Slovenski Pravnik
Leto LIL Ljubljana, junija 1938. Štev. 5.-6.
Spremenljivost upravnih aktov.
Dr. Joso Jurkovič.
IV.
V Franciji vprašanje spremenljivosti upravnih aktov do sedaj ni urejeno z zakonom. Pravilai, ki urejajo to snov, je izoblikovala praksa državnega sveta. Teoretično je vprašanje razmeroma skromno obdelano. Da ni imela niti teorija povoda, da bi o stvari obširneje razpravljala, niti zakono-davec razloga, da bi snov uzakonil, kaže pač na to, da ščiti državni svet dovolj učinkovito pridobljene pravice. Pravila pa, ki se dajo razbrati iz prakse državnega sveta glede spremenljivosti upravnih aktov, so naslednja.
Najprej je treba izločiti nične akte; te morajo oblastva vedno razveljaviti, čim opazijo ničnost. Ničnih aktov pa poznajo malo. Akt je ničen, če ga izda stvarno nepristojen organ ali organ brez oblastvene pravice, ali če poseže organ v področje, kamor nima pravice posegati; v tem primeru je potem to ali akt stvarno nepristojnega organa ali vsebinsko napačen akt. Akt stvarno nepristojnega organa je tedaj, če sme posegati v dotično področje kak drug organ, vsebinsko napačen akt pa, če ne sme posegati v dotično področje sploh noben organ.
Vsi ostali akti razpadejo najprej v dve skupini: v akte, 6 katerimi so se dale subjektivne pravice, in akte, s katerimi se subjektivne pravice niso dale. Akti, s katerimi se niso dale subjektivne pravice, se vedno lahko spremene. Pri aktih pa, s katerimi so se dale subjektivne pravice, je treba ločiti pravilne in nepravilne akte. Pravilni akti se lahko razveljavijo samo iz razlogov važnih javnih interesov in po predpisanem postopku. Bonnard3 izraža to tako-le: „ Če je akt zakonit, se lahko razveljavi samo tako. da se izda nasproten akt, pri katerem se je treba držati pristojnosti in oblik, ki so predpisane za te akte."
Nepravilni akti se sicer lahko razveljavijo, vendar samo v roku dveh mesecev po izdaji akta, kolikor znaša rok za pritožbo na državni svet. Če pa je možna proti aktu kaka
3 Precis de droit administratif, 19">5, str. JJS.
106
Spremenljivost upravnih aktov.
druga pritožba kot pa pritožba na državni svet, je meroda-jen rok za to pritožbo. Po preteku pritožbenega roka veljajo tudi za razveljavljenje nepravilnega akta pravilai, ki veljajo za razveljavljenje pravilnih aktov.
Tako je nekoliko težko reči, na katerem načelu je osnovana spremenljivost aktov na Francoskem. Ker se ne dajo poljubno spreminjati samo akti, ki dajejo pravice, govori to za načelo pridobljenih pravic. Ker pa lahko razveljavi oblastvo v predpisanem roku akt vsled vsake napake, je izraženo v tem načelo zakonitosti. Materialna pravnomočnost pa se kaže v tem, da postane nepravilen akt po poteku pritožbenega roka pravilen.
V Nemčiji je vprašanje spremenljivosti upravnih aktov teoretično najbolj izčrpno obdelano, tu imamo tudi prve uzakonitve snovi. Kakor pa ni popolnega soglasja glede spremenljivosti aktov v teoriji, tako se tudi pozitivna prava občutno razlikujejo. Uzakonjena pa je ta snov že v baden-ski izvršilni uredbi k zakonu o organizaciji notranje uprave iz 1. 1864. in v badenski deželnoknežji uredbi o upravnem postopku iz 1. 1884, v thiirinškem deželnoup ravnem redu iz 1. 1926, v pruskem policijskoupravnem zakonu iz 1. 1951, v načrtu upravnop ravnega reda za Wurtemberško iz 1. 1931 in v državnem davčnem zakonu iz 1. 1931. Z vsemi temi zakoni, ki so po večini samo usedlina teorije in prakse, se na tem mestu ne moremo pečati, ker bi bilo to preobširno. Omejili se bomo samo na upravnopravni načrt za Wiirttem-berško, ki je najnovejši in najpodrobnejši. Pri tem bomo navedli samo določbe, ki urejajo osnovna vprašanja.
Čl. 34—41. vsebujejo določila glede ničnih aktov, ki jih mora oblastvo uradoma razveljaviti in s katerimi se ne morejo osnavljati subjektivne pravice. Nični pa so akti, ki imajo bistvene oblične napake, akti, ki jih je izdal stvarno — in v določenih primerih — krajevno nepristojen organ, ter akti, ki dajejo pravice samo v primeru, če ima oseba ali stvar določeno lastnost, pa oseba ali stvar te lastnosti pri izdaji akta ni imela.
Za vse druge akte veljajo določbe čl. 42—54.
Art. 42. Grundsatz.
(1) Erachtet die Verwaltungsbeh6rde einen von ihr erlas-senen \erwaltungsakt fiir ungerechtfertigt, so kann sie ihn zu-rucknehmen oder andern, soweit in Art. 43 bis 50 nichts anderes bestimmt ist.
Spremenljivost upravnih aktov.
107
Art. 46.
Streitentscheidende Verwaltungsakte.
Streitentscheidende  Verwaltungsakte.........konnen
von der Behorde, die sie erlassen hat, nicht zuriickgenommen oder geandert werden. Die Zuriicknahme oder Anderung solcher Vervvaltungsakte sind nichtig.
Art. 48.
Begiinstigende Verwaltungsakte.
(1) Begiinstigende Verwaltungsakte einschliesslich derjeni-gen, welche die Genehmigung von Verfiigungen, Beschliissen, Satzungen, Grundbestimmuiigen, Vertragen, die Bestatigung von Wahlen oder die Befreiung von einer gesetzlichen Verpflichtung enthalten, kbnnen ausser in dem Fall des Art. 33. Abs. 1 Satz 2* nur zuriickgenommen oder eingeschriinkt werden:
1. wenn der Verwaltungsakt sachlich im Widerspruch mit einer gebietenden Rechtsvorschrift ergangen ist.
2. wenn bei Erlassung des Verwaltungsakts die Behorde nicht vorschriftsmiissig besetzt war oder eine Person mitgewirkt hat, die von der Mitwirkung kraft Rechtsvorschrift ausgeschlos-sen war.
3. wenn die Behorde ortlich unzustandig war (Art. 36 Abs. 2)
4. wenn die durch Rechtsvorschrift als Voraussetzung des Verwaltungsakts vorgeschriebene Erklarung eines Beteiligten fehlt.
5. wenn die durch Rechtsvorschrift vorgeschriebene Anho-rung von Dritten oder Behorden unterblieben ist.
6. wenn der Verwaltungsakt auf Grund einer mtindlichen Verhandlung ergangen ist, bei der die Rechtsvorschriften iiber die Offentlichkeit des Verfahrens verletzt worden sind.
7. wenn der Verwaltungsakt durch unlautere Mittel wie arg-listige Tauschung, Drohung, Bestechung seitens des Antragstel-lers, eines sonstigen Beteiligten oder eines Dritten herbeigefiihrt worden ist.
(2) Aus den in Abs. 1 Ziffer 2 bis 6 genannten Griinden kann die Zuriicknahme oder Einschrankung nur innerhalb von sechs Monaten nach Erlassung des Verwaltungsakts erfolgen.
4 1. odst. čl. 33. se glasi: „Eine Auflage kann nicht selbststandig zuriickgenommen oder aufgehoben werden, vrenn ihre Beifiigung fiir die Erlassung des Verwaltungsakts derart wesentlich war, dass dieser ohne sie nicht erlassen worden ware. In diesem Fall kann nur der Verwaltungsakt im ganzen zuriickgenommen oder aufgehoben werden."
8*
108
Spremenljivost upravnih aktov.
Art. 49.
Begiinstigende Vervvaltungsakte. Fortsetzung.
Die in Art. 48 bezeichneten Verwaltungsakte mit Ausnahme der Genehmigungen und Bestiitigungen konnen weiter zuriick-genommen oder eingeschriinkt werden:
1. wenn dem Verwaltungsakt ein Widerrufsvorbehalt beige-fiigt ist,
2. wenn der Begiinstigte zustimmt, es sei denn, dass er auf die Begiinstigung nicht rechtswirksam verzichten kann,
3. wenn der Begiinstigte Verpflichtungen, die ihm gesetzlich obliegen, oder besonders auferlegt worden sind, nieht erfiillt und auch einer Aufforderung zur Erfiillung oder Sicherheitsleistung binnen einer angemessenen Frist nicht nachkommt und die Voll-streckung durch Verwaltungszwang nicht zweckmassig erscheint. Ist die Verpflichtung nur eines Dritten wegen auferlegt, so ist die Zuriicknahme oder Einschrankung sowie die Forderung einer Sicherheit ausgeschlossen, wenn der Dritte die zur Erfiillung der Verpflichtung notwendige Mitwirkung vervveigert.
Art. 50. Erlaubnisse.
(1) Verwaltungsakte, durch die eine Erlaubnis erteilt wor-den ist, konnen ausser in den Fallen der Art. 48 und 49 zuriick-genommen oder eingeschriinckt werden, wenn sich die tatsachli-chen Verhaltnisse geandert haben oder wenn die Zuriicknahme oder Einschrankung durch dringende Griinde des offentlichen Wohls oder durch iiberwiegende Interessen Dritter geboten ist.
(2) Eine Erlaubnis, zu deren Erteilung die Vervvaltungsbe-horde durch Rechtsvorschrift verpflichtet ist, kann nur unter den Voraussetzungen der Art. 48 und 49 zuriickgenommen oder ein-geschriinkt werden.
Uprarvni akti se dele torej v dve veliki skupini: v akte. ki ne dajejo pravic, in v akte, ki dajejo pravice.
Akte, ki ne dajejo pravic, oblastvo vedno lahko razveljavi, če jih smatra za neupravičene. Pod „neupravičenim" aktom je razumeti nezakonit in nesmotrn akt. „Brezpo-membno je, ali so obstojali razlogi, vsled katerih smatra oblastvo upravni akt za neupravičen, že spočetka, ali so nastopili šele pozneje, ali so se dejanske razmere spremenile od izdaje akta, ali pa oblastvo sedaj samo drugače ocenjuje iste razmere v pravnem ali dejanskem oziru."5
5 Obrazložitev k načrtu, I. knjiga, 1931, str. 283.
Spremenljivost upravnih aktov.
109
Vendar pa se tisti akti, s katerimi se sicer ne dajejo pravice, a se z njimi odločajo spori, kamor je šteti glavni del deklarativnih aktov, ne smejo razveljaviti in bi bila razveljavitev nična.
Akti pa, ki dajejo pravice, se lahko razveljavijo, če je akt vsebinsko nezakonit, če ga je izdal krajevno nepristojen organ, če se niso upoštevali pri izdaji akta določeni predpisi postopka in če je bil izposlovan akt z nedovoljenimi sredstvi. Vendar se akti, ki jih je izdal krajevno nepristojen organ in akti, pri katerih se niso upoštevali predpisi postopka, lahko razveljavijo samo v roku 6 mesecev po izdaji akta.
Vsi akti pa, ki dajejo pravice, z izjemo odobritev in potrditev, se lahko razveljavijo poleg tega še, če je bil izdan akt s pridržkom preklica), če upravičenec pristane na razveljavitev, ali če ne izpolni upravičenec določenih dolžnosti.
Dovolitve pa se poleg tega lahko razveljavijo še, če so se spremenile od izdaje akta dejanske razmere, ali če je razveljavljenje nujno iz važnih javnih ali tehtnih privatnih interesov. Dovolitve pa, ki jih oblastvo mora izdati, se lahko razveljavijo samo iz istih razlogov kot drugi upravni akti.
Kakor se vidi, vsebuje ta sestav, ki je zgrajen na načelu pridobljenih pravic, dokaj razlogov za razveljavljenje aktov, ki dajejo pravice, tako da res dela vtis, kakor bi bil zgrajen na načelu zakonitosti.
V.
Drugačen je avstrijski sestav, ki je zgrajen na načelu materialne pravnomočnosti upravnih aktov. Snov je urejena v §§ 68. in 69. zveznega zakona o občem upravnem postopku z dne 21. julija 1925, ki je vobče recipiral pravila, ki sta jih postavili obširna teorija in dolgoletna praksa upravnega sodišča.
2. Abschnitt: Sonstige Abanderung von Bescheiden. Abanderung und Behebung von Amts wegen.
68. (1) Anbringen von Beteiligten, die ausser den Fallen der §§ 69 und 716 die Abanderung eines der Berufung nicht oder nicht mehr unterliegenden Bescheides begehren, sind, wenn die Behorde nicht den Anlass zu einer Verfiigung gemass dčn Ab-satzen 2 bis 4 finclet, wegen entschiedener Sache zuriickzuweisen.
• § 71. ureja postavitev v prejšnji stan.
110
Spremenljivost upravnih aktov.
(2) Von Amts wegen konnen Bescheide, aus denen nieman-dem ein Recht erwachsen ist, sowohl von der Behorde, die den Bescheid erlassen hat, als auch in Ausiibung des Aufsiehtsrechtes von der saehlich in Betracht kommenden Oberbehorde aufgeho-ben oder abgeandert werden.
(3) Andere Bescheide kann in Wahrung des offentlichen Wohles die Behorde, die den Bescheid in letzter Instanz erlassen hat, oder die saehlich in Betracht kommende Oberbehorde inso-weit abandern, als dies zur Beseitigung von das Leben oder die Gesundheit von Menschen gefahrdenden Mifistanden oder zur Abvvehr schwerer volkswirtschaftlicher Schadigungen notvven-dig und unvermeidlich ist. In allen diesen Fallen hat die Behorde mit moglichster Schonung erworbener Rechte vorzugehen.
(4) Ausserdem kbnnen Bescheide von Amts wegen in Ausiibung des Aufsiehtsrechtes von der saehlich in Betracht kommenden Oberbehorde als nichtig erklart werden, wenn der Bescheid
a) von einer unzustandigen Behorde oder von einer nicht richtig zusammengesetzten Kollegialbehorde erlassen wurde,
b) einen strafgesetzwiedrigen Erfolg herbeifiihren wiirde,
c) tatsachlich undurchfiihrbar ist oder
d) an einem durch gesetzliche Vorschrift ausdriieklich mit Nichtigkeit bedrohten Fehler leidet.
(5) Nach Ablauf von drei Jahren nach dem in § 63 Abzatz 5, bezeichneten Zeitpunkt7 ist eine Nichtigerklarung aus den Griin-den des Absatzes 4 a nicht mehr zulassig.
(6) Die der Behorde in den Verwaltungsvorschriften einge-raumten Befugnisse zur Zuriicknahme oder Einschrankung einer Berechtigung ausserhalb eines Berufungsverfahrens bleiben un-beriihrt.
(7) Auf die Ausiibung des der Behorde gemiiss den Absatzen 2 bis 4 zustehenden Abanderungs- und Behebungsrechtes steht niemandem ein Anspruch zu. Mutvvillige Aufsichtsbeschwerden und Abanderungsantrage sind nach § 35 zu ahnden.
Wiederaufnahme des Verfahrens.
69. (1) Dem Antrag einer Partei auf Wiederaufnahme eines durch Bescheid abgesehlossenen Verfahrens ist stattzugeben, wenn ein Rechtsmittel gegen den Bescheid nicht oder nicht mehr zulassig ist und
a). der Bescheid durch Fiilschung einer Urkunde, falsehes Zeugnis oder eine andere gerichtlich strafbare Handlung herbei-gefuhrt oder sonstwie ersehlichen worden ist oder
7 t. j. od dne vročitve ali razglasitve odločbe.
Spremenljivost upravnih aktov.
111
b) neue Tatsachen oder Beweismittel hervorkommen, die im Verfahren ohne Verschulden der Partei nicht geltend gemacht werden konnten und allein oder in Verbindung mit dem sonstigen Ergebnisse des Verfahrens voraussichtlich einen im Hauptinhalte des Spruches anders lautenden Bescheid herbeigefiihrt hatten, oder
c) der Bescheid gemass § 38 von Vorfragen abhangig war und nachtrtiglich iiber eine solche Vorfrage von der hiefiir zustandi-gen Behorde (Gericht) in wesentlichen Punkten anders entschie-den wurde.
(3) Unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 kann die Wie-deraufnahme des Verfahrens auch von Amts wegen verfiigt wer-den. Nach Ablauf von drei Jahren nach Erlassung des Bescheides kann die Wiederaufnahme auch von Amts wegen nur mehr aus den Griinden des Absatzes i a stattfinden.
Vsi upravni akti torej, tako tisti, ki dajejo pravice, kakor tudi tisti, ki jih ne dajejo, so za stranke dokončno veljavni, če ni več možna proti njim pritožba, kolikor ni razlogov za obnovo postopka ali za postavitev v prejšnji stan. Pri tem je brezpomembno, ali ima akt morda napake, in kake napake ima; lahke ali težke. Akt je postal formalno pravnomočen.
S tem pa, da je postal akt formalno pravnomočen, torej za stranke dokončno veljaven, še ni postal akt materialno
firavnomočen, torej nespremenljiv za oblastvo. Oblastvo ormalno pravnomočen akt, ki ne daje pravic, vedno lahko razveljavi. Akt pa, ki daje pravice, oblastvo lahko razveljavi, če ima akt take napake, da je ničen, ali take, ki so razlog za obnovo. Pa tudi akt, ki nima takih napak, ali sploh nima napak, oblastvo lahko spremeni iz važnih javnih razlogov. To se pravi: materialno pravnomočen postane samo akt, ki daje pravice in ni ničen in ni proti njemu možna obnova ter ni poleg tega razloga za razveljavljenje akta iz važnih javnih interesov. O tem, ali in koliko krši razveljavljenje akta iz javnih interesov načelo materialne pravnomočnosti, smo že govorili.
Če primerjamo ta sistem materialne pravnomočnosti z nemškim sistemom pridobljenih pravic, vidimo, da je po tem sistemu dokaj manj razlogov za razveljavljenje akta in da so s tem tudi pridobljene pravice bolj zaščitene.
Seveda bi se lahko reklo, da to ni več pristna materialna pravnomočnost, ker se akti, ki ne dajejo pravic, vedno lahko razveljavijo, torej spremenijo, ter se poleg tega tudi akti, ki dajejo pravice in ki niso niti nični, niti ni možna proti njim obnova, lahko razveljavijo iz javnih interesov.
112
Spremenljivost upravnih aktov.
Ampak večja stalnost upravnih aktov bo pač težko doseg-ljivai. Da pa smatrajo v Avstriji ta način stalnosti upravnih aktov za materialno pravnomočnost, naj navedemo samo mnenje rlerrnritta:8 „Nunmehr hat das A V G den Versueh unternommen, dieses Problem im Gesetzeswege zu losen. Vor allem wird die materielle Rechtskraft for-mell rechtskriiftiger Bescheide grundsetzlich anerkannt."
Naš zakonodavec se je naslonil na avstrijski zakon, ko je uredil snov v §§ 128, 133, 134 in 135. zakona v občem upravnem postopku z dne 9. novembra 1930.
Obnova postopanja.
§ 128.
(1) Postopanje, dokončano z odločbo upravnega oblastva zoper katero ni pravnega sredstva (IV. razdelek in § 111), se mora obnoviti na strankin predlog:
1. če je listina, na katero se odločba opira, lažna;
2. če sta podala priča ali izvedenec lažno izpovedbo. odločba pa se opira na to izpovedbo, ali če je bila sploh izposlovana odločba z dejanjem, kaznivim po kazenskem zakonu;
3. če zve stranka za nova dejstva, ali najde ali pridobi možnost, da uporabi dokazila, ki bi verjetno utegnila povzročiti drugačno odločbo v glavnem predmetu, ki pa jih stranka brez svoje krivde ni mogla navesti prej;
4. če je rešilo oblastvo kot predhodno kakšno vprašanje iz pristojnosti drugega upravnega ali sodnega oblastva (§ 72, odstavek 1.), pristojno upravno ali sodno oblastvo pa reši pozneje isto vprašanje v bistvenih točkah drugače;
(2) Kadar gre za javne interese, sme tudi oblastvo samo iz istih razlogov uradoma obnoviti postopanje.
III. poglavje.
Posebni primeri razveljavljenja in spreminjanja odločbe.
§ 133.
Oblastvo, ki je izdalo pravnomočno odločbo, jo sme s pristankom oseb, ki so pridobile s to odločbo pravico, ob splošnih zakonitih pogojih razveljaviti in spremeniti.
§ 134.
(1) Najvišje oblastvo. ki je pristojno odločati v dotičnem predmetu (instanca), je upravičeno, da zaradi zaščite javnih interesov v potrebnem obsegu razveljavi ali spremeni pravnomočno
8 Das Verwaltungsverfahren, 1932, str. 114.
Spremenljivost upravnih aktov.
113
odločbo, kolikor je to neizogibno potrebno, da se odvrne silna nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za državno varnost, za javni mir in red, za javno varnost in moralo ali za narodno gospodarstvo.
(2) Kadar se izdaje taka odločba, je treba kar najbolj Obvarovati pridobljene pravice. O povračilu škode vsled uničenja pridobljene pravice razsojajo po svobodnem preudarku upravna sodišča na prvi stopnji, državni svet pa na drugi stopnji. Pravica do povračila škode zastara čez leto dni po prejemu končne odločbe upravnega oblastva odnosno upravnega sodišča ali državnega sveta, če je stranka vložila tožbo.
§ 135.
(1) Izvršujoč pravico nadzora proglasi nadzorno oblastvo za nično odločbo, zoper katero ni pravnega sredstva:
1. če jo je izdalo oblastvo, ki za dotični predmet ni stvarno pristojno, ali jo je izdal organ, ki v nobenem primeru ni mogel biti upravičen, izdajati tak akt.
2. če utegne povzročiti s svojo izvršbo zločinstvo ali prestopek.
3. če vsebuje pogrešek, ki povzroča ničnost po kakšni izrecni zakoniti določbi.
(2) Posamezna ministrstva smejo ob pričujočih pogojih proglasiti za nične tudi lastne pravnomočne odločbe.
(3) Odločba, izdana po tem paragrafu kakor tudi po 133. in 134. velja glede pravnih lekov za nov predmet.
Naš sistem je torej popolnoma enako zgrajen kot avstrijski, manjše razlike, ki nas tukaj zanimajo, so sledeče: avstrijski zakon izrecno določa, da oblastvo vedno lahko razveljavi akt, s katerim ni nihče pridobil pravic, pri nas pa sledi to posredno iz § 135; naš zakon daje odškodnino za razveljavljenje akta iz javnih interesov, avstrijski pa ne; avstrijski izrecno določa, da nima stranka pravice zahtevati, da razveljavi oblastvo ničen akt, naš zakon pa določa, da oblastvo ,,proglasi" akt za ničen, iz česar bi se dalo sklepati, da stranka razveljavljenje lahko zahteva.
Važna razlika med našim in avstrijskim zakonom pa je ta-le: po avstrijskem zakonu se lahko razveljavi akt, š katerim je dobila stranka pravice, samo, če je akt ničen, če ima napake, ki so razlog za obnovo, ali če zahtevajo razveljavljenje javni interesi; po našem pa se poleg tega lahko razveljavi akt, če se sporazumeta o razveljavljenju oblastvo in stranka. S tem je materialna pravnomočnost brezdvoma oslabljena  in  odvisna  od  sporazuma  med  oblastvom  in
114
Spremenljivost upravnih aktov.
stranko. Ali se navzlic temu še lahko trdi, da je zgrajen naš sistem na materialni pravnomočnosti?
Poglejmo rešitev obče seje državnega sveta št. 11.536/34 -III z dne 24. in 25. aprila 1934,9 ki se glasi:
Ob priliki reševanja tožb proti upravnim aktom, s katerimi so se prejšnji upravni akti „razveljavili", se je pojavila različnost presojanja v tem, ali upravno oblastvo lahko svojo rešitev, ki je postala pravnomočna, razveljavi, t. j. ukine oziroma spremeni v korist osebe, ki je bila z rešitvijo prizadeta, če ugotovi, da je bila rešitev pogrešna, in ali more dati tej rešitvi retroaktivno moč.
Za stališče, da upravno oblastvo ne more razveljavljati svojih rešitev, ki so postale pravnomočne, na korist oseb, ki se jih rešitve tičejo, se je navajalo, da govori zakon o občem upravnem postopku v § 133. samo o primerih, kadar razveljavlja in menja upravno oblastvo svojo rešitev v škodo oseb, ki so dobile z rešitvami upravnih oblastev določene pravice, ne pa tudi o primerih, v katerih gre za razveljavitev in spreminjanje rešitev v korist oseb, ki so bile prizadete z nepravilno uporabo zakona ali napačno uporabo svobodnega preudarka v teh rešitvah, ter da se torej v takih primerih ne da uporabiti § 133. zakona o občem upravnem postopku, in ker ni nobenega drugega takega predpisa, da sploh ni pravne podlage za izdajanje takih rešitev.
Državni svet je na svoji obči seji usvojil nasprotno stališče, da zakon o občem upravnem postopku ne prepoveduje upravnim oblastvom popravljanja (razveljavljenja, spreminjanja ali uki-njenja) pravnomočnih, a pogrešnih rešitev na korist prizadetih oseb in da lahko dajo upravna oblastva takim rešitvam tudi moč za nazaj, če gre za popravo rešitve, ki je bila nezakonita na škodo poedinca.
Pri izdaji te rešitve se je opiral državni svet na sledeče razloge:
V III. poglavju našega zakona o občem upravnem postopku je izražena samo vladajoča teorija in praksa glede vprašanja, na kak način naj se zavaruje subjektivni pravni položaj poedincev, ki je bil ustvarjen z akti oblastev, proti spremembi ali ukinjen ju iz javnih interesov.10 V tem oziru je ustvaril zakon določene vezanosti upravnih oblastev. Kaj drugega zakon ni nor-
9 S to rešitvijo sem se pečal z drugega vidika v razpravi .Javnopravna pogodba", Zbornik znanstvenih razprav XIII, str. 67. ss. Ker nisem še poznal poznejših sodb, nisem pripisoval rešitvi tako velikega pomena.
10 Kar je v rešitvi podčrtanega z izjemo zadnjega odstavka, je podčrtal pisec.
Spremenljivost upravnih aktov.
115
miral, niti ni hotel normirati, ker se kako drugo vprašanje, zlasti pa tako, kot je tu na dnevnem redu, ni postavilo v obči obliki niti v teoriji niti v praksi.
Iz okolnosti torej, ker nima zakon o občem upravnem postopku predpisa, ki dopušča spreminjanje odločb v korist poedinca, se ne da sklepati, da je taka sprememba nedopustna in torej nezakonita. Upravno oblastvo v tem oziru načelno ni vezano in lahko svoje odločbe, tudi če so postale za poedinca neizpodbojne, pravnomočne, na korist poedinca vsak čas spremeni ali ukine, zlasti, če vidi, da so pogrešne.
Lahko obstoje posebni predpisi, ki prepovedujejo za določene odnose take spremembe. Tak predpis najdemo n. pr. v § 252. uradniškega zakona, kjer se prepoveduje poprava izvršene razvrstitve po službeni dolžnosti, taki poedini predpisi pa samo dokazujejo, da ne obstoji samo en obči predpis take vsebine. Nasprotno pa je obča zakonska dolžnost upravnega oblastva, da izvršuje zakone, spoštuje subjektivne pravice in ne odreka poedincem tega, kar jim je z zakonom priznano.
Vprašanje popravljanja pogrešnih odločb na korist poedinca torej ni vprašanje upravnega postopka, ampak vprašanje materialnega upravnega prava.
Drugo je pravno vprašanje, ali ima lahko veljavnost za nazaj odločba, skatero se spreminja ali ukinja pravnomočna odločba v korist poedinca.
Stališče, po katerem deluje taka odločba samo ex nune in ne more imeti veljavnosti za nazaj, se sklicuje na predpis § 133. zakona o občem upravnem postopku ter na to, d a je v bistvu pravnomočnosti vsake odločbe, da veže upravno oblastvo in da torej upravno oblastvo ne more dati svoji odločbi veljavnosti za nazaj.
Če se predpisi III. poglavja zakona o občem upravnem postopku sploh ne nanašajo na spreminjanje in ukinjanje odločb v korist prizadete osebe, ti predpisi tudi ne morejo služiti kot argument za nedopustnost retroaktivne moči takih odločb.
V sodnem postopku prihaja ta vezanost sodišča na lastno odločbo, ki jo imenujemo materialno pravnomočnost, odtod, ker se odrejajo strankam, ki so v sporu, s sodbo sodišča njihove pravice. Vsaka sprememba pravnomočne sodbe v korist ene stranke pomeni istočasno oškodovanje pravice druge stranke. Tu je izvor za to vezanost sodišča. Zaradi tega ne obstoji ta vezanost pri odločbah o nepravdnih stvareh in sodišče lahko spreminja tudi svoje pravnomočne odločbe.
116
Spremenljivost upravnih aktov.
V upravnem pravu so redke odločbe upravnih oblastev, s katerimi se odrejajo pravni odnosi med dvema ali več strankami kakor v sodnih sporih. Pri večini upravnih aktov imamo pred seboj samo poedinca, stranko na eni in upravno oblastvo na drugi strani. V sle d tega tudi ne govori novejša teorija o „m aterialni pravnomočnosti" takih odločb ampak o „pogojih njihove stabilnosti ali nespremenljivosti". V takih enostrankovnih odnosih ni neke subjektivne pravice na drugi strani, ki bi bila zapreka za spremembo odločbe v korist prizadete osebe, kakor je to običajno pri sodbi sodišča. Zato velja tukaj načelo, da se te odločbe lahko spremene v korist poedinca. To načelo izhaja iz bistva pravnega odnosa ene stranke, zato ni potrebe za njegovo kodifikacijo.
Dejstvo, da je postala odločba formalno pravnomočna, torej ne more biti zapreka, da je ne bi upravno oblastvo lahko spremenilo ali ukinilo  v  korist  poedinca  z   retroaktivno  močjo.
Ostane še vprašanje, kdaj imajo lahko take odločbe veljavnost za nazaj in kdaj ne.
V naravi same stvari je, da velja odločba oblastva načeloma od dne izdaje. Vprašanje je samo, ali dopušča to načelo izjeme, in kateri izjemni primeri so to. Na to vprašanje daje odgovor to, kar je bilo že prej navedeno o pravnem odnosu med upravnim oblastvom in pravnim redom. Upravna oblastva so dolžna, da zakone v vseh ozirih izvršujejo, da ščitijo interese države in da ne kršijo z zakonom odrejenih pravic poedincev napram državi. Pri svojem delovanju organi upravne oblasti lahko greše, vendar jim dolžnost izvrševanja zakonov nalaga dolžnost, da svoje po-greške, čim jih opazijo, tudi popravijo, samo po sebi pa se razume, da je zakoniti nalog izvršen samo tedaj, če se popravi pogrešek v celoti z vsemi posledicami, kar pomeni ex tunc.
Dejstvo, da je postala pogrešna odločba formalno pravnomočna, ne odvezuje upravnega oblastva te dolžnosti, če je prišlo do prepričanja, da je akt res nezakonit. Formalna pravnomočnost ima samo ta učinek, da ne more prizadeta oseba prisiliti več oblastva s pravnimi leki, da stvar ponovno preskusi, to pa še ne pomeni, da je upravno oblastvo sedaj vezano na lastno napako.
Kjer gre torej za oškodovanje z zakonom odrejenih subjektivnih pravic poedincev, ki so bile oškodovane z odločbo upravnega oblastva, upravno oblastvo lahko popravi tako napako z veljavnostjo za nazaj.
Spremenljivost upravnih aktov.
117
Iz teh razlogov je izdal državni svet na svoji obči seji dne 24. in 25. aprila 1934. 1. in na osnovi čl. 4. zakona o državnem svetu in upravnih sodiščih ter 12. in 13. zakona o poslovnem redu sledečo rešitev:
1. Upravnemu oblastvu ni z zakonom o občem upravnem postopku prepovedano, da popravlja  svoje pravnomočne odločbe;
2. takemu popravku' se da lahko veljavnost od dne izdanja odločbe, ki se popravlja, če je oškodovana z njo kakšna subjektivna pravica poedinca.
Izvajanja državnega sveta se dajo strniti v te-le stavke: Zakon o občem upravnem postopku je v III. poglavju poskrbel samo, kako naj se zavaruje subjektivna javna pravica poedinca proti odvzemu iz javnih interesov, ni pa se dotaknil in se ni mogel dotakniti vprašanja, ali se lahko spreminjajo pravnomočne odločbe v korist poedinca, ker to ni vprašanje formalnega, ampak materialnega prava. Ker pa ni materialnega predpisa, ki bi prepovedoval tako spreminjanje odločb, smejo upravna oblastva spreminjati pravnomočne odločbe v korist poedincev.
Vprašanje pa, ali se lahko spremeni odločba tudi za nazaj, je vprašanje vezanosti oblastva na odločbo, torej vprašanje materialne pravnomočnosti. Materialno pravnomočnost pa pozna samo sodni postopek, ker gre samo pri njem za stvari dveh strank, kjer se odrejajo s sodbo strankam pravice: kajti vsaka sprememba sodbe v korist ene stranke bi bila obenem oškodovanje pravic druge stranke. Take stvari dveh strank pa so v upravnem pravu izjema zato v upravnem pravu ni materialne pravnomočnosti. Tukaj postane odločba samo formalno pravnomočna, kar pomeni, da ne more več stranka spodbijati odločbe s pravnim lekom. Formalna pravnomočnost pa ne more biti zapreka za spremembo odločbe za nazaj, če je bila odločba nezakonita in je bila storjena s tem stranki krivica.
Posredno in tudi izrecno sledi torej iz izvajanja državnega sveta, da ne priznava državni svet materialne pravnomočnosti našim upravnim aktom. Njegova teorija spremenljivosti upravnih aktov je nekakšna kombinacija načela pridobljenih pravic z načelom zakonitosti. Vendar ni to ne-priznanje materialne pravnomočnosti samo po sebi nikakšna nesreča: kajti materialna pravnomočnost ni sama sebi namen in je prišel državni svet na podlagi svoje teorije v tem primeru do prav tako ugodne rešitve za stranko, kakor bi bil prišel na podlagi materialne pravnomočnosti. Vprašanje
118
Spremenljivost upravnih aktov.
je samo, ali lahko pride do enako ugodnih rešitev v vsakem primeru.
V ta namen poglejmo sodbo državnega sveta št. 20.994/35 z dne 27. avgusta 1935, ki se sklicuje na gorenjo rešitev splošne seje.
Na tožbo glavne kontrole proti ukazu, izdanemu na predlog ministra za socialno politiko in narodno zdravje z dne 1. februarja 1935. O. št. 1737, s katerim je bil razveljavljen ukaz z dne 22. januarja 1933. O. št. 1210 o upokojitvi Lopičiča dr. Milovana, upravnika državne bolnice ,,Danilo 1" na Cetinju, je našel državni svet, da izpodbijani ukaz ne ustreza zakonu iz sledečih razlogov:
V smislu § 133. zup. upravnemu oblastvu ni prepovedano, da popravlja svoje pravnomočne odločbe; takemu popravku se da lahko veljavnost od dne izdanja odločbe, ki se popravlja, če je bila z njo oškodovana kakšna subjektivna pravica poedinca. V tem smislu je bila sprejeta odločba obče seje državnega sveta št. 11.563/3511 z dne 25. aprila 1934. Da bi se torej lahko popravila odločba z učinkom za nazaj, je potrebno, da se krši s tako odločbo neka subjektivna pravica poedinca.
Z ukazom z dne 22. januarja 1933. O. št. 1210 je bil imenovani upokojen tudi na podlagi § 104. toč. 16 v zvezi s § 110 u. z. poleg § 104. toč. 5. tega zakona, t. j. penzioniran je bil na osnovi svobodnega preudarka ministra. V takem primeru se ne more kršiti kakšna subjektivna pravica imenovanega, ko je odvisno od svobodnega preudarka ministra, ali bo uslužbenca upokojil ali ne. Dokler je v veljavi omenjeni ukaz, ki je osnovan tudi na predpisu § 104. toč. 16. v zvezi s § 110. u. z., se ne more nadomestiti tak ukaz z odločbo z retroaktivno veljavnostjo na osnovi omenjenega § 133. Uslužbenec se lahko v tem primeru, če je bil upokojen, samo reaktivira, če izpolnjuje vse predpisane pogoje.
Zato je izpodbijani ukaz nezakonit, v kolikor je zasnovan na predpisu § 133. zup., in ga je državni svet na podlagi čl. 17. in 34. zdsus s sodbo razveljavil.
Pravno stanje je torej naslednje: dr. Lopičič je bil upokojen, pozneje pa je bil ukaz o upokojitvi razveljavljen, kar bi pomenilo, da dr. lopičič sploh ne bi bil prekinil svoje službe. Državni svet pa smatra, da je bil ukaz o razveljavitvi upokojitve nezakonit: kajti upokojitev dr. Lopičica je bila stvaT svobodnega preudarka in se zato niso mogle z upokojitvijo kršiti Lopičiču nobene pravice. Akt pa, ki ne krši subjektivnih pravic, se ne sme razveljaviti, ampak se lahko samo prekliče za naprej. Dr. Lopičič se
11 Pravilno: 11.536/35.
Spremenljivost upravnih aktov.
11»
lahko torej samo reaktivira, talko da bi mu bila prekinjena služba med upokojitvijo in reaktiviranjem.
Ali mora biti in ali je to tako po našem pravu?
Vrnimo se k § 133 našega zup.
Ta § določa, kakor smo videli, da sme oblastvo, ki je izdalo pravnomočno odločbo, s pristankom oseb, ki so pridobile z odločbo pravice, odločbo spremeniti ali razveljaviti. Državni svet misli, da se nanaša ta § samo na primer, ko se spremeni ali razveljavi odločba stranki v škodo, ne pa tudi, ko se spremeni odločba na korist stranke. (To je jasno izraženo v rešitvi občne seje, v sodbi št. 20.994/35, ki se sklicuje na rešitev, pa to ni povsem jasno.)
Do tega sklepa je prišel državni svet najbrže na podlagi sledečega razmisleka. Stranka bo pač vedno sporazumna, da se spremeni ali razveljavi odločba v njeno korist in bi bilo preveč poudarjati pristanek stranke. Če pa se posebej poudarja, da mora stranka pristati na spremembo ali razveljavljenje, je pač jasno, da gre za spremembo ali razveljavljenje odločbe v strankino škodo: s tem, da zahteva zakon za spremembo ali razveljavljenje pristanek stranke, hoče ščititi zakon stranko.
Ampak s tem sklepom pridemo iz zadrege v težavo. Če namreč pristane stranka v smislu § 133. prostovoljno na spremembo ali razveljavljenje odločbe v svojo škodo, ne dobi za to ničesar. Če pa stranka ne pristane, se odločba ne spremeni ali razveljavi in stranka obdrži svojo pravico. Če pa se mora odločba navzlic odporu stranke spremeniti iz javnih interesov po § 134, bo stranka dobila odškodnino. Kdo bo pričakoval od stranke, da bo zastonj dala svojo pravico, če jo pa lahko obdrži, ali pa dobi zanjo odškodnino?
Po tej poti ne pridemo dalje, zato moramo pač reči, da misli § 155. v prvi vrsti na spreminjanje ali razveljavljenje odločbe v korist stranke. Zakaj pa se potem zahteva še pristanek stranke, ko je vendar jasno, da bo stranka sporazumna?
Poglejmo, kaj pravi k § 133. Krbek v svojem komentarju.12
„To načelo, ki pride do polne uporabe v stvareh ene stranke ... je razumljivo pravzaprav samo po sebi, ker se ne da pravnomočnost pojmovati tako formalistično, da ne bi mogla odstopiti od nje — kjer ni to izrecno z zakonom prepovedano — dogovorno oblastvo in stranka. Vendar je bilo iz praktičnih razlogov potrebno, da se to načelo izrecno
12 Zakon o opštem upravnom postupku, 1931., str. 172/73.
120
Spremenljivost upravnih aktov.
poudari, ker je n. pr. v naši upravni praksi glavna kontrola že ponovno skušala zavzeti to strogo formalistično stališče. Poleg tega ne škodi, da se, kadar se zavzame načelno stališče pravnomočnosti, po možnosti izčrpajo vsi primeri, kjer se navzlic temu odločba lahko razveljavi ali spremeni."
Sedaj je jasno, zakaj se zahteva pristanek stranke, čeprav se spreminja ali razveljavlja odločba v njeno korist. Ker je uzakonil naš zakon načelo materialne pravnomočnosti, bi oblastvo lahko spremenilo ali razveljavilo odločbo samo. če bi bila nična, če bi bil razlog za obnovo, ali če bi bila sprememba ali razveljavitev nujna iz javnih interesov. Če naj se odločba lahko spremeni tudi v drugih primerih bodisi v korist bodisi v škodo stranke, je bilo potrebno to v zakonu izrecno navesti: sicer bi bila po strogem načelu materialne pravnomočnosti sprememba ali razveljavitev nemogoča. In po avstrijskem zakonu je nemogoča.
Seveda bi se lahko reklo: zakaj pa ne določa zakon samo, da oblastvo lahko spremeni odločbo v korist stranke, zakaj se zahteva še pristanek stranke, če je jasno, da bo stranka vedno pristala na spremembo? In vprav to ni jasno: subjektivne javne pravice so dane namreč poedincem prvenstveno v javnem interesu. Zato se tem pravicam večkrat ni mogoče odpovedati in je cesto sploh dvomljivo, ali gre za pravico ali za dolžnost: to je primer pri volilni pravici, če je zagrožena za neizvrševanje pravice kazen. Zato nastopi večkrat primer, da bi se stranka rada odpovedala pravici, če bi se le mogla. Pomislimo n. pr. na koncesionirano javno službo. Ker torej večkrat ni jasno, ali bi bila sprememba odločbe, ki bi bila po mnenju oblastva v korist stranke, res stranki v korist in ne morda v škodo, se zahteva za spremembo ali razveljavljenje odločbe v korist stranke njen pristanek. Iz tega pa seveda ne sledi, da ne bi smela pristati stranka na spremembo odločbe v svojo škodo.
Vse to pa velja samo pod pogojem, če priznavamo odločbam materialno pravnomočnost. Te pa državni svet ne priznava.
Državni svet meni, da so materialno pravnomočne samo sodbe sodišč. Kajti samo v sodnem postopku nastopata dve ali več spornih strank, ki se jim s sodbo odrejajo njihove pravice. Vsaka sprememba sodbe v korist ene stranke pa bi oškodovala pravice druge stranke. Zato je vezano sodišče na svojo sodbo in je ne sme spreminjati. V upravnem pravu pa imamo običajno samo eno stranko, zato se s spremembo odločbe ne morejo kršiti pravice nasprotne stranke. Iz tega
Spremenljivost upravnih aktov.
121
sledi, da upravno oblastvo ni vezano na svojo odločbo, kar pomeni, da odločba ne postane materialno pravnomočna.
K temu bi bilo pripomniti: materialna pravnomočnost ni nekaj, kar bi sledilo iz narave kake stvari, ampak mora biti pozitivno uzakonjena. Če ni uzakonjena, je ni. Kajti zakaj naj bi bila pravica stranke v stvareh več strank bolj zaščitena kot pa v stvareh ene stranke, ni razvidno. Če je dobila n. pr. stranka A z napačno sodbo pravico na račun stranke B: zakaj se ne bi lahko spremenila sodba v škodo stranke A, če se lahko spremeni upravni akt v škodo stranke, ki je dobila z napačnim aktom pravico? Ali naj bo po krivem pridobljena pravica privilegirana samo zato, ker gre za dve stranki? To bi bilo težko umljivo. Zato je treba iskati razloga materialni pravnomočnosti drugje.
Prvenstvena svrha materialne pravnomočnosti je stalnost sodbe. Čim stranka ni uporabila pravnih lekov, ali jih je izčrpala, naj bo sodba nespremenljiva, če ni razloga za obnovo. Za tako sodbo se domneva, da je pravilna. Ker pa se ne dopušča nasprotni dokaz, je to neke vrste praesumptio jiiris et de jure. Stalnost sodbe gre pred njeno pravilnostjo. Vse to pa mora biti uzakonjeno, to ne sledi samo po sebi iz načela pridobljenih pravic. To načelo pa se ravno tako lahko uzakoni tam, kjer sta dve ali več strank, kakor tam, kjer je samo ena. In v našem zup. je to načelo uzakonjeno, čeprav gre v upravnem pravu po večini samo za eno stranko.
Po zup. postanejo torej odločbe materialno pravnomočne. Kolikor pa dopušča zakon, da spremeni oblastvo odločbo s pristankom stranke, toliko je materialna pravnomočnost oslabljena v primeri z avstrijskim sistemom. Ali načelo materialne pravnomočnosti s tem ni kršeno.
Čim pa priznamo, da velja pri nas načelo materialne pravnomočnosti odločb, morajo veljati ista pravila za spreminjanje oz. razveljavljenje obeh vrst odločb: vezanih odločb in odločb, ki so bile izdane po svobodnem preudarku. Kajti z obojimi se lahko dobijo enake pravice. Tako je dobil tudi dr. Lopičič z upokojitvijo pravico do pokojnine, ki se mu ne more vzeti brez njegovega pristanka.
Pa ne samo, da so enake pravice, ki se pridobe z obema vrstama aktov, in da torej morajo veljati ista pravila za razveljavljenje in spreminjanje, ampak morajo veljati pri obeh vrstah aktov ista pravila tudi glede učinka razveljav-ljenja ex nune ali ex tunc. Kajti če velja načelo materialne pravnomočnosti, potem je vseeno, ali se je izdal vezan akt ali akt svobodnega preudarka, ali je stranka imela pravico na izdajo akta ali ne, ali so se zagrešile pri izdaji akta na-
122
Spremenljivost upravnih aktov.
pake in s tem kršile pravice, ali ne. Vse to je postalo brezpomembno, ko je postal akt materialno pravnomočen. Vprašanje je sedaj samo: ali se lahko spreminjajo in razveljavljajo materialno pravnomočni akti za nazaj.
Kjer je dosledno izvedeno načelo materialne pravnomočnosti, se akti ne dajo spreminjati ali razveljaviti za nazaj, ampak se lahko samo prekličejo za naprej. Pri nas pa, kjer je načelo materialne pravnomočnosti oslabljeno s tem, da se akt lahko razveljavi ali spremeni s sporazumom med oblastvom in stranko, se daje spremembi oz. razveljavljenju akta pogodben značaj, zato ni zapreke, da se spremeni ali razveljavi akt za nazaj, če ne prepoveduje tega v posameznem primeru kak izrečen zakonski predpis. Pri tem je vseeno, kakor smo že rekli, ali gre za vezan akt ali pa akt svobodnega preudarka.
Kakšne bi bile torej razlike v praktičnih posledkih po avstrijskem sistemu, kjer velja stroga materialna pravnomočnost, po sistemu pridobljenih pravic in zakonitosti, ki ga zastopa državni svet, in po načelu oslabljene materialne pravnomočnosti na osnovi § 133 zup.?
Vzemimo ta-le primer. Uradnik A je bil upokojen, dasi ne bi bil smel biti, uradnik B pa je bil upokojen po svobodnem preudarku. Pozneje pa spozna oblastvo, da je bil akt, s katerim je upokojilo A nezakonit, akt pa, s katerim je upokojilo B, nesmotrn. Vzemimo poleg tega, da zakon ne določa ničesar glede reaktiviramja.
Po avstrijskem sistemu ne bi moglo razveljaviti ali preklicati oblastvo niti akta glede A niti akta glede B, to se pravi: niti A niti B ne bi mogel biti reaktiviran. Po sistemu, ki ga zastopa državni svet, bi oblastvo lahko razveljavilo akt glede A in preklicalo akt glede B, kar pomeni: glede A, ki se mu je kršila pravica, se razveljavi akt za nazaj, glede B pa, ki se mu pravica ni kršila, se lahko prekliče akt samo za naprej. Pri A bi se smatralo, da službe sploh ni prekinil, pri B pa, da jo je prekinil za čas od penzioniranja do re-aktiviranja. Po načelu oslabljene materialne pravnomočnosti pa bi se akt lahko razveljavil za nazaj tako glede A kakor glede B, kar bi pomenilo, da ni niti A niti B prekinil službe, ker je za materialno pravnomočnost brezpomembno, ali je imel akt napake ali ne, in ali je bil vezan ali akt svobodnega preudarka.
Ker ščiti državni svet vedno poedinca, kakor je ponovno pokazal z rešitvijo splošne seje, bi ustrezalo njegovemu pojmovanju edinole načelo oslabljene materialne pravnomočnosti.