Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 231 Strokovni ~lanek Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja UDK: 351.778.511(045) Ksenija Oblak Upravna enota Kranj ksenija.oblak gov.si IZVLE^EK Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je posebni upravni postopek, ki ga ureja Zakon o graditvi objektov (ZGO-1), subsidiarno pa Zakon o splo{nem upravnem postopku (ZUP). Uradne osebe so pri vodenju gradbenega postopka soo~ene z usklajevanjem in odlo~anjem med javnim in zasebnim interesom, poleg tega so v postopku poleg vložnika zahtevka udeleženi tudi stranski ude- leženci, kar lahko pripelje do uveljavljanja nasprotujo~ih si zahtevkov. Ravno zato so uradne osebe pri vodenju in odlo~anju vse bolj pri~a neprimernemu vedenju in ravnanju strank, njihovim pritiskom, ustrahovanjem in grožnjam. Cilj prispevka je prikazati dejavnike, ki onemogo~ajo, da bi bili postopki hit- rej{i in u~inkovitej{i in osvetliti pomen odnosa med uradno osebo ter stranko. ^lanek poleg razlogov, ki povzro~ajo nezadovoljstvo strank, s pomo~jo izve- dene ankete prikazuje neraziskano in neevidentirano podro~je nedopustnih in nezakonitih posegov v delo uradnih oseb pri vodenju in odlo~anju v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Klju~ne besede: postopek izdaje gradbenega dovoljenja, nezadovoljstvo strank, neprimerno vedenje strank, nedopustni in nezakoniti posegi v delo uradnih oseb. JEL: H83 1. Odnos med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Za uradnike, ki vodijo postopke izdaje gradbenih dovoljenj in v njih odlo~ajo, veljajo na~ela uslužbenskega sistema, kot so dolo~ena z Zakonom o javnih uslužbencih (ZJU). Tako morajo med drugim pri izvr{evanju svojih nalog Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 232 ravnati zakonito, strokovno, ~astno, zaupno, zanje veljajo omejitve in dolžnosti v zvezi s sprejemanjem daril, svoje naloge morajo opravljati tudi politi~no nev- tralno in nepristransko. V ravnanje uradnih oseb torej ni vklju~eno le zakonito in strokovno izvr{evanje nalog, temve~ zanje veljajo tudi moralne in eti~ne norme, glede na to, da v postopku prihajajo v stik s strankami. Ustrezne odnose med uradnimi osebami in strankami prav tako ureja Zakon o državni upravi (ZDU-1), ki varuje posameznika pred neustavnim, nezakonitim in neeti~nim ravnanjem uprave. Zapovedi ravnanja, ki ustrezajo liku eti~nega uradnika, dolo~a tudi Ko- deks ravnanja javnih uslužbencev, ki vsebuje zbirko moralnih pravil za to poklicno skupino. Po dolo~bah tega kodeksa je uradna oseba med drugim zavezana, da pri opravljanju svojih nalog spo{tuje ~lovekovo dostojanstvo in je v odnosih z državljani spo{tljiva. Po drugi strani mora biti tudi odnos strank do uradnih oseb korekten in po{ten. Uradne osebe, ki postopke izdaje gradbenih dovoljenj vodijo oziroma v njih odlo~ajo, so vse bolj pri~a neprimernemu vedenju in ravnanju strank, kon- fliktnost med javno koristjo in interesom stranke pa nedvomno povzro~a priti- ske in nedopustno vme{avanje strank v proces odlo~anja. Tudi sicer velja, da uradniki ne uživajo ravno visokega družbenega ugleda, nizka pravna kultura in potro{ni{ka družba pa vse bolj povzro~ata, da se agresivnost strank – zlasti investitorjev – v odnosu do uradne osebe stopnjuje. 2. Razlogi, ki onemogo~ajo hitro in u~inkovito vodenje postopka Tudi na podro~ju izdajanja gradbenih dovoljenj se z antibirokratskimi pro- grami ter s programi odpravljanja administrativnih ovir, prijazne in u~inkovite državne uprave sku{a dose~i zadovoljstvo in usmerjenost k stranki. Vendar zadovoljstva uporabnika ne smemo postavljati pred interese drugih ali pred javni interes. Javna uprava namre~ v~asih svojo kakovost izkaže tudi tako, da uporabnika ne zadovolji, ko npr. zavrne njegovo zahtevo za gradbeno dovoljenje (Virant, 2003, str. 68). Zadovoljstvo stranke so poudarjali tudi ob sprejemu novega ZGO-1, saj se je napovedovala poenostavitev postopka, novi zakon pa naj bi po besedah takratnega ministra predvsem bistveno skraj{al postopke. V praksi obljub o poenostavitvi in skraj{anju postopka že zgolj zaradi dejstva, da se je {tevilo stranskih udeležencev Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 233 zaradi obmo~ja za dolo~itev strank 1 pove~alo in da izvedba skraj{anega ugo- tovitvenega postopka skorajda ni ve~ možna, ve~inoma ni mogo~e izpolniti. Dodatno postopke izdaje »klasi~nih« gradbenih dovoljenj upravnim enotam podalj{uje tudi z ZGO-1B uvedena novost – izdaja gradbenih dovoljenj za nezah- tevne objekte, saj je pove~ala obseg dela prvostopenjskih upravnih organov. Posledi~no se zaradi obljub o poenostavitvi in skraj{anju postopka, s katerimi se sku{a velikokrat dose~i zgolj ve~jo prijaznost do volilcev, izvajajo pritiski na uradne osebe, ki te postopke vodijo. Vsebinsko ustrezno bi bilo uporabnike tudi opozoriti na njihove obveznosti in tudi na druge pravice, ki brez ogrožanja javne koristi omogo~ajo hitrej{e potekanje postopkov (Kova~, 2008, str. 8). Vendar dejavniki, ki onemogo~ajo hitro vodenje postopka, {e zdale~ niso samo na strani uradne osebe. Velika ve~ina projektov, predloženih zahtevkom, je namre~ pomanjkljivo izdelanih, zato jih je treba vra~ati v dopolnitev, saj ne vsebujejo niti najosnovnej{ih podatkov, ki so potrebni za presojo upravi~enosti izdaje dovoljenja. Že samo morebitna manjkajo~a soglasja lahko podalj{ajo postopek za ve~ mesecev. Projekti se velikokrat izdelujejo izklju~no na podlagi zahtev investitorjev, ne pa na podlagi predpisov, zato je treba zahteve zavrniti, mnogokrat tudi zato, ker gradnja sploh ni mogo~a. Tudi sama vsebina projekta se stalno spreminja, do- dajajo se nove vsebine ter pove~uje obseg izjav in raznih potrdil. Arhitekt Peter Gabrijel~i~ (v: M. M., 2009) ugotavlja, da se je na postopek priprave projektne dokumentacije v nekaj letih »obesilo« kar nekaj novih strok, ki želijo primakniti lon~ek k delitvi investicijskega denarja, in da je zato pridobitev gradbenega 1 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (ZGO-1B, Uradni list RS, {t. 126/2007) je mo~no posegel na podro~je dolo~anja strank v postopku. ZGO-1B nado- me{~a dolo~itev vplivnega obmo~ja objekta kot podlage za dolo~anje stranskih udeležencev z obmo~jem za dolo~itev strank. V praksi kriteriji za dolo~itev obmo~ja že sprožajo {tevilne pomisleke, zlasti zato, ker je treba pri posameznih gradnjah vklju~iti v postopek veliko {tevilo stranskih udeležencev (npr. v primeru spremembe namembnosti prostora v ve~stanovanjskem objektu se dolo~i izredno {iroko obmo~je, ker je treba upo{tevati stavbo kot celoto (tudi pri dozidavah). Pri gradnji objektov gospodarske javne infrastrukture se obmo~je dolo~i nekaj metrov od osi kanala, tako da je v postopek vklju~enih tudi do sto stranskih udeležencev, ~eprav ima izgradnja tak{nega omrežja vpliv na okolico le v ~asu gradnje)). Ve~je kot je obmo~je za dolo~itev strank, ve~je je tudi {tevilo stranskih udeležen- cev, ki so v postopek vklju~eni zaradi služnostnega razmerja. Poleg tega je ZGO-1B položaj stranskega udeleženca podelil tudi ob~ini, a le ~e na poziv upravnega organa priglasi udelež- bo v konkretnem postopku, zaradi ~esar se postopek podalj{a za osem dni. Tudi sama sem v okviru magistrske naloge, na vzorcu 30 konkretnih postopkov izdaje grad- benih dovoljenj, ki sem jih vodila v letih 2003-2008 ugotavljala, kolik{no bi bilo {tevilo stran- skih udeležencev, ~e bi se dolo~ali po merilih, ki jih je uveljavil ZGO-1B. Rezultat analize je pokazal, da bi bilo v kar 60% izpostavljenih zadev {tevilo stranskih udeležencev ve~je, kot jih je dejansko sodelovalo v postopkih, ki so bili vodeni po dolo~bah ZGO-1, oziroma celo v 90%, ~e bi ob~ine v vseh postopkih priglasile svojo udeležbo. Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 234 dovoljenja za enodružinsko hi{o skorajda tak podvig, kot bi pridobivali dovol- jenje za jedrski reaktor. Omembe vreden razlog, ki otežuje odlo~anje v postopku, so tudi preoh- lapni in nedolo~ni prostorski akti. ^e so ti namre~ jasni, se preveritev skladnosti projekta s prostorskim aktom lažje opravi, zato se tudi postopki hitreje izvedejo. Po~asen pristop ob~in k ažuriranju obstoje~ih prostorskih aktov in sprejemanju novih se odraža tudi v nezadovoljstvu investitorjev, saj zastareli prostorski akt, ki se oklepa starih vzorcev, praviloma ne omogo~a realizacije investitorjevih ciljev. Za popolno obravnavo predmetnega podro~ja morajo uradne osebe obvladati veliko {tevilo predpisov, saj ne zado{~a zgolj poznavanje ZUP in ZGO- 1, ampak je vsaka gradnja vezana tudi na pogoje, ki jih dolo~ajo drugi predpisi. Zlasti se je razbohotila okoljevarstvena zakonodaja, saj je sestavljena iz ve~ zakonov in preko 200 uredb, pravilnikov in odredb. Ob{irnost zakonodaje sama po sebi ne bi bila problemati~na, ~e se ne bi pogosto menjavala – tudi z ne- domi{ljenimi in hitrimi spremembami in dopolnitvami. Tudi ZGO-1 je primer predpisa, ki zadeva veliko ljudi in pravnih oseb, pa se prakti~no dnevno spre- minja, kar vna{a v delovanje države vpra{ljivo pravno varnost (Kova~, 2004, str. 321, opomba 31). Tudi ZUP se v kontekstu družbenih sprememb seveda stalno spreminja. Toda praksa zadnjih let kaže na pretirano dinamiko noveliranja, ki zlasti pri sistemskih zakonih v kon~ni posledici ustvarja nasprotje pravni državi, saj spremembam tako, da bi jih vsebinsko obvladale, ne sledijo niti uradne osebe, kaj {ele stranke. V letih 2000–2008 se je ZUP spremenil in dopolnjeval kar s sedmimi posegi v osnovno besedilo (novele A–F in ZUS-1), kar je tudi v primerjavi s spreminjanjem jugoslovanskega ZUP – v letih 1956–1986 namre~ {tirikrat – o~itno pretirano (Kova~, 2008, str. 2–3). 3. Nezadovoljstvo strank in konfliktni položaji Nezadovoljstvo uporabnikov storitev javne uprave je delno vgrajeno v poslovanje javne uprave, saj javnost njenega delovanja pogosto ne dojema kot zadovoljevanje svojih potreb, temve~ kot (birokratsko) oviro na poti do zadovol- jevanja potreb (npr. pri gradnji hi{e) ali pa vsaj kot nujno zlo (po: Virant, 2003, str. 68). Dolo~eno mero nezadovoljstva pri strankah {e vedno povzro~a ukoreninjena miselnost, da se »v javni upravi bolj malo dela«. Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 235 Uravnoteženje razli~nih interesov, vpletenih v gradbeni postopek, in veliki finan~ni vložki posameznih udeležencev postopka oziroma njihova tveganja tudi na obravnavanem podro~ju povzro~ajo nezadovoljstvo strank. Podro~je ne- premi~nin je namre~ ena izmed najbolj donosnih gospodarskih panog v na{i državi; vsak kvadratni meter stanovanjske povr{ine pomeni pravo bogastvo. V primeru, ko investitor želi postaviti npr. za tretjino ve~ji objekt od dovoljenega, bi si pridobil nekaj sto tiso~ evrov protipravne premoženjske koristi, zato so apetiti investitorjev v~asih brezmejni. Vse, kar stoji med njimi in {e bolj bajnimi dobi~ki, po njihovem mnenju ni prostorski akt, temve~ uradnik, ki skrbi za dosledno izvajanje tega predpisa (po: K. M., 2007). Uradne osebe so zato pogosto izpostavljene neprimernemu vedenju in ravnanju strank, njihovim »navodilom«, »spodbudam« ter razli~nim oblikam pritiskov in ustrahovanj, in sicer z namenom, da bi bilo njihovo delo usmerjeno v odlo~itve, ki so za stranke najugodnej{e ter pomenijo hitro in ugodno re{itev zadeve. Redki niso niti primeri, ko so uradne osebe izpostavljene celo razli~nim oblikam groženj – tako neposrednim kot posrednim. Direktne grožnje se iz- rekajo po telefonu ali na na~in, da je dokazovanje, da so sploh bile izre~ene, težje. [e bolj problemati~ne so grožnje, ki so izre~ene po »posrednikih«. Za ustrahovanje uradnikov se uporabljajo tudi bolj prefinjene metode, kot so zasledovanja uradnikov v zasebnem življenju, po{kodovanje njihovega pre- moženja, »vljudnostni obiski« ipd. (po: OZP, 2008). Nezadovoljne stranke se vse pogosteje poslužujejo tudi kazenskih ovadb uradnih oseb, najpogosteje zaradi zlorabe uradnega položaja in uradnih pravic. Po mnenju Vrta~nika (2007, str. 466) do tako {tevilnih kazenskih ovadb za to kaznivo dejanje prihaja tudi zato, ker nezadovoljni ob~ani pa tudi osebe, ki so nagnjene k temu, da se pogosto obra~ajo na razli~ne institucije, vlagajo kazen- ske ovadbe zoper policiste, tožilce, sodnike, državne uradnike in funkcionarje, ker so nezadovoljni z njihovimi odlo~itvami ali izidom postopkov, ki so se zanje kon~ali neugodno. Nadalje navaja, da tožilci celo ugotavljajo, da so nekatere kazenske ovadbe posameznikov motivirane z ma{~evalnostjo do uradnih oseb, ko stranke ne uspejo s svojimi zahtevami – predvsem v sodnih in upravnih postopkih na prvi stopnji. Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 236 Raziskava o prisotnosti neprimernega vedenja strank in o njihovih nedopustnih posegih v delo uradnih oseb 4.1 Zasnova in izvedba raziskave Z empiri~no raziskavo, ki je bila izvedena po metodi anketiranja 2 zapos- lenih 3 , sem želela ugotoviti, ali so uradne osebe v praksi pogosto izpostavljene neprimernemu vedenju in ravnanju strank oziroma celo ali so podvržene razli~nim pritiskom, grožnjam, ustrahovanju in drugim oblikam nedovoljenih posegov v njihovo vodenje postopka in odlo~anje. V raziskavo so bile vklju~ene tiste uradne osebe, ki so bile pripravljene sodelovati v raziskavi in ki vodijo in odlo~ajo v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj za zahtevne in manj zahtevne objekte na prvi stopnji. Prejela sem 75 izpolnjenih anket, kar je relativno dober odziv. Glede na specifi~no populacijo in usmerjenost ankete na uradne osebe, ki dobro poznajo preu~evano problematiko, saj se z njo vsakodnevno sre~ujejo, lahko rezultate raziskave {tejem za dokaj zanesljive in verodostojne. Odgovori seveda odražajo tudi subjektivna stali{~a anketirancev. 4.2 Predstavitev rezultatov raziskave Na anketni vpra{alnik je odgovorilo nekaj ve~ kot 81 % žensk in skoraj 19 % mo{kih, kar odraža splo{no strukturo vseh zaposlenih glede na spol v upravnih enotah. Glavnina vseh anketirancev je bila starej{ih od 35 let, le dobra ~etrtina sodelujo~ih je bila mlaj{ih od njih. V analizo je bilo zajetih približno enako {tevilo anketirancev upravne, pravne in gradbene oziroma arhitekturne smeri, vsakih približno ~etrtina, kar pomeni, da je bila strokovna usposobljenost anketirancev na visoki ravni. 2 Anketiranje je bilo izvedeno s pomo~jo anketnih vpra{alnikov. Anketiranci so bili opozorje- ni, da želim z anketo izmeriti morebitno prisotnost neprimernega vedenja, pritiskov in gro- ženj, povzro~enih oziroma usmerjenih nanje le od strank, torej investitorja, stranskih udele- žencev in tretjih oseb, ki želijo vstopiti v postopek izdaje gradbenega dovoljenja z uveljavljan- jem pravnega interesa. Anketni vpra{alnik je bil zasnovan kot vpra{alnik z 19 vpra{anji zapr- tega tipa in enega vpra{anja odprtega tipa, pri katerem je bila ponujena možnost, da anketi- ranci komentar vpi{ejo sami. V tem prispevku so predstavljeni odgovori na ve~ino vpra{anj. Anketa je bila izvedena od 7. 9. 2009 do 5. 10. 2009. 3 Anketirance sem izbrala tako, da so bile v raziskavo zajete uradne osebe s petnajstih terito- rialno razli~nih upravnih enot, pomemben kriterij za izbor pa je bila tudi velikost upravne enote. Anketni vpra{alniki so bili namre~ poslani v manj{e upravne enote in tudi v t. i. ve~je. Zaradi zagotovitve popolne anonimnosti anketirancev upravnih enot poimensko ne navajam. Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 237 Anketiranci so bili najprej vpra{ani, ali so pri svojem delu pogosto iz- postavljeni neprimernemu vedenju in ravnanju strank. V anketi sem podala {est izbranih oblik neprimernega vedenja in ravnanja. Rezultati so pokazali – kar je zaskrbljujo~e – da je bila skorajda polovica anketirancev (49,33 %) pogosto izpostavljena nevljudnemu ali nespo{tljivemu govoru oziroma obna{anju strank. Podatki kažejo na visok delež tistih, ki so bili pogosto izpostavljeni tudi omalovažujo~em ali žaljivem govoru in obna{anju (37,33 %) ter sme{enju, pod- cenjujo~emu govoru in obna{anju (34,67 %). Na ~etrtino anketirancev (25,33 %) so stranke pogosto kri~ale ali jih zmerjale, kar slaba petina (18,67 %) jih je bila pogosto deležna kletvic ali prosta{kih izrazov. Upam si trditi, da je anketirani, ki je obkrožil, da je pogosto izpostavljen telesnemu napadu, nekoliko nedosledno odgovoril na vpra{anje. Predvidevam, da je bila ta uradna oseba pri svojem delu že izpostavljena telesnemu napadu in da je to storila stranka, kar je zagotovo zelo zaskrbljujo~e. Glede na to, da {tevilo odgovorov ni bilo omejeno, rezultati kažejo, da anketiranci pogosto doživljajo ve~ oblik neprimernega vedenja in ravnanja strank. Rezultati vpra{anja, ali so anketirani že bili deležni o~itkov, navedenih v anket- nem vpra{alniku, pokažejo, da so stranke najve~krat (86,67 %) o~itale uradnim osebam odgovornost za ureditev, za katero te niso odgovorne. Temu pri~akovano sledi o~itek o birokratskem odnosu in togosti (77,33 %). Dokaj pogosto (v nekaj ve~ kot 40 %) so uradnim osebam stranke o~itale pristranskost ali nezakonitost, sledijo o~itki, da uradne osebe na~rtno nagajajo (30,67 %), da so nestrokovne (22,67 %) in koruptivne (17,33 %). Izsledki analize kažejo, da stranke najredkeje o~itajo arogantnost (14,67 %), pomanjkanje delovnih navad in lenobo (10,67 %), ma{~evalnost (9,33 %) ter politi~no pristranskost (4,00 %). Zadnji o~itek so zaznali le trije anketiranci. Z anketo sem želela tudi izmeriti prisotnost nedovoljenih usmeritev in navodil strank uradnim osebam, kako naj se vodijo postopki izdaje gradbenih dovoljenj, kateri dokazi naj se izvajajo in kako naj se v upravni zadevi odlo~i. Velika ve~ina anketirancev, kar 84 %, je navedla, da je bila pri~a tovrstnim usmeritvam ali pa da se stranke niso strinjale z njihovimi strokovnimi odlo~itvami. ^e sem iz odgovorov na gornje vpra{anje ugotovila, da je bila velika ve~ina anketirancev že deležna ne- dopustnih posegov v svoje delo, sem iz odgovorov na naslednje zastavljeno anketno vpra{anje ugotovila, da je skupni delež odgovorov, ki potrjujejo, da so bile anketirane osebe že »napeljevane« h kr{itvi zakonov in drugih predpisov, skoraj 58,67-odstoten. Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 238 Za merjenje pojavnosti korupcije s stranko kot pobudnikom je bilo zastavljeno vpra{anje: Ali vam je bila od strank že posredno ali neposredno obljubljena, ponu- jena ali dana podkupnina, da bi opravili dejanje, ki ga ne bi smeli opraviti, da ne bi opravili dejanja, ki bi ga morali ali smeli opraviti, oziroma da bi kako druga~e zlorabili svoj položaj? Natanko 80 % anketirancev je na zastavljeno vpra{anje odgovorilo negativno, preostala petina (20 %) pa je potrdila, da so stranke z zaznanimi koruptivnimi dejanji želele vplivati na postopek in vsebino odlo~itve. Iz spodnjega grafikona je razvidno, da se pritiski in grožnje strank pove~ujejo – temu pritrjuje 60 % anketirancev. 20 % anketirancev je o~itno v dvomu, povsem enak delež je tudi tistih, ki menijo, da to ne drži, torej da se pritiski in grožnje ne pove~ujejo. Vpra{anje je bilo ~asovno navezano na ob- dobje od uveljavitve ZGO-1, poleg tega pa ravno v obdobju od leta 2003 do 2008 beležimo najve~jo povpre~no letno rast cen nepremi~nin v RS, kar se je odražalo tudi v pove~anem {tevilu izdanih gradbenih dovoljenj. Grafikon 1: Mnenja anketirancev o tem, ali se pritiski in grožnje strank pove~ujejo 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 45 15 15 Da Ne Ne vem Število anketirancev Odstotki 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 45 15 15 Da Ne Ne vem Število anketirancev Odstotki 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 45 15 15 Da Ne Ne vem Število anketirancev Odstotki Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 239 Glede na pogostost izpostavljenosti pritiskom in grožnjam so rezultati po- kazali, da je bila nekaj ve~ kot polovica anketirancev (53,33 %) redko iz- postavljena pritiskom in grožnjam, medtem ko nih~e ni ozna~il, da jim je bil izpostavljen dnevno. Slaba ~etrtina (24,00 %) je ocenila, da so bili pogosto iz- postavljeni, kar je zelo zaskrbljujo~e in problemati~no, saj vpliva na kakovost dela, {e zlasti ~e zanemarimo notranje pritiske nadrejenih. 22,67 % anketi- rancev pritiskov in groženj nikoli ni zaznalo. Na vpra{anje, kdo je tisti, ki najpo- gosteje izvaja pritiske in grožnje, lahko ugotovimo, da z absolutno ve~ino vodi investitor, kot je navedlo 65,38 % anketirancev, nato pa se podatki o povzro~iteljih precej uravnovesijo. Na drugem mestu je stranski udeleženec (13,46 %), nizko sta ocenjena tretja oseba in predstavnik ob~ine (9,62 % ozi- roma 7,69 %). 3,85 % anketirancev je navedlo, da so bili pritiskov in groženj deležni od izdelovalca projekta, ki sicer ni stranka v obravnavanem postopku, a je bil vseeno naveden v vpra{alniku kot možni povzro~itelj. Kot klju~ne vzroke, ki vplivajo in pripomorejo k temu, da so bile iz- postavljene razli~nim oblikam pritiskov, ustrahovanj in grožnjam, so uradne osebe najpogosteje prepoznale nizek ugled institucij oziroma javnih us- lužbencev (80,65 %). Sledijo odgovori, da so to osebna nestrpnost posameznikov oziroma njihova nizka osebna kultura (77,42 %), dobi~konosnost na podro~ju graditve objektov (77,42 %) in normativna neurejenost za{~ite javnih uslužbencev oziroma njena nedore~enost (69,35 %). Nekoliko manj an- ketiranih je vzrok pripisalo dejstvu, da se storilcev, ki grozijo uradnim osebam, ne preganja (59,68 %), za njim pa so uvrstili visoko stopnjo tolerance v družbi (51,61 %), nizko pravno kulturo (48,39 %) in sodobno potro{ni{ko družbo (48,55 %). Iz Grafikona 2 je razvidno, da so stranke s pritiski in grožnjami najpo- gosteje želele dose~i ugodnej{o obravnavo vloge v materialnem smislu (npr. neusklajenost projekta z dolo~bami prostorskega akta), kot je to navedlo 46 % anketirancev, malo manj (29 %) jih je odgovorilo, da je bil razlog v zahtevi stranke po prednostni obravnavi vloge, kar je razumljivo, saj se strankam vedno zdi prednostna ve~inoma le njihova vloga. 14 % anketirancev je kot razlog pre- poznalo zahtevo po hitrej{i obravnavi vloge (npr. neupo{tevanje zakonskih ro- kov), saj je hitrost re{evanja za nekatere stranke klju~na, le dobra desetina (11 %) pa je navedla, da je bil razlog v ugodnej{i obravnavi zahteve v postopkovnem smislu (npr. nevabljenje stranskih udeležencev v postopek). Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 240 Grafikon 2: Razlogi, zaradi katerih so stranke izvajale pritiske in grožnje Glede na to, da verodostojne statistike o omenjenih ogrožanjih uradnih oseb ni, saj se razli~no evidentirajo, {e ve~ji problem pa je t. i. sivo polje, to je {tevilo neprijavljenih, a zaznanih dejanj (po: OZP, 2008), sem v anketo sku{ala zajeti podatke, ali so anketiranci nadrejenega seznanili, da so bili pri svojem delu deležni pritiskov in groženj, ter ali so grožnjo prijavili organom pregona. Analiza je pokazala, da je velika ve~ina anketirancev, kar 92 %, svojega nadre- jenega obvestila o pritiskih in grožnjah, ki so jih bili deležni od strank. Povsem nasprotna pa je slika pri vpra{anju: Ali ste grožnjo, ki vam jo je izrekla stranka, prijavili organom odkrivanja oziroma pregona? To je namre~ storilo le 3,33 % anketirancev, preostalih 96,67 % pa ne. Zakaj tega niso storili, sem sku{ala ugotoviti iz podvpra{anja – z njim sem tiste anketirance, ki so odgovorili nega- tivno, pozvala, naj se izmed podanih razlogov odlo~ijo za tiste, ki so v njihovem primeru pretehtali, pri ~emer je bilo mogo~e navesti ve~ odgovorov. 39,76 % anketirancev je kot razlog navedlo relativno neprijetne postopke in težko doka- zovanje, sledi odgovor, da obstaja majhna verjetnost, da bo storilec kaznovan (31,33 %), nato pa odgovor, da naj bi uradnik imel vi{jo stopnjo tolerance pri prejemanju izre~enih groženj (26,30 %). Strah pred storilcem o~itno ni bil po- gost razlog, saj se je zanj odlo~ilo le 3,61 % anketirancev. K dodatnim mnenjem in komentarjem so bili anketiranci pozvani z vpra{anjem, ali želijo glede obravnavane teme kaj dodati, s ~imer naj bi dosegli Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 241 subjektivnej{i in izvirnej{i odziv anketirancev. Anketiranci so navajali, da investi- torji grozijo uradnim osebam z od{kodninskimi tožbami ali s tem, da bo uradnik izgubil službo ter da nezadovoljstvo razgla{ajo povsod in tudi predpostavljenim, urgence za pospe{itev postopka pa prihajajo z vseh mogo~ih strani, in to tudi takrat, ko je vloga komaj prispela na upravno enoto. Nadalje je bilo iz opisnih odgovorov zaslediti, da se ve~ina pritiskov nana{a na predolge postopke, saj naj delodajalec ne bi zagotovil normalne koli~ine dela, ki bi ga bilo mogo~e opraviti v rokih, zaradi ~esar so uradne osebe neprestano preobremenjene. Spet drugi so prepri~ani, da se pritiski in grožnje sicer zgodijo, vendar so bolj posledica nesocialnosti posameznika. Nekateri so v odgovorih napisali, da imajo stranke vedno prav, da je treba biti do njih prijazen, ~etudi so žaljive, ter da tak{ne servilnosti in hlap~evstva delavcev upravnih organov proti strankam {e ni bilo nikoli in sta nepotrebna, saj ni nujno, da se prijaznost do strank izka- zuje s servilnostjo. Zanimiva je ugotovitev, da so uradne osebe, ~eprav so bile opozorjene, da je osnovni namen raziskave ugotavljati odnos med njo in stranko, v odgovorih izpostavljale pritiske od nadrejenih. Tako so navedle, da se zadeva dostikrat hitreje obravnava in odobri, ker to zahteva vodja, da delodajalec izvaja pritiske in da vodstvo vselej verjame strankam in nikoli delavcem, zaradi ~esar so upravni delavci izgubili svoj ugled. To naj bi bilo po mnenju anketiranca povezano z nastankom upravnih enot, ko vodstva delno iz strahu in delno iz prera~unljivosti svojim ministrom ne pove, kaj se v resnici dogaja. 5. Sklepna misel Izvedena anketa je pokazala, da pritiski, grožnje in druga nedovoljena de- janja strank obstajajo, kar uradne osebe, ki postopke izdaje gradbenih dovoljenj vodijo oziroma v njih odlo~ajo, uvr{~a med javne uslužbence, kot so policisti, sodniki, cariniki in pazniki, ki so najpogosteje izpostavljeni tovrstnim oblikam nedovoljenih pritiskov in groženj. Pri tem je treba opozoriti, da anketiranci priti- skov in groženj, ki jih nanje izvajajo stranke, praviloma formalno ne prijavljajo, saj se bodisi ne želijo izpostavljati zaradi neprijetnih postopkov, bodisi je raven tolerance in ob~utljivosti do tak{nih kr{itev visoka. Da je to tako, je kriva tudi normativna neurejenost za{~ite javnih uslužbencev. Tudi ta usmerja storilce k tak{nemu delovanju, saj {tejejo, da so nedovoljena dejanja povsem družbeno sprejemljiva. Kaže pa, da grožnje uradnim osebam povzro~ijo huj{e posledice kot korupcija, saj so nemalokrat javne, imajo svojo odmevnost in ustvarjajo Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 242 splo{no negativno klimo v delovnih okoljih, v katerih lahko ustvarjajo prave psihoze (po: OZP, 2008). V prihodnosti bi bilo treba zato ve~ pozornosti posvetiti prepre~evanju tak{nih dejanj in ravnanj. Uradnik namre~ ne more voditi postopka in v njem odlo~ati, ~e prihaja do nedovoljenih in nezakonitih posegov v njegovo delo, poleg tega pa tak{na dejanja vplivajo tudi na njegovo samozavest in motivi- ranost. Ksenija Oblak je diplomirala na Visoki upravni {oli v Ljubljani v letu 1999. V {tudij- skem letu 2004/2005 se je vpisala na specialisti~ni {tudijski program Javna uprava, ki ga je v letu 2007 zaklju~ila z delom na temo gradbenih dovoljenj. Sedaj zaklju~uje {tudij na podiplomskem magistrskem {tudijskem programu Uprava. Od leta 2001 je zaposlena na Upravni enoti Kranj, na kateri vodi postopke izdaje gradbenih dovoljenj. Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 243 Literatura in viri K., M. (2007). Kdo bi rad ubil državne uradnike? Delo, 20. 1. 2007. Kova~, P. (2004). Vpliv mednarodnih na~el, standardov in praks na (slovenski) upravni postopek. Javna uprava (2), 307–335. M., M. (2009). Dialog o prostoru postaja bojno polje. Dnevnik, 6. 6. 2009. Virant, G. (2003). Usmerjenost k uporabniku kot na~elo delovanja javne uprave. Uprava (2), 67–82. Vrta~nik, M. (2007). Pregon kaznivih dejanj v javnem sektorju. Javna uprava (2), 459–472. Kova~, P. (2008). Upravni postopek med prijazno upravo in javnim interesom. XV. dnevi slovenske uprave. Portorož (1–11, elektronski vir). Ljubljana: Fakulteta za upravo. OZP. Ogrožanje varnosti uradnih oseb – novo kaznivo dejanje, predlog KZ-1. Najdeno 14. 5. 2009 na spletnem naslovu: http://www.google.co.uk/search?hl=en&num=50&q=Ogro%C5%BEanje+varnosti+urad nih+oseb++novo+kaznivo+dejanje+po+KZ1&meta=lr%3Dlang_hr%7Clang_en%7Clang _fr%7Clang_de%7Clang_sr%7Clang_sl%7Clang_es. Zakon o državni upravi (ZDU-1). Uradni list RS, {t. 52/2002, 56/2003, 83/2003-UPB1, 45/2004-ZdZPKG, 61/2004, 97/2004-UPB2, 123/2004, 24/2005-UPB3, 93/2005, 113/2005-UPB4, 126/2007-ZUP-E, 48/2009. Zakon o graditvi objektov (ZGO-1). Uradni list RS, {t. 110/2002, 97/2003 Odl. US: U-I- 152/00-23, 41/2004-ZVO-1, 45/2004, 47/2004, 62/2004 Odl. US: U-I-1/03-15, 102/2004- UPB1 (14/2005 - popravek), 92/2005-ZJC-B, 93/2005-ZVMS, 111/2005 Odl. US: U-I- 150-04-19, 120/2006 Odl. US: U-I-286/04-46, 126/2007, 57/2009 Skl. US: U-I-165/09-8, 108/2009. Zakon o javnih uslužbencih (ZJU). Uradni list RS, {t. 56/2002, 110/2002-ZDT-B, 2/2004- ZDSS-1 (10/2004 – popravek), 23/2005, 35/2005-UPB1, 62/2005 Odl. US: U-I-294/04- 15, 113/2005, 21/2006 Odl. US: U-I-343/04-11, 23/2006 Skl. US: U-I-341/05-10, 32/2006- UPB2, 62/2006 Skl. US: U-I-227/06-17, 131/2006 Odl. US: U-I-227/06-27, 11/2007 Skl. US: U-I-214/05-14, 33/2007, 63/2007-UPB3, 65/2008, 69/2008-ZTFI-A, 69/2008-ZZavar-E, 74/2009 Odl. US: U-I-136/07-13. Zakon o splo{nem upravnem postopku (ZUP). Uradni list RS, {t. 80/1999, 70/2000, 52/2002, 73/2004, 22/2005-UPB1, 119/2005, 24/2006-UPB2, 105/2006-ZUS-1, 126/2007, 65/2008, 47/2009 Odl. US: U-I-54/06-32 (48/2009 – popravek). Kodeks ravnanja javnih uslužbencev. Uradni list RS, {t. 8/2001. Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 244 SUMMARY CONFLICTS BETWEEN OFFICIALS AND CLIENTS APPLYING FOR BUILDING PERMIT The procedure of issuing a building permit is a special administrative procedure, regulated by the Construction Act which sets out the laws re- garding the construction of buildings. Officials in charge of the procedure are nowadays facing serious misconduct from their clients, which is lead- ing to pressures and inadmissible interference of clients in the procedure and decision making process. Often officials are accused of irregularities which they are not responsible for. Clients themselves of course strive for a quick positive resolution of the matter. There are many factors which prolong the whole procedure: insufficient and superficially realised pro- jects, undefined spatial planning documents, constant change of numer- ous regulations. In addition to those factors there was an amending act put forward in the year 2008 that enabled more people to interfere in the procedure. The empirical study the author conducted in the autumn of 2009 helped with her research on the exposure of officials to inappropriate be- haviour of clients, to verbal abuse and other forms of threats. Seventy five people from different municipalities in Slovenia took part in the survey, eighty one percent of them were female, nineteen percent male, with three quarters of the respondents younger than thirty five years. The survey shows that the respondents often encountered different forms of misconduct and mistreatment from their clients. Almost half of them were exposed to verbal abuse. Most of them (37 percent) were often verbally abused and ridiculed (35 percent). A quarter of the respondents reported being yelled at and insulted, a fifth of them often encountered foul language used by their clients. Furthermore, the officials were ac- cused of responsibility of the decree which they were not responsible for. As expected there was reproach about typical bureaucratic attitude (77 percent), biased and illegal approach (more than 40 percent) followed by accusation that officials did decide negatively on purpose (31 percent), that they were unprofessional (23 percent) and corrupt (17 percent). They were also accused of arrogance, lack of working habits, revenge and po- litical bias. A fifth of the respondents confirmed that the clients tried corruption in order to influence the procedure and the final decision. They (60 percent) Ksenija Oblak Konfliktni položaji med uradno osebo in stranko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Uprava, letnik VIII, 1-2/2010 245 also confirmed that the pressures and threats of the clients had increased since 2003, twenty percent of them doubted about that, and twenty per- cent of them did not agree with the fact that threats and pressures were increasing. The survey shows that half of the respondents were rarely exposed to pressures and threats, and not a single person was exposed to them daily. A quarter of them thought that threats and pressure were quite common, a fifth of them never noticed any. Pressure mainly came from the investor as stated by 65 percent of the people surveyed, followed by a second party – (e.g. a neighbour) (13 percent), a third party (10 percent) and a municipality member (8 percent), four percent of them stated that they were threatened by project managers who were not clients in the ongoing procedure. The main reason for being mistreated and threatened by the clients is most often low reputation of institutions and civil servants (81 percent). Another reason is personal intolerance of individuals (77 percent), fol- lowed by lucrative business of building (77 percent) and unregulated pro- tection of civil servants (69 percent). There were some more possible rea- sons mentioned: people who threatened officials were not prosecuted; the society was too tolerant, it was a consumer society. As stated by 46 per- cent of the respondents, most clients wanted financially favourable solu- tion. The analysis shows that the majority of the respondents (92 percent) told their superiors about the pressures and threats, while only one third of them reported them to the law enforcement institutions. Many respondents stated that the investors threatened them with compensation claim and even loss of job. Most of the pressures were related to long procedures and too short deadlines. Some of them think that threats are mainly conditioned by social immaturity of client, most of them think that clients are always right so they ought to be kind towards them even though they are offensive. The respondents also experienced some pressure from their superiors, demanding preferential treatment. The survey proves that threats, pressures and other inappropriate acts exist and thus classify officials in the group of exposed civil servants like policemen, judges, customs officers, prison wardens. Illegally interfering with officials work hinders the procedure and also leads to a negative working environment. This is why in the future more attention should be paid to prevent such behaviour.