306 Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
Dr. Stojan Bajlč. I.
V zedinjeno državo je vsako pravno področje prineslo svojo posebno pravno ureditev, ki je obsegala tudi delovno-pravne določbe, in sicer poleg ureditve posameznega službenega razmerja na splošno in nekaterih posebnih vrst tudi osnove socialnega zavarovanja. Po zedinjenju so ta področja še dokaj časa živela samostojno pravno življenje; svoj delovnopravni red so za obseg svojega ozemlja živahno razvijala, posebno v zapadnem delu države pod vplivom močnega delavskega pokreta, ki je po vojni preplavil srednjo Evropo in stremel za izboljšanjem pravnega položaja delavskega stanu. Tako je tudi Narodno veče v Zagrebu, ki je dne 28. oktobra 1918 prevzelo vrhovno oblast nad jugoslovanskimi zemljami avstroogrske monarhije, ustanovilo naslednjega dne poseben oddelek za socialno skrbstvo. Dve njegovi odredbi glede socialnega zavarovanja sta preživeli Narodno veče, ki je bilo razpuščeno 28. decembra 1918, in bili uzakonjeni po čl. 130 Vidov-danske ustave.
Dne 31. oktobra 1918 je dobila tudi Slovenija Narodno vlado, ki je ustanovila poseben oddelek (pover-jeništvo) za socialno skrbstvo; v njegovo področje je po naredbi Narodne vlade z dne 6. novembra 1918 (Ur, L. IV/48) spadalo med drugim socialno zavarovanje, „obrtno delovno pravo in varstvo vajencev" ter posredovanje dela. V sledečih mesecih je ljubljanska vlada izvršila pomembne ukrepe na področju delovnega prava: uvedla je osemurni delovnik, skrbstvo za brezposelne, posredovanje in inšpekcijo dela ter opravila težavno delo prevedbe socialnega zavarovanja v novo državo. Z naredbo z dne 18. decembra 1918 (Ur. L. XXVIII/216) je ustanovila v Ljubljani obrtno nadzorništvo za vse ozemlje Slovenije in pri tem napovedala „pri vseh obratih, ki so pod nadzorstvom obrtnega nadzorništva v Ljubljani, uvesti institucijo delavskih zaupnikov, s katerimi mora biti obrtno nadzorništvo v najožjem stiku." O delavskih zaupnikih je § 3 na-redbe obljubil posebno naredbo. ki pa ni nikdar izšla. Posredovalnico za delo je ustanovila vlada z naredbo z dne 20. decembra 1918 (Ur. L. XXVIII/217, izprememba z
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava. 307
naredbo z dne 4. avgusta 1919, Ur. L. 142/653) kot državno ustanovo, podrejeno poverjeništvu za socialno skrbstvo. Vodstvo je bilo poverjeno osrednji komisiji za organizacijo delovnega trga, ki so jo sestavljali zastopniki prizadetih poverjeništev skupno s paritetnim zastopstvom delavcev in podjetnikov; kot izvrševalni organ naj bi posloval npravni odbor, dočim naj bi na čelu krajevnih posredovalnic za delo stale krajevne komisije. Narodna vlada je uvedla tudi skrbstvo za brezposelne (naredba glede podpore nezaposlencem z dne 23. decembra 1918, Ur. L. XXVIII/218, izvršilna naredba z dne 5. januarja 1919, Ur. L. XXXl/242, izprememba naredbe z dne 23. junija 1919, Ur. L. CXI/536 in z dne 30. junija 1919, Ur. L. 115/554). Podpore brezposelnim so se krile iz državnih sredstev. Organi tega skrbstva so bile občine, podpore so izplačevala okrajna glavarstva. To naredbo je razveljavila kasnejša naredba deželne vlade za Slovenijo z dne 30. septembra 1919 (Ur. L. 155/679), ki jo je izpremenila naredba z dne 12. aprila 1920 (Ur. L. 49/178). Osemurni delavnik je uveljavila Narodna vlada s svojo naredbo z dne 30. decembra 1918 (Ur. L. XXXIII/248) o uvedbi osemurnega delovnika v državnih, občinskih in zasebnih podjetjih tvorniškega značaja „do definitivne zakonodajne ureditve" (§ 1) Osemu1 ni delovnik se more podaljšati le izjemoma (§§ 3, 4, 7,) vendar s 50% poviškom na prejemke (§ 9). Narodna vlada je prepovedala tudi nočno delo v pekarnah in kolačnicah s svojo naredbo z dne 26. septembra 1919 (Ur. L. 719, izprememba z dne 18. avgusta 1920, Ur. L. 99/319). Z naredbo z dne 28. novembra 1918 (Ur. L. 15/151) so bile zopet uveljavljene določbe obrtnega reda (v obliki zakonov z dne 6. januarja 1895 in 18. julija 1905) o nedeljskem in prazniš k em počitku. Zadnja zakonodajna naredba deželne vlade v Ljubljani je posegla v zasebno delovno pravo: uredila je „službeno razmerje hišnih ali gospodinjskih poslov" na docela sodoben način, ki je še danes, ne glede na posebne novosti (dopust, odpravnina), najnaprednejša ureditev te stroke v naši državi (naredba z dne 18. junija 1918, Ur. L. 82/224, uzakonjena po čl. 130 ustave, t. 69, III. odseka seznama, Ur. L. 316 ex 1921).
Posebno nujne so bile naloge Narodne vlade v Ljubljani glede socialnega zavarovanja, ker so bile njegove centrale in tudi vsa imovina izven območja nove države, namreč za delavsko zavarovanje v Gradcu in v Trstu, za nameščensko pa na Dunaju. Zato je Narodna vlada že z naredbo z dne 9. decembra 1918 (Ur. L. XXII/189) ustanovila
20'
308
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
„začasno delavsko zavarovalnico zoper nezgode", z naredbo z dne 15. januarja 1919 (Ur. L. XXXVll/269) pa „začasni obči pokojninski zavod za nameščence" v Ljubljani, da bi kot samostojni zavarovalni ustanovi izvajali dotedanje delavsko nezgodno in nameščensko pokojninsko zavarovanje na njenem območju. Predvsem je bilo za poslovanje teh novih zavarovalnih središč treba dobiti velikih sredstev za kritje dajatev, tako starih, kot novih, ker ni bilo posebno za dotedanje rente in provizije nobenega kritja; tudi imovina dotedanjih zavarovalnih središč, ki je bila likvidirana šele v kasnejših letih po dolgotrajnih pogajanjih z Avstrijo in Italijo, je bila v razmerju s prevzetimi bremeni le majhna. Neodložljivo kritje je ustvarila deželna vlada v posebnem pokrajinskem skladu, ki ga je ustanovila z naredbo z dne 10. septembra 1919 (Ur. L. 148/657, izpremenjena z naredbo z dne 3. novembra 1920, Ur. L. 155/20, končno po čl. 150 ustave zakon z dne 19. januarja 1922, Ur. L. 217, SI. Nov. 142) pri začasni delavski zavarovalnici v Ljubljani. Iz tega sklada, katerega dohodki so dotekali iz doklade na premog, so dobivale zavarovalne ustanove v Sloveniji vse do leta 1955, ko je bil z uredbo z dne 5. maja 1955 (SI. Nov. 114/XXV1) ustanovljen osrednji sklad za sanacijo bratov-skih skladnic, znatna sredstva za kritje prevzetih obveznosti na rentah in provizijah.
Tudi druge krajevne vlade so se bavile s takimi vprašanji, predvsem seveda z ureditvijo socialnega zavarovanja tam in tistih panog, ki so že obstojale. Poleg tega so urejale m. dr. ustanovo delavskih zaupnikov (zagrebška vlada z naredbo z dne 18. februarja 1919, sarajevska z naredbo z dne 17. aprila 1919.). Sarajevska vlada je, enako kakor ljubljanska, uredila tudi posredovanje dela (naredba z dne 4. aprila 1919) ter podpiranje brezposelnih (naredba z dne 15. aprila 1919); poleg tega je na splošno uredila razmerje med službodavci in delavci z naredijo z dne 10. februarja 1920.
Medtem je začela osrednja vlada v Beogradu posegati vedno krepkeje tudi v to panogo državne dejavnosti. Začela je izdajati tudi uredbe, veljavne samo za Slovenijo. To velja predvsem za izpremembe v pravni ureditvi socialnega zavarovanja, ki se je izvrševalo na podlagi dotedanjih avstrijskih zakonov po stanju ob prevratu. Ministrstvo za socialno politiko je že februarja 1919 sklicalo anketo o enotnem zakonu za zavarovanje delavcev, ki je bil v načrtu gotov že marca meseca. Delo je kasneje zastajalo in se je ministrstvo omejevalo le na to.
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
309
da je po potrebi z uredbami izpreminjalo ureditev zavarovanja, veljavno na posameznih področjih. Tako je uredba o začasni ureditvi zavarovanja delavcev zoper nezgode na bivšem avstrijskem ozemlju z dne 30. septembra 1938 (Ur. L. 118/369, SI. Nov. 243) delno izpremenila dotedanjo ureditev na podlagi zakonov z dne 28. decembra 1887 in 21. avgusta 1917 (izvršilna naredba z dne 30. decembra 1920, Ur. L. 118/37). Istočasno je izšla tudi uredba o začasni ureditvi zavarovanja rudarjev zoper nezgode na tem ozemlju z dne 30. septembra 1920 (Ur. L. 119/374, SI. Nov. 256), ki je razveljavila avstrijski zakon z dne 30. decembra 19J7 (razen nekaterih določb) ter priključila rudarsko nezgodno zavarovanje splošnemu delavskemu zavarovanju (naredba ministra za socialno politiko z dne 30. septembra 1920, Ur. L. 119/576). Tudi pokojninsko zavarovanje nameščencev je izpremenila uredba o začasni ureditvi pokojninskega zavarovanja nameščencev na bivšem avstrijskem ozemlju z dne 27. junija 1921 (Ur. L. 92/244, SI. Nov. 160) in sicer (avstrijski) zakon z dne 16. decembra 1906 v obliki cesarske na-redbe z dne 25. junija 1914. Območje Pokojninskega zavoda v Ljubljani je določil že minister za socialno politiko z naredbo z dne 28. avgusta 1919 (SI. Nov. 89).
Razen tega je osrednja vlada izdala tudi nekatere važne uredbe za vso državo, tako uredbo o delavskih zbornicah z dne 21. maja 1921 (Ur. L. 99/257, SI. Nov. 157) in o delovnem času v industrijskih, obrtnih, rudarskih, trgovinskih in prometnih podjetjih z dne 12. septembra 1919 (Ur. L. 154/674, SI. Nov. 97, z izpremembo z dne 8. aprila 1921, Ur. L. 43/111, SI. 84). Uredbi sta po čl. 130 ustave z znatnimi izpremembami in dopolnitvami postali zakon o zaščiti delavcev z dne 28. februarja 1922 (SI. Nov. 128/XXI). Prvotna uredba o inšpekciji dela z dne 21. maja 1921 (Ur. L. 82/223, SI. Nov. 139) je postala na isti način zakon o inšpekciji dela z dne 50. decembra 1921 (Ur. L. 39/106, SI. Nov. 69/IX). Na temelju pooblastila v tej uredbi je izdal dne 25. oktobra 1921 minister za socialno politiko obsežen, še sedaj veljaven pravilnik o higijenskih in tehničnih vtvi -nostnih odredbah v podjetjih (Ur. L. 96/305 ex 1924, SI. Nov. 19 ex 1922). Medtem so tudi pripravljalna dela za enotni zakon o delavskem zavarovanju tako napredovala, da je izšla za vso državo dne 27. junija 1921 uredba o ureditvi zavarovanja delavcev zoper bolezen in nezgode (Ur. L. 138/329, SI. Nov. 184), ki je (po zvišanju podpor in rent z naredbo z dne 2. decembra 1921, Ur. L. 153/350) ter po znatnem razširjenju, namreč na primere onemoglosti, starosti in
310 Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
smrti, prav tako po čl. 130 ustave postala še sedaj veljavni zakon o zavarovanju delavcev z dne 14. maja 1922 (Ur. L. 62/169, SI. Nov. 117/XIX, izvršilna naredba z dne 3. junija 1922, Ur. L. 70/195, SI. Nov. 130).
Vidovdanska ustava, sprejeta dne 28. junija 1921, nosi značilne poteze te razgibane in plodne dobe. Njen tretji oddelek je posvečen socialnim in gospodarskim določbam (čl. 22 do 44), ki vsebujejo poleg načelnih smernic tudi obsežen zakonodajni program. Ustava proglaša, da je „delovna sila pod zaščito države" in da „določa zakon posebne ukrepe za varnost in zaščito delavcev in predpisuje delovni čas v vseh podjetjih" (čl. 23). Tudi zavarovanje delavcev za slučaj nesreče, bolezni, brezposelnosti, onemoglosti, starosti in smrti naj bi uredil poseben zakon (čl. 31). Ustava izrecno priznava poleg splošne združevalne svobode (čl. 14) tudi „pravico delavcev na organiziranje zaradi dosege boljših delovnih pogojev" (čl. 53). Na splošno priznava ustava načelo svobodne pogodbe v gospodarskih odnosih z omejitvijo, v kolikor „se ne protivi družabnim interesom" (čl. 25); zato ima država „v interesu skupnosti in na temelju zakona pravico in dolžnost, intervenirati v gospodarskih odnošajih državljanov v duhu pravice in odstranjevanja družabnih nasprotstev". Značilno je, da je bil zakonodajni program ustave izvršen samo z uzakonitvijo uredb iz dobe pred ustavo, dočim na pr. zavarovanja za brezposelnost, ki ga je obetal čl. 31 ustave, zakon o zavarovanju delavcev ni uvedel, ampak je odložil celo zavarovanje poljedelskih delavcev do izdaje posebnega statuta, zavarovanje za onemoglost, starost in smrt pa do 1. julija 1925; navzlic temu roku je bilo uveljavljeno poslednje zavarovanje šele pred kratkim.
Po uzakonjenju uredb iz predustavne dobe v zakonih o inšpekciji dela ter o zaščiti in o zavarovanju delavcev je nastopila v delovni zakonodaji neplodna doba, ki se je bavila z delovnim pravom samo mimogrede. Zgolj novinarska uredba iz leta 1926 spominja na pozabljeno področje, ki ostane nedotaknjeno tja do dobe velike zakonodaje v avtoritarnem redu po izdaji ustave z dne 3. novembra 1931, ki je prevzela kot svoje socialne določbe zgolj nekoliko izpremenjena čl. 25 in čl. 26 Vidovdanske ustave v svojem čl. 23, dočim je ostala načela opustila, ker je bil zakonodajni program prejšnje ustave dokaj izčrpan. Nove metode zakonodaje po 1. 1931 so dale delovnemu pravu važnih in dragocenih pridobitev. Predvsem je obrtni zakon na sodoben način uredil službeno razmerje za najširši krog de-
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
311
lavcev in nameščencev. Kasnejša težka gospodarska kriza je terjala obsežne ukrepe za izvedbo deflacijske politike v gospodarskih podjetjih, posebno v denarnih zavodih pod zaščito in vplivala tudi na pravno ureditev službenega razmerja. Tudi zavarovanje je bilo v svojih gospodarskih temeljih tako močno prizadeto, da je bilo povečanje prejemkov in zmanjšanje dajatev, v rudarskem zavarovanju pa temeljna sanacija neizogibna. Doba gospodarskega izboljšanja po letu 1935 je pospešila dalekosežne nove ureditve, namreč uvedbo minimalnih mezd, uveljavljenje zavarovanja za primer starosti, onemoglosti in smrti ter razširitev nameščenskega pokojninskega zavarovanja na vso državo. Na docela sodobnih temeljih je bilo izgrajeno mornarsko pravo. V zadnjih letih se množijo znamenja novega časa: državna intervencija v socialne in gospodarske odnose raste in ustvarja nove prvine delovnega prava, namreč državno mezdno politiko z minimalnimi mezdami, omejitev proste razredne borbe z obveznim posredovanjeni. ukinitev sindikalnega monopola kolektivnih pogodb itd.
II.
1. Naj dalekosežne jše zenačenje zasebnega delovnega prava je izvršil obrtni zakon z dne 5. novembra 1931 (SI. Nov. 262/LXXXI), ki je ves svoj drugi del (§§ 206 do 353) posvetil ne samo obrtnemu pomožnemu osebju, delavcem in nameščencem, marveč razširil (§ 435) veljavnost teh določb daleč preko svojega prvotnega obsega. Določbe o pomožnem osebju so povzete po našem o. d. z., določbe o nameščencih pa večjidel po avstrijskem nameščenskem zakonu (1921). Poleg tega je bil samostojno urejen pravni položaj raznih vrst službenih razmerij: službeno razmerje poklicnih novinarjev' je uredila uredba z dne 25. septembra 1926 (SI. Nov. 219/LVII), za pomožno osebje v lekarnah je izšel pravilnik z dne 18. decembra 1931 (SI. Nov. ll/III ex 1932, izprememlba z dne 5. januarja 1935 SI. Nov. 21 /III), za osebje vodnih zadrug pravilnik z dne 30. marca 1935 (SI. Nov. 218/LII) itd. Pravni položaj viničarjev v bivši mariborski oblasti je uredila uredba o viničarskem redu, ki jo je sprejela mariborska oblastna skupščina dne 20. julija 1928. Službeno razmerje pomožnega osebja Ar socialni in zdravstveni službi je obravnaval prvotno pravilnik z dne 20. januarja 1932 (SI. Nov. 76/XXIII), sedaj pa pravilnik z dne 27. maja 1958 (SI. Nov. 128/XXXIX). Posebna  uredba je izšla za pomožno  osebje v pogostinskih
312 Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
obrtih z dne 11. maja 1937 (SI. Nov. 112/XXX1V, izvršilna naredba bana dravske banovine z dne 15. marca 1938, SI. L. 147). Za vse službojemnike enotno je uredila poslovne knjižice (legitimacije) uredba z dne 24. marca 1938 (SI. Nov. 69/XXIII. pravilnik z dne 14. julija 1938, SI. Nov. 201/LX1I, navodila z dne 14. oktobra 1938, SI. Nov. 250/LXXlV).
Za pomožno osebje, ki je zaposleno v državnih obratih, so izšle številne posebne ureditve. Tako velja na pr. za prometne delavce pravilnik z dne 11. maja 1953 (SI. Nov. 155/XXXII), za monopolske delavce pravilnik o njihovem delu z dne 19. julija 1955 (SI. Nov. 26l/LXV, z izpremembami) in pravilnik o zaslužku stalnih monopolskih delavcev z dne 27. junija 1958 (SI. Nov. 145/XLV), za osebje v državni sladkorni tovarni na Čukarici uredba z dne 25. februarja 1957 (SI. Nov. 45/XIV), za državno imetje Belje službena pragmatika za delavce z dne 50. marca 1958 (SI. Nov. 101/XXXIII) in za nameščence iz istega leta (SI. Nov. _'44, LXXIU), za usmiljenke navodilo z dne 10. januarja 1958 (SI. Nov. 21/XVIII) itd.
Vajensko pravo so dodatno k določbam obrtnega zakona uredile samo tri uredbe, in sicer uredba o organizaciji, učnem načrtu, strokovni usposobljenosti učiteljev in o uporabi učbenikov v strokovno nadaljevalnih šolah z dne 14. novembra 1954 (SI. Nov. 24/1V ex 1953 s spremembo z dne 18. marca 1955 SI. Nov. 81/XXT, o učnem načrtu tudi z dne 21. januarja 1955, SI. Nov. 115/XXVII); druga je navodilo o sklepanju pogodbe z vajenci v industrijskih podjetjih, o izdajanju poslovnih knjižic in o polaganju pomočniških in mojstrskih izpitov tovarniških delavcev z dne 9. marca 1955 (SI. Nov. 81/XXI) in končno uredba o ureditvi razmerja vajencev nasproti številu pomočnikov v trgovskih in obrtnih obratih ter delavnicah z dne 50. aprila 1956 (SI. Nov. 108/XXIII).
Docela na novo je bilo v zadnjih letih ustvarjeno mornarsko pravo. Temeljnega pomena je uredba o ureditvi pogojev dela na pomorskih ladjah kraljevine Jugoslavije z dne 20. marca 1955 (SI. Nov. 86/XXII), ki je nadomestila stari Editto politico di navigazione mercantile iz leta 1774 ter na moderen, ratificiranim konvencijam Mednarodnega urada dela ustrezen način uredila tudi to panogo od-Aasnega dela. Izpopolnili so jo sledeči pravilniki: o praznikih z dne 25. aprila 1957 (SI. Nov. 96/XXX), o mornarskih knjižicah z dne 7. avgusta 1957 (SI. Nov. 216/LXI), o organizaciji in poslovanju strokovne borze dela za mornarje z dne 15. aprila 1958 (SI. Nov. 89/XXX), o hrani in stanovanju
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava. 313
posadke in ureditvi zdravstvene službe na pomorskih ladjah z dne 11. maja 1938 (SI. Nov. 131/XL), o zdravniškem pregledu osebja na pomorskih ladjah (SI. Nov. 151/XL ex 1938), o ureditvi in razporedu delovnega časa na pomorskih trgovskih ladjah z dne 22. junija 1938 (SI. Nov. 142/XLIV), o najmanjšem številu posadke na teh ladjah z dne 1. julija 1958 (SI. Nov. 151/XLlX) ter o usposobljenosti osebja pomorsko-trgovske mornarice z dne 8. septembra 1958 (SI. Nov. 217/LXV).
Posebna uredba o ureditvi ukrcavanja, izkrcavanja in prekrcavanja v morskih lukah (uredba o luškem delu z dne 2. februarja 1958, SI. Nov. 57/XVIII) je uredila delo 1 u -ških delavcev, namreč njih delovni čas, kolektivne pogodbe, posredovanje in arbitražo, tarifo, odbor za luško delo, vse zaščitne ukrepe ter zadruge za izvrševanje luškega dela.
V dobi gospodarske krize sta izšli dve uredbi, ki naj bi službena razmerja pomožnega osebja v denarnih zavodih pod zaščito in v gospodarskih podjetjih prilagodili izrednemu gospodarskemu stanju; to sta bili dve uredbi o znižanju režije z dne 25. novembra 1955 ( SI. Nov. 278/LXXXII), ki sta jih nadomestili kasnejši uredbi z dne 24. novembra 1954 (SI. Nov. 272/LXXI). Tudi najnovejša uredba o odlogu z dne 1. julija 1938 (SI. Nov. 154/L) vsebuje določbe o znižanju prejemkov službojemnikom v zavodih, ki prosijo za tak odlog.
Temelj za kolektivno delovno pravo je položi 1 že obrtni zakon s tem, da je v § 209 uredil kolektivno pogodbo in njenim normam dal prisilni in neposredni učinek. Načelo, da morejo biti korporativne stranke kolektivne pogodbe samo svobodni sindikati, je izpremenila kasnejša uredba o določanju minimalnih mezd, sklepanju kolektivnih pogodb, posredovanju in arbitraži z dne 12. februarja 1957 (SI. Nov. 33/XI), ki je uvedla tudi ustanovo razširitve kolektivne pogodbe na vso stroko z banovo odločbo (tako na pr. stavbinska, SI. 1. 424 ex 1938). Daleko-sežno intervencijo države v mezdno vprašanje pomenijo minimalne mezde, ki jih ureja pravkar navedena uredba v zvezi z navodili za izvrševanje z dne 15. aprila 1957 (SI. Nov. 86/XXVII), prav tako tudi pravica bana, da predpiše mezdno lestvico, ki ima na ozemlju banovine splošno veljavo.
2. Zaščito dela je utemeljil zakon o zaščiti delavcev z dne 28. februarja 1922. Njegove določbe glede delavskih zaupnikov so dopolnila navodila za volitve delavskih
314 Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
in nameščenskih zaupnikov in poslovnik o delu zaupnikov, oba z dne 23. decembra 1927 (SI. Nov. 296/LXXXIII).
Predpisov o obrtni zaščiti seveda zakon o zaščiti delavcev ni mogel izčrpati, marveč so jih ustvarili šele kasnejši pravilniki, prvi in najobsežnejši med njimi pravilnik o higijenskih in tehničnih varnostnih odredbah v podjetjih z dne 25. oktobra 1921 (SI. Nov. 19 ex 1922). Kot dodatek so izšli predpisi za nekatere druge stroke v pravilniku z dne 12. decembra 1924 (SI. Nov. 38/VIII ex 1925). Kasneje so izšli še nekateri posebni pravilniki, tako o uporabi svinčenega belila pri barvanju z dne 7. maja 1931 (SI Nov. 108/XXXIII), o uporabi peči za emajliranje in o zaščiti delavcev pri lakiranju in barvanju s pistoletom, oba z dne 12. septembra 1935 (SI. Nov. 302/LXXII). Obratno zaščito v rudarskih obratih so izenačili obči rudarsko-policijski predpisi z dne 15. avgusta 1938 (SI. Nov. 151/XLIX). Varnostni predpisi za mornarje in luške delavce so bili omejeni že zgoraj.
Časovno zaščito je enotno za vso državo uredila že omenjena uredba o delovnem času z dne 12. septembra 1919, ki jo je ukinil zakon o zaščiti delavcev. Za obrate, kti-terih delovnega časa ta zakon ni uredil, sta uredili dve uredbi z dne 25. septembra 1924 (SI. Nov. 239): prva o delovnem času v obrtnih, druga o delovnem času v trgovinskih podjetjih, dočim so izšli predpisi o odpiranju in zapiranju obratov v posebni uredbi od istega dne. Istočasno je izšel še sedaj veljavni pravilnik o podaljševanju delovnega časa v industrijskih in rudarskih podjetjih na podstavi sporazuma med lastniki podjetij in njih pomožnim osebjem, dočim je bila veljavnost uredb o delovnem času v obrtnih in trgovinskih podjetjih z odločbo ministra z dne 10. januarja 1925 (SI. Nov. 11/11) odložena, dokler ni izšla nova, skupna uredba o odpiranju in zapiranju trgovinskih in obrtnih obratovalnic... in o delovnem času pomožnega osebja v njih z dne 3. maja 1928 (SI. Nov. 104/XXXIII); veljala je skupaj z naredbami takratnih velikih županov do ministrske uredbe z dne 16. aprila 1929 (SI. Nov. 144/LIX), ki velja po obrtnem zakonu še sedaj v zvezi z banskimi naredbami (za dravsko banovino z dne 29. aprila 1937, SI. 1. 251 z izpremembami z dne 26. julija 1938, SI. 1. 379). Ureditev delovnega časa mornarjev je bila omenjena zgoraj.
Nočno delo v pekarnah je uredila uredba z dne 27. maja 1936 (SI. Nov. 129/XXX).
Zaščito domače delovne sile in omejitev zaposlitve inozemcev je ustanovil najprej zakon o zaščiti delavcev (§ 103). Prvi posebni pravilnik o zaposlevanju ino-
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
315
zemskih delavcev je izšel dne 9. julija 1924 (SI. Nov. 166), nato pravilnik z dne 24. novembra 1925 (SI. Nov. 274/LXX), ki je veljal do leta 1955, ko je izšla uredba o zaposlevanju inozemskih državljanov z dne 29. marca 1955 (SI. Nov. 86/XX1I) s pravilnikom z dne 21. septembra 1955 (SI. Nov. 250/LXI) in navodili z dne 15. novembra 1956 (SI. Nov. 278/LXIII) z več izpremembami in dopolnitvami.
5. Socialno zavarovanje je bilo ob zedinjenju izvedeno le deloma in le za nekatere panoge. Navzlic stremljenjem, da se združi vse zavarovanje v eni organizaciji in v enem nosilcu, so se razvile tri panoge zavarovanja, namreč delavsko, nameščensko in rudarsko zavarovanje; prvo in poslednje obsegata sedaj zavarovanje za primer bolezni, nezgode, starosti, onemoglosti in smrti, drugo le zavarovanje za slučaj starosti in onemoglosti, dočim obsega rudarsko zavarovanje tudi brezposelno zavarovanje, ki je za ostale delavce in nameščence izvedeno kot brezposelno skrbstvo pri javnih borzah dela.
Delavsko zavarovanje je uredil enotno za vso državo zakon o zavarovanju delavcev z dne 14. maja 1922. Izmed važnejših izprememb naj omenim samo poskus decentralizacije v čl. 283 finančnega zakona za leto 1927/28, po katerem naj bi bil nosilec zavarovanja za slučaj nezgode, onemoglosti, starosti in smrti za vso državo osrednji urad za zavarovanje delav cev, nosilci zavarovanja za primer bolezni pa okrožni uradi, ki imajo dovolj članov, sicer pa tudi osrednji urad. Vendar ta načrt ni bil izveden, ker za to potrebna uredba ni izšla; šele statut iz leta 1935 je zamisel deloma uresničil (§ 2). Druga važnejša izprememba je skrčila zavarovalne dajatve za slučaj poroda (zakon z dne 5. decembra 1931, SI. Nov. 285/XIV). Izšle so tudi potrebne dopolnitve k zakonu, tako določbe o tablici nevarnosti (sedaj naredila z dne 8. aprila 1938, SI. Nov. 93/XXXI), statut osrednjega urada za zavarovanje delavcev (naredba z dne 20. maja 1955, SI. Nov. 117/XXXIV, s številnimi izpremembami), prispevna tarifa z dne 8. avgusta 1936 (SI. Nov. 186/LXV) itd. Z uredbo z dne 17. marca 1937 (SI. Nov. 64/XIX) je bilo končno uveljavljeno zavarovanje za primer starosti, onemoglosti in smrti, ki so ga izpopolnili pravilniki o prostovoljnem višjem zavarovanju delavcev za slučaj onemoglosti, starosti in smrti z dne 9. decembra 1957 (SI. Nov. 655/LXXXIII) in ustanovitvi in uporabi podpornega sklada za onemoglost in starost z dne 51. marca 1958 (SI. Nov. 86/XXVIT). Zavarovanje mornarjev je izboljšal pra-
316
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
vilnik o dopolnilnem zavarovanju mornarjev z dne 21. decembra 1937 (SI. Nov. 295/LXXXV).
Nameščensko pokojninsko zavarovanje je poznala prvotno samo Slovenija, kjer je začasna uredba z dne 27. junija 1921 postala zakon o pokojninskem zavarovanju nameščencev za Slovenijo in Dalmacijo z dne 12. maja 1922 (SI. Nov. 125/X.X). Statut pokojninskega zavoda je izdal minister v naredbi z dne 31. julija 1922 (SI. Nov. 268/XXVIl). Kasneje so bili večkrat izpremenjeni plačilni razredi in draginjske doklade. Na podlagi pooblastila v finančnem zakonu je izšlo leta 1953 prečiščeno besedilo zakona o pokojninskem zavarovanju nameščencev (naredba ministra za socialno politiko in narodno zdravje z dne 30. oktobra 1933, SI. Nov. 285/LXXXlV). Nato je bilo območje tega zakona dvakrat razširjeno, in sicer prvič (z naredbo z dne 28. aprila 1934, SI. Nov. 102/XXVI) na nameščence vseh pomorskih parobrodnih podjetij in na lekarnarske sotrud-nike in dispenzante, nato pa z uredijo o razširitvi pokojninskega zavarovanja nameščencev z dne 25. novembra 1937 (SI. Nov. 272/LXXIX) na vso državo. Osnovni organizacijski predpisi so izšli v uredbi o določitvi števila, sedežev in območja novih samostojnih zavodov za nameščence z dne 24. marca 1938 (SI. Nov. 71/XXIV).
Rudarsko zavarovanje, ki je bilo ob zedi-njenju že izvedeno v vsej državi, naj bi se po zamisli zakona o zavarovanju delavcev izvajalo glede zavarovanja za primer bolezni in nezgode skupaj z delavskim zavarovanjem, starostno zavarovanje pa preko samostojnih bratov-skih skladnic. Ta zamisel ni uspela, marveč je nasprotno prodrlo načelo enotnega in samostojnega rudarskega zavarovanja vseh panog; to so ustvarila pravila bratovske sklad-nice za zavarovanje delavcev in osebja ter njihovih rodbin in sorodnikov pri podjetjih, ki spadajo pod rudarski zakon, z dne 1. decembra 1924 (SI. Nov. 21/IV). Izvedba tega zavarovanja je bila zaradi prevzetih bremen posebno težavna v Sloveniji, kjer je bila za sanacijo odpravljena starostna renta in so bili prispevki večkrat povišani. V glavnem dosedanje določbe, le sistematično izpopolnjene in mestoma stvarno izboljšane so prevzela nova pravila bratovske sklad-nice z dne 16. februarja 1935 (SI. Nov. 63/XVIII). Za sanacijo je bil nato z uredbo z dne 7. maja 1935 ustanovljen osrednji sklad za sanacijo glavnih bratovskih blagajn (SI. Nov. 112/XXVI, izprememba z uredbo z dne 5. februarja 1936, SI. Nov. 142/XXXIV, pravilnik z dne 21. maja 1935. SI. Nov. 122/XXX). Dosed anjo ureditev tega sklada je zamenjala
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava. 317
uredba o osrednjem skladu bratovskih blagajn in rezervnih skladov glavnih bratovskih blagajn z dne 13. maja 1937 (SI. Nov. 110/XXXII) z navodili z dne 28. maja 1938 (SI. Nov. 129/XXXVI1I). Konec leta 1937 so izšla na podlagi pooblastila v finančnem zakonu, da naj se v novi ureditvi rudarskega zavarovanja upoštevajo sedanje gospodarske razmere, število zavarovancev in povečani izdatki, tretja pravila bratovskih skladnic (odločba ministra za gozdove in rudnike z dne 29. decembra 1937, SI. Nov. 300/LXXX1X). Volitve v bratovskih skladnicah je uredila uredba z dne 14. januarja 1937 (SI. Nov. 15/X), službeno razmerje nameščencev pravilnik z dne 20. decembra 1937 (SI. Nov. 296/LXXXV1). zdravniško službo pa pravilnik z dne 13. julija 1938 (SI. Nov. 163/LIV).
Novinarsko zavarovanje, ki ga je kot samostojno zavarovanje za primer starosti in invalidnosti obetala novinarska uredba, ni bilo izvedeno.
Socialno zavarovanje se je razvilo tudi izven gorenjih skupin. Tako je na pr. urejeno zavarovanje prometnega osebja za bolezen in nezgode z naredbo z dne 30. majá 1922 (SI. Nov. 170/A), izpremenjeno z zakonom z dne 5. aprila 1951 (SI. Nov. 84/XXVII), delavcev prometnih ustanov v pravilniku z dne 11. maja 1953 (SI. Nov. 113/XXXII), uslužbencev zdravstvenih zadrug v pravilniku z dne 16. junija 1938 (SI. Nov. 160/LI1I), monopolskih delavcev z naredbo z dne 13. oktobra 1957 (SI. Nov. 234/LXIX). Zavarovanje oseb, ki so izvzete po § 7 zakona o zavarovanju delavcev iz zavarovanja za primer starosti, onemoglosti in smrti, ureja pravilnik z dne 7. avgusta 1937 (SI. Nov. 109/XXXI). Posebno številni so samostojni pokojninski skladi, na pr. osebja rečne plovbe (pravilnik z dne 24. avgusta 1928, SI. Nov. 207), pogodbenih poštarjev (pravilnik z dne 18. novembra 1931. SI. Nov. 270/LXXXV), stalnih monopolskih delavcev (pravilnik z dne 30. decembra 1935. SI. Nov. 25/IV), gledališkega osebja (pravilnik z dne 25. februarja 1955, SI. Nov. 46/X).
Dalekosežnega pomena za imovino, ki se nabira v ustanovah socialnega zavarovanja, je uredba o ustanovitvi poslovnih rezerv in rezervnih fondov pri zavarovalnih podjetjih, ustanovah socialnega zavarovanja, denarnih zavodili in zadružnih organizacijah ter o delnem nalaganju teh rezerv in rezervnih skladov v državne vrednostne papirje z dne 24. junija 1958 (SI. Nov. 143/XLVII).
4. Razvoj skrbstva za brezposelne je tesno povezan z razvojem ustanov za posredovanje dela.
318 Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
Temeljne določbe je dal zakon o zaščiti delavcev (§§ 70 do 107 a), ki je ukinil dosedanje pokrajinske ureditve in osnoval državne borze dela kot pomožne organe ministrstva za socialno politiko. Sredstva za podpiranje brezposelnih, ki je imelo le značaj socialne oskrbe, so bremenila državo; vendar je že finančni zakon za leto 1922/23 (čl. 110) pooblastil ministra, da sme za podpiranje brezposelnih določiti posebno doklado na zavarovalne prispevke po zakonu o zavarovanju delavcev, kar je storil z naredbo z dne 7. decembra 1922 (SI. Nov. 229). Navzlic dotekanju sredstev iz samoupravnega zavarovanja so ostale borze dela do leta 1927 državne ustanove. Z uredbo o organizaciji posredovanja dela, o dajanju neposredne podpore brezposelnim delavcem, kakor tudi o dajanju cenenih posojil za gradnjo delavskih stanovanj z dne 26. novembra 1927 (SI. Nov. 281/LXXVII) so bile dotlej državne borze dela preosnovane v javne borze dela na samoupravni podlagi; njih dohodki so dotekali iz večkrat povišanih in izpremenjenih doklad po naredbi z dne 7. decembra 1922. Dodatno k uredbi je izšla nato izvršilna naredba z dne 10. julija 1928 (SI. Nov. 193/LXI). Uredba in naredba sta bili kasneje cesto izpremenjeni ter je dosedanjo uredbo s izpremembami povzela uredba z dne 19. aprila 1932 (SI. Nov. 135/LXII). Tudi ta je doživela številne izpremembe, dokler ni izšla kot naredba v preskrbovanju brezposelnih delavcev in nameščencev z dne 15. decembra 1935 (SI. Nov. 302/LXXII). Doslej fakultativno oskrbo je končno uredba o preskrbovanju brezposelnih delavcev z dne 25. novembra 1957 (SI. Nov. l/I ex 1938) izpremenila v redno skrbstvo in s tem dejansko v zavarovanje.
Posebej se je razvijalo skrbstvo za brezposelne rudarje. Zaradi velike brezposelnosti rudarjev leta 1930 je minister za gozdove in rudnike izdal za rudarje, ki doslej niso bili deležni občega skrbstva za brezposelne, posebno naredbo o ustanovitvi sklada za preskrbo brezposelnih rudarskih delavcev pri bratovskih blagajnah in o nabiranju prispevkov za ta sklad z dne 51. marca 1951 (SI. Nov. 75/XXIl), s katero je, prav tako kakor glede delavskega zavarovanja, predpisal doklado za ta sklad, ki ga je uredil s pravilnikom o organizaciji, sredstvih in poslovanju sklada za preskrbovanje brezposelnih rudarskih in topilni-ških delavcev, bivših polnopravnih članov bratovske sklad-nice z dne 16. januarja 1952 (SI. Nov. 21/IX). Za nosilca tega skrbstva je bil osnovan osrednji odbor za preskrbo brezposelnih rudarskih in topilniških delavcev v Beogradu. Pra-
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava. 319
vila bratovske skladnice z dne 16. februarja 1933 so posvetila posebno poglavje preskrbi svojih bivših članov, vendar so ohranila gorenji pravilnik v veljavi. O višini in pobiranju teh prispevkov je izšla nova naredba ministra za gozdove in rudnike z dne 29. julija 1933 (SI. Nov. 185/LVI), ki je ostala v veljavi, prav tako kot pravilnik o skladu, tudi po novih pravilih bratovske skladnice z dne 29. decembra 1937. Ta pravila so ustanovila poseben oddelek za preskrbo v slučaju brezposelnosti in uredile tudi naloge, organizacijo in dohodke osrednjega odbora za preskrbovanje brezposelnih rudarskih in topilniških delavcev in nameščencev.
Posebno posredovanje dela in brezposelna oskrba je urejena za mornarje, za katere veljajo posebne določbe veljavne uredbe o preskrbi brezposelnih delavcev z dne 25. novembra 1937 in pa že omenjeni pravilnik o organizaciji in poslovanju strokovne borze dela za mornarje z dne 13. aprila 1938. Analogne določbe za luške delavce ima tudi uredba o luškem delu z dne 2. februarja 1938.
Posebej je bilo urejeno zaposlovanje invalidov; o tem je izšel pravilnik o zaposlovanju oseb, ki so zaščitene po invalidskem zakonu, z dne 17. marca 1927 (SI. Nov. 68/XIV), ki ga je nadomestil sedaj veljavni pravilnik z dne 12. junija 1931 (SI. Nov. 139/XLVI).
5. Za delovne spore iz posameznega službenega razmerja je bilo ustanovljenih mnogo, da preveč novih sodišč in razsodišč. Rednim sodiščem so se pridružila predvsem razsodišča po obrtnem zakonu (postop-nik v uredbi z dne 5. julija 1936, SI. Nov. 178/XLIII z več izpremembami, ustroj v uredbi z dne 20. junija 1936, SI. Nov. 178/XLIII). Posebna razsodišča so osnovana za spore iz zavarovalnega razmerja, in sicer za vsako panogo zavarovanja. Kolektivne spore je uredila uredba o določanju minimalnih mezd itd. z dne 12. februarja 1937, ki je uvedla obvezno posredovanje pred upravnimi oblastvi in redoma fakultativno razsodništvo pred razsodniškimi odbori.
6. Kot osrednje upravno oblastvo za usmerjanje in izvajanje socialne politike je bilo dne 7. decembra 1918 ustanovljeno ministrstvo za socialno politiko, katerega ustroj je uredila uredba z dne 5. aprila 1921 (štev. 20161). Ministrstvo je dejansko že v prvih letih pritegnilo nase skoro vse področje socialnopolitičnih
320
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
oddelkov pokrajinskih vlad. Kasneje so bili z zakonom o ureditvi vrhovne državne uprave z dne 31. marca 1929 (SI. Nov. 78/XXXII) poverjeni temu ministrstvu tudi dosedanji posli ministrstva za narodno zdravje. Ustroj samega ministrstva je uredil zakon o ustroju socialne in zdravstvene uprave z dne 19. marca 1930 (SI. Nov. 64/XXIlI), ki je razdelil ministrstvo na tri oddelke, in sicer na obči oddelek, oddelek za socialno skrbstvo in zdravstveni oddelek. Podrobno ureditev je izvedla uredba o ureditvi tega ministrstva z dne 51. oktobra 1954, ki je določila šest odsekov (za zaščito dela, za posredovanje dela, za socialno zavarovanje, za inšpekcijo dela in parnih kotlov), ter dva odseka in en oddelek.
Tudi ministrstvo za gozdove in rudnike je dobilo v uredbi o svoji organizaciji (z dne 50. aprila 1956, SI. Nov. 99/XXI) za rudarstvo analogne naloge, kakor jih ima ministrstvo za socialno politiko in narodno zdravje na splošno.
Inšpekcija dela je bila najprej organizirana v uredbi z dne 21. maja 1921, ki je postala po čl. 150 ustave zakon o inšpekciji dela z dne 50. decembra 1921 (SI. Nov. 96/IX). Krajevno razdelitev države za inšpekcije dela je najprej izvršila uredba z dne 7. septembra 1921 (SI. Nov. 248). ki je razdelila državo na 21 oblasti: to je izpremenila uredba z dne 25. avgusta 1922 (SI. Nov. 276/XXXIX) tako, da je zmanjšala število oblasti na deset. Kasnejša uredba z dne 16. marca 1926 (SI. Nov. 64/XVU, z izpremembo z dne 15. julija 1926, SI. Nov. 165/XLTV in z dne 29. marca 1927 SI. Nov. 77/XVIl) je razdelila državo na 10 inšpekcij dela, 8 inšpekcij parnih kotlov in 2 inšpekciji plovbe.
Banske uprave imajo po zakonu o banski upravi z dne 7. novembra 1929 (SI. Nov. 261/CV) oddelek za socialno politiko in narodno zdravje, in sicer za vsako poseben odsek, vendar je področje banske uprave v tej panogi zelo skromno. Inšpektorji dela so sedaj strokovni referenti bana.
7. Naša država je sodelovala tudi pri ustvarjanju mednarodnega delovnega prava, bodisi mednarodno obveznih norm, bodisi njim ustreznih lastnih pravnih norm, tako s kolektivnim sodelovanjem držav v Mednarodni organizaciji dela. kakor tudi z dvostranskimi mednarodnimi pogodbami.
Naša država je sprejela razmeroma veliko število konvencij Mednarodne konference dela. Uzakonila jih je v dveh velikih skupinah in sicer konvencije o brezposelnosti, zaposlovanju žen pred in po porodu, o nočnem
Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
321
delu žen, o minimalni starosti za zaposlitev otrok v industriji, o nočnem delu otrok v industriji, o najnižji starosti otrok za sprejem k mornarskemu delu, o tedenskem odmoru v industrijskih podjetjih, o minimalni starosti za sprejem mladeničev na delo kot nakladači ali kurjači na ladjah, o obveznem zdravniškem pregledu otrok in mladeničev, zaposlenih na ladjah, o odškodnini za nezgode pri delu in o odškodnini zaradi poklicnih bolezni ter o enakem postopanju z inozemskimi in domačimi delavci glede odškodnine za nezgode pri delu z zakonom z dne 6. decembra 1926 (SI. Nov. 95/XXII ex 1927), konvencije o uporabi belega fosforja pri izdelovanju vžigalic, o naknadi za brezposelnost v slučaju brodoloma, o nameščanju mornarjev, o uporabi svinčenega belila pri barvanju, o pravici združevanja in koaliranja poljedelskih delavcev, o pogodbi o najemu mornarjev, o repatriranju mornarjev ter o zavarovanju industrijskih in trgovskih delavcev ter domačih poslov za slučaj bolezni z zakonom z dne 27. decembra 1929 (SI. Nov. 44[XVI e\ 1950). Poleg tega sta bili sprejeti še konvenciji o prisilnem delu z zakonom z dne 50. novembra 1952 (SI. Nov. 297/CXI) in o označbi teže na zavojih, ki se prevažajo na ladjah, z zakonom z dne 26. februarja 1955 (SI. Nov. 58/XVII ex 1953). Te konvencije so znatno vplivale na razvoj našega delovnega prava, ki se je tudi po tej poti razvilo na sodobno višino.
Dvostranske mednarodne pogodbe, ki se tičejo delovnega prava, je sklenila naša država tako glede socialnega zavarovanja (z Argentini jo, SI. Nov. 14/11 ex 1935; s Češkoslovaško, SI. Nov. 268/CVIII ex 1929; z Italijo nettunske konvencije, SI. Nov. 266/LXXXVII ex 1928: z Nemčijo, SI. Nov. 231/XCV ex 1928; z Rumunijo, SI. Nov. 215/LXIV ex 1935), kakor tudi o zaposlovanju državljanov držav-pogodbenic (z Albanijo, Bolgarijo, Francijo, Grčijo, Nemčijo in Rumunijo).
8. Delovno p ravna veda pri nas še nima svojih samostojnih študijskih ustanov. Gotovo jo bo v veliki meri pospeševal Socialni institut v Beogradu, ki naj se bavi s proučevanjem socialnih vprašanj: obeta ga zadnji Finančni zakon kot samoupravno telo pri ministrstvu za socialno politiko in narodno zdravje. V Beogradu obstoji že bogata socialna knjižnica pri osrednji upravi za posredovanje dela (pravilnik z dne 17. januarja 1958, SI. Nov. 49/XVI). V Ljubljani se z nekoliko širšim načrtom uveljavlja društvo So-cialno-ekonomski institut. Delovno pravo se predava samo
21
322 Dvajset let jugoslovanskega delovnega prava.
na pravni fakulteti v Ljubljani, dočim se na nekaterih drugih univerzah predava socialna politika. S tem vprašanjem se je bavil tudi zadnji pravniški kongres, ki se je izrekel za to, da je treba za delovno pravo ustanoviti posebne stolice.
Slovstvo o delovnem pravu se je razvilo posebno v drugem desetletju svobode. Delovno pravo je poleg komentarjev vseh važnejših zakonov, predvsem obrtnega zakona in zakonov o zavarovanju delavcev in nameščencev, dobilo že svoje prve sisteme. Monografije iz delovnega prava v pravniških revijah so vedno številnejše.
Razvoj našega delovnega prava, ki sem ga mogel ob pravnih virih in osnovnih zamislih le nakazati, izpričuje mnogostransko delo, ki sicer ni imelo širokega idejnega zamaha ali smotrnega načrta, pač pa pošteno voljo, da v danih razmerah doseže, kar največ more. Idejno je naše delovno pravo gradilo na osnovah dotedanjih gospodarskih in socialnih vzorov, brez posebne razgibanosti in pretreslja-jev. Veliki miselni prelomi so se le v odsevih zrcalili v našem delu, ki je sprejemalo posamezne pridobitve tujih naporov in jih uvrščalo v naš red. Ni se še zbudila lastna ustvarjalna sila, da bi gradila samosvoj socialni ideal in po njem oblikovala pravni red. Takega vzpona ustvarjalnih moči še nismo sposobni. Manjka nam tiste notranje sproščene napetosti, ki zagotavlja velika dejanja.
Jugoslovansko delovno ptravo je preživelo svojo prvo, osnovno stopnjo razvoja. Z napornim podrobnim delom je dohitelo sodobne države in nadomestilo to, kar je mladi državi manjkalo. S tem je ustvarjen le formalni pogoj: ustvarjena dobra zakonodaja se mora tudi popolnoma uveljaviti. Takrat, ko bo ta pravni red tudi dejansko zaživel v vsej državi, bomo napravili drugi korak na svoji poti. Šele potem bo mogoč tretji korak, da si gremo iskat novih vzorov in poti do njih. Težko delo torej ni za, marveč pred nami.