ekonomski izzivi 2019 Ekonomski izzivi 2019 Izdajatelj: UMAR, Ljubljana, Gregorciceva 27 Odgovarja: mag. Marijana Bednaš, direktorica Odgovorni urednici: dr. Alenka Kajzer, Lejla Fajic I. Soocanje s pomanjkanjem delovne sile Avtorice in avtorji so: dr. Alenka Kajzer, Mitja Perko, mag., Urška Sodja, mag. Celebic Tanja, Petra Petan, Msc., Andrej Kuštrin, mag., Denis Rogan, mag. II. Financiranje sistemov socialne zašcite Avtorice in avtorji so: Lejla Fajic, mag. Barbara Bratuž Ferk, mag. Eva Helena Zver, Petra Petan Msc., mag. Lenart Milan Lah III. Pregled javnofinancnih gibanj Avtorice in avtorji so: Lejla Fajic, dr. Tanja Kosi Antolic, Andrej Kuštrin, mag. Oblikovanje grafikonov: Bibijana Cirman Naglic, Mojca Bizjak Racunalniška postavitev: Bibijana Cirman Naglic, Mojca Bizjak, Ema Bertina Kopitar Tisk: Eurograf d.o.o. Naklada: 130 izvodov ISSN 1855-0118 (tisk) ISSN 2464-045X (pdf) Ljubljana, november 2019 © Razmnoževanje publikacije ali njenih delov ni dovoljeno. Objava besedila in podatkov v celoti ali deloma je dovoljena le z navedbo vira. Ekonomski izzivi 2019 12 Financiranje sistemov socialne zašcite Soocanje s pomanjkanjem delovne sile 11 Ekonomski izzivi 2019 Pregled vsebine 3 38 Financiranje sistemov socialne zašcite Pregled vsebine Soocanje s pomanjkanjem delovne sile 4 37 Ekonomski izzivi 2019 Ekonomski izzivi 2019 Ekonomski izzivi 2019 Ekonomski izzivi 2019 Od prve izdaje leta 2007 Ekonomski izzivi obravnavajo teme, ki odražajo celovit pristop UMAR k analizi ekonomskih politik oziroma teme, za katere presodimo, da zahtevajo ukrepanje ekonomske politike. Letošnja publikacija obravnava soocanje s pomanjkanjem delovne sile, financiranje sistemov socialne zašcite in pregled javnofinancnih gibanj. Kazalo I. Soocanje s pomanjkanjem delovne sile Povzetek ................................................................................................................................. 11 Uvod ......................................................................................................................................... 13 1 Vpliv demografskih gibanj na trg dela................................................................... 13 2 Domaca potencialna ponudba delovne sile ......................................................... 15 2.1 Brezposelno in neaktivno prebivalstvo....................................................................... 15 2.1.1 Ocena obsega domacih prostih kapacitet na trgu dela............................................ 18 3 Migracije kot potencialna ponudba delovne sile................................................ 21 3.1 Migracijska gibanja v obdobju 2008–2018 ............................................................... 21 3.2 Demografska slika in razmere na trgu dela v državah na Balkanu.................... 22 3.3 Vpliv razlicnih ravni migracij na ponudbo delovne sile......................................... 23 3.4 Politike za vkljucevanje priseljencev v družbo.......................................................... 26 4 Vpliv avtomatizacije in robotizacije na trg dela ................................................. 29 5 Sklepne misli ........................................................................................................................ 32 Literatura in viri .................................................................................................................. 33 Kazalo okvirjev Okvir 1: Metodologija ocenjevanja indeksa nezaposlenosti....................................................... 20 Okvir 2: Odziv slovenskega trga dela na pozitivni šok povpraševanja po delu: VAR pristop ................................................................................................................................... 24 Okvir 3: Primeri programov vkljucevanja priseljencev v družbo v nekaterih državah EU... 27 Okvir 4: Primeri predintegracijskih programov................................................................................ 27 Okvir 5: Pregled metodologij ocen tveganja avtomatizacije................................................. 31 Kazalo slik Slika 1: Sprememba števila prebivalcev po starostnih skupinah, v obdobju 2012–2018 in 2019–2025............................................................................. 13 Slika 2: Delež podjetij, ki poroca o pomanjkanju delavcev................................................... 14 Slika 3: Ocena ucinka spreminjajoce se starostne strukture na stopnjo aktivnosti v starostni skupini 20–64 let................................................................................................. 14 Slika 4: Ocena ucinka sprememb v strukturi delovno aktivnih na skupno realno rast povprecne bruto place glede na leto 2005......................................................... 15 Slika 5: Starostna in izobrazbena struktura registrirano brezposelnih................................ 16 Slika 6: Stopnja delovne aktivnosti starejših po državah EU, v %, 2018........................... 17 Slika 7: Vkljucenost v vseživljenjsko ucenje po starostnih skupinah (levo) in izobrazbi (desno), 2018....................................................................................................... 18 Slika 8: Delež starejših odraslih (55–64 let), ki dosegajo najvec prvo raven na podrocju spretnosti reševanja problemov v tehnološko bogatih okoljih, v %..................... 18 Slika 9: Število brezposelnih in neaktivnih, ki so v posameznem cetrtletju prešli v delovno aktivnost, v tisoc............................................................................................... 19 Slika 10: Verjetnost prehoda v delovno aktivnost po posameznih skupinah brezposelnih in neaktivnih oseb v obdobju 2000–2018, v %.................................. 19 Slika 11: Indeks nezaposlenosti in brezposelnost, % delovno sposobnega prebivalstva.............................................................................................................................. 19 Slika 12: Skupine brezposelnih in neaktivnih kot delež v delovno sposobnem prebivalstvu, uteženo........................................................................................................... 20 Slika 13: Gibanje selitvenega prirasta, 2008–2018 ..................................................................... 21 Slika 14: Delež tujih državljanov v celotnem prebivalstvu leta 2018................................... 21 Slika 15: Število priseljenih in odseljenih oseb s terciarno izobrazbo ....................................22 Slika 16: Stopnja brezposelnosti leta 2018 in stopnja delovne aktivnosti (15–64 let) leta 2017 ............................................................................................................ 23 Slika 17: Število prebivalcev v mlajših starostnih skupinah, 2018.......................................... 23 Slika 18: Impulzni odzivi slovenskega trga dela na 1-odstotni pozitivni šok povpraševanja po delu......................................................................................................... 24 Slika 19: Simulacije vpliva razlicnih ravni neto migracij na obseg celotnega in aktivnega prebivalstva.......................................................................................................... 25 Slika 20: Stopnje delovne aktivnosti žensk (15–64 let) glede na državljanstvo, leta 2018............................................................................................................................................ 28 Slika 21: Delež prebivalcev, ki živijo v prenaseljenih stanovanjih v državah EU glede na državljanstvo, leta 2018.................................................................................... 28 Kazalo tabel Tabela 1: Impulzni odzivi v številu posameznikov....................................................................... 24 II. Financiranje sistemov socialne zašcite Povzetek ................................................................................................................................. 37 Uvod ......................................................................................................................................... 41 1 Sistemi financiranja socialne zašcite – izzivi na podlagi demografskih trendov in tehnoloških sprememb........................................... 41 2 Pokojninski sistem ............................................................................................................ 43 2.1 Sistem financiranja pokojninskega zavarovanja v Sloveniji................................ 43 2.2 Vpliv demografskih sprememb na razkorak med prihodki in izdatki.............. 44 2.3 Zmanjševanje razkoraka med prihodki in izdatki – primeri drugih držav..... 45 2.4 Dosedanji ukrepi v Sloveniji in nadaljnje možnosti za vecjo vzdržnost pokojninskega sistema in primerne pokojnine........................................................ 48 3 Zdravstveno varstvo.......................................................................................................... 51 3.1 Sistem financiranja zdravstvenega varstva v Sloveniji.......................................... 51 3.2 Vpliv demografskih in nedemografskih dejavnikov na razkorak med prihodki in izdatki v zdravstvu.............................................................................. 55 3.3 Izziv zmanjševanja razkoraka med prihodki in izdatki – primeri drugih držav... 56 3.3.1 Izboljšanje zdravstvenega stanja prebivalstva............................................................. 56 3.3.2 Spremembe v virih financiranja zdravstva..................................................................... 57 3.3.3 Povecanje ucinkovitosti zdravstvenega sistema.......................................................... 60 3.4 Dosedanji ukrepi v Sloveniji in možnosti za zmanjšanje razkoraka med viri in izdatki................................................................................................................. 61 3.4.1 Izboljševanje zdravstvenega stanja populacije ter spodbujanje aktivnega in zdravega staranja.............................................................................................................. 61 3.4.2 Spremembe v virih financiranja zdravstvenega sistema in ukrepi za zadrževanje rasti izdatkov................................................................................................... 61 3.4.3 Ukrepi za povecanje ucinkovitosti sistema.................................................................... 64 4 Dolgotrajna oskrba ........................................................................................................... 66 4.1 Sistem dolgotrajne oskrbe v Sloveniji.......................................................................... 66 4.2 Vpliv demografskih in tehnoloških sprememb na rast izdatkov za dolgotrajno oskrbo.............................................................................................................. 69 4.3 Vzpostavitev enovitega sistema financiranja dolgotrajne oskrbe in zmanjševanje razkoraka med viri in potrebami – primeri drugih držav................ 70 4.3.1 Financiranje sistemov dolgotrajne oskrbe..................................................................... 70 4.3.2 Povecanje ucinkovitosti dolgotrajne oskrbe................................................................. 73 4.4 Dosedanji ukrepi v Sloveniji za ureditev podrocja dolgotrajne oskrbe ter možnosti za nadaljnji razvoj............................................................................................... 74 4.4.1 Vzpostavitev enovitega sistema financiranja dolgotrajne oskrbe......................... 74 4.4.2 Preprecevanje oviranosti..................................................................................................... 77 Literatura in viri ...................................................................................................................78 Kazalo okvirjev Okvir 1: Znacilnosti zadnjega predloga o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo (2017) ....................................................................76 Kazalo slik Slika 1: Razlike med viri financiranja sistemov socialne zašcite v državah EU, leto 2016...........................................................................................................42 Slika 2: Koeficient starostne odvisnosti, leto 2015 in projekcije za leti 2050 in 2080...42 Slika 3: Izdatki za pokojnine, prispevki za socialno varnost in transfer iz državnega proracuna v ZPIZ..............................................................................................44 Slika 4: Financno premoženje gospodinjstev v Sloveniji, leto 2018........................................44 Slika 5: Razmerje med prispevki in izdatki za pokojnine ter med zavarovanci in upokojenci...................................................................................................................................45 Slika 6: Dolgorocne projekcije izdatkov za pokojnine in prihodkov iz socialnih prispevkov, 2016–2070, v % BDP......................................................................................45 Slika 7: Police individualnega dodatnega pokojninskega zavarovanja v nekaterih državah EU, delež vkljucenega prebivalstva 15–64 let.............................................47 Slika 8: Premoženje v demografskih skladih v nekaterih državah konec leta 2009, v % BDP.......................................................................................................................................47 Slika 9: Stopnja delovne aktivnosti starejših (55–64 let) in rast starostnih upokojencev, Slovenija, 2000–2018................................................................................48 Slika 10: Izdatki za pokojnine glede na % BDP in razmerje med povprecno pokojnino in povprecno placo...........................................................................................49 Slika 11: Testi obcutljivosti glede na osnovni scenarij projekcij izdatkov za pokojnine za Slovenijo.........................................................................................................50 Slika 12: Izdatki za zdravstvo po shemah financiranja, mednarodna primerjava za države OECD, 2017...........................................................................................................52 Slika 13: Viri prihodkov za obvezno socialno zdravstveno zavarovanje, Slovenija in države OECD, 2017............................................................................................................52 Slika 14: Delež izdatkov za zdravstvo glede na BDP po shemah financiranja, Slovenija 2005 – 2018..................................................................................................................52 Slika 15: Celotni izdatki za zdravstvo na prebivalca, v EUR PKM, 2013 in 2017.................53 Slika 16: Delež izdatkov za prostovoljna zdravstvena zavarovanja v celotni potrošnji gospodinjstev po dohodkovnih kvintilih, Slovenija, in primerjava s Francijo in Hrvaško................................................................................................................54 Slika 17: Delež gospodinjstev z ogrožajocimi izdatki za zdravstvo in delež neposrednih izdatkov iz žepa v celotnih izdatkih za zdravstvo v državah EU, zadnje razpoložljivo leto......................................................................................................54 Slika 18: Javni izdatki za zdravstvo po starosti in spolu v Sloveniji, 2016............................55 Slika 19: Dolgorocne projekcije javnih izdatkov in javnih virov za zdravstvo, 2015–2060, v % BDP..............................................................................................................55 Slika 20: Projekcija povecanja celotnih izdatkov za zdravstvo v Sloveniji in državah OECD v obdobju 2015–2030..............................................................................................56 Slika 21: Možnosti za izboljšanje zdravstvenega stanja prebivalstva...................................57 Slika 22: Struktura prihodkov v sklade socialnega zdravstvenega zavarovanja v Belgiji, Franciji, Nemciji in na Madžarskem, razlicna leta......................................59 Slika 23: Izdatki za zdravstvo iz razlicnih virov..............................................................................62 Slika 24: Prejemniki dolgotrajne oskrbe v Sloveniji, 2011–2016.................................................66 Slika 25: Delež prejemnikov dolgotrajne oskrbe na domu med vsemi prejemniki, starimi 65 let in vec, v letih 2007 in 2017 (ali zadnje razpoložljivo leto)................66 Slika 26: Struktura izdatkov za dolgotrajno oskrbo v Sloveniji po virih financiranja, 2017, in realna rast izdatkov za dolgotrajno oskrbo v Sloveniji v obdobju 2007–2017..............................................................................................................67 Slika 27: Javni izdatki za dolgotrajno oskrbo glede na BDP v letu 2017 in sprememba teh izdatkov v obdobju 2003–2017........................................................68 Slika 28: Primerjava rasti izdatkov za dolgotrajno oskrbo (zdravstveni del) in izdatkov za zdravstvo, Slovenija in EU, 2004–2017....................................................68 Slika 29: Primerjava rasti zasebnih izdatkov za zdravstvo in za dolgotrajno oskrbo v obdobju 2004–2017...........................................................................................................69 Slika 30: Delež »zelo oviranih« pri opravljanju obicajnih aktivnosti po starostnih razredih, Slovenija in EU28, 2017......................................................................................70 Slika 31: Dolgorocne projekcije javnih izdatkov in javnih virov za dolgotrajno oskrbo, 2015–2060................................................................................................................70 Slika 32: Struktura javnih izdatkov za DO po viru financiranja, države OECD, 2017........72 Kazalo tabel Tabela 1: Štirje elementi pokojninskih sistemov in njihove glavne znacilnosti.................46 Tabela 2: Države z vpeljanim avtomaticnim mehanizmom uravnoteženja, faktorjem vzdržnosti ali navezavo upokojitvene starosti s pricakovanim trajanjem življenja (PTŽ)...........................................................................................................................47 Tabela 3: Prispevki za obvezno zdravstveno zavarovanje po osnovnih kategorijah zavarovancev v Sloveniji v letu 2018...............................................................................53 Tabela 4: Možnosti za zmanjšanje odvisnosti javnih virov za zdravstvo od prispevkov, primeri nekaterih držav........................................................................................................58 Tabela 5: Možni ukrepi za povecanje ucinkovitosti zdravstvenih sistemov.........................60 Tabela 6: Pregled ukrepov za povecanje ucinkovitosti zdravstvenega sistema in nadaljnjih možnosti...............................................................................................................65 Tabela 7: Tipologija sistemov dolgotrajne oskrbe v državah EU28........................................71 Tabela 8: Možni ukrepi za povecanje ucinkovitosti sistemov dolgotrajne oskrbe............73 III. Pregled javnofinancnih gibanj Povzetek...................................................................................................................................87 Pregled javnofinancnih gibanj......................................................................................88 Literatura in viri ...................................................................................................................97 Kazalo okvirjev Okvir 1: Financiranje javnih izdatkov iz naslova instrumentov EU.......................................92 Okvir 2: Modelske ocene makroekonomskih ucinkov sprejete davcne reforme 2019/2020.................................................................................................................................94 Kazalo slik Slika 1: Saldo in strukturni saldo sektorja država ter prispevki k spremembi dolga sektorja država, Slovenija....................................................................................................88 Slika 2: Sprememba dolga sektorja država v obdobju 2008–2015 in v obdobju 2015–2018................................................................................................................................89 Slika 3: Rast prihodkov, izdatkov in primarnih izdatkov sektorja država, Slovenija......89 Slika 4: Srednjerocni fiskalni cilj (MTO) za obdobje 2020–2022 v državah EU.....................89 Slika 5: Primerjava strukture obdavcitve v Sloveniji in clanicah OECD v letu 2017 in sprememba ciklicno prilagojenih davcnih prihodkov in prispevkov v obdobju 2007–2017 v Sloveniji in clanicah OECD........................................................90 Slika 6: Primerjava strukture izdatkov sektorja država v Sloveniji in clanicah OECD v letu 2017 in sprememba ciklicno prilagojenih izdatkov v Sloveniji in clanicah OECD v obdobju 2007–2017............................................................................90 Slika 7: Projekcije javnofinancnih ciljev Programa stabilnosti 2019 in Osnutka proracunskega nacrta 2020................................................................................................91 Slika 8: Predvideno povecanje prihodkov in izdatkov v Programu stabilnosti 2019 v obdobju 2018–2022...........................................................................................................93 Slika 9: Primerjava povecanja izdatkov sektorja država v obdobju 2018–2020 v Osnutku proracunskega nacrta 2020 in v Programu stabilnosti 2019................94 Kazalo tabel Tabela 1: Sprememba dohodninske lestvice in višine splošne olajšave...............................94 Tabela 2: Ocene makroekonomskih ucinkov celotne davcne reforme na izbrane makroekonomske spremenljivke.....................................................................................95 I. Soocanje s pomanjkanjem delovne sile Povzetek Demografske spremembe povecujejo problem pomanjkanja delovne sile, kar je še zlasti izrazito v obdobju gospodarske konjunkture. Demografske spremembe, ki se kažejo v zmanjševanju števila prebivalstva v najbolj aktivni dobi (20–64 let), zmanjšujejo potencialno ponudbo delovne sile in prispevajo k rasti plac. Zaradi demografskih sprememb se vedno vecji delež podjetij sooca s težavami pri iskanju ustrezno usposobljenih delavcev, kar lahko postane tudi omejitveni dejavnik nadaljnje gospodarske rasti. Zagotavljanje zadostnega obsega delovne sile za podjetja in za nosilce ekonomske politike tako postaja vedno vecji izziv. Možnosti za povecanje obsega domace ponudbe delovne sile obstajajo, vendar po zmanjševanju prostih kapacitet na trgu dela v zadnjih letih niso velike. Dodatna ponudba lahko v Sloveniji izhaja iz zgodnejšega vstopa v zaposlitev, daljšega trajanja delovne aktivnosti in aktivacije brezposelnih ter neaktivnih. Na kratki rok lahko problem pomanjkanja delovne sile ublaži aktivacija brezposelnih oseb. Vendar so možnosti ob nizki stopnji brezposelnosti, ki je pod t. i. naravno stopnjo brezposelnosti, zelo omejene. Ceprav je število brezposelnih in zlasti neaktivnih prebivalcev, ki predstavljajo domace rezervne kapacitete na trgu dela, še razmeroma visoko, pa je njihov efektivni obseg zaradi razlicno mocne povezanosti s trgom dela v resnici manjši. Zaradi strukturnih neskladij ali razlicne želje po participaciji na trgu dela v praksi ni pricakovati, da bi gospodarstvo z zaposlovanjem absorbiralo vso brezposelnost ali da bi se v celoti aktiviralo neaktivno prebivalstvo. Indeks nezaposlenosti, ki pri oceni obsega prostih kapacitet poleg brezposelnih upošteva tudi neaktivno prebivalstvo in možnosti prehoda v delovno aktivnost, kaže na nekoliko vec neizkorišcenih kapacitet kot stopnja brezposelnosti. Tudi njegova vrednost je dosegla zgodovinsko nizke ravni in kaže na relativno skromen obseg potencialne delovne sile. Razpoložljive proste kapacitete so predvsem v segmentu šolajocih, ki bodo po šolanju vstopili na trg dela, in pri starejših od 55 let. Slovenija ima namrec zaradi relativno zgodnjega upokojevanja zelo nizko stopnjo delovne aktivnosti starejših, ki mocno zaostaja za povprecjem EU. K ohranjanju zadostnega obsega ponudbe delovne sile lahko v naslednjih letih pomembno prispeva predvsem neto priseljevanje. Pomanjkanje delovne sile se lahko omilili tudi s povecanjem priliva tujih delavcev in spodbujanjem vracanja slovenskih državljanov. Simulacije vpliva razlicnih ravni neto priselitev na ponudbo delovne sile kažejo, da bi bil za popolno nevtralizacijo vpliva upadanja delovno sposobnega prebivalstva potreben zelo visok neto selitveni prirast (vec kot 10 tisoc neto priselitev). Vecji del tujih državljanov prihaja iz držav nekdanje Jugoslavije, v katerih je stopnja brezposelnosti relativno visoka, še posebej med mlajšimi od 35 let, ki se pogosteje odlocajo za delo v tujini. Ocenjujemo, da je del tega priliva povezan s ciklicnimi gospodarskimi gibanji. Glede na demografske trende pa bo privabljanje ustrezno usposobljene tuje delovne sile v prihodnje podjetjem predstavljalo velik izziv ter zahteva sistemske rešitve z oblikovanjem ustrezne migracijske in integracijske politike. Za vkljucevanje priseljencev v družbo je pomembno oblikovanje pogojev za njihovo kakovostno življenje. Predpogoj je znanje jezika, kjer velja izpostaviti, da je tecaj slovenskega jezika za tuje državljane relativno kratek, kar se kaže tudi v razmeroma nizki ravni njihovega znanja slovenšcine. Slednje vpliva na njihovo zaposljivost, raven dohodkov in s tem vecjo izpostavljenost tveganju revšcine ter tudi na slabši dostop do zdravstvene oskrbe. Ob zelo visokem deležu tujih državljanov, ki živijo v prenaseljenih stanovanjih, predstavlja izziv ureditev možnosti za njihov dostop do nastanitve. Delovna aktivnost tujih državljank je relativno nizka (ob sicer visoki stopnji delovne aktivnosti žensk v Sloveniji), kar lahko predstavlja proste kapacitete na trgu dela, ki bi jih bilo predvsem v luci narašcajocih potreb po socialno varstvenih storitvah smiselno aktivirati. Avtomatizacija in robotizacija lahko na kratki rok omilita problem pomanjkanja delovne sile, na dolgi rok pa ga lahko celo povecata. Delež podjetij, ki uporabljajo robote, je v Sloveniji podoben kot v evropskem povprecju, vendar za vodilnimi državami na tem podrocju mocno zaostajamo. OECD ocenjuje, da je zaradi tehnološkega napredka ogroženih 14 % obstojecih delovnih mest v državah OECD, poleg tega pa naj bi jih bilo zaradi vpeljave novih tehnologij korenitim spremembam podvrženih 32 %. V Sloveniji naj bi bilo ogroženih 25 % vseh obstojecih delovnih mest, kar nas uvršca med države z visokim tveganjem avtomatizacije za delovna mesta. Na dolgi rok pa lahko avtomatizacija in robotizacija potrebe po delovni sili še povecata. Vsaka nova tehnologija poleg spreminjanja obstojecih delovnih mest, ki postajajo zahtevnejša, ustvari nova delovna mesta, ki prej morda sploh še niso obstajala, poleg tega pa spremeni stara delovna mesta. Zagotavljanje ustreznih spretnosti in znanj posamezniku skozi celotno življenjsko obdobje z vidika demografskih sprememb in posledic vpliva avtomatizacije ter robotizacije na delovna mesta in družbo, predstavlja poseben izziv. Slednje pa zahteva celovit pristop k zagotavljanju možnosti vseživljenjskega izobraževanja. Soocanje s pomanjkanjem delovne sile prinaša številne izzive. Treba je vzpostaviti pogoje za zgodnejši vstop in kasnejši izstop iz trga dela, kar zahteva: (i) vecjo povezanost izobraževanja s potrebami gospodarstva, (ii) vzpostavitev sistema vseživljenjskega izobraževanja, ki bo omogocal zaposljivost in menjavo karier skozi celotno življenjsko obdobje, (iii) spodbujanje zdravega nacina življenja in vlaganja v varnost ter varstvo pri delu. Za vecjo ucinkovitost uporabe znanja in spretnosti vseh zaposlenih je treba v podjetjih okrepiti medgeneracijsko sodelovanje in spodbujati razvoj upravljanja z razlicnimi generacijami (t. i. age-management). Potreba po vseživljenjskem ucenju izhaja tudi iz uvajanja avtomatizacije in robotizacije, ki spreminjata delovna mesta in zahtevata nova znanja. Oblikovati je treba ucinkovito migracijsko in integracijsko politiko, ki bosta zagotavljali pogoje za kakovostno življenje priseljencev in pogoje za vracanje slovenskih državljanov iz tujine, kroženje možganov ter privabljanje delavcev z ustreznimi znanji iz drugih držav. Uvod Demografske spremembe v obdobju narašcajocega povpraševanja po delovni sili v Sloveniji povecujejo problem zagotavljanja zadostne delovne sile. Intenzivno se kažejo v zmanjševanju najaktivnejšega dela prebivalstva v starosti 20–64 let in vse bolj vplivajo na razmere na trgu dela. V obdobju 2012–2017 se je število prebivalstva v omenjeni starosti zmanjšalo za okoli 10 tisoc letno. S tem se zmanjšuje ponudba delovne sile, ki povecuje težave podjetij pri iskanju delavcev. Pomanjkanje delovne sile je lahko omejitveni dejavnik pri poslovanju podjetij, kar lahko vpliva na gospodarsko rast ter možnosti zagotavljanja in povecevanja blaginje. S predvidenim nadaljevanjem omenjenih demografskih gibanj bo pomanjkanje delovne sile vedno vecji izziv, s katerim se je treba cim prej soociti. To zahteva aktivacijo domacih neizkorišcenih kapacitet na trgu dela in aktivno migracijsko politiko z ustreznimi ukrepi vkljucevanja tujih priseljencev v družbo. Na kratki rok lahko sicer avtomatizacija in robotizacija delno ublažita problem pomanjkanja dolocenih poklicnih profilov, vendar hkrati zahtevata nova znanja. V prispevku analiziramo razlicne možnosti soocanja s pomanjkanjem delovne sile v Sloveniji. Analiza zajema pregled razpoložljivih cloveških potencialov na trgu dela v Sloveniji in v državah Balkanskega polotoka. V prvem poglavju prikazujemo vpliv demografskih gibanj na trg dela (na stopnjo aktivnosti in na place) ter ugotavljamo obseg zmanjševanja potencialne ponudbe delovne sile, ki lahko vpliva na sposobnost zagotavljanja blaginje in zahteva aktivacijo domacih neizkorišcenih potencialov ter ustrezno migracijsko politiko. V drugem poglavju s pomocjo razlicnih mer prikažemo analizo prostih kapacitet na trgu dela, obseg in znacilnosti neaktivnega ter brezposelnega prebivalstva. Posebno pozornost namenjamo nizki delovni aktivnosti starejših, na katero poleg upokojitvenih pogojev vpliva nizka raven spretnosti, ki je povezana tudi z njihovo podpovprecno vkljucenostjo v vseživljenjsko ucenje. V tretjem poglavju ocenjujemo potreben obseg neto migracij za zagotavljanje zadostnega obsega potencialne ponudbe delovne sile, prikazujemo tudi migracijske tokove v Sloveniji z vidika starosti in izobrazbe selivcev v obdobju 2008–2018. Ker vecina tujih državljanov, delovno aktivnih v Sloveniji, prihaja iz držav na obmocju bivše Jugoslavije, Albanije, Romunije in Bolgarije in ker na srednji rok pricakujemo nadaljevanje tega trenda, prikazujemo demografsko stanje in stanje na trgu dela v naštetih državah. Izpostavljamo pa tudi pomen politik za vkljucevanje priseljencev v družbo. V cetrtem poglavju prikazujemo ocene vpliva avtomatizacije na delovna mesta v Sloveniji, saj lahko avtomatizacija in robotizacija zmanjšata rast povpraševanja po delovni sili in s tem ublažita problem pomanjkanja dolocenih profilov zaposlenih. V zakljucku pa ob povzemanju ugotovitev izpostavljamo še glavne izzive pri soocanju s pomanjkanjem delovne sile. 1 Vpliv demografskih gibanj na trg dela Po letu 2012 se Slovenija sooca z intenzivnimi demografskimi spremembami. Ceprav se število prebivalcev Slovenije že dlje casa giblje okoli dveh milijonov, pa se od leta 2012 intenzivno spreminja starostna sestava prebivalstva, in sicer v smeri povecevanja deleža starejših. Pri tem se število prebivalcev, ki spadajo v najbolj aktivno starostno skupino (20–64 let), zmanjšuje za okoli osem tisoc oseb letno, število starejših (nad 65 let) pa v podobnem obsegu povecuje.1 Prehajanje tako velikega števila oseb iz mlajših starostnih skupin, ki obicajno participirajo na trgu dela, v starejše starostne skupine, ki so pogosto neaktivne oziroma upokojene, za gospodarstvo predstavlja velik izziv. Ce so demografska gibanja še pred letom 2008 v casu visoke gospodarske rasti s povecevanjem števila najbolj aktivnega dela prebivalstva (tudi s pomocjo priseljevanja tujih državljanov) ugodno vplivala na zaposlovanje, se je v zadnjih letih težava zagotavljanja zadostnega obsega ponudbe dela izrazito povecala. Projekcije prebivalstva ESSPOP20152 kažejo, da se bo njegovo staranje nadaljevalo, s cimer se bodo negativni ucinki na številna podrocja na trgu dela, kot so zaposlovanje, vkljucevanje na trg dela in pritisk na place, še okrepili. 1 Leta 2018 je bilo prebivalcev v starosti 20–64 let za 54 tisoc manj, starejših od 65 let pa za 56 tisoc vec kot leta 2012. 2 Po osnovnem scenariju projekcij, ki jih Eurostat pripravlja v sodelovanju z nacionalnimi statisticnimi uradi. Zmanjševanje števila delovno sposobnega prebivalstva zadnjih nekaj let zmanjšuje ponudbo delovne sile, kar prispeva k njenemu pomanjkanju. V casu krize se to zaradi skromnega povpraševanja ni izrazilo kot omejitveni dejavnik pri rasti zaposlenosti. V zadnjih letih pa se je povecevanje števila zaposlenih pokazalo kot velik izziv.3 Pri tem se je kljub višji participaciji na trgu dela in prilivu tujih delavcev delež podjetij, ki porocajo o pomanjkanju delavcev, opazno povecal, takih je že okoli polovica. Velik delež podjetij poroca tudi, da je pomanjkanje kadrov dejavnik omejevanja njihove aktivnosti (Slika 4). Podjetja, ki jih je kadrovsko pomanjkanje prizadelo, se soocajo tudi z daljšimi postopki iskanja ustreznih kandidatov, nezasedenimi prostimi delovnimi mesti, iskanjem delavcev v tujini, povecanim obsegom dela že zaposlenih in zavracanjem narocil (ZRSZ, 2018). Umirjanje rasti gospodarske aktivnosti kratkorocno lahko ta problem sicer nekoliko ublaži. Vendar na kratki rok lahko poleg aktivacije dolocenih skupin prebivalstva problem zagotavljanja zadostnega obsega delovne sile omili zgolj vecje priseljevanje tujih državljanov. Demografska gibanja so negativno vplivala na participacijo na trgu dela. Slika 3 prikazuje, da se je od leta 2005 delež prebivalstva, ki je delovno aktiven ali aktivno išce delo (tj. stopnja aktivnosti; crna krivulja), postopoma poviševal (za 4,2 o. t.). Na poviševanje so pozitivno vplivali dejavniki, kot so daljše ostajanje v delovni aktivnosti zaradi zadnje pokojninske reforme, 3 Leta 2017 je število zaposlenih preseglo predkrizno raven in se v letih 2018 in 2019 nadalje povecalo. izboljševanje izobrazbene strukture4 in rast participacije žensk. Negativni prispevek pa je imelo staranje prebivalstva s spreminjanjem starostne strukture, saj se v celotnem prebivalstvu povecuje delež starejših aktivnih prebivalcev, za katere je znacilna manjša povezanost s trgom dela (podpovprecna stopnja aktivnosti), kar znižuje skupno stopnjo aktivnosti. Ocene kažejo, da bi se skupna stopnja aktivnosti od leta 2005 do zacetka 2019 povišala za precej vec (za 2,8 o. t.), ce nanjo ne bi negativno vplivale spremembe v starostni strukturi prebivalstva.5 Demografske spremembe poleg drugih dejavnikov pomembno vplivajo na rast plac. Dekompozicija realne rasti povprecne bruto place6 na spremembe 4 Pozitivni vpliv izobrazbene strukture potrjuje ekonometricna ocena linearnega verjetnostnega modela na mikropodatkih ankete o delovni sili (oz. ankete o aktivnem in neaktivnem prebivalstvu), pri cemer je binarna odvisna spremenljivka, ali je posameznik aktivno participiral na trgu dela v posameznem cetrtletju, pojasnjevalne (binarne) spremenljivke pa so za starostne podskupine, spol in cetrtletja. Model pokaže, da so spremembe v izobrazbeni strukturi od leta 2005 v veliki meri iznicile negativni vpliv staranja prebivalstva na stopnjo aktivnosti. Vec o metodologiji glej Shimer (2014): https://sites.google.com/site/robertshimer/cbo-employment.pdf. 5 Pri ocenjevanju ucinka sprememb v starostni strukturi na participacijo smo se zgledovali po Abraham in Kearney (2018; Explaining the Decline in the U.S. Employment-To-Population Ratio: A Review of the Evidence, NBER Working Paper Series 24333). Dekompozicija na oba prispevka poteka na nacin, da se sprememba v skupni stopnji aktivnosti v dolocenem obdobju (v našem primeru med prvim cetrtletjem 2005 in 2019) razdeli na i) prispevek participacije posameznih starostnih podskupin in ii) prispevek v spremembi deležev starostnih podskupin v celotnem prebivalstvu. Slednji je prispevek staranja prebivalstva. Na skupno stopnjo aktivnosti ta vpliva negativno, kadar v celotnem prebivalstvu svoj delež povecujejo starostne skupine z nizko stopnjo aktivnosti (na primer starejši). Ocene prispevkov so sicer odvisne od izbire casovne tocke zacetka in konca dekompozicije. 6 Za oceno vpliva strukturnih sprememb smo izvedli t. i. Blinder- v demografsko-poklicni strukturi delovno aktivnega prebivalstva (Slika 3) kaže, da so spremembe v starostni strukturi k skupni rasti plac od leta 2005 prispevale pozitivno. To je posledica mocnega povecanja deleža starejših (za 5,4 o. t. na 11,8 % v starosti 55–64 let7) v delovno aktivnem prebivalstvu. Znacilno je, da imajo starejši zaposleni v primerjavi z mlajšimi višje place (med drugim zaradi senioritetnih dodatkov), kar povecuje pritisk na splošno raven plac. Na povprecno placo je prav tako mocno vplivala sprememba v izobrazbeni strukturi (višja raven izobraženosti mlajših generacij in upokojevanje starejših s praviloma nižjo ravnijo izobrazbe), saj se je v tem obdobju delež visoko izobraženih povecal za 11,3 o. t. na 32,5 %. Manjši, a še vedno pomemben, je bil prispevek sprememb v strukturi poklicev. Za daljše obdobje namrec velja znacilni postopni prehod iz delovno intenzivnih industrijskih dejavnosti v storitvene, kjer so v vecji meri prisotni bolj zahtevni in bolje placani poklici. Podobne ucinke spreminjajoce se strukture delovno aktivnega prebivalstva v Sloveniji kaže tudi analiza OECD (2014). Oaxacajevo dekompozicijo. Z njo smo realno rast povprecne bruto place med dvema casovnima tockama razdelili na del, ki je pojasnjen s spremembo v znacilnostih zaposlenih (pojasnjeni del), in na nepojasnjeni del. Pojasnjeni del je odraz demografsko-izobrazbenih pojasnjevalnih spremenljivk, nepojasnjeni del pa lahko interpretiramo tudi kot rast plac. Dekompozicijo smo ocenili na podlagi mikropodatkov EU-SILC. Med pojasnjevalne spremenljivke smo vkljucili slamnate spremenljivke za starostne skupine (5-letni starostni intervali v kontingentu 15–64 let), izobrazbene skupine (nizko ISCED 0-2, srednjo ISCED 3, 4, visoko ISCED 5-8), poklicne skupine (osnovna, tehniki, strokovnjaki), spol in vrsto zaposlitve (zacasna zaposlitev, zaposlitev za nedolocen cas), za cas delovne dobe (po 5-letnih intervalih) in za dejavnosti zaposlitve. 7 V tem obdobju se je za prav toliko zmanjšal delež mladih v starosti 15–29 let. 2 Domaca potencialna ponudba delovne sile Dodatna potencialna ponudba delovne sile v Sloveniji lahko izhaja iz zgodnejšega vstopa v zaposlitev, daljšega trajanja delovne aktivnosti in aktivacije brezposelnih ter neaktivnih. Za Slovenijo je znacilno relativno pozno vstopanje na trg dela in zgodnje izstopanje s trga dela. Istenic in Sambt (2019) ugotavljata, da življenjsko obdobje, ko ljudje v povprecju vec proizvedejo kot porabijo, sovpada z delovno aktivnostjo prebivalstva. Leta 2012 je to obdobje znašalo 32 let in je bilo celo za sedem let krajše kot leta 1983, ceprav se je pricakovano trajanje življenja povecalo za vec kot osem let. V letu 2012 so namrec mladi obcutno pozneje kot leta 1983 vstopali v zaposlitev, hkrati pa je starost ob umikanju s trga dela ostala približno enaka. To se kaže v relativno nizkih stopnjah delovne aktivnosti mladih in starejših, kjer je najvec dodatne potencialne delovne sile. V nadaljevanju analiziramo proste kapacitete na domacem trgu dela oziroma možnosti za pridobivanje dodatne ponudbe delovne sile. Med kapacitete, ki bi jih lahko aktivirali, spada brezposelno in neaktivno prebivalstvo, kar bi lahko delno ublažilo pomanjkanje delovne sile.8 2.1 Brezposelno in neaktivno prebivalstvo Na kratki rok lahko problem pomanjkanja delovne sile ublaži aktivacija brezposelnih oseb, ceprav so možnosti zelo omejene. V zadnjih letih se je ob ugodnih gospodarskih razmerah mocno povecalo število zaposlenih, število brezposelnih pa se je približalo zgodovinsko nizkim ravnem. Stopnja brezposelnosti, ki je najpogostejše osnovno merilo obsega prostih kapacitet na trgu dela, se je po ocenah znižala pod dolgorocno raven (t. i. naravno stopnjo brezposelnosti), kar je eden od pokazateljev omejene ponudbe na trgu dela.9 Kljub nizki ravni brezposelnosti pa je še vedno skoraj polovica brezposelnih vec kot eno leto (dolgotrajno brezposelni).10 Takšnim osebam s trajanjem brezposelnosti kopni cloveški kapital in zmanjšuje verjetnost za ponovno zaposlitev, narašca pa tveganje za izstop s trga dela v neaktivnost. Z obsežnejšo 8 Prebivalstvo po aktivnosti (po definiciji ILO) delimo na delovno aktivno prebivalstvo, brezposelne in neaktivne. Medtem ko brezposelne osebe aktivno išcejo zaposlitev, je neaktivne osebe ne išcejo. V to skupino spadajo osebe, ki so se s trga dela umaknile zaradi razlicnih razlogov, osebe v izobraževanju, upokojene osebe itd. 9 Za ravnovesno (tudi strukturno) raven brezposelnosti se najpogosteje uporablja izraz naravna stopnja brezposelnosti oziroma NAWRU. Povecevanje vrzeli med dejansko stopnjo brezposelnosti in NAWRU obicajno povezujemo s ciklicno fazo gospodarstva, ko zaradi izkorišcenosti kapacitet na trgu dela zacnejo narašcati inflacijski oziroma placni pritiski. 10 Med dolgotrajno brezposelnimi sta visoka deleža starejših in nizko izobraženih. in ucinkovitejšo aktivno politiko zaposlovanja bi lahko spodbudili hitrejšo aktivacijo teh skupin in povecali njihov prehod v delovno aktivnost.11 Slovenija je namrec do sedaj namenjala relativno malo sredstev za ukrepe aktivne politike zaposlovanja (APZ; 0,24 % BDP v letu 2016, v primerjavi z 0,52 % v povprecju OECD), nizka pa sta tudi deleža dolgotrajno brezposelnih in starejših, ki so vkljuceni v programe APZ. Dodatno ponudbo delovne sile je možno pridobiti tudi z aktivacijo oseb, ki ne participirajo na trgu dela; teh je najvec med mladimi in starejšimi. Stopnja aktivnosti12 je v Sloveniji relativno visoka v osrednji starostni skupini (30–54 let) in je med najvišjimi v EU, kar kaže na razmeroma malo možnosti za povecanje participacije prebivalstva v tej starostni skupini. Stopnja aktivnosti med mladimi in starejšimi pa je precej nižja kot v osrednji starostni skupini, kar pomeni, da so deleži neaktivnih oseb v teh starostnih skupinah vecji, tudi v primerjavi z EU. Med mladimi je tako predvsem zaradi njihove visoke vkljucenosti v srednješolsko in terciarno izobraževanje, ki je v Sloveniji bistveno vecje kot v drugih državah EU. Poleg šolajoce se mladine, ki predstavlja bodoco delovno silo, so možnosti za pridobivanje dodatne delovne sile po naši oceni tudi mladi, ki niso zaposleni niti vkljuceni v izobraževanje. Možnost za povecanje ponudbe delovne sile predstavljajo tudi neaktivni starejši od 55 let, pri cemer je njihova stopnja aktivnosti in delovne aktivnosti med najnižjimi v EU. 11 Aktivna politika zaposlovanja lahko z aktivacijo dolgotrajno brezposelnih zniža strukturno brezposelnost, ki je prevladovala v preteklosti. 12 Stopnja aktivnosti predstavlja razmerje med številom aktivnih in številom prebivalcev v doloceni starostni skupini. Mladi, ki niso zaposleni niti niso vkljuceni v izobraževanje (NEET), predstavljajo potencial za povecanje ponudbe delovne sile. Delež NEET se je v Sloveniji v zadnjih letih znižal zaradi okrevanja gospodarstva in demografskih sprememb (manjše generacije mladih in zmanjševanje potencialne ponudbe delovne sile) ter ukrepov države za spodbujanje zaposlovanja mladih. Kljub zmanjšanju je bil delež NEET v starostni skupini 25–34 let leta 2018 (11,6 %) še vedno višji kot pred krizo (8,3 % leta 2008) in kaže na dolocene neizkorišcene možnosti za povecanje participacije zlasti pri ženskah, ki se soocajo z vecjimi težavami pri prehodu iz izobraževanja v zaposlitev kot moški. To je povezano s povpraševanjem delodajalcev po profilih s srednjo poklicno in strokovno izobrazbo ter diplomantih tehnicnih podrocij, kjer je v izobraževanju vpisan bistveno višji delež moških kot žensk. Neizkorišcene možnosti so tudi pri mladih (25­–34 let) s tujim državljanstvom, kjer je delež NEET veliko višji kot pri slovenskih državljanih. Starejši bi lahko z daljšim ostajanjem v delovni aktivnosti ali s ponovnim vstopom na trg dela prispevali k vecji ponudbi dela. Slovenija kljub precejšnjemu povecanju stopnje delovne aktivnosti starostne skupine 55–64 let po letu 2013, ko je bil uveljavljen novi pokojninski zakon (ZPIZ-2), še vedno spada med države z najnižjo stopnjo. Nizko delovno aktivnost lahko pripišemo zgodnjemu upokojevanju v preteklosti in še vedno relativno nizki dejanski upokojitveni starosti. Povprecna upokojitvena starost novih starostnih upokojencev je bila pri ženskah višja od 60 let šele leta 2015, pri moških pa že od leta 2004. To se kaže v nižji stopnji delovne aktivnosti žensk kot moških v starostni skupini 55–64 let, ceprav je zaostanek za povprecjem EU pri ženskah manjši kot pri moških. Ob sorazmerno nizki starosti ob upokojitvi Slovenija zaostanek za EU pri stopnji delovne aktivnosti po letu 2013 zmanjšuje zgolj v starostni skupini 55–59 let, v starostni skupini 60–64 let pa se je zaostanek povecal. V obdobju 2013–2018 se je pri nas stopnja delovne aktivnosti v starostni skupini 60–64 let povecala s 16,8 % na 24,9 %, v povprecju EU pa s 34,4 % na 44,4 %. Delovna aktivnost, ki bi lahko prispevala k povecanju ponudbe delovne sile, je nizka tudi pri starejših od 65 let. Stopnja delovne aktivnosti te starostne skupine je leta 2018 znašala 8,6 % (EU: 13,4 %). Po letu 2007, ko je presegla povprecje EU in je bila najvišja v zadnjih desetih letih (12,7 %), se je pri nas zniževala, v povprecju EU pa povecala. Na njeno zniževanje sta vplivala demografski ucinek in zmanjšanje števila delovno aktivnih starejših, predvsem pomagajocih družinskih clanov v kmetijstvu. V tej smeri pa so delovali tudi ukrepi o upokojevanju javnih uslužbencev, ki jih je sredi leta 2012 prinesel Zakon o uravnoteženju javnih financ. Stopnja delovne aktivnosti v starostni skupini 70–74 let je pri nas leta 2018 znašala 4,6 % ( povprecje EU: 6,1 %). Nizka stopnja delovne aktivnosti starejših je povezana tudi s številnimi dejavniki, ki vplivajo na odlocitev o upokojevanju. Nanjo poleg upokojitvenih pogojev vpliva tudi odlocitev o podaljšanju delovne aktivnosti po izpolnitvi pogojev za starostno pokojnino. Kavaš in drugi (2016) ugotavljajo, da se v Sloveniji 70 % zaposlenih upokoji takoj, ko izpolnijo pogoje za starostno pokojnino,13 skoraj 15 % upokojencev pa je izbralo možnost predcasne upokojitve. Med pomembnimi razlogi za upokojitev pa so bili navedeni tudi zdravstveni 13 Na Nizozemskem se jih upokoji zgolj 38 %, v Nemciji pa 46 % (Kavaš in drugi, 2016). razlogi (11,5 %). V primerjavi z drugimi pa se takoj ob izpolnitvi pogojev manj pogosto upokojijo osebe s terciarno izobrazbo, ceprav še vedno pogosteje kot v drugih državah. Geppert, C. in drugi (2019) ugotavljajo, da je v obdobju 2002–2017 v državah OECD na stopnjo aktivnosti pomembno vplivalo povecanje pricakovanega trajanja življenja in izboljšanje izobrazbene strukture. Številne študije pri odlocitvah o upokojitvi kažejo tudi na pomen boljšega zdravja, ukrepov za zdravje pri delu, ustreznih delovnih pogojev in narašcajocega zasebnega premoženja. S tega vidika bi bilo smisleno okrepiti ukrepe za spodbujanje zdravega nacina življenja, preprecevanje bolezni, izboljšanje zdravja in varnosti na delovnem mestu, ki lahko prispevajo k daljši delovni aktivnosti (vec glej Poglavje II). Na nizko delovno aktivnost starejših vpliva tudi nizka raven njihovih spretnosti. Starejši in nizko izobraženi, ki jih je vec prav med prvimi, so manj pogosto kot ostale skupine prebivalstva vkljuceni v vseživljenjsko ucenje, kar se odraža v nizki ravni spretnosti in njihovi manjši zaposljivosti. V Sloveniji po podatkih mednarodne raziskave o spretnostih odraslih (PIAAC) prebivalstvo dosega nižjo raven besedilnih in matematicnih spretnosti kot v povprecju OECD, še posebej pa izstopa nizka spretnost pri starejših, kar zmanjšuje možnosti ohranjanja njihove zaposljivosti in daljše delovne aktivnosti. V obdobju hitrega tehnološkega napredka (avtomatizacija in robotizacija) pa izstopa tudi problem visokega deleža starejših, ki dosegajo najvec prvo (najnižjo) raven spretnosti na podrocju spretnosti reševanja problemov v tehnološko bogatih okoljih (Slika 8). Vecja vkljucenost odraslih v vseživljenjsko ucenje, zlasti starejših, bi omogocila vecjo participacijo na trgu dela ter zagotovila dodatno ponudbo delovne sile. 2.1.1 Ocena obsega domacih prostih kapacitet na trgu dela Ceprav je brezposelnih in zlasti neaktivnih prebivalcev, ki predstavljajo domace rezervne kapacitete trga dela, relativno veliko, pa je njihov efektivni obseg dejansko precej manjši. Zaradi strukturnih neskladij ali razlicne želje po participaciji na trgu dela v praksi ni pricakovati, da bi gospodarstvo z zaposlovanjem absorbiralo vso brezposelnost ali da bi se v celoti aktiviralo neaktivno prebivalstvo. Izziv tako ostaja merjenje obsega kapacitet, ki so v danem trenutku dejansko zaposljive. Na vprašanje o obsegu prostih kapacitetah na trgu dela v Sloveniji smo skušali odgovoriti z oceno dopolnilnega merila prostih kapacitet – t. i. indeksom nezaposlenosti. Ceprav se za merjenje prostih kapacitet obicajno uporablja stopnja brezposelnosti, ima ta zaradi svoje ozke definicije vec pomanjkljivosti: i) ne zajame vseh delovno sposobnih oseb, ki sicer ne delajo, a bi se lahko delovno aktivirali, in ii) ne upošteva velikih razlik v zaposlitvenih možnostih med razlicnimi kategorijami oseb.14 Indeks nezaposlenosti, ki smo ga ocenili, kot širša mera izkorišcenosti kapacitet na trgu dela te pomanjkljivosti odpravlja.15 Aktivacija nekaj preostalih prostih kapacitet na trgu dela, na katere kaže indeks, bi na kratki rok lahko ublažila pomanjkanje delovne sile. 14 Po definiciji Mednarodne organizacije dela (ILO) so brezposelne tiste osebe, ki v zadnjem tednu pred anketiranjem niso delale, vendar aktivno išcejo delo in so delo pripravljene v naslednjih dveh tednih tudi sprejeti. Zaradi te ozke definicije obicajna stopnja brezposelnosti ne zajame vseh delovno sposobnih oseb niti njihovih razlicnih možnosti prehoda v delovno aktivnost. Prav tako ne upošteva že zaposlenih oseb, ki bi želele povecati ali zmanjšati svoj obseg dela. 15 Angleški izraz za indeks nezaposlenosti je non-employment index (Hornstein et al., 2014). Zaposljivost se med skupinami brezposelnih in neaktivnih, ki ne sodelujejo aktivno na trgu dela, mocno razlikuje. Verjetnost prehoda iz brezposelnosti ali neaktivnosti v delovno aktivnost se praviloma zmanjšuje, kadar se zmanjšuje pripravljenost iskanja zaposlitve in kadar se podaljšuje stalež, ko oseba nima stika s trgom dela. Kljub temu, da imajo neaktivni v primerjavi z brezposelnimi manjšo verjetnost prehoda v zaposlitev, je njihovo upoštevanje kot potencialne delovne sile smiselno, saj so v obdobju 2008–2018 neaktivni predstavljali kar dve tretjini vseh prehodov med delovno aktivne (Slika 9). V oceni obsega prostih kapacitet poleg brezposelnih štejemo neaktivne, ki so razdeljeni v sledece skupine: i) neaktivne osebe, ki so na voljo za delo, vendar ga zaradi izgube motivacije ne išcejo, ii) osebe, ki se trenutno izobražujejo in bodo v bližnji prihodnosti vstopile na trg dela, iii) upokojene osebe in iv) ostale neaktivne osebe, med katere spadajo tudi tisti, ki išcejo delo, vendar ga zaradi razlicnih razlogov ne morejo takoj sprejeti (na primer bolniška, skrb za bližnjega itd.), mladi, NEET itd. Iz Slike 10 je razvidno, da imajo med osebami brez zaposlitve relativno najvišjo verjetnost prehoda v delovno aktivnost tisti, ki so šele pred kratkim postali brezposelni (kratkotrajno brezposelni), medtem ko imajo dolgotrajno brezposelni in predvsem nekateri neaktivni (najbolj izrazito upokojenci) nižjo verjetnost. Izjema so sicer osebe v izobraževanju, ki šele vstopajo na trg dela, zaradi cesar je njihova zaposlitvena verjetnost v primerjavi z drugimi kategorijami oseb visoka. Verjetnost, da se oseba zaposli, se razlikuje tudi skozi cas, a ostaja relativna razvrstitev skupin po višini zaposlitvene verjetnosti razmeroma nespremenjena.16 16 Verjetnost je bila za vse skupine prebivalstva v krizi nižja kot v obdobju pred ali po njej. Indeks nezaposlenosti kaže na nekoliko vec neizkorišcenih kapacitet kot stopnja brezposelnosti, a je tudi njegova vrednost dosegla zgodovinsko nizke ravni. Indeks nezaposlenosti pri oceni obsega prostih kapacitet poleg brezposelnih upošteva tudi neaktivno prebivalstvo in njihove možnosti prehoda v delovno aktivnost (glej tudi okvir 1). Pri izracunu indeksa nezaposlenosti imajo skupine z manjšo verjetnostjo zaposlitve ustrezno nižjo utež. V primerjavi z brezposelnostjo indeks kaže na vecje proste kapacitete na trgu dela, ki se prav tako hitro zmanjšujejo, njegova vrednost pa je v zadnjih letih na najnižjih ravneh. Ce je delež vseh nezaposlenih oseb v celotnem prebivalstvu v letu 2018 znašal 42 %, se po uteževanju ta delež zmanjša na 17 %. Razpoložljive kapacitete so precejšnje predvsem v segmentu šolajocih in, kljub nizki vrednosti uteži, pri starejših. Na to nakazujeta tudi nizki stopnji aktivnosti mladih in starejših. Mladi, ki bodo v bližnji prihodnosti vstopili na trg dela, predstavljajo najvecji delež rezervnih kapacitet, ki je na kratki rok na voljo za zaposlitev. Njihov prehod v zaposlitev bi lahko še povecali z ukrepi za skrajševanje šolanja, povezovanjem podjetij z izobraževalnimi ustanovami in vpeljavo vajeništva. Demografske projekcije sicer kažejo, da se bo v prihodnjih letih število mladih nekoliko zmanjševalo, število starejših pa hitro povecalo. Ker se ob podaljševanju pricakovanega trajanja življenja upokojitvena starost le pocasi dviguje, bo v prihodnje delež starejših v obsegu razpoložljivih kapacitet vedno vecji. S tem se krepi tudi vloga politik za spodbujanje daljšega ostajanja v delovni aktivnosti, ponovne vkljucitve na trg dela, ki jih v veliki meri zajema Strategija dolgožive družbe.17 17 Strategijo dolgožive družbe je Vlada Republike Slovenije sprejela julija 2017 in je dosegljiva na spletni strani http://www.umar.gov.si/fileadmin/user_upload/publikacije/kratke_analize/Strategija_dolgozive_druzbe/Strategija_dolgozive_druzbe.pdf. 3 Migracije kot potencialna ponudba delovne sile Pomanjkanje delovne sile se lahko omili s povecanjem priliva tujih delavcev. Ceprav je pomembno delovanje v smeri aktivacije domacih neizkorišcenih cloveških potencialov, pa lahko k ohranjanju zadostnega števila delovno sposobnega prebivalstva v naslednjih letih pomembno prispeva pozitivno neto priseljevanje oziroma spodbujanje vracanja slovenskih državljanov in priseljevanja tujih državljanov. V nadaljevanju najprej prikazujemo migracijska gibanja v zadnjih desetih letih v Sloveniji in simulacije vpliva razlicnih ravni neto priselitev na ponudbo delovne sile v Sloveniji. Ker je vecina tujih državljanov, priseljenih v Slovenijo v zadnjih letih, iz držav nekdanje Jugoslavije, smo analizirali demografsko stanje in razmere na trgu dela v državah na Balkanskem polotoku. Omenjene države lahko zaradi geografske bližine in zgodovinske povezanosti tudi v prihodnje predstavljajo potencialno delovno silo za slovensko gospodarstvo. Izpostavljamo pa tudi pomen politik za vkljucevanje priseljencev v družbo, ki so pomembne za pozitivne ucinke migracij. 3.1 Migracijska gibanja v obdobju 2008–2018 Celotni selitveni prirast v Sloveniji, ki je bil v obdobju 2010–2017 razmeroma nizek, se je leta 2018 mocno povecal. Po visokem selitvenem prirastu v letih 2008 in 2009 se je v obdobju 2010–2017 selitveni prirast znižal na v povprecju okoli 600 ljudi letno. Na to je med drugim vplivala spremenjena struktura gospodarske rasti in kriza, ki je zmanjšala povpraševanje po delovni sili in s casovnim odlogom vec kot prepolovila priseljevanje tujih državljanov, od leta 2012 pa k temu prispeva tudi povecano odseljevanje slovenskih državljanov.18 Neto odseljevanje slovenskih državljanov, ki je prisotno že od leta 2000, se je namrec od leta 2012 dalje precej povecalo, selitveni prirast tujih državljanov pa je ostal približno enak. Leta 2018 se je neto odseljevanje državljanov zmanjšalo, neto priseljevanje tujih državljanov pa mocno povecalo, celotni selitveni prirast pa je bil najvišji po letu 2008 (14.928 oseb). Priseljevanje tujih državljanov je v Sloveniji mocno povezano z gospodarskim ciklom in s strukturo gospodarske rasti. Število priseljenih tujih državljanov se je prvic v samostojni Sloveniji mocno povecalo v obdobju 2005–2008, ko je Slovenija beležila visoko gospodarsko rast, ob hitri rasti gradbeništva. Precej hitro pa narašca tudi po letu 2014, ko se Slovenija ob sorazmerno visoki gospodarski rasti sooca z intenzivnimi demografskimi spremembami. Najpogostejši namen 18 V obdobju 2012–2017 se je v povprecju letno iz Slovenije v tujino izselilo okoli 8.500 državljanov Slovenije, priselilo pa se jih je okoli 2.800. priselitve je zaposlitev, skoraj enako pomemben razlog pa je bila v obdobju 2011–2015 tudi združitev z družino. To lahko povezujemo z dejstvom, da je bilo v omenjenem obdobju zaradi krize manj možnostmi za nove zaposlitve, tistim, ki so ostali, pa so se scasoma pridružile še družine. Delež tujih državljanov, ki se k nam priselijo zaradi zaposlitve, se je zacel ponovno povecevati leta 2016 in presega 50 % vseh priseljenih tujih državljanov. Kljub narašcanju skupnega števila tujih državljanov v Sloveniji, pa po njihovem deležu v celotnem prebivalstvu19 ne odstopamo bistveno od drugih držav EU (Slika 14). Bistveno ne odstopamo od drugih držav niti po deležu odseljenih slovenskih državljanov v celotnem prebivalstvu v letu 2017, ko je bilo število odseljenih državljanov najvecje doslej in je omenjeni delež znašal 0,5 %. Podobno pa velja tudi za delež priseljenih tujih državljanov v letu 2017 v primerjavi s skupnim prebivalstvom, ki je znašal 0,8 %. Iz Slovenije so se v zadnjih letih izseljevali bolj izobraženi, kot so se vanjo priseljevali. Med priseljenimi in odseljenimi je najvec prebivalcev s srednješolsko izobrazbo. Delež priseljenih s srednješolsko izobrazbo se je po letu 2014 hitro poveceval in je leta 2017 znašal 58,7 %, kar je najvec od leta 2011.20 V zadnjih letih se je nekoliko povecal tudi delež priseljenih s terciarno izobrazbo, a se iz Slovenije še vedno odseli vec terciarno izobraženih prebivalcev, kot se jih vanjo priseli. Na to po naši oceni vpliva struktura povpraševanja po delovni sili pri nas in pogoji dela v primerjavi z drugimi državami (raven plac, možnosti kariernega razvoja in podobno). Spodbudno je, da se od leta 2012 naprej povecuje delež priseljenih slovenskih državljanov s terciarno izobrazbo. Najbolj pogosto se selijo mladi v starosti 25–29 let. Od leta 2014 je najvec priseljenih in odseljenih starih od 25 do 29 let. Leta 2017 je njihov delež med vsemi priseljenimi znašal 14,1 %, med vsemi odseljenimi pa 15,2 %. Delež odseljenih v tej starostni skupini v skupnem številu odseljenih se je v obdobju 2008–2017 19 Delež tujih državljanov v skupnem prebivalstvu je v Slovenijii leta 2018 znašal 5,9 %. 20 SURS podatke o priseljenih in odseljenih prebivalcih, starih 15 let in vec, objavlja od leta 2011 naprej. povecal, delež priseljenih v isti starostni skupini pa zmanjšal. V letu 2017 je bila povprecna starost odseljenih tujih državljanov za pet mesecev višja kot leta 2008,21 povprecna starost odseljenih slovenskih državljanov pa se je znižala za osem let,22 kar kaže na potrebo po ukrepih in politikah za oblikovanje pogojev, ki bi mladim omogocali delo ter bivanje v Sloveniji. Med tujimi državljani, priseljenimi v Slovenijo, je vecina iz držav nekdanje Jugoslavije. Najvec tujih državljanov se je v obdobju 2014–2017 priselilo iz Bosne in Hercegovine (36 %), sledijo Srbija (12 %), Kosovo (11 %), Severna Makedonija (7,0 %) in Hrvaška (7,2 %). Razmeroma skromno je bilo v zadnjih letih priseljevanje iz Albanije, kljub sorazmerno visoki brezposelnosti in velikemu deležu mladega prebivalstva. Ker lahko zaradi geografske bližine in skupne preteklosti pricakujemo, da se bodo podobni trendi v priseljevanju nadaljevali, v nadaljevanju prikazujemo demografsko stanje in razmere na trgu dela v državah bivše Jugoslavije in drugih državah na Balkanskem polotoku, kot potencialnega dodatnega vira delovne sile za slovensko gospodarstvo. 3.2 Demografska slika in razmere na trgu dela v državah na Balkanu Na potencialni vir delovne sile kažeta relativno visoka stopnja brezposelnosti in nizka stopnja delovne aktivnosti v državah na Balkanskem polotoku. Stopnja brezposelnosti se v vseh državah23 na Balkanskem polotoku v zadnjih letih zmanjšuje, vendar v nekaterih vseeno ostaja precej visoka. Ceprav lahko to kaže na dolocen potencial za reševanje problema pomanjkanja delovne sile v Sloveniji, se je pri tem treba zavedati, da je v teh državah mocno prisoten problem dolgotrajne brezposelnosti.24 Visok delež dolgotrajno brezposelnih lahko zmanjšuje obseg potencialne ponudbe delovne sile v teh državah, saj je pripravljenost teh oseb za aktivacijo verjetno manjša kot v primeru delovno aktivnih ali kratkotrajno brezposelnih. Na potencialne rezerve delovne sile kaže tudi stopnja delovne aktivnosti, ki je bila leta 2017 v vseh državah razen v Romuniji in Bolgariji nižja od 60 % oziroma precej nižja kot v povprecju EU (63,1 %) in v Sloveniji (69,3 %). Pri tem lahko pricakujemo, da se bo z gospodarskim razvojem stopnja delovne aktivnosti v omenjenih državah povecala in s tem tudi zmanjšal potencialni obseg selivcev. 21 Povprecna starost odseljenih tujih državljanov je leta 2008 znašala 36 let in štiri mesece. 22 Leta 2008 je povprecna starost odseljenega slovenskega državljana znašala 41 let in dva meseca, leta 2017 pa 33 let in en mesec. 23 Analizirali smo stanje na trgu dela v državah bivše Jugoslavije (Hrvaška, Bosna in Hercegovina, Srbija, Kosovo in Severna Makedonija), v Albaniji, Romuniji in Bolgariji. 24 V Bosni in Hercegovini je delež dolgotrajno brezposelnih leta 2017 znašal 82,1 %, v Severni Makedoniji 77,9 %, v Crni gori pa 77,5 %. Na potencialno ponudbo delovne sile v obravnavanih državah kažejo tudi visoki deleži prebivalstva v starostnih skupinah, ki so obicajno selivci. Kljub staranju prebivalstva tudi v teh državah, je delež starejših od 65 let v vecini obravnavanih držav nižji kot v Sloveniji in povprecju EU. Ob tem pa so deleži mladih (15–24 let) v skupnem prebivalstvu v vecini držav višji kot v Sloveniji (9,4 %) in povprecju EU (10,8 %). Tako delež mladih presega 13 % v Albaniji, Severni Makedoniji, Bosni in Hercegovini ter Crni gori. Delež prebivalstva v starostni skupini med 15 in 34 let je sicer najvecji v Albaniji in na Kosovu, kjer presega 30 %. Vendar je številcno najvecji obseg potencialne delovne sile v Romuniji, ki sodi med države z najvecjim deležem odseljenih prebivalcev v skupnem prebivalstvu. Ceprav demografska slika in razmere na trgu dela v teh državah kažejo na potencialne rezerve delovne sile, se je treba zavedati, da se bo po eni strani z gospodarskim razvojem povecalo povpraševanje po delovni sili tudi v teh državah in da se po drugi strani s pomanjkanjem delovne sile prav tako soocajo v drugih državah EU, ki so za selivce lahko tudi privlacnejše od Slovenije. 3.3 Vpliv razlicnih ravni migracij na ponudbo delovne sile Demografske spremembe zmanjšujejo ponudbo delovne sile. Zmanjševanje števila prebivalstva v starostni skupini 20–64 let po letu 2012 zmanjšuje ponudbo delovne sile, vendar se to zaradi skromnega povpraševanja v casu krize še ni izrazilo kot omejitveni dejavnik pri rasti zaposlenosti. Po letu 2014 pa demografska gibanja povecujejo problem pomanjkanja delovne sile. Število priseljenih se je v zadnjih dveh letih mocno povecalo, kar je prispevalo k oblikovanju visokega neto selitvenega prirasta, ki v razmerah intenzivnih demografskih sprememb mocno vpliva na obseg potencialne ponudbe delovne sile. Poleg aktivacije dolocenih skupin prebivalstva lahko problem zagotavljanja zadostnega obsega delovne sile omili predvsem vecje priseljevanje tujih državljanov in vracanje slovenskih državljanov (pozitivni neto selitveni prirast). Simulacije vpliva razlicnih ravni neto priselitev na ponudbo delovne sile kažejo, da bi bil za popolno blažitev upadanja delovno sposobnega prebivalstva potreben zelo visok neto selitveni prirast. V simulaciji smo predpostavili gibanje najbolj aktivnega dela prebivalstva v starosti 20–64 let po petih scenarijih gibanja neto selitvenega prirasta: (i) izravnani neto tokovi, (ii) postopno povišanje neto selitvenega prirasta na štiri tisoc, šest tisoc, osem tisoc in 10 tisoc oseb letno do leta 2022. Poleg predpostavk o migracijah scenariji predvidevajo nadaljevanje ugodnih trendov aktivnosti dolocenih skupin prebivalstva. Predpostavljamo poviševanje stopnje aktivnosti, ki temeljijo na nadaljnjem povecanju aktivnosti mladih zaradi narašcanja deleža visoke izobrazbe, starejših in žensk, ki so do sedaj imele relativno nižje stopnje aktivnosti od skupnega povprecja. Simulacije kažejo, da bi se v primeru izravnanega neto selitvenega prirasta (število priselitev enako odselitvam) in ob pricakovanih demografskih pritiskih, zmerna rast delovno aktivnih (1 % na leto), ki smo jo dosegali v preteklosti, v roku nekaj let ustavila in nato postala negativna, saj bi gospodarstvo z zaposlovanjem pocrpalo zaposljive brezposelne in neaktivne osebe, ki se lahko aktivirajo. Vidnejšo blažitev upadanja prebivalstva v starosti 20–64 let bi na kratki rok omogocil zgolj pritok tuje delovne sile, kakršen je bil prisoten v krajšem obdobju pred krizo (okoli 10 tisoc oseb letno). Takšen obseg privabljanja tuje delovne sile zahteva oblikovanje in izvajanje ustrezne migracijske politike oziroma koordiniranih pristopov za privabljanje tujih delavcev in spodbujanje vracanja odseljenih državljanov. Simulacije gibanja števila prebivalstva in aktivnega prebivalstva ob razlicnih obsegih neto selitvenega prirasta kažejo, da se bo v prihodnjih letih ob predpostavki nadaljnje rasti števila delovno aktivnih problem pomanjkanja delovne sile še poveceval in zaostroval. Modelske ocene kažejo, da je odziv migracij na povecano povpraševanje po delu pomemben predvsem na daljši rok, potem ko se je participacija že prilagodila vecjemu povpraševanju po delu. Na podlagi ekonometricnega modela smo analizirali odziv stopnje aktivnosti, stopnje zaposlenosti in migracij na rast v povpraševanju po delu (glej okvir 2). Kot izhodišcni šok smo predpostavili povecanje povpraševanja po delu za 1 % in opazovali odziv ostalih spremenljivk. Modelske ocene kažejo, da se gospodarstvo v prvih letih po izhodišcnem šoku odzove zlasti s povecanjem stopnje participacije in stopnje zaposlenosti, na srednji rok pa se vidno okrepi tudi odziv migracij. Ocene za Slovenijo so skladne z ocenami za druge države. Ceprav modelske ocene, pridobljene na historicnih podatkih, kažejo, da migracije ne predstavljajo kljucnega prilagoditvenega mehanizma v zacetnih obdobjih po šoku, se lahko razmere v prihodnosti spremenijo. Slovenija se, podobno kot druge države clanice EU, sooca s staranjem prebivalstva in posledicno vse vecjim pomanjkanjem ustrezno usposobljene delovne sile. Takšne spremenjene demografske razmere bodo v prihodnosti za ohranjanje gospodarske rasti med drugim spodbudile vecje migracijske tokove, kot smo jih beležili v obdobju 2010–2017. 3.4 Politike za vkljucevanje priseljencev v družbo Ob pomanjkanju delovne sile in potrebah po priseljevanju tujih državljanov so vedno pomembnejše tudi politike za njihovo privabljanje in vkljucevanje v družbo. Ker sta staranje prebivalstva in pomanjkanje delovne sile znacilna za vecino razvitih držav EU, je na nacionalni ravni pomembno oblikovanje ukrepov za privabljanje tujih in vracanje slovenskih državljanov. Za ocenjevanje privlacnosti posamezne države je OECD oblikoval t. i. kazalnike privlacnosti države za talente.25 Po teh kazalnikih se sicer Slovenija pri vseh treh profilih selivcev uvršca v zgornjo tretjino 25 Gre za t. i. OECD kazalnike privlacnosti za talente (Indicators of Talent Atractivness), ki ocenjujejo privlacnost posamezne države s pomocjo kazalnikov za tri profile: i) posameznike z magisterijem in doktoratom, (ii) podjetnike in (iii) mednarodne študente. držav. S tega vidika bi bilo smiselno prednosti in slabosti Slovenije, ki jih identificirajo kazalniki, uporabiti pri oblikovanju ukrepov in pri informiranju tujih državljanov o možnostih za delo ter življenje pri nas. Hkrati pa priseljevanje zahteva tudi ukrepe za vkljucevanje priseljencev v družbo, ki lahko povecajo verjetnost daljše participacije na trgu dela v Sloveniji in poleg tega povecujejo družbeno kohezijo.26 Pri tem je treba upoštevati nacelo politike vkljucevanja priseljencev, ki poudarja, da je vkljucevanje dinamicen dvosmeren proces medsebojnega prilagajanja priseljencev in družb, ki jih sprejmejo. Vkljucevanje v družbo je celovit proces, ki vsebuje številna podrocja: izobraževanje, zaposlovanje, dostopnost stanovanj, zdravstvenih storitev in druga podrocja,27 v povezavi s katerimi je treba tujim državljanom zagotoviti enakopraven položaj in dostop za dostojno življenje ter vkljucitev v družbo. Pridobitev jezikovnega znanja je odlocilnega pomena za vkljucevanje tujih državljanov v družbo, vendar je v Sloveniji trajanje tecajev slovenskega jezika za tuje državljane relativno kratko. Znanje jezika je najpomembnejša vešcina, ki jo priseljenec potrebuje, ce se želi zaposliti in vkljuciti v družbo, lahko pa tudi povecuje motivacijo za to, da ostane v državi dlje casa in na daljši rok povecuje ponudbo delovne sile.28 Na uspešnost vkljucevanja v družbo vpliva tudi poznavanje družbe in kulture države priselitve ter delovanja institucij in informiranost o njihovih pravicah ter storitvah, ki so jim na voljo. V Sloveniji so tuji državljani, ki niso državljani EU, upraviceni do brezplacne udeležbe tecaja slovenskega jezika,29 v katerega so vkljucene tudi vsebine poznavanja slovenske družbe, in do brezplacnega prvega opravljanja izpita. Vendar pa je uspešnost kandidatov na izpitu slovenskega jezika30 razmeroma nizka, delež priseljencev (15–64 let), ki obvladajo višjo raven znanja jezika gostujoce države pa je v mednarodni primerjavi nizek,31 kar je lahko povezano tudi s prekratkim trajanjem tecaja v primerjavi s podobnimi tecaji v tujini. Prenova programov ucenja slovenskega jezika in njihova prilagoditev potrebam razlicnih ciljnih skupin priseljencev bi lahko izboljšala njihovo znanje slovenskega jezika. Zgled so lahko nekatere države, ki omogocajo tujim državljanom vec ur jezikovnega izobraževanja in razlicne možnosti za dosego znanja (Okvir 3). Za pridobivanje informacij, ki so pomembne za bivanje in delo v Sloveniji, je od leta 2018 tujim državljanom dostopna prenovljena spletna stran, vendar so informacije dostopne zgolj v angleškem in slovenskem jeziku. 26 OECD, Settling in 2018. Indicators of Immigrant Integration, 2018. 27 OECD, International Migration Outlook 2018, 2018. 28 OECD (2018) Settling in 2018. Indicators of Immigrant Integration. 29 Tecaj se izvaja kot program Zacetna integracija priseljencev (ZIP), ki se izvaja v obliki 180, 120 in 60 urnega tecaja. 30 Leta 2018 je bila njihova uspešnost na izpitu 66,7-odstotna (Porocilo o delu Urada za migracije za leto 2018, 2018). 31 V Sloveniji je bil leta 2014 delež priseljencev (15–64 let), ki obvladajo višjo raven znanja jezika gostujoce države, med nižjimi med državami EU-25 in OECD-21 (OECD, Settling in 2018, Indicators og Immigrant Integration, 2018). K uspešnemu vkljucevanju priseljencev v družbo lahko prispeva tudi oblikovanje predintegracijskih programov. Strokovnjaki OECD priporocajo izvajanje programov, v katere se bodoci priseljenci zaradi združitve z družino vkljucijo v domaci državi, kar lahko olajša vkljucevanje v družbo ob prihodu v tujo državo.32 Ti programi obsegajo poznavanje življenja v tuji državi, znanje jezika, vešcin iskanja zaposlitve, zacetni proces priznavanja kvalifikacij in podobno (Okvir 4). Izvajanje predintegracijskih programov za bodoce priseljence, zlasti v tistih državah, iz katerih prihaja v Slovenijo najvec priseljencev, bi olajšalo njihovo vkljucevanje v družbo v Sloveniji. 32 OECD (2017) Making Integration Work, Family Migrants (2017). Ob relativno nizki stopnji delovne aktivnosti žensk s tujim državljanstvom v Sloveniji bi bilo smiselno oblikovanje ukrepov za njihovo aktivacijo. Vecjo delovno aktivnost tujih državljanov bi lahko spodbudili z ukrepi na podrocju znanja in spretnosti, ki vplivajo na vkljucevanje priseljencev na trg dela: (i) izboljšanje orodij za pregled pridobljene izobrazbe, spretnosti in delovnih izkušenj, (ii) ugotavljanje potreb po znanju in spretnostih, (iii) krepitev aktivne politike zaposlovanja, (iv) vecja vkljucenost tujih državljanov v vseživljenjsko ucenje.33 Zaposlitev pogosto predstavlja najpomembnejši nacin vkljucevanja priseljencev v družbo, položaj tujih 33 Vkljucenost slovenskih državljanov v vseživljenjsko ucenje je leta 2018 znašala 11,7 %, vkljucenost tujih državljanov pa 5,9 %. državljanov na trgu dela pa je v vecini držav EU slabši od položaja domacih prebivalcev. Stopnja delovne aktivnosti tujih državljanov je nižja kot pri slovenskih državljanih,34 kar izhaja predvsem iz nizke stopnje delovne aktivnosti tujih državljank, pri katerih slednja bistveno zaostaja za delovno aktivnostjo slovenskih državljank; omenjen zaostanek je med vecjimi v EU. Posebna skupina priseljencev, ki potrebujejo dodatne ukrepe za vkljucevanje na trg dela, so po ugotovitvah OECD35 ženske iz držav, kjer ženske, ki imajo družino, tradicionalno niso zaposlene in zato potrebujejo podporne storitve, ki jim omogocijo vstop na trg dela. V Sloveniji visok delež žensk, ki so se priselile zaradi združitve z družino,36 odraža potrebo po ukrepih za spodbujanje njihove participacije na trgu dela. Slednje je še posebej pomembno z vidika narašcajocih potreb po delovni sili na podrocju socialnega varstva. Za zagotavljanje vkljucenosti tujih državljanov v družbo so pomembni tudi pogoji za zagotavljanje boljših življenjskih razmer. Med cilji ukrepov za vkljucevanje tujih državljanov v družbo se pogosto poleg dostopa do izobraževanja in zaposlitve izpostavlja dostop do zdravstvenih storitev ter do nastanitve. V Sloveniji je vkljucenost tujih državljanov v izobraževanje relativno visoka, vendar so njihovi ucni dosežki precej skromni in kažejo na potrebo po krepitvi ukrepov za lažje vkljucevanje otrok priseljencev v izobraževanje. 34 V Sloveniji je leta 2018 stopnja delovne aktivnosti tujih državljanov, starih 15–64 let, znašala 68,8 %, slovenskih državljanov pa 71,3 % in je bila manjša kot v povprecju EU. 35 Making Integration Work, Family Migrants, 2017. 36 V Sloveniji je bil leta 2015 delež priseljenih žensk, ki so se priselile zaradi združitve z družino, med najvišjimi med 19 državami EU (Making Integration Work, Family Migrants (2017). Vkljucevanje otrok priseljencev v izobraževanje namrec vpliva na njihove ucne dosežke in kasnejše možnosti za zaposlitev (Settling in 2018. Indicators of Immigrant Integration, 2018). Pomemben dejavnik uspešnosti v šoli je znanje jezika, v katerem poteka pouk (Siarova in Essomba, 2014). Za lažje vkljucevanje otrok priseljencev je potrebno zagotavljanje pomoci pri ucenju jezika in nudenje drugih oblik pomoci. Tudi dostop do zdravstevnih storitev za tuje državljane je urejen in podoben kot za slovenske državljane,37 vendar je lahko njihov slabši dostop do zdravstvene oskrbe posledica slabše informiranosti in strahu pred izostajanjem iz službe. Številne študije zdravstvenih težav migrantskih delavcev kažejo na vecjo prevalenco duševnih motenj, ki verjetno izvirajo iz diskriminacije, neurejenih delovnih razmerij, obcutka osamljenosti in izoliranosti (Zeckanovic in Bilban, 2017). Poleg tega tuji delavci pogosteje tožijo zaradi bolezni, ki jih povzrocajo obremenitve na delu; med njimi je tudi vec poškodb in smrti na delu v primerjavi z domacimi delavci.38 Na kvaliteto življenja in posledicno zdravja 37 Državljani tretjih držav so v Sloveniji obvezno zdravstveno zavarovani na podlagi pridobitve enotnega dovoljenja za prebivanje in delo ali modre karte EU. Njihovi družinski clani so obvezno zdravstveno zavarovani na podlagi dovoljenja za zacasno prebivanje zaradi združitve z družino. Posebej si morajo urediti dopolnilno zdravstveno zavarovanje pri eni od zasebnih zdravstvenih zavarovalnic. Tuji državljani z dovoljenjem za stalno prebivanje v Sloveniji in stalnim prebivališcem, ki nimajo dovolj sredstev za preživljanje, so upraviceni tudi do placila dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ce so prejemniki denarne socialne pomoci. 38 Razlike v incidenci poškodb in smrtnih primerov med tujimi in domacimi delavci lahko pripišemo številnim preprekam pri zagotavljanju varnosti pri delu, ki niso prisotne pri domacih delavcih. Žeckanovic in Bilban (2017) navajata, da so tuji delavci pogosteje zaposleni v dejavnostih, kjer so poškodbe pogostejše (npr. gradbeništvo). Pri tem kot dodatno težavo izpostavljata tudi jezikovno prepreko, ki otežuje informiranje delavcev o njihovih pravicah in dolžnostih glede varnosti pri delu. pa vpliva tudi dostopnost do stanovanj. V Sloveniji se vecji delež tujih državljanov kot v povprecju EU sooca s preobremenjenostjo s stanovanjskimi stroški in biva v prenaseljenih stanovanjih. Slovenija ima tako delež tujih državljanov, ki živijo v prenaseljenih stanovanjih, 39 precej vecji od povprecja EU. Hkrati beleži tudi najvecjo razliko med deležem tujih in domacih državljanov v prenaseljenih stanovanjih. Krepitev sodelovanja med razlicnimi institucijami in prilagajanje ukrepov za vkljucevanje v družbo potrebam razlicnih skupin priseljencev bi prispevala k njihovemu lažjemu vkljucevanju v družbo. Za vecjo ucinkovitost teh ukrepov je potrebna tudi krepitev sodelovanja med razlicnimi institucijami (šole, zavodi za zaposlovanje, zdravstvene ustanove, nevladne organizacije …), ki imajo pomembno vlogo pri vkljucevanju priseljencev in njihovem opolnomocenju za polnopravno delovanje v družbi na lokalni ravni, kar opozarja OECD v publikaciji Working Together for Local Integration of Migrants and Refugees (2018). Krepitev in prilagajanje ukrepov za vkljucevanje v družbo razlicnim skupinam priseljencev (na primer ekonomski migranti, združeni družinski clani, ranljive skupine ipd.), ki imajo razlicne potrebe, povecuje možnosti za uspešno vkljucevanje v družbo. 39 Po definiciji raziskave EU-SILC, oseba živi v prenaseljenem gospodinjstvu, ce gospodinjstvo nima najmanj: (i) ene sobe na gospodinjstvo, (ii) ene sobe za par v gospodinjstvu, (iii) ene sobo za vsako samsko osebo, staro 18 let ali vec, (iv) ene sobe za par samskih oseb istega spola v starosti 12-17 let, (vi) ene sobe za vsako samsko osebo staro 12-17 let, ki ni vkljucena v prejšnjo skupino, (vii) ene sobe za par otrok, mlajših od 12 let. 4 Vpliv avtomatizacije in robotizacije na trg dela Slovenija ima v primerjavi z državami srednje in vzhodne Evrope40 relativno visoko stopnjo avtomatizacije in robotizacije.41 Delež podjetij, ki uporabljajo robote,42 v Sloveniji dosega 7 %, kar je enako evropskemu povprecju. Od tega je 6 % industrijskih in 1 % storitvenih robotov (5 % in 2 % v povprecju EU, Eurostat). Slovenija je bila leta 2018 vodilna država med državami EU-CEE11 po deležu podjetij, ki uporabljajo robote, v prehrambeni, tekstilni, lesni, papirni in kemicni industriji. Bolgarija je bila prva v kovinski industriji, Slovaška v proizvodnji strojev, Poljska pa v gradbeništvu (Reiter 2019). Razlike v robotizaciji med državami EU-CEE11 in EU15 so še vedno velike in v številnih industrijah (prehrambena, tekstilna, lesna, papirna, kemicna in kovinska) dosegajo tudi vec kot 20 odstotnih tock. Manjša razlika v stopnji robotizacije (11 o. t.) je opazna v proizvodnji strojev, kar je posledica vecje integracije vzhodnoevropskih držav z zahodno Evropo v primeru avtomobilske industrije. Avtomatizacija je sicer širši pojem od robotizacije in je zato merjenje kompleksnejše. Države srednje in vzhodne Evrope, vkljucno s Slovenijo, imajo v primerjavi s starejšimi državami clanicami EU nizko raven avtomatizacije, vendar na tem podrocju beležijo zelo hiter porast. Mednarodna zveza za robotiko (IFR) ocenjuje, da bo število industrijskih robotov v državah srednje in vzhodne Evrope v naslednjih treh letih beležilo 22-odstotno letno rast, medtem ko naj bi bila rast v Nemciji le 5-odstotna (IFR 2018). To je posledica vec dejavnikov. Ker so te države »sledilke« trendom tehnološkega razvoja, imajo še veliko možnosti avtomatizacije preprostejših poslovnih in industrijskih procesov. Njihova stopnja avtomatizacije je kljub hitri rasti še vedno le na 17 % ravni preostalih držav EU (Reiter, 2019). Nadalje te države v povprecju beležijo precej nižje ravni plac, vendar v zadnjem casu pomanjkanje delovne sile zaradi ugodnega ekonomskega cikla in mocnih demografskih pritiskov vse bolj vpliva na rast plac. Vecja avtomatizacija je eden od odgovorov podjetij na te 40 Gre za 11 držav, ki so se Evropski uniji pridružile po letu 2004. 41 Avtomatizacija oznacuje uporabo racunalniških programov ali druge tehnologije za opravljanje nalog, ki bi jih sicer opravljal clovek. Te naloge so lahko mehanske ali virtualne ter zelo preproste, rutinske in ponavljajoce se ali pa zelo kompleksne. Robotizacija, na drugi strani, vkljucuje uporabo robotov, ki so sestavljeni iz racunalniških sistemov, senzorjev, motorjev in drugih komponent. Roboti so programirani za opravljanje fizicnih nalog (npr. dvigovanje težkih predmetov) in te naloge opravljajo samostojno. Oba procesa imata veliko skupnega. Razlika je v tem, da veliko tipov avtomatizacije nima nicesar skupnega s fizicnimi roboti, prav tako pa veliko tipov robotov nima nicesar skupnega s preprosto avtomatizacijo. 42 Delež podjetij, ki uporabljajo robote, je Eurostatov indikator, ki se poleg razširjenosti robotov (»robot density«) uporablja za opis stopnje avtomatizacije dolocene države oziroma sektorja. Poleg industrijskih robotov, ki se uporabljajo za opravljanje rutinskih in jasno dolocenih nalog, vkljucuje tudi storitvene robote (»service robots«), ki so sposobni naloge opravljati z doloceno mero avtonomije in v interakciji z ljudmi ter predmeti. izzive in najboljši nacin zagotavljanja dolgorocne rasti produktivnosti in dodane vrednosti v kontekstu staranja prebivalstva. Avtomatizacija in robotizacija vse bolj spreminjata trg dela in delovna mesta. Ce je pred petnajstimi leti veljalo, da lahko roboti opravljajo ponavljajoce se, rutinske in nekognitivne naloge, se danes število nalog, ki jih še ne morejo opravljati, vztrajno krci. Po ocenah OECD43 je zaradi tehnološkega napredka ogroženih 14 % obstojecih delovnih mest v državah OECD, poleg tega pa naj bi jih bilo zaradi vpeljave novih tehnologij korenitim spremembam izpostavljenih 32 %44. V Sloveniji naj bi bilo ogroženih 25 % vseh obstojecih delovnih mest, kar nas uvršca med države z visokim tveganjem avtomatizacije za izgubo delovnih mest. Avtomatizacija lahko na kratki rok ublaži pomanjkanje delovne sile. To je še posebej pomembno zaradi vse mocnejših demografskih ucinkov in sorazmerno visoke gospodarske rasti. V kontekstu pomanjkanja delovne sile, vse hitrejše rasti plac in nizkih obrestnih mer postaja odlocitev podjetij za avtomatizacijo proizvodnje oziroma dela delovnega procesa vse smotrnejša, kar lahko privede do vecje razširjenosti robotov v podjetjih. Globalno se je število industrijskih robotov v uporabi v obdobju 2014–2020 podvojilo na tri milijone,45 študije pa ocenjujejo, da lahko en robot nadomesti okoli šest delavcev v proizvodnji.46 Ceprav je hitrost širitve novih tehnologij težko oceniti in je odvisna od mnogih dejavnikov, pa je verjetno, da lahko avtomatizacija na kratki do srednji rok nadomesti del potreb po delovni sili, predvsem v dejavnostih, ki vsebujejo veliko rutinskega dela in še niso visoko avtomatizirane. Mednje spadajo na primer trgovina in predelovalne dejavnosti, kjer je tudi sicer v Sloveniji zabeleženih najvec prostih delovnih mest. Na dolgi rok pa lahko avtomatizacija potrebe po delovni sili še poveca, a novo ustvarjena delovna mesta praviloma zahtevajo vec znanj in višjo izobrazbo. Vse tehnološke spremembe v zgodovini so sprva sicer nadomestile dolocena delovna mesta, nato pa so potrebe po delovni sili v celoti še povecale. Vsaka nova tehnologija ustvari nova delovna mesta, ki morda prej sploh še niso obstajala, poleg tega pa spremeni stara delovna mesta in zaradi novih zmožnosti ter prilagoditev olajša dostop do dela manj zastopanim skupinam, kot na primer invalidom in starejšim. Novo ustvarjena 43 Nedelkoska in Quintini (2018). 44 Ocene tveganja avtomatizacije za delovna mesta temeljijo na mnenju stroke o tem, kateri tipi nalog so trenutno že tehnološko nadomestljivi. Pri tem ne upoštevajo ostalih faktorjev, ki so za dejansko avtomatizacijo enako pomembni, kot na primer odlocitve podjetij glede investicij v avtomatizacijo, ki so odvisne tudi od cene delovne sile v primerjavi s ceno robotov, obrestnih mer, investicijskega cikla in družbenih preferenc. 45 International Federation of Robotics (2018), »Robots double worldwide by 2020«. 46 Acemoglu in Restrepo (2017). delovna mesta so kognitivno zahtevnejša in terjajo bolj izobraženo delovno silo, kar zahteva realokacijo delovne sile med nalogami, delovnimi mesti in celo sektorji. Hkrati še povecuje potrebe po vseživljenjskem ucenju. Obenem ta delovna mesta tudi ustvarjajo višjo dodano vrednost, s tem pa gospodarstvu omogocijo, da izboljša svojo produktivnost in se v globalni vrednostni verigi pomakne navzgor. Avtomatizacija fizicno zahtevnih dejavnosti z nizko dodano vrednostjo lahko družbi omogoci tudi, da prosto delovno silo preusmeri k poklicem, ki so v družbi bolj cenjeni ali potrebni. Takšni so na primer poklici v zdravstvu in socialnem varstvu (dolgotrajni oskrbi), po katerih je zaradi staranja prebivalstva vedno vecje povpraševanje. Za lajšanje negativnih socialnih ucinkov avtomatizacije je bistvena pripravljenost gospodarstev na spremembe. Realokacija delovne sile med delovnimi mesti in sektorji se ne more zgoditi nemudoma. Tveganje avtomatizacije med vsemi delavci ni porazdeljeno enakomerno. Bolj prizadeti so tisti z nižjo ali srednjo izobrazbo in kvalifikacijami, kar ima konkretne socialne posledice za šibkejše clane družbe. Digitalna transformacija je tako lahko uspešna le, v kolikor so vzpostavljeni ucinkoviti sistemi primarnega in vseživljenjskega izobraževanja, prekvalifikacij, prožne varnosti in sistemov socialne zašcite, ki delavcem v vse hitreje spreminjajocem se svetu dela pomagajo najti in obdržati službe. Glede tega, v kolikšni meri bosta avtomatizacija in robotizacija pripeljali do zmanjšanja delovnih mest in tehnološke brezposelnosti, je veliko nejasnosti. Tehnološki napredek pri robotskem opravljanju nerutinskih in rocnih nalog, pri katerih naj bi clovek še imel prednost, vztrajno krci število nalog, ki jih roboti niso zmožni opravljati. Poleg tega je vse bolj jasno, da avtomatizacija spreminja naravo obstojecih delovnih mest in s tem pogoje ter zahteve v povezavi z opravljanjem nalog na teh delovnih mestih. Ocene študij glede tveganja avtomatizacije za delovna mesta se mocno razlikujejo. Poleg izbire podatkovnih baz in vsebinskih opisov poklicev, vecina razlik med ugotovitvami izvira iz izbrane enote analize, in sicer se nekateri avtorji osredotocajo na delovna mesta (occupation-based approach), drugi pa na posamezne naloge (task-based approach). Slednji se je v zadnjem casu v literaturi uveljavil kot kredibilnejši, saj vsak poklic oziroma delovno mesto zahteva opravljanje nabora razlicnih nalog, od katerih je nekatere lažje, druge pa težje kodificirati. Ob vse vecji razširjenosti robotov in ostalih tehnologij v delovnem procesu bo avtomatizacija spremenila povpraševanje po dolocenih vešcinah in delovnih mestih. Vse tehnološke spremembe do sedaj so potrebo po delovni sili na dolgi rok še povecale, cetudi v drugih, višjetehnoloških segmentih (EK 2019). Dejanski vpliv avtomatizacije na tehnološko brezposelnost bo tako odvisen ne zgolj od tehnološkega napredka, pac pa od pripravljenosti izobraževalnih sistemov in industrij, da zagotovijo prilagajanje spreminjajocim se potrebam po vešcinah z ustreznimi izobraževalnimi sistemi in sistemi vseživljenjskega ucenja ter prekvalifikacij (OECD 2019). Za soocanje z izzivi avtomatizacije in za blažitev problema pomanjkanja delovne sile s pomocjo daljšega ostajanja v delovni aktivnosti bo torej potrebno povecanje možnosti posameznika za vseživljenjsko izobraževanje. 5 Sklepne misli Demografske spremembe prispevajo k narašcanju problema pomanjkanja delovne sile, kar predstavlja izziv tako za podjetja kot tudi za nosilce ekonomske politike. Zmanjševanje prebivalstva v starostni skupini 20–64 let v razmerah visokega povpraševanja po delovni sili vse bolj prispeva k pomanjkanju delovne sile. S tem se lahko soocimo z aktivacijo dolocenih skupin prebivalstva in neto priseljevanjem. Analiza neizkorišcenih domacih kapacitet kaže, da so se slednje v zadnjih letih mocno zmanjšale, vendar so še vedno prisotne predvsem med starejšimi, kjer je stopnja delovne aktivnosti nizka, in med šolajocimi, ki bodo po zakljucenem šolanju vstopili na trg dela. Simulacije razlicnega obsega neto priseljevanja pa kažejo, da bi bil za popolno ublažitev problema pomanjkanja delovne sile potreben zelo visok neto selitveni prirast. Avtomatizacija lahko na kratki rok ublaži pomanjkanje delovne sile, na dolgi rok pa bi lahko potrebe po delovni sili še povecala, vendar zahteva nova znanja in višjo izobrazbo. Soocanje s pomanjkanjem delovne sile prinaša številne izzive. Treba je vzpostaviti pogoje za zgodnejši vstop in kasnejši izstop iz trga dela, kar zahteva vecjo povezanost izobraževanja in gospodarstva, vzpostaviti sistem vseživljenjskega izobraževanja, ki bo omogocal zaposljivost in menjavo karier skozi celotno življenjsko obdobje, ter spodbuditi zdrav nacin življenja in vlaganja v varnost ter varstvo pri delu. Za vecjo ucinkovitost uporabe cloveškega kapitala je treba okrepiti medgeneracijsko sodelovanje v podjetjih in spodbujati razvoj managementa razlicnih generacij (age-management). Potreba po vseživljenskem ucenju izhaja tudi iz uvajanja avtomatizacije in robotizacije, ki spreminjajata delovna mesta in zahtevata nova znanja. Oblikovati je treba ucinkovito migracijsko in integracijsko politiko, ki bosta zagotavljali pogoje za kakovostno življenje priseljencev in tudi pogoje za vracanje slovenskih državljanov iz tujine, kroženje možganov ter privabljanje delavcev z ustreznimi znanji iz drugih držav. Slika 1: Sprememba števila prebivalcev po starostnih skupinah, v obdobju 2012–2018 in 2019–2025 Vir: SURS, od leta 2020 Eurostat ESSPOP2015, preracuni UMAR. Slika 3: Ocena ucinka spreminjajoce se starostne strukture na stopnjo aktivnosti v starostni skupini 20–64 let Slika 2: Delež podjetij, ki poroca o pomanjkanju delavcev Vir: Eurostat, preracuni UMAR Vir: SURS. Slika 4: Ocena ucinka sprememb v strukturi delovno aktivnih na skupno realno rast povprecne bruto place glede na leto 2005 Vir: SURS, ocene UMAR na podlagi mikropodatkov EU-SILC. Slika 5: Starostna in izobrazbena struktura registrirano brezposelnih Vir: ZRSZ. Slika 6: Stopnja delovne aktivnosti starejših po državah EU, v %, 2018 Vir: Eurostat. Slika 7: Vkljucenost v vseživljenjsko ucenje po starostnih skupinah (levo) in izobrazbi (desno), 2018 Vir: Eurostat. Slika 8: Delež starejših odraslih (55–64 let), ki dosegajo najvec prvo raven na podrocju spretnosti reševanja problemov v tehnološko bogatih okoljih, v % Vir: OECD, PIAAC, 2012 oziroma 2015. Opomba: *Reševanje problemov v tehnološko bogatih okoljih vkljucuje racunalniško pismenost (temeljne vešcine uporabe racunalnika in aplikacij) in spretnosti reševanja problemov (kognitivne spretnosti). Slika 9: Število brezposelnih in neaktivnih, ki so v posameznem cetrtletju prešli v delovno aktivnost, v tisoc Slika 10: Verjetnost prehoda v delovno aktivnost po posameznih skupinah brezposelnih in neaktivnih oseb v obdobju 2000–2018, v % Vir: SURS, preracuni UMAR. Vir: SURS. Slika 11: Indeks nezaposlenosti in brezposelnost, % delovno sposobnega prebivalstva Vir: SURS, preracini UMAR. Okvir 1: Metodologija ocenjevanja indeksa nezaposlenosti Oblikovanje indeksa nezaposlenosti je spodbudilo razmišljanje, da obicajna stopnja brezposelnosti v zadnjem obdobju kaže nepopolno sliko o izkorišcenosti kapacitet na trgu dela. Do tega je prišlo zlasti v luci odsotnosti vecjih placnih pritiskov, ki so znacilni za trenutno obdobje zmanjšanja ponudbe delovne sile (oziroma nizke ravni stopnje brezposelnosti). Vecji obseg potencialne delovne sile, kot ga kaže stopnja brezposelnosti, bi namrec lahko pojasnil odsotnost placnih pritiskov. Indeks nezaposlenosti je za doloceno cetrtletje izracunan na sledeci nacin: kjer delež dolocene skupine prebivalstva (j) v celotnem prebivalstvu pomnožimo z utežjo (.). Utež za skupino j je verjetnost prehoda v delovno aktivnost glede na skupino z najvišjo verjetnostjo prehoda (kratkotrajno brezposelni). Upoštevali smo dve skupini brezposelnih in štiri skupine oseb, ki dela ne išcejo in spadajo med neaktivno prebivalstvo: kratkotrajno brezposelne, dolgotrajno brezposelne (staž brezposelnosti, daljši od 12 mesecev), neaktivne, ki želijo delati, vendar dela ne išcejo (t. i. osebe, ki so izgubile motivacijo do iskanja), šolajoce, upokojence in ostale neaktivne. Indeks nezaposlenosti je izražen kot delež v delovno sposobnem prebivalstvu. Verjetnost prehoda v delovno aktivnost smo ocenili z logisticno regresijo na podlagi mikropodatkov Raziskovanja o aktivnem in neaktivnem prebivalstvu (v preteklosti Anketa o delovni sili) za obdobje 2000–2018. V regresiji smo kot odvisno spremenljivko uporabili binarno spremenljivko, ali je posameznik v dolocenem cetrtletju glede na predhodno cetrtletje prestopil iz staža brezposelnosti ali neaktivnosti v delovno aktivnost. Pojasnjevalne spremenljivke so med drugim vkljucevale slamnate spremenljivke, ki dolocajo, v katero izmed navedenih skupin brezposelnih ali neaktivnih (kratkotrajno brezposelni so bili osnova) se je v predhodnem cetrtletju uvršcala oseba, ter njeno starost in izobrazbo. V vzorec smo vkljucili osebe v starosti 20–64 let, velikost vzorca za celotno obdobje pa je bila 205.000 pojavov. Za natancnejši pregled metodologije glej Hornstein et al. (2014). Slika 12: Skupine brezposelnih in neaktivnih kot delež v delovno sposobnem prebivalstvu, uteženo Vir: SURS, preracuni UMAR. Slika 13: Gibanje selitvenega prirasta, 2008–2018 Vir: SURS, preracuni UMAR. Slika 14: Delež tujih državljanov v celotnem prebivalstvu leta 2018 Vir: Eurostat, preracuni UMAR. Slika 15: Število priseljenih in odseljenih oseb s terciarno izobrazbo Vir: SURS. Slika 16: Stopnja brezposelnosti leta 2018 (levo) in stopnja delovne aktivnosti (15–64 let) leta 2017 Vir: Eurostat, WIIW. Slika 17: Število prebivalcev v mlajših starostnih skupinah, 2018 Vir: Eurostat, Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine, preracuni UMAR. Opomba: *podatek za Bosno in Hercegovino je za leto 2013 Okvir 2: Odziv slovenskega trga dela na pozitivni šok povpraševanja po delu: VAR pristop Medsebojno povezanost kazalnikov trga dela in migracij analiziramo na podlagi ocen vektorsko-avtoregresijskega (VAR) modela, ki je pri makroekonomskih analizah pogosto uporabljeno orodje. Pri analizi smo se zgledovali po pristopu, ki sta ga vpeljala Blanchard in Katz (1992).1 V model smo vkljucili tri spremenljivke: prvo diferenco logaritma zaposlenosti, logaritem stopnje zaposlenosti (ki je definirana kot 1 – st. brezposelnosti) in logaritem stopnje participacije. S pomocjo ocenjenega modela smo simulirali odziv slovenskega trga dela na pozitivni šok povpraševanja po delu,2 ki smo ga identificirali s pomocjo Cholesky dekompozicije variancno-kovariancne matrike rezidualov.3 Ocene modela temeljijo na podatkih za obdobje 1999Q1–2018Q3. Ker razpolagamo s cetrtletnimi podatki, smo model ocenili z uporabo štirih odlogov spremenljivk.4 Ocene impulznih odzivov kažejo, da se v zacetnih obdobjih po šoku vecina prilagoditev na trgu dela sprva zgodi v obliki spremembe stopnje participacije in stopnje delovne aktivnosti, na daljši rok pa z migracijami. Slika 18 prikazuje impulzne odzive5 spremenljivk na pozitivni šok povpraševanja po delu, in sicer v višini 1 %. Ocene kažejo, da se takoj ob nastanku šoka (t = 0) stopnja participacije zviša za 0,47 o. t., stopnja zaposlenosti za 0,15 o. t.6, sprememba migracij7 pa je zanemarljiva. Kot je razvidno iz Slike 18, modelska ocena kaže, da se stopnja zaposlenosti in stopnja participacije na dolgi rok vrneta nazaj v ravnotežje, zaposlenost pa ostane višja za okoli 0,2 %.8 Slika 18: Impulzni odzivi slovenskega trga dela na 1-odstotni pozitivni šok povpraševanja po delu Vir: ocene UMAR. Impulzne odzive je možno prikazati tudi v številu posameznikov.9 Za lažjo interpretacijo zgornjih rezultatov v Tabeli 1 prikazujemo impulzne odzive, izražene v osebah, pri cemer smo zacetni šok ( 1 %) normalizirali na 100 oseb oziroma novonastalih delovnih mest. Iz ocen izhaja, da takoj ob nastanku šoka 85 od 100 delovnih mest, ki nastanejo kot posledica povecanega povpraševanja (šoka), zapolnijo posamezniki, ki se odlocijo za participacijo na trgu dela, 11 delovnih mest zapolnijo posamezniki, ki bi bili sicer brezposelni, pet delovnih mest pa predstavljajo migracije. Na dolgi rok, ko nastane 22 novih delovnih mest, je možno prakticno vsa delovna mesta povezati z migracijami.10 Tabela1: Impulzni odzivi v številu posameznikov Odziv/Cetrtletja po šoku 0 10 20 30 40 Delovno sposobno prebivalstvo (migracije) 5 11 20 23 25 St. zaposlenosti 11 15 7 3 1 St. participacije 85 32 12 2 -4 Osebe oz. novo nastala delovna mesta 100* 58 39 28 22 Vir: preracuni UMAR. Opomba: *številke v stolpcu se ne seštejejo v celoto zaradi zaokroževanja. 1 Blanchard, O. J. & Katz, L. (1992). Regional Evolutions. Brookings Papers on Economic Activity, 23(1), 1–75. 2 Šok povpraševanja po delu je definiran kot nepricakovana sprememba v zaposlenosti. Smiselnost te predpostavke potrjuje tudi negativna korelacija med stopnjo brezposelnosti in rastjo zaposlenosti. V modelu Blancharda in Katza je namrec korelacija med stopnjo brezposelnosti in rastjo zaposlenosti odvisna od relativne pomembnosti dejavnikov rasti. V kolikor rast prihaja s strani povpraševanja po delu, bi morala med brezposelnostjo in rastjo zaposlenosti obstajati negativna korelacija. V primeru rasti, ki temelji na ponudbi dela (povzroceni z migracijami), pa bi morala med omenjenima dvema kategorijama obstajati pozitivna korelacija. 3 Spremenljivke smo vkljucili v model po naslednjem vrstnem redu: (1) rast zaposlenosti, (2) stopnja zaposlenosti in (3) stopnja participacije, s cimer smo dosegli, da ima zaposlenost socasen vpliv na stopnjo zaposlenosti in stopnjo participacije, medtem ko obratno ne velja. 4 Informacijski kriteriji sicer predlagajo uporabo enega odloga. 5 Vsi impulzni odzivi so statisticno znacilni pri 5-odstotni stopnji tveganja. Intervali zaupanja, ki jih zaradi preglednosti ne prikazujemo na slikah, so pridobljeni s 1000 bootstrap replikacijami. 6 Spremembo stopnje brezposelnosti in stopnje participacije v o. t. smo izracunali iz naslednjih povezav: in kjer oznacuje zaposlenost, aktivno prebivalstvo (vsota zaposlenih in brezposelnih), pa delovno sposobno prebivalstvo (15 let in vec). Povprecni vrednosti v vzorcu sta naslednji: in 7 Sprememba migracij je izracunana kot rezidualna kategorija na podlagi naslednje povezave: Ker je le majhen delež sprememb v številu delovno sposobnega prebivalstva posledica demografije, lahko uporabimo kot približek za migracije. 8 Gre za posledico, ki izhaja iz nacina modeliranja zaposlenosti. Pri specifikaciji modela smo namrec upoštevali dejstvo, da je zaposlenost I(1), kar pomeni, da ima lahko šok nanjo trajne ucinke. 9 Enak pristop sta uporabila tudi Blanchard & Katz (1992) – glej str. 34. 10 Pri interpretaciji rezultatov je treba ohraniti doloceno mero previdnosti, saj dejansko ne vemo, kdo so posamezniki, ki migrirajo; ali gre za iste posameznike, ki so zaradi šoka neposredno dobili/izgubili delo. Impulzni odzivi pokažejo neto ucinek šoka na zaposlenost (oziroma katerokoli drugo spremenljivko). Slika 19: Simulacije vpliva razlicnih ravni neto migracij na obseg celotnega in aktivnega prebivalstva Vir: SURS, preracuni UMAR. Opomba: Za simulacijo aktivnosti na trgu dela je predpostavljen sledec scenarij rasti aktivnega prebivalstva zaradi: i) nadaljevanja trenda narašcanja deleža visoko izobraženih, ii) izenacitve (nižje) stopnje aktivnosti žensk z (višjo) stopnjo aktivnosti moških do leta 2030 in iii) povecanja stopnje aktivnosti starejših za 15 o. t. do leta 2030. Za podrobnejši opis metodologije glej Peschner in Fotakis (2013, 2015). Stopnja rodnosti in pricakovano trajanje življenja sta skladna z ESSPOP2015. Okvir 3: Primeri programov vkljucevanja priseljencev v družbo v nekaterih državah EU V Nemciji so priseljencem na voljo programi, ki vkljucujejo znanje nemškega jezika in vsebine, povezane z nemško tradicijo, navadami, zgodovino, kulturo ipd. Zacetni program traja 400–600 ur, z namenom osvojiti sporazumevalno raven znanja jezika (B1 raven po skupnem evropskem referencnem okvirju), nadaljevalni pa 300 ur. Udeleženci so razporejeni v skupine ob upoštevanju njihovih potreb. Poleg osnovnega programa obstajajo še dodatni posebni programi: programi za izboljšanje bralne pismenosti, programi za ženske, programi za mlajše odrasle, dohitevalni programi, intenzivni tecaji (Integration courses: learning German and much more). Na Švedskem ima posameznik, ki ima dovoljenje za bivanje in je registriran v registru prebivalstva, pravico do sodelovanja v programu Švedšcina za priseljence. Poleg tega Švedska tujim državljanom, ki cakajo na dovoljenje za bivanje, omogoca razlicne možnosti ucenja švedskega jezika: v študijskih krožkih, v prostovoljnih organizacijah, online programih (For asylum seekers who want to learn Swedish). Na Finskem pripravljajo individualizirane nacrte za vkljucevanje priseljencev, ki na splošno trajajo od dve do tri leta in jih pripravijo lokalni zavodi za zaposlovanje. Cilj je priprava ukrepov na podrocju izobraževanja, ki so prilagojeni znanju, izkušnjam in potrebam priseljencev iz tujine. Integracijski program lahko vkljucuje vec modulov, od poklicnega usposabljanja do vsebin za vkljucevanje v družbo in tudi usposabljanje na delovnem mestu. Okvir 4: Primeri predintegracijskih programov1 Avstrija ima od leta 2013/2014 v Beogradu in Ankari posebne predstavnike za vkljucevanje v družbo, izvajajo posebne module, v okviru katerih bodoce priseljence, ki se bodo priselili v Avstrijo zaradi združitve z družino, informirajo o nemškem jeziku, pravicah in dolžnostih, avstrijskem trgu dela in vrednotah. Priseljenci dobijo tudi kontaktne podatke storitvenih centrov v Avstriji v bližini njihovega bodocega doma. Nizozemska nudi perspektivnim bodocim priseljencem, ki se bodo priselili na Nizozemsko zaradi združitve z družino, celovite online programe kot pomoc pri opravljanju obveznega izpita osnov vkljucevanja v družbo, ki so na voljo v 18 jezikih in omogocajo individualno svetovanje ter stike z uciteljem. Francija je do nedavnega od bodocih priseljencev, ki so se priselili v Francijo zaradi združitve z družino in ki so ustrezne starosti za delo ter ne znajo francosko niti ne poznajo francoskih državljanskih vrednost, zahtevala, da so se pred odhodom v Francijo udeležili brezplacnega tecaja francoskega jezika v dolžini najvec dveh mesecev (180 ur) in (ali) pol dneva tako imenovane državljanske orientacije. Programe organizirajo lokalni uradi za francosko imigracijo in integracijski uradi. Odvisno od tega, ali so po opravljenem jezikovnem programu pridobili ustrezno raven znanja francoskega jezika, so se po preselitvi v Francijo dolžni udeležiti tudi dodatnega jezikovnega izobraževanja. 1 Primeri programov so povzeti po OECD (2017) making integration work, Family Migrants. Slika 20: Stopnje delovne aktivnosti žensk (15–64 let) glede na državljanstvo, leta 2018 Slika 21: Delež prebivalcev, ki živijo v prenaseljenih stanovanjih v državah EU glede na državljanstvo, leta 2018 Vir: Eurostat. Vir: Eurostat. Okvir 5: Pregled metodologij ocen tveganja avtomatizacije Po pristopu, ki se osredotoca na tveganja za delovna mesta, sta Frey in Osborne (2013) v eni prvih tovrstnih študij ocenila tveganje avtomatizacije za 702 delovnih mest na podlagi strokovne ocene tehnološke zmogljivosti. Ocenila sta, da je zaradi avtomatizacije ogroženih kar 47 % vseh zaposlitev v ZDA. Njun model temelji na predpostavki, da je poleg vseh rutinskih nalog možno avtomatizirati tudi vse nerutinske naloge, ki niso predmet tako imenovanih inženirskih ozkih grl (»engineering bottlenecks«), kar pomeni, da jih še ne znamo kodificirati. Mednje spadajo naloge v zvezi s percepcijo in manipulacijo, ki se opravljajo v kompleksnih, nestrukturiranih okoljih, naloge v zvezi z ustvarjalno inteligenco, kot na primer generiranje originalnih idej, in naloge v zvezi s socialno inteligenco, kot je razumevanje razlicnih socialnih kontekstov ter pomoc in skrb za druge. Podobno Lordan (2018) na podlagi definicije »rutinske intenzitete naloge« Autorja in Dorna (2013) za vsak poklic ocenjuje, da je od 37 % do 69 % delovnih mest mocno podvrženih avtomatizaciji. Avtorji, ki zagovarjajo analizo posameznih nalog, opozarjajo, da lahko prvi pristop preceni tveganje avtomatizacije, saj celo poklici, ki so ocenjeni kot zelo ogroženi, vsebujejo nemalo nalog, ki se avtomatizaciji upirajo. Po drugem pristopu, ki vodi k nižjim ocenam tveganja avtomatizacije, so tako na primer Arntz, Gregory in Ziehran (2016) na podlagi podatkov PIAAC iz 2012 ocenili možnost avtomatizacije delovnih mest za 21 držav OECD na podlagi razlicne narave nalog, ki jih zahteva vsako delovno mesto. Te so razporedili v rutinske in nerutinske, fizicne in abstraktne oziroma kognitivne ter bolj ali manj interaktivne. Med njimi bi bile lahko avtomatizirane ponavljajoce se rutinske naloge, ki zahtevajo fizicno delovno silo, in kognitivne naloge, ki zahtevajo zbiranje in obdelavo podatkov. Ker pa vsako delovno mesto vsebuje veliko razlicnih nalog, sta avtorja ocenila, da bi se dalo avtomatizirati le malo delovnih mest, od 6 % do 12 % v razlicnih državah. Najveckrat izpostavljena novejša študija OECD (2018) je po podobni metodologiji ocenila, da je visokemu tveganju avtomatizacije podvrženih 14 % delovnih mest v 32 državah OECD. Poleg tega naj bi bilo 32 % delovnih mest zaradi vecje prisotnosti avtomatizacije v delovnem procesu podvrženih korenitim spremembam. Študija je uporabila definicijo inženirskih ozkih grl Freya in Osborna (2013), ki jo je s pomocjo ankete PIAAC aplicirala na ožje definirane poklicne skupine, kar naj bi pripomoglo k tocnejšim rezultatom. Pri vseh teh ocenah je pomembno dodati, da ocenjujejo zgolj teoreticno verjetnost avtomatizacije glede na tehnološke zmožnosti in naravo nalog. Študije ne ocenjujejo tudi dejanske hitrosti prevzetja novih tehnologij in verjetnosti njihove implementacije. Na to namrec vplivajo številni dejavniki, od zakonodaje na podrocju odpušcanja delavcev, do stroškov dela na enoto proizvoda, investicijskega cikla in odlocitev posameznih podjetij ter nenazadnje družbenih norm in socialnih preferenc glede avtomatizacije. Ocene tveganja avtomatizacije je zato treba upoštevati z zadržkom. Bolj ustrezne od same ocene tveganja za posamezno državo so relativne primerjave med državami. Ocene tveganj avtomatizacije za delovna mesta v prihodnosti se med državami mocno razlikujejo. Razlike med državami med drugim izvirajo iz sektorske sestave gospodarstev. Sektorji, ki so v prihodnosti pod najvecjim tveganjem krcenja, še vedno temeljijo na rutinskih nalogah, kot na primer nizko kvalificirana delovna mesta v proizvodnji, prav tako pa nekatera obrtniška in pisarniška delovna mesta. Po oceni OECD (2018) je tveganje najvišje na Slovaškem, s 33 % delovnih mest, najnižje pa s šestimi odstotki delovnih mest na Norveškem. Delovna mesta v nordijskih, anglo-saških državah in na Nizozemskem so tveganju manj izpostavljena kot delovna mesta v vzhodnoevropskih in južnoevropskih državah ter v Nemciji. Slovenija je po tej analizi med državami z vecjim tveganjem avtomatizacije, saj naj bi bilo pod visokim vplivom avtomatizacije 25 % vseh delovnih mest. Pomembno spoznanje navedenih študij je, da delovna mesta vse bolj zahtevajo kompetence, ki se jih ne da avtomatizirati. Naloge, ki na trgu delovne sile povzrocajo ozka grla in so vse bolj iskane, so analiticne in socialne narave, najbolj iskana pa postaja kombinacija obojih. Na drugi strani so delavci na delovnih mestih z višjim tveganjem avtomatizacije bolj izpostavljeni brezposelnosti, opravijo manj delovnih ur in imajo nižjo urno postavko kot delavci na delovnih mestih z nižjim tveganjem avtomatizacije (Nedelkoska & Quintini 2018). Ti izsledki nakazujejo, da ima avtomatizacija že mocan vpliv na trg delovne sile. Literatura in viri Abraham in Kearney (2018; Explaining the Decline in the U.S. Employment-To-Population Ratio: A Review of the Evidence, NBER Working Paper Series 24333. Acemoglu, D. & P. Restrepo (2019). Robots and Jobs: Evidence from US Labor Markets. Journal of Political Economy. Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine. (2016). Popis stanovništva, domacinstava i stanova u Bosni i Hercegovini, 2013. Sarajevo: Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine. Autor, D. H. & D. Dorn (2013). The Growth of Low-Skill Service Jobs and the Polarization of the US Labor Market. American Economic Review, št. 103(5): 1553-97. Blanchard, O. J. in Katz, L. (1992). Regional Evolutions. Brookings Papers on Economic Activity, 23(1), 1–75. European Commission (2019). Employment and Social Developments in Europe 2019. Publications Office of the European Union, Luksemburg. Eurostat Data. Database – Cross Cutting Topics – Indicators on Migrants and Migrant Integration. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Eurostat Portal Page – Population and social condition – Education and training. (2019). Luxembourg: Eurostat. Pridobljeno na: http://epp.eurostat.ec.europa.eu. Eurostat Portal Page – Population and social condition – Income, social inclusion and living conditions. (2019). Luxembourg: Eurostat. Pridobljeno na: http://epp.eurostat.ec.europa.eu. Eurostat Portal Page – Population and social condition – Labour market. (2019). Luxembourg: Eurostat. Pridobljeno na: http://epp.eurostat.ec.europa.eu. Eurostat Portal Page – Population and social conditions – Population. (2019). Luxembourg: Eurostat. Pridobljeno na: http://epp.eurostat.ec.europa.eu. Fotakis, C. in Peschner, J. (2015). Demographic change, human resources constraints and economic growth: the EU Challenge Compared to Other Global Players. European Commission Working Paper 1/2013. Frey, C. B. & M. A. Osborne (2013). The Future of Employment: How Susceptible are Jobs to Computerisation? Geppert, C., et al. (2019), “Labour supply of older people in advanced economies: the impact of changes to statutory retirement ages”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1554, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b9f8d292-en. Hornstein, A., Kudlyak, M., Lange, F. (2014). Measuring Resource Utilization in the Labor Market, Federal Reserve Bank of Richmond Economic Quarterly – Volume 100, Number 1. Pridobljeno 5. 11. 2019 na https://www.richmondfed.org/media/richmondfedorg/publications/research/economic_quarterly/2014/q1/pdf/hornstein.pdf. International Federation of Robotics (2018). “Robots double worldwide by 2020”. Istenic in Sambt (2019). Dlje casa živimo! Ali smo se sposobni tudi dlje casa sami vzdrževati? Economic and Business rewiev. Let. 21 posebna številka str. 57-62. Kavaš, D., Koman, K., Kump, N., Majcen, B. (avtor, urednik), Sambt, J., Stropnik, N. (2016). Active and healthy ageing for active and healthy old age : analysis of existing situation, projections and measures to promote seniors’ employability and postponed retirement decisions. Ljubljana: Inštitut za ekonomska raziskovanja. Making Integration Work. Family Migrants. (2017). Paris: OECD. Napovednik zaposlovanja 2018/II. (2018). Ljubljana: Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje. Pridobljeno 5. 11. 2019 na https://www.ess.gov.si/_files/11785/Porocilo_napovednik_zaposlovanja_2018_II.pdf Nedelkoska, L. & G. Quintini (2018). Automation, skills use and training. OECD Social, Employment and Migration Working Papers, št. 202. OECD Publishing, Paris. OECD Employment Outlook 2014. (2014). Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development. Peschner, J. in Fotakis, C. (2013). Growth potential of EU human resources and policy implication for future economic growth. Luksemburg: Publications Office of the European Union. Reiter, O. (2019). Robot adoption in the EU-CEE and the rest of the EU. Wiiw Monthly Report 2019/05. Robert Shimer. (13.6.2014). Historical and Future Employment in the United States. Pridobljeno 5. 11. 2019 na https://sites.google.com/site/robertshimer/cbo-employment.pdf. Settling in 2018. Indicators of Immigrant Integration. (2018). Paris: OECD. Siarova, H.; Essomba, M. A. (2014). Language support for youth with migrant background. Sirius. Sirius network policy bref series, št. 4. Pridobljeno na: http://www.sirius-migrationeducation.org/wp-content/uploads/2018/10/Polciy-Brief-4_Language-Support.pdf. Skills Matter: Further Results from the Survey of Adult Skills. (2016). Paris: OECD. Talent Attractiveness. (2019). Paris: OECD. Pridobljeno na: https://www.oecd.org/migration/talent-attractiveness/. Uredba o nacinih in obsegu zagotavljanja programov pomoci pri vkljucevanju tujcev, ki niso državljani Evropske unije. Uradni list RS, št. 70/2012. Vlada R Slovenije. UMAR (2017): Strategija dolgožive družbe. Dosegljivo na spletni strani: http://www.umar.gov.si/fileadmin/user_upload/publikacije/kratke_analize/Strategija_dolgozive_druzbe/Strategija_dolgozive_druzbe.pdf. WIIW. (2019). Moving into the Slow Lane, WIIW Forecast Report, spring 2019. Vienna: WIIW. Working Together for Local Integration of Migrants and Refugees. (2018). Paris: OECD. Zeckanovic, A. in Bilban, M. (2017). Zdravstvene težave migrantskih delavcev. Pridobljeno na http://www.zvd.si/media/medialibrary/2018/05/Zavod_za_varstvo_pri_delu_RDV_1_2017_Zdravstvene_tezave_migrantskih_delavcev.pdf. II. Financiranje sistemov socialne zašcite Povzetek Sistemi socialne zašcite imajo zelo raznolike cilje, ki se med seboj dopolnjujejo, nekateri pa tudi izkljucujejo, takšna raznolikost pa za oblikovalce politik praviloma predstavlja velik izziv, kar pride do izraza zlasti pri uvajanju vecjih sprememb. Pokojninski sistemi starejšim zagotavljajo financno varnost in primeren dohodek, biti pa morajo tudi financno vzdržni, sicer lahko porušijo druga ekonomska in družbena razmerja. Z redistribucijo dohodka med generacijami dosegajo tudi cilje socialnih politik, kot je blažitev revšcine starejših. Doseganje dolgorocne fiskalne vzdržnosti v zdravstveni politiki ni samo po sebi cilj, temvec pomeni predvsem upoštevanje omejitev glede javnega financiranja. Pri tem pa je pomembno, na kakšen nacin bo dosežena fiskalna vzdržnost v okviru osnovnih ciljev zdravstvenega sistema, to je zagotavljanja enakosti v dostopnosti do sistema in doseganja boljšega zdravja prebivalstva. Dolgotrajna oskrba je poznana tudi kot nova veja socialne varnosti, povezana je s tveganjem odvisnosti od pomoci druge osebe pri opravljanju vsakodnevnih aktivnosti, kar lahko traja daljše obdobje. Stroški dolgotrajne oskrbe so zato za posameznika lahko izjemno visoki in ogrožajo njegovo socialno varnost. V povezavi s staranjem prebivalstva lahko v prihodnje pricakujemo narašcanje potreb in izdatkov za socialno zašcito, tj. izdatkov za pokojnine, zdravstvo in dolgotrajno oskrbo. Narašcanje izdatkov, povezanih s staranjem, ki jih kažejo razlicne projekcije, je povezano z demografskimi spremembami in predpostavko veljavnosti obstojecih politik. Z ustreznimi prilagoditvami teh politik pa bo možno rast izdatkov v prihodnje vsaj deloma zajeziti. S staranjem prebivalcev je povezano tudi narašcanje potreb po zdravstveni in dolgotrajni oskrbi. Ob vecjem deležu starejših prebivalcev na rast izdatkov vpliva narašcanje izdatkov za starejše, zlasti po 60. letu starosti. Z narašcanjem BDP na prebivalca se povecujejo tudi pricakovanja glede zdravstvene oskrbe in dostopa do novih zdravstvenih tehnologij, ki širijo možnosti zdravljenja in povecujejo kakovost storitev. Potrebe po dolgotrajni oskrbi narašcajo še hitreje kot v zdravstvu, vendar ob pomanjkljivem sistemu v znatni meri že sedaj ostajajo nezadovoljene. Njihovo izrazito povecevanje lahko pricakujemo zlasti po letu 2025, ko zacnejo mejo 80 let prestopati najbolj številcne generacije. Kljucni dejavnik rasti teh izdatkov je cedalje vecji delež starejše populacije, ki potrebuje pomoc pri opravljanju osnovnih dnevnih aktivnosti, poleg tega se zaradi vecje vkljucenosti starejših na trg dela povecuje povpraševanje po formalni oskrbi. Zato pricakujemo, da se bo v prihodnosti delež izdatkov, namenjenih za pokrivanje narašcajocih potreb za zdravstvo in dolgotrajno oskrbo poveceval, kljub stalnim ukrepom za povecanje ucinkovitosti sistema. V Sloveniji socialni prispevki delovno aktivnega prebivalstva predstavljajo prevladujoc vir financiranja izdatkov za socialno zašcito, že danes pa ti namenski viri ne zadošcajo za pokritje vseh izdatkov. To je najbolj izrazito pri izdatkih za pokojnine, kjer razliko med prihodki iz socialnih transferjev in izdatki za pokojnine in ostale izdatke ZPIZ, pokriva transfer iz državnega proracuna. Tako so že samo izdatki za pokojnine v letu 2018 za desetino presegli zbrane prispevke, višina transferja iz državnega proracuna pa je dosegla skoraj cetrtino izdatkov za pokojnine. Prispevki oziroma transfer namrec ne pokrivajo le izdatkov za pokojnine, temvec tudi druge izdatke ZPIZ, kot so placilo prispevka za zdravstveno zavarovanje upokojencev in nekatere transferje za zagotavljanje socialne varnosti (letni dodatek upokojencev, invalidnine, dodatek za pomoc in postrežbo). Tudi v zdravstvenem sistemu so se v casu ciklicnega upada socialnih prispevkov povecali drugi javni viri za zdravstvo, in sicer s transferjem državnega proracuna. Skladno z zakonsko ureditvijo je s tem transferjem zagotovljeno financiranje specializantov in pripravništvo zdravnikov, v letu 2017 pa je transfer iz proracuna pokril tudi akumulirane izgube bolnišnic. Tudi pri financiranju dolgotrajne oskrbe, ki v Sloveniji še ni urejena v enovit sistem, imajo med javnimi viri najvecji delež socialni prispevki. Povecujejo se tudi zasebni viri, v zdravstvu zlasti iz naslova dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, v dolgotrajni oskrbi pa neposredni izdatki gospodinjstev. Za zmanjšanje razkoraka med izdatki in prevladujocim virom financiranja sistemov socialne zašcite – socialnimi prispevki – bodo v prihodnosti potrebni tudi drugi viri. Zaradi demografskih in tehnoloških sprememb (robotizacija, avtomatizacija), ki vplivajo na trg dela, v prihodnje lahko pricakujemo, da se bo problem financiranja izdatkov za socialno zašcito še poglobil. Dodaten pritisk na sisteme socialne zašcite predstavljajo nestandardne oblike zaposlitve, ki predstavljajo fleksibilnejša in manj predvidljiva pogodbena delovna razmerja, pogosto z nižjimi vplacili v sisteme socialnih zavarovanj. V Sloveniji zaenkrat nekatere od teh oblik dela (npr. delo preko platform) še niso mocno prisotne, za pricakovati pa je, da bodo zaradi vpliva razširjanja novih tehnologij, globalne povezanosti in odprtosti našega gospodarstva v prihodnosti del tudi naše zaposlitvene strukture. Zato bo treba sprejeti ukrepe za zmanjšanje razkoraka, ki bodo upocasnili rast izdatkov za socialno zašcito, vkljucno z ukrepi, ki bodo nadomešcali izpad prihodkov iz socialnih prispevkov, da bi lahko zagotovili storitve za narašcajoce potrebe. Pristopi držav pri doseganju ciljev sistemov socialne zašcite in zmanjševanju razkoraka med viri ter izdatki za socialno zašcito se razlikujejo in dajejo vpogled v razlicne možnosti pri uvajanju sprememb v Sloveniji. Morebiten prenos dolocenih rešitev, ki veljajo za eno državo, za drugo morda ni sprejemljiv oziroma mogoc, saj so sistemi razlicni in odvisni od družbene pogodbe ter njihovega razvoja skozi zgodovino posameznih držav. Pregled uvajanja ukrepov za prilagoditev na omenjene dolgorocne izzive v drugih državah pa vendarle kaže na nabor možnosti tudi za Slovenijo. Pokojninski sistem v Sloveniji, z mocno prevladujocim prvim stebrom, dobro razprši tveganja med generacijami, vendar postane financno nevzdržen, ko se manjša število prebivalcev, ki placujejo prispevke. Daljša življenjska doba in manjše generacije, ki prihajajo na trg dela, zmanjšujejo financno vzdržnost dokladnih sistemov z vnaprej dolocenimi pravicami, kot je slovenski. Kljucen pristop, s katerim se države lotevajo tega izziva, je daljše ostajanje v aktivnosti. V polovici držav OECD se bo upokojitvena starost glede na že uveljavljene zakonske spremembe v prihodnosti povecala. Ker pa to ne zadošca, so nekatere države za ublažitev razkoraka med viri in izdatki uvedle tudi avtomaticno povezavo med pokojninskimi parametri in demografskimi spremembami (npr. pricakovanim trajanjem življenja). Reforme za povecanje financne vzdržnosti pa prinašajo tudi tveganje za zmanjšanje gmotnega položaja upokojencev. Zato države, da bi zmanjšale pritiske na javne finance in ohranile primerne pokojnine, uvajajo pokojnine iz dodatnih zavarovanj, ki imajo znacilnost naložbenih sistemov z vnaprej dolocenimi prispevki in jih upravljajo zasebni pokojninski skladi. Taka kombinacija sistemov, kjer se pomanjkljivost nevzdržnega javnega financiranja prvega stebra zaradi demografskih sprememb dopolnjuje s krepitvijo drugega stebra, pokrije vec tveganj in povecuje dohodke upokojencev. Med državami EU je Slovenija ena od zgolj petih, ki glede na veljaven sistem pokojninskega zavarovanja leta 2070 predvidevajo enako upokojitveno starost kot leta 2016. Obenem nismo med 16-imi državami EU, ki so med pokojninske parametre vpeljale faktor vzdržnosti oziroma drug avtomatski mehanizem (vezava upokojitvene starosti na spremembo v pricakovanem trajanju življenja), kar bi tudi lahko omejilo rast izdatkov za pokojnine. Za Slovenijo bo v prihodnje kljucno tudi spodbujanje dodatnega zavarovanja, saj ima najnižjo vkljucenost prebivalstva v individualno dodatno zavarovanje. Pristop držav pri zmanjševanju razkoraka med viri in izdatki za zdravstvo je precej raznolikejši kot pri prilagajanju pokojninskega sistema. Ukrepi namrec ne sodijo strogo v podrocje zdravstva in zahtevajo oblikovanje medsektorskih politik. Analize in izkušnje držav kažejo, da k zmanjševanju razkoraka med viri in izdatki lahko prispeva delovanje v smeri izboljševanja zdravstvenega stanja prebivalcev oz. promocija aktivnega in zdravega staranja, povecanje ucinkovitosti sistemov na strani ponudbe storitev in povpraševanja po njih ter spremembe v virih financiranja sistema zdravstva. Skupna lastnost sprememb v virih financiranja zdravstva v razlicnih državah je širjenje na vire, ki niso vezani na dohodke delovno aktivne populacije, in vire z manjšo odvisnostjo od ciklicnih nihanj. Med najbolj pogostimi ukrepi so a) širjenje prispevnih osnov (na neaktivno populacijo, na kapitalske dohodke), b) povecanje davcnih virov z neposrednim financiranjem dolocenih storitev (npr. boleznin) ali posredno s povecanjem transferjev v sklade socialnega zavarovanja, c) povecanje ucinkovitosti pobiranja virov in poenostavitev sistemov in d) vkljucitev zasebnih virov (npr. doplacila, participacija, sprememba košarice zdravstvenih storitev). V Sloveniji je bilo v zadnjem obdobju sprejetih nekaj trajnih ukrepov za povecanje javnih virov za zdravstvo, predvsem s povecanim transferjem v ZZZS za financiranje dolocenih izdatkov in deloma s širjenjem prispevnih osnov, vendar na delovno aktivne prebivalce. Dodatni javni viri so ublažili predvsem ciklicni izpad socialnih prispevkov v obdobju krize, tako da so javni izdatki za zdravstvo glede na BDP v letu 2018 ohranjali raven, ki so jo imeli pred desetletjem. Razmisliti pa bo treba o virih financiranja za blažitev pomanjkanja socialnih prispevkov v casu demografskih sprememb. Odlocitve o prenovi financiranja bodo morale nasloviti tudi razmerje med javnim in zasebnim financiranjem oz. o vsebini in obsegu košarice pravic v prihodnje. Te odlocitve so tesno povezane z dopolnilnim zdravstvenim zavarovanjem, ki trenutno predstavlja prevladujoc zasebni vir financiranja zdravstva v Sloveniji. Dolgotrajna oskrba je v nekaterih razvitih državah že dolgo prepoznana kot nova veja socialne varnosti. Države se pri vzpostavljanju in nadgrajevanju sistema srecujejo s problemi financiranja in organizacije oskrbe z vidika prekrivanja med storitvami in prejemki ter prekrivanja storitev z zdravstvenim sistemom. Raziskave namrec kažejo, da se v neurejenih in nezadostnih možnostih zagotavljanja dolgotrajne oskrbe stroški prenašajo na zdravstvene ustanove in povecujejo izdatke za zdravstvene storitve. Slovenija v mednarodnih primerjavah zaostaja za javnimi izdatki za dolgotrajno oskrbo in tudi pri deležu storitev na domu, ki so v najbolj razvitih državah prevladujoca oblika oskrbe. Evropske države so se sistemskega urejanja tega podrocja lotile na razlicne nacine, v odvisnosti od razvitosti sedanjih sistemov dolgotrajne oskrbe, gospodarske razvitosti in tradicionalne vloge družine. Tako imajo nekatere a) univerzalno pokritost in proracunsko financiranje (vecina nordijskih držav), b) obvezno socialno zavarovanje za dolgotrajno oskrbo (Nemcija, Belgija, Luksemburg, Japonska), pri zagotavljanju zadostnih virov pa se zatekajo tudi k manj splošno uveljavljenim rešitvam, kot so ukinitev prostega (praznicnega) dne, uvedba namenskih virov in podobno. Prizadevanja za ureditev podrocja dolgotrajne oskrbe v enovit sistem v Sloveniji potekajo že vec kot 15 let. To je povezano predvsem s kompleksnostjo sistema, katerega urejanje zahteva prepletanje aktivnosti v pristojnosti vec ministrstev in z nedorecenim vprašanjem glede financiranja novega sistema oziroma potrebnih dodatnih virov. Cilj vzpostavitve enovitega sistema financiranja glede na zadnji predlog zakona o dolgotrajni oskrbi iz leta 2017 je združitev obstojecih javnih virov v novo socialno zavarovanje za dolgotrajno oskrbo in zagotovitev dodatnih javnih virov. Gre za vprašanje, ki bi ga morali reševati hkrati z vprašanjem financiranja košarice pravic v zdravstvu, ker sta obe dejavnosti tesno povezani ne le vsebinsko, ampak tudi financno. Ceprav zadnji predlog zakona o dolgotrajni oskrbi iz leta 2017 predstavlja nov premik v procesu vzpostavljanja enovitega sistema dolgotrajne oskrbe, pa analize izpostavljajo nekaj kljucnih delov predloga, ki ostajajo odprti z vidika financiranja. Ti bodo zahtevali nadaljnji razmislek, nanašajo pa se zlasti na dejanski obseg dodatnih virov, upoštevanje demografskih sprememb ter razmerje med javnimi in zasebnimi viri financiranja dolgotrajne oskrbe. Uvod Projekcije izdatkov, povezanih s staranjem prebivalstva, kažejo, da lahko v prihodnjih desetletjih ob nespremenjenih politikah pricakujemo povecanje izdatkov za socialno zašcito (pokojnine, zdravstvo in dolgotrajno oskrbo) ter razkorak z viri njihovega financiranja. To velja zlasti za države, kjer financiranje temelji na prispevkih delovno aktivnega prebivalstva, ki se zaradi demografskih sprememb krci, kar je znacilno tudi za Slovenijo. Za zagotavljanje delovanja sistemov socialne zašcite v prihodnje in njihove vzdržnosti bodo nujne prilagoditve ter odzivanje številnih javnih politik, tako na strani izdatkov kot na strani prihodkov, ki so v ospredju te analize. V prvem poglavju opisujemo izzive, ki jih za vire financiranja sistemov socialne zašcite prinašajo demografske spremembe. Poleg teh bodo na vire financiranja v bodoce vse bolj vplivale tudi spremembe, ki jih na trg dela vnašata avtomatizacija in robotizacija ter širjenje nestandardnih oblik dela. V naslednjih poglavjih nato posamicno za pokojninski sistem, sistem zdravstvenega varstva in sistem dolgotrajne oskrbe prikazujemo poglavitne znacilnosti trenutnih sistemov v Sloveniji. Navajamo tudi primere prilagoditvenih ukrepov za zmanjševanje razkoraka med viri financiranja in izdatki za posamezni sistem v drugih državah. Na podlagi pregleda sprejetih ukrepov in dejavnosti v Sloveniji, ki so že v teku, ter izkušenj drugih držav nato prikažemo tudi možnosti za nadaljnje prilagoditve na posameznem podrocju za Slovenijo, za zagotavljanje narašcajocih potreb, povezanih s staranjem prebivalstva, in za ohranitev vzdržnosti sistemov. Z analizo želimo odpreti razpravo glede financiranja sistemov socialne zašcite v obdobju nadaljnega tehnološkega napredka in še izrazitejših demografskih sprememb. 1 Sistemi financiranja socialne zašcite – izzivi na podlagi demografskih trendov in tehnoloških sprememb Kljub razlikam v financiranju sistemov socialne zašcite je države EU možno razvrstiti znotraj dveh temeljnih sistemov, to sta Bismarckov in Beveridgev sistem socialne zašcite. Financiranje v Bismarckovem sistemu temelji na vplacanih prispevkih delovno aktivnih, višina prispevkov pa je vezana na njihove dohodke od dela. Sistem temelji na nacelu reciprocnosti, kar pomeni, da so prejemki posameznika iz sistema vezani na njegove vplacane prispevke. Osnova za financiranje v Beveridgevem sistemu pa so splošni davki oziroma transferji države. Sistem temelji na nacelu univerzalnosti, kar pomeni, da zajema celotno populacijo, tako da so vsi deležni enakih osnovnih pravic iz naslova sistema socialne zašcite. Beveridgev sistem ima vecjo prerazporeditveno vlogo kot Bismarckov. Najvecji del financiranja sistemov socialne zašcite v državah EU predstavljajo socialni prispevki, ceprav med državami obstajajo precejšnje razlike. V povprecju držav EU-28 se je leta 2016 najvecji del socialne zašcite1 financiral s socialnimi prispevki (54,5 %), sledili so prispevki države (40,4 %), ki temeljijo na davkih, najmanjši delež v financiranju pa so predstavljali drugi viri (5,1 %).2 Vendar med državami obstajajo obcutne razlike, saj v nekaterih glavni vir financiranja predstavljajo davki, kar velja predvsem za severne in anglosaške evropske države. Pretežno iz socialnih prispevkov pa se financirajo sistemi kontinentalne Evrope. Takšen sistem je znacilen tudi za Slovenijo, kjer je delež socialnih prispevkov v strukturi financiranja med najvišjimi. Spreminjanje strukture prebivalstva, katere del je zniževanje delovno sposobnega prebivalstva, predstavlja omejitveni dejavnik za rast virov financiranja, temeljecih na socialnih prispevkih delovno aktivnega prebivalstva. V Sloveniji in številnih državah EU poteka prehod v družbo z narašcajocim deležem starejšega prebivalstva in zniževanjem deleža (in števila) delovno sposobnih prebivalcev (15–64 let), ki se bo v prihodnjih desetletjih še okrepil. To kažejo scenariji demografskih projekcij (ESSPOP 2015), ki upoštevajo dolocene kombinacije kljucnih predpostavk, kot so gibanje števila rojstev, smrti in neto priselitev. Ob manjših generacijah, ki vstopajo v skupino delovno sposobnih, vecjih generacijah starejših in podaljševanju trajanja življenja naj bi se koeficient starostne odvisnosti3 1 Sistemi socialne zašcite so v poglavju 2.2 obravnavani po definiciji ESSPROS. 2 Med drugimi viri so obresti in dividende. 3 Koeficient starostne odvisnosti predstavlja razmerje med številom starejših od 65 let glede na število prebivalcev v starosti 15–64 let. po projekcijah v Sloveniji povecal s 26,6 % leta 2015 na 55,7 % leta 2050 (v EU z 28,8 % na 50,3 %; gl. sliko 1). Za blažitev dolgorocne vzdržnosti financiranja bo kljucnega pomena zagotoviti dovolj veliko ponudbo delovne sile ter visoke stopnje delovne aktivnosti skupin s podpovprecnimi stopnjami delovne aktivnosti (mladi, starejši).4 Glede na trende na trgu dela (spreminjanje delovnih razmerij, avtomatizacija in robotizacija) pa tudi sama vecja delovna aktivnost še ne bo zadosten pogoj za zagotovitev vzdržnosti financiranja sistemov socialne zašcite. 4 Pomanjkanje delovne sile sicer ni le posledica zniževanja števila delovno sposobnega prebivalstva, temvec tudi odraz razkoraka med vešcinami prebivalcev in zahtevami delodajalcev. Izziv predstavljajo tudi spremembe, ki jih vnašata avtomatizacija in robotizacija, ki prav tako lahko vplivajo na obseg virov za sisteme socialne zašcite. Glede ucinkov avtomatizacije in robotizacije na trg delovne sile na daljši rok ni natancnih ocen, ti procesi pa že spreminjajo njegove zakonitosti. Izsledki analiz kažejo, da so tehnološke spremembe do sedaj na dolgi rok povpraševanje po delovni sili povecevale, cetudi v drugih, višje tehnoloških segmentih. Zaradi širjenja nalog, ki jih zmorejo opravljati roboti, in vse vecje razširjenosti tehnologij v delovnem procesu, pa so predvsem izpostavljena rutinska nekognitivna delovna mesta z nizko dodano vrednostjo (gl. poglavje I). To lahko po eni strani ublaži povpraševanje po nižje kvalificirani delovni sili, po drugi strani pa lahko negativno vpliva na prispevke, ki predstavljajo glavni vir financiranja izdatkov za zdravstvo, dolgotrajno oskrbo in pokojnine. Dodaten pritisk na sisteme socialne zašcite predstavljajo nestandardne oblike zaposlitve, ki so fleksibilnejša in manj predvidljiva pogodbena delovna razmerja. Vse nestandardne oblike zaposlitve nimajo enotne definicije in se razlikujejo od države do države; njihov skupni imenovalec je casovna omejenost oziroma pretrganost, nepolnost delovnega casa in nedirektno razmerje med zaposlovalcem in zaposlenim.5 Nekatere izmed njih obstajajo že dlje casa (delo za delovni cas, krajši od polnega, delo za dolocen cas, samozaposlitev), številne pa so se pojavile na novo (delo prek spletnih platform, zaposlitev na klic idr.).6 Ceprav je zlasti delež slednjih v celotni zaposlitveni strukturi v vecini držav EU še nizek, pa se vztrajno povecuje in vzbuja pozornost oblikovalcev javnih politik. Delo za delovni cas, krajši od polnega, se je v daljšem obdobju povecalo v Sloveniji in v EU, prav tako delež zaposlitev za dolocen cas, ki je v Sloveniji zaradi visokega obsega študentskega dela nadpovprecno visok.7 Poleg praviloma nižje socialne varnosti delavcev v nestandardnih oblikah zaposlitve je problematicno, da se tovrstnih oblik zaposlovalci in zaposleni poslužujejo tudi z namenom znižanja stroškov dela in s tem socialnih prispevkov. Z novimi nestandardnimi oblikami zaposlitev, ki davcno še niso urejene, bi se ta trend v prihodnosti lahko še poslabšal. Mednje spada tudi delo prek platform in številne ostale oblike dela (delitev zaposlenih, delitev delovnega mesta, priložnostno delo, mobilno delo z uporabo IKT…), v povezavi s katerimi se veliko govori tudi o »uberizaciji« delovne sile, ki opravlja dela na poziv, pogosto brez vnaprej dolocenega obsega ur in placila. To, poleg problematike zavarovanja delavcev proti razlicnim življenjskim tveganjem, vzbuja skrb za vzdržnost sistemov socialne zašcite, saj tovrstni delavci v socialne blagajne praviloma vplacujejo manj, kot v primeru zaposlitve za polni delovni cas.8 5 Overview of new forms of employment – 2018 update, 2018. 6 Eurofound je identificiral 9 novih oblik zaposlovanja na trgih dela v Evropi in jih razvrstil glede na njihove ucinke na trg dela, delovne pogoje ter ocenil vplive na socialno zašcito zaposlenih (New forms of employment, 2015). 7 V EU-28 se je delež zaposlitev za delovni cas, krajši od polnega, povecal s 14,9 % v 2002 na 18,7 % v 2017. V Sloveniji se je s precej nižje ravni v tem obdobju povecal s 5,2 % na 9,6 %. V EU se je delež zaposlitev za dolocen cas povecal z 11,2 % v 2002 na 13,4 % v 2017; Sloveniji pa se je ta delež povecal s 13,9 % v 2002 na 16,8 % v 2017. V istem obdobju se je delež delavcev s pogodbo za nedolocen delovni cas v EU-28 nekoliko zmanjšal. 8 The Future of Social Protection: What Works for Non-standard Workers?, 2018. 2 Pokojninski sistem 2.1 Sistem financiranja pokojninskega zavarovanja v Sloveniji Pokojninsko zavarovanje v Sloveniji obsega tri stebre, ki so bili uvedeni s pokojninsko reformo leta 2000. Prvi steber vkljucuje obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ki je javni in mocno prevladujoc vir financiranja pokojnin, v drugi steber štejemo dodatno zavarovanje, ki zajema obvezno dodatno zavarovanje (poklicno zavarovanje) ter prostovoljno dodatno zavarovanje (individualno in kolektivno). V tretji pokojninski steber pa uvršcamo vse ostale oblike varcevanja za starost (rentna in življenjska zavarovanja, varcevanja v vzajemnih skladih, delnicah). Prvi steber – obvezno pokojninsko zavarovanje – ima v Sloveniji znacilnost dokladnega sistema in se financira iz javnih virov. Znacilnost dokladnega (angl. PAYG, pay-as-you-go) sistema je, da se pokojnine trenutnih upokojencev financirajo s prispevki trenutnih zavarovancev, razliko med izdatki in prihodki pa pokriva transfer iz državnega proracuna. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2) doloca, da obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje temelji na medgeneracijski solidarnosti in obsega obvezno in prostovoljno vkljucitev v obvezno zavarovanje ter pravice in obveznosti iz obveznega zavarovanja za primer starosti, invalidnosti in smrti, dolocene na podlagi dela, prispevkov ter po nacelih vzajemnosti in solidarnosti. Obvezno zavarovanje temelji na odgovornosti Republike Slovenije, delodajalk ali delodajalcev in na osebni odgovornosti zavarovank ali zavarovancev za izvajanje zavarovanja. Financirajo ga zavarovanci, delodajalci in Republika Slovenija. Predvideno je tudi, da se financira iz demografskega rezervnega sklada, kar še ni zaživelo,9 in drugih virov, dolocenih z zakonom. Z izjemo zacetnih let so prihodki iz prispevkov nižji kot izdatki za pokojnine v bilanci ZPIZ. Razkorak se je najbolj povecal ob povecanju brezposelnosti v casu krize, ki je sovpadala tudi z vecjim upokojevanjem ob sprejetju novega pokojninskega zakona leta 2012. Tako se je v letih 2013 in 2014 razlika med prispevki in pokojninami približala 1 mrd EUR. Izdatki za pokojnine so v teh letih za 30 % presegli maso prispevkov, transfer iz državnega proracuna pa je dosegel 37 % izdatkov za pokojnine (leta 2018 za 10 % oz. 23 %).10 Po tem obdobju se ob povecanem zaposlovanju in rasti plac zaradi okrevanja ter upocasnjene rasti števila upokojencev razkorak zmanjšuje. 9 Zakon o demografskem rezervnem skladu še ni sprejet. 10 Prispevki in transfer iz državnega proracuna pokrivajo ne le izdatke za pokojnine, ki jih izplacuje ZPIZ, temvec tudi druge izdatke ZPIZ (placilo prispevka za zdravstveno zavarovanje upokojencev; transferji za zagotavljanje socialne varnosti – letni dodatek, dodatek za pomoc in postrežbo, invalidnine za telesno okvaro; nadomestila plac; tekoca poraba). Drugi steber sestavljata poklicno zavarovanje, ki ga financirajo delodajalci, ter dodatno zavarovanje, ki ga financirajo zaposleni in delodajalci. Poklicno zavarovanje je namenjeno zavarovancem, ki opravljajo posebno težka in zdravju škodljiva dela oziroma dela, ki jih po doloceni starosti ni moc uspešno poklicno opravljati. Vkljucitev v zavarovanje je obvezna, prispevki delodajalcev se zbirajo na osebnih racunih zavarovancev, na podlagi katerih ti pridobijo pravico do poklicne pokojnine ter druge pravice iz zakona. Pri dodatnem zavarovanju gre za naložbena pokojninska zavarovanja, ki v pretežni meri delujejo po sistemu vnaprej dolocenih prispevkov (angl. DC, defined contribution).11 Gre za zbiranje denarnih sredstev na osebnih racunih zavarovancev z namenom, da se jim zagotovi pravica do dodatne pokojnine ali druge pravice. To varcevanje država spodbuja z davcnimi olajšavami, deli pa se na kolektivno in individualno dodatno pokojninsko zavarovanje. Konec leta 2018 je bilo v dodatno pokojninsko varcevanje vkljucenih 548.189 zavarovancev, kar je 57,8 % vseh zavarovancev. Le 3,7 % zavarovalnih polic pa je bilo polic individualnega pokojninskega zavarovanja,12 kar je najmanj med državami EU (gl. tudi sliko 7). Varcevanje v t. i. tretjem stebru temelji na odgovornosti posameznika, je popolnoma individualno in neodvisno od zaposlitvenega statusa. Gre za varcevanja v vrednostnih papirjih, 11 Bela knjiga o pokojninah, 2016, str. 183. 12 Dodatno pokojninsko zavarovanje, MDDSZ. življenjska zavarovanja, rentna varcevanja in podobno. Varcevanje ni davcno stimulirano, od posameznikov pa zahteva zavedanje o pomenu dolgorocnosti takšnega varcevanja, ki mu bodo zagotovila dodatno pokojnino. Mednarodne primerjave kažejo na manjšo vlogo financnega premoženja v Sloveniji in po naši oceni vecji pomen premoženja v obliki nepremicnin. Leta 2017 je v Sloveniji financno premoženje znašalo 100,8 % BDP (financne obveznosti, vecinoma posojila, 31,0 % BDP), v EU-28 pa 224,6 % BDP (financne obveznosti 66,0 % BDP). Prevladujoc del financnega premoženja gospodinjstev v Sloveniji predstavljajo gotovina in vloge (50,4 %), ki v povprecju EU predstavljajo manjši del (okoli 30 %). 2.2 Vpliv demografskih sprememb na razkorak med prihodki in izdatki Projekcije demografskih gibanj kažejo, da bi se ob nespremenjeni ureditvi razmerje med zavarovanci in upokojenci poslabšalo, posledicno pa bi bil obseg prispevkov, iz katerih se financirajo pokojnine, nezadosten. Po projekcijah (ESSPOP 2015) se bodo vse do približno leta 2050 upokojevale številcnejše generacije, ki bi ob podaljševanju trajanja življenja tudi dlje casa preživele v upokojitvi (ob sedanjih upokojitvenih pogojih). Hkrati bodo na trg dela vstopale manj številcne generacije, kar bo zelo poslabšalo razmerje med številom zavarovancev in upokojencev. Glede na princip medgeneracijske solidarnosti pokojninskega sistema, bo obseg prispevkov, ki predstavljajo glavnino financiranja pokojnin, zaostajal za izdatki. Razmerje med zavarovanci in upokojenci naj bi se po demografskih projekcijah, ki so osnova za projekcije Evropske komisije glede izdatkov, povezanih s staranjem prebivalstva,13 znižalo tako, da bi se že cez dobrih 20 let število zavarovancev in upokojencev izenacilo, obseg zbranih prispevkov po letu 2040 pa bi zadošcal le še za dobro polovico izdatkov za pokojnine, ki naj bi se kot delež glede na BDP do leta 2060 povecale za 4,3 o. t. Takšne projekcije so narejene na predpostavki nespremenjenih politik, veljavnih ob pripravi projekcij. Slovenija ima zaradi zelo nizke stopnje aktivnosti starejših (55–64 let) eno izmed najnižjih izhodišcnih povprecnih efektivnih starosti izhoda iz delovne sile (60,5 let v 2016; nižjo ima samo še Luksemburg). Ucinki slovenske pokojninske reforme, ki je zacela veljati januarja 2013, pa se po dolocenem obdobju uvedbe reforme na povecevanju stopnje aktivnosti starejših ne kažejo vec (angl. »phasing in«), tako da predpostavljene stopnje aktivnosti po koncu tega obdobja v modelu ostanejo vecinoma nespremenjene.14 S sprejetjem ustreznih ukrepov se odpirajo možnosti za njihov dvig. Na povecanje izdatkov za pokojnine vplivajo tudi indeksacija in pogoji upokojevanja, ki v projekcijah za Slovenijo v celotnem obdobju ostajajo enaki, medtem ko ima že danes veliko držav ostrejše pogoje za upokojevanje z vidika upokojitvene starosti. 13 Projekcije izdatkov, povezanih s staranjem prebivalcev, pripravlja AWG – Ageing working group, to je Delovna skupina za staranje, ki deluje v okviru Odbora za ekonomsko politiko pri Evropski komisiji. Clani Delovne skupine so tudi predstavniki držav. Za vec o nacinu priprave in metodologiji projekcij glej tudi UMAR, 2019, Dolgorocne projekcije izdatkov za pokojnine – nacin in metodologija priprave v okviru delovne skupine za staranje (AWG). 14 Kakršnakoli druga konvergenca stopenj aktivnosti k višji ravni po trenutno dogovorjeni metodologiji priprave projekcij ni predvidena. 2.3 Zmanjševanje razkoraka med prihodki in izdatki – primeri drugih držav Pokojninski sistemi imajo vec ciljev, ki se med seboj dopolnjujejo, nekateri pa tudi izkljucujejo.15 Glede na splošne znacilnosti, prisotne v številnih državah, morajo pokojninski sistemi starejšim zagotavljati financno varnost in primeren dohodek, biti pa morajo tudi financno vzdržni, sicer lahko porušijo druga ekonomska in družbena razmerja. Upokojencem morajo omogociti financiranje bodoce potrošnje, zdržati pa morajo morebitne demografske in gospodarske pritiske. Z redistribucijo dohodka med generacijami dosegajo tudi cilje socialnih politik, kot je blažitev revšcine starejših. Prav tako morajo zagotavljati zavarovanje pred tveganji med aktivno dobo in pri starejših. Takšna raznolikost ciljev za oblikovalce politik praviloma predstavlja velik izziv. Morebiten prenos dolocenih rešitev, ki veljajo za eno državo, za drugo morda ni sprejemljiv oziroma mogoc, saj so pokojninski sistemi razlicni in odvisni od družbene pogodbe in razvoja sistemov skozi zgodovino posameznih držav. Države morajo najti takšno kombinacijo elementov pokojninskega sistema, da pokrijejo cimvec tveganj. Pokojninski sistemi so sestavljeni iz vec stebrov, delujejo pa na podlagi kombinacije naslednjih elementov, ki 15 OECD Pensions Outlook 2018, 2018, str. 22. dolocajo vplacila v sistem in izplacila oziroma pravice iz sistema: ali gre za dokladni sistem oziroma naložbeni sistem ali za sistem z dolocenimi prispevki oz. vnaprej dolocenimi pravicami (gl. tabelo 1).16 V Sloveniji ima prvi steber znacilnost dokladnega sistema z vnaprej dolocenimi pravicami. Dokladni sistemi sicer razpršijo tveganje med generacijami, postanejo pa financno nevzdržni, ko se število prebivalcev, ki placujejo prispevke, manjša. Prav tako je to znacilnost sistema vnaprej dolocenih pravic. Daljša življenjska doba in manjše generacije, ki prihajajo na trg dela, zmanjšujejo financno vzdržnost dokladnih sistemov z vnaprej dolocenimi pravicami. Reforme za povecanje financne vzdržnosti pa prinašajo tveganje za poslabšanje gmotnega položaja upokojencev. Zato države, da bi zmanjšale pritiske na javne finance in ohranile primerne pokojnine, uvajajo pokojnine iz dodatnih zavarovanj, ki imajo znacilnost naložbenih sistemov z vnaprej dolocenimi prispevki in jih upravljajo zasebni pokojninski skladi. Taka kombinacija sistemov, kjer se pomanjkljivost nevzdržnega financiranja prvega stebra zaradi demografskih sprememb dopolnjuje s krepitvijo drugega stebra, pokrije vec tveganj in povecuje dohodke upokojencev.17 Spremembe dokladnih pokojninskih sistemov gredo v smeri vecje povezave med prispevki in pravicami (to je višino pokojnine), skupaj z upoštevanjem ekonomskih in demografskih razmer zaradi vzpostavitve financne vzdržnosti. Kljucen ukrep, s katerim se države lotevajo izzivov starajoce družbe, je povišanje upokojitvene starosti. V polovici držav OECD se bo ta glede na že uveljavljene zakonske spremembe v prihodnosti povecala, nekatere države pa upokojitveno starost vežejo na pricakovano trajanje življenja, kar bo v prihodnjih nekaj desetletjih pomenilo približno za 1,5 leta višjo upokojitveno starost v državah OECD. Ker pa to ne zadošca, so nekatere države za ublažitev razkoraka med viri in izdatki uvedle tudi avtomaticno povezavo med pokojninskimi parametri in demografskimi 16 Social impact of the Crisis …, 2010, str. 8. 17 OECD Pensions Outlook 2018, 2018, str. 18. spremembami (gl. tabelo 2).18 Vec držav je že v 90. letih prejšnjega stoletja reformiralo pokojninske sisteme v smeri, da so dokladni sistem povezali s tockovnim sistemom (npr. vrednost tocke se doloci v višini placanih prispevkov iz povprecne place, nato pa se višina posameznikovih prispevkov pretvori v tocke) ali sistemom navideznih racunov (angl. NDS, notional/non-financial defind contribution), kjer se na zavarovancevem osebnem racunu navidezno evidentirajo vplacani prispevki.19 Eden od pomembnejših elementov pokojninskih reform pa je bila uvedba mehanizmov, ki avtomaticno prilagajajo kljucne pokojninske parametre (upokojitvena starost, višina pokojnine, viri financiranja) demografskih pritiskom, tj. podaljševanju pricakovanega trajanja življenja, povecanju koeficienta starostne odvisnosti ipd. Od srede 90. let je vec kot polovica držav EU uvedla i) avtomaticni mehanizem uravnoteženja, ki zagotavlja, da bo pokojninski sistem financno vzdržen s tem, da prilagodi višino pokojnin oziroma prispevkov; ii) faktor vzdržnosti, ki prilagodi višino pokojnine glede na pricakovane demografske spremembe kot je na primer pricakovano trajanje življenja v casu upokojitve ali iii) vezavo upokojitvene starosti na povecanje pricakovanega trajanja življenja.20 Ti mehanizmi se lahko uvedejo tudi v dokladne sisteme. Mnoge države so uvedle tudi dodatno pokojninsko zavarovanje, katerega namen je predvsem zmanjšati individualno in kolektivno tveganje nižjega dohodka v starosti. Posameznik naj bi si s pomocjo dodatnega zavarovanja zmanjšal razliko med prihodki iz zaposlitve in pokojnino. Dodatne pokojnine imajo obliko naložbenih sistemov z vnaprej dolocenimi prispevki, upravljajo jih zasebne institucije in pokojninski skladi.21 Vsaka država pa mora dolociti, katera tveganja naj bi dodatno zavarovanje blažilo (na primer daljše pricakovano trajanje življenja in nevzdržnost povecanja javnih izdatkov, zagotavljanje primernih pokojnin ipd.) in kakšna naj bo njegova vloga. 18 Pensions at a Glance, 2017, str. 28–29. 19 Boulhol, 2019. 20 Pension reforms in the EU since the early 2000's, 2016. 21 OECD Pensions Outlook 2018, str. 18. Spodbujanje dodatnega zavarovanja je kljucno tudi za Slovenijo, ki ima najnižjo vkljucenost prebivalstva v individualno dodatno zavarovanje (gl. sliko 7), pri poklicnem zavarovanju pa je položaj boljši. Za sofinanciranje pokojninskih izdatkov so nekatere države vzpostavile demografske rezervne sklade (angl. public pension reserve funds). Njihova vloga je vnaprej zagotoviti financna sredstva (angl. prefunding social security benefits), ki bodo postala del dokladnega sistema pokojninskega zavarovanja v casu, ko bodo izdatki iz pokojninske blagajne vecji od prihodkov.22 Njihov namen je torej zagotavljanje razmeroma stalnega prihodka pokojninski blagajni, pri cemer gre za sredstva, ki se uporabljajo le za financiranje socialnega zavarovanja, ter povecanje javnih prihrankov in 22 Rangus, 2012, str. 174. posledicno nacionalnega varcevanja. Bistvena znacilnost teh skladov je, da upravicenci nimajo lastninske pravice nad skladom, ampak je ta v lasti institucije, ki ga upravlja ali pa sodi v neposredno lastništvo države, za razliko od financiranja iz zasebnih pokojninskih shem, kjer imajo zavarovanci neposredno lastninsko pravico nad sredstvi, sheme pa so tudi zakonsko in nadzorno regulirane.23 Pregled po državah kaže, da ni enotnega mehanizma, po katerem se financirajo rezervni demografski skladi (prispevki, državni proracun, državno premoženje), prav tako ni enotnega pravila, ki bi dolocalo, kdaj se bodo prva sredstva po dobi akumulacije zacela nakazovati v dokladni sistem,24 prav tako pa je po dostopnih podatkih tudi zelo razlicen obseg sredstev v teh skladih (gl. sliko 8). 2.4 Dosedanji ukrepi v Sloveniji in nadaljnje možnosti za vecjo vzdržnost pokojninskega sistema in primerne pokojnine Vecina dosedanjih ukrepov ni naslovila dolgorocnih izzivov. Slovenija je v zadnjih letih sprejela ukrepe, ki so srednjerocno zajezili narašcanje izdatkov za pokojnine glede na BDP in vplivali na postopno narašcanje delovne aktivnosti starejših. Nekateri so bili strukturne narave, poleg njih pa so v casu krize na izdatke za pokojnine vplivali tudi varcevalni ukrepi. Vecina ukrepov, ki jih povzemamo v nadaljevanju, je bila zasnovana kratkorocno ali srednjerocno, medtem ko dolgorocni izzivi, povezani s staranjem prebivalcev in nestandardnimi oblikami dela, z vidika vzdržnosti sistema izdatkov in virov financiranja ter primernosti pokojnin niso bili naslovljeni v zadostni meri. Tudi izkušnje drugih držav nakazujejo, da bodo spremembe potrebne tako na podrocju obveznega pokojninskega zavarovanja kot tudi pri spodbujanju dodatnega pokojninskega varcevanja posameznikov. Na to so opozorile že Bela knjiga za prenovo pokojninskega sistema in druge analize.25 Leta 2012 je bil sprejet nov pokojninski zakon, katerega ucinki na zajezitev rasti izdatkov se bodo v naslednjih letih iztekli. Med kljucnimi spremembami, ki jih je vpeljal ZPIZ-2, so izenacitev upokojitvenih pogojev za moške in ženske, podaljšanje obdobja za izracun pokojninske osnove ter sprememba nacina valorizacije in usklajevanja pokojnin. Po ocenah, pripravljenih ob sprejetju zakona, reforma ni bila zasnovana dolgorocno, saj naj bi uveljavljene spremembe zajezile rast izdatkov le do leta 2023, ko naj bi izdatki za pokojnine glede na BDP ponovno zaceli narašcati.26 Podatki pa kažejo pozitivne ucinke zakona na upocasnjevanje rasti starostnih 23 Yermo, 2008, str. 134–136. 24 Rangus, 2012, str. 177; Bela knjiga o pokojninah, 2016, 143–144. 25 Bela knjiga o pokojninah, 2016; Ekonomski izzivi 2016, 2016. 26 Prenove je bilo deležno tudi dodatno pokojninsko zavarovanje, uvedli so se pokojninski skladi, ki izvajajo naložbeno politiko življenjskega cikla, vzpostavile pa so se omejitve pri dvigu sredstev, vplacanih s strani delodajalcev. upokojencev in dvig stopnje delovne aktivnosti starejših, ki pa še vedno ostaja med najnižjimi v EU (2018: 47 %, EU-28: 58,7 %). Spremembe zakona iz leta 2012 so naslovile tudi primernost pokojnin. Primernost pokojnin se nanaša na to, do katere mere pokojninski sistem šciti posameznika pred revšcino v starosti in zagotavlja ohranjanje dohodka skozi ves cas, preživet v upokojitvi.27 V Sloveniji je stopnja tveganja revšcine starejših od 65 let višja od stopnje tveganja revšcine delovno sposobnih, predvsem ogrožene so starejše ženske, ki živijo same.28 Izziv na podrocju primernosti pokojnin se nanaša predvsem na osebe s krajšo delovno dobo, prekinitvami kariere in samozaposlene.29 Spodbudno je, da imajo novi upokojenci oziroma predvsem upokojenke, ki se upokojujejo starejše in z vec pokojninske dobe, višje pokojnine, saj se upokojujejo generacije, ki so vec casa preživele na trgu dela kot prejšnje, ob spremenjenih pogojih za upokojitev po sprejetju reforme (višja zahtevana upokojitvena starost in delovna doba). 27 Natancne splošno sprejete mere primernosti pokojnine ni, OECD pa npr. ocenjuje, da ustrezno višino dohodka v starosti predstavlja pokojnina v višini okoli 70 % dohodka pred upokojitvijo (lahko tudi vec za tiste z nižjimi dohodki) in ce pokojnina iz obveznega zavarovanja ne doseže te nadomestitvene stopnje med zadnjo placo in prvo pokojnino, bi razliko posameznik lahko pokril iz dodatnega pokojninskega varcevanja. Za zagotovitev primerne pokojnine, naj bi posameznik varceval med pet % in 15 % place (odvisno od ciljane nadomestitvene stopnje 25 % oz. 70 %). (Antolin, 2009, str. 3). 28 Za vec glej porocila o razvoju, npr. Porocilo o razvoju 2019, poglavje 3.1. Prag tveganja revšcine je v letu 2018 za enoclansko gospodinjstvo znašal 662 EUR mesecno, povprecna neto starostna pokojnina z delom vdovske pokojnine brez uživalcev sorazmernih delov pokojnin je znašala 727 EUR, invalidska 550 EUR, družinska in vdovska pa 401 EUR. 29 The 2018 Pension Adequacy Report, 2018, str. 228. Javni uslužbenci so od leta 2003 vkljuceni v dodatno kolektivno zavarovanje. Kolektivno dodatno pokojninsko zavarovanje za javne uslužbence (KDPZJU) je bilo uvedeno kot posledica dogovora med sindikati javnega sektorja in Vlado RS iz leta 2003, da se zvišanje plac trajno spremeni v premijo za dodatno pokojninsko zavarovanje.30 Urejeno je s posebnim zakonom ter kolektivno pogodbo o oblikovanju pokojninskega nacrta za javne uslužbence. Temelji na obvezni vkljucitvi vseh zaposlenih javnih uslužbencev. KDPZJU se izvaja v Krovnem pokojninskem skladu javnih uslužbencev (KPSJU).31 Konec leta 2018 je bilo v KPSJU vkljucenih 228.741 clanov, od tega je bilo 181.038 aktivnih.32 Poleg premij, ki jih v sklad vplacujejo delodajalci, lahko premije vplacujejo tudi javni uslužbenci sami in si tako povišajo dodatno pokojnino. Javni uslužbenci lahko z vplacilom individualne premije (placilo iz neto place) uveljavijo celotno davcno olajšavo.33 Tako ima 9.290 javnih uslužbencev na svojem osebnem racunu pri upravljalcu teh zavarovanj tudi individualna sredstva. Konec leta 2018 so prihranki javnih uslužbencev skupaj znašali 783 mio EUR, od tega 740 mio EUR iz naslova kolektivno vplacanih premij in 43 mio EUR iz naslova individualno vplacanih premij (oboje obrestovano z doseženim donosom sklada). Povprecna vplacana mesecna kolektivna premija je leta 2018 znašala 32 EUR, individualna premija pa 50 EUR. Z novelo pokojninskega zakona je bila oktobra 2017 uvedena tudi zagotovljena pokojnina. Pravico do zagotovljene pokojnine v višini 500 EUR34 pridobijo zavarovanci, ki se starostno upokojijo s 40 leti pokojninske dobe oziroma ustrezno krajšo veljavno pokojninsko dobo brez dokupa (pravico so pridobili tudi že upokojeni), tudi ce bi bila njihova pokojnina po splošnih pravilih odmerjena nižje. Pravico so pridobili tudi doloceni uživalci invalidske pokojnine.35 Po podatkih ZPIZ je bilo v prvem mesecu upravicencev do zagotovljene pokojnine 52.622. 30 V casu krize so se vplacila znižala, od leta 2018 pa se spet placujejo polne premije. 31 Upravlja ga Modra zavarovalnica, d. d. S 1. januarjem 2017 se je vanj preoblikoval v Zajamceni podsklad novoustanovljenega Krovnega pokojninskega sklada javnih uslužbencev. KPSJU izvaja naložbeno politiko življenjskega cikla in je sestavljen iz treh razlicnih podskladov, ki se razlikujejo glede na tveganja za zavarovanca. 32 Clanov, za katere je bila premija vplacana. Glavnina ostalih so clani v zadržanju, ki nimajo vec statusa javnega uslužbenca in so sredstva zadržana do uveljavitve pravice do dodatne pokojnine, predcasne dodatne pokojnine ali uveljavitve pravice do prenosa sredstev k drugemu izvajalcu kolektivnega pokojninskega nacrta oz. gre v manjšini za clane v mirovanju zaradi suspenza pogodbe o zaposlitvi v skladu z dolocili zakona, ki ureja delovna razmerja. 33 Ta znaša do 24 % obveznih prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje zavarovanca oziroma 5,844 % bruto place, vendar letno ne vec kot 2.819,09 EUR. 34 Znesek se spreminja v višini in rokih, v katerih se izvajajo uskladitve pokojnin (februarja 2019 je znašala 530,57 EUR). 35 Pri katerih je vzrok nastanka invalidnosti poškodba pri delu ali poklicna bolezen ter pri katerih je bila pokojnina skupaj z dodatkom za invalidnost po predpisih, veljavnih do konca leta 1999, odmerjena v višini 85 % pokojninske osnove. Delež izdatkov za pokojnine glede na BDP je bil leta 2018 enak kot leta 2008, razmerje med povprecno pokojnino in placo pa se je v tem obdobju znižalo. Delež izdatkov za pokojnine je v obeh letih znašal 9,7 % BDP, pri tem pa se je v zacetnih letih tega obdobja povecal zaradi mocnega znižanja gospodarske aktivnosti in vecjega upokojevanja ob sprejemanju nove pokojninske reforme. Z gospodarsko konjunkturo, ohranjanjem nekaterih varcevalnih ukrepov v zadnjih letih in upocasnjeno rastjo upokojevanja po sprejetju reforme pa se je delež ponovno znižal. Nasprotno se je neto starostna pokojnina v primerjavi z neto placo v zadnjem desetletju zmanjševala, na kar je vplivala omejevalna politika usklajevanja pokojnin v casu krize, po naši oceni pa tudi vec predcasnih odhodov v pokoj pred spremembami pokojninskega zakona leta 2012 in posledicno nekoliko nižje pokojnine. Ob tem pa podatki kažejo, da je razmerje med neto starostno pokojnino v primerjavo z neto placo, ki ne vkljucuje delnih in sorazmernih pokojnin, višje (gl. sliko 10). Na strani izdatkov za pokojnine bi bila za dolgorocno vzdržnost sistema najbolj ucinkovita ukrepa vezava upokojitvene starosti na pricakovano trajanje življenja in sprememba usklajevanja pokojnin. To kažejo testi obcutljivosti, ki so bili narejeni glede na spremembe dolocenih predpostavk pokojninskega sistema v okviru priprave dolgorocnih projekcij EK (gl. sliko 11). Izmed izbranih testov obcutljivosti bi k nižjim izdatkom za pokojnine najbolj prispevala vezava upokojitvene starosti na rast pricakovanega trajanja življenja. Nekatere druge simulacije kažejo,36 da bi 36 Bela knjiga o pokojninah, 2016; Ekonomski izzivi 2016; Ocene ucinkov nekaterih strukturnih ukrepov v Sloveniji, 2016. podoben ali še vecji vpliv imela sprememba indeksacije pokojnin v smeri vecjega deleža inflacije in manjšega deleža plac.37 Takšen prehod pa bi moral biti zaradi zagotavljanja primernih pokojnin postopen, da bi lahko prihodnje generacije s povecanjem varcevanja v drugem stebru oziroma z drugimi ukrepi, npr. dvigom osnovne pokojnine, nadomestile izpad prihodka v starosti zaradi spremembe indeksacije. Po drugi strani pa testi obcutljivosti kažejo tudi na možnost še višjih pritiskov na dolgorocne izdatke. Slednje se kaže zlasti v povezavi z morebitno nižjo rodnostjo, višjim pricakovanim trajanjem življenja in nižjim selitvenim prirastom od predvidenih v osnovnem scenariju projekcij in nasprotno – ob višjih migracijah, povecanju stopnje zaposlenosti starejših in podobno. To kaže tudi na pomen drugih podrocij izven samega pokojninskega sistema, kot so politika trga dela, migracijska in rodnostna politika, v povezavi z gibanjem pokojninskih izdatkov. Hkrati z ukrepi na izdatkovni strani bi bilo treba spodbuditi tudi dodatne vire financiranja. Možna rešitev za dopolnitev kljucnih virov financiranja sedanjega dokladnega sistema (socialni prispevki) bi bila uvedba obveznega prostovoljnega zavarovanja za vse, kjer bi zavarovanec in delodajalec obvezno sofinancirala dodatno pokojninsko zavarovanje na primer tako, da se vkljucijo vsi zaposleni, ki pa imajo možnost prostovoljnega izstopa (angl. opt out), kar je tudi eden izmed predlogov Bele knjige.38 Ta vsebuje 37 Velik ucinek tega ukrepa je povezan s tem, da se ucinki nižje ravni izdatkov zaradi spremenjenega nacina indeksacije nalagajo iz leta v leto, poleg tega pa gre za ukrep, ki zaobjame celotno populacijo upokojencev. 38 Bela knjiga o pokojninah, 2016, str. 206. tudi nekaj predlogov za spodbujanje in spremembo dodatnega zavarovanja, na primer sofinanciranje premij za posameznike z nizkimi dohodki ali mlade zavarovance z nestalno zaposlitvijo in podobno. Spodbujanje hitrejšega vstopa mladih na trg dela bi prav tako lahko povecalo prihodke, ucinki pa bi bili verjetno vecji na ravni posameznika, ki bi si zagotovil vecji prihodek v starosti, kot na agregatni ravni. V okviru prvega stebra oziroma dokladnega sistema pa Bela knjiga navaja tudi možnost vpeljave tockovnega sistema. Tockovni sistemi obicajno merijo individualne dohodke v razmerju do povprecnega dohodka, glede na to razmerje pa se doloci število tock za vsako obdobje vplacanih prispevkov. S tem bi na enostavnejši in predvsem jasnejši nacin dosegli vecjo povezanost med vplacanimi prispevki in višino pokojnine, treba pa bi bilo dolociti prehodno obdobje za postopen prehod na spremenjeni mehanizem odmere pravic.39 S tem bi verjetno dosegli vecje zanimanje in informiranost aktivnih prebivalcev za njihove bodoce pokojnine, hkrati pa jih motivirali za dodatno varcevanje. Vlada je v zacetku oktobra 2019 potrdila nov predlog sprememb na podrocju pokojninskega sistema.40 Predlog, ki naj bi zacel veljati z zacetkom leta 2020, se osredotoca na cilj povišanja pokojnin, saj se bo po njem odmerni odstotek za 40 let delovne dobe izenacil za oba spola (pri 63,5 %; za moške se bo v šestih letih povecal, za ženske pa se ne bo vec zmanjševal in bo ostal na ravni iz leta 2019). To bo izboljšalo gmotni položaj novih upokojencev. Povecuje se tudi odstotek pokojnine, ki ga prejmejo tisti, ki ostanejo aktivni tudi po izpolnitvi pogojev za upokojitev (z 20 % na 40 % v prvih treh letih), s cimer predlog naslavlja nizko delovno aktivnost starejših in pomanjkanje delovne sile. Predlog pa ne uvaja parametrov vzdržnosti, zaradi cesar se bo izziv dolgorocnega narašcanja izdatkov za pokojnine in dolgorocne vzdržnosti sistema še zaostril. Dodaten vir financiranja primanjkljaja pokojninske blagajne bo v prihodnje predstavljal demografski rezervni sklad. Vanj bi se morala po zakonu že do konca leta 2015 preoblikovati Kapitalska družba, vendar zakon o demografskem skladu še ni bil sprejet. Po predlogu zakona, ki je bil leta 2017 v javni obravnavi,41 naj bi doba akumulacije sredstev trajala 20 let. Po tem pa bi sklad v ZPIZ vsako leto nakazoval 90 % prihodkov iz upravljanja lastnega premoženja. V primeru donosov, ki so bili simulirani v višini 3 %, 5 % in 8 % ter ob upoštevanju izhodišcne vrednosti premoženja Kada v letu 2015, ki je znašala 931 mio EUR, bi kapital demografskega rezervnega sklada v letu 2040 znašal okoli 3,7, 5,4 oz. 9,9 mrd EUR, povprecna letna vplacila v pokojninsko blagajno pa bi v obdobju leta 2040 do 2060 znašala okoli 115, 272 oz. 760 mio EUR. Ob najvišji donosnosti bi to predstavljalo okoli dve tretjini sedanjega transferja iz državnega proracuna v ZPIZ. 39 Bela knjiga o pokojninah, 2016, str. 120–121, 266. 40 46. redna seja Vlade Republike Slovenije, 2019. 41 Predlog zakona o demografskem rezervnem skladu v javni obravnavi, 2017. 3 Zdravstveno varstvo 3.1 Sistem financiranja zdravstvenega varstva v Sloveniji Sedanji model financiranja sistema zdravstvenega varstva v Sloveniji se od leta 1992 skoraj ni spremenil. V Sloveniji je bilo obvezno zdravstveno zavarovanje po zgledu Bismarckovega modela uvedeno leta 1992 s sprejetjem Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ). Ta je nadomestil prejšnji socialisticni samoupravni model zdravstvenega varstva, v katerem so bili osnovni vir financiranja prav tako prispevki od plac in drugih dohodkov, vecja razlika pa je bila v upravljanju sistema.42 Zaradi težkih gospodarskih razmer po osamosvojitvi prispevki niso zadošcali za pokrivanje potreb. Uvedena so bila visoka doplacila za vecino zdravstvenih storitev in zdravil, ZZVZZ pa je kot dodatni vir za zdravstvo dolocil prostovoljno dopolnilno zdravstveno zavarovanje (v nadaljevanju DZZ) za ta doplacila, deloma po vzoru modela v Franciji. V manjši meri so bili v financiranje zdravstvenega varstva vkljuceni državni proracun in lokalni proracuni, predvsem za pokrivanje preventive in javnega zdravja, ter gospodinjstva kot neposredni placniki nekaterih storitev in zdravil, ki niso kljucnega pomena za zdravje. Takšna ureditev se je obdržala do danes. Sistem obveznega in dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja v Sloveniji v mednarodnih primerjavah zagotavlja pokritost za zelo široko košarico pravic. Obvezno zdravstveno zavarovanje (v nadaljevanju OZZ) obsega zavarovanje v primeru bolezni ali poškodb izven dela ter zavarovanje v primeru poškodb pri delu in poklicnih boleznih. Obseg pravic, ki jih dolocajo ZZVZZ ter Pravila OZZ, je opredeljen v deležu celotnih stroškov storitev ali zdravil.43 Preostanek mora doplacati zavarovanec, ki pa lahko sklene dopolnilno zdravstveno zavarovanje pri eni od treh zavarovalnic. Delež prebivalstva, ki ima sklenjeno DZZ, obsega vec kot 95 % tistih, ki so zavezanci za doplacila.44 Vkljucenost v druga zasebna zavarovanja je majhna, se pa zaradi podaljševanja cakalnih dob v zadnjih letih povecuje.45 42 Toth, 2003. 43 Obseg pravic in delež cene, ki se krije iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, doloca 23. clen ZZVZZ. 44 Zavezanci niso otroci do 15. leta starosti in šolajoci do 26. leta; prejemnikom socialnih pomoci ter vojnim invalidom, vojnim veteranom in zapornikom pa doplacila od leta 2009 pokriva država (od 2009 do 2011 na podlagi vloge, od leta 2012 pa avtomaticno glede na status). 45 V letu 2017 je bilo z dodatnimi zdravstvenimi zavarovanji zavarovano približno 3,2 % populacije. V skupnem znesku vseh premij iz prostovoljnih zavarovanj je delež drugih oblik prostovoljnega zavarovanja leta 2013 znašal le 1,6 %, leta 2015 2,6 % (12,2 mio EUR) in leta 2017 3,6 % (17,7 mio EUR); Slovensko zavarovalno združenje, 2018. Financiranje izdatkov za zdravstvo po državah je zelo razlicno, v mednarodni primerjavi pa v Sloveniji izstopa nizek delež neposrednih izdatkov iz proracunov in visok delež izdatkov iz prostovoljnih zavarovanj. Delež neposrednih izdatkov iz državnega in obcinskih proracunov (brez transferjev) je bil leta 2017 najmanjši med državami EU (gl. sliko 12). Po prvi oceni za leto 2018 so javni izdatki predstavljali 72,2 % vseh tekocih izdatkov za zdravstvo. Od tega glavnino pokrivajo sredstva OZZ (66,4 %), preostale javne izdatke predstavljajo sredstva ZPIZ, vecinoma za dolgotrajno zdravstveno oskrbo (2,4 %) ter neposredna proracunska sredstva za zdravstvo, ki so vecinoma namenjena za upravljanje sistema, preventivo in javno zdravje ter dolgotrajno zdravstveno oskrbo46 (3,4 %). Poleg teh neposrednih proracunskih virov za zdravstvo pa ima vecina držav vecje tudi posredno financiranje iz proracuna v obliki transferjev v obvezno socialno zdravstveno zavarovanje (gl. sliko 13). V državah z Bismarckovim modelom socialnega zdravstvenega zavarovanja (Avstrija, Belgija, Ceška, Francija, Luksemburg, Nizozemska, Nemcija, Slovaška) so v letu 2017 povprecno iz državnega proracuna neposredno namenili okoli 11,8 % vseh sredstev za zdravstvo. Posebnost slovenske strukture financiranja je tudi visok delež prostovoljnih zavarovanj (14,3 %), kar je povezano s sistemom DZZ za doplacila (podobno le še v Franciji in na Hrvaškem). V povprecju EU znaša delež prostovoljnih zavarovanj le 4 %.47 S široko košarico pravic, ki se pokriva iz kombinacije javnih virov in dopolnilnega zavarovanja, pa je v Sloveniji povezan relativno nizek delež neposrednih izdatkov iz žepa (12,3 %)48 in dobra financna dostopnost do zdravstva.49 Javni izdatki za zdravstvo so v Sloveniji tesno povezani s prihodki ZZZS oziroma s prispevki zavarovancev. Leta 2018 je bilo 69 % vseh izdatkov za zdravstvo pokritih iz sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja oziroma vecina iz blagajne ZZZS in 83 mio iz blagajne ZPIZ. V strukturi prihodkov za obvezno socialno zdravstveno zavarovanje pa so predstavljali 78  % prispevki zavarovancev, 13,5 % prispevki ZPIZ za upokojence in 3,2 % proracunski viri (gl. sliko 13). Zaradi visokega deleža prihodkov iz dela so izdatki ZZZS mocno izpostavljeni ciklicnim nihanjem, poleg tega mora ZZZS na letni ravni poslovati uravnoteženo in se ne more zadolževati in prilagajati svojih prihodkov.50 V obdobju 46 Dodatek za tujo nego in pomoc po Zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih in dodatki za pomoc in postrežbo po Zakonu o socialnem varstvu, Zakonu o vojnih invalidih in Zakonu o vojnih veteranih iz sredstev državnega proracuna (vec gl. v Nagode et al., 2014). 47 Premije za prostovljno zdravstveno zavarovanje so obicajno oblikovane glede na starost in tveganje, zato so takšna zavarovanja dostopna le bolj premožnim. 48 K neposrednih izdatkom iz žepa ne spadajo premije za dopolnilno zdravstveno zavarovanje, ker te niso placane neposredno izvajalcem zdravstvenih storitev, temvec se zbirajo v zavarovalni shemi pri zasebni zdravstveni zavarovalnici (vec v SHA 2011, 2017). 49 Vecina nezadovoljenih potreb po zdravstvenih storitvah je v Sloveniji povezana s cakalnimi dobami in ne s financnimi razlogi (Zver, 2019). 50 Od sprejetja Zakona o fiskalnem pravilu v letu 2015 je zgornja meja krize 2009–2013 so bili zato sprejeti številni ukrepi za zadrževanje izdatkov (gl. poglavje 3.4.2). Po letu 2013 so se s hitrejšo rastjo zaposlenosti in plac povecali tudi prihodki ZZZS, kar je omogocilo višjo rast izdatkov. Že na srednji rok pa bo poslovanje ZZZS cedalje bolj pod pritiskom upadanja delovno sposobnih prebivalcev. izdatkov ZZZS dolocena z Odlokom o okviru za pripravo proracunov sektorja država. Za enak obseg pravic iz OZZ aktivni zavarovanci prispevajo bistveno višje deleže svojega dohodka kot upokojenci in vsi drugi zavarovanci. Višina prispevka za OZZ je odvisna od osnove, ki je podlaga za pridobitev statusa zavarovanca (delavec, samostojni podjetnik, obrtnik, upokojenec, kmet, brezposelna oseba, itd.). Razlike v prispevnih stopnjah posameznih kategorij zavarovancev (gl. tabelo 3), ki so odvisne od njihovega statusa in ne višine dohodka, zato ne ustrezajo vedno principom solidarnosti. Problematicne so lahko tudi z vidika dolgorocne vzdržnosti javnih virov za zdravstvo. Gibanje števila zavarovanih oseb v posamezni kategoriji za obdobje 2007–2018 že kaže na premik iz zavarovalnih kategorij z višjimi prispevki (formalno zaposleni) na kategorije z nižjimi prispevki (upokojenci) in narašcanje samozavarovanih oziroma samoplacnikov, ki pa je v zadnjih treh letih nekoliko upadlo zaradi sprememb na trgu dela. Javni izdatki za zdravstvo so leta 2018 znašali 5,8 % BDP. Gibanje javnih izdatkov za zdravstvo v zadnjem desetletju kaže na nihanja, v odvisnosti od sprejetih ukrepov in ciklicnih nihanj gospodarstva, vendar pa so javni izdatki v celotnem obdobju ohranili raven okoli 6,0 % BDP (gl. sliko 14). Podobno velja tudi za celotne izdatke za zdravstvo, ki v letu 2018 obsegajo 7,9 % BDP, kar je nižje kot v državah EU. Dosedanji ukrepi so bili ucinkoviti pri ohranjanju obsega izdatkov, vendar pa so se težave odrazile na poslovanju javnih zdravstvenih zavodov in v podaljševanju cakalnih dob ter s tem v dostopnosti do zdravstvenih storitev. Po obsegu celotnih izdatkov za zdravstvo na prebivalca se je zaostanek za povprecjem EU v zadnjem obdobju povecal. V letu 2013 je bila Slovenija po obsegu teh izdatkov na prebivalca na ravni 85 % povprecja EU, v letu 2017 pa smo dosegali 81 % povprecja. Nasprotno smo v tem obdobju po gospodarski razvitosti, merjeni z BDP na prebivalca, zmanjšali zaostanek za EU z 82 % na 85 %. Dopolnilno zdravstveno zavarovanje predstavlja dodatni vir sredstev za financiranje javne službe, v zavarovanje je vkljucen velik del prebivalcev, slabost pa je regresivnost tega vira. Okoli 95 % zavezancev za doplacila ima sklenjeno DZZ. ZZVZZ (23. clen) doloca visoka doplacila k vecini zdravstvenih storitev in za vecino populacije. Iz obveznega zdravstvenega zavarovanja so v celoti pokriti stroški zdravljenja le za nekatera stanja in bolezni ter otroke in za šolajoce do 26. leta starosti, kar pomeni, da je tveganje za doplacila zelo visoko. Od uvedbe DZZ leta 1992 so se deleži doplacil zaradi pomanjkanja javnih virov postopoma poviševali, najbolj v obdobju zadnje krize. Enotna premija za vse dohodkovne skupine prebivalstva predstavlja glavno slabost DZZ, ker pomeni, da je z vidika zbiranja sredstev sistem regresiven, ceprav bi glede na visoko tveganje doplacil moral biti dohodkovno solidaren.51 Regresivnost tega vira se je sicer bistveno znižala leta 2012, ko je bilo z novo socialno zakonodajo uvedeno, da prejemnikom socialnih pomoci doplacila avtomaticno pokrije državni proracun (gl. sliko 16).52 Delež porabe gospodinjstev za premije DZZ se je v obdobju 2005–2015 v povprecju povecal od 2,8 % na 3,3 %, vendar se je leta 2012 mocno znižal za prvi dohodkovni kvintil, v katerem so prejemniki socialnih pomoci. Po drugi strani se je zaradi povišanja premij za DZZ in upada potrošnje v obdobju krize najbolj povecal gospodinjstvom v najvišjem kvintilu.53 51 Leta 2016 je letna premija dosegala 62 % minimalne mesecne neto place, 33 % povprecne neto place in 57 % povprecne mesecne pokojnine (Klemencic, 2018). 52 Ta pravica je bila uvedena že konec leta 2009, vendar do leta 2012 ni bila avtomaticno vezana na pridobitev pravice do socialne pomoci. 53 Zver et al., 2019. Študija WHO54 še ugotavlja, da je regresivnost tega vira v Sloveniji manjša kot v Franciji in vecja kot na Hrvaškem, ki sta edini državi s podobnim sistemom dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Neposredna placila iz žepa so v Sloveniji nizka. Visoka pokritost prebivalcev z DZZ prispeva k delovanju nacela vzajemnosti med zdravimi in bolnimi (ter mladimi in starimi) pri zbiranju sredstev DZZ. Strošek vecine zdravstvenih storitev in zdravil je za vecino populacije v celoti pokrit z zdravstvenim zavarovanjem, deloma z obveznim in deloma z dopolnilnim. Neposredna placila iz žepa, ki so mocno regresiven vir financiranja zdravstva55 in so z vidika socialne varnosti za posameznika najbolj problematicna, so zato v sedanjem sistemu relativno majhna, financna dostopnost do zdravstvenih storitev pa visoka. Sistem DZZ tako prispeva k socialni varnosti posameznikov, še zlasti starejših, ki so najvecji uporabniki zdravstvenih storitev.56 3.2 Vpliv demografskih in nedemografskih dejavnikov na razkorak med prihodki in izdatki v zdravstvu Glavna dejavnika hitre rasti izdatkov za zdravstvo sta bila v preteklosti gospodarska rast in tehnološki napredek, v prihodnje pa se bo povecal tudi pritisk demografskih dejavnikov. Poleg narašcanja BDP na prebivalca, ki vpliva na pricakovanja glede zdravstvene oskrbe, so med glavnimi nedemografskimi dejavniki predvsem nove zdravstvene tehnologije,57 ki širijo možnosti zdravljenja in povecujejo kakovost storitev ter Baumolov ucinek na rast cen.58 S starostjo izdatki za zdravstvo, zlasti po 60. letu, hitro narašcajo, zato bo v prihodnosti zaradi hitrejšega povecanja deleža starejših demografski pritisk na rast izdatkov vecji (gl. sliko 18). Dolgorocne projekcije kažejo na povecanje deleža izdatkov za zdravstvo glede na BDP, delež javnih virov, ki temeljijo na prispevkih, pa se takemu zvišanju ne bo mogel prilagajati. Projekcije IER,59 ki upoštevajo vse javne vire in javne izdatke za zdravstvo (vkljucno 54 Thomson S. et al., 2019. 55 Zaradi neenakosti v zdravju potrebujejo najvec zdravstvenih storitev dohodkovno najšibkejši in starejši (Neenakosti v zdravju, 2018). 56 Obicajna zasebna zdravstvena zavarovanja pri višini premije upoštevajo posameznikova zdravstvena tveganja, ta so bistveno višja pri višji starosti in slabšem zdravju. 57 Novejše raziskave kažejo, da so nove tehnologije v preteklosti prispevale k rasti izdatkov za zdravstvo od 25 do 50 %, vendar je del tega vpliva zajet že v prispevku rasti BDP, daljšega pricakovanega trajanja življenja ter rasti cen, zato se prispevek novih tehnologij modelsko ocenjuje kot preostanek rasti. Demografski dejavniki prispevajo okoli 25 % (Marino, A. in Lorenzoni, L., 2019). 58 Po Baumolu (1996) je hitra rast cen v zdravstvu posledica relativno nižje rasti produktivnosti kot v drugih dejavnostih. Zdravstvo je delovno intenzivna dejavnost, v kateri uvajanje novih tehnologij ne prispeva k zmanjšanju potrebe po delu (pogosto jo celo povecuje), zato cene narašcajo relativno hitreje kot v drugih dejavnostih. 59 Majcen, B. in Sambt, J. (2018). z bolezninami, vendar brez investicij), kažejo, da bi razkorak med prihodki in izdatki za zdravstvo v Sloveniji po referencnem scenariju v letu 2030 znašal 0,8 % BDP in bi do leta 2060 narasel na 1,6 % BDP. V projekciji je pri virih za zdravstvo uporabljena predpostavka, da bodo narašcali skladno z rastjo BDP (za prispevke upokojencev so upoštevane dodatne modelske ocene). V projekciji izdatkov so upoštevane zadnje ocene EK.60 Referencni scenarij odraža predvsem ucinke demografskih dejavnikov, nedemografski dejavniki pa so upoštevani le v manjši meri.61 Projekcije že imajo vgrajeno tudi predpostavko izboljševanja zdravstvenega stanja prebivalcev in predpostavko sprejetja nekaterih ukrepov za obvladovanje rasti izdatkov ter vecjo ucinkovitost sistema. Upoštevanje vecjega vpliva nedemografskih dejavnikov, ki je zajet v tveganem scenariju projekcij, kaže na tveganje povecanja razkoraka med javnimi viri in javnimi izdatki za zdravstvo na 4,0 % BDP do leta 2060. Uvajanje ukrepov za izboljšanje zdravstvenega stanja prebivalstva in povecanje ucinkovitosti zdravstvenega sistema lahko pomembno prispeva k nižji rasti izdatkov za zdravstvo. Avtorji projekcij OECD opozarjajo62 (gl. sliko 20), da je namen scenarijev, ki kažejo na možnosti zadrževanja rasti izdatkov za zdravstvo ob vecji ucinkovitosti sistema: a) opozoriti, 60 The 2018 Ageing report, 2018. 61 V osnovnem scenariju je upoštevano, da bomo polovico dodatnih let življenja preživeli zdravi ter dohodkovna elasticnost skupaj z drugimi nedemografskimi dejavniki v višini 1,1. V tveganem scenariju je upoštevana elasticnost 1,4. 62 Lorenzoni et al., 2019. da ima zdravstvena politika možnosti za obvladovanje rasti izdatkov ter b) pokazati, da bodo pritiski na rast vendarle tolikšni, da bodo države morale doseci soglasje glede povecanja deleža izdatkov za zdravstvo, ce bodo želele ohraniti sedanjo raven dostopnosti in kakovosti. Po scenariju projekcij, ki predvideva maksimalen možen ucinek ukrepov, bi se celotni izdatki za zdravstvo v Sloveniji do leta 2030 še vedno povecali za 0,4 o. t. BDP. 3.3 Izziv zmanjševanja razkoraka med prihodki in izdatki – primeri drugih držav Sprejemanje ukrepov, ki bi zmanjšali vrzel med prihodki in izdatki, bo zahtevalo oblikovanje ravnotežja pri doseganju ciljev financne vzdržnosti in dostopnosti ter kakovosti zdravstva. Vrsta ukrepov ne sodi strogo v podrocje zdravstva, zato so potrebne ustrezne medsektorske politike s ciljem povecanja pozitivnih ucinkov staranja in zmanjšanja negativnih. Oblikovanje ravnotežja med cilji financne vzdržnosti in kakovostjo zdravstva je hkrati tudi vprašanje družbenih vrednot in politicnih prioritet, kar je v številnih državah povezano tudi s povecevanjem izdatkov za zdravstvo, kot enim od pomembnih dejavnikov gospodarskega razvoja. Analize in izkušnje držav kažejo, da k zmanjševanju razkoraka med viri in izdatki lahko prispeva delovanje v smeri: (i) izboljševanja zdravstvenega stanja prebivalcev oziroma promocija zdravega in aktivnega staranja, (ii) sprememb v virih financiranja sistema zdravstva in (iii) povecanja ucinkovitosti sistemov na strani ponudbe storitev in na strani povpraševanja. V nadaljevanju so na ravni posameznih ukrepov za ta tri podrocja predstavljene raznolike možnosti, s katerimi se države lotevajo zmanjševanja razkoraka. 3.3.1 Izboljšanje zdravstvenega stanja prebivalstva Izboljševanje zdravstvenega stanja prebivalstva lahko pomembno vpliva na povecanje prihodkov in na umiritev rasti izdatkov za zdravstvo. Bolj zdrava in aktivnejša populacija lahko z vecjo vkljucenostjo na trg dela prispeva k višjim prihodkom in z manjšo obolevnostjo k zmanjševanju razkoraka med prihodki in izdatki za sisteme socialne zašcite. Podaljšanje let zdravega življenja neposredno pomeni manjši delež populacije, ki je odvisna od pomoci drugih, in manjše izdatke zdravljenja, posredno pa povecuje vkljucenost starejših v formalne in neformalne oblike dela. Kljucno je torej, da bodo ljudje, ki bodo živeli dlje, tudi dlje zdravi in aktivni. Iz raziskav63 izhaja, da so za podaljšanje zdravih 63 The Heavy Burden of Obesity… (2019), Rehm et al., (2012); Merkur et al., (2013); Sassi et al., (2013); Cecchini et al., (2015). let življenja pomembni ukrepi na ravni zdravstvenega sistema in sistema dolgotrajne oskrbe, vlaganja delodajalcev v zdravje ter razlicne medresorske politike (gl. sliko 21). Zaradi velikih razlik v zdravju glede na dohodek in izobrazbo je za zmanjševanje neenakosti v zdravju nujno v okviru vseh navedenih ukrepov posebno pozornost nameniti starejšim in socialno šibkejšim.64 3.3.2 Spremembe v virih financiranja zdravstva Ob spremembah virov financiranja zdravstva je treba upoštevati osnovne cilje zdravstvenega sistema in obstojece sisteme socialne zašcite. Doseganje dolgorocne fiskalne vzdržnosti v zdravstveni politiki ni samo po sebi cilj, temvec pomeni predvsem upoštevanje omejitev glede javnega financiranja. Pri tem pa je pomembno, na kakšen nacin bo dosežena fiskalna vzdržnost v okviru osnovnih ciljev zdravstvenega 64 Neenakosti v zdravju, 2018, Krejstad et al., 2016. sistema, to je zagotavljanje enakosti v dostopnosti do sistema in doseganje boljšega zdravja prebivalstva.65 Pristopi držav so pri tem razlicni, pri predlogih sprememb financiranja zdravstva pa je treba upoštevati tudi druge sisteme socialne zašcite, vkljucno s socialnimi transferji, ki jih prejema starejša populacija. Spremembe v financiranju zdravstva so neposredno povezane tudi s spremembami v financiranju dolgotrajne oskrbe, zato je treba iskati rešitve za stabilno in vzdržno financiranje obeh sistemov hkrati. Nabor ukrepov, ki jih države vpeljujejo za zmanjšanje odvisnosti javnih virov za zdravstvo od prispevkov od dela je zelo raznovrsten. Skupna lastnost teh ukrepov je širjenje na vire, ki niso vezani zgolj na dohodke delovno aktivne populacije, in vire z manjšo odvisnostjo od ciklicnih nihanj gospodarstva. V tabeli 4 navajamo nekaj ukrepov, zajetih v mednarodnih analizah, ki so najpogostejši.66 65 OECD Fiscal Sustainability of Health Systems…, 2015. 66 Joint report on Health Care..., 2016, Joint report on Health Care..., 2019, Cylus et al., 2018; Cylus et al., 2019. Primeri uvajanja mešanega Bismarck-Beveridge modela financiranja zdravstva so Francija, Madžarska in Belgija. V strukturi prihodkov v sklad socialnega zavarovanja so na Madžarskem v obdobju 2008–2017 mocno znižali prispevke in jih nadomestili s transferjem iz državnega proracuna oziroma splošnimi davki. V Belgiji so v obdobju krize izpad prihodkov iz prispevkov delojemalcev nadomestili s povecanjem transferja iz državnega proracuna, višjo raven transferja pa so ohranili tudi po krizi. Najbolj korenito so vire za zdravstvo diverzificirali v Franciji. S procesom so zaceli že leta 1997 in do leta 2013 znižali delež prispevkov na place na približno dve tretjini vseh prihodkov za zdravstvo (prispevki delodajalcev so leta 2013 znašali 47,8 %, v okviru »splošnega socialnega prispevka na vse dohodke (CSG)«67 pa so nekaj nad 17 % predstavljali še prispevki delojemalcev, gl. Slika 22). Poleg tega so v Franciji od leta 2000 postopoma uvajali cedalje vec namenskih davkov za zdravstvo. Teh je bilo leta 2013 že vec kot 20, med njimi: razlicni davki za farmacevtska podjetja, davek na službena vozila, del DDV, davek od dobicka za velika podjetja, del trošarin. Ta vir prihodkov za zdravstvo se je povišal s 4 % leta 2000 na 13,5 % leta 2013.68 Posebna primera mešanega javno-zasebnega modela sta Nemcija in Nizozemska. V Nemciji so leta 2009 uvedli možnost obveznega zasebnega zavarovanja za posameznike z visokimi dohodki, leta 2012 pa so povišali še transfer iz državnega proracuna v javno socialno zdravstveno zavarovanje. Na Nizozemskem so leta 2005 uvedli tri stebre obveznega zdravstvenega zavarovanja. Prvi steber je obvezno socialno zavarovanje za dolgotrajno oskrbo, ki se financira iz prispevkov delodajalcev in deloma iz državnega proracuna. Drugi in tretji steber zbirata vire za obvezno pogodbeno zdravstveno zavarovanje pri zasebnih zavarovalnicah. V drugem stebru, ki predstavlja približno polovico, se zbirajo prispevki delojemalcev, samozaposlenih in upokojencev. V tretjem stebru se sredstva zbirajo s 67 CSG – Contribution Sociale Generalisee, 2019. Približno 70 % prihodkov te blagajne CSG je namenjenih za zdravstvo (ostalo za pokojnine, družinske prejemke in dodatke za oviranost). Prispevki v to blagajno se v razlicnih stopnjah placujejo od plac zaposlenih in drugih dohodkov iz dela, nadomestil za brezposelnost, pokojnin, socialnih prejemkov, dodatkov za oviranost in od dohodkov iz iger na sreco. Od leta 1997 dalje so se postopoma povecevali in leta 2013 so predstavljali 35 % vseh javnih virov za zdravstvo. 68 OECD Fiscal Sustainability of Health Systems…, 2015. premijami, ki so enake za vse, revnejšim pa država del premije povrne z davcno olajšavo. V mnogih državah EU in OECD so pomemben vir financiranja zdravstvenega sistema tudi doplacila na nekatere storitve, zdravila, zobozdravstvo in medicinske pripomocke. Delno financiranje osnovne košarice pravic69 iz doplacil je možno kot: • odstotni delež cene (doplacilo) storitve, ki ga mora posameznik placati ob uveljavljanju storitve ali pa se zanj zavaruje (angl. user- charges); • participacija (ang. co-payment). To je obicajno nizek znesek, za katerega se ni mogoce zavarovati (npr. participacija 2 EUR pri zdravilu na recept, 5–10 EUR za prvi pregled pri zdravniku);70 • izlocene storitve, ki se zagotavljajo v okviru javne zdravstvene službe, toda v celoti jih mora placati uporabnik sam; • franšiza (odbitni znesek; angl. deductible), ki je znesek do katerega mora oseba v dolocenem obdobju v celoti sama poravnati stroške zdravljenja. Sistem doplacil lahko prispeva k vecji ucinkovitosti sistema, ce so doplacila dolocena selektivno in na podlagi ocen glede strokovne ucinkovitosti posameznih storitev. Literatura opozarja, da doplacila (v obliki »user-charges«) za širok obseg storitev in zdravil ne prispevajo k zmanjševanju povpraševanja po zdravstvenih storitvah in s tem k bolj ucinkoviti porabi. V vecini držav se doplacila pretežno pokrivajo z neposrednimi izdatki iz žepa (in ne iz zavarovanja, kot npr. v Sloveniji iz DZZ) in imajo za posledico, da enako zmanjšujejo potrebne in neustrezne storitve, odvracajo bolne od nujnih in od stroškovno ucinkovitih storitev (tudi v primeru zgolj nizke participacije), negativno vplivajo na zdravje socialno šibkejše populacije in lahko celo povecajo izdatke.71 Vendar po drugi strani strokovnjaki ugotavljajo, da lahko sistem doplacil prispeva k vecji ucinkovitosti porabe javnih virov, ce so doplacila dolocena selektivno in na podlagi ocen glede strokovne ucinkovitosti posameznih storitev (value based user-charges). 72 Tak pristop naj bi bil 69 V 11 državah OECD ni doplacil za bolnišnicne in ambulantne storitve, v vseh ostalih državah so doplacila za ambulantne storitve od 25 do 49 %. Za zdravila in medicinske pripomocke imajo doplacila vse države (Joumard et al., 2010; Pisu, M., 2014). 70 Majcen B. in Cok M. (2014) sta izracunala, da bi z uvedbo participacije pri receptu v višini 1 EUR zbrali letno 11,8 mio EUR ter z uvedbo participacije pri prvem obisku v višini 10 EUR 46,8 mio EUR. Uvedba letne odbitne franšize v višini 100 EUR bi prinesla 99,1 mio EUR. V izracunih je upoštevano, da bi bili posamezniki, ki izpolnjujejo pogoje za pridobitev denarne socialne pomoci in jim prispevke za DZZ placuje država, opraviceni placila participacije in odbitne franšize. Z neposrednimi placili posameznikov bi tako v zdravstvenem sistemu lahko zbrali 157,7 mio EUR (preracunano na leto 2012). Uvedba participacije in odbitne franšize bi najbolj prizadela starejše prebivalce. Med upokojenci bi povprecni znesek placil znašal okrog 150 EUR letno, neposredna placila pa bi se postopno povecevala s starostjo, in sicer po 70. letu od dobrih 150 EUR na skoraj 230 EUR letno v najvišjem starostnem razredu. Z uvedbo participacije ali franšize bi bili povezani tudi stroški uvedbe in izvajanja. 71 Lorenzoni et al., 2018. 72 Thomson et al., 2015; Pisu, M., 2014. ucinkovit zlasti v sistemih, v katerih se sistem doplacil že uporablja, vendar je treba hkrati poskrbeti za ustrezno zašcito nekaterih skupin (otroci, šolajoci, socialno šibkejši, kronicni bolniki) in dolociti zgornjo mejo doplacil v odvisnosti od materialnega položaja posameznika. Za sprejemanje odlocitev, katere storitve, postopki zdravljenja, zdravila in medicinski pripomocki morajo biti vkljuceni v osnovno košarico pravic oziroma kolikšen naj bo delež doplacil pri tem, v vecini držav EU že delujejo institucije za vrednotenje zdravstvenih tehnologij.73 Za zmanjšanje obcutljivosti razpoložljivih javnih virov za zdravstvo na ciklicna nihanja gospodarstva nekatere države uvajajo rezervne sklade. Rezervni sklad za zdravstvo lahko pomaga vzdrževati ustrezno 73 Angl. Health Technology Assessment – gre za presojo glede uvedbe zlasti novih storitev, zdravil ipd. na podlagi vrednotenja klinicnih parametrov, ekonomskih in organizacijskih vidikov, vpliva na posameznika itd., Paris et al., 2016. raven dostopnosti sistema ob ciklicnem zmanjšanju virov za zdravstvo. V Estoniji so imeli pred krizo leta 2008 v okviru sklada zdravstvenega zavarovanja oblikovane rezerve v višini 35 % letnih prihodkov, kar jim je omogocilo, da so v obdobju krize ohranili dostopnost.74 3.3.3 Povecanje ucinkovitosti zdravstvenega sistema Povecanje ucinkovitosti zdravstvenega sistema lahko pomembno prispeva k doseganju njegove dolgorocne vzdržnosti. Izkušnje drugih držav kažejo, da lahko ukrepe razdelimo na stran ponudbe zdravstvenih storitev in zdravil ter povpraševanja po njih in upravljanje sistema na makro ravni (gl. tabelo 5).75 74 Rezervni sklad v okviru Sklada zdravstvenega zavarovanja v Estoniji (EHIF) ima tri komponente: (1) V makro rezervni sklad za pokrivanje ciklicnih nihanj se zbira letno vsaj 6 % letnih prihodkov in se lahko uporabi le v posebnih okolišcinah z dovoljenjem vlade; (2) v tvegani sklad se zbira 2 % letnih prihodkov in je namenjen za pokrivanje potreb v prihodnosti. O uporabi teh rezerv odloca nadzorni organ EHIF; (3) v gotovinskem rezervnem skladu se zbira presežek prihodkov nad odhodki tekocega leta, ce pride do višjih prihodkov zaradi ugodnejših makroekonomskih gibanj, kot so bila napovedana. S temi rezervami lahko upravlja EHIF (Pisu, M., 2014). 75 Stadhouders et al., 2016; Journard et al., 2010; Cylus et al., 2018; Stadhouders et al., 2016; Lorenzoni et al., 2018. 3.4 Dosedanji ukrepi v Sloveniji in možnosti za zmanjšanje razkoraka med viri in izdatki V Sloveniji se je sistem zdravstvenega varstva v preteklosti najbolj uspešno prilagajal na podrocju preventive. Gospodarska in financna kriza je pospešila tudi iskanje ukrepov za izboljšanje stroškovne ucinkovitosti zdravstvenega sistema. Sprejeta je bila vrsta ukrepov za umiritev rasti izdatkov, ne pa tudi sistemske spremembe. Danes sistem financiranja zdravstva ne ustreza vec spremembam na trgu dela, demografskim razmeram in potrebam populacije. Težave s pomanjkanjem virov in neustreznimi nacini placevanja storitev so se prenesle na poslovanje javnih zdravstvenih zavodov in odrazile v podaljševanju cakalnih dob. Te bodo ob demografskih spremembah in razvoju tehnologij v primeru ohranjanja socialnih prispevkov kot prevladujocega vira financiranja zdravstvene oskrbe v prihodnje postale še izrazitejše. V nadaljevanju navajamo nekatere dosedanje ukrepe in možnosti, s katerimi bi lahko trajneje naslovili te izzive. 3.4.1 Izboljševanje zdravstvenega stanja populacije ter spodbujanje aktivnega in zdravega staranja Med kljucnimi ukrepi za izboljšanje zdravstvenega stanja populacije in podaljšanje let zdravega življenja, ki so bili v Sloveniji sprejeti v zadnjih letih, so zlasti vlaganja v preventivo in javno zdravje. Za te namene so bili povecani tudi javni viri, med pomembnejšimi ukrepi na nacionalni ravni pa so: 76 • krepitev javnozdravstvene vloge zdravstvenih domov, • aktivnosti na podrocju ohranjanja in krepitve zdravja ter preprecevanja bolezni (npr. Nacionalnega programa o prehrani in telesni dejavnost za zdravje, 76 Številni ukrepi, ki se izvajajo na podlagi razlicnih programov in strateških dokumentov (podrobneje opredeljeni v Informaciji o stanju in aktivnostih zdravstvenega sistema, 2017). Državnega programa obvladovanja raka, Strategije za obvladovanje sladkorne bolezni, Strategije za preprecevanje okužbe s HIV/AIDS, Nacionalnega programa za podrocje prepovedanih drog, za podrocje izvajanja alkoholne in tobacne politike ter programov za krepitev duševnega zdravja), • ukrepi za zmanjšanje tveganega vedenja (izobraževalni projekti za odgovoren odnos do alkohola, uveljavitev Zakona o omejevanju porabe tobacnih in povezanih izdelkov, ki omejuje uporabo tobacnih in povezanih izdelkov ter doloca najvišje vrednosti emisij tobacnih izdelkov, oznacevanje in embalažo). Med možnimi nadaljnjimi ukrepi za spodbujanje aktivnega in zdravega staranja v Sloveniji lahko izpostavimo nadaljnjo krepitev politik in programov preventive in javnega zdravja ter zmanjševanje neenakosti v zdravju. V okviru razlicnih strateških podlag77 se izvajajo ali pa so predvideni ukrepi že usmerjeni v vecino politik, ki se uvajajo tudi v drugih državah (gl. sliko 21). Vendar bi morali nadalje krepiti vsa podrocja delovanja v zdravstvenem sistemu, dolgotrajni oskrbi, podjetjih in pri uvajanju razlicnih medresorskih politik.78 3.4.2 Spremembe v virih financiranja zdravstvenega sistema in ukrepi za zadrževanje rasti izdatkov V obdobju gospodarske krize so bili sprejeti ukrepi za znižanje izdatkov iz OZZ in povecanje financiranja iz dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. V letih 2009–2013 je bil javni zdravstveni sistem v Sloveniji soocen z upadom prihodkov iz prispevkov za OZZ, kar je otežilo poslovanje ZZZS, katerega odhodki morajo biti izenaceni s prihodki. Za zagotovitev uravnoteženja med viri in izdatki za zdravstvo so bila v prvih letih krize 77 Resolucija o nacionalnem planu zdravstvenega varstva do leta 2025, Strategija dolgožive družbe, Resolucija o nacionalnem programu duševnega zdravja 2018–2028, Resolucija o nacionalnem programu varnosti in zdravja pri delu 2018–2027. 78 Neenakosti v zdravju, 2018; Strategija dolgožive družbe, 2017. porabljena sredstva iz rezervnega sklada ZZZS, sprejeti pa so bili tudi drugi ukrepi: • Omejevanje zaposlovanja, kot del splošnih ukrepov v javnem sektorju, znižanje odhodkov za terciarno dejavnost,79 znižanje odstotka bolniških nadomestil, znižanje standardov za medicinsko tehnicne pripomocke ter drugi kratkorocni ukrepi. Kot stalni ukrep za znižanje odhodkov je bila leta 2012 ukinjena pravica iz OZZ do nadomestila place med bolniško odsotnostjo z dela za brezposelne, leta 2014 pa sta bili pogrebnina in posmrtnina preneseni na državni proracun.80 • Zniževanje cen zdravstvenih storitev, po katerih izvajalci obracunajo opravljene storitve ZZZS. V kalkulacijo cen storitev so zajeti stroški plac, materialni stroški, zdravila, amortizacija zgradb in opreme ter drugi stroški.81 Vendar je bilo znižanje cen višje od znižanja stroškov, zato so morale bolnišnice racionalizirati poslovanje. V vecini bolnišnic pa so se zacele povecevati izgube in podaljševati cakalne dobe. • Povecanje premij in spremembe deležev doplacil iz dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. S tem je v casu krize prišlo do znatnega prenosa javnega financiranja na zasebno, vendar zaradi visoke pokritosti z DZZ na nacin, ki je ohranil univerzalno financno dostopost do zdravstvenih storitev in zdravil. Neposredni izdatki za zdravstvo se niso bistveno povecali. Vecina navedenih ukrepov na strani odhodkov je bila postopoma odpravljena v letih 2014–2018, z izjemo znižanja bolniških nadomestil, ohranili pa so se tudi zakonsko najvišji možni deleži doplacil iz DZZ. Dvigovanje cen zdravstvenih storitev v obdobju po krizi je deloma sledilo odpravi varcevalnih ukrepov, vendar je v cenah zdravstvenih storitev del dviga plac v javnem sektorju v zadnjih letih še vedno ostal nepokrit.82 Primanjkljaji bolnišnic so se leta 2016 zaceli še hitreje povecevati, hkrati pa tudi cakalne dobe. Leta 2017 je bil zato sprejet zakon,83 na podlagi katerega se 79 Terciarna dejavnost je dejavnost klinik, klinicnih inštitutov ali klinicnih oddelkov, ki obsega znanstveno-raziskovalno in vzgojno-izobraževalno delo za medicinski fakulteti in druge visoke in višje šole ter opravljanje najzahtevnejših zdravstvenih storitev na ambulantni ali bolnišnicni nacin, ki jih zaradi strokovne, kadrovske, tehnološke in organizacijske zahtevnosti ni možno niti ni smotrno opravljati na nižjih ravneh. 80 Z Zakonom o spremembah in dopolnitvi Zakona o socialnovarstvenih prejemkih. Namesto tega se zagotavlja pomoc na podrocju prejemkov socialne zašcite v obliki pravice do pogrebnine in posmrtnine, ki pa je vezana na dohodkovni položaj ožjega družinskega clana umrlega. To je znižalo izdatke ZZZS za približno 9,6 mio EUR na leto. 81 Vecina bolnišnicnih storitev se obracunava po obravnavi po skupinah primerljivih primerov (SPP). Gre za skupine akutnih bolnišnicnih obravnav, ki imajo izracunano isto SPP skupino in doloceno utež v sistemu SPP, po kateri so obracunane na ZZZS. Razmerja med SPP in utežmi so bila dolocena leta 2004 po avstralskem modelu in se od takrat niso spremenila. 82 Obrazložitve financnega nacrta ZZZS za leta 2016, 2017, 2018, 2019. 83 Zakon o interventnih ukrepih za zagotovitev financne stabilnosti javnih zdravstvenih zavodov, katerih ustanovitelj je Republika Slovenija (Uradni list RS, št. 54/17). je zacela izvajati sanacija bolnišnic, najprej z enkratnim transferjem bolnišnicam v višini 80 % akumuliranih izgub ter z odpisom neplacanih terjatev iz naslova amortizacije. Uvedene so bile tudi sanacijske uprave, ki usmerjajo pripravo ukrepov za nadaljnjo sanacijo izgub. V zadnjem obdobju je bilo sprejetih tudi nekaj trajnih ukrepov za povecanje javnih virov za zdravstvo: • Višji prispevki od pogodb o avtorskih pravicah in višji prispevki za samozaposlene (leto 2013).84 • Spremembe pri obveznih prispevkih za socialno varnost iz naslova zacasnega in obcasnega dela dijakov in študentov (leto 2015).85 • Za posamezne kategorije zavarovancev (samozaposlene osebe, družbenike in kmete) je bila dolocena najvišja osnova za placilo prispevkov, tako imenovana socialna kapica, v višini 3,5-kratnika povprecne letne place (leto 2015).86 • Prenos financiranja specializantov in pripravništvo zdravnikov na državni proracun. Prenos je postopen, v letih 2017–2020 vsako leto dodatnih 20 mio EUR, do leta 2020 80 mio. Najvecji izziv ostaja uvedba vecjih sprememb v virih financiranja, s katerimi bi pokrili uvajanje 84 Ocenjeno je bilo, da to pomeni 35,8 mio EUR dodatnih prihodkov ZZZS na letni ravni. 85 Po podatkih ZZZS so spremembe pri obveznih prispevkih za socialno varnost iz naslova zacasnega in obcasnega dela dijakov in študentov po noveli zakona ZUJF-C v letu 2015 prinesle dodatnih 14,7 mio EUR (ZZZS, Poslovno porocilo za leto 2015, 2016). 86 ZPIZ-2, 145. clen. novih tehnologij in zdravil ter narašcajoce potrebe starajocega prebivalstva in zagotovili dolgorocno financno vzdržnost javnega sistema. Na podlagi pregleda izkušenj drugih držav z uvajanjem sprememb v financiranju zdravstva in predlogov rešitev, ki izhajajo iz mednarodnih priporocil in Analize zdravstvenega sistema za Slovenijo,87 izpostavljamo nabor možnosti ob prenavljanju financiranja zdravstvenega varstva: • Širitev prispevnih osnov in izenacevanje prispevnih stopenj za razlicne kategorije zavarovancev, kar bi zmanjšalo odvisnost prihodkov od prispevkov zaposlenih, povecalo solidarnost v prispevkih, povecalo stabilnost financiranja v primeru kriz in dolgorocno vzdržnost javnih virov za zdravstvo. • Uvedba prispevkov za OZZ na pasivne dohodke (dividende, najemnine). Ob tem je treba upoštevati, da je v vecini držav z modelom socialnega zavarovanja dohodkovna solidarnost omejena s socialno kapico, cesar v Sloveniji nimamo. • Povecanje davcnih virov oziroma prenos financiranja nekaterih zdravstvenih pravic na državni proracun (neposredno ali posredno v obliki transferja v ZZZS). Povecanje davcnih virov predstavlja enega od prevladujocih nacinov, s katerimi države nadomešcajo ali dopolnjujejo financiranje zdravstva (gl. tabelo 4). Po nacelih Bismarckovega sistema velja, da naj bi država zaradi »tveganja« oblikovala socialno zavarovanje (pokojninsko, zdravstveno), v primeru »posebnih potreb« prebivalstva pa te potrebe financirala iz proracuna. Primer takšne posebne potrebe prebivalstva in ne tveganja na primer predstavljata dolgotrajna oskrba in primarna raven zdravstvenega varstva. Mnoge države iz proracuna financirajo na primer boleznine. • Uvedba namenskih trošarin oziroma dela trošarin od alkohola in tobaka za financiranje programov preventive in javnega zdravja; uvedba trošarin na sladke pijace. Uvedba oziroma povišanje trošarin na dolocene izdelke s škodljivimi vplivi na zdravje ima pomembno vlogo pri zmanjšanju njihove potrošnje. Uvajanje namenskih davkov sicer v Sloveniji ni v skladu s principi integralnega proracuna. • Priprava seznama storitev in standardov, ki so v košarici zdravstvenih pravic in se financirajo iz javnih virov. Znacilno za zavarovalniške sisteme je, da imajo natancno definirane vse storitve, kar bi bilo nujno tudi v obveznem socialnem zavarovanju. Priprava konkretnega seznama storitev po vrstah in obsegu je pomembna tudi z vidika zagotavljanja dolgorocno vzdržnega sistema. Širitev košarice bi bila pod nadzorom in bi praviloma potekala le na podlagi postopkov vrednotenja zdravstvenih tehnologij (HTA). Vendar pri uvajanju natancnih seznamov in standardov obstaja tudi tveganje, da v primeru omejenih javnih virov pride do njihovega zmanjševanja in s tem zniževanja enakosti v dostopu, ker bi si najsodobnejše 87 Analiza zdravstvenega sistema v Sloveniji, 2015. metode ter materiale lahko kupili le premožnejši. Odlocitve o prenovi sistema financiranja zdravstvenega varstva bodo morale nasloviti tudi razmerje med javnim in zasebnim financiranjem oziroma vsebini in obsegu košarice pravic v prihodnje. Te odlocitve so tesno povezane z dopolnilnim zdravstvenim zavarovanjem, ki trenutno predstavlja prevladujoc zasebni vir financiranja zdravstva. Kot glavne razloge za odpravo visokih doplacil in DZZ se vecinoma navaja regresivnost tega vira in visoke stroške upravljanja zasebnih zavarovalnic,88 ceprav je pri odlocitvah glede preoblikovanja sistema financiranja zdravstva treba pretehtati tudi nekatere druge dejavnike in možnosti: • Visoka doplacila so v sedanjem sistemu za posameznika tveganje, ki je nesprejemljivo visoko in je v primeru nezavarovanosti ogrožena njegova socialna varnost. Zaradi omejenosti javnih virov lahko pricakujemo, da se bo rast doplacil in premij za DZZ nadaljevala, s tem pa bo narašcala tudi verjetnost izstopa socialno šibkejših in mlajših zavarovancev iz dopolnilnega zavarovanja,89 kar bi vplivalo na še hitrejšo rast premij ter vecjo možnost, da se poveca nezavarovanost posameznikov. Posledica bi bila hitra rast izdatkov iz žepa, poslabšanje financne zašcite in dostopnosti zdravstva. • Izkušnje držav kažejo na smiselnost postopnega prehoda na vecji obseg javnega financiranja. V Analizi zdravstvenega sistema za Slovenijo90 ugotavljajo, da izkušnje držav, ki so se odlocile za zniževanje doplacil in povecanje javnega financiranja (v zadnjih desetih letih zlasti azijske države, Južna Koreja, Kitajska), kažejo na smiselnost postopnega prehoda. Ta daje vec možnosti prilagajanja davcnega sistema ter javnofinancnih izdatkov spremembam v virih financiranja zdravstva. Kot ugotavljajo, bi v Sloveniji postopen prehod, s postopnim nižanjem doplacil, omogocil tudi prilagoditev trga prostovoljnih zdravstvenih zavarovanj. 88 Administrativni stroški upravljanja dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj znašajo okoli 50 do 60 mio EUR letno in s tem ta del sredstev ni namenjen za placilo zdravstvenih storitev. Pozitiven ucinek ukinitve DZZ bi bil sicer manjši, ker se del stroškov upravljanja zavarovalnic že danes preliva k izvajalcem zdravstvenih storitev (placilo za racunalniško in programsko opremo) oziroma se placuje ZZZS (placilo uporabnine in vzdrževanja sistema kartice zdravstvenega zavarovanja), Gracar, 2014. Poleg tega so v stroških upravljanja zavarovanj knjiženi tudi popusti, odobreni zavarovancem (15 do 20 mio EUR). 89 Trenutno je nezavarovanih okoli 5 % zavezancev za doplacila. Po podatkih APG v letu 2015 11 % gospodinjstev v Sloveniji ni imelo porabe za DZZ, to pomeni, da niso placala premij za DZZ ali pa so bila opravicena doplacil in s tem placila premij. Ta delež je bil v letu 2015 zelo visok v prvem kvintilu (25 %), vendar so v tem kvintilu tudi vsi prejemniki socialne pomoci, za katere doplacila pokriva država, zato ni možno razbrati, koliko je dejansko nezavarovanih. Možno je, da je problem nezavarovanosti vecji v drugem dohodkovnem kvintilu, v katerem 12 % gospodinjstev ni imelo porabe za DZZ. Analiza podatkov iz APG še pokaže, da se je v obdobju krize nezavarovanost mocno povecala tudi v drugih dohodkovnih kvintilih, vendar se je v letu 2015 izboljšala (Zver et al., v tisku). 90 Analiza zdravstvenega sistema v Sloveniji, 2015. • V primeru ukinitve doplacil in sistema DZZ bi bilo treba sistem preoblikovati tako, da ne pride do poslabšanja dolgorocne vzdržnosti javnih financ in financne dostopnosti zdravstvenega sistema. Predlogi glede sprememb doplacil se vecinoma zavzemajo za sistem, v katerem bi bile vse storitve v osnovni košarici pravic 100-odstotno pokrite iz javnih virov, kar pomeni, da bi v celoti ukinili doplacila. To pomeni, da bi imeli v Sloveniji eno najbolj širokih košaric pravic v državah EU, ki bi bila v celoti financirana iz javnih virov.91 Ob teh predlogih pa bi morali upoštevati, da je rast javnih virov dolgorocno omejena.92 S tem je povezano tveganje, da bo ob pomanjkanju javnih virov prišlo do krcenja košarice pravic. Krcenje košarice pravic bi vodilo v povecanje izdatkov iz žepa in poslabšanje financne dostopnosti sistema zdravstvenega varstva. Pri morebitnih novih zasebnih zavarovanjih za dobrine izven košarice pa bodo zavarovalnice upoštevale posameznikova zdravstvena tveganja. Za vse storitve, ki bi bile izvzete iz košarice pravic, sistem ne bi bil vec v tolikšni meri solidaren (vzajemen), kot je sedaj. • Z uvedbo stroškovno ucinkovitih doplacil bi lahko povecali ucinkovitost zdravstvenega sistema. V primeru popolne ukinitve doplacil in DZZ obstaja možnost, da bi hkrati uvedli nova doplacila glede na kriterije stroškovne ucinkovitosti in z ustrezno zašcito socialno šibkejših in upokojencev (na primer z omejitvijo zgornjega zneska letnega doplacila). S tem bi agregatno pridobili tudi dodatne zasebne vire za financiranje zdravstva, del javnih virov pa bi lahko preusmerili v širitev košarice pravic v dolgotrajni zdravstveni oskrbi. V primeru ukinitve sedanjih doplacil bi bila vpeljava novih doplacil smiselna tudi zato, da bi zadržali cim vecjo pokritost prebivalcev z zasebnimi zdravstvenimi zavarovanji, ki bodo v prihodnosti zaradi dolgorocne rasti potreb cedalje pomembnejši vir financiranja, podobno kot ugotavljamo za pokojninsko zavarovanje.93 91 Visok delež javnih virov za zdravstvo (okoli 85 %) bi bil med najvišjimi v EU, kar je povezano s tveganjem poslabšanja kazalnikov ucinkovitosti javnega sistema (rezultati sistema glede zdravja populacije bi ostali enaki, povecal pa bi se delež javnega financiranja) in dolgorocne vzdržnosti (povecanje deleža javnih izdatkov, povezanih s staranjem, glede na BDP), ki jih mednarodne institucije uporabljajo za ocenjevanje zdravstvenih sistemov. 92 Zaradi omejenosti javnih virov nekateri ekonomisti (Tajnikar et al., 2016) predlagajo uvedbo dveh košaric zdravstvenih pravic. Delno podoben je bil tudi predlog zdravniških organizacij (Zdravniška zbornica et al., 2016). 93 Vendar bi bilo v primeru nižjih doplacil in s tem manjšega tveganja za doplacila težko ohraniti sedanjo visoko pokritost in relativno nizke premije. • Ohranitev doplacil, vsaj v dolocenem obsegu, bi zagotovila možnost prožnega prilagajanja razmerja med javnim in zasebnim financiranjem ob ciklicnih nihanjih. Dejstvo je, da so javni viri omejeni. V obdobju zadnje gospodarske krize se je povecal delež doplacil in višina premij, s cimer je prišlo do prenosa javnega financiranja na zasebne vire iz DZZ, ki se zbirajo vzajemno in ne na izdatke iz žepa, ki so najbolj regresivni. Fleksibilnost prilagajanja bo v primeru vecjega deleža javnih virov manjša. • Izboljšanje regulacije sistema DZZ in uvedba dodatnih mehanizmov zašcite prebivalcev v prvem in drugem dohodkovnem kvintilu. V primeru, da do ukinitve sedanjih doplacil ne bi prišlo, bi bilo zaradi slabosti in anomalij sedanjega sistema treba poskrbeti za izboljšanje regulacije v smeri dodatnega znižanja stroškov upravljanja sistema, izboljšanja izravnalnih shem in znižanja deležev doplacil in s tem tudi premij.94 Možna prilagoditev sedanjega sistema, ki bi znižala regresivnost, bi bila tudi dodatna zašcita prebivalcev v prvem in drugem dohodkovnem kvintilu (npr. prejemniki varstvenega dodatka, prouciti bi morali možnosti za uvedbo delnega povracila vplacane premije za prejemnike minimalne place ter za gospodinjstva v drugem dohodkovnem kvintilu). 3.4.3 Ukrepi za povecanje ucinkovitosti zdravstvenega sistema Slovenija se po razlicnih analizah ucinkovitosti zdravstvenega sistema uvršca med srednje ucinkovite.95 Med ukrepi za povecanje ucinkovitosti zdravstvenega sistema, ki jih uvajajo nekatere države (gl. poglavje 3.3.3, tabela 5), so bili nekateri v zadnjem desetletju že uvedeni ali vsaj deloma uvedeni (gl. tabelo 6). Med njimi so tudi ukrepi, ki jih je za Slovenijo posebej izpostavila Analiza zdravstvenega sistema za Slovenijo.96 K povecanju ucinkovitosti pa so prispevale tudi nekatere druge rešitve in zakonodajne spremembe.97 94 Thomas et al., 2015. 95 Medeiros in Schwierz, 2015; Behr and Theune, 2017; MACELI report, 2015. 96 Analiza zdravstvenega sistema v Sloveniji, 2015. 97 Zakon o lekarniški dejavnosti, Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o zdravniški službi, Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o pacientovih pravicah, Zakon o zdravstveni dejavnosti. Slika 1: Razlike med viri financiranja sistemov socialne zašcite v državah EU, leto 2016 Vir: Eurostat. Opomba: sistemi socialne zašcite po definiciji ESSPROS (European system of integrated social protection statistics). Slika 2: Koeficient starostne odvisnosti, leto 2015 in projekcije za leti 2050 in 2080 Vir: Eurostat (ESSPOP 2015). Slika 3: Izdatki za pokojnine, prispevki za socialno varnost in transfer iz državnega proracuna v ZPIZ Slika 4: Financno premoženje gospodinjstev v Sloveniji, leto 2018 Vir: MF. Opomba: Izdatki za pokojnine zajemajo izdatke za starostne, invalidske, družinske, kmecke, vojaške, vdovske in druge pokojnine. Seštevek prispevkov in transferja je višji kot masa pokojnin, saj se iz prihodkov ZPIZ pokrivajo še drugi izdatki (gl. op. 10). Vir: Banka Slovenije. Slika 6: Dolgorocne projekcije izdatkov za pokojnine in prihodkov iz socialnih prispevkov, 2016–2070, v % BDP Slika 5: Razmerje med prispevki in izdatki za pokojnine ter med zavarovanci in upokojenci Vir: The 2018 Ageing report, preracuni IER, na osnovi predpostavk za Ageing Report. Vir: The 2018 Ageing report, preracuni IER, na osnovi predpostavk za Ageing Report. Opomba: Prispevki kot delež glede na BDP ostajajo relativno stabilni skozi cas, saj je rast BDP odvisna od rasti produktivnosti in gibanja zaposlenosti, masa placanih prispevkov za socialno varnost pa je odvisna od rasti plac (ki po predpostavki narašcajo skladno z rastjo produktivnosti) in gibanja zaposlenosti (Majcen B., Sambt J., 2018). Tabela 1: Štirje elementi pokojninskih sistemov in njihove glavne znacilnosti Dokladni sistem (PAYG) Sistem z vnaprej dolocenimi pravicami (DB) - Razprši tveganje med generacijami - Zaposlenim zagotavljajo zanesljivo informacijo glede pokojnine - Lahko postane nevzdržen, ce se zmanjšuje število delovno sposobnih prebivalcev - Lahko postanejo nevzdržni, ce se spremeni razmerje med zavarovanci in upokojenci - Izpostavljen demografskim, produktivnostnemu in politicnim tveganjem Naložbeni sistem (funded) Sistem z vnaprej dolocenimi prispevki (DC) - Vsaka generacija je odgovorna za svoje razmerje med prispevki in pokojninami - Avtomaticno reagirajo na demografske spremembe - Zahtevajo dolgo dobo akumulacije sredstev - Zaposlene izpostavljajo demografskemu, produktivnostnemu tveganju in tveganju na kapitalskih trgih, odvisno od tega, ali gre v osnovi za dokladni ali naložbeni sistem - Izpostavljeni so tveganjem na kapitalskih trgih tudi na dolgi rok Vir: Besedilo European Parliament. (2010). Social impact of the crisis - Demographic challenges and the pension system, str. 8. Tabela 2: Države z vpeljanim avtomaticnim mehanizmom uravnoteženja, faktorjem vzdržnosti ali navezavo upokojitvene starosti s pricakovanim trajanjem življenja (PTŽ) Država Avtomaticni mehanizem uravnoteženja Faktor vzdržnosti Upokojitvena starost, vezana na PTŽ Italija x x Latvija x Poljska x Švedska x x Francija x Nemcija x Finska x x Portugalska x x Grcija x Danska x Nizozemska x Ciper x Slovaška x Španija x x Litva x Malta x Vir: The 2018 Ageing Report: Underlying Assumptions and Projection Methodologies, 2017; tabela II A2.3. Opombe: Za vec opomb po državah gl. vir. Slika 7: Police individualnega dodatnega pokojninskega zavarovanja v nekaterih državah EU, delež vkljucenega prebivalstva 15–64 let Slika 8: Premoženje v demografskih skladih v nekaterih državah konec leta 2009, v % BDP Vir: Pension adequacy report 2018. Vir: OECD Statistics, Eurostat. Slika 9: Stopnja delovne aktivnosti starejših (55–64 let) in rast starostnih upokojencev, Slovenija, 2000–2018 Vir: Eurostat, ZPIZ. Slika 10: Izdatki za pokojnine glede na % BDP in razmerje med povprecno pokojnino in povprecno placo Vir: SURS, MF, ZPIZ. Opomba: Delna pokojnina se nanaša na delno upokojitev, sorazmerni del pokojnine se nanaša na del pokojnine, ki ga upokojenec prejema iz ZPIZ-a, preostali del pa iz tujine. Slika 11: Testi obcutljivosti glede na osnovni scenarij projekcij izdatkov za pokojnine za Slovenijo Vir: The 2018 Ageing Report. Slika 12: Izdatki za zdravstvo po shemah financiranja, mednarodna primerjava za države OECD, 2017 Vir: Health at a glance 2019, za EU 27 Health at a glance 2018: Europe 2018. Opomba: Države so rangirane po deležu javnih izdatkov v celotnih tekocih izdatkih. Slika 13: Viri prihodkov za obvezno zdravstveno zavarovanje, Slovenija in države OECD, 2017 Slika 14: Delež izdatkov za zdravstvo glede na BDP po shemah financiranja, Slovenija 2005 do 2018 Vir: Health at a Glance, 2019, za Francijo OECD Fiscal Sustainability of Health Systems…, 2015. Opomba: prikazane so države z razpoložljivimi podatki; za Francijo leto 2013. V oklepajih so prikazani deleži obveznega zdravstvenega zavarovanja v celotnih izdatkih v zdravstvu. Po mednarodni metodologiji so k virom za OZZ prišteta tudi sredstva za dodatke za pomoc in postrežbo, ki jih pri nas izplacuje ZPIZ. Vir: SURS, Izdatki in viri financiranja zdravstvenega varstva, 2019; preracuni UMAR. Opomba: Izdatki za zdravstvo po metodologiji sistema zdravstvenih racunov (SHA 2011, 2017) vkljucujejo tudi zdravstveni del dolgotrajne oskrbe (kategorija HC.3), ki predstavlja vecino javnih izdatkov za dolgotrajno oskrbo. Tabela 3: Prispevki za obvezno zdravstveno zavarovanje po osnovnih kategorijah zavarovancev v Sloveniji v letu 2018 Kategorija zavarovanca Število zavarovancev Prispevna stopnja, v % Povprecni mesecni prispevki na zavarovanca, v EUR Placani prispevki v 1.000 EUR Aktivni1 813.743 13,45 219 2.141.532 - delodajalci 813.743 7,09 114 1.115.746 - delojemalci 813.743 6,36 105 1.025.786 Samostojni podjetniki 75.241 13,45 146 131.993 Kmetje 11.579 18,78 ali 6,36 50 6.915 ZPIZ za upokojence 545.257 5,96 60 392.652 Brezposelni2 16.069 11,92 92 17.813 Osebe, ki same placujejo prispevke (po 20. cl. ZZVZZ) 44.929 5,96 24 12.908 Obcani brez prihodkov (po 21. cl. ZZVZZ) 44.885 2,00 33 17.690 Ostali zavarovanci3 44.585 razlicno 74 39.752 Skupaj 1.596.288 2.761.255 Vir: Poslovno porocilo za leto 2018, 2019, ZZZS. Opombe: 1 Podatek vkljucuje tudi prihodke od nadomestil zaradi bolezenske odsotnosti in od nadomestil za starševski dopust. 2 Podatek se nanaša le na tiste brezposelne osebe, ki jih je Zavod RS za zaposlovanje prijavil v zavarovanje kot prejemnike denarnih nadomestil iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti. 3 Vkljuceni so prispevki za pripornike, zamudne obresti, pozneje placani ukinjeni prispevki, prispevki, ki jih placuje RS, prispevki za zavarovance iz 17. in 18. clena ZZVZZ, prispevki od nadomestil iz invalidskega zavarovanja ter nerazporejeni prispevki. Slika 15: Celotni izdatki za zdravstvo na prebivalca, v EUR PKM, 2013 in 2017 Vir: Eurostat, 2019. Opomba: Podatek za EU28 je navadno (netehtano) povprecje. V publikaciji OECD Health at a glance: Europe 2018, je za EU28 prikazano tehtano povprecje (2.773 EUR PPP), ki v vecji meri odraža podatke velikih držav EU (Nemcija, Francija, Velika Britanija), ki imajo relativno visoke izdatke na prebivalca. Slika 16: Delež izdatkov za prostovoljna zdravstvena zavarovanja v celotni potrošnji gospodinjstev po dohodkovnih kvintilih, Slovenija (levo) in primerjava s Francijo ter Hrvaško (desno) Vir: SURS, Anketa o potrošnji v gospodinjstvih; preracuni SURS; objava v Zver E., Jošar D., Srakar A. (v tisku). Opomba: V analizi je prikazana kategorija zasebna zavarovanja povezana z zdravstvom (COICOP 12532), brez nezgodnih zavarovanj. Vkljucene so premije za vsa zasebna zdravstvena zavarovanja (delež dopolnilnih zavarovanj predstavlja 97 %). Od leta 2013 se delež drugih zasebnih zdravstvenih zavarovanj v Sloveniji relativno hitro povecuje: od 1,3 % leta 2013 na 2,6 % leta 2016 in 3,6 % leta 2017 (Slovensko zavarovalno združenje, 2018). Slika 17: Delež gospodinjstev z ogrožajocimi izdatki za zdravstvo in delež neposrednih izdatkov iz žepa v celotnih izdatkih za zdravstvo v državah evropske regije, zadnje razpoložljivo leto Vir: Thomson, S. et al, 2019, WHO Barcelona Office for Health Systems Strengthening. Opomba: Neposredni izdatki so za gospodinjstvo ogrožajoci, ce presegajo 40 % zmožnosti za placila (angl. capacity to pay) izdatkov nad minimalnimi življenjskimi stroški oziroma košarico osnovnih življenjskih potrebšcin, ki poleg hrane zajema tudi druge nujne potrošne dobrine in stanovanjske stroške. Slika 18: Javni izdatki za zdravstvo po starosti in spolu v Sloveniji, 2016 Vir: ZZZS, interni podatki, pripravljeni za potrebe dolgorocnih projekcij Evropske komisije – The Ageing report 2018. Opomba: celotna raven javnih izdatkov je prilagojena agregatni ravni javnih izdatkov za zdravstvo, ki so upoštevani v projekcijah AWG (javni izdatki po metodologiji SHA, brez dolgotrajne zdravstvene oskrbe (HC.3) plus javni izdatki za investicije po metodologiji COFOG). Slika 19: Dolgorocne projekcije javnih izdatkov in javnih virov za zdravstvo, 2015–2060, v % BDP Vir: preracuni Majcen, B. in Sambt, J., 2018 na osnovi predpostavk The 2018 Ageing Report, ZZZS. Opomba: Viri prihodkov kot delež glede na BDP ostajajo relativno stabilni skozi cas, saj je rast BDP odvisna od rasti produktivnosti in gibanja zaposlenosti, masa placanih prispevkov za socialno varnost pa je odvisna od rasti plac (ki po predpostavki narašcajo skladno z rastjo produktivnosti) in gibanja zaposlenosti). Za prispevke upokojencev v ZZZS, ki predstavljajo le 15 % prihodkov za obvezno zdravstveno zavarovanje, so uporabljene modelske projekcije IER. Po teh projekcijah bi se masa pokojnin v skladu s sedaj veljavnim pokojninskim sistemom do leta 2060 mocno povecala in s tem tudi prispevki za upokojence (z 0,98 % na 1,33 % BDP do leta 2060). (Majcen B., Sambt J., 2018) Slika 20: Projekcija povecanja celotnih izdatkov za zdravstvo v Sloveniji in državah OECD v obdobju 2015–2030 Vir: Lorenzoni et al. (2019). Opomba: V projekcijo OECD (Lorenzoni et al., 2019) so vkljuceni celotni izdatki za zdravstvo (javni in zasebni), vkljucno z zdravstvenim delom dolgotrajne oskrbe. Slika 21: Možnosti za izboljšanje zdravstvenega stanja prebivalstva Viri: UMAR na podlagi pregleda analiz Rehm et al., (2012); Merkur et al., (2013); Sassi et al., (2013); Cecchini et al., (2015) Opomba: 1 Ukrepi morajo biti usmerjeni v vecjo odgovornost delodajalcev za varnost in zdravje pri delu, predpise glede ureditve zacasne zadržanosti od dela in bolniških nadomestil, ocenjevanje nezmožnosti za delo, skrajševanje cakalnih dob v zdravstvu in prednostno obravnavo primerov dolgotrajnih bolniških odsotnosti. Tabela 4: Možnosti za zmanjšanje odvisnosti javnih virov za zdravstvo od prispevkov, primeri nekaterih držav Nabor ukrepov Primeri nekaterih držav Širitev prispevnih osnov Širitev prispevnih osnov na kapitalske dohodke, najemnine, dividende Slovaška Povecanje obdavcitve neaktivne populacije (upokojencev, družinskih clanov, brezposelnih) Francija, Hrvaška, Nemcija Povecanje davcnih virov Prenos financiranja zdravstvenih storitev iz socialnega zavarovanja na neposredno financiranje iz državnega ali lokalnih proracunov (deloma ali v celoti) Španija, Islandija: leta 1980 v celoti Povecanje transferjev v sklade socialnega zavarovanja Francija: od leta 1990 postopoma povecuje davcne vire; Madžarska: od leta 2009; deloma tudi Nemcija, Danska, Avstrija Uvedba trošarin na sladke pijace in/ali nezdravo hrano1 Belgija, Nizozemska, Madžarska, Finska, Francija, Mehika, Norveška Povišanje trošarin na tobak in alkohol Francija, Irska, Finska, Norveška, Švedska, Združeno kraljestvo Uvedba trošarin na luksuzno blago Francija: luksuzni avtomobili, drage kovine; Grcija: usnjeni izdelki, nakit, dragoceni kamni in kovine, letala za osebno rabo. Uvedba dodatnih namenskih davkov v nekaterih sektorjih2 Kar 38 držav nameni del trošarin namensko za zdravstvo oziroma za preventivne programe. Najvec namenskih davkov ima Francija: davek na promet farmacevtskih podjetij (1 %), davek na oglaševanje in prodajo zdravil; 0,03 % davek na promet podjetij z vec kot 760.000$ prometa, del okoljskih davkov. Povecanje ucinkovitosti zbiranja virov ali alokacije Vecja centralizacija financiranja Francija Poenostavitev obstojecih sistemov Finska, Švedska Decentralizacija sistemov3 Danska, Finska, Italija, Švedska, Avstrija, Španija, Kanada, Norveška, Nizozemska Povecanje zasebnih virov Zmanjšanje košarice pravic iz javnih virov (in dopolnilnega zavarovanja) ali oblikovanje seznama storitev na negativni listi Francija: od leta 2008 vsa novo uvedena doplacila za zdravila na recept in za nekatere manj nujne storitve niso vec pokrita iz dopolnilnega zavarovanja. Anglija, Nemcija: seznam storitev na negativni listi se doloca in redno dopolnjuje na podlagi vrednotenja zdravstvenih tehnologij (HTA). Uvedba seznama storitev v košarici pravic iz javnih virov Poljska, Italija, Francija, Španija, Nizozemska Povišanje doplacil, participacije ali franšize Francija: leta 2008 so povišali številna doplacila in uvedli participacijo za vsak recept v višini 0,50 EUR, do maksimalno 50 EUR na leto. Švica in Nizozemska: do 350 EUR na leto morajo bolniki placati vsako storitev ali zdravilo (izjema so socialno šibkejši); Danska: do dolocene višine morajo bolniki placati polno ceno zdravila. Spremembe v pokritosti populacije s socialnim zavarovanjem Nemcija: leta 2009 so uvedli obvezno zasebno zavarovanje za prebivalce z visokimi dohodki, ki pokriva že okoli 11 % populacije. Iz javnega socialnega zavarovanja lahko izstopijo zaposleni, ki zaslužijo mesecno vec kot okoli 5.000 EUR, samozaposleni in študentje, vendar si morajo urediti zasebno zdravstveno zavarovanje. Nizozemska: leta 2005 so uvedli obvezno zasebno zavarovanje, v katerega so vkljuceni vsi prebivalci, vendar z zašcito socialno šibkejših. Davcne spodbude za vecjo vkljucenost v prostovoljna zasebna zavarovanja4 Irska, Portugalska, Španija, Avstralija, Združeno Kraljestvo, ZDA Vir: UMAR na podlagi pregleda literature: Joint report on Health Care..., 2016; Joint report on Health Care..., 2019; OECD Fiscal Sustainability of Health Systems…, 2015; Cylus et al., 2018; Cylus et al., 2019; Pisu, 2014; Sassi et al., 2013; Belloni, 2013; Schrezogg et al., 2005. Maresso, A., 2015. Opombe: 1 Namen dviga trošarin ni povecanje virov, temvec zmanjšanje potrošnje nezdrave hrane, tobaka in alkohola. 2 EK na splošno ne priporoca uvajanja namenskih davkov, ker ti zaradi politicnih interesov pogosto vodijo do zmanjševanja drugih virov, namenjenih zdravstvu, poleg tega namenski davki niso primerni za vse davcne sisteme. 3 Lokalne vlade naj bi bile bolj odzivne glede na potrebe prebivalcev, vendar študije kažejo, da je decentralizacija ucinkovita glede prihrankov samo v primeru zelo strogih proracunskih omejitev glede porabe na lokalni ravni. 4 Namen davcnih olajšav za vložek v prostovoljno zasebno zdravstveno zavarovanje je prihranek pri javnih izdatkih, vendar nekatere študije kažejo, da so prihranki manjši kot vložki, poleg tega so davcne olajšave za ta namen zelo regresivne. Slika 22: Struktura prihodkov v sklade socialnega zdravstvenega zavarovanja v Belgiji, Franciji, Nemciji in na Madžarskem, razlicna leta Vir: OECD Stat. 2019; za Francijo OECD Fiscal Sustainability of Health Systems…, 2015. Tabela 5: Možni ukrepi za povecanje ucinkovitosti zdravstvenih sistemov Makro raven • Proracunske omejitve na makro ravni ali na ravni zdravstvene dejavnosti • Omejitev košarice pravic in uvajanje standardov • Širitev košarice pravic na primarni ravni (vec preventive, rehabilitacije, fizioterapije, patronaže) • Financna zašcita socialno šibkejših, za preprecitev dražjega zdravljenja v prihodnosti • Vrednotenje zdravstvenih tehnologij • Krepitev nadzora nad postopki zdravljenja in porabo zdravil • Zagotovitev zadostne preskrbe s kadri • Nadzor nad rastjo plac • Centralizacija javnega narocanja • Kontrola cen zdravil • Uvajanje modelov zdravstvene oskrbe kronicno bolnih (referencne ambulante, prenosi pristojnosti na medicinske sestre) • Integracija zdravstva in dolgotrajne oskrbe Stran ponudbe Storitve • Prenova modelov placevanja izvajalcev • Prenova procesa nakupovanja zdravstvenih storitev in upravljanja tega procesa, • Uvajanje regulirane konkurence med izvajalci • Povecanje avtonomije vodstvenega kadra v bolnišnicah • Spodbude za zaposlene (dodatki za preventivne storitve, za zadovoljstvo bolnikov, za kakovost in ucinkovitost) • E-zdravje in uvajanje ikt v zdravstveno oskrbo na domu • Uvajanje integrirane zdravstvene oskrbe • Uvedba modela »celovitega nacrtovanja odpustov iz bolnišnic z individualiziranim spremljanjem« • Uvajanje klinicnih poti (smernic za zdravljenje posameznih bolezni) • Uvajanje smernic za obravnavo multimorbidnih bolnikov 1 Zdravila • Cenovne kontrole • Razvršcanje zdravil na liste • Kontrole predpisanih receptov Stran povpraševanja Storitve • Soudeležba pri izdatkih za storitve in zdravila (participacija, doplacila, odbitki (franšize), vendar z ustrezno zašcito socialno šibkejših) • Krepitev vloge vratarjev na primarni ravni • Izobraževanje kronicnih bolnikov za uporabo IKT oskrbe na domu • Višanje trošarin za alkohol, tobak in nezdravo hrano ter regulacija oglaševanja • Politike za spodbujanje aktivnega in zdravega staranja in obladovanje tveganega vedenja Zdravila • Zamenjava originalnih zdravil z genericnimi; preferencne liste zdravil (nižje doplacilo) • Izobraževanje multimorbidnih bolnikov glede jemanja zdravil Vir: UMAR, na podlagi Stadhouders et al., 2016; Journard et al., 2010; Cylus et al., 2018; Stadhouders et al., 2016; Lorenzoni et al., 2018. Opombe: 1 Razlog za prekomerno zdravljenje je pogosto povezan z napacnimi financnimi spodbudami izvajalcev ali z neustrezno organizacijo zdravljenja in oskrbe v podporo multimorbidnim bolnikom (bolniki z vec bolezenskimi stanji). Slika 23: Izdatki za zdravstvo iz razlicnih virov Vir: OECD Stat (oktober 2019). Opomba: V javnih izdatkih so v skladu z mednarodno metodologijo SHA (sistem zdravstvenih racunov) zajeti izdatki državnega in obcinskih proracunov, ZZZS in izdatki ZPIZ za dodatke za pomoc in postrežbo); za leto 2018 je prva ocena. Tabela 6: Pregled ukrepov za povecanje ucinkovitosti zdravstvenega sistema in nadaljnjih možnosti Prevladujoca podprocja ukrepanja doslej Nadaljnje možnosti Na makro ravni Proracunske omejitve na makro ravni ali na ravni zdravstvene dejavnosti Financna zašcita socialno šibkejših1 Centralizacija javnega narocanja Krepitev nadzora nad postopki zdravljenja in porabo zdravil Uvajanje modelov zdravstvene oskrbe kronicno bolnih (referencne ambulante, prenosi pristojnosti na medicinske sestre) Seznam košarice pravic in uvajanje standardov Širitev košarice pravic na primarni ravni (vec preventive, rehabilitacije, fizioterapije, patronaže)2 Vrednotenje zdravstvenih tehnologij (Health Technology Assessment) Zagotovitev zadostnih kadrov Integracija zdravstva in dolgotrajne oskrbe Stran ponudbe Storitve Spletna aplikacija s skupno bazo cen (Intravizor) Evidenca drage medicinske opreme Izvajanje sanacije poslovanja bolnišnic Klinicne poti E-zdravje Uvajanje smernic za obravnavo multimorbidnih bolnikov3 Prenova modelov placevanja izvajalcev Prenova procesa nakupovanja zdravstvenih storitev in upravljanja tega procesa Uvajanje regulirane konkurence med izvajalci Spodbude za zaposlene (dodatki za preventivne storitve, za zadovoljstvo bolnikov, za kakovost in ucinkovitost) Uvajanje integrirane zdravstvene oskrbe Uvedba modela »celovitega nacrtovanja odpustov iz bolnišnic z individualiziranim spremljanjem« Uvajanje klinicnih poti Uvajanje IKT v zdravstveno oskrbo na domu Zdravila Cenovne kontrole Razvršcanje zdravil na liste Kontrole predpisanih receptov Stran povpraševanja Storitve Krepitev vloge vratarjev na primarni ravni Izbraževanje multimorbidnih bolnikov glede jemanja zdravil Višanje trošarin za alkohol, tobak Regulacija oglaševanja Obvladovanje tveganega vedenja Politike za spodbujanje aktivnega in zdravega staranja Soudeležba (doplacila, participacija) pri izdatkih za storitve in zdravila ob presoji stroškovne ucinkovitosti, vendar z ustrezno zašcito socialno šibkejših Izobraževanje kronicnih bolnikov za uporabo IKT oskrbe na domu Vzpostavitev ucinkovitega sistema dolgotrajne oskrbe Uvedba trošarin na nezdravo hrano Zdravila Genericna zamenjava zdravil Sistem najvišje priznane vrednosti za terapevtske skupine zdravil Vir: UMAR, na podlagi pregleda analiz: Analiza zdravstvenega sistema v Sloveniji 2015, Informacija o stanju in aktivnostih zdravstvenega sistema, 2017; Joint Report on Health Care…, 2019 (Country Documents – 2019 Update). Opombe: 1 Vecja financna zašcita zagotavlja pravocasno oskrbo socialno šibkješih in s tem preprecuje dražje zdravljenje v prihodnosti; Lorenzoni et al., 2018. 2 Lorenzoni et al., 2018. 3 Razlog za prekomerno zdravljenje je pogosto povezan z napacnimi financnimi spodbudami izvajalcev ali z neustrezno organizacijo zdravljenja in oskrbe v podporo multimorbinim bolnikom (bolniki z vec bolezenskimi stanji). 66 67 4 Dolgotrajna oskrba 4.1 Sistem dolgotrajne oskrbe v Sloveniji Formalno organizirana dolgotrajna oskrba se je v Sloveniji v sodobni obliki zacela razvijati po letu 1970, vendar do osamosvojitve vecinoma v obliki institucionalnega varstva. V Sloveniji so sodobne domove za starejše obcane zaceli odpirati proti koncu 70. letih prejšnjega stoletja, v njih so oblikovali celostno oskrbo starejših, ki niso mogli ali niso vec hoteli vec živeti sami.98 Institucionalna oskrba se je hitro in uspešno razvijala, zato ima v Sloveniji še danes velik pomen. Šele po osamosvojitvi so se zacele uvajati tudi sodobne oblike skrbi za starejše v domacem okolju. Zakonsko organizirana oblika pomoci na domu je bila v Sloveniji uvedena leta 1991, najprej prek javnih del ter leto kasneje s sprejemom Zakona o socialnem varstvu.99 Dodatek za pomoc in postrežbo kot denarni prejemek za dolgotrajno oskrbo (v nadaljevanju DO) je bil uveden že leta 1959 v okviru pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Dolgotrajna oskrba100 še ni urejena v enovit sistem, razdrobljenost v financiranju pa povzroca nepreglednost in neucinkovito izrabo virov. Tekom razvoja so se storitve in prejemki za DO razvili v okviru razlicnih zakonodaj. DO se zato financira in izvaja iz locenih sistemov socialne zašcite (pokojninskega in invalidskega zavarovanja, zdravstvenega zavarovanja, zavarovanja za starševsko varstvo, socialnih prejemkov in socialnovarstvenih storitev, zašcite vojnih veteranov ter socialnega varstva za duševno in telesno prizadete).101 Pravice do storitev in denarnih prejemkov za osebe, ki so odvisne od tuje pomoci, so opredeljene parcialno in ne upoštevajo enakih meril za pridobitev pomoci. Pri nekaterih prejemnikih prihaja do prekrivanja med storitvami in prejemki, pri drugih pa ostaja veliko potreb nezadovoljenih.102 98 Vec v Dominkuš, 2007. 99 Zakon o socialnem varstvu; 1992; vec v Nagode, 2014. 100 Dolgotrajno oskrbo mednarodne institucije (OECD, Eurostat, WHO) definirajo kot niz storitev, ki jih potrebujejo ljudje z zmanjšano stopnjo funkcionalne zmožnosti (fizicne ali kognitivne) in ki so posledicno v daljšem casovnem obdobju odvisni od pomoci pri izvajanju temeljnih in/ali podpornih dnevnih opravil. Temeljna dnevna opravila oz. storitve osebne oskrbe ang. (Basic Activites of Daily Living - ADL) vkljucujejo kopanje, oblacenje, hranjenje, leganje v posteljo in vstajanje iz nje, gibanje in uporabo stranišca. Pogosto se zagotavljajo v kombinaciji z zdravstvenimi storitvami kot so zdravstvena nega, preventiva, rehabilitacija ter paliativna oskrba. Podporna dnevna opravila oz. storitve podporne oskrbe (ang. Instrumental Activities of Daily Living - IADL) so povezane s pomocjo v gospodinjstvu, to so predvsem priprava hrane, pranje perila, prevozi in cišcenje. (System of Health Accounts, 2011; Colombo et al., 2011; vec gl. v Nagode et al., 2014). 101 Navedena podrocja urejajo: Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih, Zakon o socialnem varstvu, Zakon o socialnovarstvenih prejemkih in Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, Zakon o vojnih veteranih, Zakon o vojnih invalidih, Zakon o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih. 102 Dominkuš et al., 2014. Število prejemnikov dolgotrajne oskrbe se povecuje. V letu 2016 je bilo vseh prejemnikov DO v Sloveniji 62.700, od tega 43.400 starejših od 65 let. Nekaj vec kot tretjina je prejemnikov oskrbe v institucijah (22.800), preostali pa so prejemniki oskrbe na domu, bodisi v obliki storitev (22.100) ali denarnih dodatkov (17.300).103 V Sloveniji je delež prebivalcev nad 65 let, ki 103 SURS, 2018. Dejansko število prejemnikov denarnih dodatkov je prejema oskrbo v institucijah ali na domu, v letu 2016 znašal 11,4 %, v povprecju OECD pa 13,0 %. Najvecji delež vkljucenih oseb, starejših od 65 let, imajo med evropskimi državami v Švici ter na Nizozemskem, Švedskem in Norveškem, kjer je delež 16–20 %. Poleg zaostanka po deležu starejših od 65 let, ki so vkljuceni v DO, je zaostanek tudi v razvitosti oskrbe na domu za starejše od 65 let, kjer se število prejemnikov v zadnjem obdobju zmanjšuje (gl. sliko 24). Neustrezno urejena oskrba starejših povecuje breme družin in korišcenje zdravstvenih storitev. Približno tri cetrtine izdatkov za DO se pokriva iz javnih virov, vendar se zasebni izdatki v zadnjem desetletju hitro povecujejo. Celotni izdatki za DO so leta 2017 v Sloveniji znašali 520 mio EUR, v tem javni izdatki 382 mio EUR in zasebni 138 mio EUR. Od leta 2007 do 2017 so se bistveno hitreje kot javni povecevali zasebni izdatki za DO (gl. sliko 26), tako da so se v strukturi povecali s 23 % na 27 % celotnih izdatkov za DO. Zasebni izdatki so namenjeni predvsem storitvam dolgotrajne socialne oskrbe in predstavljajo vecinoma izdatke gospodinjstev za storitve pomoci na domu in doplacila za nastanitev in prehrano v domovih za starejše in drugih oblikah institucionalne oskrbe.104 Dve tretjini javnih izdatkov za DO se financirata iz prispevkov za zdravstveno in pokojninsko zavarovanje. V letu 2017 je ZZZS za storitve DO bistveno višje (nekoliko vec kot 42.300), vendar se v seštevku vseh prejemnikov (62.700) upošteva prejemnik, ki prejema hkrati storitev in denarni dodatek, samo enkrat. 104 SURS, 2019; vec gl. v Porocilo o razvoju 2019, 2019. namenil 170,1 mio EUR oz. 45 % vseh javnih izdatkov za DO (32,7 % celotnih; Slika 26). Sredstva ZZZS so namenjena storitvam dolgotrajne zdravstvene oskrbe v domovih za starejše in v posebnih socialnovarstvenih zavodih, podaljšanemu bolnišnicnemu zdravljenju ter delu patronažne službe. Skoraj cetrtino javnih izdatkov za DO prispeva ZPIZ (83,4 mio EUR), in sicer za dodatke za pomoc in postrežbo. Dodatke deloma pokriva tudi MDDSZ (42,2 mio EUR). Z navedenimi sredstvi ZZZS, ZPIZ in MDDSZ (skupaj 77 % vseh javnih izdatkov) se financira zdravstveni del dolgotrajne oskrbe. Preostalih 23 % javnih izdatkov je namenjenih za storitve socialne oskrbe, ki se financirajo iz obcinskih proracunov. V strukturi izdatkov za DO po nacinu izvajanja je bilo v letu 2017 kar 77 % namenjeno DO v institucijah. Od tega vec kot polovica za domove za starejše, 15 % znašajo izdatki za socialnovarstvene zavode, kot so varstveno delovni centri, posebni socialnovarstveni zavodi, zavodi za usposabljanje in podobno. Delež izdatkov za bolnišnice, kjer izvajajo dolgotrajno zdravstveno nego, paliativno oskrbo in oskrbo oseb s telesnimi in intelektualnimi ovirami, je v tem le 4-odstoten. Izdatki za DO na domu predstavljajo 23 % sredstev: to so izdatki za družinske pomocnike, osebno asistenco, izvajalce pomoci na domu oziroma socialne oskrbovalce, zdravstvene domove s patronažno službo ter denarne dodatke za prejemnike, ki niso vkljuceni v formalno oskrbo. Izdatki za dolgotrajno oskrbo glede na BDP v Sloveniji vse bolj zaostajajo za povprecjem EU. Celotni izdatki za dolgotrajno oskrbo so leta 2017 v Sloveniji znašali 1,2 % BDP, v tem javni izdatki 0,9 % BDP in zasebni 0,3 % BDP. V obdobju 2007 do 2017 pa se je v Sloveniji delež izdatkov za DO glede na BDP povecal bistveno manj kot v povprecju držav EU in OECD, za katere razpolagamo s primerljivimi podatki (gl. sliko 27). Med državami so velike razlike v obsegu javnih izdatkov glede na BDP. Izstopajo predvsem skandinavske države ter Nizozemska in Belgija, kjer je delež javnih izdatkov za DO 2–4 % BDP. Velike razlike niso le posledica razlicnih stopenj razvitosti držav, ampak tudi razlicnih sistemov dolgotrajne oskrbe, razlicnega vpliva demografskih dejavnikov ter razlik v življenjskih vzorcih, zlasti vloge družine in neformalne oskrbe. Potrebe po dolgotrajni oskrbi narašcajo hitreje kot v zdravstvu, vendar v znatni meri že sedaj ostajajo nezadovoljene. Javni izdatki za DO so v Sloveniji hitro narašcali le v obdobju pred krizo, ko je bilo odprtih veliko novih kapacitet v domovih za starejše. V obdobju krize je bila rast skromna, vendar še vedno višja kot v zdravstvu, od leta 2012 do 2017 pa je mocno zaostala, tako za povprecno rastjo v državah EU kot tudi za rastjo zdravstvenih izdatkov. Zelo nizka je bila predvsem rast izdatkov za zdravstvene storitve v domovih za starejše in drugih socialnovarstvenih zavodih ter patronažno varstvo. Razmere za oskrbovance se tudi zato v zadnjih letih poslabšujejo, zelo hitro pa se povecujejo zasebni, neposredni izdatki iz žepa za storitve DO. Ti izdatki, ki so z vidika dostopnosti najbolj problematicni, narašcajo bistveno hitreje kot narašcajo zasebni izdatki v zdravstvu (gl. sliko 29). Potreba po dolgotrajni oskrbi lahko danes v Sloveniji mocno zmanjša razpoložljivi dohodek posameznika in njegove družine ter v daljšem obdobju postane tudi veliko breme za neformalne izvajalce znotraj družinskega kroga,105 zmanjšuje njihovo produktivnost, 105 Neformalni oskrbovalci so najveckrat partnerji, predvsem ženske ali drugi družinski clani, sorodniki ali prijatelji, ki prevzemajo zlasti pomoc pri podpornih dnevnih opravilih. Po oceni EK naj bi bilo neformalnih oskrbovalcev skoraj dvakrat toliko kot formalnih. Po raziskavi SHARE je v letu 2013 v Sloveniji osebno nego ali prakticno pomoc zunaj lastnega gospodinjstva redno nudilo približno 48.000 oseb, starejših od 50 let, redno pomoc pri osebni negi v istem gospodinjstvu pa približno 37.000 oseb (Nagode in Srakar, 2015). Še višja je ocena po raziskavi Ramovš (2013), po kateri za svoje starše skrbi nad 55.000 oseb v starosti 50 let ali vec, za svoje partnerje pa vec kot 50.000 oseb. razpoložljivost na trgu dela, vodi v predcasno upokojevanje, v prekomerno korišcenje dostopnejših zdravstvenih storitev ter povecuje revšcino.106 Kakovostna dolgotrajna oskrba lahko prispeva k zmanjšanju primerov akutne zdravstvene obravnave in k nižji rasti izdatkov za zdravstvo. Vse vec je bolnikov s kronicnimi boleznimi in razlicnimi stanji, ki povecujejo njihovo odvisnost od tuje pomoci in trajajo daljše casovno obdobje. Kronicne bolezni zahtevajo vse širšo, dolgotrajno ter integrirano zdravstveno in socialno oskrbo, ki lahko pomembno vpliva na znižanje izdatkov za zdravstvo. Hkrati lahko razlicne socialne storitve DO (pomoc pri podpornih dnevnih opravilih, socialna rehabilitacija, aktivnosti za starejše itd.), ki so praviloma cenejše od zdravstvenih storitev, prispevajo k ohranjanju zdravja starejših in k zmanjševanju odvisnosti od pomoci.107 106 Normand, 2015, Dominkuš et al., 2014. 107 Muir, 2017. 4.2 Vpliv demografskih in tehnoloških sprememb na rast izdatkov za dolgotrajno oskrbo Dolgotrajna oskrba je podrocje, ki se bo v prihodnosti zaradi razlicnih dejavnikov še dodatno razvijalo. Colombo in drugi108 naštejejo vsaj štiri razloge za nadaljnjo rast: (i) demografske spremembe in hitra rast števila starejših od 80 let; (ii) spremembe družinskih struktur in porast vkljucevanja žensk na trg dela (v nekaterih državah) ter posledicno pomanjkanje neformalnih oskrbovalcev in vecje povpraševanje po placani oskrbi; (iii) gospodarski razvoj in s tem cedalje vecje povpraševanje po kakovostni, bolj odzivni in k uporabniku usmerjeni dolgotrajni oskrbi; (iv) tehnološke rešitve, ki povecujejo možnosti zagotavljanja velikega dela dolgotrajne oskrbe na domu, kar zahteva reorganizacijo oskrbe. Poleg rasti neposrednih izdatkov za DO pa je z rastjo povpraševanja po DO povezano tudi povecevanje oportunitetnih stroškov neformalne oskrbe družinskih clanov in prijateljev, ki svoj prosti cas namenijo skrbi za svojce, kar ima lahko tudi negativne vplive na njihovo zdravje in sposobnost za delo. Potrebe po dolgotrajni oskrbi se bodo v Sloveniji zacele še izraziteje povecevati zlasti po letu 2025, ko zacnejo mejo 80 let prestopati najbolj številcne generacije. Kljucni dejavnik rasti izdatkov za DO je cedalje vecji delež starejše populacije, ki potrebuje pomoc pri opravljanju osnovnih ali podpornih dnevnih aktivnosti, ta delež pa se s starostjo izrazito poveca, še zlasti po 80. letu. Vecina javnih izdatkov za DO je namenjenih osebam z omejitvami pri osnovnih dnevnih aktivnostih (ADL; zelo ovirani), katerih delež je v Sloveniji v vseh starostnih razredih višji kot v povprecju EU (gl. sliko 30). V dolgorocnih projekcijah izdatkov za DO je pomembna predpostavka, ali se bo delež zelo oviranih v posameznem starostnem razredu v prihodnosti poveceval ali zniževal, emiricne raziskave pa glede tega ne dajejo jasnega odgovora.109 V referencnem scenariju projekcij, ki jih pripravlja EK,110 je zato upoštevano, da bodo starejši v prihodnosti bolj zdravi in bo manjši tudi delež populacije z vecjimi omejitvami pri skrbi zase.111 To pomeni, da bi se delež prebivalcev, ki so v doloceni starosti odvisni od tuje pomoci, postopoma zniževal. 108 Colombo et al., 2011. 109 Empiricne študije niso enotne glede vprašanja zmanjševanja ali povecevanja deležev ovirane populacije v prihodnosti. Nekatere študije dokazujejo, da se odvisnost od pomoci zaradi dolocenih razlogov v nekaterih starostnih skupinah povecuje, zlasti je problem porast demence (Addressing Demetion…, 2015). Druge študije dokazujejo, da se bo s podaljševanjem življenja incidenca nekaterih oviranosti odložila v kasnejša leta, kar bi pomenilo zmanjšanje deleža ovirane populacije v nekaterih starostnih skupinah (The 2018 Ageing Report: Underlying assumptions…, 2017; Wren et al., 2012). 110 The 2018 Ageing Report, 2018. 111 V prispevku uporabljamo za angleški izraz »severe limitations with basic daily activities« prevod »zelo ovirani pri osnovnih dnevnih aktivnostih« ali »vecje omejitve pri skrbi zase« (NIJZ Podatkovni portal, 2019). V anglešcini se uporablja tudi izraz »dependent population« (The 2018 Ageing Report, 2018). Kljub tej predpostavki pa bodo potrebe po DO in s tem izdatki zaradi izrazitega povecanja števila starejših prebivalcev hitro narašcale. V Sloveniji bi se delež javnih izdatkov za DO po referencnem scenariju do leta 2060 podvojil (z 0,9 na 1,8 % BDP). Razkorak med javnimi viri in javnimi izdatki za DO pa bi po izracunu IER112 leta 2030 znašal 0,2 o. t. BDP in leta 2060 0,9 o. t. BDP (gl. sliko 31). Na še izrazitejšo rast izdatkov za dolgotrajno oskrbo bi poleg demografskih dejavnikov lahko vplivali še nekateri drugi dejavniki, in sicer povecanje pokritosti s formalno oskrbo in rast stroškov storitev DO. V ozadju projekcij tveganega scenarija izdatkov za DO so poleg demografskih dejavnikov tudi nedemografski, med njimi tudi pricakovana rast stroškov storitev DO, ki bi lahko izhajala iz pomanjkanja razpoložljivih kadrov v tej dejavnosti, kar je v nekaterih razvitejših evropskih državah z višjim deležem formalne oskrbe že zelo izrazito. Glede na oceno obsega zelo ovirane populacije je namrec pokritost s formalno DO v Sloveniji trenutno nižja kot v povprecju EU,113 zaradi cesar lahko pricakujemo, da se bo prehod iz neformalne v formalno oskrbo v prihodnosti pospešil. Po tem scenariju bi se delež javnih izdatkov za DO v Sloveniji do leta 2060 lahko povecal za vec kot štirikrat (z 0,9 % v letu 2016 na 3,6 % BDP v letu 2060). Razkorak med javnimi viri in javnimi izdatki za DO pa bi leta 2030 znašal 0,5 o. t. BDP in leta 2060 2,7 o. t. BDP (gl. sliko 31). 4.3 Vzpostavitev enovitega sistema financiranja dolgotrajne oskrbe in zmanjševanje razkoraka med viri in potrebami – primeri drugih držav 4.3.1 Financiranje sistemov dolgotrajne oskrbe Dolgotrajna oskrba je v nekaterih razvitih državah že dolgo prepoznana kot »nova« veja socialne varnosti. Potreba posameznika po dolgotrajni oskrbi je nepredvidljiva, povezana je s tveganjem odvisnosti od pomoci druge osebe pri opravljanju vsakodnevnih aktivnosti, kar lahko traja daljše obdobje. Stroški dolgotrajne oskrbe so zato za posameznika lahko izjemno visoki in ogrožajo njegovo socialno varnost.114 Raziskave kažejo, da približno cetrtina prebivalcev, ki so danes stari 65 let, ne bo nikoli potrebovala storitev DO, 112 Majcen in Sambt, 2018. 113 Pokritost: z oskrbo na domu: SI 16 %, EU 21 %; z institucionalno oskrbo: SI 16 %, EU 14 %; z denarnimi dodatki: SI 19 %, EU 29 %. (The 2018 Ageing Report 2018). 114 Študija OECD je pokazala, da so v primeru visokih potreb (odvisnosti od pomoci pri opravljanju temeljnih dnevnih opravil) lahko stroški oskrbe na domu ali v instituciji enaki ali celo višji od povprecnega razpoložljivega dohodka starejših od 65 let. Stroški storitev DO se med državami zelo razlikujejo. Na primer, stroški oskrbe na domu so glede na BDP na Švedskem dvakrat višji kot v Franciji ali Angliji. To je povezano z višjimi zahtevami glede kvalifikacije oskrbovalcev in višjih plac, kar je pogosto povezano tudi z višjo kvaliteto oskrbe. Razlogi za razlike so lahko tudi v višjih stroških za prevoz oskrbovalcev na ruralnih obmocjih (Muir, 2017). vendar bodo za okoli 10 % teh prebivalcev stroški DO izjemno visoki115 in bodo pri vecini presegali povprecni razpoložljivi dohodek. Pri vzpostavljanju celovitega sistema DO je treba upoštevati prepletenost vseh sistemov socialne zašcite. Evropske države so se sistemskega urejanja tega podrocja lotile na razlicne nacine. Vecina severnih in nekatere zahodnoevropske države se z razvojem sistema DO intenzivneje ukvarjajo že trideset let, tudi v teh državah pa je iskanje ustreznih rešitev za celovitost sistema trajalo vrsto let (npr. v Nemciji je od prvih predlogov do vzpostavitve socialnega zavarovanja za DO poteklo 20 let), sistemi pa se stalno dopolnjujejo in prilagajajo.116 V vecini srednje in južnoevropskih držav je podrocje še vedno parcialno urejeno v razlicnih zakonih, podobno kot v Sloveniji. Vse države se pri vzpostavljanju in nadgradnji sistema srecujejo s problemi financiranja in organizacije DO z vidika prekrivanja med storitvami in prejemki, nepreglednostjo sistema, prekrivanja storitev z zdravstvenim sistemom in stroškov upravljanja. Z vidika ucinkovitosti sistemov socialne zašcite je zato pomembno pravice iz javnih virov za DO usklajevati z rešitvami v zdravstvenem in pokojninskem sistemu.117 115 Po študiji Dilnot Commission (2011) so stroški pri enem od desetih prejemnikov DO presegli 110.000 EUR. Podobno so ocenili v ZDA (Kemper et al., 2005), da 42 % oseb, starih 65 let, ne bo potrebovalo DO, toda pri 16 % bodo stroški višji od 100.000 USD. 116 Vec v Toth et al., 2004. 117 Fiscal Challenges and Inclusive Growth…, 2019. Pristopi k uvajanju sprememb v financiranju DO so v vseh državah dolgotrajni in povezani tudi z iskanjem novih javnih virov. Razlike v pristopu k spremembam obstojecih sistemov DO so v veliki meri povezane z razlikami v organizaciji in razvitosti sedanjih sistemov DO, sistemov socialne zašcite na splošno, z gospodarsko razvitostjo in tradicionalno vlogo družine. Glede sedanje organizacije lahko sisteme DO razdelimo v pet skupin (gl. tabelo 5), ki se deloma razlikujejo tudi v financiranju. Vecina nordijskih držav ima sistem z univerzalno pokritostjo in proracunskim financiranjem. Nekaj držav, ki imajo v osnovi Bismarckov model socialne varnosti, je uvedlo univerzalno obvezno socialno zavarovanje za dolgotrajno oskrbo (Nemcija, Belgija, Luksemburg, Japonska, Koreja, nekatere regije na Kitajskem), vendar bo zaradi upadanja delovno sposobnih prebivalcev tudi v teh državah financiranje DO zahtevalo širitev virov na splošne davke. 118 Tako na primer Japonska, Nizozemska, Belgija in Luksemburg že dopolnjujejo prispevke od dela z razlicnimi alternativnimi viri prihodkov. Na Japonskem in v Nemciji so prispevki za zavarovanje za DO višji za upokojence. V Franciji so se že leta 1997 odlocili za proracunsko financiranje DO, enako v Avstriji in na Ceškem, ki so v osnovi tudi države z Bismarckovim modelom socialnega zavarovanja. Z vidika raznolikosti pristopov pri uvajanju sprememb in iskanju dodatnih javnih virov so zanimive še nekatere izkušnje držav: 118 Adequate social protection…, 2014; Spasova et al., 2018; Cylus et al., 2018. • V Nemciji so leta 1994 ob sprejemanju Zakona o DO uvedli nove prispevne stopnje za DO. Za pridobitev podpore delodajalcev so ukinili en dela prost dan. S prispevki v sklad za DO so obremenjene tudi pokojnine.119 Nemcija je tudi ena redkih držav, ki del prispevkov iz zavarovanja za DO vplacuje v poseben rezervni sklad, iz katerega se bodo sredstva zacela koristiti leta 2035, ko se pricakuje mocno povecanje deleža prebivalcev, ki bodo potrebovali DO. Med izvajalci DO (domovi za starejše in organizacije za oskrbo na domu) prevladuje zasebni sektor.120 • V Belgiji je flamska regionalna vlada uvedla obvezno socialno zavarovanje za DO, ki se financira iz socialnih prispevkov, pri cemer so prispevki upokojenih višji od prispevkov aktivnih prebivalcev. Vendar pa je obseg zbranih sredstev in izplacil iz tega zavarovanja nizek in ne zadošca za pokritje potreb. • V Luksemburgu so ob uvedbi novega obveznega socialnega zavarovanja za DO povišali takse na elektricno energijo in ta vir namenili za programe DO. • V Franciji se niso odlocili za novo socialno zavarovanje, ampak so leta 1997 sprejeli odlocitev za novo obliko denarnega prejemka za invalide in osebe, ki so odvisne od pomoci drugih, financiranega iz regionalnih proracunov. Glede uvedbe novega socialnega zavarovanja so bili politicno enotnega mnenja, da bi višji prispevki na place poslabšali konkurencnost gospodarstva in ne bi zagotavljali dolgorocno vzdržnega vira financiranja narašcajocih potreb starejših.121 Leta 2003 so ta denarni prejemek preimenovali v »denarni prejemek za samostojnost« in mocno razširili krog prejemnikov. Leta 2004 so kot dodatni vir financiranja tega prejemka uvedli »solidarni prispevek za avtonomijo«,122 in sicer z ukinitvijo enega praznicnega dneva, ki so ga poimenovali »dan solidarnosti«.123 Za ta dan zaposleni ne prejmejo place, temvec delodajalci vplacajo 0,3 % povprecne letne bruto place na zaposlenega v posebno »nacionalno blagajno solidarnosti za avtonomijo«.124 Leta 2015 so v isti višini uvedli še »solidarni prispevek za samostojnost starejših« v višini 0,3 % bruto pokojnine, ki ga placujejo upokojenci, katerih letni dohodek presega 13.956 EUR oziroma 21.408 EUR, ce živijo v paru. • V Avstriji se denarni prejemki za DO že od leta 1993 zagotavljajo iz proracuna v skladu z Zakonom o prejemnikih iz naslova DO. Denarni prejemek za DO se dodeli glede na oceno potreb in glede na premoženjsko stanje prejemnika. Leta 2013 je bil sprejet še Zakon o skladih dolgotrajne oskrbe, katerega naloga je 119 Morel, 2006. 120 Predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in zavarovanju za dolgotrajno oskrbo, 2017. 121 Poleg tega so »odvisnost od pomoci druge osebe« opredelili kot posebno potrebo starejših oseb in ne kot življenjsko tveganje. Po Bismarcku pa velja, da mora država oblikovati socialno zavarovanje (pokojninsko, zdravstveno) zaradi »tveganja«; v primeru posebnih 'potreb' prebivalstva pa naj jih država financira iz proracuna (Morel, 2006). 122 Contribution solidarite autonomie (CSA, 2019). 123 Journee de solidarite…, 2019. 124 Caisse nationale de solidarite pour l'autonomie (CNSA, 2019). izravnava med deželami in obcinami pri financiranju storitev DO. Kljub temu, da je Avstrija v osnovi država z Bismarckovim modelom socialnega zavarovanja, se DO v celoti financira iz davcnih virov.125 • Ceška je leta 2007 uvedla univerzalni dodatek za DO, ki je podoben avstrijskemu, in se financira iz davkov. • V Angliji so leta 2016 povecali delež javnih virov za DO s pomocjo lokalnih davkov in z uvedbo dodatnega davka na premoženje na lokalni ravni, z namenom zmanjšanja pritiska na socialne pomoci, ki se placujejo iz lokalnih proracunov.126 Podobno kot v zdravstvu se v vecini držav tudi formalne storitve DO vsaj deloma financira iz zasebnih virov. Med državami so velike razlike v višini doplacil oziroma izdatkov iz žepa za storitve DO. Obremenitev posameznika je odvisna od: 1) vstopnega praga v sistem DO, 2) od obsega storitev ali višine denarnih prejemkov, ki je pokrit iz javnih virov in 3) v vecini držav deloma ali v celoti tudi od dohodkov in premoženja prejemnika. Glede vstopnega praga vecina držav uporablja doloceno lestvico ocenjevanja oviranosti oziroma upravicenosti do storitev DO ali do denarnih prejemkov. V nekaterih državah je vstopni prag zelo visok, kar pomeni, da si osebe s srednjo intenzivnostjo potreb (zmerno ovirani) vse stroške pokrijejo sami. Glede obsega storitev vecina držav doloci za oskrbo na domu število ur na teden, ki jih je posameznik glede na svoje potrebe upravicen prejeti (v Sloveniji najvec 20 ur). Tudi 125 Predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in zavarovanju za dolgotrajno oskrbo, 2017. 126 Vendar je problem tega vira, da se pricakuje še povecanje razlik med lokalnimi skupnostmi glede možnosti zagotavljanja ustreznega socialnega varstva starejših (Cylus et al., 2018). v institucionalni oskrbi se posamezniku zagotovi dolocen obseg oskrbe glede na oceno potreb. Tudi tukaj so med državami velike razlike. Glede dohodkov ali premoženja posameznika pa je praksa vecine evropskih držav, da zagotavljajo vsaj deloma univerzalno dolgotrajno oskrbo, torej doloceno raven oskrbe ne glede na dohodek in premoženje. Razponi doplacil za institucionalno oskrbo in oskrbo na domu so med državami zelo razlicni in v nekaj državah odvisni tudi od premoženja.127 Vecina evropskih držav socialno šibkim zagotavlja institucionalno oskrbo brez doplacila. V Sloveniji in Franciji morajo k pokrivanju stroškov oskrbe prispevati svojci, glede na višino dohodka. V nekaterih državah (Ceška, Slovenija, Kanada, Belgija) se pri patronažnem varstvu, ki se zagotavlja v okviru zdravstvenega sistema, ne upošteva dohodka. V Italiji, Avstriji, Nemciji, Sloveniji in skandinavskih državah se dohodek upošteva samo pri storitvah, denarni dodatki pa so univerzalni.128 Zelo ovirane osebe si v vecini držav ne morejo same doplacati oskrbe na domu, institucije pa imajo vlogo varnostne mreže. V študiji OECD ocenjuje, kolikšno je v posameznih državah financno tveganje prejemnika, da zaradi doplacila za DO ne more pokriti svojih osnovnih življenskih potreb. V tem primeru se namrec stroški prenašajo na svojce ali pa se prejemnik zadovolji z manj oskrbe, kot je dejansko potrebuje, slabšo kakovostjo oskrbe in zmanjšano kakovost življenja. Študija je pokazala, da Slovenija spada med države, v katerih je višina stroškov doplacil že za osebo z zmerno oviranostjo zelo visoka in v povprecju presega zmožnosti posameznika. Za osebe, ki so zelo omejene pri skrbi zase (zelo ovirane) so doplacila še višja, zato zelo ovirani obicajno pomoc poišcejo v institucijah. Institucije tudi v drugih državah delujejo kot varnostne mreže, ki zagotovijo oskrbo vsakomur, ne glede na dohodek. Osebe z zmerno oviranostjo ali starejši brez oviranosti v nekaterih državah ne izpolnjujejo pogojev za vstop v institucionalno oskrbo ali pa morajo za oskrbo doplacati vec kot zelo ovirani. 127 V študiji OECD (Muir, T., 2017) je sodelovalo 14 držav, med njimi tudi Slovenija. Obseg premoženja posameznika je podlaga za presojo višine doplacil v osmih državah za vstop v institucionalno oskrbo in v petih državah tudi za oskrbo na domu (Belgija, Hrvaška, Anglija, Nizozemska, ZDA. Vendar v vecini držav (z izjemo VB in ZDA) upoštevanje dohodka in premoženja ni zelo restriktivno in ne vpliva na velike razlike v doplacilih. 128 Rodrigues, 2014. Tudi na podrocju DO se v zadnjem desetletju razvijajo zasebna zavarovanja, ki bi lahko deloma razbremenila javne finance in omogocila posameznikom, da se izognejo tveganju visokih izdatkov iz žepa. Vendar je trg zavarovanj za DO v vecini držav majhen, zavarovanja pa so dostopna le premožnejšim, ker premije temeljijo na profilih tveganja. V Nemciji obstaja zasebno zavarovanje za DO kot neodvisen steber obveznega socialnega zavarovanja za DO. V Franciji so relativno dobro razvita skupinska zasebna zavarovanja za DO v okviru podjetij, katerih prednost je v tem, da se vanje vkljucijo tudi mlajši, zato so premije nižje.129 Na trgu so tudi zasebna zavarovanja za DO kot del police življenjskih zavarovanj (podobno kot nezgodna zavarovanja) in povratne hipoteke na premoženje. Vse te možnosti so dobrodošle, ker vsaj deloma (vsaj za oskrbo bolj premožnih) razbremenijo javne finance in znižujejo tveganja izdatkov iz žepa. Spodbujanje zasebnega zavarovanja za DO z davcnimi olajšavami pa vodi do razlik v enakosti in solidarnosti.130 4.3.2 Povecanje ucinkovitosti dolgotrajne oskrbe Izkušnje držav kažejo, da je tudi v primeru, ko je sistem DO vzpostavljen že dlje casa, treba skrbeti za povecanje njegove ucinkovitosti in s tem zmanjševanje razkoraka med viri in izdatki. Aktivnosti se osredotocajo na ustrezno nacrtovanje porabe na nacionalni ravni in izboljšanje upravljanja sistema. Pogosto so namrec v nacrtovanje porabe za DO vkljucena razlicna ministrstva, zato je pomembna jasna razmejitev pristojnosti ministrstev in izboljšanje prenosa informacij. Upravljanje sistema oskrbe je kompleksno in pogosto neucinkovito. V vecini držav prihaja do težav v koordinaciji med zdravstvenim in socialnim sistemom ter do prekrivanja storitev. Države išcejo rešitve za manj pogosto uporabo akutnih zdravstvenih storitev v primerih, ko bi storitve lahko prevzel sistem DO. 129 Potocnik, 2013. 130 Joint Report on Health Care…, 2016; Fiscal Challenges and Inclusive Growth…, 2019. 4.4 Dosedanji ukrepi v Sloveniji za ureditev podrocja dolgotrajne oskrbe ter možnosti za nadaljnji razvoj 4.4.1 Vzpostavitev enovitega sistema financiranja dolgotrajne oskrbe Prizadevanja za ureditev podrocja dolgotrajne oskrbe v enovit sistem v Sloveniji potekajo že vec kot 15 let. V Sloveniji je potreba po vzpostavitvi novega celovitega sistema DO že dolgo široko sprejeta, kljub temu pa zakon o DO še ni bil sprejet. To je povezano s kompleksnostjo podrocja, katerega urejanje zahteva prepletanje aktivnosti v pristojnosti vec ministrstev, z neustreznim nacrtovanjem novega sistema in z nedorecenim vprašanjem glede financiranja novega sistema oz. potrebnih dodatnih virov.131 Zaradi potreb po ureditvi podrocja DO in po sistematicnem spremljanju stanja in razvoja po mednarodnih standardih so bile v obdobju od leta 2005 do 2015 urejene evidence o 131 Racunsko sodišce (Revizijsko porocilo, 2019) ugotavlja, da Vlada, MDDSZ in MZ v obdobju 1. 1. 2007 do 30. 6. 2018 niso ustrezno nacrtovali novega sistema dolgotrajne oskrbe. Vlada ni natancno dolocila in razmejila nalog, za katere naj bi bilo pristojno vsako od obeh ministrstev. Pri pripravi predloga Zakona o dolgotrajni oskrbi niso bile natancno ugotovljene slabosti obstojecega sistema socialnega varstva in niso bila natancno izracunana potrebna sredstva ter niso bili doloceni viri financiranja storitev v okviru nove ureditve ob upoštevanju trenda staranja prebivalstva. izdatkih in prejemnikih DO,132 od leta 2006 do 2017 pa je bilo pripravljenih že pet predlogov Zakona o DO in zavarovanju za DO.133 Vsak je deloma prispeval k pripravi naslednjega predloga in iskanju boljših rešitev, vendar noben ni vkljuceval ustreznih izracunov obsega sredstev za zagotovitev DO v novem sistemu.134 V zadnjem obdobju so aktivnosti za vzpostavitev enovitega sistema financiranja DO v Sloveniji ponovno okrepljene. Ob povecanem zavedanju in že tudi vplivu demografskih sprememb je bilo pripravljenih vec strateških dokumentov.135 Leta 2017 so bile pristojnosti za pripravo nove zakonodaje za podrocje DO prenesene iz Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti na Ministrstvo za zdravje, z namenom razvoja integrirane mreže izvajalcev DO in ureditve financiranja DO, kar je tesno povezano s financiranjem zdravstvenega sistema.136 Od leta 2017 je v 132 Vec glej v Nagode et al., 2014. 133 Predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in zavarovanju za dolgotrajno oskrbo (Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, 2006, 2010; Zveza društev upokojencev Slovenije, 2011, Skupnost socialnih zavodov Slovenije, 2010; Ministrstvo za zdravje, 2017). 134 Revizijsko porocilo, 2019. 135 Strategija varstva starejših do leta 2010 – solidarnost, sožitje in kakovostno staranje prebivalstva, 2016; Resolucija o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje 2006–2010, 2006; Resolucija o nacionalnem programu socialnega varstva 2013–2020, 2013; Resolucija o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2016–2025 – Skupaj za družbo zdravja, 2017; Strategija dolgožive družbe 2017. 136 Po oceni racunskega sodišca ima MZ vec možnosti za izvedbo javni razpravi zadnji predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in zavarovanju za dolgotrajno oskrbo, preizkušanje rešitev tega predloga pa poteka tudi v praksi, z izvedbo pilotnih projektov (gl. okvir 1). Ceprav zadnji predlog zakona o dolgotrajni oskrbi predstavlja nov premik v procesu vzpostavljanja enovitega sistema dolgotrajne oskrbe, pa nekatere analize izpostavljajo nekaj kljucnih delov predloga, ki ostajajo odprti z vidika financiranja. Na teh podrocjih bi bil zato potreben nadaljnji razmislek oz. dopolnitve predloga ureditve financiranja dolgotrajne oskrbe: • Dejanski obseg potrebnih dodatnih virov za DO. Iz analize Racunskega sodišca izhaja,137 da ta še vedno ni dorecen, ker pri izracunu niso bile ustrezno upoštevane vse pomembne predpostavke. Ker bo nov sistem dolgotrajne oskrbe v Sloveniji predvidoma spremenil tudi vstopne pogoje in nacin financiranja bo namrec vplival tudi na povecanje pokritosti in na oblike oskrbe. Tudi študija Majcen in Sambt (2018)138 opozarja, da mora postavitev vsebinsko povsem novega sistema DO temeljiti na strokovni analizi potreb obstojecih prejemnikov in oceni števila neformalnih oskrbovancev, ki bi vstopili v nov sistem DO ob razlicnih vstopnih kriterijih. To v predlogu novega zakona ni bilo upoštevano. Na podlagi ankete SHARE pa je bilo za leto 2013 ocenjeno, da je v Sloveniji med starejšimi od 50 let še 53.000 oseb, ki imajo vsaj eno omejitev pri opravljanju temeljnih dnevnih opravil, a hkrati ne prejemajo nobene oskrbe ali pa prejemajo zgolj neformalno oskrbo. Ti bi potencialno lahko vstopili v nov sistem DO, kar bi bilo povezano z dodatnimi financnimi viri. • Ustrezno, družbeno sprejemljivo razmerje med javnimi in zasebnimi sredstvi za financiranje dolgotrajne oskrbe. Delež doplacil za storitve DO je v evropskih državah zelo razlicen in odvisen od modela DO (gl. Tabelo 5). Zadnji predlog zakona za Slovenijo je posnemal ureditev v Nemciji in Avstriji, kjer je delež doplacil za formalne storitve DO relativno visok. Po zadnjem predlogu naj bi prejemniki DO v novem sistemu prispevali iz lastnih sredstev 30 % dodeljenega obsega pravic, poleg prehrane in drugih stroškov bivanja v inštituciji ali domu. Predlog v tem delu ne upoševa financnih možnosti zavarovancev, vecina upokojencev namrec tega doplacila ne bi mogla pokriti iz svojih lastnih dohodkov.139 prenesenih nalog, vendar je problem, da pristojnosti med MZ in MDDSZ niso bile ustrezno razmejene, saj je MZ odgovorno za razvoj integrirane mreže izvajalcev DO, hkrati pa je mreža izvajalcev DO v pristojnosti MDDSZ (Revizijsko porocilo, 2019). 137 Revizijsko porocilo (2019) ugotavlja, da MDDSZ in MZ še vedno nista izvedla analize koliko oseb je upravicenih do oskrbe kategorije II, III in IV in koliko bo takih upravicencev v prihodnosti ob upoštevanju trenda staranja prebivalcev. Ti podatki bi bili nujni za ustrezen izracun dejansko potrebnih virov v DO po novem sistemu. 138 Majcen in Sambt, 2018. 139 Racunsko sodišce je ocenilo, da bi si potencialni prejemniki DO glede na povprecno starostno pokojnino v letu 2016 lahko zagotovili le • Projekcije izdatkov za dolgotrajno oskrbo. V dolgorocnih projekcijah virov in izdatkov za DO sta Majcen in Sambt (2018) upoštevala predpostavke in izracune, predstavljene v zadnjem predlogu zakona o dolgotrajni oskrbi (2017).140 Projekcije kažejo, da bi se ob predpostavki ohranitve sedanje ureditve dolgotrajne oskrbe, razkorak med viri in izdatki hitro poveceval, obvezna dajatev za DO (kot nov javni vir), ki naj bi pokrivala ta razkorak, pa bi se že do leta 2030 povecala za vec kot 60 %, do leta 2060 pa bi se vec kot potrojila. Po tveganem scenariju bi bilo povecanje še precej višje. • Možnost uvedbe sistema, v katerem bi bil obseg pravic deloma odvisen od dohodkovnega oz. premoženjskega stanja uporabnika. Po taki ureditvi, bi si osebe z visokimi dohodki same krile npr. vse stroške storitev podpornih funkcij (IADL), adaptacije stanovanja in nekatere druge storitve. Lahko pa bi zakon predvidel tudi razlicne ravni pravic, pri cemer bi premožnejšim zavarovanje krilo manjši obseg pravic, socialno šibkejšim pa vecji. To bi se lahko nanašalo tudi na višino denarnega nadomestila za dolgotrajno oskrbo, ce bo takšno možnost zakon predvidel (v predlogu iz leta 2017 to ni bilo predvideno).141 • Razmislek o drugih javnih virih. Višanje prispevkov na place zaposlenih dodatno obremenjuje obdavcitev dela, poleg tega pa ta vir ni vzdržen z vidika demografskih sprememb, zato je smiselno razmisliti tudi o drugih dodatnih javnih virih, npr. davcnih. Tudi v državah z Bismarckovim modelom socialnega zavarovanja se zaradi dolgorocnih demografskih trendov vecinoma ne odlocajo za višanje prispevkov zaposlenih (izjemoma nekaj držav, gl. Poglavje 4.3.1), temvec v vecji meri za proracunsko (davcno) financiranje DO. • Možnost proracunskega sklada za financiranje investicij v oblikovanje okolja za dolgoživo družbo. V skladu z usmeritvami Strategije dolgožive družbe bodo za vecjo aktivnost starejših potrebne prilagoditve bivalnih razmer (npr. montaža dvigala), prometne ureditve, uvajanje IKT rešitev za starejše, investicije v pametne domove in oddaljeni nazor in podobno. Za ta namen bi država lahko ustanovila nov namenski proracunski sklad (po vzoru podnebnega sklada). Glede njegovega financiranja bi lahko razmislili o alternativnih rešitvah, kot jih uvajajo nekatere države (gl. poglavje 4.3.1). • S sistemskimi ukrepi in ustreznimi spodbudami bo v izvajanje dolgotrajne oskrbe treba vkljuciti cim vecje število nepoklicnih izvajalcev in prostovoljcev. Ena od takih spodbud je tudi možnost, da družinskemu clanu, ki zapusti delovno mesto institucionalno varstvo v javnem zavodu za oskrbo kategorije I, ne pa tudi kategorije II, III in IV. Pri koncesionarju, kjer so cene višje, pa si s svojo pokojnino ne morejo pokriti niti stroškov oskrbe kategorije I. Prejemnik bi si lahko placal tudi 2,4 ur oskrbe na domu, vendar ob predpostavki, da bi celo pokojnino namenil za pomoc na domu (Revizijsko porocilo, 2019). 140 Predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in zavarovanju za dolgotrajno oskrbo, 2017. 141 AHA.SI, 2017. zaradi oskrbe svojca, za cas oskrbovanja in negovanje tece delovna doba oz. država (obcina) zanj placuje prispevke za zdravstveno in pokojninsko-invalidsko zavarovanje;142 možna je tudi uvedba sistema, v katerem bi uporabniki storitev sami krili dolocen del stroškov na mesec, v odvisnosti od materialnega položaja. Vprašanje zagotovitve dodatnih javnih virov za DO bi morali reševati hkrati z vprašanjem financiranja košarice pravic v zdravstvu, ker sta obe dejavnosti tesno povezani ne le vsebinsko, ampak tudi financno. V strukturi javnih izdatkov za zdravstvo je bil v letu 2017 delež izdatkov za DO v Sloveniji 13-odstoten, v nekaterih državah pa je že vec kot 20 %. Poleg tega skoraj 90 % vseh javnih izdatkov za DO hkrati spada k javnim izdatkom za zdravstvo. Tudi dodatni viri za DO bodo v velikem delu namenjeni zdravstvenim storitvam DO, kar pomeni, da bodo hkrati pomenili tudi dodatni javni vir za zdravstvo. Zato je med možnimi dodatnimi javnimi viri za DO tudi realokacija pravic v zdravstveni košarici v smeri zagotavljanja vec storitev zdravstvenega dela DO (dodatni programi paliative, patronaže, zgodnje rehabilitacije). Ta možnost bi bila aktualna v primeru, da bi v zdravstvu prišlo do ukinitve doplacil oz. dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. V tem primeru bi morali razmišljati tudi o spremembah v košarici pravic, ki bi zagotovile v zdravstvenem sistemu poleg dodatnih javnih virov (iz naslova ukinitve DZZ) tudi dodatne zasebne vire. S temi dodatnimi zasebnimi viri v zdravstvu pa bi imeli vec možnosti za realokacijo pravic v smeri zagotavljanja dodatnih storitev zdravstvene dolgotrajne oskrbe (npr. patronaža, geriatrija, paliativa). 4.4.2 Preprecevanje oviranosti Spodbujanje zdravega nacina življenja ter programi preprecevanja krhkosti in oviranosti so prepoznani kot kljucni tudi z vidika izboljšanja dolgorocne vzdržnosti sistemov socialne zašcite. Na podrocju preprecevanja oviranosti so glavne usmeritve v Sloveniji (SDŽ, 2017): (i) uvajanje programov preprecevanja padcev, telesne vadbe, razvoja zgodnje rehabilitacije in dolgotrajne oskrbe v domacem okolju; (ii) ureditev podrocij najpogostejših starostnih bolezni (demenca, inkontinenca, diabetes in kronicna rana, ustno zdravje), vkljucno z oblikovanjem starejšim prijaznih skupnosti in storitev, ki bodo povecevale kakovost bivanja bolnikov in njihovih bližnjih; (iii) zgodnje diagnosticiranje nevrodegenerativnih bolezni; (iv) razvoj in uporaba naprednih tehnologij za spremljanje starostnikov in pomoc pri njihovi celostni in dolgotrajni domaci oskrbi; (v) oblikovanje ukrepov in programov, ki bodo starejšim in starajocim se invalidom kar najbolj omogocili samostojnost in polno vkljucenost na vseh podrocjih življenja. 142 AHA.SI, 2017. V zadnjih letih je bilo za preprecevanje oviranosti pri starejših že uvedenih nekaj programov in projektov na nacionalni ravni, še vec aktivnosti pa poteka na lokalnih ravneh, med njimi:143 • Že vec kot desetletje uspešno poteka program Živimo zdravo – promocija zdravja v ruralnih lokalnih skupnostih. Cilj programa je izboljšanje zdravja ter preprecevanje ali upocasnitev pojava dejavnikov tveganja in kronicnih bolezni (bolezni srca in ožilja, rakave bolezni, sladkorna bolezen, debelost, bolezni gibal …) v obliki promocije zdravega življenjskega sloga, s poudarkom na sodelovanju ljudi pri izboljšanju lastnega zdravja. • Maja 2016 je bila sprejeta Strategija za obvladovanje demence do leta 2020 (MZ). • Projekt Aktivno in zdravo staranje v Sloveniji (AHA.SI) je bil zakljucen leta 2018. Pripravljene so bile številne podlage in priporocila tudi za podrocje preventive pred padci in podpore samostojnemu bivanju v domacem okolju. • Projekt skupnega ukrepanja pri preprecevanju krhkosti (JA-ADVANTAGE) je namenjen celostnemu pristopu k promociji zdravega in neodvisnega življenja v zreli starosti prebivalcev EU. Gre za prvi projekt skupnega ukrepanja, ki naslavlja preprecevanje krhkosti. Izvaja se od leta 2017 in bo trajal tri leta, sofinancira ga EU, združuje pa 22 držav clanic EU in vec kot 40 organizacij. NIJZ sodeluje pri vseh vsebinskih sklopih in vodi del aktivnosti za upravljanje krhkosti pri posamezniku. • Projekt Demenca aCROsSLO za izboljšanje kakovosti življenja oseb z demenco poteka v Sloveniji in na Hrvaškem. • Projekt JA CHRODIS-PLUS podpira izvajanje inovativnih politik in praks za zmanjšanje bremena kronicnih bolezni in multimorbidnosti, s poudarkom na medsektorskih dejavnostih. 143 Živimo zdravo – promocija zdravja v ruralnih lokalnih skupnostih, 2015; AHA.SI, 2017: JA-ADVANTAGE, 2017; Demenca aCROsSLO, 2019; JA CHRODIS-PLUS, 2019. Slika 24: Prejemniki dolgotrajne oskrbe v Sloveniji, 2011–2016 Vir: OECD Stat 2019. Slika 25: Delež prejemnikov dolgotrajne oskrbe na domu med vsemi prejemniki, starimi 65 let in vec, v letih 2007 in 2017 (ali zadnje razpoložljivo leto) Vir: OECD Health at a glance 2019. Opomba: * za Slovenijo za leto 2007 ni podatka. Prikazane so države, za katere so razpoložljivi podatki. Slika 26: Struktura celotnih izdatkov za dolgotrajno oskrbo v Sloveniji po virih financiranja, 2017 (levo) in realna rast izdatkov za dolgotrajno oskrbo v Sloveniji v obdobju 2007–2017 (desno) Vir: SURS, 2019 (slika levo), OECD Stat, 2019 (slika desno); preracuni UMAR. Opomba: Za preracun v stalne cene je uporabljen implicitni deflator BDP. Slika 27: Javni izdatki za dolgotrajno oskrbo glede na BDP v letu 2017 (levo) in sprememba teh izdatkov v obdobju 2003–2017 (desno) Vir: OECD Stat, 2019. Slika 28: Primerjava rasti izdatkov za dolgotrajno oskrbo (zdravstveni del) in izdatkov za zdravstvo, Slovenija in EU, 2004–2017 Vir: OECD Health at a glance: Europe 2018; OECD Stat 2019; preracun UMAR. Opomba: V podatek za EU je vkljucenih 23 držav, za katere so razpoložljivi podatki. V primerjavi je prikazan samo zdravstveni del DO (HC.3), ki v Sloveniji predstavlja dve tretjini celotnih izdatkov. Za socialni del DO podatki za veliko držav namrec niso razpoložljivi. Slika 29: Primerjava rasti zasebnih izdatkov za zdravstvo in za dolgotrajno oskrbo v obdobju 2004–2017 Vir: SURS, 2019. preracun UMAR. Opomba: Za zdravstvo je loceno prikazana rast izdatkov iz žepa in rast celotnih zasebnih izdatkov, v katerih predstavlja dopolnilno zavarovanje 51 %, izdatki iz žepa 44 %, izdatki podjetij 4 % (vecinoma za medicino dela) in izdatki neprofitnih institucij 0,4 %. V dolgotrajni oskrbi so zasebni izdatki samo izdatki iz žepa, delež zasebnih zavarovanj je skoraj zanemarljiv (2 %). Slika 30: Delež »zelo oviranih« pri opravljanju obicajnih aktivnosti po starostnih razredih, Slovenija in EU28, 2017 Vir: Eurostat. Opomba: Podatki iz ankete EU SILC na vprašanje » V kolikšni meri je (anketirana oseba) zadnjih šest mesecev ali dlje ovirana zaradi zdravstvenih težav pri obicajnih aktivnostih?« Odgovor: Da, zelo ovirana. Slika 31: Dolgorocne projekcije javnih izdatkov in javnih virov za dolgotrajno oskrbo, 2015–2060 Vir: Majcen in Sambt, 2018 na podlagi podatkov SURS, ZZZS in The 2018 Ageing Report (AWG 2018).   Opomba: prikazani so javni viri in javni izdatki za dolgotrajno oskrbo, vkljucno za zdravstveni in socialni del dolgotrajne oskrbe (HC.3 + HC.R.1). Za rast izdatkov so upoštevane ocene referencnega in tveganega scenarija AWG 2018. V projekciji javnih virov je upoštevana rast prispevkov za socialno varnost in proracunskih virov skladno z rastjo BDP (po predpostavkah AWG 2018). Masa placanih prispevkov za socialno varnost je odvisna od rasti plac (ki po predpostavki narašcajo skladno z rastjo produktivnosti) in gibanja zaposlenosti (po predpostavkah AWG 2018). Tabela 7: Tipologija sistemov dolgotrajne oskrbe v državah EU28 Vrsta sistema DO Države Znacilnosti • Prevladuje formalna oskrba • Široka košarica pravic • Široko dostopen sistem, tudi financno (univerzalna pokritost) Danska Nizozemska Švedska • Prevladujejo javni izvajalci in proracunsko financiranje, pogosto iz lokalnih proracunov • Visok delež javnega financiranja, nizka doplacila • Malo neformalne oskrbe, visoka podpora oskrbovalcem • Nizki denarni dodatki • Srednje razvita formalna oskrba • Neformalna oskrba je pogosta Belgija Ceška Nemcija Slovaška Luksemburg • Obvezno socialno zavarovanje za DO je financirano iz prispevkov • Srednje visoki javni in zasebni izdatki • Veliko neformalne oskrbe in dobra podpora oskrbovalcem • Nizki denarni dodatki • Srednje do nizko razvita formalna oskrba • Neformalna oskrba je srednje razvita Avstrija Anglija Finska Francija Slovenija Španija Irska • Srednje visoka pokritost prebivalcev s financiranjem iz prispevkov ali davkov (mešani sistemi) • Srednje visoki javni in zasebni izdatki • Veliko neformalne oskrbe in dobra podpora oskrbovalcem • Visoki denarni dodatki • Slabo razvita formalna oskrba • Mocna neformalna oskrba Madžarska Italija Grcija Poljska Portugalska • Nizka pokritost s socialnim zavarovanjem za DO • Majhen obseg javnih virov, visoko zasebno financiranje • Veliko neformalne oskrbe in slaba podpora oskrbovalcem • Nizki denarni dodatki • Precej slaba formalna oskrba • Skoraj izkljucno neformalna oskrba Bolgarija Ciper Estonija Litva Latvija Malta Romunija Hrvaška • Zelo slaba pokritost DO z javnim financiranjem • Veliko neformalne oskrbe in skoraj nobene podpore oskrbovalcem • Zelo skromni denarni dodatki Vir: Joint Report on Health Care Systems…, 2016. Slika 32: Struktura javnih izdatkov za DO po viru financiranja, države OECD, 2017 Vir: OECD Stat, 2019. Opomba: V mednarodnih bazah podatkov ni bolj podrobne delitve po virih financiranja. Tabela 8: Možni ukrepi za povecanje ucinkovitosti sistemov dolgotrajne oskrbe Makro raven • Proracunske omejitve ali proracunski cilji • Omejitev obsega pravic in uvajanje standardov • Financna zašcita socialno šibkejših • Uvajanje regulirane konkurence med izvajalci v cenah in kakovosti • Izboljšanje ponudbe negovalnega kadra na trgu dela (ustrezno izobraževanje in programi usposabljanja za formalne in neformalne oskrbovalce ter pridobivanje kadrov ob podpori migracijske politike) • Nadzor nad rastjo plac • Spremembe v pristojnosti kadrov • Organizacija prostovoljnega dela z ostarelimi na ravni obcin, zlasti z aktivacijo mlajših upokojencev Stran ponudbe • Spodbude razvoju oskrbe na domu in skupnostnim oblikam oskrbe • Razvoj ustreznih kapacitet v institucionalni oskrbi1 • Uvajanje IKT v oskrbo na domu, kar lahko zmanjšuje potrebo po kadrih2 • Prenova modelov placevanja izvajalcev • Uvajanje klinicnih poti (smernic oskrbe) • Zaposlitev koordinatorjev oskrbe • Spodbude za zaposlene (dodatki za preventivne storitve, za zadovoljstvo oskrbovancev, za kakovost in ucinkovitost) • Integracija socialne in zdravstvene oskrbe na domu in v institucijah • Podpora neformalnim oskrbovalcem (usposabljanje, omogocanje usklajevanja neformalne oskrbe doma s formalnimi delovnimi obveznosti) Stran povpraševanja • Uvedba enotne vstopne tocke • Uvedba enotne ocene upravicenosti za vstop v sistem DO • Soudeležba pri izdatkih za storitve (doplacila, odbitki (franšize)) • Vezava obsega pravic iz javnih virov na dohodkovno in premoženjsko stanje • Programi obvladovanja dejavnikov tveganega vedenja • Programi preprecevanja oviranosti • Programi preprecevanja padcev • Razvoj zgodnje rehabilitacije po poškodbah • Preprecevanje upadanja kognitivnih sposobnosti • Uvajanje IKT rešitev za samostojno bivanje na domu in izobraževanje oskrbovancev • Odpravljanje fizicnih ovir za samostojno življenje v okolju in na domu (npr. dvigala) • Spodbude za vlaganja v naselja, ki so prilagojena starejšim • Medresorske politike za spodbujanje aktivnega in zdravega staranja Vir: UMAR na podlagi literature: Analiza zdravstvenega sistema v Sloveniji, 2015; Joint Report on Health Care...2016; MOPACT,2016; AHA.SI, 2016; Fiscal Challenges and Inclusive Growth…,2019; SAPEA, 2019. Opombe: 1 Oskrba na domu je za zelo ovirane osebe dražja od institucionalne oskrbe, poleg tega prihaja do pomanjkanja usposobljenih kadrov, zato je z vidika stroškov pomembno zagotoviti tudi zadostne kapacitete v institucionalni oskrbi. 2 Uporaba novih tehnologij bi lahko povecala produktivnost dela v storitvah DO. Pokazalo se je, da e-oskrba (uporaba senzorjev in kamer za podporo samostojnemu življenju starejših v domacem okolju) zmanjšuje število urgentnih obiskov zdravnika. Poleg tega lahko pomembno razbremeni svojce ali neformalne oskrbovalce. Študije o ucinku na stroške oskrbe so še redke. Vir: SAPEA, 2019. Okvir 1: Znacilnosti zadnjega predloga o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo (2017) Cilj vzpostavitve enovitega sistema financiranja DO je združitev obstojecih javnih virov v novo socialno zavarovanje za DO in zagotovitev dodatnih javnih virov. Obstojoci javni viri iz naslova prispevkov v ZZZS, ZPIZ in MDDSZ bi se po zadnjem predlogu Zakona o DO in zavarovanju za DO združili v novo zavarovanje za DO, ki bi ga upravljal ZZZS. Ob uveljavitvi novega sistema DO naj bi po tem predlogu potrebovali še okoli 160 mio EUR dodatnih javnih virov. Zato predlog vsebuje tudi uvedbo nove javne dajatve oz. prispevka za DO, ki bi jo placevali vsi sedanji zavarovanci obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki bi postali tudi zavarovanci za DO. Zavezanci bi bili razporejeni v vec dohodkovnih razredov glede na svoje bruto dohodke, dajatev pa bi se placevala iz neto dohodkov.1 Po zadnjem predlogu naj bi prejemniki DO v novem sistemu iz lastnih sredstev poleg placila obvezne dajatve prispevali še 30 % stroškov dodeljenega obsega pravic. Dodatno k temu pa še stroške prehrane in bivanja v instituciji ali na domu. Namen nove sistemske ureditve DO je tudi povecanje ucinkovitosti v financiranju in izvajanju DO. Kljucni elementi, ki se v Sloveniji upoštevajo pri nacrtovanju novega sistema DO, so zato naslednji (MZ, 2019): • oblikovanje jasno definiranega nabora storitev DO, • vzpostavitev enotne vstopne tocke z namenom, da se cim bolj centralizira informacije s podrocja zdravstva, socialnega varstva in dolgotrajne oskrbe ter postopke za upravicence naredi cim preprostejše, • uvedba enotne ocene upravicenosti za vstop v sistem, • uvedba koordinatorja oskrbe, z namenom cim bolj ucinkovitega dostopa do pravic in preprecevanja prekrivanja pravic, • zavarovani osebi, ki to želi, omogociti, da ob ustrezni pomoci cim dlje ostane v domacem okolju; • uvedba novih storitev oskrbe, zato da bi upravicenci na domu ali v instituciji lahko dostopali do enako kakovostnih storitev; • zagotovitev storitev za krepitev in ohranjanje samostojnosti ter storitve e-oskrbe, • vzpostavitev ucinkovitega nadzora kakovosti in varnosti storitev; • zagotovitev podpore izvajalcem, ki izvajajo neformalno oskrbo v domacem okolju in oskrbovalcu družinskega clana; • izboljšanje nacrtovanja, upravljanja ter zagotavljanja kakovosti, varnosti in ucinkovitosti izvajanja dejavnosti DO; • zagotovitev ucinkovite, smotrne, varne in cim bolj ekonomsko sprejemljive izrabe kadrov, • vzpostavitev ucinkovitega javnega nadzora nad izvajanjem dejavnosti DO. Pilotni projekti, s katerimi se preizkušajo predlogi zakona, bodo zakljuceni v letu 2020. Cilj projektov je preizkusiti kljucna orodja, metode, postopke in storitve na podrocju integrirane dolgotrajne oskrbe v treh okoljih (mestna, polpodeželska in podeželska) ter oceniti njihove prednosti in pomanjkljivosti v praksi, pripraviti analizo nezadovoljenih potreb, testirati storitve e-oskrbe, testirati koordinacijske mehanizme med razlicnimi izvajalci v obravnavi posameznika ter podpori izvajalcem neformalne oskrbe. V teku je tudi vec drugih projektov, ki naj bi podprli prehod na nov sistem dolgotrajne oskrbe.2 1 Uvedba placila dajatve iz neto dohodkov je bila predlagana zato, da bi bili zavezanci za placilo tudi upokojenci (zaradi sistema neto pokojnin). 2 Ministrstvo za zdravlje koordinira izvedbo projektov »Vsebinska in informacijska podpora pilotnim projektom dolgotrajne oskrbe in projektu preoblikovanja obstojecih mrež ter vstopa novih izvajalcev za nudenje skupnostnih storitev in programov za odraslo in starejšo populacijo in projekta »Model DO v skupnosti« (2019). V pristojnosti MDDSZ (2019) je izvedba še petih projektov: i) Razvoj pilotnih projektov IKT, (ii) Razvoj skupnostnih programov in storitev, (iii) Analiza stanja skupnostnih storitev in programov ter potreb, (iv) Modernizacija mreže obstojecih DS v centre za nudenje skupnostnih storitev ter (v) Gradnja mrež bivalnih enot za deinstitucionalizacijo na podrocju invalidnosti in duševnega zdravja . Literatura in viri AHA.SI – Aktivno in zdravo staranje v Sloveniji. (2015). Podpora samostojnemu bivanju v domacem okolju in dolgotrajna oskrba. Zakljucni dokument projekta s predlogi ukrepov. Uredili. Drole, J. in Lebar, L. NIJZ, Ministrstvo za zdravje, Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. Pridobljeno na: http://www.staranje.si/sites/www.staranje.si/files/upload/images/m20_aha_si_dolgotrajna_oskrba_koncna.pdf AHA.SI – Aktivno in zdravo staranje v Sloveniji. (2017). Pridobljeno na: http://www.staranje.si/aha-si/izdelki-projekta-project-outputs Addressing Dementia. The OECD Response. (2015). OECD Health Policy Studies. Pridobljeno na: https://www.oecd.org/health/addressing-dementia-9789264231726-en.htm Adequate social protection for long-term care needs in an ageing society. (2014). Brussels: Social Protection Committe and European Commission Services. Pridobljeno na: http://ec.europa.eu/health//sites/health/files/ageing/docs/ev_20140618_co04_en.pdf Albreht, T., Pribakovic, R., Brinovec, R., Josar, D, Poldrugovac, M,, Kostnapfel, T., Zaletel, M., Panteli, D., Maresso, A. (2016). Slovenia: Health system review. Health Systems in Transition. Vol. 18 No. 3 (3). Kopenhagen: European Observatory of Health Systems and Policies, Republic of Slovenia, Ministry of Health. Pridobljeno na: http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0018/312147/HiT-Slovenia_rev3.pdf?ua=1 Analiza zdravstvenega sistema v Sloveniji. (2015). Ljubljana: Ministrstvo za zdravje, Evropski Observatorij za zdravstvene sisteme in Svetovna zdravstvena organizacija. Pridobljeno na: https://www.gov.si/gone?url=http://mz.arhivspletisc.gov.si/si/pogoste_vsebine_za_javnost/analiza_zdravstvenega_sistema/ Antolin, P. (2009). Private Pensions and the Financial Crisis: How to Ensure Adequate Retirement Income from DC Pension Plans. V OECD Financial Market Trends No. 97 Volume 2009/2. Pridobljeno na https://www.oecd.org/daf/fin/44628862.pdf Banka Slovenije – Statistika – Financni racuni. Pridobljeno oktobra 2019 na: https://www.bsi.si/statistika/podatkovne-serije/podatkovne-serije. Behr, A. and Theune, K. (2017). Health System Efficiency: A Fragmented Picture Based on OECD Data. PharmacoEconomics Open 2017 Sep; 1(3): 203–221. Bela knjiga o pokojninah. (2016). Ljubljana: Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. Pridobljeno na: http://www.mddsz.gov.si/fileadmin/mddsz.gov.si/pageuploads/dokumenti__pdf/dpd/2Bela_knjiga_o_pokojninah.pdf Boulhol, H. (2019). Objectives and challenges in the implementation of a universal pension system in France. Paris: OECD. Economics department working papers no. 1553 Cecchini, M., Devaux, M. and Sassi, F. (2015). Assessing the impacts of alcohol policies: A microsimulation approach. OECD Health Working Papers, No. 80, Paris: OECD. Pridobljeno na http://dx.doi.org/10.1787/5js1qwkvx36d-en Comparative efficiency of health systems, corrected for selected lifestyle factors. Final Report. (2015). Brussels: European Commission. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/health//sites/health/files/systems_performance_assessment/docs/2015_maceli_report_en.pdf Colombo, F., Llena-Nozal, A., Mercier, J., Tjadens, F. (2011). Help Wanted? Providing and Paying for Long – Term Care. OECD Health Policy Studies, OECD Publishing CNSA – Caisse nationale de solidarite pour l’autonomie. (2019). Pridobljeno na: https://www.cnsa.fr/ CSA – Contribution Solidarite Autonomie. (2019). Pridobljeno na: https://www.service-public.fr/professionnels-entreprises/vosdroits/F32872 CSG – Contribution Sociale Generalisee (2019). Pridobljeno na: https://www.vie-publique.fr/fiches/21973-contribution-sociale-generalisee-csg-taux Cylus, J. , Normand, C., Figueras, J. (2018). Will population ageing spell the end of the welfare state? A review of evidence and policy options. The European Observatory for Health Care Systems and Policies. Copenhagen: WHO Regional Office for Europe. Cylus, J., Roubal, T., Ong, P., Barber, S. (2019). Sustainable Health Financing with an Ageing Population. Implications of different revenue raising mechanisms and policy options. The economics of healthy and active ageing series. WHO Centre for Health SDevelopment and European Observatory on Health Systems and Policies. Copenhagen: WHO Regional Office for Europe. Pridobljeno na: https://extranet.who.int/kobe_centre/en/project-details/Sustainable_financing Demenca aCROsSLO. (2019). Naslov projekta: Izboljšanje kakovosti življenja oseb z demenco na cezmejnem obmocju. Pridobljeno na: https://www.nijz.si/sl/demenca-acrosslo Dodatno pokojninsko zavarovanje. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. Pridobljeno na http://www.mddsz.gov.si/si/delovna_podrocja/delovna_razmerja_in_pravice_iz_dela/pokojninsko_in_invalidsko_zavarovanje/dodatno_pokojninsko_zavarovanje/ Dogovor o placah in drugih stroških dela v javnem sektorju. Uradni list RS št. 80/2018. Pridobljeno na: https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina/2018-01-3862?sop=2018-01-3862 Dominkus, D., Zver, E., Trbanc, M., Nagode, M. (2014). Long-term care – the problem of sustainable financing. Host countrz paper. Peer Review on financing of long-term care, Slovenia 2014. European Commission. Pridobljeno na: file:///C:/Users/ezver/Downloads/Host%20country%20paper_SI_2014%20(1).pdf Dominkuš, D. (2007). Prijetno in prijazno bivanje na jesen življenja. Prispevek v zborniku Dom upokojencev Ptuj: 80 let delovanja Doma upokojencev Ptuj. Urednica: Dokl, Kristina. COBISS.SI-ID 59372033. Dilnot Commission. (2011). Report on Fairer Funding for All – The Commissions Recommendations to Government. https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20130221121534/http://www.dilnotcommission.dh.gov.uk/our-report/ Ekonomski izzivi 2016. (2016). Ljubljana: Urad RS za makroekonomske analize in razvoj. Pridobljeno na: http://www.umar.gov.si/fileadmin/user_upload/publikacije/izzivi/2016/EkonomskiIzzivi2016.pdf Employment and social conditions in Europe 2017. (2017). Brussels: European Commission. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=8030&furtherPubs=yes Eurostat Database (2019). Population and Social Conditions – Health – Health Care – Health Care Expenditure (SHA 2011). Pridobljeno oktobra 2019 na: https://ec.europa.eu/eurostat/data/database Eurostat Database (2019). Population and Social Conditions – Health – Health Status – Functional and activity limitations. (EU SILC). Eurostat Database. Economy and Finance – National Accounts – Annual National Accounts – Main GDP Aggregates. Pridobljeno oktobra 2019 na: https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Eurostat Database. Economy and Finance – Population and Social Conditions – Labour market – Employment and Unemployment. Employment and Activity. Pridobljeno junija 2019 na: https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Fiscal Challenges and Inclusive Growth in Ageing Societies. (2019). OECD Economic Policy Paper. September 2019 No. 27. Pridobljeno na: https://www.mof.go.jp/english/international_policy/convention/g20/annex3_2.pdf Fiscal Sustainability of Health Systems: Bringing Health and Finance Perpectives. (2015). Paris: OECD. Pridobljeno na: http://www.oecd.org/publications/fiscal-sustainability-of-health-systems-9789264233386-en.htm Gracar, I. (2014). Velik kompromis o dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju. Delo, Sobotna priloga, 19. 7. 2014. Health at a glance: Europe 2018. (2018). State of Health in the EU Cycle. Paris: OECD Publishing. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/state/docs/2018_healthatglance_rep_en.pdf Health at a glance 2019. OECD Indicators. (2019). Paris: OECD Publishing. Pridobljeno na: https://www.oecd.org/health/health-systems/health-at-a-glance-19991312.htm Informacija o stanju in aktivnostih zdravstvenega sistema. (2017). Ministrstvo za zdravje. Gradivo za Ekonomsko Socialni Svet, 22.9.2017 JA-ADVANTAGE. (2017). Naziv projekta: Projekt skupnega ukrepanja o preprecevanju krhkosti JA-ADVANTAGE. Pridobljeno na: https://www.nijz.si/sl/advantage JA CHRODIS-PLUS. (2019). Naziv projekta: JA CHRODIS-PLUS. Implementing good practices for chronic diseases. Pridobljeno na: https://www.nijz.si/sl/ja-chrodis-plus James, C., Devaux, M., Sassi, F. (2017). Inclusive Growth and Health. OECD Health Working Paper No. 103. Paris: OECD. Pridobljeno na http://www.oecd.org/els/health-systems/health-working-papers.htm Joint report on Health Care and Long Term Care Systems and Fiscal Sustainability. Volume 1. (October 2016). European Economy. Occasional Paper 37. Brussels: European Commission and Economic Policy Committee Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/joint-report-health-care-and-long-term-care-systems-fiscal-sustainability-0_en Joint report on Health Care and Long Term Care Systems and Fiscal Sustainability. Volume 2. Country Documents 2019 Update. (June 2019). European Economy. Occasional Paper 104. Brussels: European Commission and Economic Policy Committee. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/joint-report-health-care-and-long-term-care-systems-fiscal-sustainability-0_en Joumard, I., André, C. in Nicq, C. (2010). Health care systems: efficiency and policy settings. Paris: OECD. Pridobljeno na: http://www.oecd.org/eco/healthcaresystemsefficiencyandpolicysettings.htm. Journee de solidarite: comment s’applique-t-elle dans les entreprises? (2019). Pridobljeno na: https://www.service-public.fr/professionnels-entreprises/actualites/A13357 Kemper, P., Komisar, H., Alecxih, L. (2005). Long-term Care Over an Uncertain Future: What Can Current Retirees Expect? Pridobljeno na: https://www.researchgate.net/publication/7210258_Long-Term_Care_Over_an_Uncertain_Future_What_Can_Current_Retirees_Expect Klemencic, Š. (2018). Financiranje Sistema zdravstvenega varstva na temelju solidarnosti in socialne pravicnosti. Magistrsko delo. Kranj: Univerza v Mariboru, Fakulteta za organizacijske vede. Pridobljeno na: https://dk.um.si/IzpisGradiva.php?id=72501&lang=eng Letno porocilo 2018. (2019). Ljubljana: Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. Pridobljeno na https://www.zpiz.si/content2019/2letna-poroila019. Letno porocilo Krovnega pokojninskega sklada za javne uslužbence za leto 2017. (2018) Ljubljana: Modra zavarovalnica. Pridobljeno na https://www.modra-zavarovalnica.si/fileadmin/letna_porocila/revidirano_LP_KPSJU_2017.pdf Lorenzoni, L., Marino, A., Morgan, D., James, C. (2019). Health Spending Projections to 2030: New results based on a revised OECD methodology. OECD Health Working Papers No. 110. Paris: OECD. Pridobljeno na http://www.oecd.org/els/health-systems/health-working-papers.htm Lorenzoni, L., Murtin, F., Springare, L.S., Auraaen, A., Daniel, F. (2018). Which policies increase value for money in health care? OECD Health Working Paper No. 104. Paris: OECD. Pridobljeno na: http://www.oecd.org/els/health-systems/health-working-papers.htm Majcen B. in Cok M. (2014). Ocena dolgorocne javnofinancne vzdržnosti zdravstvenega sistema in možnih virov financiranja. Ljubljana: Inštitut za ekonomska raziskovanja. Pridobljeno na: http://www.zav-zdruzenje.si/wp-content/uploads/2014/04/Studija.pdf Majcen, B. (2015). Ocena dolgorocnih projekcij izdatkov in prejemkov zdravstva in dolgotrajne oskrbe. Ljubljana: Inštitut za ekonomske raziskave. Posvet o financiranju in optimizaciji placilnih modelov v zdravstvu. Pridobljeno na: http://www.mz.gov.si/fileadmin/mz.gov.si/pageuploads/Analiza/ppt/_Majcen_slo_Projekcije-zdravstvo-DO.021115__Zdruzljivostni_nacin__.pdf Majcen, B. in Sambt, J. (2018). Projekcije srednjerocnih in dolgorocnih izdatkov za dolgotrajno oskrbo in zdravstvo. Koncno porocilo. Projekt Ministrstva za zdravje po pogodbi št. C2711-18-951303. Ljubljana: Inštitut za ekonomske raziskave. Maresso, A. et al. (2015). Economic Crisis, Health Systems and Health in Europe. Impact and implications for policy. Kopenhagen: European Observatory for Health Systems and Policies. Pridobljeno na: http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0008/289610/Economic-Crisis-Health-Systems-Health-Europe-Impact-implications-policy.pdf?ua=1 Marino, A., Lorenzoni, L. (2019). The impact of tehnological advancements on health spending – A literature review. OECD Working Paper. Pridobljeno na: http://www.oecd.org/els/health-systems/health-working-papers.htm MDDSZ – Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. (2019). Spletna stran – Arhiv. Medeiros, J. and Schwierz, C. (2015). Efficiency estimates of health care systems. European Economy. Economic Paper 549. Brussels: European Commission. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2015/pdf/ecp549_en.pdf Merkur, S., Sassi, F., McDaid, D. (2013). Promoting health, preventing disease: is there an economic case? Policy summary 6. Paris, Copenhagen: World Health Organization, OECD and European Observatory for Health Care systems. Mesecni statisticni pregled. Razlicne številke. Ljubljana: Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. Ministrstvo za finance. Fiskalna in javnofinancna politika. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje 1992–2019. Pridobljeno junija 2019 na: https://www.gov.si/teme/fiskalna-in-javnofinancna-politika/ Modra zavarovalnica. Interni podatki. MOPACT. (2019). Age Platform Europe. Pridobljeno na: https://www.age-platform.eu/project/mopact Morel, N. (2006). Providing covergae against new social risks in Bismarckian welfare states: the case of long-term care. G. Bonoli et K. Armingeon. The politics of post industrial welfare states Routledge, pp.227-247, 2006. halshs-823686. Morino, A. in Lorenzoni, L. (2019). The impact of technological advancements on health spending: A literature review. OECD Health Working Papers No. 113. Paris: OECD. Pridobljeno na: http://www.oecd.org/els/health-systems/health-working-papers.htm Muir, T. (2017a). Coordinating health and long-term care. OECD 6th Meeting of the Joint Network on Fiscal Sustainability of Health Systems. Pridobljeno na: https://www.slideshare.net/OECD-GOV/longterm-care-integrating-health-and-social-care-tim-muir-oecd Muir, T. (2017b). Measuring social protection for long-term care. OECD Health Working Papers. No. 93. Paris: OECD. Pridobljeno na: https://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/measuring-social-protection-for-long-term-care_a411500a-en Nagode, M. (2014). Vrednotenje kakovosti socialne oskrbe na domu: pristopi in instrumenti. Magistrsko delo. Univerza v Ljubljani. Fakulteta za družbene vede. Ljubljana. Nagode, M., Zver, E., Marn, S., Jacovic, A., Dominkuš, D. (2014). Dolgotrajna oskrba – uporaba mednarodne definicije v Sloveniji. Delovni zvezek št. 2/2014. let. XXIII. Ljubljana: Urad za makroekonomske analize in razvoj. Pridobljeno na: http://www.umar.gov.si/fileadmin/user_upload/publikacije/dz/2014/DZ_02_14p.pdf Nagode, M. in Srakar, A. (2015). Neformalni oskrbovalci: kdo izvaja neformalno oskrbo, v kolikšnem obsegu in za koga. Znacilnosti starejšega prebivalstva v Sloveniji – prvi rezultati raziskave Share. Inštitut za ekonomske raziskave. Urednik: Majcen, B. Neenakosti v zdravju. Neenakosti v zdravju v Sloveniji v casu ekonomske krize. (2018). Ljubljana: Nacionalni inštitut za javno zdravje. Pridobljeno na: https://nijz.si/sl/neenakosti-v-zdravju-v-sloveniji-v-casu-ekonomske-krize New forms of employment. (2015) Luxembourg: Eurofound. Pridobljeno na: https://www.eurofound.europa.eu/sites/default/files/ef_publication/field_ef_document/ef1461en.pdf Normand, C. (2015). Long Term Care in Slovenia: key policy issues and likely trends in costs. Trinity College Dublin and European Observatory on Health Systems and Policies. Posvet o dolgotrajni oskrbi (za Analizo zdravstvenega sistema). Ljubljana, 24. 11. 2015. Pridobljeno na: http://www.mz.gov.si/fileadmin/mz.gov.si/pageuploads/Analiza/24_11_2015/Long_Term_Care_in_Slovenia_Charles_Normand.pdf Obrazložitve financnega nacrta ZZZS za leta 2016, 2017, 2018, 2019. OECD.Statistics. Finance – Pensions – Public Pension Reserve Funds. Pridobljeno oktobra 2019 na: https://stats.oecd.org/ OECD.Statistics. Health – Health expenditure and Financing - Revenues of health care financing shemes. Pridobljeno na: https://stats.oecd.org/ OECD. Statistics. Health – Long-Term Care Resources and Utilisation – Long-term Care Recipients. Pridobljeno oktobra 2019 na: https://stats.oecd.org/ Overview of new forms of employment – 2018 update. (2018). Luxembourg: Eurofound. Pridobljeno na: https://www.eurofound.europa.eu/sites/default/files/ef_publication/field_ef_document/ef18050en.pdf Paris, V., Hewlett, E., Auraaen, A., Alexa, J., Simon, L. (2016). Health care coverage in OECD countries in 2012. Paris: OECD. Pridobljeno na: http://www.oecd.org/els/health-systems/health-working-papers.htm Pension reforms in the EU since the early 2000’s. Achievements and challenges ahead. Discussion opaper 42. (2016). Brussels: European Commission. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/dp042_en.pdf Pisu, M. (2014). Overcoming vulnarabilities of health care systems. Economic Department Working Papers No. 1132. Paris: OECD. Pridobljeno na: https://doi.org/10.1787/5jz159228n6j-en Podatki o številu zavarovanih oseb in njihovi povprecni mesecni prispevki. (2018). Zavod za zdravstveno zavarovanje RS. Interni podatki. Porocilo o razvoju 2018. (2018). Ljubljana: Urad RS za makroekonomske analize in razvoj. Pridobljeno na: http://www.umar.si/fileadmin/user_upload/razvoj_slovenije/2018/POR_2018.pdf Porocilo o razvoju 2019. (2019). Ljubljana: Urad RS za makroekonomske analize in razvoj. Pridobljeno na: http://www.umar.si/fileadmin/user_upload/razvoj_slovenije/2019/slovenski/POR2019_splet1.pdf Poslovno porocilo za leto 2016. (2017). Ljubljana: Zavod za zdravstveno zavarovanje RS. Pridobljeno na: http://imss.dz-rs.si/imis/9fe47d749ce2f854f663.pdf Poslovno porocilo za leto 2017. (2018). Ljubljana: Zavod za zdravstveno zavarovanje RS. Pridobljeno na: http://imss.dz-rs.si/imis/fc1729f6ed0c66eb49d3.pdf Poslovno porocilo za leto 2018. (2019). Ljubljana: Zavod za zdravstveno zavarovanje RS. Pridobljeno na: http://www.zzzs.si/zzzs/internet/zzzs.nsf/o/2ADB33085127846AC1256E86003EDAA9 Potocnik, E.Š. (2013). Razvoj zavarovanj za dolgotrajno oskrbo. Magistrsko delo. Ljubljana: Univerza v Ljubljani Ekonomska fakulteta. Pridobljeno na: http://www.cek.ef.uni-lj.si/magister/potocnik1293-B.pdf Predlagane spremembe na podrocju socialnega varstva, trga dela in pokojninskega sistema (gradivo za medije). Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. Pridobljeno na http://www.mddsz.gov.si/si/medijsko_sredisce/novica/8584/ Predlog zakona o demografskem rezervnem skladu v javni obravnavi. (29. 6. 2017). Ministrstvo za finance. Pridobljeno na http://www.mf.gov.si/si/medijsko_sredisce/novica/3232/ Predlog zakona o dolgotrajni oskrbi in zavarovanju za dolgotrajno oskrbo. (2017). Pridobljeno na: https://www.irssv.si/upload2/20102017_o_Z_o_dolg__oskrbi_JR.pdf Ramovž, J. (2013). Staranje v Sloveniji. Raziskava o potrebah, zmožnostih in stališcih nad 50 let starih prebivalcev Slovenije. Ljubljana: Inštitut Antona Trstenjaka. Rangus, A. (2012). Zavarovalni principi in medgeneracijska pogodba tristebrnega sistema pokojninskega zavarovanja v Sloveniji. Doktorska naloga. Rehm, J, Shild, K.D., Maximilien, X., Rehm, G. Gmel, U. F. (2012). Alcohol consumption, alcohol dependence and attributable burden of disease in Europe: Potential gains from effective interventions for alcohol dependence. Toronto: Centre for Addiction and Mental Health (CAMH). Resolucija o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2016–2025 »Skupaj za družbo zdravja«, Uradni list RS, št. 25/16. Resolucija o nacionalnem programu duševnega zdravja 2018-2028, Uradni list RS, št. 24/18. Resolucija o nacionalnem programu varnosti in zdravja pri delu 2018–2027, Uradni list RS, št. 23/18. Revizijsko porocilo. (2019). Srkb za tiste, ki zaradi starosti, duševne ali telesne prizadetosti potrebujejo pomoc drugih. Ljubljana: Racunsko sodišce. Pridobljeno na: http://www.rs-rs.si/fileadmin/user_upload/Datoteke/Revizije/2019/KAM/KAM 2_RSP_RevizijskoP.pdf Rodrigues, R., Ilinca, S., Schmidt, A. (2014). Analysing equity in the use of long-term care in Europe. Research note 9/2014. Applica and European Centre for Social Welafare Policy and Research. Brussels: European Commission. Sassi, F., Belloni, A. and Capobianco, C. (2013). The Role of Fiscal Policies in Health Promotion. OECD Health Working Papers, No. 66. Paris: OECD. Pridobljeno na http://dx.doi.org/10.1787/5k3twr94kvzx-en Schreyögg, J., Stargardt, T., Velasco-Garrido, M., Busse, R. (2005). Defining the “Health Benefit Basket” in nine European countries: Evidence from the European Union Health BASKET Project. Eur J Health Econ. 2005 Nov; 6(Suppl 1): 2–10. Published online 2005 Nov 24. doi: 10.1007/s10198-005-0312-3. PMCID: PMC1388078 SAPEA – Science Advice for Policy by Eropean Academies. (2019). Transforming the future of ageing. Berlin: SAPEA. Pridobljeno na: https://www.sapea.info/topics/ageing/ SHA 2011 – System of Health Accounts 2011. Revised edition (2017). Paris: Eurostat, OECD, WHO. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/7985806/KS-05-19-103-EN-N.pdf/60aa44b0-2738-4c4d-be4b-48b6590be1b0 SI-STAT podatkovni portal. Ekonomsko podrocje – Nacionalni racuni – Bruto domaci proizvod, letni podatki (ESR 2010). Pridobljeno novembra 2019 na https://pxweb.stat.si/SiStat Slovensko zavarovalno združenje. (2018). Interna priprava podatkov o številu zavarovanjcev in vplacanih premijah za zdravstvena zavarovanja. Pridobljeno na: https://www.zav-zdruzenje.si/statistika/ Social impact of the crisis - Demographic challenges and the pension system. (2010). Brussels: European Parliament. Pridobljeno na http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201001/20100129ATT68220/20100129ATT68220EN.pdf Spasova, S., Baeten, R., Coster, S. (2018). Challenges in long-term care in Europe. A study of national policies. European Social Policy Network (ESPN), Brussels: European Commission. Pridobljeno na: https://www.researchgate.net/publication/327573767_Challenges_in_long-term_care_in_Europe_A_study_of_national_policies Spremembe pokojninske in zakonodaje s podrocja trga dela v javni razpravi. (16.7.2019). Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. Pridobljeno na https://www.gov.si/novice/2019-07-16-spremembe-pokojninske-in-zakonodaje-s-podrocja-trga-dela-v-javni-razpravi/ Stadhouders, N., Koolman, X., Tanke, M., Maarse, H., Jeurissen, P. (2016). Policy options to contain healthcare costs: A review and classification. Amsterdam: Health policy. Pridobljeno na na: https://www.researchgate.net/publication/301289301_Policy_options_to_contain_healthcare_costs_A_review_and_classification/citation/download Strategija dolgožive družbe. (2017). Ljubljana: Vlada RS, MDDSZ, UMAR. Pridobljeno na: http://www.umar.gov.si/fileadmin/user_upload/publikacije/kratke_analize/Strategija_dolgozive_druzbe/UMAR_SDD.pdf Strategija varstva starejših do leta 2010 – solidarnost, sožitje in kakovostno staranje prebivalstva. (2016). Pridobljeno na: http://www.zdus-zveza.si/strategija-varstva-starejsih-do-leta-2010-solidarnost-sozitje-in-kakovostno-staranje-prebivalstva SURS. (2018). Dolgotrajna oskrba, Slovenija, 2016. Pridobljeno na: https://www.stat.si/StatWeb/News/Index/7852 SURS. (2019). Izdatki in viri financiranja zdravstvenega varstva, 2019. Pridobljeno na: https://www.stat.si/StatWeb/News/Index/8197 Tajnikar, M., Došenovic Bonca, P., Cok, M., Domadenik, P., Korže, B., Sambt. J., Skela Savic, B. (2016). Prenova gospodarskih vidikov slovenskega zdravstva. Pridobljeno na: http://www.ef.uni-lj.si/content/static_slovene/zaloznistvo/publikacija.asp?id_pub=452 The 2018 Ageing report: Economic & Budgetary Projections for the 28 EU Member States (2016-2070). (2018). Brussels: European Commission. Pridobljeno na https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/2018-ageing-report-economic-and-budgetary-projections-eu-member-states-2016-2070_en The 2018 Ageing Report: Underlying Assumptions and Projection Methodologies. (2017). Brussels: European Commission. Pridobljeno na https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/2018-ageing-report-underlying-assumptions-and-projection-methodologies_en The 2018 Pension Adequacy Report: current and future income adequacy in old age in the EU. Volume II. (2018).Brussels: European Commission. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=sl&pubId=8085&furtherPubs=yes The Future of Social Protection: What Works for Non-standard Workers? (2018). Paris:OECD (2018) Pridobljeno na: https://doi.org/10.1787/9789264306943-en. The Heavy Burden of Obesity. The Economics of Prevention. OECD Health Policy Studies. (2019). Paris: OECD. Pridobljeno na: https://www.oecd.org/development/the-heavy-burden-of-obesity-67450d67-en.htm Thomas, S., Thomson, S., Evetovits, T. (2015). Analysis of the Health System in Slovenia. Making Sense of Complementary Health Insurance. Final Report. Copenhagen, Ljubljana: European Observatory on Health Systems and Policies, WHO Regional Office for Europe, Republic of Slovenia Ministry of Health. Pridobljeno na: http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0011/336395/Making-Sense-of-Complementary-Health-Insurance-report-Slovenia.pdf?ua=1 Thomson, S., Cylus, J., Evetovitz,T. (2019). Can people afford to pay for health care? New evidence on financial protection in Europe. Barcelona: WHO Regional Office for Europe. Pridobljeno na http://www.euro.who.int/en/health-topics/Health-systems/health-systems-financing/publications/clusters/universal-health-coverage-financial-protection/universal-health-coverage-financial-protection-regional-analysis Toth, M. (2003). Zdravje, zdravstveno varstvo, zdravstveno zavarovanje. Ljubljana: Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Vlade Republike Slovenije. (3. 10. 2019). 46. redna seja Vlada RS. Pridobljeno na https://www.gov.si/novice/2019-10-03-46-redna-seja-vlade-republike-slovenije/ Wren, M. A., Normand, C., Oreilly, D., Murphy, C. (2014). Towards the Development of a Predictive Model of Long-Term Care Demand for Northern Ireland and the Republic of Ireland. Pridobljeno na: https://www.researchgate.net/scientific-contributions/2047315589_Wren_MA Yermo, J. (2008). Governance and Investment of Public Pension Reserve Funds in Selected OECD Countries, V OECD Financial Market Trends No. 94 Volume 2009/1. Pridobljeno na https://www.oecd.org/daf/fin/financial-markets/40196093.pdf Zakon o o interventnih ukrepih za zagotovitev financne stabilnosti javnih zdravstvenih zavodov, katerih ustanovitelj je Republika Slovenija, Uradni list RS, št. 54/17. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2). (2012). Uradni list RS, št. 96/2012. Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ) (1992). Uradni list RS, št. 9/1992 in spremembe oktobra 2019. Zakon o socialnem varstvu. (1992). Uradni list RS, št. 3/07 – uradno precišceno besedilo in spremembe do oktobra 2019. Zdravniška zbornica, Slovensko zdravniško društvo, Fides, Strokovno združenje zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov. (2014). Strateške usmeritve slovenskega zdravstva za izhod iz krize. Ljubljana. Pridobljeno na: https://www.zdravniskazbornica.si/docs/default-source/zbornicni-akti/strat-usmer-za-zdravstvo-kzo---ver-14-02-2014.pdf?sfvrsn=4 Zver, E., Jošar, D., Srakar, A. (v tisku). Can people afford to pay for health care? Slovenia. New evidence on financial protection in Slovenia. WHO Regional Office for Europe. Zver, E. (2019). Neenakosti v financni dostopnosti do zdravstva v Sloveniji z vidika mednarodnih primerjav. Zbornik. Pravilne odlocitve – osnova za razvoj slovenskega zdravstvenega sistema. 26. strokovno srecanje ekonomistov in poslovodnih delavcev v zdravstvu, Bohinjska Bistrica, 23. in 24. maj 2019. Ljubljana: Društvo ekonomistov v zdravstvu. Živimo zdravo – promocija zdravja v ruralnih lokalnih skupnostih. (2015). Pridobljeno na: https://www.nijz.si/sl/program-zivimo-zdravo-promocija-zdravja-v-ruralnih-lokalnih-skupnostih 87 88 III. Pregled javnofinancnih gibanj Povzetek Javnofinancne razmere so se v zadnjih letih izboljšale, v prihodnjih letih pa bo izziv v ospredje javnofinancne politike postaviti tudi reševanje srednjerocnih in dolgorocnih razvojnih izzivov. Javnofinancni prihodki so v letu 2018 prvic znatno presegli izdatke, kar je ustvarilo javnofinancni presežek v višini 0,8 % BDP. Dolg sektorja država se po letu 2015 hitro znižuje. Z 82,6 % BDP v letu 2015, ko je bil najvišji, se je do leta 2018 znižal na 70,4 % BDP. Strukturni saldo, ki je v letih 2008–2011 znašal preko -4 % BDP je bil v letu 2018 po oceni proizvodne vrzeli UMAR blizu izravnanega položaja. Pri izboljšanju strukturnega salda so imeli veliko težo zacasni ukrepi in zniževanje fleksibilnih izdatkov. Ukrepi v krizi so bili v veliki meri osredotoceni na kratkorocne izzive stabilizacije javnih financ, z davcno politiko in dolocitvijo prioritet pri porabi izdatkov pa bi morali v prihodnje v ospredje javnofinancne politike postaviti tudi reševanje srednjerocnih in dolgorocnih razvojnih izzivov. Možnost za vecjo razvojno vlogo javnofinancnih ukrepov se odpira zaradi izboljšanega javnofinancnega stanja, hkrati pa je nujna zaradi številnih izzivov, ki so bili doslej pomanjkljivo naslovljeni. Pregled dokumentov srednjerocnega nacrtovanja in proracunskih dokumentov za leti 2020 in 2021 kaže, da bo v prihodnje nabor ukrepov, ki bi naslovili kljucne razvojne izzive, treba še bistveno nadgraditi in dopolnjevati. Pregled javnofinancnih gibanj V ugodnih gospodarskih razmerah se je v letu 2018 nadaljevalo izboljševanje javnofinancnega položaja. Prihodki so v letu 2018 prvic znatno presegli izdatke, kar je ustvarilo javnofinancni presežek v višini 0,8 % BDP. Kontinuirano izboljševanje salda po letu 2013, potem ko je v casu gospodarske krize izkazoval najvišji primanjkljaj, je odraz ukrepov za stabilizacijo razmer, izboljšanih gospodarskih gibanj ter ukrepov za povecanje prihodkov in omejitev izdatkov.1 V celotnem obdobju od zacetka krize je k zadrževanju skupnih izdatkov pomembno prispevalo tudi znižanje fleksibilnih izdatkov, zlasti investicij, ki se po ponovni krepitvi v zadnjih dveh letih še vedno ohranjajo relativno nizko.2 Dolg sektorja država se po letu 2015 hitro znižuje. Z 82,6 % BDP v letu 2015, ko je bil najvišji, se je do leta 2018 znižal na 70,4 % BDP. Zniževanje dolga, izraženega glede na BDP, je potekalo pod vplivom izboljšanja primarnega salda (presežek), prav tako je bil ugoden prispevek gospodarske rasti, ki je v zadnjih treh letih presegel nasproten ucinek izdatkov za obresti. Delež dolga se je hitro zniževal tudi v mednarodnem merilu in hitreje od zahtev Pakta za stabilnost in rast, ki so veljale v prehodnem obdobju (2016–2018) po izstopu 1 Za podrobnejši pregled sprejetih ukrepov gl. Porocilo o razvoju 2018 in Ekonomske izzive 2018. 2 Investicije sektorja država v letih 2016 in 2017 znašale 3,1 % BDP, kar je najnižje doslej, leta 2018 pa se je njihov delež povecal na 3,6 % BDP. iz postopka presežnega primanjkljaja. Nominalno pa se dolg že vec let ohranja nespremenjen, tudi pod vplivom krepitve likvidnostnih rezerv3 za predcasno financiranje obveznosti v okolišcinah ugodnih razmer na mednarodnih financnih trgih. V takšnih razmerah in ob aktivnem upravljanju dolga, ki je tudi v letu 2018 vkljucevalo zamenjave v krizi izdanih dolarskih obveznic z visoko obrestno mero, se je implicitna obrestna mera znižala s 5,7 % v letu 2008, ko je bila najvišja v zadnjem desetletju, na 2,9 %. Dolg pa še presega zgornjo mejo iz Pakta za stabilnost in rast (60 % BDP), kar omejuje fiskalni prostor za ukrepanje ob morebitnih šokih. Strukturni položaj javnih financ se je v zadnjih letih izboljšal, vendar je konsolidacija v veliki meri temeljila na zacasnih ukrepih. Strukturni saldo, ki je v letih 2008–2011 znašal prek -4 % BDP, je bil v letu 2018 po oceni proizvodne vrzeli UMAR4 blizu izravnanega položaja. Pri izboljšanju strukturnega salda so imeli veliko težo zacasni ukrepi in zniževanje fleksibilnih izdatkov. Vecina ukrepov na strani izdatkov je bila v zadnjih letih sprošcena, rast primarnih izdatkov pa naj bi v letu 2019 presegla rast prihodkov.5 V novem srednjerocnem obdobju zato izziv predstavlja oblikovanje spleta trajnejših ukrepov ekonomskih politik, s katerimi bi ohranili dosežen ugoden strukturni položaj, glede na trenutne ocene proizvodne vrzeli, ki pa so volatilne.6 3 Naložbe enotnega zakladniškega racuna države so konec decembra 2018 dosegle 6,4 mrd EUR oz. 14,2 % BDP. 4 Na podlagi Jesenske napovedi gospodarskih gibanj 2019. 5 Gibanja konsolidirane bilance javnega financiranja v devetih mesecih leta to potrjujejo. 6 Vec o volatilnosti ocen proizvodne vrzeli gl. Ekonomski izzivi 2016 (Okvir 5) in Negotovost izracunov proizvodne vrzeli (Kratka analiza UMAR, v pripravi). Slovenija bo morala v prihodnjih letih zagotoviti strukturni saldo sektorja država v višini -0,25 % BDP v okviru fiskalnih pravil EU, v okviru domacega fiskalnega pravila pa po oceni Fiskalnega sveta presežek strukturnega salda. Srednjerocni fiskalni cilj (MTO), ki se nanaša na strukturni saldo, temelji na oceni doseganja srednjerocne vzdržnosti javnih financ, Evropska komisija pa ga doloci vsaka tri leta, na podlagi treh kriterijev.7 Država mora zagotoviti doseganje MTO oziroma, ce ta ni dosežen, ustrezno dinamiko približevanja temu cilju. Za obdobje 2016–2019 je bil za Slovenijo dolocen kot presežek v višini 0,25 % BDP, za obdobje 2020–2022 pa je dolocen nov MTO kot primanjkljaj v višini 0,25 % BDP. Sprememba MTO je 7 Podrobneje gl. Ekonomski izzivi 2016, Okvir 4: Pravila preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast. Slika 1: Saldo in strukturni saldo sektorja država (levo) ter prispevki k spremembi dolga sektorja država, Slovenija (desno) Vir: SI-STAT podatkovni portal – Ekonomsko podrocje – Nacionalni racuni – Racuni države – Temeljni agregati sektorja država, oktober 2019. Slika 2: Sprememba dolga sektorja država v obdobju 2008–2015 (levo) in v obdobju 2015–2018 (desno) Vir: Eurostat – Government finance statistics, oktober 2019. Slika 4: Srednjerocni fiskalni cilj (MTO) za obdobje 2020–2022 v državah EU Slika 3: Rast prihodkov, izdatkov in primarnih izdatkov sektorja država, Slovenija Vir: Vade Mecum on the Stability & Growth Pact, 2019 Edition. Vir: SI-STAT podatkovni portal – Ekonomsko podrocje – Nacionalni racuni – Racuni države – Temeljni agregati sektorja država, april 2019. Ministrstvo za finance, Program stabilnosti 2019. Preracun primarnih izdatkov UMAR. Slika 5: Primerjava strukture obdavcitve v Sloveniji in clanicah OECD v letu 2017 (levo) in sprememba ciklicno prilagojenih davcnih prihodkov in prispevkov v obdobju 2007–2017 v Sloveniji in clanicah OECD (desno) Vir: OECD.Stat – Taxation - Revenue Statistics - Comparative tables, junij 2019, preracuni UMAR. Opombe: Za OECD - države EU so prikazana navadna povprecja za države clanice OECD (ki so hkrati clanice EU). Upoštevana je klasifikacija davkov po OECD na najnižjem nivoju; te kategorije davkov smo združevali v smiselne celote glede na rezultate raziskav glede vpliva strukture davcnega bremena na gospodarsko aktivnost. * Med davke na premoženje smo vkljucili tekoce davke na premoženje ter davke na dedišcine in darila. **Med posebnimi davki na delo so davki na placilno listo (kot je v Sloveniji že odpravljen davek na izplacane place) in drugi davki na delovno silo (v Sloveniji posebni davek na dolocene prejemke – iz pogodbenega dela). Za namene prikaza spremembe v strukturi prihodkov od davkov in socialih prispevkov smo posamezne kategorije prihodkov ciklicno prilagodili, pri cemer so bile upoštevane njihove elasticnosti glede na proizvodno vrzel iz dokumenta OECD (Price et al., 2015). Slika 6: Primerjava strukture izdatkov sektorja država v Sloveniji in clanicah OECD v letu 2017 (levo) in sprememba ciklicno prilagojenih izdatkov v Sloveniji in clanicah OECD v obdobju 2007–2017 (desno) Vir: OECD.Stat – Government expenditure by function (COFOG), junij 2019, preracuni UMAR. Opombe: Za OECD – države EU so prikazana navadna povprecja za clanice OECD, ki so hkrati clanice EU. * Vkljuceni izdatki za nadomestila za brezposelnost so za namene ugotavljanja spremembe v strukturi ciklicno prilagojeni, za kar so uporabljene elasticnosti nadomestil glede na proizvodno vrzel iz dokumenta OECD (Price et al., 2015). (1) Javna uprava brez izdatkov za servisiranje javnega dolga. 91 obdobju med zadnjimi in predhodnimi preracuni. Nov srednjerocni fiskalni cilj, ki ga je dolocila EK, je tako za naslednje triletno obdobje dolocen manj ambiziozno kot cilj, ki ga doloca slovenska nacionalna zakonodaja.povezana zlasti z znižanjem dolga sektorja država v Ta po tem, ko je MTO dosežen, predvideva strukturno uravnotežen strukturni saldo oz. presežek, kar se nanaša na obdobje celega gospodarskega cikla. Slovenija je po ocenah Fiskalnega sveta v letu 2018 v mejah dovoljenega odstopanja dosegla MTO, za doseganje srednjerocne uravnoteženosti skladno z domacim fiskalnim pravilom pa bodo tudi v prihodnje potrebni presežki strukturnega salda.89 Pri doseganju javnofinancnih ciljev bi morali v prihodnje bolj upoštevati tudi razvojno vlogo javnih financ. Slovenija je od zacetka krize vpeljala številne davcne spremembe, ki so bile pretežno usmerjene v podporo doseganja javnofinancnih ciljev v razmerah mocno porušenih javnofinancnih ravnotežij. Vecina teh sprememb je bila trajne narave, kar je prispevalo k izboljšanju strukturnega položaja javnih financ. Spremembe so se odrazile tudi v strukturi prihodkov iz davkov in prispevkov, zlasti v smeri premika k obdavcitvi potrošnje (gl. sliko 5), ki skladno z empiricnimi raziskavami z vidika vpliva na gospodarsko rast veljajo za manj distorzijske. Na strani izdatkov so bili ukrepi v krizi osredotoceni na kratkorocne izzive stabilizacije javnih financ, velik del teh ukrepov pa je bil tako zacasne narave. V primerjavi z letom 2007 se je do leta 2017 v strukturi izdatkov sektorja država najbolj povecal delež izdatkov za servisiranje javnega dolga, ki se zadnja leta sicer znižuje, in delež izdatkov za pokojnine ter zdravstvo (gl. sliko 6).10 Z davcno politiko in dolocitvijo prioritet pri porabi izdatkov bi morali v prihodnje v ospredje javnofinancne politike postaviti tudi reševanje srednjerocnih in dolgorocnih razvojnih izzivov. Možnost za vecjo razvojno vlogo javnofinancnih ukrepov se odpira zaradi izboljšanega javnofinancnega stanja, hkrati pa je nujna zaradi številnih izzivov, ki so bili doslej pomanjkljivo naslovljeni. Izzivi se za Slovenijo ob spreminjanju demografske strukture prebivalstva kažejo v pomanjkanju delovne sile in s tem povezanim tveganjem nizke potencialne rasti, zaradi cesar bo pomembno krepiti tudi druge dejavnike razvoja – za krepitev produktivnosti,11 ob upoštevanju okoljskih izzivov. Z demografskimi spremembami so povezani tudi izzivi vzdržnega financiranja sistemov socialne zašcite. Omenjena podrocja izpostavljamo zaradi velikega deleža javnofinancnih izdatkov, ki so tem podrocjem namenjeni 8 Ambicioznejše fiskalne cilje kot jih doloca EK z MTO imajo na nacionalni ravni s svojimi fiskalnimi pravili dolocene tudi nekatere druge države. 9 Ocena skladnosti Predloga proracunov RS za leti 2020 in 2021 s fiskalnimi pravili, oktober 2019. 10 Gl. tudi Ekonomski izzivi 2018, Poglavje 2, Spremembe v strukturi javnofinancnih prihodkov in izdatkov. 11 Gl. Porocilo o razvoju 2019. (socialna zašcita) oz. zaradi pomanjkanja strateških podlag in odzivov, ki jih bodo zahtevali že na srednji rok. Možnosti za financiranje potrebnih strukturnih prilagoditev izhajajo tudi iz nenacionalnih virov (gl. okvir 1). Reševanje teh izzivov pa bi moral podpreti tudi prenovljen proracunski proces nacrtovanja, ki bi odlocitve javnofinancne in širše ekonomske politike glede usmerjanja omejenih virov financiranja povezal s postavljenimi vsebinskimi prioritetami. V okviru zacrtanih javnofinancnih ciljev Programa stabilnosti 2019 in Osnutka proracunskega nacrta 2020, ki v obdobju projekcij ohranjajo nominalni presežek okoli 1 % ter uravnotežen strukturni saldo, so na strani prihodkov vkljuceni ukrepi davcnega prestrukturiranja za razbremenitev obdavcitve dela, na strani izdatkov pa so vkljuceni zlasti ukrepi, ki nadalje najbolj krepijo rast socialnih nadomestil in transferjev (gl. sliko 8): • Projekcije prihodkov PS 2019 vkljucujejo sprejeto znižanje obdavcitve regresa v letu 2019. To je bil del širše zasnovanih in napovedanih sprememb pri prerazporeditvi davcnih bremen in znižanju obdavcitve dela, z namenom dviga razpoložljivega dohodka in povecanja ponudbe dela, ki so bile potrjene oktobra 2019 in so vkljucene v projekcije OPN 2020 (gl. okvir 2). • Projekcije izdatkov kažejo na njihovo najvišjo rast v letu 2019, ki se v naslednjih letih nekoliko umiri. Visoka rast primarnih izdatkov, ki naj bi v letu 2019 presegla rast prihodkov (gl. sliko 3), je posledica sprostitve preteklih zacasnih ukrepov in nekaterih novih ukrepov Slika 7: Projekcije javnofinancnih ciljev Programa stabilnosti 2019 in Osnutka proracunskega nacrta 2020 Vir: Program stabilnosti 2019, Osnutek proracunskega nacrta 2020. na podrocju socialnih nadomestil in transferjev12 ter dviga plac, na podlagi sprejetega dogovora decembra 2018.13 Z dogovorom o placah in drugih stroških dela je prišlo do dviga plac vecini javnih uslužbencev z zacetkom leta 2019, dvigi nekaterim skupinam pa bodo sledili še v drugi polovici 2019 in v letu 2020. Sredi leta 2020 se bodo sprostila tudi sedaj omejena sredstva za izplacilo delovne uspešnosti, kar je omejevalo možnosti nagrajevanja javnih uslužbencev. Za razliko od predhodnega štiriletnega obdobja (2014–2018), ko so se investicije ob prehodu na novo financno perspektivo 2014–2020 znižale, se v obdobju projekcij 2018–2022 zvišujejo, skladno s pricakovano hitrejšo dinamiko korišcenja EU sredstev, nacrtovano pa je tudi povecanje investicij, financiranih iz nacionalnih virov. Obresti se tudi v prihodnjih letih znižujejo. S tem se zmanjšuje tudi izrinjanje drugih izdatkov, ki se je do leta 2015 stopnjevalo do 3,2 % BDP, do leta 2022 pa je predvideno nadaljnje znižanje obresti na 1,2 % BDP. Nominalno znižanje izdatkov za obresti je posledica prestrukturiranja portfelja v zadnjih letih in nizkih obrestnih mer v tem obdobju, ki se bodo predvidoma ohranjale. 12 V letu 2019 se z inflacijo uskladijo socialni transferji posameznikom in gospodinjstvom, poleg redne se izvede tudi izredna uskladitev pokojnin in zvišuje letni dodatek za upokojence. Sprošcajo se omejitve za pridobitev državne štipendije ter izplacila nekaterih starševskih nadomestil in prejemkov (materinskega, starševskega in ocetovskega nadomestila ter dodatka za veliko družino). Na ravni, ki je veljala v drugi polovici leta 2018, se ohranja znesek minimalnega dohodka. V letu 2018 sprejeta Zakon o osebni asistenci in Zakon o socialnem vkljucevanju invalidov širita krog upravicencev in višino pomoci, s cimer se dvigujejo izdatki nadomestila za invalidnost in dodatka za pomoc in postrežbo. 13 Dogovor o placah in drugih stroških dela v javnem sektorju (UL RS, št. 80/2018). Pregled dokumentov srednjerocnega nacrtovanja in predlaganih proracunskih dokumentov za leti 2020 in 202114 kaže, da bo v prihodnje nabor ukrepov, ki bi naslovili kljucne razvojne izzive, treba še bistveno nadgraditi in dopolnjevati. Modelske ocene kažejo, da naj bi imele v letih 2019 in 2020 uveljavljene davcne spremembe pozitiven vpliv na ekonomsko aktivnost, s povecanjem povpraševanje po delu in ponudbe dela (gl. okvir 2). Vendar pa samo davcne spremembe ne bodo zadostne pri reševanju problema pomanjkanja delovne sile zaradi demografskih sprememb (gl. poglavje I). Druge spremembe na podrocju davkov in prispevkov trenutno niso nacrtovane. Ukrepi, sprejeti na podrocju izdatkov, krepijo zlasti sredstva za zaposlene in socialna nadomestila in transferjev.15 Na podrocju placnega sistema javnih uslužbencev izziv v prihodnje predstavlja zlasti uveljavitev sprememb, ki bi v placni sistem z vecjo povezavo med rezultati dela in placilom, vpeljale vec motivacijskih dejavnikov za dobro opravljeno delo. Do tega ob sklenitvi zadnjega placnega dogovora ni prišlo, so pa v teku pogajanja o spremembah placnega sistema, ki bi povecal variabilni del plac.16 Na podrocju socialnih transferjev je bilo v zadnjem obdobju poleg sprostitve še nekaterih varcevalnih ukrepov sprejetih nekaj dodatnih ukrepov, ki naslavljajo položaj socialno 14 Program stabilnosti 2019, Nacionalni reformni program 2019, Osnutek proracunskega nacrta 2020, Predlog državnega proracuna za leto 2020 in leto 2021. 15 S predlogom za dvig odmernega odstotka bodo zagotovljene ustreznejše višine pokojnin, posebna pozornost pa namenjena zvišanju minimialnih pokojnin. Preucene bodo možnosti za dvig upokojitvene starosti in drugi ukrepi, ki bi pripomogli k dolgorocno vzdržnosti sistema (Nacionalni reformni program 2019–2020). 16 Vlada je pripravila tudi Analizo kariernih napredovanj v javnem sektorju. šibkejših skupin. Vlada je oktobra 2019 potrdila tudi predlog sprememb pokojninskega zakona, ki naslavljajo problem primernosti pokojnin, ne pa tudi dolgorocne vzdržnosti pokojninskega sistema. Medtem ko na podrocju zdravstvenega sistema in dolgotrajne oskrbe za naslednja leta še ni opredeljenih podrobnih ukrepov, ki bi trajnejše prispevali k urejanju razmer (gl. poglavje II).17 Poleg narašcanja investicij iz naslova EU virov je predvideno tudi povecanje investicij iz nacionalnih virov, vendar pa tako kot v preteklosti obstaja tveganje za njihovo realizacijo. Tveganje je povezano s fleksibilnostjo teh izdatkov, ki se obicajno najbolj prilagajajo poslabšanim makroekonomskim razmeram, pa tudi s pomanjkanjem sistema vzpostavljanja strateških investicijskih prioritet, s katerim bi kljucne strateške dokumente povezali z dolgorocnim nacrtom investicij države. Takšen pristop, ki je bil doslej zapostavljen, je nujen z vidika priprave na prihodnje izzive, pa tudi z vidika odzivnosti na ciklicna nihanja in blažitve njihovih 17 Osnutek proracunskega nacrta 2020 v odzivu na specificna priporocila, ki jih je Slovenija prejela na teh podrocjih, napoveduje, da bo Zakon o dolgotrajni oskrbi posredovan v javno razpravo konec leta 2019, s ciljem sprejetja v 2020. posledic. Primerjava nacrtovanih izdatkov v Programu stabilnosti 2019 in v Osnutku proracunskega nacrta 2020 kaže, da se ta del tveganj že uresnicuje, saj so projekcije izdatkov za obdobje 2018–2020 najbolj znižane v delu izdatkov za investicije, medtem ko so se projekcije nekaterih drugih izdatkov povišale (gl. sliko 9).18 18 Sprememba kapitalskih prihodkov, med katerimi se beležijo EU viri, je med obema dokumentoma minimalna, zaradi cesar sklepamo, da se znižujejo nacrtovana sredstva za investicije iz domacih in ne iz EU virov. Okvir 1: Financiranje javnih izdatkov iz naslova instrumentov EU Slovenija pomemben del ciljev razvojnih politik uresnicuje ob podpori virov razlicnih instrumentov financiranja Evropske unije, ki se izvaja z njenim Vecletnim financnim okvirom (VFO). Za Slovenijo sta kljucni kohezijska in kmetijska politika, s katerima Slovenija v partnerstvu z EK tudi upravlja, centralizirano pa se izvaja še vrsta drugih instrumentov. Za financiranje infrastrukturnih investicij na podrocju prometa, telekomunikacij in energetike je pomemben Instrument za povezovanje Evrope (CEF), na podrocju raziskav in razvoj Obzorje 2020 in podobno. Evropska komisija je v zacetku maja 2018 objavila Predlog o novem vecletnem financnem okviru za obdobje 2021–2027. Temu je sledila objava t. i. kohezijskih uredb, ki bodo po uskladitvi opredeljevale izvajanje posameznih instrumentov financiranja. Predlog uredb predvideva, da bodo Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad + (ESS+), Kohezijski sklad (KS) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR) podpirali sledecih pet ciljev:1 1. pametnejša Evropa s spodbujanjem inovativne in pametne gospodarske preobrazbe; 2. bolj zelena, nizkoogljicna Evropa s spodbujanjem prehoda na cisto in pravicno energijo, zelene in modre naložbe, krožno gospodarstvo, prilagajanje podnebnim spremembam ter preprecevanje in upravljanje tveganj; 3. bolj povezana Evropa z izboljšanjem mobilnosti in regionalne povezljivosti IKT; 4. bolj socialna Evropa z izvajanjem evropskega stebra socialnih pravic; 5. Evropa, ki je bliže državljanom, in sicer s spodbujanjem trajnostnega in celostnega razvoja mest, podeželja in obalnih obmocij ter lokalnih pobud. Med temi cilji naj bi bil skladno s predlogom EK pretežni del sredstev ESRR usmerjen v cilj pametne ter zelene Evrope, v primeru Slovenije najmanj 45 % za pametno ter najmanj 30 % za zeleno gospodarstvo. Tekom leta 2019 so bile dogovorjene tudi kljucne lastnosti novega proracunskega Instrumenta za konvergenco in konkurencnost (BICC) za države evrskega obmocja, ki bo predstavljal financno spodbudo za uveljavljanje in izvajanje reform ter naložb. Ta instrument, katerega obseg bo opredeljen v okviru novega vecletnega financnega okvira, naj bi bil namenjen spodbuditvi reform na podrocju specificnih priporocil držav, ki jih državam daje EK. Predlog Uredbe predvideva dve razlicni vrsti ukrepov, ki jih lahko sprejme Svet. Za EMU kot celoto lahko Svet za ekonomske zadeve po razpravi znotraj evrske skupine sprejme strateške usmeritve glede reformnih in naložbenih prioritet za EMU, za posamezne države EMU pa lahko oblikuje smernice, s katerimi doloci cilje za reforme in naložbe, ki so relevantne za konvergenco in konkurencnost, države pa jih lahko predložijo Komisiji v okviru tega proracunskega instrumenta. Smernice za posamezne države bodo skladne s strateškimi usmeritvami za EMU in s specificnimi priporocili za posamezne države, ki se sprejmejo v okviru evropskega semestra. Zadnja priporocila Sveta Sloveniji naslavljajo sprejetje in izvedbo reform zdravstva, dolgotrajne oskrbe in pokojninskega sistema, povecanje zaposljivosti nizko usposobljenih in starejših delavcev, podporo razvoja trgov lastniških vrednostnih papirjev, izboljšanje poslovnega okolja, konkurenco javnih narocil. Obenem je Svet priporocil, da investicije osredotoci na raziskave in inovacije, nizkoogljicni in energijski prehod, trajnostni promet (zlasti železniški) in okoljsko infrastrukturo. 1 V sedanjem financnem okviru je veljavnih 11 tematskih ciljev. Zakonodajni sveženj predlaga tudi nekatere druge novosti, ki še niso dogovorjene med državami clanicami ter Evropsko komisijo in se bodo dolocila še spreminjala (zniževanje stopenj evropskega sofinanciranja, kateri cilji se financirajo iz katerih skladov idr.). Slika 8: Predvideno povecanje prihodkov in izdatkov v Programu stabilnosti 2019 v obdobju 2018–2022 Vir: Program stabilnosti 2019. Slika 9: Primerjava povecanja izdatkov sektorja država v obdobju 2018–2020 v Osnutku proracunskega nacrta 2020 in v Programu stabilnosti 2019 Vir: Program stabilnosti 2019, Osnutek proracunskega nacrta 2020. Okvir 2: Modelske ocene makroekonomskih ucinkov sprejete davcne reforme 2019/2020 Po letos uveljavljeni davcni razbremenitvi regresa je Državni zbor oktobra 2019 sprejel zakonodajo, ki od leta 2020 nadalje znižuje obdavcitev dela. Sprejeta davcna reforma1 predvideva spremembo dohodninske lestvice in zvišanje dohodninske olajšave. Predlog nove dohodninske lestvice zvišuje meje vseh razredov, ob tem pa znižuje stopnjo drugega razreda iz 27 % na 26 %, tretjega pa iz 34 % na 33 %. Hkrati povišuje splošno olajšavo iz 3.302 EUR na 3.500 EUR. Za zavezance s skupnim bruto dohodkom do višine 13.316,83 EUR pa se višina dodatne splošne olajšave doloci z enacbo (18.700,38 EUR – 1,40427 × skupni dohodek), kar pomeni linearno zniževanje dodatne splošne olajšave v odvisnosti od višine skupnega dohodka.2 Poleg tega je od maja 2019 regres za letni dopust v višini 100 % povprecne place razbremenjen placila dohodnine in prispevkov za socialno varnost.3 Financni ucinek sprejetih ukrepov je ocenjen na okoli -225 mio EUR (-135 mio EUR iz naslova sprememb dohodninske lestvice in olajšav ter -90 mio EUR iz naslova regresa). Za delno nadomestitev izpada prihodkov je predviden dvig stopnje dohodnine na dohodke iz kapitala in dohodke iz oddajanja premoženja v najem ter uvedba minimalne efektivne stopnje obdavcitve za podjetja.4 Sprejeta davcna reforma predvideva dvig stopnje dohodnine na dohodke iz kapitala (dividende, obresti, kapitalski dobicki) s sedanjih 25 % na 27,5 %. Prav tako se zvišujejo stopnje dohodnine od dobicka, doseženega z odsvojitvijo kapitala, ki so odvisne od obdobja imetništva kapitala.5 S 25 % na 27,5 % se zvišuje tudi stopnja dohodnine na dohodke iz oddajanja premoženja v najem, pri tem pa se zvišuje tudi odstotek normiranih stroškov, ki se priznavajo pri ugotavljanju davcne osnove, in sicer z 10 % na 15 %. Hkrati davcna reforma pri davku od dohodkov pravnih oseb uvaja minimalno efektivno stopnjo obdavcitve podjetij, in sicer v višini 7 %. Financni ucinek omenjenih ukrepov je ocenjen na +64 mio EUR, od tega +13,4 mio EUR pri spremembi stopenj dohodnine od dohodkov iz kapitala, +3,6 mio EUR pri spremembi stopnje dohodnine od dohodkov iz oddajanja premoženja v najem in +47 mio EUR iz naslova uvedbe minimalne efektivne stopnje obdavcitve podjetij. Rezultati modelskih ocen kažejo pozitivne ucinke davcne reforme na gospodarsko aktivnost.6 Nižja obremenitev z dohodnino bi vplivala na znižanje davcnega primeža, ki bi se odrazil v višjih neto placah in nižjih stroških dela. Model, ki predstavlja stilizirano sliko delovanja gospodarstva, pokaže, da bi imeli nižji stroški dela pozitiven vpliv na povpraševanje po delu, višje neto place pa na ponudbo dela, kar bi se kazalo v povecanju stopnje participacije na trgu dela in števila opravljenih delovnih ur. Model predpostavlja, da bi vecja zaposlenost vodila do vecjih investicij, da bi se ohranilo razmerje med kapitalom in delom. Zaradi višjega dohodka gospodinjstev bi se povecala tudi potrošnja. Ocene modela kažejo, da bi se zaradi dohodninskih sprememb BDP v prvih letih po reformi povecal za okoli 0,42 %, na dolgi rok pa za 0,63 %. Na drugi strani pa bi prišlo zaradi višjih davkov na kapital in dobicke podjetij do prilagoditve investicij in kapitala, kar bi na BDP izraziteje negativno vplivalo šele na dolgi rok. V tem primeru bi se BDP na dolgi rok znižal za 0,15 %, na kratki rok pa bi bili ucinki majhni (0,05 %). Ker uporabljeni model ne dopušca neposredne simulacije mehkih ukrepov v smislu obdavcitve sive ekonomije, s katerimi so predlagatelji sprememb predvideli delno nadomestitev izpada davcnih prihodkov, smo proracunsko vrzel zaprli s kombinacijo znižanja pavšalnih transferjev (angl. lump-sum transfers) gospodinjstvom in zvišanja davkov na potrošnjo.7 Po upoštevanju teh predpostavk se izkaže, da bi imela celotna davcna reforma še vedno pozitivne ucinke na kljucne makroekonomske spremenljivke, vendar manjše. Na dolgi rok se pricakuje povecanje zaposlenosti (0,26 %), neto plac (1,13 %), zasebne potrošnje (0,26 %), investicij (0,13 %) in BDP (0,27 %) ter znižanje stopnje brezposelnosti (-0,08 o. t.). Tabela 1: Sprememba dohodninske lestvice in višine splošne olajšave Predhodna ureditev Nova ureditev Dohodninska lestvica, neto letna davcna osnova in stopnje do 8.021 stopnja 16 % do 8.500 stopnja 16 % 8.021–20.400 stopnja 27 % 8.500–25.000 stopnja 26 % 20.400–48.000 stopnja 34 % 25.000–50.000 stopnja 33 % 48.000–70.907 stopnja 39 % 50.000–72.000 stopnja 39 % nad 70.907 stopnja 50 % nad 72.000 stopnja 50 % Višina splošne olajšave 3.302 EUR 3.500 EUR Vir: Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o dohodnini (Uradni list RS, 66/2019). Tabela 2: Ocene makroekonomskih ucinkov celotne davcne reforme na izbrane makroekonomske spremenljivke Izbrane spremenljivke/Leta po reformi 1 2 3 4 5 10 20 Dolgi rok BDP 0,22 0,24 0,25 0,25 0,26 0,27 0,28 0,27 Investicije 0,16 0,15 0,14 0,13 0,13 0,11 0,11 0,13 Potrošnja 0,39 0,41 0,43 0,44 0,44 0,48 0,52 0,26 Bruto placa (stroški dela na uro) -0,44 -0,39 -0,38 -0,37 -0,37 -0,35 -0,34 -0,33 - nizko izobraženi -0,25 -0,19 -0,18 -0,17 -0,17 -0,16 -0,14 -0,11 - srednje izobraženi -0,33 -0,27 -0,26 -0,26 -0,26 -0,24 -0,22 -0,18 - visoko izobraženi -0,57 -0,53 -0,52 -0,51 -0,50 -0,48 -0,49 -0,53 Neto placa 1,02 1,07 1,08 1,09 1,09 1,11 1,12 1,13 - nizko izobraženi 0,98 1,04 1,05 1,05 1,06 1,07 1,09 1,12 - srednje izobraženi 1,02 1,07 1,08 1,09 1,09 1,11 1,13 1,17 - visoko izobraženi 1,11 1,15 1,16 1,17 1,18 1,20 1,19 1,15 Povprecno število opravljenih ur na zaposlenega 0,05 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06 Stopnja participacije (15–69 let) (. v o.t.) 0,10 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 - nizko izobraženi 0,09 0,10 0,10 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 - srednje izobraženi 0,11 0,12 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13 - visoko izobraženi 0,08 0,09 0,08 0,08 0,08 0,08 0,08 0,08 Zaposlenost (št. delavcev) 0,22 0,25 0,25 0,25 0,25 0,25 0,26 0,26 - nizko izobraženi 0,23 0,27 0,27 0,27 0,27 0,27 0,25 0,21 - srednje izobraženi 0,25 0,27 0,28 0,28 0,28 0,28 0,27 0,26 - visoko izobraženi 0,18 0,19 0,20 0,20 0,20 0,21 0,24 0,28 Stopnja brezposelnosti (. v o. t.) -0,06 -0,07 -0,07 -0,07 -0,07 -0,07 -0,08 -0,08 - nizko izobraženi -0,06 -0,07 -0,08 -0,08 -0,08 -0,08 -0,08 -0,08 - srednje izobraženi -0,07 -0,08 -0,08 -0,08 -0,08 -0,08 -0,08 -0,09 - visoko izobraženi -0,05 -0,05 -0,06 -0,06 -0,06 -0,06 -0,06 -0,05 Vir: ocene EcoAustria in UMAR. Opomba: *SS pomeni ustaljeno stanje (angl. Steady State). 1 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o dohodnini (Uradni list RS, 66/2019), Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o davku od dobicka od odsvojitve izvedenih financnih instrumentov (Uradni list RS, 66/2019), Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o davku od dohodkov pravnih oseb (Uradni list RS, 66/2019). 2 Simulacije dohodninskih sprememb temeljijo na izracunu t. i. starostno- in izobrazbeno- specificnih davcnih stopenj, ki so pridobljene na podlagi prilagoditve OECD Tax Benefit modela in uporabe EU-SILC podatkov. Spremembe teh davcnih stopenj glede na osnovno kalibracijo modela nato vstopajo kot vhodni podatek v simulacijo modela. 3 Simulacije regresa temeljijo na zadnjih razpoložljivih podatkih iz leta 2016. Takrat je približno 89 % zaposlenih prejelo regres do višine 70 % povprecne place. V povprecju je znašal 790 EUR. Približno 10 % jih je prejelo regres med 70 in 100 % povprecne place oz. v povprecju 1.172 EUR, manj kot 2 % pa v višini nad 100 % povprecne place. Ti so v povprecju prejeli nekaj manj kot 1.900 EUR regresa. 4 Preostanek izpada naj bi bil po nacrtih Ministrstva za finance RS pokrit s t. i. mehkimi ukrepi. Gre predvsem za ukrepe boja proti davcnim utajam in davcnim goljufijam, ki jih bo izvajala Financna uprava RS. 5 Do pet let imetništva kapitala 27,5 % (doslej 25 %), po dopolnjenih petih letih imetništva kapitala 20 % (doslej 15 %), po dopolnjenih 10 letih imetništva kapitala 15 % (doslej 10 %), po dopolnjenih 15 letih imetništva kapitala 10 % (doslej 5 %). 6 Za oceno makroekonomskih ucinkov predlagane davcne reforme smo uporabili model trga dela (angl. Labour Market Model-LMM). Gre za dinamicni model splošnega ravnotežja s podrobno strukturo trga dela, ki so ga razvili Berger et al. (2009). Model je bil kalibriran za številne države, med drugim tudi za Slovenijo, in predstavlja nadgradnjo QUEST (D'Auria et al., 2009) modela. Kalibracija modela za Slovenijo je potekala v sodelovanju med Evropsko komisijo, avstrijskim inštitutom EcoAustria in UMAR. Podroben opis modela je na voljo v Berger et al. (2009) in Ekonomskih izzivih 2018, Izzivi nadaljnje javnofinancne konsolidacije, Poglavje 2.2. 7 70 % davki na potrošnjo in 30 % pavšalni transferji. Enak pristop v svojih simulacijah s podrocja znižanja davcne obremenitve dela pogosto uporablja tudi MDS (gl. npr. Republic of Slovenia: Selected Issues, IMF Country Report No. 19/59). Literatura in viri Berger, J., Keuschnigg, C., Miess, M., Strohner, L. in Winter-Ebmer, R. (2009). Modelling of Labour Markets in the European Union - Final Report, Study on behalf of DG EMPL of the European Commission. D’Auria, F., Pagano, A., Ratto, M. in Varga, J. (2009). A comparison of structural reform scenarios across the EU member states: Simulation-based analysis using the QUEST model with endogenous growth. Economic Papers 392. Brussels: European Commission. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication16461_en.pdf Dogovor o placah in drugih stroških dela v javnem sektorju. Uradni list RS, št. 80/2018. Ekonomski izzivi 2016. (2016). Ljubljana: Urad RS za makroekonomske analize in razvoj. Pridobljeno na: http://www.umar.gov.si/fileadmin/user_upload/publikacije/izzivi/2016/EkonomskiIzzivi2016.pdf Ekonomski izzivi 2018. (2018). Ljubljana: Urad RS za makroekonomske analize in razvoj. Pridobljeno na: http://www.umar.si/fileadmin/user_upload/publikacije/izzivi/2018/popravek2018/Ekonomski_izzivi_2018.pdf Eurostat. Economy and Finance – Government statistics – Government finance statistics. Pridobljeno oktobra 2019 na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database Nacionalni reformni program 2019. (april 2019). Ljubljana: Vlada RS. Pridobljeno na: https://www.gov.si/assets/ministrstva/MF/ekonomska-in-fiskalna-poltika/evropski-semester/Nacionalni-reformni-program-2019-2020.pdf Ocena skladnosti Predloga proracunov RS za leti 2020 in 2021 s fiskalnimi pravili. (oktober 2019). Ljubljana: Fiskalni svet. Pridobljeno na: http://www.fs-rs.si/wp-content/uploads/2019/10/Ocena-oktober-2019.pdf OECD.Statistic National Accounts – Annual National Accounts – General Government Accounts – Government expenditure by function (COFOG). Pridobljeno junija 2019 na https://stats.oecd.org/ OECD.Statistics. Public Sector, Taxation and Market Regulation – Taxation - Revenue Statistics; OECD Member Countries: Comparative tables. Pridobljeno junija 2019 na https://stats.oecd.org/ Osnutek proracunskega nacrta 2020. (oktober 2019). Ljubljana: Vlada RS. Pridobljeno na: https://www.gov.si/assets/ministrstva/MF/ekonomska-in-fiskalna-poltika/evropski-semester/Osnutek-proracunskega-nacrta-2020-.pdf Porocilo o razvoju 2019. (2019). Ljubljana: Urad RS za makroekonomske analize in razvoj. Pridobljeno na: http://www.umar.si/fileadmin/user_upload/razvoj_slovenije/2019/slovenski/POR2019_splet1.pdf Price, R., Dang T.-T. in Botev, J. (2015). Adjusting fiscal balances for the business cycle: new tax and expenditure elasticity; Estimates for OECD countries. Economics Department Working Papers No. 1275. Pridobljeno na: http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=ECO/WKP(2015)93&docLanguage=En Program stabilnosti 2019. (april 2019). Ljubljana: Vlada RS. Pridobljeno na: https://www.gov.si/assets/ministrstva/MF/ekonomska-in-fiskalna-poltika/evropski-semester/Program_stabilnosti_2019.pdf Republic of Slovenia: Selected Issues. (February 2019). IMF Country Report No. 19/59. Pridobljeno na: https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/02/19/Republic-of-Slovenia-Selected-Issues-46621 Vade Mecum on the Stability & Growth Pact; 2019 Edition. (April 2019). Institutional Paper 101. Brussels: European Commission. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip101_en.pdf Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o davku od dobicka od odsvojitve izvedenih financnih instrumentov, Uradni list RS, 66/2019. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o davku od dohodkov pravnih oseb, Uradni list RS, 66/2019. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o dohodnini, Uradni list RS, 66/2019. ekonomski izzivi 2019