS) št. 1408/71 je v 69. členu predvidevala iskanje zaposlitve v drugi državi
članici zgolj enkrat med dvema obdobjema zaposlitve.114 V tretjem odstavku 64. člena
veljavne Uredbe (ES) št. 883/2004 je določeno pravilo, da se med dvema dobama zapo-
slitve upravičenost do dajatev za brezposelnost v drugi državi članici članici ohrani skup-
no za največ tri (ali s podaljšanjem šest) mesece(v). Možnih je torej več krajših obdobij
iskanja zaposlitve v drugi državi članici, prav tako pa iskanje zaposlitve v različnih (več)
državah članicah. Če lahko posameznik večkrat odide v različne države članice ter pri
tem ohrani upravičenost do dajatev za brezposelnost, je pod vprašaj postavljena smisel-
nost šestmesečnega obdobja iz zadeve Antonissen, saj je v tem primeru šlo za šestmesečno
obdobje, vezano na eno državo članico.
107 C-292/89 Antonissen, točki 19 in 20.
108 C-140/12 Brey, ECLI:EU:C:2013:565.
109 C-333/13 Dano, ECLI:EU:C:2014:2358.
110 C-67/14 Alimanovic, ECLI:EU:C:2015:597.
111 C-299/14 Garcia-Nieto in drugi, ECLI:EU:C:2016:114.
112 Temeljno vprašanje je, ali je to sorazmerno. Morda je treba omeniti zadevo C-67/14 Alimanovic,
točki 60 in 61, v kateri je Sodišče EU, v luči sledenja jezikovni razlagi direktive pravzaprav ugotovi-
lo, da slednja že uvaja večstopenjski sistem, ki zagotavlja visoko stopnjo pravne varnosti in pregled-
nosti pri dodeljevanju socialnih pomoči ter je v skladu z načelom sorazmernosti. Iz obrazložitve bi
izhajalo, da zadošča abstraktna sorazmernost iz direktive, ne zahteva pa se presoja sorazmernosti v
konkretnem primeru. Res je sicer, da je šlo v zadevi za osebo, ki je bila nekaj mesecev zaposlena
(ter vprašanje ohranitve statusa delavca), vendar bi bilo možno tako stališče zastopati tudi za iskalce
(prve) zaposlitve v gostujoči državi članici. Če do nje po nekaj mesecih niso več upravičene osebe,
ki so bile delovno aktivne, to a fortiori velja v razmerju do tistih, ki niso bile.
113 Podrobneje Verschueren, 2020, str. 394–395. Avtor zagovarja stališče, da bi moral obstajati neke
vrste povrnitveni mehanizem med državo članico gostiteljico in državo članico odhoda pri strošku
socialnih pomoči.
114 Ta uredba je bila veljavna tudi v času odločanje zadeve Antonissen.
ZZR 2021.indd 166 10. 12. 2021 14:04:50
167
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
5.4. Širši sistemski vidik
Argumente za neomejeno ali vsaj daljše izplačevanje dajatev za brezposelnost v drugo
državo članico je mogoče iskati tudi v smislu širšega sistemskega pristopa ali analogije z
drugimi vrstami dajatev. Trenutno so dajatve za primer brezposelnosti deloma obravna-
vane podobno kot dajatve za bolezen. Kadar zavarovana oseba ali njeni družinski člani
prebivajo v državi članici, ki ni pristojna država članica, tam prejmejo zdravstvene sto-
ritve, ki jih nato povrne pristojni nosilec.115 Tako lahko posameznik odide k zdravniku
v državo članico, v kateri mu je to najbližje in praviloma najpreprosteje. Po eni strani
podobna rešitev velja glede popolnoma brezposelnih obmejnih delavcev, za katere naj
bi iskanje zaposlitve v državi članici prebivanja bilo najpreprosteje in katerih dajatve za
brezposelnost povrne nosilec pristojne države članice.116
Po drugi strani se denarne dajatve za primer bolezni izplačujejo v drugo državo čla-
nico brez kakršnekoli časovne omejitve,117 tj. neomejeno. Tudi v tem primeru mora biti
oseba, ki prebiva v drugi državi članici, kot je pristojna država članica, podvržena nad-
zoru zdravnika, ki ugotovi, ali je zaradi bolezni nezmožna za delo ali ne.118 Na zahtevo
pristojnega nosilca nosilec v kraju prebivanja opravi vse potrebne upravne ali zdravstvene
preglede ter o tem posreduje poročilo zdravnika. Pristojni nosilec si celo pridrži pravico,
da zavarovanca napoti na zdravniški pregled k zdravniku po svoji izbiri.119 Res je, da mo-
rajo zdravniki ravnati lege artis, vendar je kljub temu vsaj v teoriji mogoče špekulirati, da
se bo nezmožnost za delo kot posledica bolezni, pogosteje ugotovila takrat, kadar za za-
gotavljanje dajatev finančno ne bo odgovoren nosilec v državi članici prebivanja. Morda
se bo tudi pogosteje ugotovilo, da posameznik ni zmožen za delo zaradi bolezni, če se pri
tem upošteva kraj prebivanja in s tem povezana daljša (dnevna ali tedenska) pot do kraja
dela (v drugi državi članici). Podobno kot zdravniki imajo tudi zaposleni v službah za
zaposlovanje dolžnost delo opravljati strokovno in vprašanje je, zakaj glede na veljavno
ureditev drugače kot zdravniki ne uživajo zaupanja pristojnih držav članic ter se možnost
izplačevanja dajatev za brezposelnost v drugo državo članico časovno omejuje. Rešitev pri
denarnih dajatvah za primer bolezni namreč ni časovno omejevanje pravice posamezni-
ka, temveč iskanje načinov, kako nosilci različnih držav članic ustrezno sodelujejo ter si
posredujejo potrjene informacije v skladu z načelom lojalnega sodelovanja, medsebojnim
spoštovanjem in pomočjo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz primarnega prava EU,
tj. temeljnih Pogodb.120
115 Glej 17., 35. in 41. člen Uredbe (ES) št. 883/2004 ter 62. do 69. člen v Uredbi (ES) št. 987/2009.
116 Ta analogija je bila tudi razlog, da se je z Uredbo (ES) št. 883/2004 vnesla povrnitev stroškov pri
dajatvah za brezposelnost.
117 Glej 21. člen Uredbe (ES) št. 883/2004.
118 Podrobneje glej 27. člen izvedbene Uredbe (ES) št. 987/2009.
119 Prav tam, peti in šesti odstavek.
120 Glej tretji odstavek 4. člena Pogodbe o Evropski uniji, Uradni list EU C 326, 26. oktober 2012.
ZZR 2021.indd 167 10. 12. 2021 14:04:50
168
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
Zelo podoben pristop velja denimo tudi pri napotitvah oseb (delavcev). Rennuy121
izvrstno opisuje, kako trenutna pravila glede izdaje tako imenovanih obrazcev A1 (angl.
applicable legislation) niso skladna s pobudami držav članic po pravilnosti teh obrazcev.
Napotitve (delavcev) so izjema od splošnega načela lex loci laboris, saj se za časovno ome-
jene napotitve122 še naprej uporablja zakonodaja države članice, iz katere so napoteni.123
Država gostiteljica je namreč tista, ki je domnevno javnofinančno ogrožena, saj vanjo
pridejo delavci, od katerih slednja ne more pobrati prispevkov (in neredko tudi davka na
dohodek), hkrati pa ti delavci konkurirajo domačim delavcem (praviloma državljanom
te države članice), včasih tudi pod konkurenčno ugodnejšimi pogoji.124
V praksi Sodišča EU se je tako uveljavila praksa, da je obrazec A1, ki ga izda država
pošiljateljica, za državo gostiteljico zavezujoč (tj. tudi za njihova sodišča)125 in ga mora(-
jo) upoštevati vselej, razen če ga država pošiljateljica umakne oziroma razveljavi.126 To
zagotavlja predvidljivost uporabe zakonodaje države pošiljateljice, posledici pa sta pravna
varnost in predvidljivost. Sodišču države gostiteljice zgolj izjemoma ni treba upoštevati
obrazcev o napotitvi, ki so bili pridobljeni na goljufiv način.127
Kar država gostiteljica lahko stori je, da izrazi svoje pomisleke oziroma dvome v pra-
vilnost dejanskih okoliščin, na katerih temelji izdani obrazec A1, in zahteva pojasnila od
121 Rennuy, 2020, str. 227–230.
122 Obdobje napotitve je omejeno na 24 mesecev, države članice pa so sklenile več dvostranskih spora-
zumov v skladu s 16. členom Uredbe (ES) št. 883/2004, kjer je obdobje tudi daljše, na primer pet
let (ali celo neomejeno). Vsekakor je to »začasno obdobje« izrazito daljše, kot velja pri treh ali šestih
mesecih pri koordinaciji dajatev za brezposelnost.
123 Izjema je določena z namenom izogniti se različnim administrativnim bremenom in zapletom, ki bi
nastali ob strogem spoštovanju pravila lex loci laboris vsakič, ko bi napotene osebe začele opravljati
delo v drugi državi članici. Zapleti, do katerih bi lahko prišlo, so povezani z določitvijo odgovorne
države članice za plačilo določenih (delov) dajatev, izgubljenimi obdobji zavarovanja (ki so krajša od
enega leta) za izračun starostne pokojnine (glej na primer 57. člen Uredbe (ES) št. 883/2004), ipd.
124 Predvsem v primerih napotitev iz revnejših v bogatejše države članice lahko nižji delež plačanih
prispevkov v državi pošiljateljici privede do znižanja stroškov storitev oziroma možnosti ponujanja
teh pod konkurenčno ugodnejšimi pogoji v državi gostiteljici. Prav v to smer cilja sedanji sporni
drugi odstavek 144. člena slovenskega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-
2, Uradni list RS, št. 96/12 s spremembami do 51/21), v skladu s katerim se za napotene delavce
kot osnova za plačilo prispevkov šteje plača, ki bi bila prejeta za enako delo v Sloveniji.
125 C-527/16 Alpenrind, ECLI:EU:C:2018:669, točka 47.
126 Schoukens, Pieters, The rules within Regulation 883/2004 for determining the applicable legis-
lation (2009), str. 85–86. Glej tudi 5. člen izvedbene Uredbe (ES) št. 987/2009. To velja celo v
primeru, ko država gostiteljica ugotovi, da delo delavcev očitno ne spada v vsebinski okvir določb za
izdajo obrazca o napotitvi. V tem oziru glej C-356/15 Komisija proti Belgiji, ECLI:EU:C:2018:555,
točka 93 in nasl.
127 To je možno šele, če država pošiljateljica v razumnem času ne preveri dejanskega stanja ter obrazca
po potrebi ne umakne. Glej zadevi C-359/16 Altun in drugi, ECLI:EU:C:2018:63, točki 55 in 56;
in C-370/17 Vueling, ECLI:EU:C:2020:260, točke 68–78.
ZZR 2021.indd 168 10. 12. 2021 14:04:50
169
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
države pošiljateljice oziroma umik obrazca. V takih primerih mora država pošiljateljica,
ki je izdala obrazec, vnovič preveriti okoliščine za izdajo obrazca ter – če je to potrebno
– slednjega umakniti oziroma preklicati. Če se pristojne institucije države članice tudi
po medsebojnem dialogu in postopku preverjanja pogojev ne strinjajo, lahko za reši-
tev nesoglasij zadevo predajo Upravni komisiji, ki skuša zgladiti njihova nestrinjanja v
šestmesečnem obdobju,128 na koncu pa se lahko država članica obrne na Sodišče EU ter
vloži tožbo o kršitvi prava EU tudi zoper državo pošiljateljico.129
Ključna ugotovitev je, da se morajo torej sporni primeri reševati v smeri sodelovanja
med pristojnimi organi zadevnih držav članic. Če poenostavim, država članica gosti-
teljica ima interes neposredno nadzirati napotene delavce ter odločati o utemeljenosti
napotitve, vendar tega ne sme početi, rešitev pa je ponujena v obliki dialoga med nosilci.
Tak pristop bi se lahko uporabil tudi pri izplačevanju dajatev za brezposelnost v dru-
go državo članico, kjer gre prav tako za situacijo, ko ima domnevno javnofinančno ogro-
žena država, tj. država, ki izplačuje dajatve, interes nadzirati aktivno iskanje brezposelne
osebe, vendar tega ne more učinkovito izvajati. Ker to počno službe za zaposlovanje v
državi gostiteljici, bi bila lahko rešitev prav dialog med pristojnimi nosilci. Pri tem je tre-
ba poudariti, da je napotenih delavcev letno v EU približno milijon,130 izdanih obrazcev
U2 pa le nekaj deset tisoč.
Sistemsko gledano je torej mogoče najti vsaj dve podobni situaciji, ki pa sta rešeni
v bistvenem drugače, kar kaže, da bi bilo sistemsko primerneje enako ravnati tudi pri
dajatvah za brezposelnost.
5.5. Kako izboljšati upravno sodelovanje med pristojnimi organi držav članic
pri nadzoru aktivnega iskanja zaposlitve brezposelne osebe?
Trenutno so izvedbena pravila o sodelovanju med pristojnimi organi držav članic
pri izplačevanju dajatev za brezposelnost v drugo državo članico določena v 55. členu
Uredbe (ES) št. 987/2009, natančneje (predvsem) v njegovem četrtem do šestem odstav-
ku.131 Tako mora nosilec v državi članici, v katero je prišla brezposelna oseba, na zahte-
128 V tem oziru glej drugi odstavek 5. člena in tretji odstavek 6. člena izvedbene Uredbe (ES) št.
987/2009.
129 C-527/16 Alpenrind, točka 61; C-620/15 A-Rosa Flussschiif GmbH, ECLI:EU:C:2017:309, točka
46. Skoraj neverjetno si je zamisliti, da bo do tožb med državami prišlo zaradi obrazcev o napotitvi.
130 Izdanih obrazcev A1 je sicer še več, deloma zato, ker so napoteni delavci včasih v posameznem letu
napoteni večkrat, deloma pa tudi zato, ker se obrazci A1 uporabljajo tudi za osebe, ki običajno
opravljajo delo v več državah članicah. Podrobneje glej Fries-Tersch idr., 2019, str. 16–17.
131 Med drugim je predvideno, da nosilec v državi članici, v katero je prišla brezposelna oseba, izvaja
ali poskrbi za nadzor, kot če bi šlo za brezposelno osebo, ki je upravičena do dajatev v skladu z za-
konodajo, ki jo uporablja, po potrebi pa brez odlašanja obvešča pristojnega nosilca o kakršnih koli
okoliščinah, ki bi lahko spremenile pravico do dajatev.
ZZR 2021.indd 169 10. 12. 2021 14:04:50
170
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
vo pristojnega nosilca mesečno predložiti ustrezne informacije o spremljanju položaja
brezposelne osebe, in sicer zlasti o tem, ali je ta oseba še vedno prijavljena pri službah za
zaposlovanje in ali se ravna po organiziranih postopkih nadzora. Vprašanje je, kako še
izboljšati sodelovanje med pristojnimi organi različnih držav članic z namenom, da bodo
imele države več zaupanja v aktivno iskanje zaposlitve v gostujoči državi članici, s čimer
je sprejemljivejše dlje časa izplačevati dajatev za brezposelnost v drugo državo članico.
Ena od možnosti – to je predlagala tudi Evropska komisija132 – je, da bi taka meseč-
na informacija morala biti sporočena po uradni dolžnosti (lat. ex officio) in ne zgolj na
zahtevo. Pennings133 omenja tudi možnost, da bi država članica gostiteljica morala upo-
števati pravila o organiziranih postopkih nadzora pristojne države članice. Vprašanje je,
ali bi se to pravilo v praksi dejansko in pravilno izvajalo, saj je delovanje različnih služb
za zaposlovanje različno. Hkrati je temeljna ideja koordinacije sistemov socialne varnosti
ta, da se različne sisteme povezuje brez vpliva na vsebino nacionalno določenih pravic in
obveznosti.
Vprašanje je tudi, kako službe za zaposlovanje države gostiteljice sploh spodbuditi k
nadzoru brezposelnih oseb oziroma k sodelovanju z organi pristojne države članice. Če
o aktivnostih brezposelne osebe ne bi poročali po uradni dolžnosti (če bi se to zahtevalo)
oziroma če ne bi (v primerih dvomov s strani pristojne države članice) v razumnem času
na njihovo zahtevo zagotovili ustreznih informacij, bi morda morala država gostiteljica
vse do izpolnitve obveznosti zagotavljati dajatve za brezposelnost.134 Vprašanje je sicer,
koliko bi to šlo na rovaš pravnega položaja brezposelne osebe, saj v primeru nesoglasij
med organi to vodi k temu, da (potencialno) nobena država članica ne bo želela (začasno)
zagotavljati dajatev.
To so dileme, o katerih bi se bilo treba pogovarjati in jih rešiti. Morda bi bilo koristno
ugotoviti, katere točno so tiste obveznosti, ki jih države članice od brezposelnih oseb
zahtevajo v kontekstu aktivnega iskanja zaposlitve. Podatkovne baze o teh podatkih ne
poznam, prav tako pa se na ta vprašanja v svojih predlogih ni osredinila Evropska komi-
sija. Morda razlike v praksah držav članic niso tako velike, kot bi kdo pričakoval,135 zaradi
česar bi lahko poiskali kompromisno rešitev uravnoteženega nadzora in medinstitucio-
nalnega sodelovanja, ki bi jo države članice morale upoštevati in pri tem ne omejevati
pravic gibajočih se iskalcev zaposlitve.
132 European Commission, COM (2016) 815 final. Glej 17. točko 2. člena predloga.
133 Pennings, 2020, str. 160–161.
134 Prav tam.
135 V delih Stovicek in Turrini, 2020, str. 14–15; ter European Commission, Joint employment report
(2019), str. 71–72, je sicer nakazano, da naj bi med državami članicami obstajala precejšnja razno-
likost glede strogosti zahtev po razpoložljivosti brezposelnih oseb in njihovem iskanju zaposlitve.
Med manj strogimi državami članicami so denimo Belgija, Bolgarija, Ciper, Finska, Grčija, Litva
in Španija, med strožjimi pa Danska, Hrvaška, Malta, Nemčija in Poljska. Žal ni navedenih konk-
retnih zahtev oziroma ni opisa razlik med državami članicami.
ZZR 2021.indd 170 10. 12. 2021 14:04:50
171
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
6. Sklep
Sedanja pravila koordinacijske Uredbe (ES) št. 883/2004 (in njene izvedbene uredbe)
glede dajatev za brezposelnost niso prinesla bistvenega napredka v primerjavi s pravili,
ki so bila v povsem drugačnih družbenih razmerah sprejeta pred pol stoletja. Temeljni
razlog za to so zakonodajna postopkovna pravila, ki jih dopolnjuje zatečeno stanje v
smislu finančnih (pozitivnih ali negativnih) učinkov, ki bi jih za različne države članice
prinesle spremembe. Pravzaprav je presenetljivo, da se pri dajatvah za brezposelnost, ki so
ene od dajatev, ki bi jih bilo najlažje koordinirati in ki so v čezmejnih dejanskih stanjih
uveljavljane le redko, politično tako zapleta. Dogovoriti bi se bilo treba predvsem o tem,
kdaj posamezna država članica prevzame obveznost zagotavljanja dajatev (v luči pravične
porazdelitve bremena med njimi), kako doseči, da je obveznost povezana s sistemskim
načelom plačanih prispevkov za socialno varnost in zagotavljanjem (denarnih) dajatev,
kako ureditev narediti preprosto za izvajanje in jasno ter pri tem varovati (socialno)pravni
položaj brezposelnih oseb.
Na podlagi predstavljenih argumentov ugotavljam, da bi tako določene cilje lahko
dosegli razmeroma preprosto, in sicer s tem, ko bi za seštevanje obdobij in izplačevanje
dajatev za brezposelnost postala načeloma pristojna država članica zadnje (samo)zaposli-
tve, in sicer po obdobju treh mesecev, sicer pa bi bila pristojna država članica predzadnje
(samo)zaposlitve. Ta pravila bi veljala enotno za vse brezposelne osebe, ne glede na oko-
liščino prebivanja, dajatve pa bi se v drugo državo članico izplačevale oziroma izvažale
brez časovnih omejitev. To je prava svoboda gibanja brezposelnih oseb in tisto, k čemur
stremi 48. člen PDEU, ko zahteva sprejem ukrepov, ki zagotavljajo izplačevanje dajatev
osebam s prebivališčem na ozemlju države članice.
Za to sta potrebna predvsem dva pomembna miselna preskoka. Prvi je, da se opusti
(empirično nedokazana) splošna domneva, da ima posameznik najboljše možnosti is-
kanja zaposlitve v državi članici prebivanja. Preskok bi moral biti, da so te načeloma
najboljše v državah, v katerih je bil delovno aktiven, saj so predvsem (nedavne) izkušnje
tiste, ki so pomembne za nadaljnje zaposlitve (in ne kraj prebivanja kot tak). Drugi
miselni preskok bi moral biti storjen v smeri razumevanja položaja brezposelnih oseb,
vključno z nacionalnimi ureditvami. Brezposelne osebe zaposlitev le redko iščejo v drugi
državi članici; če pa jo, to ni z namenom zlorabe, kar potrjuje tudi statistika.136 Obstaja
več prepričljivih razlogov, zakaj odprava časovne omejitve izplačevanja dajatev za brez-
poselnost ne bi bila tako pretresljiva, kot je morda videti na prvi pogled. Ovira za njeno
odpravo je sicer lahko nepoznavanje tujih, različnih nacionalnih sistemov zavarovanja za
primer brezposelnosti in dejanskega položaja brezposelne osebe, najverjetneje pa pred-
136 Glej Jorens, 2017, str. 9; in Jorens, Gillis, De Potter, 2017, str. 30–31.
ZZR 2021.indd 171 10. 12. 2021 14:04:50
172
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
vsem splošni strah pred neznanim, ki na političnem parketu ni nov.137 Upanje je, da bodo
tudi ugotovitve iz tega prispevka tako ali drugače lahko pripomogle k pridobitvi poguma
za odločitev o (korenitejših) prihodnjih spremembah.
Literatura
Clasen, J. (1999) ‘Beyond social security: the economic value of giving money to
unemployed people’ v European journal of social security 1 (2), str. 151–180.
Cornelissen, R. (2007) ‘The new EU coordination system for workers who become
unemployed’ v European journal of social security, 9 (3), str. 187–219.
De Cortazar, C. G., in Rentola, E. (ur.) (2012) Coordination of unemployment benefits,
Think tank report 2012, trESS, Ghent University.
De Wispelaere, F., De Smedt, L., in Pacolet, J. (2020) Coordination of social security
systems at a glance: 2019 Statistical report, European Union.
Duell, N. (2018) Slovenia: Key policies to promote longer working lives, Country note
2007 to 2017, OECD.
Esping-Andersen, G. (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity
Press.
European Commission: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of
the Council amending Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination
of social security systems and Regulation (EC) No 987/2009 laying down the
procedure for implementing Regulation (EC) No 883/2004, COM (2016)
815 final, Strasbourg, 13. december 2016.
European Commission: Commission staff working document: Impact assessment.
Initially to partially revise Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination
137 Že več let se je v EU omenjal strah pred tako imenovanim socialnim turizmom, ki naj bi ga
predstavljala gibanja (ekonomsko neaktivnih) oseb v druge države članice EU zgolj zaradi (višine)
njihovih socialnih dajatev. O tem je bila narejena študija Evropske komisije (Juravle in Weber,
2013), v kateri je bilo ugotovljeno, da strah ni podprt z dejstvi in ne bi mogel resno ogroziti finan-
ciranja sistemov držav članic. Ekonomsko neaktivnih mobilnih državljanov EU je nekaj manj kot
odstotek celotne populacije EU, dve tretjini od tega pa so upokojenci, študenti in iskalci zaposlitve
(čeprav so med državami članicami razlike). Kljub temu se ugotavlja, da je razprava prešla onkraj
kakršnih koli dokazov o dejanskih številkah, saj naj bi nekatere države članice imele občutek, da
so izgubile eno temeljnih pristojnosti suverene države, natančneje svoj sistem socialne pomoči,
brez strinjanja k takemu prenosu pristojnosti, temveč prek sodne prakse o državljanstvu EU. Glej
Poptcheva, 2014, str. 3–4; Mantu in Minderhoud, 2016, str. 7–10. Ta vidik je bil celo eden te-
meljnih razlogov za brexit, kar opisujeta Mantu in Minderhoud, 2017, str. 715–716. O zgodovini
nekje dvajsetletnega omejevanja pravic migrantom z namenom omejevanja priseljevanja v kratkem
povzetku glej Minderhoud in Mantu, 2017, str. 64.
ZZR 2021.indd 172 10. 12. 2021 14:04:50
173
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
of social security systems and Regulation (EC) No 987/2009 laying down the
procedure for implementing Regulation (EC) No 883/2004, SWD (2016)
460 final/2, Brussels, 16. december 2016.
European Commission: Joint employment report 2019, European Union, 2019.
Fries-Tersch, E., Tugran, T., Markowska, A., in Jones, M. (2019) 2018 Annual report on
intra-EU labour mobility, Luxembourg: Publications office of the European
Union.
Fries-Tersch, E., Jones, M., in Siöland, L. (2021) Annual report on intra-EU labour mo-
bility 2020, Luxembourg: Publications office of the European Union.
Fuchs, M. (2010) ‘The implementation of coordination Regulations in active labour
market policy provisions at national level’ v Jorens, Y. (ur.) (2010) 50 years of
social security coordination: past – present – future. Report of the conference ce-
lebrating the 50th anniversary of the European coordination of social security,
European Commission, str. 91–111.
Golynker, O. (2020) ‘Guest editor’s overview of the special issue’ v European Journal of
Social Security 22 (2), str. 103–109.
Jorens, Y., Gillis, D., in De Potter, T. (2017) Fraud and error in the field of EU social
security coordination: Reference year 2016. Bruselj: European Commission.
Jorens, Y. (ur.) (2017) Analytical report 2017 on mutual assistance and sincere cooperation:
An inquiry into the cooperation to enforce the coordination Regulations and to
combat fraud and error, FreSsco, European Commission.
Juravle, C., in Weber, T. (ur.) (2013) A fact finding analysis on the impact on the Member
States’ social security systems of the entitlements of non-active intra-EU migrants
to special non-contributory cash benefits and healthcare granted on the basis of
residence, 14. oktober 2013.
Leijten, I. (2019) ‘The right to minimum subsistence and property protection under the
ECHR: Never the twain shall meet?’ v European Journal of Social Security, 21
(4), str. 307–325.
Mantu, S., in Minderhoud, P. (2016) ‘Exploring the limits of social solidarity. Welfare
tourism and EU citizenship’ v UNIO - EU Law Journal 2 (2), str. 4–19.
Mantu, S., in Minderhoud, P. (2017) ‘EU citizenship and social solidarity’ v Maastricht
Journal of European and Comparative Law 25 (5), str. 703–720.
Mednarodna organizacija dela, EPLex [splet]. Dostopno na: (dostop: 14. junij 2021).
Minderhoud, P., in Mantu, S. (2017) ‘Social rights and European integration theory:
situating CJEU jurisprudence in three national contexts’ v E-Revista interna-
cional de la proteccíon social 2 (2), str. 51–68.
ZZR 2021.indd 173 10. 12. 2021 14:04:50
174
Zbornik znanstvenih razprav – LXXXI. letnik, 2021
Mišič, L., Bagari, S., in Strban, G. (2020) Ovire pri koordinaciji sistemov socialne varnosti
med državami članicami EU na področju denarnih nadomestil za primer brezpo-
selnosti. Ljubljana: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani.
Mišič, L. (2021) ‘Unemployment benefits in the EU: Is Slovenia fighting the good
fight or just trying to get away with a free lunch’ European law blog, 7. april
2021 [splet]. Dostopno na: (dostop: 14. junij 2021).
Mutual Information on Social Protection, Comparative tables (MISSOC) [splet].
Dostopno na: www.missoc.org (Dostop: 14. junij 2021).
Pennings, F. (2009) ‘Coordination of unemployment benefits under Regulation
883/2004’ v European Journal of Social Security 11 (1-2), str. 177–203.
Pennings, F. (2020) ‘The discussion on the revision of the coordination rules of
unemployment benefits – a battlefield between East and West’ v European
Journal of Social Security 22 (2), str. 148–162.
Poptcheva, E.-M. (2014) Freedom of movement and residence of EU citizens: Access to social
benefits, European Parliamentary Research Service, European Union.
Rennuy, N. (2020) ‘Posting of workers: Enforcement, compliance, and reform’ v
European Journal of Social Security 22 (2), str. 212–234.
Roberts, S. (2020) ‘Brexit and the reform of social security coordination: The UK’s meta-
morphosis from rule maker to rule taker’ v European Journal of Social Security
22 (2), str. 235–251.
Schoukens, P. in Pieters, D. (2009) ‘The rules within Regulation 883/2004 for determi-
ning the applicable legislation’ v European Journal of Social Security 11 (1-2),
str. 81–118.
Stovicek, K. in Turrini, A. (2012) Benchmarking unemploment benefit systems, Economic
Papers 454, May 2012, European Union.
Strban, G. (2015) ‘Lastninsko varstvo socialnih pravic’ v Podjetje in delo 41 (6-7), str.
1251–1266.
Van der Mei A. P. (2003) ‘Freedom of movement for the unemployed and co-ordination
of unemployment benefit schemes’ v European Journal of Social Security 5 (3),
str. 214–229.
Van Overmeiren, F. (2009) Modernized EU social security coordination – preparation
for the application of the new Regulations on the coordination of social security,
Conference Report, Stockholm, 25th-27th November 2009.
Verschueren, H. (2001) ‘Financing social security and Regulation (EEC) 1408/71’ v
European Journal of Social Security 3 (1), str. 7–24.
ZZR 2021.indd 174 10. 12. 2021 14:04:50
175
Primož Rataj – Izbrana vprašanja prihodnjega urejanja koordinacije dajatev za
brezposelnost v pravu Evropske unije
Verschueren, H. (2010) ‘Do national activation measures stand the test of European
law on the free movement of workers and jobseekers’ v European Journal of
Migration and Law 12 (1), str. 81–104.
Verschueren, H. (2020) ‚The role and limits of European social security coordination in
guaranteeing migrants social benefits‘ v European Journal of Social Security 22
(4), str. 390–402.
Wujczyk, M. (2018) ‘Overview of recent cases before the European Court of Human
Rights (December 2017 – August 2018)’ v European Journal of Social Security
20 (3), str. 284–293.
ZZR 2021.indd 175 10. 12. 2021 14:04:50